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INTRODUCCIN | 5
OBJETIVOS | 6
BIBLIOGRAFA | 8
SITIOS ELECTRNICOS | 11
UNIDAD 1
Introduccin | 15
Objetivos | 16
Temas
1. Tcnicas de presupuestacin | 19
2. Presupuesto base cero | 21
3. Presupuesto por programas | 26
4. Poltica presupuestaria | 33
Bibliografa | 39
UNIDAD 2
Introduccin | 43
Objetivos | 44
Temas
1. Antecedentes. La nueva gestin pblica como marco de la GpR | 47
2. Aspectos conceptuales | 49
3. Objetivos | 53
4. Principios y elementos | 55
5. Desarrollo de operaciones | 56
6. Vnculo entre GpR y presupuesto basado en resultados | 66
7. Control de gestin | 69
Bibliografa | 73
UNIDAD 3
Introduccin | 77
Objetivos | 78
Temas
1. Las principales prcticas internacionales | 81
2. El caso de Canad | 83
3. El caso de Chile | 87
4. El caso de Mxico | 93
Bibliografa | 97
UNIDAD 4
Introduccin | 101
Objetivos | 102
Temas
1. Etapas del ciclo presupuestario | 105
2. Estructura programtica | 109
3. Disposiciones normativas | 111
4. Modalidades de los programas presupuestarios | 113
5. Programacin presupuestaria | 116
6. Proceso de integracin presupuestaria | 120
7. Sistema de informacin | 123
8. Relacin de actores relevantes | 125
Bibliografa | 131
Introduccin
Como es del conocimiento general, sobre todo los involucrados en las tareas de
presupuesto, hoy se est avanzando en la presupuestacin basada en resultados, lo cual
surge de la necesidad de ser ms eficientes y eficaces en todo el proceso de programacin
del gasto pblico, para obtener resultados del ejercicio de esos recursos, que se deben
evaluar para considerar una asignacin o reasignacin de presupuesto, con base en los
resultados. Es en ese sentido que cobra importancia el avanzar en el conocimiento de las
herramientas que permitan elaborar un Presupuesto basado en Resultados (PbR).
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Objetivos
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6
Unidades
UNIDAD 1
Antecedentes en la elaboracin de presupuesto
UNIDAD 2
Conceptos de PbR y de la Gestin para Resultados
UNIDAD 3
La experiencia internacional
UNIDAD 4
Hacia la elaboracin del presupuesto basado en resultados en Mxico
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7
Bibliografa
BSICA
Alan Walter Steiss. Administracin y Presupuestos Pblicos. Editorial Diana, 1976.
Amat, Joan Ma. El Control de Gestin: Una perspectiva de Direccin.
Arriagada, R., Diseo de un sistema de medicin de desempeo para
evaluar la gestin municipal: una propuesta metodolgica, Direccin de
Gestin del Desarrollo Local y Regional; ILPES, Naciones Unidas, CEPAL
(Serie Manuales; N 20); Santiago de Chile, 2002. Consultar:
http://www.eclac.cl/publicaciones/Ilpes/3/LCL1753P/manual20.pdf
Banco Mundial, Seguimiento y evaluacin: instrumentos, mtodos y enfoques,
Washington, Banco Mundial. Departamento de Evaluacin de Operaciones.
Grupo de Programas de Gestin de Conocimientos y Desarrollo de la Capacidad
de Evaluacin, 2004.
Blanco Felipe, El Control Integrado de Gestin, Madrid: Ed. APD, 1997, 196 p.
Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados La Propuesta
de Estructura Programtica a emplear en el Ejercicio Fiscal 2007 notacefp/053/2006
Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados. Mxico, D. F., 9
de junio de 2008.
CEPAL, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos, Santiago, CEPAL (Libros de la
CEPAL, N 47), 1998.
COA, Managing for Results: Business Planning Guide, Austin, City of Austin, 2005 .
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
Cunill Grau, N. y Ospina Bozzi, S. (eds.), Evaluacin de resultados para una gestin
pblica moderna y democrtica: experiencias latinoamericanas, Caracas, CLAD;
AECI/MAP/FIIAPP, 2003.
David A. Page El PPBS federal, en el Journal of the American Institute of Planners,
vol. 33, p. 257, Julio de 1967.
Del Ro Gonzlez Cristbal, El presupuesto: generalidades, tradicional, reas y
niveles de responsabilidad, programas y actividades, base cero, as como teora
y prctica. Mxico: Ediciones Contables, Administrativas y Fiscales.
Internacional Thomson, 2000. 9 ed.
Drucker, P., Managing for Results: Economic Tasks and Risk-Taking Decisions, New
York, Harper and Row, 1964.
Drucker, P., The Practice of Management, New York, Harper and Row, 1954.
El Presupuesto base cero (compilacin de notas seleccionadas). Centro de Estudios de
las Finanzas Pblicas. Cmara de Diputados.
Emery, Y., La gestion par les rsultats dans les organisations publiques: de lide aux
dfis de la ralisation, en Tlescope, Vol. 12 N 3, Qubec, automne, 2005.
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Ospina Bozzi, S., Monitoreo y evaluacin para la gestin por resultados, New
York, 2006.
Ossorio, Alfredo, Sistema de gestin por resultados y planificacin
estratgica en el sector pblico, Buenos Aires, Subsecretara de la Gestin
Pblica. Oficina Nacional de Innovacin de Gestin, 2006. Disponible en:
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/docs/GxRultima
vers.pdf
Pyhrr, Peter A, Presupuesto Base Cero, Editorial Limusa, 1 ed., Mxico, 1977.
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Sann Angel, H., Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia
pblica (metaevaluacin-mesoevaluacin); Direccin de Proyectos y Programacin
de Inversiones; ILPES, Naciones Unidas, CEPAL (Serie Manuales N 3), Santiago de
Chile, 1999.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Concertacin de Estructuras
Programticas 2009 (Gua de Operacin), agosto de 2008. Disponible en:
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_09/guia_cep
2009.pdf
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Proceso Presupuestarios 2008.
Subsecretara de Egresos, Unidad de Poltica y Control Presupuestario, julio de 2007.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Sistema de Evaluacin del Desempeo
Subsecretara de Egresos.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estructura programtica a emplear en el
proyecto de Presupuesto de Egresos 2009, junio 2008.
SHCP, Sistema de Evaluacin del Desempeo, Documento presentado por Dionisio
Prez Jacome en la Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en
Resultados, junio de 2008.
Zaltsman, A., La evaluacin de resultados en el sector pblico argentino: un anlisis a
la luz del debate sobre la nueva gestin pblica y de otras experiencias de evaluacin
en Amrica Latina, documento presentado en el VIII Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28 al 31 de
octubre, 2003.
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Sitios electrnicos
Coneval
Leyes
Presidencia de la Repblica
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Portal de Transparencia Presupuestaria
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Unidad 1
Antecedentes en la elaboracin
de presupuesto
Tema 1
Tema 1
Introduccin
En esta unidad se revisarn y analizarn las tcnicas utilizadas para elaborar y administrar
el presupuesto, as como la normatividad vigente; por ejemplo, la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que reglamenta la programacin, el
presupuesto, la aprobacin, el ejercicio, la contabilidad, el control y la evaluacin de
ingresos y egresos pblicos federales. Todo ello, como base de referencia para iniciar el
estudio y anlisis del Presupuesto basado en Resultados (PbR).
Lo que se busca es que con ley en mano se conozcan los instrumentos con que se
cuenta para su cumplimiento. A manera de ejemplo podemos citar el artculo 28 del
Reglamento de la LFPRH, el cual establece:
Objetivo
Temas
El presupuesto rgido o fijo consiste en la preparacin de un
presupuesto para un determinado volumen estimado de actividad
no realizndose ningn tipo de ajuste cuando la actividad real
difiere de la estimada.
Presupuesto Rgido
Este tipo de presupuestacin es factible de aplicar solo en aquellas
actividades que no estn sujetas a grandes fluctuaciones o variaciones
que generen impactos importantes en el presupuesto. Es decir, su
comportamiento debe ser bastante previsible y predecible.
Estas tcnicas de presupuestacin estn disponibles para el sector privado y para el sector
pblico federal; sin embargo, en la formulacin del Anteproyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federacin, que anualmente elaboran las Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal (APF), as como los Poderes Legislativo y Judicial y los entes
autnomos, no se tiene la opcin para seleccionar indistintamente cualquiera de ellas.
El presupuesto base cero (PBC) tiene su origen en los Estados Unidos de Norteamrica
durante la dcada de los sesenta; a partir de entonces constituy una herramienta importante
para la elaboracin de presupuestos, fundamentalmente en el sector privado.
Los objetivos que se pretenden alcanzar con este tipo de presupuesto son:
1
Pyhrr, Peter A. Presupuesto Base Cero. Editorial Limusa. Primera edicin: 1977. Mxico
2
Glosario de trminos ms usuales en la Administracin Pblica Federal, SHCP, Subsecretara de Egresos,
Peter A. Pyhrr menciona que en el Presupuesto Base Cero hay tres procesos:
Una vez que se analizan de esta manera todas las actividades de la organizacin, se
toman decisiones en cuanto a las alternativas que pueden adoptarse y al nivel de
servicio y costo que puede proporcionarse. El resultado de este proceso es una
clasificacin priorizada de todos los incrementos y un presupuesto detallado.
Cada gerente tiene su actividad especfica dentro del proceso para la elaboracin del
PBC, las cuales se ilustran como sigue:
1 2 3 4 5 6
Responsabilidad
Gerencia X X X
Departamento de
planificacin y contralora X X X
Unidad de decisin X X X
Conclusin
Gobierno Empresa
En la elaboracin del presupuesto base cero no importa que algunas actividades se hayan
venido realizando en aos anteriores. La experiencia nos dice que en el sector pblico la
elaboracin del anteproyecto de presupuesto se basa, de manera importante, en el
presupuesto del ao anterior. En el sector privado presenta obstculos tambin, ya que
resulta difcil iniciar de cero, debido a que no es fcil dejar de analizar lo que se realiz el
ao pasado. En otras palabras, no se puede aplicar lo de borrn y cuenta nueva.
Otras definiciones
Segn la Divisin Fiscal de las Naciones Unidas, el presupuesto por programas "es un
sistema en que se presta particular atencin a las cosas que un gobierno realiza, ms que
a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere, tales como servicios
personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etc., no son naturalmente sino
medios que emplea para el cumplimiento de sus funciones, que pueden ser carreteras,
escuelas, casos tramitados, etc.".
Page lo define: Todo presupuesto debe ser la expresin financiera de un plan programado.
Parte importante e integral de la preparacin y de la justificacin de una submisin
presupuestal, es implantar metas, definir los objetivos y crear programas proyectados para
conquistarlos.
Los objetivos que se pretenden alcanzar con este tipo de presupuesto son:
2
Glosario de trminos ms usuales en la Administracin Pblica Federal, SHCP, Subsecretara de Egresos,
Mxico, 2001
Determinar los factores variables Determinar la manera en que sean operantes los
cuantificables. El anlisis de programas, es objetivos manifestados en forma imprecisa. La
la piedra angular de la formulacin de estructuracin y el anlisis de los programas pblicos
presupuestos por programa (). En el en forma global, o sea, sin preocuparse inicialmente
anlisis de programas se determinan los por la variedad de dependencias que podran intervenir
tipos bsicos de los problemas planteados en el cumplimiento de procesos. ()
en la distribucin de los recursos limitados:
costos, para lograr alcanzar un cierto nivel Contemplar lapsos ms largos de tiempo
de beneficios. y un programa de muchos aos, as como
planes financieros. ()
3
Alan Walter Steiss, Administracin y Presupuestos Pblicos, Editorial Diana, 1976
La elaboracin del presupuesto, en la tcnica que se utilice, pasa por tres etapas:
4
Alan Walter Steiss, Administracin y Presupuestos Pblicos, Editorial Diana, 1976
Categoras programticas
Los elementos mnimos que debe contener, de acuerdo al artculo 27 de la ley, son:
CLASIFICACIN
ADMINISTRATIVA FUNCIONAL ECONMICA
Clasificacin administrativa
Clasificacin funcional
Categoras programticas
Elementos programticos
Clasificacin econmica
Una de las clasificaciones econmicas del presupuesto, agrupa las partidas en conceptos y
stos en captulos y se conoce como clasificacin por objeto del gasto. Ejemplo:
Clasificacin Geogrfica
Objetivos generales
La SHCP reportar, en los informes trimestrales, entre otros rubros, los saldos en
lneas globales para evitar acumulacin de saldos o subejercicios presupuestarios.
Los subejercicios que resulten debern subsanarse en 90 das naturales, como
mximo. En caso contrario los recursos se reasignarn a los programas sociales y
de inversin en infraestructura previstos por la Cmara en el PEF.
Se prev que se sancionar a los servidores pblicos que deliberadamente
provoquen subejercicios.
Para tal fin, se pueden aprobar recursos en el PEF que corresponda, para cubrir los
gastos del equipo de trabajo que requiera el Presidente Electo, estableciendo para tal
efecto un fondo especfico sujeto a la normatividad aplicable en la materia.
4. Impulso al federalismo
5. Modernizacin presupuestaria
Bibliografa
BSICA
Unidad 2
Conceptos de PbR
y de la Gestin
para Resultados
Tema 1
Tema 1
Introduccin
Esta unidad nos permitir conocer cmo la Gestin para Resultados facilita a los
organismos pblicos la toma de decisiones para un manejo del gasto eficiente y eficaz,
mediante herramientas prcticas para la planificacin estratgica, la programacin y
ejecucin presupuestaria.
Objetivo
Temas
Tema 3. Objetivos
De esta forma, la nueva gestin pblica aporta los elementos necesarios para mejorar la
capacidad de gestin de la administracin pblica, as como para elevar el grado de
gobernabilidad del sistema poltico
El Estado y la GpR
El trmino Gestin para Resultados ha recorrido un largo camino y es una de las variantes
de la Direccin por Objetivos. En sus inicios, la GpR se us principalmente en el sector
privado; fue el gobierno federal de los Estados Unidos, durante la presidencia de Nixon, en
el cual se implant la nueva gestin pblica en el conjunto de la administracin pblica.
Esta nueva filosofa sugiere el paso de una gestin burocrtica a una de tipo gerencial
(Ospina Bozzi, 2000).
En la base de estas nuevas ideas se encontraba una preocupacin generalizada sobre los
cambios que el entorno exiga y sobre la necesidad de repensar el papel del Estado;
mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios pblicos; y optimizar el desempeo
de los empleados pblicos y de las organizaciones en las que trabajaban.
La GpR implica tres tipos de consideraciones para la administracin del sector pblico.
Si bien existen muchos documentos que tratan sobre la GpR, no hay una definicin nica.
Se trata, por tanto, de un concepto de uso, interpretacin y definicin muy amplios. La
heterogeneidad de la expresin y del concepto tambin se observa en su aplicacin
operativa; los pases implementan la GpR segn su propia perspectiva, e igualmente la
utilizan en los mismos trminos con sentidos distintos (Proulx y Machiavelli, 2005).
Todo proceso de gestin pblica debe perseguir la creacin de valor pblico, lo que tiene
que reflejarse en resultados e impactos, cuantificables, que permitan evaluar el
rendimiento en todas sus dimensiones.
Con esta nueva herramienta se pretende obtener los siguientes resultados de la gestin de
la administracin pblica:
Entre los pases que han incluido la GpR en sus polticas podemos mencionar a:
Canad: El gobierno canadiense, a su vez, ha realizado varios manuales para guiar a los
gestores pblicos en la implantacin de la GpR, a travs de su iniciativa Entorno Canad.
Mxico: En Mxico, la definicin aceptada por la SHCP, establece que la Gestin para
Resultados (GpR) es un modelo de cultura organizacional, directiva y de gestin que pone
nfasis en los resultados y no en los procedimientos. Aunque tambin interesa cmo se
hacen las cosas, cobra mayor relevancia qu se hace, qu se logra y cul es su impacto en
el bienestar de la poblacin; es decir, la creacin de valor pblico.
Dimensiones de la GpR
Todas estas dimensiones sitan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual y
operativa, que se orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita para
conseguir la optimizacin del desempeo gubernamental.
As pues, se trata de un ejercicio de direccin de los organismos pblicos, que busca conocer y
actuar sobre todos aquellos aspectos que afecten o modulen los resultados de la organizacin.
La herramienta GpR no forma parte de una concepcin de control, sino del universo de la
gestin y direccin estratgica y operativa, ya que permite y facilita a los directivos de la
administracin pblica, el mejor conocimiento y la mayor capacidad de anlisis, diseo de
alternativas y toma de decisiones, para que logren los mejores resultados posibles, de
acuerdo con los objetivos que se hubiesen fijado.
Es importante sealar que si bien la GpR es una buena base para una mejor rendicin de
cuentas y una mayor transparencia, su funcin principal no es la de servir como instrumento
de control de la actuacin de los directivos pblicos, sino ms bien, la de proporcionarles a
ellos un medio de monitoreo y regulacin, para garantizar que ejerzan sus responsabilidades.
La GpR provee principios y estrategias generales que se usan para mejorar lo que ya est
en vigor. Por tanto, la GpR tiene que ver con los instrumentos de gestin y el ejercicio de
la funcin directiva. Ello no es obstculo, sin embargo, para que tal y como parecen
mostrar algunas experiencias, contribuya a la participacin social, a la transparencia y a
la rendicin de cuentas en el sector pblico.
Tema 3. Objetivos
Son relevantes tanto el plan (definicin de los objetivos de gobierno) como el presupuesto
(asignacin de recursos al proceso de creacin de valor), los costos de produccin y los
bienes que se realicen; sin embargo, no es posible obtener resultados sin el concurso de
todos estos factores y otros relacionados con la administracin pblica.
Una vez definido el objeto de trabajo de la GpR, es posible ahora establecer el aporte para
la accin del gobierno y de los organismos pblicos, de ah que los objetivos de este
instrumento son los que se describen a continuacin:
Objetivo general
La GpR tiene cinco principios, los cuales forman la base para una administracin del
desempeo slida, estos son:
Considerando los elementos, la GpR puede definirse como un marco conceptual cuya
funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de
su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima
eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de
gobierno y el aprendizaje y la mejora continua de sus instituciones. Estos elementos son
los siguientes:
La GpR permite y facilita a los administradores pblicos contar con un mejor conocimiento
y mayor capacidad de anlisis, diseo de alternativas y toma de decisiones, para que
logren los mejores resultados posibles, de acuerdo con los objetivos fijados.
La GpR tiene las caractersticas tpicas de todo proceso de creacin de valor que se
articule a travs de una dinmica cclica y circular. El modelo Planificar, Hacer, Evaluar
y Reconducir (PDCA, por sus siglas en ingls), es el que mejor se adecua a este
enfoque, al identificar los componentes del ciclo de gestin.
Para corregir
los problemas
y mejorar Establecer
los planes
Actuar
Planear
Verificar
Si los Hacer
resultados
concuerdan con Llevar
lo planeado a cabo
los planes
Los elementos bsicos que integran este proceso de transformacin se configuran en torno
a las siguientes categoras:
Puesto que la GpR aspira a optimizar el proceso de creacin de valor, debe asegurar la
integracin de los componentes y la optimizacin de las interacciones entre ellos como
mecanismo apto para obtener los mejores resultados en todos los momentos del proceso
Por definicin el valor tiene que ver con, bienestar y preferencias, es as como el Valor
Pblico es percibido por la sociedad, el cual es necesariamente consumido o disfrutado de
manera colectiva. Entonces, el Valor Pblico se refiere al valor creado por el Estado a
travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. ste est determinado por las
preferencias colectivas expresadas a travs del voto. Pero para poder lograr esta creacin
de valor es necesario considerar los siguientes componentes:
1) Polticas y estrategias
2) Presupuesto
3) Produccin, y
4) Evaluacin
Estos procesos generan ciertos productos, los cuales se ilustran en el siguiente esquema:
El directivo pblico bajo esta concepcin identifica distintos tipos de intervencin que los
gestores pueden realizar para explotar el potencial del contexto poltico y organizativo con
el fin de crear valor pblico. Requiere de estar preparado con valores y con capacidades a
fin de hacer frente a los retos que demanda la comunidad.
Herramientas
Instrumentos de Gestin:
Anlisis, diseo y planificacin estratgica.
Diseo organizacional.
Diseo de polticas pblicas y desarrollo de programas.
Mercadeo estratgico y operativo.
Presupuesto, contabilidad y anlisis de costos.
Gestin de operaciones, diseo de procesos y diseo de entornos de servicio.
Gestin de la produccin de servicios.
Sistemas de Informacin:
La medicin del desempeo
El conocimiento de la demanda social
La fijacin de los objetivos y su cuantificacin
Los costos de produccin
La identificacin de los impactos
El anlisis de su efectividad
Funcin Directa:
Reconocimiento formalizado de la funcin de gestin: derecho a gestionar.
Sistema de seleccin y contratacin de los directivos vinculado al proceso de creacin de
valor.
Participacin del directivo en todos los componentes de la GpR.
Toma de responsabilidad de parte de la dirigencia con respecto al resultado: sistema de
sanciones e incentivos.
Sistema de capacitacin para el ejercicio de la funcin directiva.
Entorno institucional coherente con la lgica de la GpR.
Finalmente los componentes, las interacciones y las herramientas que utiliza la GpR,
permite a la gerencia pblica llegar al objetivo: la produccin de bienes y servicios con
valor para la sociedad. Estos le permiten dimensionar lo que sucede a su alrededor,
mirando hacia afuera, intentando averiguar el valor de lo que estn haciendo, y tambin
se orientan hacia abajo, intentando determinar la eficacia y la adecuacin de sus medios.
El planteamiento de la GpR deja claro que la idea de bsqueda de valor pblico se logra si
se hace funcionar la interaccin gobierno-sociedad-gobierno de manera continua, de tal
suerte que facilite la participacin poltica de la sociedad y por ello, el gobierno responda
con decisiones y logros que la sociedad demanda, es decir, producir conjuntamente con la
participacin de la sociedad el valor pblico indispensable, para pasar de una condicin
tradicional a una condicin enriquecedora , ms que de valor econmico, de valor pblico.
Los agentes que se involucran en la GpR son los siguientes:
Los ciudadanos: Son los destinatarios del valor creado por el sector pblico, sea como
individuos o como parte de una colectividad. En tanto individuos, los ciudadanos son
electores, usuarios, contribuyentes y funcionarios; en tanto miembros de una colectividad,
participan en distintas formas organizativas existentes en la sociedad civil.
El Poder Legislativo: Una parte sustancial del proceso de creacin de valor ocurre en el
Parlamento, escenario de validacin de la voluntad ciudadana.
Autoridades del Poder Ejecutivo: Son los propietarios de la GpR. Su funcin se centra
ms en validar con la ciudadana la propuesta gubernamental de accin y, por tanto, de
creacin de valor, antes que en su ejecucin.
Los Directores: Los gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes conducen y
manejan ntegramente el proceso de creacin de valor, desde el anlisis de la situacin
social y el diseo estratgico, hasta la gestin de los procesos operativos de cualquier
organismo pblico.
Los Tcnicos: Los funcionarios del nivel tcnico son quienes se encargan de generar el
producto, as como de asegurar su diseo, distribucin y entrega.
Los controladores sociales: El control social sobre el sector pblico se establece desde
muchos mbitos. Es cada vez ms relevante el que es promovido por la sociedad civil
organizada y por los medios de comunicacin.
La implementacin de la GpR
Se trata de un proceso de largo plazo con beneficios en el futuro mediato. Asimismo, la GpR
es un instrumento de gestin que podra denominarse de segundo nivel, ya que su funcin
es la de permitir la integracin de un conjunto de herramientas de gestin en un sistema
coherente y conectado a lo largo de todo el ciclo, que integre todos sus componentes.
Factores de xito
La elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo (PND), junto con el diseo del Presupuesto
de Egresos de la Federacin (PEF), son las piezas clave de la creacin de valor pblico en
el mbito de gobierno; de su articulacin depende en gran medida el xito de la GpR.
La transicin hacia el PbR transforma de fondo las prcticas, reglas, sistemas, mtodos y
procedimientos del proceso presupuestario.
Un elemento que se debe considerar para entender y complementar la Gestin para Resultados
es el denominado control de gestin, el cual significa la importancia de la existencia de un
sistema de alimentacin y retroalimentacin de informacin eficiente y eficaz, para la toma de
decisiones generadas del sistema de control de gestin sistmico y estratgico.
Planificar
Decisiones que incluyen el esclarecimiento de objetivos,
establecimiento de polticas, fijacin de programas y campaas,
determinacin de mtodos y procedimientos especficos y fijacin
de previsiones da a da.
Organizar
Agrupar las actividades necesarias para desarrollar los planes en
unidades directivas y definir las relaciones entre los ejecutivos y los
empleados en tales unidades operativas.
Dirigir
Incluye el punto vital de asignar los programas a los responsables de
llevarlos a cabo.
Controlar
Vigilar si los resultados prcticos se conforman lo ms exactamente
posible a los programas y poner en prctica la accin correctiva
cuando la realidad se desva de la previsin.
organizacin; estas metas pueden ser asumidas como los objetivos que se ha propuesto
alcanzar la organizacin y que determinan en definitiva su razn de ser.
Los sistemas de control deben cumplir con una serie de requisitos para su funcionamiento
eficiente: ser entendibles, seguir la forma de organizacin, ser rpidos, flexibles y econmicos.
Un sistema de control con un enfoque estratgico debe ser capaz de medir el grado de
cumplimiento de esos objetivos, por lo que se hace necesario identificar un grupo de
indicadores, cuantitativos y cualitativos que expresen el nivel y la calidad del cumplimiento
de cada objetivo.
Con base en estos indicadores, se puede medir de forma cuantitativa el comportamiento de los
componentes de la organizacin, lo que se define como medicin y evaluacin del desempeo.
Existe un grupo de variables que recogen toda la informacin necesaria para fijar el valor
esperado y compararlo con la salida del sistema.
El sistema de control de gestin est destinado a ayudar a los distintos niveles de decisin
a coordinar las acciones, a fin de alcanzar los objetivos de mantenimiento, desempeo y
evolucin, fijados a distintos plazos; permiten aumentar la probabilidad de que el
comportamiento de las personas que forman parte de la Organizacin sea coherente con
los objetivos de sta.
Por todo lo anterior, los sistemas de control de gestin que se diseen, deben estar ligados a
la formulacin de la estrategia de la organizacin, al diseo de su estructura y a los aspectos
no formales vinculados a los estilos y mtodos de direccin, que posibiliten adecuados
procesos de toma de decisiones y a la identidad que se logre en la organizacin, asimilando
instrumentos y mecanismos que le permitan salvar las limitaciones que como sistema de
control no le permite cumplir su funcin con eficiencia y eficacia.
Se desarrolla desde la base hasta los niveles ms altos de direccin. Todos los
departamentos tributan el comportamiento de sus indicadores en tableros de mando
particulares; stos recorren y se adaptan a la necesidad de informacin de los distintos
niveles superiores, hasta llegar a un punto (persona) encargado de clasificar toda la
informacin en dependencia de las necesidades de informacin de la alta direccin para la
toma de decisiones.
Hay que destacar tres caractersticas fundamentales de los Cuadros de Mando de Gestin:
Bibliografa
BSICA
Amat, Joan Ma., El Control de Gestin: Una perspectiva de Direccin, Barcelona:
Ed. Ediciones Gestin 2000 S.A., 1992, 270 p.
Arriagada, R., Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin
municipal: una propuesta metodolgica, Santiago, ILPES. Direccin de Gestin del
Desarrollo Local y Regional; Naciones Unidas; CEPAL (Serie Manuales; N 20), 2002.
Disponible en: http://www.eclac.cl/publicaciones/Ilpes/3/LCL1753P/manual20.pdf.
Banco Mundial, Seguimiento y evaluacin: instrumentos, mtodos y enfoques,
Washington, Banco Mundial. Departamento de Evaluacin de Operaciones. Grupo
de Programas de Gestin de Conocimientos y Desarrollo de la Capacidad de
Evaluacin, 2004. Disponible en:
http://lnweb18.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/722
775D995F926AA85256BBF0064F019/$file/ME_Spanish.pdf
Blanco Felipe, El Control Integrado de Gestin, Madrid: Ed. APD, 1997, 196p.
CEPAL, El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos, Santiago, CEPAL (Libros de
la CEPAL, N 47), 1998
COA, Managing for Results: Business Planning Guide, Austin, City of Austin, 2005. Disponible
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Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica,
Panam, 28 al 31 de octubre, 2003
Unidad 3
La experiencia internacional
Introduccin
Se han explorado los asuntos de poltica econmica detrs de la implementacin del PbR,
enfocndose en los principios de presupuesto basado en desempeo, sus fundamentos
institucionales, la produccin de informacin y el uso de esta informacin en la toma de decisiones.
Objetivos
Temas
Sin duda alguna, la actual motivacin para transitar hacia el Presupuesto basado en
Resultados (PbR) es la bsqueda de la eficiencia en la asignacin y uso de recursos
pblicos; cualquier Gobierno en el mundo, que pretenda buscar una mejora en el
desarrollo y progreso de sus habitantes, lograr innovaciones, calidad en sus
procesos y servicios, as como una adecuada asignacin, eficiencia y eficacia en la
aplicacin de los recursos pblicos, forzosamente debe instaurar un proceso
efectivo de planeacin. 5
Este enfoque ha sido utilizado en las ltimas dcadas en distintos pases miembros
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Desde el
ao 2000, ms del 75% por ciento de los pases miembros de la OCDE reportaban
utilizar informacin sobre desempeo en los procesos de presupuestacin.
Entre los pases con mayor experiencia, se pueden mencionar al Reino Unido, con la
introduccin desde 1982 de la Iniciativa de Gestin Financiera (Financial
Managment Initiative), el Paso siguiente 1988 (Next Steps) y Contabilidad y
presupuesto de devengo (Resource Accounting and Budgeting, 1997) y Nueva
Zelanda, con la introduccin (1984) de un sistema de relaciones intra-
gubernamentales, que consiste en contratos de servicios (purchase agreements),
suscritos entre los ministros y los rganos ejecutores dotados de autonoma
administrativa, conteniendo trminos de referencia expresados en indicadores de
resultados.
5
Miguel ngel Bojorques, Revista Harvard Bussines Report
6
ILPES-CEPAL, Gestin Pblica por resultados, 2003
Los pases de Amrica Latina que han avanzado en PbR han mostrado:
7
Banco Mundial y OCDE, Buenas prcticas recientemente identificadas de gestin para resultados de
desarrollo, 2005 y May, et al. Hacia la Institucionalizacin de los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin en
America Latina y el Caribe, 2006
Este proceso se realiza en estrecha coordinacin con la Oficina del Auditor General, que
depende del Poder Legislativo. Lo anterior implica el desarrollo de un sistema de
evaluacin construido a partir de una integracin dinmica de las funciones de evaluacin
y auditora para evitar duplicidades, definiendo claramente las competencias de cada una
y estableciendo mecanismos de coordinacin y cooperacin entre ellas.
A principios de los noventa se determina que el limitado enfoque hacia los resultados
constitua una de sus principales debilidades y se impulsa un esfuerzo adicional que centra
la atencin en: el servicio y la disposicin para atender las necesidades del cliente, la
calidad y no la cantidad, la movilizacin de recursos del sector privado al sector pblico,
los resultados y no los recursos-insumos, la descentralizacin y delegacin de la autoridad,
anticipar problemas mediante el seguimiento de la ejecucin, y la prevencin.
En el marco del Programa Public Service 2000, se promueve una serie de reformas para
renovar la organizacin y las normas administrativas, y sentar las bases para una
administracin pblica moderna, que contribuya a mejorar la competitividad. Se otorga a
los gerentes de los programas mayor flexibilidad en el manejo de los recursos asignados,
y se realiza una reorganizacin general del sistema de evaluacin.
Caractersticas principales:
Departamento de Finanzas
EMS
8
Una medida proxi es una aproximacin estadstica que puede ser observada mediante una variable similar.
Consultado en Cepal, serie Manuales No. 16
En este mismo sentido, en 1997 se cre el Premio Nacional a la Calidad de los Servicios
Pblicos, como mecanismo para realizar un reconocimiento ante la sociedad del trabajo
realizado por los ministerios en la bsqueda de la excelencia.
Por otro lado, las distintas secretaras firman cada ao Compromisos de Modernizacin,
que constituyen un acuerdo de cumplimiento de metas, suscrito entre los jerarcas de los
servicios y el Presidente de la Repblica. Este programa se sustenta en un proceso de
planeacin estratgica, bajo la coordinacin del Comit Interministerial de Modernizacin
Eficacia macro:
Evaluacin de programas:
Balance estructural (2000)
Evaluacin de programas con
Antecedentes: estudios sobre indicadores financiamiento externo
de poltica fiscal
Programas evaluados por panales
A partir de 2001 el Gobierno generara independientes; el informe final de
anualmente un supervit estructural evaluacin, que incluye conclusiones y
equivalente a un 1% del PIB recomendaciones, se enva al Congreso
Tres tipos de evaluacin: de consistencia,
Garantas de transparencia: de impacto y de evaluacin comprensiva
del gasto
Programa financiero de mediano plazo
194 evaluaciones realizadas,
Antecedentes: LAFE 1975, ejercicios equivalentes a 61% del gasto en
internos en 1998-99 programas evaluables
Programa financiero a 3 aos 40% evaluaciones 2002 2005
Gestin de activos y pasivos financieros recomiendan rediseos sustantivos
(2002)
Formacin de divisin especializada
acuerdos con Tesorera y Banco del
Estado
Reduccin saldos lquidos, regulacin de
mesas de dinero, operaciones de
cobertura financiera
Programa de
Pago por desempeo
mejoramiento
de la gestin
Proceso presupuestario
Evaluacin
Indicadores de
desempeo
Balance
de gestin
Reportes pblicos
integral
Fondo concursable
Objetivos
Diseo de la Propuesta
Proceso de correccin del modelo existente
Proceso de transicin al nuevo Modelo de Gestin
Proceso de implementacin del Nuevo Modelo de Gestin
Proceso de Transicin
EVOLUCIN
Actual Futuro
1 Presupuesto asignado inercialmente La informacin sobre resultados se
y con base en cumplimiento de considera para llevar a cabo la
actividades institucionales. asignacin presupuestal.
Durante ese periodo, el gobierno mexicano defini una Agenda de Buen Gobierno,
fundamentada en seis estrategias: calidad de los servicios; disminucin de costos; mejora
regulatoria; gobierno digital; profesionalizacin de los servidores pblicos; y honestidad y
transparencia, todas ellas con el ciudadano como centro de atencin.10
En conjunto, estas estrategias fueron sentando las bases para la sustitucin gradual de
una gestin que administra normas y procesos hacia una gestin orientada a resultados..
10
dem
metas de los programas aprobados sern analizadas y evaluadas por las Comisiones
ordinarias de la Cmara de Diputados y el CONEVAL coordinar las evaluaciones en
materia de desarrollo social.
En 2006 se realiz un Plan de Accin para implantar el esquema PbR en APF. Para la
definicin y seguimiento de los programas y proyectos, se utilizar inicialmente la
metodologa del Marco Lgico; el propsito es brindar estructura al proceso de planeacin,
evaluacin y comunicacin de informacin esencial relativa a los programas y proyectos.
Los aportes ms importantes que se pueden extraer de la experiencia de Mxico, son las siguientes:
El gobierno debe ser un facilitador del desarrollo social y humano y no un inhibidor; debe promover
la competitividad, la inversin y el empleo, y no generar obstculos al desarrollo nacional.
Bibliografa
BIBLIOGRAFA BSICA
Miguel ngel Bojrques, Revista Harvard Bussines Report
ILPES-CEPAL, Gestin pblica por resultados, 2003
Banco Mundial y OCDE, Buenas prcticas recientemente identificadas de gestin
para resultados de desarrollo, 2005
May, et al. Hacia la Institucionalizacin de los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin
en America Latina y el Caribe, 2006
Conferencia Internacional sobre PbR, El programa de mejora de la gestin,
Salvador Vega Casillas, Mxico 10 junio de 2008
Unidad 4
Hacia la elaboracin del presupuesto
basado en resultados en Mxico
Introduccin
Introduccin
Introduccin
En ese sentido, para muchos de los participantes no es nuevo el tema ni el concepto, sin
embargo, el nuevo mtodo todava no llega a generalizarse a nivel estatal y municipal, por
lo que se estn haciendo esfuerzos, a fin de que cada vez ms un mayor nmero de
funcionarios, sobre todo los involucrados en materia presupuestal, lo conozcan.
En la misma conferencia, el director del Banco Mundial para Mxico y Colombia sealaba:
El presupuesto basado en resultados puede ser una herramienta efectiva para mejorar la
calidad del gasto pblico; pero su implementacin no es fcil, requiere tiempo e implica un
profundo cambio de cultura hacia el interior de la Administracin Pblica.12
11
Palabras del Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, Dr. Agustn Carstens, durante la inauguracin de
la Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados, Mxico D.F., 9 de junio de 2008
12
Axel Van Trotsenburg, director del Banco Mundial para Mxico y Colombia, Conferencia Internacional
sobre presupuesto basado en resultados, Mxico D.F., 9 de junio de 2008
Objetivos
Temas
El PbR consiste en el uso adecuado de la informacin por parte de los principales actores
en cada etapa del ciclo presupuestario, para informar sus decisiones relativas a la
asignacin de recursos y para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. El PbR tiene
tres caractersticas distintivas:
El modelo de presupuesto inercial consista en que los ejecutores del gasto cada ao tenan la
expectativa de recibir ms recursos econmicos para poder comprar los insumos o realizar las
actividades incluidas en los antiguos Programas Operativos Anuales POAs, sin cuestionarse la
pertinencia del programa ni su contribucin a las objetivos estratgicos nacionales.
Como parte de los cambios que requiere la Administracin Pblica, el Artculo 45 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria cita en su primer prrafo:
El proceso presupuestario puede dividirse en cuatro fases: la preparacin, por parte del
poder ejecutivo, la revisin/aprobacin, por parte del poder legislativo, la ejecucin y la
auditora o evaluacin. Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman
unos con otros en los sistemas presupuestales anuales, pues, al tiempo que se prepara el
presupuesto, se ejecuta el del ao anterior, y se prepara tambin la cuenta pblica para
su revisin legislativa.
Toda accin del gobierno federal en Mxico est sustentada en planes y programas
especficos. Todo recurso pblico debe estar tambin respaldado por un programa que
presenta el respaldo legal para su ejercicio. La planeacin, como marco de las acciones
gubernamentales, est fundamentada legalmente en la Constitucin y la Ley de
Planeacin. De ah deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado
por el ejecutivo para normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y
especiales, y para orientar la coordinacin de sus tareas con los otros poderes y los
rdenes estatales y municipales.
Los elementos mnimos que debe contener, de acuerdo al artculo 27 de la ley, son:
Fuente: Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados a partir del esquema conceptual propuesto por la SHCP.
Programa Corresponde a las acciones de las dependencias y entidades, comandadas por la Ley
de Planeacin y el Plan Nacional de Desarrollo.
Identifica las acciones sustantivas o de apoyo que llevan a cabo las dependencias y
Actividad Institucional entidades a travs de las unidades responsables, para cumplir con los objetivos y metas
contenidos en los programas.
http://www.cefp.gob.mx/notas/2009/notacefp0352009a.pdf
Presupuesto basado en Resultados: los tres rdenes de gobierno debern evaluar los
resultados que obtengan con los recursos pblicos, a travs de instancias tcnicas
independientes (art. 134 de la CPEUM).
Es natural que se que se considere que para la elaboracin del presupuesto basado en
resultados se requieren conocimientos tcnicos de alto nivel. Lo anterior se puede admitir;
sin embargo, la estructuracin y el anlisis es factible, sobre todo porque el nmero de
programas es relativamente menor. En ese sentido, es preciso iniciar las tareas
necesarias, a fin de que los gobiernos de los tres rdenes compartan un mtodo de
trabajo que nos lleve, como pas, por el mismo camino para lograr la eficiencia y eficacia
en el ejercicio de los recursos pblicos.
En lo que se refiere a las metodologas que se emplean para los insumos del proceso
presupuestario, y con el fin de aportar una idea general sobre su aplicacin, es conveniente
partir de las metodologas ms conocidas, que son las aplicables a los instrumentos que
permiten generar informacin presupuestaria de los ramos del Gobierno Federal.
A) Estructura econmica, conformada por la clasificacin por objeto del gasto, el tipo de
gasto que identifica las erogaciones por su naturaleza econmica corriente o de
capital, y la fuente de financiamiento, que identifica el tipo de ingresos con los cuales
se financia el gasto.
B) Analtico de claves para Ramos.
C) Determinacin de Misin, as como objetivos, metas e indicadores y su asociacin a
estructuras programticas.
D) Determinacin de programas y proyectos de inversin.
E) Inventario de plazas para Ramos (actualizacin).
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_2010/actualizacione
s_manual_de_pyp_2010.pdf
Con apego al artculo 6 de la LFPRH, se estipula que es el Ejecutivo Federal, por conducto de la
SHCP, quien estar a cargo de la programacin y presupuestacin del gasto pblico federal
correspondiente a las dependencias y entidades. LA SFP inspeccionar y vigilar el cumplimiento
de las disposiciones de esta Ley y de las que de ella emanen, respecto de dicho gasto.
Los poderes Legislativo y Judicial, y los entes autnomos, por conducto de sus respectivas
unidades de administracin, debern coordinarse con la SHCP para los mismos efectos.
Este proceso de integracin presupuestaria est coordinado por la Unidad Poltica y Control
Presupuestario de la SHCP, que en su reglamento interior define las actividades a realizar:
Los sistemas de informacin son la conjuncin de elementos, como los recursos humanos,
hardware y software, que trabajan en forma armnica, organizada, sincronizada e
integrada para procesar datos, ordenndolos, transformndolos y analizndolos, a travs
de los diferentes subsistemas organizacionales, dentro de los cuales se encuentra el
presupuestario, que sirve de medio de comunicacin, generando informacin til y
pertinente que permite a la gerencia presupuestaria tomar las mejores decisiones.
Por este medio ser factible detectar oportunamente las desviaciones y dificultades que se
presenten en el ejercicio del gasto y, en consecuencia, efectuar las correcciones
necesarias, haciendo el gasto ms eficiente
El Sistema de Informacin del Sistema de Evaluacin del Desempeo (SISED) atiende las
necesidades de recopilacin, almacenamiento, sistematizacin y difusin de la informacin
relevante de las etapas del ciclo presupuestario; es decir, brindar la informacin
necesaria para valorar objetivamente y mejorar de manera continua el desempeo de las
polticas pblicas, de los programas presupuestarios y de las instituciones, as como para
determinar el impacto que los recursos pblicos tienen en el bienestar de la poblacin.
Poder Legislativo
Dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal
La sociedad
A) Contar con una plataforma tecnolgica que brinda soporte al SED y apoyar la
adopcin del Presupuesto Basado en Resultados.
B) Integrar y procesar la informacin que permita mejorar la toma de decisiones en
materia presupuestaria.
C) Establecer, en coordinacin con el Poder Legislativo, los instrumentos que permitan
el uso del sistema por parte del Congreso de la Unin y la Auditora Superior de la
Federacin.
D) Crear herramientas informticas que sistematicen y pongan al alcance de los
usuarios los resultados y productos de la gestin pblica.
E) Difundir la informacin generada.
F) Fortalecer la transparencia en materia presupuestaria, as como la rendicin de
cuentas.
G) Dar a conocer a la sociedad la evaluacin del desempeo el quehacer de la
Administracin Pblica Federal.
Dado que los presupuestos no slo son una construccin tcnica sino poltica, las
relaciones entre diversos actores burocrticos y polticos son claves para el xito de la
programacin presupuestal. Los administradores pblicos deben dar respuesta y ser
responsables ante funcionarios elegidos y polticos designados, cuerpos legislativos y
cortes judiciales. La coordinacin entre los actores es fundamental para que realicen las
actividades que le corresponden en un marco de corresponsabilidad.
Globalizador
SFP del PbR y SED.Definir, dar seguimiento y evaluar
INEGI objetivos, estrategias, prioridades y programas.
Coneval Definir y coordinar las evaluaciones.Rendir
cuentas y hacer transparente los objetivos,
programas y resultados.Coordinar las acciones
de difusin del PbR y SED.
Sectorial
rganos de la Federacin. Coordinar la operacin
desconcentrados de las polticas pblicas, de los programas
Entidades aprobados y ejercer el presupuesto respectivo.
paraestatales Conocer y participar en la coordinacin de
las evaluaciones externas.
Planeacin
Coordinacin de polticas y responsables de programas presupuestarios
Programacin y presupuestos
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SHCP CONEVAL
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SFP externos
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