Desarrollo de Ciudad Caso Bucaramanga y Cartagena

CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO ECONOMICO
FACULTAD DE ECONOMIA
APARTADO AEREO 4976 BOGOT - COLOMBIA
TELEFONOS: 3324495 FAX: 3324492
Cities Alliance Grant: P094822- TF 023588

Colombia: Housing and Land for the Urban Poor
WORLD BANK
CONSULTING SERVICES ON DEVELOPMENT OF CITY-

CASE STUDIES OF THE URBAN SETTLEMENT PATTERN,
BOTH FORMAL AND INFORMAL IN THE LAST 20 YEARS
IN THE CITIES OF BUCARAMANGA AND CARTAGENA
REPORTE FINAL
CEDE - UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

CRA 1 No. 18A-10 BLOQUE C, PISO 3
Telephone: +571 3324495
Fax: +571 3324492
BOGOTA D.C., COLOMBIA
Abril 6, 2006
1
Final Report CEDE-
TABLA DE CONTENIDO
1. Introduccin 9
2. Antecedentes 10
2.1. Historia urbanstica y polticas de vivienda 10
3. Lgicas de ocupacin del suelo 12
3.1. Bucaramanga 12
3.1.1. Desarrollo de la ciudad 12
3.1.2. Desarrollo de la Vivienda Popular en Bucaramanga 19
3.2. Cartagena 44
3.2.1. Desarrollo de la ciudad 44
3.2.2. Lgicas de ocupacin y ordenacin del suelo siglo XX. 48
3.3. Anlisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas 58
3.3.1. La Poblacin SISBEN 59
3.3.1.1. Metodologa 62
3.3.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 66
3.3.1.2.1. Dficit Cuantitativo 68
3.3.1.2.2. Dficit Cualitativo 70
3.3.1.2.3. Hacinamiento 70
3.3.1.2.4. Servicios Inadecuados 74
3.3.1.2.5. Vivienda inadecuada 75
3.3.1.2.6. Dependencia econmica 75
3.3.1.2.7. Inasistencia escolar 76
3.3.1.2.8. Necesidades Bsicas Insatisfechas 77
3.3.2. Indicadores sociales segn el origen formal/informal del barrio 80
3.3.2.1. Bucaramanga 81
3.3.2.1.1. Indicadores de ingreso 82
2
Final Report CEDE-
3.3.2.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 82
3.3.2.2. Cartagena 83
3.3.2.2.1. Indicadores de Ingreso 83
3.3.2.2.2. Indicadores de Calidad de Vida 84
3.3.3. Segn encuesta del CEDE 85
3.3.3.1. Introduccin y Metodologa 85
3.3.3.2. Resultados Descriptivos 85
4. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas 99
4.1. Costos de la formalidad y de la informalidad 99
4.1.1. Costos unitarios de la vivienda popular 100
4.1.2. Costos de desmarginalizacin 102
4.1.2.1. Sobre costos para la sociedad 102
4.1.2.2. Beneficios econmicos 103
5. Problemtica de los barrios populares segn grupos focales 106
Diferencias y semejanzas desarrollos populares en las dos ciudades. 108
5.1. Bucaramanga. 112
5.1.1. Percepciones de los promotores de vivienda 112
5.1.2. Entorno, urbanismo y tcnicas de construccin en 10 barrios. 115
5.1.3. Percepcin de los hogares. 118
5.1.3.1. Asentamientos informales 119
5.1.3.2. Asentamientos formales 125
5.2. Cartagena 128
5.2.1. Percepciones de los promotores de vivienda. 128
5.2.2. Entorno, urbanismo y tcnicas de construccin en 10 barrios. 130
5.2.3. Percepcin de los hogares. 133
5.2.3.1. Asentamientos informales 134
5.2.3.2. Asentamientos formales 141
3
Final Report CEDE-
6. Evaluacin de la capacidad institucional para controlar la urbanizacin informal y promover la

formal. 147
6.1. Bucaramanga 147
6.2. Cartagena 155
7. Evaluacin de las polticas que han asumido las administraciones para promover la produccin
de suelo urbanizable y VIS 168
7.1. Bucaramanga 168
7.1.1. Marco estratgico y conceptual de soporte para la espacializacin de un modelo metropolitano.

169
7.1.2. Polticas de vivienda 171
7.1.3. Propuesta de estructura urbana 176
7.2. Cartagena 177
7.2.1. Anlisis histrico y evaluacin de las estrategias adelantadas por las administraciones
municipales para enfrentar el problema de dficit de vivienda para los ms pobres. 177
7.2.1.1. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 191
8. Conclusiones y lineamientos para una poltica local y nacional Error! Bookmark not defined.
8.1. Diagnstico y lineamientos locales Error! Bookmark not defined.
8.1.1. Conclusiones de diagnstico de la dimensin histrica y espacial de los desarrollos formales e

informales en cada ciudad. Error! Bookmark not defined.
8.1.2. Anlisis y conclusiones de los aspectos micro relacionados con cada modalidad Error! Bookmark
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8.1.2.1. Anlisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas Error! Bookmark not defined.
8.1.2.2. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas Error! Bookmark not
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8.1.2.3. Problemtica de los barrios populares segn grupos focales Error! Bookmark not defined.
8.1.3. Anlisis y conclusiones entorno a los mecanismos institucionales para controlar la

urbanizacin informal y los implementados para promover la formal. Error! Bookmark not defined.
8.1.4. Formulacin de recomendaciones de poltica y estrategia local para cada ciudad que se enfoque
en el control y generacin de desincentivos para el mercado informal de tierra y vivienda, y a su vez,
mecanismos de promocin para la vivienda formal Error! Bookmark not defined.
8.1.5. Diseos y optimizaciones necesarios para alcanzar las polticas propuestas Error! Bookmark not
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8.2. Lineamientos para una estrategia nacional. Error! Bookmark not defined.
4
Final Report CEDE-
Tablas
Tabla 1 Barrios fundados primeras dcadas siglo XX....................................................... 17
Tabla 2 Poblacin casco urbano municipio de Bucaramanga. ........................................... 18
Tabla 3 rea total urbanizada por procesos formales e informales y poblacin municipio de
Bucaramanga............................................................................................................ 19
Tabla 4 rea por tipo de suelo Municipio de Bucaramanga. .................................... 20
Tabla 5 rea por tipo de procesos dentro del Municipio de Bucaramanga. ........... 20
Tabla 6 Principales desarrollos de la vivienda popular en Bucaramanga............... 21
Tabla 7 Barrios fundados a mediados del siglo XX. ........................................................ 25
Tabla 8 Barrios informales fundados dcada del 80.......................................................... 31
Tabla 9 Asentamientos Informales Ubicados en Zonas de Amenaza................................. 35
Tabla 10 Anlisis de correlacin precio metro cuadrado vs. distancia del barrio (i) .......... 39
Tabla 11 Resultados anlisis economtrico....................................................................... 42
Tabla 12 Resultados precose de crecimiento de Cartagena. .............................................. 47
Tabla 13 Poblacin Total de Cartagena y Bucaramanga ................................................... 59
Tabla 14 Tamao de la Poblacin por Estratos ................................................................. 60
Tabla 15 Nmero de Habitantes en Bucaramanga ............................................................ 61
Tabla 16 Comparacin Metodolgica, Indicadores de Calidad de Vida ............................ 64
Tabla 17 Indicadores de Calidad de Vida segn Indicadores de NBI ................................ 66
Tabla 18 Ingreso Promedio de los Hogares Precios 2004.................................................. 67
Tabla 19 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviacin estndar en parntesis) ........ 67
Tabla 20 Hogares por Cuartiles de Ingreso . (Desviacin estndar en parntesis).............. 68
Tabla 21 Indicadores de Vivienda Promedio .................................................................... 69
Tabla 22 Indicadores de Vivienda Promedio por NBI....................................................... 69
Tabla 23 Dficit Habitacionales por Estratos.................................................................... 70
Tabla 24 Hacinamiento en el Hogar. (Desviacin estndar en parntesis) ......................... 71
Tabla 25 Nmero de Hogares sin Sanitario (Desviacin estndar en parntesis) ............... 72
Tabla 26 Porcentaje de Hogares por Estrato sin Sanitario (Desviacin estndar en
parntesis) ................................................................................................................ 73
Tabla 27 ndices de Hacinamiento por Estratos Nmero de Individuos........................... 73
Tabla 28. Indicadores de Hacinamiento Se gn Barrio. (Desviacin Estndar en Parntesis)
................................................................................................................................. 74
Tabla 29 Porcentaje de los Hogares con Servicios Inadecuados por Estratos .................... 75
Tabla 30 Porcentaje de Hogares con Vivienda Inadecuada por Estratos............................ 75
Tabla 31 Indicador de Dependencia Econmica por Estrato ............................................. 76
Tabla 32 Indicador de Inasistencia Escolar por Estratos ................................................... 77
Tabla 33 Porcentaje de Hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas por Estratos........ 78
Tabla 34 Ingreso de los Hogares Segn los Diferentes Tipos de Indicadores Simples....... 79
Tabla 35 Ingreso Promedio de los Hogares y Situacin de Pobreza .................................. 80
Tabla 36 Nmero de Barrios Segn Formalidad en su Origen .......................................... 82
Tabla 37 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviacin estndar en parntesis) ........ 82
Tabla 38 Principales Indicadores de Calidad de Vida. Bucaramanga ................................ 83
Tabla 39 Porcentaje de Hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas ........................... 83
Tabla 40 Nmero de Barrios Informales y Formales en la Muestra................................... 83
Tabla 41 Ingresos Actuales de los Hogares. (Desviacin estndar en parntesis) .............. 84
Tabla 42 Principales Indicadores de NBI.......................................................................... 84
5
Final Report CEDE-
Tabla 43 Principales Indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas............................ 85

Tabla 44 Tipo de adquisicin de predio............................................................................ 86
Tabla 45 Formalidad Segn Definicin de Acceso a Servicios Pblicos ........................... 86
Tabla 46 Tipo de Predio Buscando al Momento de Comprar ............................................ 87
Tabla 47 Edad del Jefe del Hogar..................................................................................... 87
Tabla 48 Porcentaje de Hogares donde el Jefe del Hogar es Hombre ................................ 87
Tabla 49 Estado Civil del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la vivienda................. 88
Tabla 50 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda .......... 88
Tabla 51 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda por Tipo
de Vivienda .............................................................................................................. 88
Tabla 52 Medida de Desempleo ....................................................................................... 88
Tabla 53 Relacin entre la Formalidad del Trabajo y el tipo de Vivienda ......................... 89
Tabla 54 Ao en que compr, se mud o adquiri derechos sobre la vivienda que ocupa . 90
Tabla 55 Aos Necesarios para obtener los documentos de propiedad.............................. 90
Tabla 56 Tamao del predio............................................................................................. 96
Tabla 57 Minutos Hasta el Paradero Ms Cercano............................................................ 96
Tabla 58 Nmero de Pisos y Cuartos en la Vivienda ........................................................ 96
Tabla 59 Material Predominante de los Techos ................................................................ 97
Tabla 60 Material Predominante de los Pisos ................................................................... 97
Tabla 61 Tipo de Amenaza que Presenta la Vivienda ....................................................... 98
Tabla 62 Valor de la Vivienda y Pago de Cuota Inicial. Precios de 2005 .......................... 98
Tabla 63 Valor que Perciben los Individuos que Vale la Vivienda Hoy ............................ 99
Tabla 64. Costos unitarios modelo de las viviendas formales. ......................................100
Tabla 65. Costos unitarios modelo de las viviendas informales ....................................101
Tabla 66 Costos de financiacin de una vivienda popular................................................102
Tabla 67. Dficit de Unidades Habitacionales .................................................................104
Tabla 68. Clculo de los costos econmicos de desmarginalizacin ................................104
Tabla 69.. Clculo de los costos econmicos de desmarginalizacin....................104
Tabla 70. Clculo de los costos econmicos para las ciudades por el no pago de
impuesto predial (cifras en millones de pesos corrientes 2006)......................105
Tabla 71. Clculo de los costos econmicos para las ciudades por el no pago del
servicio de agua potable (cifras en millones de pesos corrientes 2006) ........105
Tabla 72 Resumen resultados dinmica de sistemas grupos focales. ................................111
Tabla 73 Matriz cualitativa barrios Bucaramanga. ...........................................................118
Tabla 74 Matriz cualitativa barrios Cartagena. ................................................................131
Tabla 75 Evolucin histrica de las tasas de crecimiento de la poblacin de Cartagena.
................................................................................................................................157
tabla 76 Produccin de suelo segn periodos ..................................................................158
Tabla 77 Nmero de radicaciones de proyectos de vivienda en........................................163
tabla 78 Nmero de querellas iniciadas.....................................................................163
Tabla 79 Nmero de reuniones Comisin de Veedura ...................................................166
Tabla 80 Polticas de vivienda.........................................................................................172
Tabla 81 Mercado de vivienda y suelo AMB...................................................................174
Tabla 82 Tipos de vivienda segn Plan Piloto. ................................................................180
Tabla 83 Multifamiliares segn Plan Piloto. ....................................................................180
Tabla 84 Asentamientos segn riesgo ..............................................................................189
Tabla 85 indicadores catastrales del municipio..............................................................192
6
Final Report CEDE-
Tabla 86 Estadsticas del rea urbana ..............................................................................192

Tabla 87 Instrumentos de planificacin. Planes parciales.................................................193
Tabla 88 Barrios producto procesos de reasentamiento. .................................................195
Tabla 89 reas norma diferenciada vivienda inters social (VIS) ....................................200
Tabla 90 reas VIS. Norma Nacional. ............................................................................200
Tabla 91 Tarifas impuesto de delineacin a la construccin.............................................201
Tabla 92 Anlisis inversin pblica.................................................................................203
Grficos
Grfico 1 Precio del metro cuadrado de suelo por barrio vs. Distancia del barrio.............. 37
Grfico 2 Aos en Acceder a los Diferentes Servicios y Obtener el Primer Recibo de Pago
si la Vivienda es Construida ..................................................................................... 92
si la Vivienda es Adquirida Inicialmente en Lote...................................................... 93
si la Vivienda es de Invasin .................................................................................... 94
Grfico 5 Servicios Sociales y Recreativos al Momento de Comprar su Vivienda ............ 95
Grfico 6 Argumento nodal.............................................................................................107
Grfico 7 Argumento relacionado. ..................................................................................107
Diagramas
Diagrama 1 Grupo focal Viviendistas Bucaramanga........................................................115
Diagrama 2 Grupo focal barrio Barcelona Bucaramanga. ................................................125
Diagrama 3 Grupo focal barrio Refugio Piedecuesta. ......................................................128
Diagrama 4 Grupo focal Viviendistas Cartagena. ............................................................130
Diagrama 5 Grupo focal barrio Nelson Mndela Cartagena. ............................................141
Diagrama 6 Grupo focal barrio Ciudadela 2000 Cartagena. .............................................145
Diagrama 7 Niveles de prevaleca en la planificacin del AMB.......................................147
Diagrama 8 Articulacin de la institucionalidad metropolitana y municipal.....................149
Diagrama 9 Actores institucionales metropolitanos y municipal. .....................................149
Diagrama 10 Dinmica de los procesos de desarrollo. .....................................................153
Diagrama 11 Planes parciales..........................................................................................154
Diagrama 12 Entidades de control urbano. ......................................................................155
Mapas
Mapa 1 Barrios formales e informales dcada del 50........................................................ 26

Mapa 2 Barrios formales e informales dcada del 60........................................................ 28
Mapa 3 Barrios formales e informales dcada del 70....................................................... 29
Mapa 4 Barrios formales e informales dcadas de 80. ..................................................... 30
Mapa 5 Barrios formales e informales dcadas del 90 a la fecha...................................... 32
Mapa 6 Riesgos y amenazas Bucaramanga...................................................................... 33
7
Final Report CEDE-
Mapa 7 Barrios segn Bucaramanga ............................................................................... 34

Mapa 8 reas de mayor valor del mt2 de suelo. ............................................................... 38
Mapa 9 rea de mayor valor del mt2 de suelo y............................................................... 39
Mapa 10 Vectores de cambio en los precios. .................................................................... 43
Mapa 11 Barrios formales e informales dcada del 50..................................................... 51
Mapa 12. Barrios formales e informales dcada del 60..................................................... 53
Mapa 13 Barrios formales e informales dcada del 70..................................................... 54
Mapa 14 Barrios formales e informales dcadas de 80. .................................................... 55
Mapa 15 Barrios formales e informales dcadas del 90 a la fecha.................................... 56
Mapa 16 Riesgo y origen barrios al ao 2000. ................................................................. 57
Mapa 17 Estratificacin Bucaramanga 2005..................................................................... 61
Mapa 18 Estratificacin Cartagena 2000. ......................................................................... 62
Mapa 19 Localizacin barrios Grupos Focales Bucaramanga. .........................................116
Mapa 20 Localizacin barrios Grupos Focales Bucaramanga. .........................................119
Mapa 21 Localizacin barrios Grupos Focales Cartagena................................................134
Mapa 22 Estrategias de desconcentracin de usos. ..........................................................171
Mapa 23 Mapa inversin pblica por localidad. ..............................................................202
Anexos
Anexo 1 Barrios fundados dcada del 60 siglo XX..........................................................222

Anexo 2 Barrios fundados dcada del 70 siglo XX..........................................................223
Anexo 3 Barrios formales fundados dcada del 80 siglo XX. ..........................................224
Anexo 4 Desarrollo Histrico urbanstico rea Metropolitana de Bucaramanga..............225
Anexo 5 Evolucin histrica de la vivienda popular en el municipio de Bucaramanga ....233
Anexo 6 Georrferenciacin indicadores sociales Bucaramanga .......................................242
Anexo 7 Formato encuesta hogares CEDE ......................................................................250
Anexo 8 Diagramas causales Bucaramanga.....................................................................254
Anexo 9 Diagramas Causales Cartagena. ........................................................................265
Anexo 10 Ficha resumen barrios populares B/manga. .....................................................278
Anexo 11 Matrices cualitativas barrios populares B/manga. ............................................279
Anexo 12 Matriz cualitativa barrios populares Cartagena........................................289
Anexo 13 Matriz costos proyectos formales e informales Bucaramanga...............299
8
Final Report CEDE-
1. Introduccin
La identificacin sistemtica de los determinantes de la oferta y la demanda del

mercado de la vivienda informal en sectores de bajos ingresos, se necesita para el
diagnstico y el diseo de una estrategia nacional que promueva la formalizacin
de los mercados de vivienda para la poblacin de menores ingresos.
El problema de la urbanizacin informal en Colombia tiene diversas causas. Entre

ellas, es preciso destacar las fallas presentes en el mercado de suelo urbanizable
y de vivienda. Para las familias de bajos ingresos, no es fcil acceder a suelo
urbanizable de manera legal, lo que genera una fuerte presin sobre terrenos no
aptos para la urbanizacin que terminan conformando asentamientos informales.
Este proceso se puede dar por varias vas. Por una parte, est el mecanismo
conocido como urbanizacin pirata, mediante el cual un promotor ilegal de
vivienda vende lotes en zonas no permitidas para urbanizacin sin cumplir las
normativas al respecto. Por otro lado, est la invasin de terrenos por parte de la
comunidad organizada en los que se van construyendo viviendas sin que sea
posible hacer las inversiones ni cumplir con la norma urbanstica correspondiente.
Para ambos casos, se ve la escasa oferta de suelo urbanizable como una razn
fundamental para que las familias de bajos ingresos no puedan acceder a
soluciones de vivienda legales. Lo anterior se debe a la escasez de mecanismos
que permitan interiorizar las grandes diferencias de renta entre el suelo destinado
a usos urbanos y aquel destinado a usos rurales, lo que genera especulacin con
el precio del suelo y hace rentable ofrecer soluciones ilegales para aquellas
familias que no pueden acceder a soluciones legales.
El fenmeno de la urbanizacin ilegal en Colombia ha sido muy heterogneo y ha

respondido a lgicas distintas en diferentes ciudades, por lo que los estudios de
caso resultas de vital importancia para tener una visin integral del fenmeno en
Colombia.
Para el caso de Cartagena, la mayora de los desarrollos informales, que ha sido

la manera predominante en la que se ha dado el desarrollo urbanstico para las
clases populares en esa ciudad, se ha dado mediante la invasin de terrenos en
las faldas de los cerros de la ciudad y el relleno de baha y cinaga. En
Bucaramanga, por su parte, el fenmeno de la urbanizacin informal es marginal y
ha consistido en la ocupacin de las zonas de alto riesgo con afectacin de ros y
quebradas. Tal diferencia hace que el estudio de las variables que determinan la
urbanizacin informal sea supremamente interesante y permita brindar luces sobre
las caractersticas generales de este proceso en Colombia
En consecuencia el presente informe tiene como objetivo, elaborar un diagnstico

de suelo y vivienda para las ciudades de Cartagena y su rea de influencia y
Bucaramanga y su rea metropolitana, que de cuenta de los incentivos que tienen
9
Final Report CEDE-
los hogares y promotores de vivienda para optar por el mercado formal o informal
de suelo y de vivienda y los mecanismos institucionales existentes para afrontar el
problema. Con base en lo anterior, proponer adicionalmente los lineamientos de
una estrategia nacional y local para corregir las fallas encontradas.
2. Antecedentes
2.1. Historia urbanstica y polticas de vivienda
En Colombia el Estado ha gestado procesos de urbanizacin-industrializacin

desde la dcada del 30 del siglo pasado1. Para ese entonces, se crea el Instituto
de Crdito Territorial (ICT) (Decreto 200 de 1939), con el propsito de canalizar
recursos estatales hacia el sector rural, en procura de mejorar las condiciones
habitacionales de la poblacin campesina. Sin embargo paralelamente la nacin
experimenta un proceso de reconversin del patrn de distribucin espacial de la
poblacin hacia el sector urbano. Este hecho obliga a replantear el objetivo
central del ICT concentrndose en la construccin de barrios populares y de su
financiamiento (decreto 380 de 1942).
Desde mediados de la dcada del 40 y hasta finales de la dcada del 60 el flujo

migratorio campo-ciudad se acrecienta debido a la descomposicin del
campesinado por efecto de la violencia. Este fenmeno aumenta la expansin de
los cascos urbanos, as como la aparicin de un urbanismo espontneo,
desordenado y carente de equipamiento y servicios pblicos, que aprovecha
espacios residuales relegados por el mercado de tierra debido a sus
caractersticas. Este proceso paralelo es resultado de la imposibilidad estatal y
privada por producir vivienda a gran escala como por el lento crecimiento del
empleo en los sectores formales2.
Para 1950 se formula el primer plan nacional de desarrollo titulado Bases de un

Programa de Fomento para Colombia, y con l se concede mayor importancia a
la poltica de vivienda. La expansin urbana corre a cargo del Estado, a partir del
ejercicio del ICT o el Banco Central Hipotecario (BCH), bajo un esquema de
subsidio a la oferta, esquema que se aplicara hasta inicios de la dcada del 90
implementando el concepto de barrio obrero. Donde espacialmente los desarrollos
populares eran concebidos en reas cercanas a los centros fabriles y de consumo
con la intencin de integrar el factor al proceso productivo y garantizar la
reproduccin de la fuerza de trabajo.
1
Molina Humberto. Colombia: vivienda y subdesarrollo urbano. C.P.U-UNIANDES. Bogot 1979.
2
Ibd. 442.
10
Final Report CEDE-
Para la dcada del 70 todo el modelo de intervencin estatal es reconfigurado en

respuesta a la crisis del modelo industrializador o de sustitucin de importaciones.
El plan de desarrollo Las cuatro estrategias 1972-1976 condensa estas
iniciativas promoviendo el crecimiento econmico a partir de la reasignacin de
recursos a gran escala a favor de la construccin. Esta nueva estrategia descansa
en la captacin y canalizacin de ahorro interno a partir de la indexacin de los
recursos que son captados al pblico por el sistema financiero en un claro
esfuerzo por reducir la participacin estatal en todos sus frentes de intervencin.
Es entonces cuando la oferta formal de vivienda popular se amplia a partir del
desarrollo del sector de la construccin y por la accin estatal del ICT. Por otro
lado, sigue operando la provisin informal de vivienda bajo esquemas de
autoconstruccin e invasin-tugurizacin.
Hasta 1990 el mencionado modelo de oferta formal evidencia sntomas de

agotamiento. El ICT es reestructurado dando paso al INURBE (Instituto Nacional
de Vivienda de Inters Social) y se replantea el nfasis de la vivienda obrera a
favor de la vivienda de inters social, donde se buscar atender a todos aquellos
hogares que no tiene acceso a vivienda. A principio de la dcada de los noventa
se implementan los mecanismos tendientes a generar financiamiento a las familias
de menores ingresos. Como resultado se crea el subsidio familiar. Este cambio
marca el paso de los subsidios a la oferta a los subsidios a la demanda3.
El propsito de los subsidios a la demanda es aumentar la cantidad de personas

con la capacidad econmica para adquirir vivienda al tratar de propiciar el ahorro
programado y la financiacin4. Sin embargo una capa importante de la poblacin
no encuentra la manera de complementar la financiacin ya sea por no poseer
capacidad de ahorro, ser calificados como poblacin no objeto de crdito o por no
recibir este subsidio. De nuevo esta demanda desatendida encuentra solucin a
su problema habitacional desde la oferta informal que paralelamente se desarrolla
en cada ciudad.
3
El subsidio a la oferta consiste en el fomento financiero o en especie de la oferta de vivienda.
Esto significa que est incrementando el nmero de viviendas que se ofrecen, mientras la
demanda est constante. (Prieto, 2004).
4
Los subsidios a la demanda son un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola
vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solucin de vivienda de inters social sin cargo de
restitucin (Ley 3 de 1991).
11
Final Report CEDE-
3. Lgicas de ocupacin del suelo
3.1. Bucaramanga
3.1.1. Desarrollo de la ciudad5
Cualquier acercamiento al anlisis de la ocupacin del suelo en Bucaramanga

debe llevarse hoy al contexto del rea Metropolitana y su rea de influencia; es as
como en este capitulo se describe el proceso de la urbanizacin en la regin,
anotando los hechos ms importantes y relevantes que se han presentado dentro
de este contexto regional.
Al abordar el fenmeno de crecimiento urbano, nos encontramos con que el

desarrollo de una ciudad obedece a factores polticos, econmicos, culturales y
demogrficos precisos, que sobrepasan el estudio aislado de dicha ciudad o
aglomeracin, ubicndolo dentro de una historia regional ms amplia. Conquistas,
colonizaciones, hambres, migraciones, prosperidad comercial, concentracin
industrial, etc., explican el progreso de unas ciudades y la decadencia de otras.
La construccin de nuevas reas de expansin y la conurbacin de contextos, no
son ms que sus consecuencias.
El proceso de poblamiento espaol de la regin central del actual departamento de

Santander, abarc los siglos XVI, XVII y XVIII y configur sus actuales principales
ciudades: Oiba, Socorro, San Gil, Barichara, Girn y Bucaramanga, entre otras,
las cuales tuvieron su asiento en una poblacin indgena original.
El proceso de poblamiento en esta regin de Santander se caracteriz por la

conformacin de una articulacin regional y por el desarrollo de una vida urbana
de sus pueblos, avanzada para la poca, si se les compara con otros
pertenecientes a otras regiones del pas.
Bucaramanga nace como un poblado de indios en 1622. Esta rol dentro de la red
urbana regional se trasforma a medidos del siglo XVIII cuando la poblacin blanca
y mestiza llega al antiguo poblado con la intensin de establecerse
definitivamente. En trminos urbansticos este nuevo proceso de poblamiento
permite la consolidacin de poblado, al realizarse el primer trazado urbano, el cual
sigue los lineamientos del poblado clsico espaol (trazo ortogonal concntrico en
torno a la plaza principal) y se propende por un poblamiento de tipo aglomerado,
que se ordena de manera concntrica descendente siguiendo la diferenciacin de
5
Lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropolitano. rea Metropolitana de Bucaramanga,
2000.
12
Final Report CEDE-
clases sociales imperantes en el periodo.
Este modelo configura la fisonoma de la ciudad y se implementa hasta el siglo

XIX, cuando un nuevo proceso migratorio a nivel local y la adopcin de nuevas
lgicas polticas y econmicas resultado del proceso de independencia (a nivel
nacional), permiten una redefinicin de los espacios, esta vez pensados y
diseados acorde a los fines que el nuevo orden plantea.
Es as que la fisonoma urbana se recompone al emprenderse proyectos urbanos

influenciados por corrientes republicanistas que tratan de consolidar una
arquitectura monumental. Este tambin es el siglo de la mestizacin de la
poblacin y de la manumisin de la poblacin esclava. Gracias a estos fenmenos
la economa urbana se desarrolla y con ella, la consolidacin definitiva de los
centros poblados. El aporte del grupo de inmigrantes alemanes llegados a la
ciudad es el de conferir al centro urbano el carcter de centro comercial que
acopia y centraliza la produccin primaria con fines exportables junto al
abastecimiento del mercado regional.
Este grupo de episodios hace necesario replantear el modelo de expansin de la

ciudad, dejndose de lado la ampliacin ortogonal-concntrica en torno a la plaza
principal (Parque Garca Rovira) establecida por el modelo colonial, definindose
un nuevo modelo de ordenamiento en el cual aparecen como tpicos las
especializacin en los usos y vocaciones adjudicadas a cada espacio o rea, el
desarrollo de infraestructura y el equipamiento soporte a sectores comerciales, la
aparicin de la arquitectura monumental francesa dominando el espacio pblico
(fachadas, vas, plazas, alamedas, monumentos y parques) y la descentralizacin
de la zona residencial.
La divisin social, presente en la diferenciacin de cada zona residencial, puede

ser apreciada de nuevo bajo este esquema de ordenamiento espacial. En la
Bucaramanga de inicios de siglo, los grupos de ms altos ingresos se ubicaron
espacialmente para entonces sobre el eje residencial sur-oriental (calle de la
iglesia hoy calle 37) buscando el llano de don David al oriente (barrio Mejoras
Publicas 1850), mientras que los grupos poblacionales pertenecientes a clase ms
bajas y vinculadas laboralmente al sector comercial exportador-importador,
ocuparan la zona nor-occidental de la meseta, sobre el eje calle del comercio (hoy
calle 35) en direccin al llano de don Andrs.
Siglo XX.
El siglo XX comenz en Santander en medio de la Guerra de los Mil Das. La

crisis de la reconversin econmica de artesanal a agrcola (la produccin
cafetera) marc la ltima dcada del siglo pasado y la primera de ste siglo en la
regin. Slo hasta la tercera dcada se puede apreciar un crecimiento econmico
sostenido, que coincide con el inicio de la explotacin petrolera de
Barrancabermeja, municipio ste, que experiment un pujante desarrollo en este
siglo.
13
Final Report CEDE-
En Bucaramanga se registra una fuerte inmigracin proveniente de todos los

municipios del Departamento y del Cesar, lo que conllev a la conformacin de un
aglomerado poblacional que se extendi hasta los municipios vecinos de Girn,
Floridablanca Piedecuesta, conllevando a la configuracin de un territorio de
carcter metropolitano.
Del poblado original de principios de siglo ubicado en el actual centro de la ciudad,

Bucaramanga tuvo un rpido crecimiento urbano durante la primera mitad de este
siglo; tal como se describe mas adelante, favorecido en gran medida por su
vocacin comercial, as como adicionalmente un importante sentido industrial,
hizo que la zona recuperara, las actividades manufactureras relacionadas con el
calzado y la industria alimenticia. Adicionalmente, el desarrollo de la industria del
petrleo, centralizada principalmente en la cercana ciudad de Barrancabermeja,
increment la demanda por servicios de Bucaramanga.
Si bien, antes de la dcada de los aos 70 los vecinos municipios de

Bucaramanga, haban presentado algn crecimiento, este nunca fue tan alto como
en el momento en que la ciudad ocup casi en su totalidad su rea poltico
administrativa, dando lugar a uno de los procesos de conurbacin y
metropolizacin ms importantes e interesantes del pas, como es el que
actualmente se observa. Por poner un ejemplo la ciudad de Floridablanca ha sido
en la dcada de los 80s uno de los municipios con ms altas tasas de crecimiento
poblacional en el pas, -cercana al 5 % anual muy parecida a la de Soacha-.
Situacin que evidencia que la ciudad ncleo se expande sobre sus reas
conurbadas, igualmente en el mismo periodo el municipio de Girn registra
tambin altas tasas cercanas al 4%.
Desde la dcada del cincuenta, Santander ha venido experimentando una rpida

modernizacin de la actividad econmica y social: cada de las tasas de natalidad
y mortalidad, secularizacin de la vida social, elevacin de la escolaridad media y
universitaria, movilidad social, debilitamiento de las tradiciones de origen
campesino, intensificacin del trabajo en la manufactura y en los servicios,
migracin masiva del campo a la ciudad, etc.
En la actualidad, el rea Metropolitana de Bucaramanga y la ciudad de

Barrancabermeja se constituyen en los polos del crecimiento en la regin oriental
del pas. Las industrias petroqumicas, constructoras y manufactureras tienen all
sus sedes as como la mayor concentracin de servicios financieros y educativos.
A continuacin se describe este proceso pero desde un punto de vista urbanstico

o de ordenamiento del espacio para la ciudad de Bucaramanga a partir del
reconocimiento de 3 modelos aplicados a lo largo del siglo.
Han sido tres las lgicas de ordenamiento y ocupacin del suelo implementado a
lo largo del siglo XX. El primer patrn va desde inicios de siglo hasta la dcada
del 40 y se caracteriza por el incremento importante de todas las reas urbanas
14
Final Report CEDE-
como resultado de la transformacin de la estructura econmica nacional, al ganar

primaca el sector industrial y con esto, la transicin hacia una sociedad urbana.
Un segundo modelo ir desde la dcada del 40 hasta la dcada del 70, poca
para la cual la poblacin urbana predomina sobre la rural al superar el 50% del
total de la poblacin con la que cuenta el pas6. El desarrollo de los centros
urbanos explica por el crecimiento demogrfico, y en lo fsico, a la intervencin
directa del Estado a partir de la implementacin de polticas que pretendieron
catalizar el proceso urbanizador en post de la consecucin de un mercado
nacional y un sector industrial. Estas polticas en lo urbanstico se tradujeron en la
implementacin de planes integrales urbanos, ejecutados en parte por entidades
de orden central como el Instituto de Crdito Territorial o el Instituto de Fomento
Municipal (INSFOPAL). Estos planes, pretendieron articular funcionalmente, el
conjunto de actividades humanas urbanas, al definir y asignar distintas vocaciones
a espacios en los cuales se desarrolla o se podra desarrollar cada actividad.
Para este periodo se registra adems un xodo de poblacin rural provocado por
la violencia partidista desatada. Este grupo no pude ser atendido ni absorbido de
la mejor forma por los centros urbanos receptores, aglomerndose en zonas
perifricas, en donde edifican por cuenta propia y de manera espontnea sus
espacios de habitacin, dando origen al fenmeno conocido como tugurizacin. El
tercer periodo va desde la dcada del 70 hasta la actualidad. Es entonces que las
polticas econmicas se redireccionan ya no buscando promover el desarrollo del
sector industrial nacional bajo un esquema de intervencin directa del estado, sino
facilitando, promoviendo y regulado el accionar de los mercados y del sector
privado en pro del crecimiento econmico y el desarrollo. Es as que los sectores
financieros y de la construccin reciben un gran impulso gracias a la puesta en
prctica de las ideas de sector lder del profesor Currie, condensadas en el Plan
Nacional de Desarrollo las cuatro estrategias de la administracin Pastrana
Borrero.
Este esquema identific al sector de la construccin como aquel que podra

propiciar el crecimiento econmico, al jalonar a otros mltiples sectores de la
economa, al absorber a un importe porcin de poblacin urbana desempleada,
ampliar la oferta de vivienda comprometiendo al sector privado y direccionar y
movilizar recursos financieros al gestar una cultura social del ahorro privado.
Para el caso de Bucaramanga la implementacin del primer modelo busca generar

en cuanto a lo funcional, espacios acordes e integrados al sector primario
exportador y comercial predominante, siguiendo en lo arquitectnico los diseos y
las concepciones instauradas a finales del siglo XIX. Es por ello que los
6
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. Proceso de urbanizacin en Colombia. Bogot 1988.
15
Final Report CEDE-
desarrollos urbansticos que buscan atender a las clases de mayor expansin,

media y popular, se dan en zonas cercanas al centro comercial (nor-occidente de
la meseta, hacia la escarpa) con la fundacin de los barrios Gaitn (1908),
Girardot (1911) y Granada (1920). Estos desarrollos son posibles gracias a la
construccin del puente sobre la Quebrada Seca en la hoy RCA. 15, que permiti
alterar la unidireccionalidad del proceso expansivo hacia el oriente y a la
constitucin de la Compaa Annima del Acueducto de Bucaramanga7.
Por su parte, las clases altas de la sociedad continan asentarse sobre el eje
original de expansin en direccin oriental, en busca de los terrenos del llano de
don David (hoy entre las calles 30 y 41 y las Cr. 27 y 35). Estos esfuerzos
expansivos (tanto para estratos altos como medios y populares) son planeados y
asumidos en su totalidad por empresas privadas constituidas en su mayora por
otrora hacendados, que ven en el negocio inmobiliario mayores oportunidades de
lucro.
Para la dcada del 30 se origina uno de los ms importantes procesos expansivos

de la ciudad, proyecto que llevara el casco urbano hasta la escarpa norte, al
posibilitar para usos urbanos, cerca del 50% del rea total de la meseta. Este
proyecto tambin adelantado por una compaa privada la compaa Colombiana
de la Mutualidad, permiti la urbanizacin de 6 barrios en los terrenos del llano de
Don Andrs a partir del la construccin de dos ejes viales que hoy se conocen
como el Bulevar Santander y el Bulevar Bolvar as como el Parque de los Nios8.
La urbanizacin acelerada de esta zona de la meseta, se explica tambin por la
posibilidad de brindar servicios pblicos (acueducto, alcantarillado y energa
elctrica), dado que el rea es centro de generacin de energa elctrica como de
agua potable9.
Entrada la dcada del 40 se haban conseguido urbanizar aunque en forma

dispersa y poco densificada el costado occidental de la meseta bajo la hoy Cra.
27, al consolidarse los siguientes barrios (Tabla 1)
7
Informacin histrica Oficina de Planeacin de Bucaramanga y Compaa de Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga.
8
POT Municipio de Bucaramanga, Documento Diagnstico.
9
Bucaramanga, fue la tercera ciudad en Colombia despus de Bogot y Panam, en producir
energa elctrica para el consumo domestico y el servicio de alumbrado pblico. Esto gracias a los
seores Jones y Goelkel, dos empresarios de origen alemn que instalaron la planta generadora
de Chitota al norte de la ciudad. EL proyecto de transportar agua potable desde la Quebrada El
Hoyo y por medio de un canal, hasta la entrada de la ciudad en donde hoy se encuentra las
instalaciones de la planta de Morrorico al nor occidente de la ciudad. Fuentes: ESSA. Y
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga.
16
Final Report CEDE-
Tabla 1 Barrios fundados primeras dcadas siglo XX.

Barrio Ao de
fundacin
Alfonso Lpez 1622
Garca Rovira 1625
Chorreras de don Juan 1810
Mejoras Publicas 1850
San Miguel 1900
Gaitan 1908
Girardot 1911
Granada 1920
La Concordia 1920
Nario 1925
San Francisco 1937
Chapinero 1938
Puerta del Sol 1938
Comuneros 1939
Mutualidad 1939
universidad 1940
Mercedes 1940
Gomes Nio 1940
Modelo 1942
La Aurora 1942
Fuente: Oficina de Planeacin de Bucaramanga.
A partir de la dcada del 40 y hasta la dcada del 90, la poblacin residente en la

cabecera municipal del municipio de Bucaramanga aument en un 800% al pasar
de 51.283 habitantes para 1938 a 467.631 en 199310. Esta ampliacin en los
ndices de concentracin poblacional se ve acentuada a lo largo de la dcada del
40 cuando el crecimiento poblacional nter censal fue del 119% (Tabla 2).
10
Fuente DANE.
17
Final Report CEDE-
Tabla 2 Poblacin casco urbano municipio de Bucaramanga.

Habitantes Crecimiento
Aos cabecera intercensal
1896 17.873
1904 18.827 5%
1912 19.735 5%
1918 24.919 26%
1928 44.083 77%
1938 51.283 16%
1951 112.152 119%
1964 229.748 105%
1973 317.553 38%
1985 337.979 6%
1993 467.631 38%
1995* 478.593 2%
1998* 506.135 6%
2000* 524.906 4%
2002* 543.657 4%
2005* 571.458 5%
* Proyecciones
Fuente: DANE.
Es este el periodo de intervencin directa del Estado a partir de la planificacin y

configuracin y de la fisonoma urbana. Estos ejercicios se concretan a partir de la
implementacin de los denominados planes urbansticos integrales11. El
crecimiento de la ciudad tiene entonces un componente formal, en lo que
concierne a la vivienda popular, para entonces denominada vivienda obrera, a
travs de entidades del orden central como el Instituto de Crdito Territorial y de
algunas firmas constructoras locales.
Para la dcada del 50 el crecimiento horizontal de la ciudad, y en especial de la

vivienda popular-obrera, hace que se incorpore las primeras reas del sector norte
al fundarse los barrios Regadero Norte (1951), Independencia (1952) y Norte Bajo
(1953). Esta dcada tambin ve como se pone en marcha el primer plan vial
integral; y con l, la reconfiguracin de la fisonoma de la ciudad a partir del
concepto de la autopista. Se ejecuta la ampliacin y construccin de la avenida
calle 36 y con ello, la transformacin definida del rea centro as como su
especializacin como zona institucional y comercial. Se construye la Avenida
Carrera 27 desde la calle 32 hasta la puerta del sol, obra que parte en dos la
ciudad diferenciando la nueva zona de expansin al oriente de la misma (Llano de
don David- hacienda Cabecera del Llano), de clara vocacin residencial12.
11
Aprile-Gniset Jacques. La ciudad Colombiana. Siglo XIX y XX. Bogot. 1992.
12
Eslava Flrez Carlos, Martnez Garnica Armando. Bucaramanga, Pasado y Presente.
Bucaramanga, 1999.
18
Final Report CEDE-
3.1.2. Desarrollo de la Vivienda Popular en Bucaramanga13
A continuacin se resume los procesos de edificacin de reas urbanas

destinadas a la habitacin y la vivienda de las clases populares desde la dcada
del 50 del siglo XIX para la ciudad de Bucaramanga. En trminos generales estos
procesos han sido orientados por 3 fuerzas: La intervencin Estatal a partir de la
oferta directa (ICT y BCH), la generacin desde la actividad edificadora formal en
cabeza de firmas especializadas y los procesos de desarrollos informales bajo la
forma de invasiones, urbanizaciones ilegales y procesos auto constructivos.
Estos ltimos procesos han generado aproximadamente 366 ha de reas urbanas

desde la dcada del 50 del siglo anterior hasta la fecha. Al analizar el aporte
generado por este tipo de actividad edificadora se puede establecer que sufre
importantes fluctuaciones. Para la dcada del 80 el crecimiento del rea urbana
generada cae en un 4%, mientras que la actividad informal crece en trminos de
rea urbanizada en un 5%14. Tambin se puede establecer que acaecida la crisis
del sector formal de la construccin y el desmonte del sistema estatal de provisin
de vivienda popular (dcada del 90), el rea generada por procesos informales
crece en un 6% en el caso de Bucaramanga ( Tabla 3)
Tabla 3 rea total urbanizada por procesos formales e informales y poblacin municipio de
Bucaramanga.
Saldo segn actividad (ha) personas por Hogares por ha
Aos Formal Informal Total Poblacin Ha
1950 917 0 917 112.152 122 31
1960 1.153 23 1.176 229.748 195 49
1970 1.420 140 1.560 317.553 204 51
1980 1.752 219 1.971 337.979 171 43
1990 1.855 296 2.151 467.631 217 54
2000* 1.931 366 2.297 524.906 228 57
*Proyecciones
Fuente: DANE, Oficina de Planeacin de Bucaramanga. Clculos propios.
Actualmente, el municipio de Bucaramanga afronta graves problemas de escasez

de tierras con posibilidad de expansin este factor impacta negativamente la
respuesta formal en cuanto a generacin de VIS. En la actualidad el POT estim
que existen 464 ha que podran ser aprovechadas (Tabla 4).
13
Lineamientos de Ordenamiento Territorial Metropolitano. rea Metropolitana de Bucaramanga,
2000.
14
Es importante sealar que es a lo largo de esta dcada, el proceso de expansin formal sobresale como
resultado de las reformas implementadas en la dcada del 70 Sistema UPAC, reformas que plantearon
como objetivo dinamizar el sector formal de la construccin.
19
Final Report CEDE-
Tabla 4 rea por tipo de suelo Municipio de Bucaramanga.

Clase de Suelo General (ha) Para VIS (ha)
1 Urbano 5.018.31 148.75

2 Expansin Urbana 464.70
3 Rural 9.688.47 N.A.[1]

4 Suburbano., (incluido en suelo rural) N.A[2]
5 De Proteccin N.A.[3]
6 Otros
Total
[1] No aplica en razn a que la normativa rural no permite el desarrollo de predios con altas densidades.
[2] No aplica en razn a que el suelo sub urbano se rige por desarrollo de predios de 600 m2. como mnimo.
[3] No aplica por ser suelos de proteccin, el cual no permite ninguna intervencin urbana.
Fuente: Alcalda de Bucaramanga, Oficina de Planeacin Municipal.
Otra de las posibilidades que permitira ampliar la oferta de suelo a urbanizar son
los procesos de densificacin y de renovacin urbana. Estos dos procesos
aportaran cerca de 149 ha para desarrollo de VIS (Tabla 5).
Tabla 5 rea por tipo de procesos dentro del Municipio de Bucaramanga.

Clase de Suelo General m2 Para VIS m2
1 Vacante dentro del Permetro Urbano 1.020.478.59 71.516,47[1]
2 En reas de Renovacin Urbana 1.774.546.28 1.415.987.21[2]

3 Otros
Total 1.487.503.68
[1] Se incluyen reas Homogneas con tratamientos de Desarrollo con uso residencial tipo 3 y 4.
[2] Se incluyen reas Homogneas con tratamiento de Renovacin y reas de actividad que permitan el desarrollo de vivienda popular y/o inters social.
Fuente: Alcalda de Bucaramanga, Oficina de Planeacin Municipal.
La Tabla 6 presenta la una sntesis del proceso de crecimiento de Bucaramanga,

prestando atencin a la evolucin de la vivienda popular en sus manifestaciones
formales e informales.
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Final Report CEDE-
Tabla 6 Principales desarrollos de la vivienda popular en Bucaramanga.
Fecha Aspectos relevantes

Hasta 1850 ! Desarrollo de patrn espaol. Alrededores de la Plaza Garca Rovira (centro).
Desarrollo limitado por la Escarpa Occidental, Quebrada La Rosita al Sur y Quebrada
Seca al norte.
1878 ! Las clases adineradas en la meseta. Los Primeros asentamientos populares (barrios
obreros) en la periferia - sector Quebrada Seca y al sur de la Q. La Rosita.
Finales Siglo ! Se inicia el barrio Piitas (Alfonso Lpez) de clase media. Baos pblicos de aguas
XIX de escorrenta en la escarpa occidental.
Inicios Siglo ! Los ejes del desarrollo de la ciudad son las calles 37 (real) y la 35 (paseo del
XX (1900) comercio)
! Se inicia el crecimiento al oriente. Construccin de los primeros pasos (puentes)
sobre la Q. Seca (carreras 17 y 19) con desarrollos incipientes.
! Primer intento de trazado urbanstico La Mutualidad: trazado regular normal con
grandes casas.
1930 ! Expansin con barrios populares hacia la escarpa occidental (B. Gaitn con
desarrollo normal sin invadir la escarpa) y hacia el norte (B. Modelo, Comuneros,
Mutualidad).
! Bucaramanga contaba con una poblacin de 50.000 habitantes, considerado normal.
! Se inicia el barrio Sotomayor
1940 ! Construccin del Aeropuerto en la ciudadela.
! Se cierra (pavimenta) la Quebrada Seca.
! Aparecen barrios La Concordia y Ricaurte. Se inician los procesos de las plazas de
mercado en La Concordia y San Francisco.
! La Q. La Rosita an es territorio natural.
1950 ! Entra en funcionamiento en Banco Hipotecario con su proyecto conocido como
Casas del Bancoen el sector de Cabecera.
! Barrio popular las Amricas (o lvarez Restrepo)
1955 ! Se completa la meseta sin intervenir las escarpas.
! Q. La Rosita es atravesada en dos puntos por puentes: carreras 17 y 27.
! Q. Seca pavimentada entre carreras 13 y 27.
! Hasta el momento no hay asentamientos subnormales.
! Se inician barrios San Miguel, La Victoria, Sector La Pedregosa, incipientemente
Morrorrico (no contabilizable).
! Las Polticas de vivienda adoptaban un crecimiento urbano normal
1960 ! Migracin campo ciudad por dos fenmenos: violencia y desarrollo de la ciudad.
! Bucaramanga polo de atraccin regional pero aislado / incomunicado fuera de los
circuitos nacionales. Slo ferrocarril pero no incida de manera importante.
! Se inician problemas de erosin de la escarpa, bsicamente por la falta de
alcantarillado.
! Detectados primeros daos en asentamientos en riesgo por erosin, segn estudio
del Ministerio.
! Orden urbano = 80% de Bucaramanga pavimentada.
! PRIMER SECTOR SUBNORMAL: La Zona Negra. (Entre La Aurora y San Alonso).
Invasin de terrenos desocupados. Otros asentamientos en puntos perifricos sobre
la escarpa.
! Crecimiento explosivo: 120 mil habitantes.
! Se abre carretera a Girn y amplia la oferta de suelo.
! Pavimentacin de la va a la Costa hasta Rionegro.
! Primer Barrio de una poltica Pblica de Vivienda: Barrio Arenales (despus llamado
Barrio Kennedy), con participacin de la Alianza para el Progreso del Gobierno de
Kennedy Vivienda Popular.
! Fondos de vivienda popular: Loteadas manzanas alrededor del Parque San
Francisco.
! Inicia sus trabajos el Instituto de Crdito Territorial ICT.
! 1963 Barrio Terrazas, casi paralelo al Kennedy.
1965 ! La Quinta Brigada promueve reubicacin de la Zona Negra hacia el sector norte #
Barrios La Juventud y San Cristbal. (el barrio Transicin es contemplado pero no se
ejecuta).
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Final Report CEDE-

! El Barrio Las Olas de origen popular se inicia.
! Se inicia la ocupacin de las puntas occidentales de la meseta: Barrios San Miguel,
Santander, La Joya, Campohermoso, Po XII. Otros barrios al occidente y el sur:
Mutis y Diamante, respectivamente.
! Caracterstica urbanstica: loteos ms pequeos.
! A finales de los 60s aumenta la presin por suelo urbanizable especialmente al sur y
occidente.
! ASENTAMIENTOS: CAF MADRID LA ESTACIN.
1970 ! Se termina Autopista a Floridablanca. Se abre el desarrollo y avanza la ciudad hacia
el sur.
! La autopista abre un eje de conurbacin paralelo a la carretera antigua a
Floridablanca (prolongacin de la carrera 33: sectores La Pedregosa, El Reposo,
Caldas).
! Caracterstica urbanstica: se inicia el concepto de urbanizacin, barrios Diamante,
Diamante 2 (financiados por el ICT) y Provenza, este ltimo con dos modalidades
(urbanizacin conjunto de casas y venta de lotes con servicios).
! En el Norte se consolidan Barrio Kennedy y Las Olas.
! Crisis y solucin: Problemas de carencia de agua del acueducto privado. Acuasur y
Emposan se unen al acueducto de Bucaramanga, se convierte en pblico: el
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga.
! Consolidacin de bordes de la meseta con patrn organizado: barrios populares
financiados (La Joya, Santander, Don Bosco, entre otros).
! Aparecen soluciones de conexin de la ciudad con otros sectores: Poliducto (pierde
importancia el transporte de combustible por ferrocarril), terminacin de va a Bogot,
Pavimentacin de la va a la costa aprox. hasta Aguachica y definida va a
Barrancabermeja, estos dos ltimos hechos provocan fenmeno de colonizacin del
sur del Cesar y del Magdalena Medio. El efecto sobre Bucaramanga de este
fenmeno es la atraccin de poblacin a la ciudad por los servicios y actividades que
ofrece y la Demanda de tierras para la urbanizacin # falta de tierra en Bucaramanga
genera atraccin de desarrollo a otras municipalidades vecinas (Girn y
Floridablanca) y la redensificacin de la meseta (ocupacin informal), este ltimo
fenmeno termina a mediados de los 80s con la poltica de VIS del Presidente
Belisario Betancourt (Slogan: Si se puede).
! Venta del Aeropuerto. Se crea la Empresa de Desarrollo Urbano EDU (de carcter
metropolitano), apoyada por el ICT quien realiza grandes ofertas de terrenos del
orden metropolitano. Altas expectativas de desarrollo de ese sector (aeropuerto hoy
real de minas) con concepto de uso racional del espacio. Barrios Los Canelos, Los
Naranjos, entre otros.
! El concepto fue llevado a Floridablanca y su sector Bucarica.
! El auge de la VIS concluye con problemas en el norte de Bucaramanga. La oferta de
vivienda generada por este hecho fue absorbida por Girn (El Poblado) y
Floridablanca (las urbanizaciones de Zapamanga), con desarrollo desordenado.
! En 1979, se crea la Asociacin de Municipios del rea Metropolitana de
Bucaramanga (Bucaramanga, Floridablanca y Girn), debido a fortalezas como los
servicios pblicos y la integracin vial.
! La Asociacin formula el Plan AMAB al ao 2003, que involucra: proyeccin de
poblacin, identificacin de zonas deseables de asentamiento de nuevos sectores, se
hacen planteamientos de patrones de vivienda (se reduce el rea construible).
! El Plan AMAB tiene como aspecto relevante la integralidad de sus acciones, contrario
a los proyectos del ICT que carecen de dotaciones mnimas (zonas verdes,
equipamiento urbano de salud educacin - servicios, etc.).
1980 ! Se crea el rea Metropolitana de Bucaramanga (reemplaza a la AMAB), sus
caractersticas: PLANEAR. Planear el sistema vial, los servicios pblicos, impulsar la
renovacin urbana (de iniciativa privada).
! VP: Entre 1982 y 1985 se realiz el Estudio de Barrios Subnormales del AMB.
Contempl aspectos como: social, poblacional, servios, dotaciones, estado de la
vivienda, entre otros. Este plan concluy con la identificacin de polticas o normas de
consolidacin, sustitucin o traslado de barrios. Estudio realizado por Planeacin de
Bucaramanga.
! Este estudio servira de poltica y sera aplicado hasta el ao 1992.
! El programa de barrios subnormales fue mandato del cdigo de urbanismo pues
22
Final Report CEDE-

identificaba las carencias de los diferentes sectores de la ciudad (desarrollo de
vivienda, sistema constructivo, servicios pblicos, restricciones en la escarpa, entre
otros).
! Intervenciones integradas Quinta Brigada y Planeacin de Bucaramanga, hacen
regularizacin y reordenamiento urbano de barrios: Quebrada Le Iglesia, San Martn y
San Pedro. (Obras de estabilizacin, parques, redes de alcantarillado, vas
peatonales).
! Se empiezan a presentar problemas estructurales en los barrios del norte construidos
por el ICT, debido a su ubicacin en terrenos no aptos (en falla Geolgica activa).
! Se crean barrios subnormales: Lizcano, Mirador y asentamientos en el cauce del ro
de Oro, tanto en Bucaramanga, como en Girn.
! Barrio Galn, sectores El Pantano, La Playa, la Playita.
! Barrios El Oasis y Los Estoraques, fueron producto del control urbano de sectores
para reubicacin (Copilar y Monterredondo).
! Eleccin popular de alcaldes a partir de 1988. Se empiezan a evidenciar deficiencias
del planeamiento y el control urbano por parte de los municipios. Cada alcalde tiene
un programa de vivienda sin continuidad.
1990 ! En 1992 se presentan problemas con asentamientos, detectados por la CDMB debido
al problema de alcantarillado sanitario. Barrio Transicin.
! Con la Ley 60 la Nacin transfiere las funciones de vivienda a las administraciones
municipales a travs de los Institutos Municipales de Vivienda.
! Se crea INVISBU y con la liquidacin del EDU, retoma a manera de Banco de Tierras
los predios de propiedad de ese organismo.
! Construccin de VP de buenas especificaciones (sector real de minas) mediante
esquema de participacin de particulares por fiducia. El municipio por la entrega de
lotes a particulares recibira el 14% de las rentas brutas por las ventas del proyecto
para ser reinvertidas en VIS. El proyecto se detuvo por la crisis de la construccin
1995 ! En la segunda mitad de los 90s no se construyen urbanizaciones ni edificaciones por
dos motivos: la escasez de tierras en Bucaramanga (trasladndose la demanda a los
otros municipios) y la crisis del proceso de la construccin (muy fuerte).
! Solamente fueron desarrolladas por iniciativa de privados como los jesuitas, los
barrios Caf Madrid, Claveriano, Minuto de Dios
2000 2004 ! Adopcin del POT.
! Estudio de la falla de la comuna 2 y estudio de microzonificacin ssmica indicativa
(con fuertes restricciones ambientales [no ssmicas] afecta alrededor de 60.000
predios), adoptados por el POT, generan congelamiento de la oferta del suelo.
! Ha habido retraso en los procesos de renovacin urbana (dificultad para llevarla a
cabo, mecanismo de planes parciales es lento y los privados no obtienen apoyo de la
administracin municipal).
! Oferta de suelos est restringida. Para inters social no se adoptaron las medidas
suficientes requeridas para incorporar el predio de Cementos Diamante para VIS
(predio con altas cargas ambientales pero prioritario para el dficit de vivienda).
2005 Situacin de la ola invernal de febrero de 2005.
! Salen a relucir los problemas de asentamientos y ubicacin inadecuada de vivienda
de los ltimos 30 aos.
! Aumenta considerablemente la demanda de suelo
! Se reduce la oferta de terrenos aptos para negociar para VIS
! Restricciones de la Microzonificacin ssmica son mayores a las que realmente se
presentan. Corroborado por las precisiones Cartogficas de iniciativa privada.
! Se integran al suelo urbanizable lotes de Betania 1, Betania 2, INGESER, Bavaria,
antes rechazados por la microzonificacin ssmica indicativa.
Fuente: entrevista Arq. Roberto Serpa Isaza, Gestor Urbano, funcionario de la Curadura No. 1 de
Bucaramanga, ex funcionario de planeacin municipal de Bucaramanga. Memoria Institucional del
Municipio.
23
Final Report CEDE-
Al tratar de observar el fenmeno y sus causas pero a nivel metropolitano, se

encuentra que es generado principalmente por los siguientes aspectos:
Por la conurbacin entre Bucaramanga y Floridablanca, como

respuesta mas al crecimiento de Bucaramanga que el correspondiente a
Floridablanca; el cual no se dio sobre ejes viales sino por prolongacin de la
malla urbana de Bucaramanga generando ilegalidad y por consiguiente la
informalidad que poco a poco se fue incorporando al suelo urbano con la
conexin de redes de servicios pblicos. Adicional a esto el conflicto entre
los lmites municipales no obligo a un juicioso control urbano en su
momento.
Por el desarrollo vial metropolitano entre Bucaramanga y Girn. A

partir de la construccin de este eje vial, el cual limita en sus
correspondientes costados; segn el plan AMAB15, con un eje Industrial y
por otra parte los escarpes. Situacin esta que genero una dinmica y
movimientos poblacionales en dos direcciones. Por una parte la clase
obrera de las industrias que se desarrollarn sobre el eje y por otra parte la
poblacin de Girn que trabaja y/o requera desplazarse hacia
Bucaramanga. Lo anterior origino asentamientos informales en un punto
intermedio de carcter subnormal ocupando de esta forma escarpes y
zonas de alta pendiente, ya que las reas con potencial de desarrollo
estaban destinadas y ocupadas para la industria.
Por el desarrollo vial de conexin nacional entre Bucaramanga y la

Costa Atlntica y lo propio con Cucut. Cualquier desarrollo va genera
un potencial de desarrollo sobre estos corredores; caso que no fue diferente
para Bucaramanga, con la gran limitacin que estos corredores se
conformaron sobre suelos poco urbanizables en razn a las altas
pendientes y en sus limites a la erodabilidad de las tierras; sin embargo, a
pesar de lo anterior se generaron unos asentamientos sobre estas vas que
hasta la fecha es muy poco lo que se ha mitigado el riesgo originando esto
un permetro urbano interrumpido por reas clasificadas como suelo rural.
Por vacos dentro del permetro urbano. Principalmente estos vacos se

originan por un elemento estructurante ambiental como son las zonas de
proteccin de escarpes los cuales por condiciones fsicas de los suelos y
por las amenazas que originan (deslizamientos) son catalogados como
suelos protegidos o de conservacin; que ante la poca oferta de suelo
urbanizable en Bucaramanga y los desplazamientos de las dos ltimas
dcadas la poblacin de bajos recursos o con un alto nivel de pobreza
invade dichos terrenos con la ventaja de sentirse dentro de una ciudad o
cerca de los servicios que esta ofrece.
15
Primer plan urbanstico para la Asociacin de Municipios de Bucaramanga, AMAB ao 1979. Previo a la
conformacin como rea Metropolitana.
24
Final Report CEDE-
Sumado a esto el aval de la poltica local en proliferar estos asentamientos

por falta de control y/o por al generosidad poltica ha hecho que sean mas
frecuentes e intensos los procesos de crecimiento sobre estas zonas. El
ente que con juicio regulador y de control ejerce principalmente esta tarea
es la CDMB, Corporacin Autnoma Regional.
Volviendo a lo que ha sido la historia de la vivienda popular en Bucaramanga, y a

partir de la dcada del 50 del siglo pasado, el desarrollo de este tipo de proyectos
se intensifica, ejemplo de ellos fue la divisin de la hacienda Cabecera del Llano
(rea de expansin residencial) a la altura de la calle 36 sobre la Cra. 33, como
resultado del diseo de una nueva zona urbanizada integrada por proyectos
dirigidos a distintas clases sociales. Este diseo es concebido por el arquitecto
urbanista Jorge Gaitn Corts16. Es as que aparecen los barrios lvarez (1950) y
las Amricas (1954) como los nuevos barrios obreros (Tabla 7).
Tabla 7 Barrios fundados a mediados del siglo XX.

Barrio Ao
Albania 1950
El Prado 1950
Sotomayor 1950
San Gerardo 1950
Cordoncillo 1950
Bolivar 1950
Regadero Norte 1951
La Independencia 1952
Lagos del Cacique 1952
Norte Bajo 1953
Las Americas 1954
San Alonso 1955
San Rafael 1958
Colombia 1958
16
Ibd. Pg. 17.
25
Final Report CEDE-
Mapa 1 Barrios formales e informales dcada del 50.
La dcada del 60 se caracteriza por la ferviente actividad edificadora, reflejada en

el nmero de barrios construidos (47), frente a los 14 desarrollados en el dcada
del 50 y los 7 que se originaron a lo largo de la dcada del 40. De estos 47
barrios, 39 son de vocacin popular, y de estos, 17 son de origen informal17. Este
nuevo fenmeno irrumpe de manera importante, aportando desde su
espontaneidad a la configuracin de la nueva fisonoma urbana. Es clara tambin
la intencin de densificar la meseta a partir de procesos de reconversin
urbanstica y edificacin de solares como por el desarrollo de proyectos
multifamiliares, al oriente, sobre el rea residencial de ms altos ingresos, con la
construccin de los edificios de apartamentos Santa Lucia (Cra. 33 con calle 42) y
el Leo (en la Cra. 33 con calle 46)18.
La oferta de vivienda generada desde la actividad formal en su mayora fue

edificada por el ICT en consorcio con empresas constructoras regionales, con
fondos provenientes del programa Alianza para el Progreso. Espacialmente
contina la urbanizacin de la zona norte (barrio Kennedy 1960) y los dedos de la
meseta con los barrios La Feria (1960), Campo Hermoso y el Mutis (1965).
17
Se entiende como barrio de origen informal a aquellos productos de actividad urbanizadora ilegal
desarrollada en zonas de uso no urbano, o debido a procesos de invasin de predios.
18
Mendoza Neira Plinio. Lo Mejor del Urbanismo y la Arquitectura en Colombia. Bogot 1960.
26
Final Report CEDE-
Con el desarrollo de equipamiento terciario tanto al norte de la ciudad (estacin de

ferrocarriles del Caf Madrid) como al sur occidente (Aeropuerto Gmez Nio
1940) se incorporan al mercado de tierras reas aledaas a los mismos, a las que
se le asignan vocaciones residenciales populares. Al sur occidente se edifican
formalmente los barrios La Victoria (1960) y la Salle (1964), y sobre terrenos de
escarpa y reas de propiedad colectiva se desarrollan los informales Caf Madrid
(1963) en terrenos de la Estatal ferrocarriles Nacionales en la zona norte, y sobre
la escarpa norte aparecen la Juventud (1962), el barrio Transicin (1965), as
como el barrio Las Olas (1965) junto al barrio Kennedy y prximos a la Planta de
la cervecera Bavaria puesta en funcionamiento el 1 de Diciembre de 194819.
Sobre el rea de influencia el aeropuerto Gmez Nio se constituyen los barrios

informales Bucaramanga (1963), San Martn (1960) y Quebrada de la Iglesia
(1965) al sur de la meseta. La expansin de origen informal tambin sigui los
desarrollos de la vivienda popular formal al posesionarse e incorporar reas
ubicadas sobre la escarpa occidental con los barrios Santander (1960) y Don
Bosco (1966) sobre el dedo que se extiende desde el barrio Girardot y la falda de
la montaa oriental en inmediaciones de los barrios Alarcn y Amricas, sobre la
va a Ccuta, en predios vendidos por la Compaa de Jess a campesinos
desplazados: Miraflores (1961) y Morrorrico (1966).
Para mediados de la dcada se ha conseguido adjuntar al casco urbano y definir

la vocacin funcional de todos los terrenos de la meseta, dirigindose ahora los
esfuerzos expansivos sobre la planicie norte y la meseta del sur hacia el municipio
vecino de Floridablanca. La meseta sur se proyecta con la entrada en
funcionamiento de las instalaciones del colegio INEM y el trazado vial que
configur el barrio Provenza en la dcada del 60. El ICT particip de esta iniciativa
desarrollando el barrio Diamante I (1968) en el sector sur oriental de la Pedregosa,
de clara vocacin popular.
19
Documento: Smbolo del Futuro, Cervecera Bucaramanga. Grupo Empresarial Bavaria. 2005.
27
Final Report CEDE-
La dcada del 70 marca el giro en cuanto a poltica de vivienda. La

implementacin del Plan de Nacional de Desarrollo Las cuatro estrategias, y con
l, el nacimiento del sistema UPAC implicaron la expansin de los centros
poblados y con esto el fenmeno de la conurbacin o metropolizacin20. Es bajo
estos criterios que se emprende la construccin de la autopista a Floridablanca, el
viaducto Garca Cadena, la reforma estatutaria de la Compaa de Acueducto de
Bucaramanga que permiti en el ao de 1975 su conversin a carcter mixto,
como adelantar el proceso de absorcin de la empresa de acueducto ACUASUR
de Floridablanca21 y el traslado del aeropuerto de la ciudad a el actual sitio al cerro
de Palonegro. El impulso conseguido por las reformas se refleja en los 36 nuevos
barrios constituidos a lo largo de la dcada.
20
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. Proceso de Urbanizacin en Colombia. Bogot 1988.
21
Memorias Compaa de acueducto metropolitano de Bucaramanga. Bucaramanga 1998.
28
Final Report CEDE-
La actividad constructora es desarrollada por firmas privadas que buscan atender

a clases medias implementando los conceptos arquitectnicos de condominio, y
de multifamiliares. Los desarrollos ms importantes fueron: Ciudadela Real de
Minas (1979), Samanes (1979) y Plaza Mayor (1979) en los terrenos del antiguo
aeropuerto Gmez Nio, El Diamante II (1972) obra emprendida por el ICT, y
Fontana (1972) sobre la meseta sur, para la fecha integrada gracias a la
terminacin del viaducto Garca Cadena (1969).
En cuanto a asentamientos informales, estos fueron 16 en su mayora ubicados en

la zona norte sobre la va al mar (Colorados 1977), el rea nor-oriental, detrs del
Campus de la Universidad Industrial de Santander en la falda de los cerros
orientales (La Malaa 1976) y sobre la zona de ladera sobre la quebrada la Iglesia
al sur occidente, la carretera antigua a Floridablanca, con Guayacanes (1972) y
San Expedito (1978) y en la recin constituida zona industrial de Chimit con el
asentamiento Jos Antonio Galn (1979) (Mapa 3).
Para la dcada del 80 la actividad edificadora manifiesta su apogeo. En total son

cerca de 61 los nuevos barrios que entran a engrosar el stock existente. Se
29
Final Report CEDE-
destaca tambin el desarrollo de la construccin de complejos multifamiliares

(complejos de apartamentos) a lo largo de toda la zona oriental en un esfuerzo por
densificar la meseta. Los desarrollos expansivos ms importantes se dan en tres
zonas: la ciudadela Real de Minas, la Meseta sur del Diamante II y Provenza y la
zona Norte.
La oferta de vivienda popular formal tambin es generada en cada una de estas

zonas, con la construccin de condominios como Los naranjos (1980), Ciudad
Bolvar (1984) en la Ciudadela Real de Minas, Colseguros Norte (1982),
Esperanza I, II y III (1982) y Balcones de Kennedy (1989) todos estos en la zona
norte, El Roco (1982), Dangond (1985), Toledo Plata (1986) y Ciudad Venecia
(1986) en una nueva rea de expansin detrs de la meseta de Provenza.
Son 25 los barrios de origen informal que aparecen para la poca, la mayora en
la zona norte con Las Hamacas (1981), Olas y Olitas (1983), Villa Mercedes
(1985), Lizcano (1987), El Pabln (1983) y Maria Paz (1988), as como un foco
sobre la escarpa sur-occidente en el barrio Provenza con el Cristal (1989) (Mapa
4).
Mapa 4 Barrios formales e informales dcadas de 80.
30
Final Report CEDE-
Tabla 8 Barrios informales fundados dcada del 80.

Barrio Ao fundacion
El Rosal 1980
Bosconia 1980
Asent. Granjas de pa 1980
Buenos Aires 1980
frica 1980
12 de Octubre 1980
Las Hamacas 1981
Villa Helena I y II 1982
Paisajes 1982
El Uvo 1982
Pablon 1983
Asent. las Olitas 1983
Asen. Pantano I 1983
Asent. Pantano II 1983
Asent. Pantano III 1983
Granjas de Julio rRin 1984
Villa Mercedes 1985
Villa Mercedes 1985
Asent. mirador del n 1986
Lizcano I 1987
Asent. Maria Paz 1988
Asent. Puerto Rico 1988
Asent. rincon de la 1989
Asent. 5 de enero 1989
El Cristal 1989
El auge que experimenta el sector de la construccin se extiende hasta mediados

de la dcada del 90 cuando entra en la ms importante crisis registrada.
A lo largo de la dcada sern 45 los nuevos barrios edificados, de los cuales el

64% son proyectos que se desarrollaron entre los aos 1990 a 1994.
Espacialmente esta nueva oferta habitacional continua generndose en la
Ciudadela Real de Minas, en el dedo tras el barrio el Mutis al occidente, en el rea
del Porvenir- Malpaso al sur-occidente, detrs de la meseta de Provenza, en la
consolidada ciudad norte y en la zona de Lagos del Cacique.
Se registraron 17 nuevos asentamientos informales que encontraron como centro

de formacin el sector norte de la ciudad con los asentamientos Villa Maria (1991),
Cervunin (1991) y la Playita (1994). Un segundo foco de desarrollo se dio sobre
la escarpa al sur-occidental de la meseta del barrio Provenza y en el sector
aledao de Malpaso con el asentamiento Granjas de Provenza (1994). La zona
industrial de Chimit ve el desarrollo de los asentamientos Convivir (1990), Carlos
Pizarro (1992) y Cinco de Enero (1992) (Mapa 5).
31
Final Report CEDE-
Mapa 5 Barrios formales e informales dcadas del 90 a la fecha.
En el anexo 4 se puede observar el proceso de conurbacin que ha seguido el

rea Metropolitana producto del proceso de urbanizacin.
Barrios populares y zonas de riesgo
Para abordar este tema es importante recalcar que para el caso de Bucaramanga
no se ha determinado la vulnerabilidad y riesgo; se viene dando un proceso sobre
un estudio puntual denominado EMSI, Estudio de Microzonificacin Sismo
Geotcnica Indicativa, del cual faltan dos fase para definir el riesgo.
Dicho estudio permiti que se incorporara en los POT de los municipios que
conforman el rea metropolitana, la variable amenaza natural que permite a su
vez definir los tratamientos urbansticos; as las cosas se puede concluir:
Amenazas por fenmenos de remocin en masa. (Deslizamiento).

Amenazas por inundacin.
32
Final Report CEDE-
Amenazas por sismicidad. (Falla geolgica).
En las dos primeras existe la categora de Alta, Media y Moderada, en el siguiente

mapa se ilustran las afectaciones que origina la definicin de esta amenaza en el
permetro urbano de Bucaramanga.
Mapa 6 Riesgos y amenazas Bucaramanga
De acuerdo a lo anterior se puede concluir que en Bucaramanga el 100% de los

barrios y asentamientos de origen popular se encuentran bajo condicin de
amenaza por deslizamiento e inundacin principalmente. Es importante resaltar
que este tipo de amenaza no son mitigables.
33
Final Report CEDE-
Mapa 7 Barrios segn Bucaramanga
El listado de barrios populares bajo condicin de amenaza se presenta en la Tabla

9.
34
Final Report CEDE-
22
Tabla 9 Asentamientos Informales Ubicados en Zonas de Amenaza
Barrios Zona Norte Amenaza

El rosal Remocin en masa
Colorados Remocin en masa
Caf Madrid Inundacin
Las Hamacas Remocin en masa
Olas Bajas Remocin en masa
Olas Altas Remocin en masa
El Progreso Remocin en masa
Villa Mara Remocin en masa
Villa Rosa Remocin en masa
Villa Helena Remocin en masa
Esperanza Remocin en masa
Los ngeles Remocin en masa
Jos Mara Crdoba Remocin en masa
Mirador Remocin en masa
Regadero Norte Remocin en masa
Transicin Remocin en masa
San Cristbal Remocin en masa
La Juventud Remocin en masa
El Plan Remocin en masa
Lizcano Remocin en masa
Mirador Remocin en masa
Miramar Remocin en masa
Mara Paz Remocin en masa
Tejar Norte Remocin en masa
Bosque Norte Remocin en masa
Barrios Zona Oriental Amenaza

Morrorico Remocin en masa
El Diviso Remocin en masa
Buenos Aires Remocin en masa
Vegas de Morrorico Remocin en masa
Miraflores Remocin en masa
Albania Remocin en masa
Altos del Lago Remocin en masa
San Expedito Remocin en masa
Antonia Santos Remocin en masa
San martn Remocin en masa
Guayacanes Remocin en masa
Barrios Zona Occidental Amenaza

El Cinar Remocin en masa
Npoles Remocin en masa
El estudio posterior de microzonificacin ssmica amplio este conjunto de barrios,

incluyndose los siguientes asentamientos subnormales:
22
Tomado de la Cartografa del POT de Bucaramanga.
35
Final Report CEDE-
Jos Antonio Galn, Gallineral, Carlos Pizarro, Arenales, Rincn de la Paz, 5 de

Enero, Hamacas Parte Baja, Cable I, II, La Playa, Guayabal I, II, El Puente IV, La
Playita, La Playa, Caf Madrid Cl.33 32 - Carrera 8, Pabln Don Juan, Pabln
Villa Patricia, Pabln Villa Lina, Villa Mara, Olas II, Granjitas, Lizcano II, Puerto
Rico, Cinal III, Npoles (Ciudad perdida), Camilo Torres, Zarabanda, Cuyamita,
Pantano I, Pantano II, Pantano III, San Gerardo, Manzana 10 barrio Bucaramanga,
20 de Julio, frica, Colombia, Cordoncillo I, Cordoncillo II, El Fonce, Juan XXIII, La
Hoyada, Laureles I, Laureles II, Guayacanes Sector III, Guayacanes II, Cristal,
Granjas de Provenza, Quebrada Pan de Azcar, Chitota, Vereda Sta. Brbara
Bajo, Morrorico, Vegas de Morrorico, Limoncito, Bueno Aires, Miraflores,
Buenavista . Los cuales en su gran mayora ubicados en zona de escarpe.
Determinantes del precio del suelo urbano.
Los precios del suelo urbano como fenmeno econmico, se debe a factores tales
como usos adjudicados o condiciones fsico-geolgicas que determinaran su
aprovechamiento dentro del escenario urbano. Para el caso residencial, esta
valoracin responde a las variables anteriormente sealadas y a otro grupo de
variables como la distancia del barrio al centro nodal de mayor renta o al
desarrollo de asentamientos informales en reas prximas a los mismos o el
equipamiento urbano presente en la zona.
Entre estas relaciones son dos las que se busca verificar en el presente estudio.
La primera relaciona el precio del metro cuadrado de suelo y la distancia del barrio
al centro nodal de mayor renta. El Grfico 1 presenta esta relacin observndose
que para el caso de Bucaramanga los barrios con menor valor del suelo se ubican
a mayor distancia del centro nodal de mayor ingreso.
36
Final Report CEDE-
Grfico 1 Precio del metro cuadrado de suelo por barrio vs. Distancia del barrio
al centro nodal 1 en (mts).
400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
0 440,02 898,31 1180,41 1391,97 1586,93 1826,03 2193,09 2757,34 2941,38 3374,78 4204,48
Fuente Lonja de Propiedad raz de Santander.
En cuanto a los datos, estos fueron elaborados por la Lonja de Propiedad Raz de
Santander, y se refieren a valores comerciales del mts2 de suelo para 45 barrios
de la ciudad de Bucaramanga o todas sus 17 comunas para un periodo de 10
comprendidos entre 1990 al 2000.
37
Final Report CEDE-
Identificacin del rea centro
En Bucaramanga fue posible identificar dos reas de la ciudad que operan como
centros nodales, al reportar estos los mayores valores comerciales para el ao
2000. As mismo, presentan una tendencia decreciente en los valores del metro
cuadrado de suelo de las dems zonas que lo rodean (Mapa 8).
Mapa 8 reas de mayor valor del mt2 de suelo.
Centro nodal 1
Centro nodal 2
Fuente: Lonja de Propiedad Raz de Santander.
Despus de identificados, se busco establecer cual de los dos centros incide sobre
la determinacin del valor del metro cuadrado del suelo de las dems reas de la
ciudad. Los anlisis de correlacin establecieron que el rea que opera como
centro nodal en el caso de Bucaramanga es el barrio Cabecera del Llano (Centro
nodal # 1) (
Tabla 10).
38
Final Report CEDE-
Tabla 10 Anlisis de correlacin precio metro cuadrado vs. distancia del barrio (i)
al centro nodal 1.
Correlaciones
PRECIO Distancia al
centro nodal 1
PRECIO Correlacin de Pearso 1 -0,54
Sig. (bilateral) 0,0001
N 45 45
Distancia al
centro nodal 1 Correlacin de Pearso -0,54 1
Sig. (bilateral) 0,0001
N 45 45
** La correlacin es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
Una vez ubicada el rea que opera como centro nodal, tambin se defini el
patrn de crecimiento histrico de la ciudad reportado desde la dcada del 50.
Este patrn se representa a partir del grupo de vectores que apuntan a cada uno
los ejes de expansin de la ciudad (Mapa 9).
Mapa 9 rea de mayor valor del mt2 de suelo y

Ejes de expansin de la ciudad
Centro nodal
Vector de cambio
39
Final Report CEDE-
La intencin del ejercicio es establecer como el valor del suelo en el rea urbana
se determina en gran medida por la distancia entre cualquier un barrio y esta rea
central, y como el valor del mts2 va contrayndose gradualmente hasta finalizar el
permetro urbano. Tambin se pretende verificar el efecto que sobre el precio del
mt2 de suelo de uso residencial genera el desarrollo de asentamientos informales
colindantes. Esta ultima relacin se supone inversa.
El modelo
El modelo a utilizar se representa en una ecuacin que se estima desde el mtodo

de mnimos cuadrados ordinarios. Esta ecuacin representa la relacin existente
entre la variable dependiente precio el Mts2 promedio para barrios pertenecientes
a la ciudad de Bucaramanga y un conjunto de variables que lo explican. La
informacin que se utiliza para la estimacin es del tipo corte transversal, y recoge
informacin para el ao 2000 sobre el valor comercial promedio a nivel de barrio
del metro cuadrado de suelo urbano. Como variables de control se tiene la
distancia en metros existente entre el barrio nodo (barrio que concreta el mayor
valor comercial del suelo para el periodo) y la frontera de cada barrio que integra
la muestra.
Estas variables se complementa con un grupo de variables Dummys que nos

indican si el barrio (i) colinda con un barrio de origen informal, si el barrio (i) esta
ubicado en una zona de amenaza de deslizamiento, y si cuenta con
equipamientos como hospitales, parques o si se ve atravesado o colinda con una
de las vas arterias de la ciudad.
A continuacin la estructura del modelo:
Pr ecioi = 0 + 1 Dis tan cia + 2 Cerca inf orm + 3 Amenaza + 4 Equipamento +
Las variables utilizadas a continuacin.
Precio(i) =Variable numrica que indica el precio promedio del mts2 de

suelo urbano en el barrio (i).
Distancia =Variable numrica que indica la distancia existente entre el
barrio (i) y el rea centro nodal.
Cercainf =Variable categrica que identifica los barrios que colindan
con barrios de origen informal.
Amenaza =Variable categora que identifica los barrios que se
encuentran ubicados en zonas de alto riesgo de deslizamiento.
Hospital =Variable categrica que identifica si existe hospital en el
barrio.
Parque =Variable categrica que identifica si existe de parques en el
barrio.
40
Final Report CEDE-
Vas =Variable categrica que identifica si existe el barrio es

atravesado o colinda con una de las vas principales de la ciudad.
Los resultados
El anlisis economtrico se llevado a cabo, relaciona el precio promedio del suelo

por barrios, controlando por la distancia del barrio al centro nodal, variable de
identificacin de vecindad de asentamientos informales, amenaza y equipamiento
urbano. Los resultados obtenidos a continuacin:
Se desarrollan 6 modelos que incorporan las dos relaciones de inters (precio del
suelo en funcin de la distancia al centro nodal) y (precio del suelo en funcin de
la vecindad con asentamientos informales). Este modelo bsico se fue matizando
con las dems variables explicativas. Para todos los casos la relacin entre el
precio del metro cuadrado y la distancia al rea nodo fue significativa y reportando
el signo esperado (negativo). Se estim que en promedio el precio del metro
cuadrado por metro lineal de ms entre la zona a valorar y el rea nodal, cae en
$25,4 pesos en promedio.
Se puede decir que las variables que determinan en mayor proporcin el precio
del metro cuadrado son la distancia al centro de mayor valor y la vecindad a
barrios informales. Se pudo establecer que esta diferencia varia en promedio entre
$45.000 y $38.000 por metro cuadrado si el rea a valorar colinda con un barrio
de origen informal. Tambin se confirmo que esta relacin es inversa. Tambin
este es el caso entre la variable a explicar y la ubicacin en zonas de amenaza de
deslizamiento. La relacin entre el precio promedio del mts2 y la variables que
identifican el equipamiento urbano con que cuenta el rea, presentan el signo
esperado pero con un menor nivel de significancia (Tabla 11).
41
Final Report CEDE-
Tabla 11 Resultados anlisis economtrico

Signo esperado Modelos
Variable 1 2 3 4 5 6
Coeficiente 245843,3 252918,0 221593,8 226030,0 234649,1 215565,3
t 13,56 13,89 10,02 10,02 11,63 8,82
(Constante) (P-value) 0 0 0 0 0 0
(*) (*) (*) (*) (*) (*)
Coeficiente -26,79 -28,77 -19,51 -24,90 -25,11 -27,56
t -2,8 -3,0 -1,9 -2,6 -2,6 -2,9
Distancia al barrio nodo (-) (P-value) 0,008 0,004 0,063 0,013 0,013 0,006
(*) (*) (***) (**) (**) (*)
Coeficiente -45194,6 -35062,7 -43229,0 -39781,9 -46433,8
t -2,07 -1,58 -2,03 -1,82 -2,14
Cercana barrio informal (-) (P-value) 0,04 0,12 0,05 0,08 0,04
(**) ns (**) (***) (**)
Coeficiente -41724,59
t -1,7
Amenaza de deslizamiento (-) (P-value) 0,09
(***)
Coeficiente 40652,79 42213,02
t 1,82 1,06
Hospital en el barrio (+) (P-value) 0,08 0,30
(***) ns
Coeficiente 26227,64
t 1,44
Vias artria (+) (P-value) 0,16
ns
Coeficiente 22266,95 19442,04
t 1,23 1,83
Parques en el barrio (+) (P-value) 0,23 0,08
ns (***)
N 45 45 45 45 45 45
R^2 (ajuste) 0,60 0,64 0,64 0,63 0,62 0,61
Significancia prueba F (p-value) 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 0,0002 0,0003
* significativa al 1%
** Significativa al 5%
*** Significativa al 10%
ns No significativa
42
Final Report CEDE-
En trminos generales, los modelos 2 y 3 explican de la mejor manera el

comportamiento del valor promedio del metro cuadrado de suelo urbano en la
ciudad de Bucaramanga, ya que estos modelos incluyen el mayor nmero de
variables determinantes.
Finalmente, la relacin valor promedio del metro cuadrado vs. distancia del
rea a valorar con respecto al centro de mayor valor, se presenta en el
siguiente mapa. Los cambios marginales a lo largo de cada vector trazado
serian el coeficiente que acompaa la variable explicativa (distancia al barrio
nodo) para cada uno de los modelos (Mapa 10).
Mapa 10 Vectores de cambio en los precios.
Centro nodal
Vector de cambio
Por ultimo como conclusin tenemos que se identificaron 3 ejes de expansin

de la ciudad (hacia el norte, hacia el oriente y hacia el sur) y que a medida que
nos alejamos del centro nodal de la ciudad a lo largo de estos vectores, el valor
del metro cuadrado de suelo se reduce en promedio $25.4 pesos.
Una importante conclusin tiene que ver con que el fenmeno de informalidad y
su efecto sobre el valor del suelo urbano aledao. Los modelos permitieron
establecer que el valor del suelo de reas que colindan con barrios informales,
cae en $45.000 en promedio.
43
Final Report CEDE-
3.2. Cartagena
GENERALIDADES
El Distrito de Cartagena de Indias est localizado al norte de Colombia, sobre

el Mar Caribe, dentro de las coordenadas 10o 26' de latitud norte y 75o 33' de
longitud oeste. Es la capital del Departamento de Bolvar, se encuentra a una
distancia area de 600 kilmetros y por carretera de 1.204 Km. de Bogot,
Capital de Colombia; a 89 de Barranquilla, 233 de Santa Marta; y 705 de
Medelln. Tiene una extensin territorial de 609.1 km2, de los cuales 54 km2,
equivalentes al 8.86%, corresponden al rea urbana y los restantes 551.1 km2,
que representan el 91.14%, rea suburbana y rural. El territorio Distrital est
compuesto por una serie de islas, pennsulas y cuerpos interiores de agua, que
conforman el rea insular y un rea continental. Estas condiciones y la
presencia de los cuerpos de agua, hacen de Cartagena una ciudad con
caractersticas morfolgicas especiales y un hermoso paisaje natural pero al
mismo tiempo lo constituyen en un sistema de gran fragilidad ambiental.23
3.2.1. Desarrollo de la ciudad
Cartagena de Indias fue fundada en 1533 por don Pedro de Heredia, y desde
ese momento hasta el siglo XIX se contaba dentro de las ciudades ms
importantes del nuevo mundo. Esta importancia radicaba en haberse
constituido como un ncleo urbano de relevancia econmica, poltica y militar
para la corona espaola24. Desde su fundacin, el crecimiento y expansin de
la ciudad se han visto determinados por elementos como el mar Caribe y la
Cinaga de la Virgen, lo cual ha orientado el crecimiento de la ciudad y a su
vez ha limitado la capacidad de acoplarse a las tendencias de expansin
urbana determinadas por el gran crecimiento demogrfico que se ha
presentado desde las ltimas dcadas del siglo XX. Durante los primeros siglos
despus de su fundacin, el poblamiento de la ciudad durante este perodo, se
concentr en el recinto amurallado, en el Centro, donde se ubicaron los
edificios institucionales y religiosos, y las viviendas de la lite dirigente. Surgi
el barrio San Diego, como el barrio de la clase trabajadora y en la isla de
Getseman, se localizaron las viviendas de la clase popular.
La transformacin de la estructura urbana de la ciudad, se inici con los

primeros cambios que se dieron dentro del ncleo primitivo de bohos donde
vivan los aborgenes. El proceso de transformacin se vio determinado por la
construccin de un templo de paja y la traza de los primeros caminos, que
serva de gua para la alineacin de las nuevas casas. Este hecho marc el
inicio de la futura traza y estructuracin del asentamiento25. Durante el
transcurso de este siglo se construyeron algunos puentes, que permitieron la
comunicacin entre la ciudad y las dems islas aledaas, como en el caso de
la isla de Getseman. A su vez, la ciudad empezaba a tomar fuerza como
23
Plan de Ordenamiento Territorial. Documento Sntesis del Diagnstico.
24
La referencia principal de este aparte es el trabajo realizado por Ligia Salazar, Martiza Del Castillo,
Olaf Puello y Edgardo Paz, titulado Crecimiento Morfolgico de Cartagena, en 2001.
25
Redondo, Maruja. Cartagena de Indias: Cinco Siglos de Evolucin Urbanstica. Universidad Jorge
Tadeo Lozano. Bogot, 2004.
44
Final Report CEDE-
puerto importante, por lo que se tuvieron que hacer inversiones en muelles y

dems labores de
Las principales obras de infraestructura se fueron abriendo paso al interior de la

ciudad, y con ellas se delimitaron las zonas de expansin para fines
habitacionales. Al culminar el siglo el crecimiento urbano gener dos ncleos
urbanos principales; el centro y el barrio San Diego, que iniciaba su proceso de
consolidacin en la entonces periferia de la ciudad. Con la expansin inicial de
la ciudad, se dieron a su vez los primeros intentos por parte de la corona, por
conformar una norma urbana que determinara la estructura de la ciudad.
El esplendor de Cartagena dur hasta la poca de independencia (1811). El

cambio de primacas urbanas no slo dentro del territorio nacional, sino en el
mbito regional, por la falta de canales de comunicacin directa de la ciudad
con el interior, la sumi en un perodo de decadencia hasta principios del siglo
XX.
Durante el las ltimas dcadas de siglo XIX, el crecimiento de la ciudad fue

ms bien vegetativo. Luego de la salida definitiva de los espaoles en 1821,
los cartageneros se limitaron a ocupar los predios donde funcionaban las
huertas coloniales dentro de la ciudad.26 Hasta finales del siglo XIX se
mantuvo la tradicin impuesta por los espaoles, al prohibir las construcciones
de material slido y permanente dentro del radio de un tiro de can. Sin
embargo, los cartageneros mostraban su deseo de abandonar el recinto
amurallado y empezaron a aparecer casas de cierta importancia y categora en
lo que luego seran los barrios del Pie de la Popa, Pie del Cerro y El Espinal.
Iniciado el siglo XX, la ciudad cobra nuevamente fuerza, principalmente por el

establecimiento de algunas industrias en su lmite urbano. Se destacan como
hechos importantes en Cartagena, durante la primera dcada del siglo XX, la
llegada de la energa elctrica, el mercado de Getseman, la fundacin de la
Escuela Naval, la construccin del acueducto de Matute, las urbanizaciones
extramuros y los primeros ensayos de industrializacin27. Es aqu donde
vemos por primera vez intervencin del Estado colombiano en la ciudad de
Cartagena, y las consecuencias directas de la misma.
Un factor determinante en el crecimiento morfolgico de la ciudad, lo constituy

el trazado de la lnea frrea Cartagena Calamar, inaugurado en 1894, cuyo
recorrido se fundament en los caminos coloniales de acceso a la ciudad. Al
margen del ferrocarril se implantaron los barrios marginales de La Quinta,
Amberes, Tesca, y Tesca Nueva.
Hacia 1915 se dan los primeros equipamientos pblicos (mercado y matadero),

la tendencia de expansin perifrica de la ciudad se acelera, originndose las
urbanizaciones de: La Manga, El Cabrero, Pie del Cerro, Pie de la Popa, El
Espinal, Torices y Lo Amador; se consolidan barrios pobres Pekn, Pueblo
Nuevo y Boquetillo y se establecen los primeros usos industriales (industria
Kola Romn, Fbrica Lemaitre y la Licorera).
26 Universidad Jorge Tadeo Lozano EDURBE S.A. El Clima, la Vivienda y el Espacio Pblico en Cartagena.
Editora Bolvar, Cartagena de Indias, 1989. Pg.7.

27 LEMAITRE, Eduardo. Historia General de Cartagena, Tomo IV. Banco de la Repblica, Bogot, 1983. Pg. 458.
45
Final Report CEDE-
El abandono del Centro Amurallado trajo como consecuencia el deterioro fsico

de las edificaciones y su degradacin social como barrio residencial.
El nacimiento de la aviacin comercial colombiana en la ciudad, el

establecimiento de la Andian National Corporation en Cartagena, los trabajos
de la Fundation Company en el Canal del Dique, el trazado del Ferrocarril
Central de Bolvar, fueron hechos que marcaron el desarrollo de la ciudad
durante la dcada de 1920. Todos ellos trajeron a Cartagena migraciones que
se asentaron en los barrios ya existentes.
A finales de esta dcada la Andian National Corporation Society adquiri, a

travs de un tercero, la pennsula de Bocagrande, y construy en la zona ms
prxima al recinto amurallado las casas para sus empleados. Ya en 1930, esta
compaa decide trazar una urbanizacin en el rea de la pennsula. Los
primeros trabajos fueron los de relleno de toda la pennsula. En la dcada de
1960, la Andian vendi sus tierras en Bocagrande, y se inicia el poblamiento de
esta zona por los Cartageneros.
En 1938 existan los siguientes barrios: Centro, San Diego, Getseman,

Bocagrande, Cabrero, Manga, Papayal, Torices, Pie del Cerro, Espinal, Lo
Amador, La Quinta, Prado, Amberes, Pie de la Popa, Chambac, Alcibia, Barrio
Chino, Marbella, Zaragocilla, Crespo, Mamonal, Canapote, Bruselas, Bosque,
La Esperanza, Boston, Tesca, Prado, Espaa, Pekn, Pueblo Nuevo,
Boquetillo; estos tres ltimos fueron erradicados entre 1930 y 1939 como un
intento de preservacin de las murallas, y los caseros de Caimn y Albornoz.28
La crisis econmica y poltica de los aos 30 se dej sentir en Cartagena,

quedando inconclusos todos los grandes proyectos, excepto el establecimiento
del muelle para el oleoducto de Barrancabermeja en Mamonal, y la
construccin de los muelles de la Isla de Manga. Ambos proyectos
aparentemente no revestan mayor importancia, el primero porque era ajeno a
la vida local, y el segundo porque la ciudad segua prcticamente incomunicada
con el interior del pas: no haba ni carreteras ni ferrocarril.29
Entre 1947 y 1951 la ciudad toma un nuevo respiro con la rectificacin, dragado
y modernizacin del Canal del Dique, que permiti la comunicacin de la
ciudad con el interior a travs del Ri Magdalena y el establecimiento de la
refinera de petrleo y de industrias petroqumicas en Mamonal. En este
perodo contina la consolidacin del rea del Centro Histrico y aparece la
urbanizacin del Playn de La Matuna como un sector colindante con el Centro
Histrico para el desarrollo autnomo de la arquitectura moderna en
Cartagena.
Otra importante obra de infraestructura en materia de comunicaciones, fue la

carretera Troncal de Occidente, que reemplaz el sueo del ferrocarril hasta
Medelln (Central del Caribe). La integracin de la ciudad con el resto del
pas, gracias a las comunicaciones area, martima y fluvial, marca el
28 Con base en aerofotografa de la poca. Trabajo realizado para el Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena
por funcionarios de la Secretara de Planeacin y consultores externos.
29 LEMAITRE, Eduardo. Breve Historia de Cartagena 1501-1901. Cuarta Edicin. Italgraf, Santaf de Bogot, 1983.
46
Final Report CEDE-
crecimiento morfolgico que se vive durante esta segunda mitad del siglo XX.
El crecimiento demogrfico de Cartagena comienza en los aos 30s; en 1938
la ciudad contaba con 85.000 habitantes, en 1951 alcanzaba los 130.000 y en
1975 ya tena 350.000.
Entre los aos 1939 y 1991, el Instituto de Crdito Territorial fue el ente estatal
encargado de atender la demanda de vivienda de la poblacin pobre de
Colombia. Esta entidad desarrollaba directamente todas las acciones
necesarias para la produccin de vivienda: planificacin, diseo, construccin,
asignacin y financiamiento. El Municipio se limitaba a la aprobacin de las
licencias. Por esa razn, el anlisis histrico que se hace de este perodo, se
referir a identificar lo que en materia de usos del suelo se propona en los
respectivos planes y normas locales, frente a los sitios escogidos para el
desarrollo de las urbanizaciones por parte del ICT.
De acuerdo a su ejecucin, los proyectos de vivienda de inters social que

ejecut el Instituto de Crdito Territorial en Cartagena, no se enmarcaban en un
modelo de ciudad preestablecido y los criterios de localizacin utilizados
respondan prioritariamente a los costos de la tierra, razn por la cual no
consolidaron una estructura urbana coherente.
Tabla 12 Resultados precose de crecimiento de Cartagena.

RESUMEN CRECIMIENTO DE CARTAGENA POR PERODOS
1533-1800 Un primer perodo de casi tres siglos, desde la fundacin hasta
la Independencia, durante el cual se fortalece como la ms
importante de la Corona Espaola y para las relaciones con las
Colonias Americanas, con ejecucin de obras de gran valor
arquitectnico, militar y religioso, al final de este perodo
cuenta con 5.100 habitantes y una densidad de 62.96
habitantes por hectrea.
1800-1915 Etapa posterior a la independencia y en la que se dan las
primeras guerras civiles. La ciudad se estanca en su progreso,
al final de este perodo cuenta con 48.500 habitantes y una
densidad territorial alta de 287.83 habitantes por hectrea. Se
dan los primeros equipamientos pblicos (mercado y
matadero) y los primeros usos industriales (Industria Kola
Roman, Fbrica Lemaitre y la Licorera)
1915-1947 Se presenta un ligero resurgimiento del desarrollo econmico
con nuevos negocios y se inicia el crecimiento fuera del Centro
Amurallado siguiendo la lnea del ferrocarril con los primeros
barrios de baja densidad, la ciudad al final de este perodo
cuenta con 84.937 habitantes y una densidad territorial alta.
1947-1955 Aparecen importantes empresas industriales como la
refinacin del petrleo por concesin del Estado a la
Compaa Andian, los distribuidores de combustibles, grasas y
aceites Shell, Texaco y Esso y algunas industrias en el rea
del llamado barrio el Bosque. Durante el perodo continua la
consolidacin del rea del Centro Histrico y aparece el
desarrollo de la Matuna al final de este perodo cuenta con
128.877 habitantes y una densidad territorial de 163.65
habitantes por hectrea., que disminuye en relacin al perodo
47
Final Report CEDE-
anterior por la incorporacin de nuevas tierras al desarrollo.

1955-1966 Es un perodo caracterizado por el fenmeno caracterizado en
lo nacional como de explosin demogrfica y en Cartagena la
aparicin de zonas marginales. El desarrollo incorpora nuevas
reas y se presenta en forma dispersa. Aparecen los
desarrollos residenciales de primera categora en Bocagrande
y el turismo especialmente domstico. La ciudad al final de
este perodo cuenta con 242.085 habitantes y una densidad
territorial alta de 175.26 habitantes por hectrea.
1966-1973 Se caracteriza por la expansin de la Industria en Mamonal y
la aparicin de actividades comerciales y tursticas y la
construccin de vas arteriales como la Avenida Pedro de
Heredia. La ciudad al final de este perodo cuenta con 382.081
habitantes y una densidad territorial de 168.16 habitantes por
hectrea.
1973-1998 La ciudad se desarrolla sobre tres actividades bsicas, El
Puerto, La Industria y el Turismo. Durante este perodo la
ciudad es declarada por la UNESCO. Patrimonio Histrico y
Cultural de la Humanidad Se limita la expansin urbana sin
planeacin del territorio con el desarrollo de reas vacantes y
de los servicios pblicos.
Para 1998 la ciudad cuenta en la cabecera urbana con

782.205 habitantes y una densidad bruta de 168.16 habitantes
por hectrea
Fuente: Documento Diagnstico Plan de Ordenamiento Territorial
3.2.2. Lgicas de ocupacin y ordenacin del suelo siglo XX.
Cartagena inicia el siglo XX con la reconstruccin de una imagen urbana

deteriorada por el devenir econmico, social y poltico que marc su desarrollo
en el transcurso del siglo XIX. El crecimiento urbano de la ciudad se vio
influenciado por la fuerte explosin demogrfica que determin un amplio
crecimiento de la extensin fsica de la ciudad. El nuevo siglo trajo consigo un
aire de renovacin al cual contribuy el esfuerzo institucional por mejorar las
condiciones de infraestructura de la ciudad y las mejoras en el cubrimiento de
los servicios pblicos30. La construccin e instalacin de las redes de servicios
pblicos para el abastecimiento de la ciudad en expansin, fue uno de los
principales avances de inicios de siglo. La construccin del acueducto de
Matute31 en 1907, la construccin en el ao 1930, de la vieja planta elctrica de
la ciudad ubicada en Manga y la instalacin de las redes de luz elctrica
marcaron el inicio de una nueva forma de conformacin del espacio32. As
30
REDONDO, Maruja. Cartagena de Indias, cinco siglos de evolucin urbanstica. UJTL, 2004.
31
Redondo anota que la expansin de los servicios pblicos en los inicios del siglo, se vio
principalmente en el abastecimiento de de agua donde se busc sustituir el sistema de aljibes y
pozos que predomin durante la poca colonial. Durante las dcadas posteriores, se vio un
crecimiento en la cobertura de otros servicios como el alcantarillado y el alumbrado pblico.
32
Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias.
Cartagena de Indias, 2001.
48
Final Report CEDE-
mismo, se busc recuperar la imagen y esttica de la ciudad, a lo que

contribuyeron enormemente las celebraciones del centenario de la
Independencia, las cuales trajeron consigo nuevos parques y plazas y la
construccin de edificios de carcter monumental destinados al cumplimiento
de diversas funciones institucionales33.
De igual forma, la preocupacin por generar un desarrollo urbano ms

organizado y en torno a un mejor equipamiento pblico motiv entre otros, la
adecuacin de la infraestructura militar que se inici con la fundacin de la
Escuela Naval y continu con la construccin de La tercera puerta de la boca
del puente o puerta Balmaceda, Puerta de La Paz y Concordia y Puerta del
Reducto en 1905. Tambin se abre una brecha en la muralla contigua al
baluarte de Rosario para conectar Getseman con la isla de Manga, lo cual
influenci notablemente la futura senda de expansin urbana.
Las obras de infraestructura contribuyeron a la transformacin de la ciudad

generando conexiones de la ciudad antigua hacia otras zonas de expansin,
tanto terrestres como martimas, que dieron gran impulso al poblamiento de
zonas nuevas en los alrededores de la ciudad antigua. A travs de puentes,
muelles y nuevas puertas en la murallas se gener un segundo nivel de
apertura que incentiv la extensin de la ciudad hacia zonas aledaas bien
fueran islas, bien fueran tierra firme. (REDONDO: 2004)
A principios de siglo, en 1905 y 1906, se construyeron, aunque no de forma

definitiva, los puentes de Heredia y Romn, respectivamente. El primero de
ellos, entre la Media Luna y tierra firme, y el segundo, entre Getseman y la isla
de Manga. Aos ms tarde, en 1968, se construy el puente de la
Transfomacin, ms comnmente conocido como puente de Chambac, que
una la Matuna con la isla de Chambac. De esta manera, la ciudad antigua
qued ligada de forma permanente a las tierras en las que aos despus se
conformara la ciudad nueva 34.
La ciudad volvi a tomar fuerza como centro de comercio a pesar de que su

importancia dentro de la regin se haba visto disminuida por el creciente
desarrollo de Barranquilla como puerto. El centro histrico continu
representando el epicentro de la actividad econmica, manteniendo su
jerarqua dominante al contener los principales edificios administrativos y
comerciales. Sin embargo, el inicio de siglo trajo consigo una saturacin del
espacio al interior de la ciudad amurallada que se evidenci en la bsqueda de
nuevos territorios para establecer tanto las actividades comerciales como las
habitacionales. La expansin del suelo urbano en Cartagena se ha visto
impulsada a lo largo de su historia urbanstica, principalmente por la necesidad
de suelo para uso habitacional. El centro permaneci como principal eje de las
actividades comerciales y administrativas, en tanto la ciudad creca en
direccin a tierra firme buscando conformar nuevos espacios para vivienda.
En la periferia de la isla o en zonas prximas a la muralla, como los barrios de

San Diego y Getseman, predominaban las casas bajas destinadas a vivienda.
El centro de actividades especializadas se sigui conservando en el ncleo
33
34
Ibd. Pg. 75.
49
Final Report CEDE-
fundacional, constituyendo, hasta la poca actual, el punto ms importante en

materia de centralidad urbana35.
Cartagena se caracteriza porque sus procesos de poblamiento han dado como

resultado la saturacin del espacio y la consiguiente bsqueda o generacin de
nuevas reas habitacionales. El crecimiento de la ciudad y de los barrios que la
conforman, tiene como tendencia principal la apropiacin y adecuacin del
espacio y su posterior densificacin hasta llegar a la saturacin, que genera
una nueva colonizacin en otro espacio, por lo general, contiguo. Es as como
se han conformado la mayora de barrios de la ciudad, los cuales han seguido
patrones de urbanizacin similares dado que la mayora son resultado de
procesos espontneos donde la adecuacin del espacio habitable se ha llevado
a cabo por parte de los pobladores.
En el siglo XX, por primera vez se genera una preocupacin por establecer una
relacin adecuada y organizada con el espacio urbano. Este hecho influy en
las mayores inversiones para el trazado de la red vial que superaba por primera
vez los alrededores de la ciudad amurallada. De esta manera se desarroll una
tendencia de crecimiento de la ciudad siguiendo un modelo de organizacin
lineal a lo largo de las avenidas o calles de considerable flujo vehicular y
peatonal, la cuales se conectan de forma directa con las avenidas principales
del exterior del recinto amurallado, formando la llamada banda comercial o
centros lineales que pierden continuidad en la zona de transicin con la
ciudad nueva, pero se vuelve a recuperar ms adelante y de manera ms
intensa, principalmente en la avenida Pedro de Heredia36. De esta manera, con
la construccin de nuevas redes viales, se delimit la senda de crecimiento y
expansin de la ciudad entorno a ellas. La senda de urbanismo que sigui las
redes viales, en todo momento se conform a travs de barrios de origen
espontneo que surgieron como resultado tanto de invasiones como de loteos
de algunas parcelas. Este hecho da razn de la falta de planeacin y
mecanismos administrativos para ordenar y controlar este fenmeno que a
travs de los aos present una mayor aceleracin.
Durante el periodo 1940-1960 se registr el incremento poblacional ms fuerte

del siglo en la ciudad de Cartagena. A partir de este momento se gener una
tendencia que hasta hoy continua vigente, la de la migracin de poblacin
vctima de la violencia procedente de diversos poblados tanto al interior del
departamento de Bolvar, como de otros departamentos aledaos. De esta
manera una fuerte masa de poblacin pobre llegaba a poblar la ciudad,
generando el fenmeno de los asentamientos informales con poblacin en
precarias condiciones econmicas y de salubridad. Durante este periodo sin
embargo, tambin se empieza a poblar la zona de Castillogrande, zona
adecuada para estratos altos, y que surge como consecuencia del
desbordamiento de la ciudad amurallada, en especial del barrio San Diego que
era el receptor de estas clases. A finales de la dcada del 40 y principios del
50, gracias al apoyo del Instituto de Crdito Territorial, se da apoyo a la
urbanizacin y se generan soluciones de vivienda en diferentes zonas de la
ciudad. Surgen as los barrios Martnez Martelo, en 1951 con 220 soluciones de
vivienda, y el barrio Daniel Lemaitre con 60 viviendas. El periodo se caracteriz
35
Ibd. Pg. 76
36
Ibd. Pg. 78
50
Final Report CEDE-
por la fuerte expansin de zonas de vivienda popular, en su mayora de

generacin espontnea, que empezaron a cubrir las inmediaciones de la
Cinaga de la Virgen y la isla de Chambac37.
El Mapa 11, nos indica la distribucin de los barrios existentes en Cartagena en

el ao 1950, diferenciando segn formalidad e informalidad, se identifican ac
como barrios informales, todos aquellos barrios cuyo origen es espontneo38.
Se puede apreciar que el crecimiento de la ciudad est determinado en su
mayora por el surgimiento espontneo de barrios ubicados en las zonas de
proteccin ambiental que bordean la Cinaga de la Virgen. Estos ltimos, al
igual que el creciente barrio de Chambac, desde sus inicios se enfrentaron a
un terreno pantanoso y de alto riesgo por inundacin. En general la tendencia
de crecimiento de los asentamientos informales determin direccin de
poblamiento de la ciudad, al irse ubicando en zonas de difcil urbanizacin, y
que hoy representan un rea de proteccin ambiental. Los barrios formales por
otra parte, o bien finalizaron su proceso de consolidacin o dieron inicio a
nuevos asentamientos de origen institucional como es el caso del barrio militar.
Redondo, define la expansin de la ciudad durante este periodo a travs de

dos modelos de expansin. El primero de ellos, el modelo lineal, que lleva la
ciudad en tres direcciones; el sureste entre la avenida Pedro de Heredia y la
cinaga siguiendo la lnea del ferrocarril, que como se observ anteriormente
es de predominio informal; el sur, en direccin del Bosque, de carcter formal; y
el norte, sobre la carretera de Torices, que presenta un predominio informal en
37
Ibid.Pg. 82
38
Informacin basada en el Expediente de Barrios y Comunas, POT 2001, Cartagena.
51
Final Report CEDE-
su ala norte y algunos asentamientos de tipo formal hacia el sur39. Se observa

entonces que el modelo lineal describe una forma de urbanizacin guiada por
el desarrollo vial de la ciudad, y lo que la autora determina como un segundo
modelo, el de compactacin, lleva a la total densificacin y saturacin del
espacio poblado inicialmente a travs del modelo lineal.
Las dcadas de 1960 y 1970 denotan una fuerte expansin tanto de la

urbanizacin formal como de la informal, manteniendo la predominancia del
fenmeno informal. En la dcada de 1960, por una parte las zonas informales
continuaron creciendo a travs de la generacin de asentamientos en zonas de
riesgo, rasgo que ha permanecido incluso hasta la dcada del 2000. Se
consolidaron as, las laderas del Cerro de La Popa y continu el crecimiento y
densificacin en direccin oriente, de los barrios ubicados en la orilla de la
Cinaga de la Virgen. Los barrios formales presentaron un proceso de
consolidacin principalmente de la punta de la pennsula de Bocagrande, surge
en este periodo el barrio El Laguito, sin embargo la ciudad se comenz a
urbanizar en forma desordenada, con una densidad muy alta, sin ningn
planeamiento, creando pocos aos despus desequilibrios en la zona turstica
de Cartagena40.
Durante este periodo la expansin de la ciudad se dio de manera dispersa. El

proceso de consolidacin y densificacin del espacio se vio acentuado en todas
las direcciones y en todos los barrios, tanto los de carcter formal como
informal. La expansin de la vivienda formal se dio tambin en distintas
direcciones y demuestra la poca planeacin y poca capacidad de intervencin
de las entidades distritales en la generacin de espacios habitacionales. La
vivienda formal de estratos ms altos, actualmente estrato 6, se consolid en
direccin sur occidente hacia El Laguito con el nacimiento del barrio con el
mismo nombre en el ao 1964 y la total consolidacin de los barrios
Castillogrande y Bocagrande. El desarrollo y surgimiento de estos barrios, a su
vez de carcter espontneo, muestra cmo incluso la construccin de vivienda
para dichos estratos surgi dentro de la informalidad, con grandes diferencias
en sus procesos de legalizacin, las cualidades de su urbanismo y la pronta
dotacin de servicios pblicos,
La vivienda informal por su parte, continu su crecimiento en torno a la Cinaga

de la Virgen, y a su vez se presentaron asentamientos en zonas dispersas de
la ciudad. Surgen en este periodo barrios como Policarpa, en 1964, el cual se
encuentra en la zona industrial del Mamonal y determin un nuevo foco de
expansin de la informalidad, aunque su crecimiento no se acentu dado que la
zona se constituy como de uso industrial. El crecimiento de la informalidad se
da as tambin de manera dispersa, pero siguiendo una lgica ms directa. En
especial se encuentra que la informalidad crece bien sea en zonas de alto
riesgo y de manera concntrica entorno al centro de la ciudad. La dinmica de
la invasin se presenta en sus inicios dentro de viejos lotes abandonados de
carcter rural o en zonas de alto riesgo de inundacin que son rellenadas por
los pobladores, que se encuentran en sectores que limitan con el casco urbano
conformado (Mapa 12).
39
Ibid.Pg. 83
40
Ibd. Pg. 84-
52
Final Report CEDE-
Mapa 12. Barrios formales e informales dcada del 60.
La dcada de 1970 no present grandes diferencias frente a la anterior. La

ciudad continu con un proceso de expansin que se caracteriz por la poca
capacidad de planeacin y regulacin, a su vez que las exigencias de
infraestructura que generaba el rpido crecimiento de la ciudad se hicieron ms
evidentes. La ciudad continu creciendo hacia el sur-oriente en direccin
Turbaco, presionando sobre el lmite del permetro urbano. En esta direccin,
surgieron grandes ncleos compactos pero desarticulados del cuerpo de la
ciudad41. Los nuevos ncleos que surgieron en esta direccin fueron tanto de
carcter formal como informal, con un mayor predominio del segundo.
La informalidad continu su proceso de expansin a lo largo de la Cinaga,

acentuando el crecimiento de barrios en condiciones precarias en torno a un
terreno hostil de permanente amenaza por inundacin. Estos barrios
alcanzaron una mayor adecuacin de su entorno a travs de los rellenos
hechos a la cinaga por medio de escombros y basuras. La constitucin y
crecimiento de todos estos barrios ha sido bastante homognea. La traza que
haba seguido la ciudad gracias a las vas existentes, empez a desarticularse
como resultado de la carencia de vas colectoras internas hacia el centro de la
gran concentracin42. El rasgo predominante de este periodo fue la
densificacin de las zonas de la periferia, en direccin a la carretera de la
Cordialidad y en va a la zona industrial del Mamonal43, dicho proceso se dio
41
Ibd. Pg. 84
42
Ibid.Pg. 84
43
Ibid.Pg. 84
53
Final Report CEDE-
por igual entre los barrios formales e informales, con un marcado incremento
de los barrios de carcter institucional tambin ubicados en dicha periferia.
Durante la dcada de 1980 la ciudad segua sumida en un proceso de

expansin desarticulado con predominio de la informalidad y subnormalidad
urbana Hasta entonces, algunos esfuerzos institucionales por generar mejoras
en el espacio urbano se haban llevado a cabo a travs del ICT por medio de la
construccin de desarrollos residenciales para suplir la demanda de vivienda
popular, en este mismo periodo se terminaron de consolidar muchas de las
urbanizaciones privadas surgidas en el transcurso de la dcada anterior. A
pesar de esto, la trama urbana se vio alterada generando barrios carentes de
espacios pblicos y desarticulados de su contexto inmediato, as como de los
ejes urbanos pre-existentes44.
44
Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias.
Cartagena de Indias, 2001.
54
Final Report CEDE-
Mapa 14 Barrios formales e informales dcadas de 80.
El crecimiento de la formalidad frente a la informalidad aunque continuaba

siendo bastante desigual, present un incremento frente a dcadas anteriores.
A pesar de que durante esta dcada hubo una mayor preocupacin por regular
y generar soluciones de vivienda, el crecimiento de la informalidad continu su
curso normal de acuerdo con las caractersticas predominantes en los periodos
anteriores. El proceso de expansin de la informalidad sigui su curso entorno
a la Cinaga con el surgimiento del barrio El Pozn en 1983, por otro lado
continu su proceso de crecimiento en direccin sur oriente. El crecimiento
general de la ciudad hacia el sur oriente se vio influenciado por la construccin
de nuevas soluciones de vivienda formal, algunas de carcter institucional.
Durante este periodo predomin el modelo de compactacin descrito por
Redondo, a travs del cual se fueron densificando muchos de los barrios
surgidos en las dcadas anteriores. Este proceso sin embargo, se caracteriza
porque mantuvo las condiciones interiores de los barrios, algunos de los
asentamientos informales lograron alcanzar mejoras en sus condiciones a
travs de la llegada de servicios pblicos e infraestructura, aun cuando
mantuvieron su condicin de informalidad.
55
Final Report CEDE-
Mapa 15 Barrios formales e informales dcadas del 90 a la fecha.
Cartagena recibi la dcada de 1990 en medio de proceso de urbanizacin

fuertemente delimitado por la extensin de los asentamientos informales. La
continua expansin territorial de los barrios informales en torno a zonas de
proteccin ambiental como la Cinaga de la Virgen y el cerro de La Popa que a
su vez representan zonas de riesgo, por inundacin en el primer caso y por
deslizamiento en el segundo, ha generado grandes retos para las
administraciones locales. El crecimiento de los barrios formales durante este
periodo predomin en base a su origen institucional, en direccin sur oriente
va al municipio de Turbaco. El crecimiento de los barrios informales por su
parte, sigui la misma direccin sur oriente, como resultado de una nueva
migracin de poblacin desplazada, que conform nuevos barrios de invasin
como el Nelson Mandela en el ao 1994, y contribuy a la consolidacin de
otros barrios informales como El Pozn. En este mismo periodo tambin se
presenta el surgimiento de barrios de invasin como Marlinda y Villa Gloria, al
norte de la ciudad en direccin a la Boquilla, lo cual empez a delimitar una
nueva dinmica de invasin, relleno, esta vez va al mar. Los barrios
informales, al igual que los formales, continuaron el proceso tpico de la
urbanizacin de la ciudad antes mencionado, al generar la compactacin de
sus territorios por medio de la densificacin de su entorno. As mismo, durante
este periodo continu la proliferacin de asentamientos a lo largo de las vas,
siguiendo al igual que stas, la configuracin fsica del territorio45.
45
56
Final Report CEDE-
Barrios populares y zonas de riesgo
El mapa 16 muestra la relacin entre las zonas de riesgo de la ciudad y los

barrios segn su origen46. Al analizar los mapas en conjunto, se encuentra
evidencia de la estrecha relacin existente entre los procesos de formacin
espontnea en zonas de alto riesgo como inundacin alta, remocin en masa y
redes de alta tensin, y la condicin de informalidad de aquellos asentamientos
de origen espontneo.
Mapa 16 Riesgo y origen barrios al ao 2000.
En el mapa de riesgo se identifican los barrios catalogados como informales

para el ao 200047, como la regin sombreada y aquellos catalogados como
formales dentro de la regin no sombreada. De esta manera, se puede
identificar que una alta proporcin de los barrios informales en la actualidad, se
encuentran ubicados en zonas de riesgo, principalmente en zonas amenazadas
por inundacin alta y redes de alta tensin.
Conclusiones sobre las lgicas de ocupacin
El desarrollo urbano de la ciudad de Cartagena, ha sido determinado por

diversos factores cuyo producto final ha sido una ciudad con una estructura
urbana desarticulada y con grandes deficiencias tanto en su equipamiento
46
La informacin sobre origen de los barrios se tom del Expediente de barrios y Comunas incluido en el
POT Cartagena 2001.
47
Se debe notar que la categora formalidad-informalidad establecida en este caso cambia en relacin con
la planteada en los mapas usados para analizar la evolucin por dcadas. Esto sucede porque al tomar
como base el ao 2000, el criterio de informalidad se modifica ya que se debe tener en cuento los
procesos de legalizacin de los barrios. De esta manera, en el mapa de riesgo se identifican como barrios
informales todos aquellos barrios de origen espontneo cuyo estrato es inferior a 3.
57
Final Report CEDE-
urbano, como en la conformacin del espacio pblico y privado. El predominio

del origen espontneo de los asentamientos a lo largo del siglo XX (tipo de
urbanizacin que tambin estuvo presente en los siglos anteriores) como
determinante fundamental de dicha desarticulacin, da muestra
primordialmente de la poca capacidad institucional para la planeacin y
regulacin en los procesos de conformacin del espacio, la orientacin de la
ciudad en expansin y la prevencin y resguardo de las principales zonas de
riesgo y proteccin ambiental.
Por esta razn, la imposibilidad de lograr un proceso de generacin de una

conciencia social entorno a la importancia de propiciar dinmicas ordenadas de
expansin de la ciudad y el respeto por el espacio pblico y privado, han
contribuido a la proliferacin del fenmeno de los asentamientos informales
dentro de la ciudad. De esta manera, la conjuncin de los factores
mencionados anteriormente con la situacin socio-econmica de la poblacin
local e inmigrante, ha generado y recreado a lo largo del siglo XX el fenmeno
de la informalidad dentro de las principales zonas de expansin y las zonas de
riesgo y proteccin ambiental. As, la orientacin del crecimiento del fenmeno
informal ha estado en direccin a los lmites con el Municipio de Turbaco y por
el norte en direccin al municipio de la Boquilla, siguiendo como principal
determinante el desarrollo vial de la ciudad y la consolidacin de barrios de
carcter institucional, lo que facilita el acceso a los servicios pblicos por parte
de la informalidad, dentro de zonas de riesgo y proteccin ambiental no
urbanizadas.
3.3. Anlisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas
Esta seccin analiza la poblacin objetivo utilizando dos fuentes diferentes. La

primera parte utiliza informacin del sistema de identificacin y clasificacin de
potenciales beneficiarios para programas sociales (SISBEN), la segunda se
basa en informacin recolectada directamente en los grupos focales que se
organizaron con motivo de este proyecto.
Dada la importancia del concepto, es fundamental determinar con claridad que

se entiende por hogar informal o formal. La definicin tradicional de formalidad
se refiere a aquella vivienda que (al momento de solicitar licencia de urbanismo
o construccin) tena provisin de servicios pblicos. Al llevar esta definicin a
la prctica se encuentra con un problema de temporalidad que de alguna
manera se debe resolver. Es decir, la informacin generalmente disponible no
sigue, a nivel de barrio la evolucin del mismo en trminos de acceso a los
servicios pblicos.
As, en trminos del SISBEN, este inquiere por el acceso a servicios pblicos al
momento de la encuesta. Esto, es un indicativo limitado de formalidad al
momento de comprar la vivienda, pues, como se ve en la seccin de los grupos
focales, hay indicios que un nmero significativo de hogares informales tienen
acceso a servicios pblicos. Por este motivo, la definicin de formalidad que se
utiliza esta basada en datos entregados por las respectivas Alcaldas de
Bucaramanga y Cartagena sobre la formalidad de los barrios en su origen.
58
Final Report CEDE-
En trminos de la encuesta llevada a cabo en los grupos focales, se utilizan

una serie de indicadores relacionados con el acceso legal a servicios pblicos
al momento de habitar originalmente la vivienda. Se parte del supuesto que un
hogar ser formal no cuando tenga servicios pblicos, sino cuando este
recibiendo el recibo por los mismos, es decir, los este pagando.
Esta seccin se divide de la siguiente manera. La primera parte realiza una

descripcin detallada de la poblacin SISBEN de Cartagena, Bucaramanga y
su rea metropolitana. La descripcin se basa en diversos indicadores de
calidad de vida y pobreza. En principio estos indicadores no hablan sobre
formalidad, sino que caracterizan la poblacin en trminos socioeconmicos.
La segunda parte utiliza la informacin facilitada por las respectivas Alcaldas

para dibujar un panorama entre pobreza y el origen formal de los hogares. La
tercera parte presenta los resultados de la encuesta adelantada a los grupos
focales. Adicionalmente, cabe aclarar, que para la primera parte, salvo que se
diga lo contrario los resultados expuestos hacen referencia a la poblacin
incluida en el SISBEN.
3.3.1. La Poblacin SISBEN
Esta seccin realiza un breve anlisis descriptivo de la informacin del

SISBEN, incluyendo la representatividad de la misma en la poblacin total. La
encuesta del SISBEN se realiz mayoritariamente en el 2005, y a partir de est
se calculan una serie de indicadores de calidad de vida de los hogares en
Cartagena, Bucaramanga y su rea metropolitana. El rea metropolitana de la
ciudad de Bucaramanga se divide en tres ordenamientos municipales
independientes, pero unificados para efectos de planificacin desde 1982.
Estos son Floridablanca, Piedecuesta y Girn.48
El SISBEN cobija gran parte de la poblacin de la ciudad de Cartagena y

Bucaramanga. La Tabla 13 muestra que el 63% de la poblacin cartagenera, el
40% de la poblacin bumanguesa y cerca del 80% de rea Metropolitana de
sta ltima est registrada en el SISBEN.
Tabla 13 Poblacin Total de Cartagena y Bucaramanga
Poblacin Porcentaje total

reportada en la Poblacin total personas
encuesta proyectada por pertenecientes
Ciudad SISBEN el DANE al SISBEN
Cartagena 599.771 952.855 63%
Bucaramanga 231.117 571.458 40%
rea Metropolitana de
Bucaramanga 319.013 414.365[1] 77%
Fuente: DANE. Clculos propios
48
En sentido estricto el rea metropolitana incluye tambin a la ciudad de Bucaramanga. Sin embargo, en
este documento se trata a la ciudad de Bucaramanga de manera independiente y por tanto se define como
rea metropolitana de Bucaramanga a las ciudades de Floridablanca, Piedecuesta y Girn.
59
Final Report CEDE-
La encuesta del SISBEN abarca 242.840 hogares de las ciudades de

Bucaramanga, rea Metropolitana de Bucaramanga y Cartagena. Estos
representan a 1.392.741 personas, que son el 71.84% de la poblacin total de
las ciudades analizadas.
Como se mencion en la introduccin de esta seccin, la clasificacin directa

por formalidad se hace muy difcil. Por esto, se opt por incluir resultados por
estratos de la luz elctrica49. Cabe recordar que el hecho que la poblacin
tenga luz elctrica formal no implica necesariamente que los hogares fuesen
originalmente formales, y tampoco que reciban los dems servicios pblicos en
la actualidad de manera legal. Sin embargo, como el estrato va de cero a seis,
si es vlido aceptar que los hogares con estrato cero son informales. En
cualquier caso, la principal razn para desagregar la poblacin por estratos es
para entender la heterogeneidad de la misma. Adems, como veremos a lo
largo de esta seccin, hay una correlacin positiva entre ingreso y estrato.
La Tabla 14 muestra el porcentaje y el nmero total de hogares pertenecientes al
SISBEN jerarquizados entre los diferentes estratos50.
Tabla 14 Tamao de la Poblacin por Estratos51

Ciudad
Bucaramanga Bucaramanga Cartagena
No. Total de No. Total de No. Total de
Estrato hogares Porcentaje hogares Porcentaje hogares Porcentaje
0 1.552 2.87% 1.935 2.64% 5.715 4.94%
1 17.418 32.24% 15.720 21.48% 65.114 56.33%
2 21.889 40.51% 36.690 50.12% 40.223 34.79%
3 13.140 24.32% 18.703 25.55% 4.509 3.90%
4 11 0.02% 134 0.18% 34 0.03%
5 18 0.03% 21 0.03% 9 0.01%
6 - - 1 0.00% - -
Total 54.028 100.00% 73.208 100.00% 115.604 100.00%
Fuente: SISBEN. Clculos Propios
49
Este es el nico que viene explicito en el formulario del SISBEN.
50
El estrato cero hace referencia a aquellos hogares que no estn estratificados o que no les llega recibo
de energa elctrica. Es decir, se presupone que son barrios con ciertos niveles de Informalidad.
51
Los estratos 4 y 5 no se tomaron en cuenta para hacer los anlisis de calidad de vida de los hogares.
Debido en parte a que la poblacin es insignificativa en trminos muestrales, y que slo se desea analizar
la poblacin de bajos recursos.
60
Final Report CEDE-
Mapa 17 Estratificacin Bucaramanga 2005.
El rea metropolitana de Bucaramanga tiene un total de 319.013 habitantes,

repartidos entre los 164.376 habitantes de Floridablanca, 82 mil de Piedecuesta
y 71 mil de Girn. La Tabla 15 muestra el nmero de habitantes de la poblacin
del rea metropolitana de Bucaramanga.
Tabla 15 Nmero de Habitantes en Bucaramanga

rea Metropolitana Nmero de Porcentaje de
Habitantes Poblacin
Floridablanca 164.376 51.53%
Girn 71.727 22.48%
Piedecuesta 82.910 25.99%
Total 319.013 100%
61
Final Report CEDE-
Mapa 18 Estratificacin Cartagena 2000.
Con el fin de centrarnos en la poblacin objetivo del estudio, aquella de

menores recursos, para lo que sigue se tom nicamente la poblacin cuyos
ingresos eran de mximo seis salarios mnimos. Adems, debido a que la
representatividad del SISBEN para estratos 4 y 5 es muy baja, los resultados
presentan nicamente a la poblacin de estrato tres hacia abajo. Debido a la
orientacin del SISBEN, estos ajustes no tienen efectos sustanciales sobre la
muestra ya que de 54.028 hogares de Bucaramanga y 115.604 de Cartagena
slo se eliminaron de la muestra un total de 249 y 581 hogares en
Bucaramanga y Cartagena respectivamente. La eliminacin de los estratos
altos representa menos del 1% de la muestra del rea metropolitana de
Bucaramanga.
3.3.1.1. Metodologa
Con el fin de dar claridad a los resultados mostrados ms adelante, esta

seccin describe en detalle la metodologa utilizada en el clculo de los
diferentes indicadores.
Los indicadores con los que se trabaja buscan mostrar el nivel de vida de los
hogares. Los clasificamos en dos tipos. El primero busca cuantificar el nmero
de viviendas necesarias para que cada hogar tenga acceso a una vivienda
propia. Esto se denomina dficit cuantitativo. El segundo seala las
62
Final Report CEDE-
necesidades de la estructura de la vivienda donde habitan los hogares y las

carencias econmicas dentro del ncleo del hogar. Este se denomina dficit
cualitativo.
La Tabla 16 resume la metodologa que aqu se desarrolla comparada con

parmetros oficiales propuestos por el Departamento Nacional de Planeacin
(DNP). La implementacin, sin embargo, depende mucho de las preguntas
disponibles en la encuesta del SISBEN. Cabe anotar que tanto lo que se define
como dficit cuantitativo y dficit cualitativo son indicadores de pobreza
estructural, es decir no dependen del ciclo econmico y no es factible que en el
corto plazo sin ayudas externas el hogar pueda mejorar su situacin52.
Segn Fresneda (1997) el dficit cuantitativo busca expresar el nmero de

unidades faltantes para que cada familia u hogar tenga acceso a una vivienda
para su propio uso53. La metodologa que se implement en este trabajo para
medir este ndice genera dos indicadores. El primero se calcula restando al
nmero total de viviendas el nmero de hogares. El segundo es la relacin
entre el nmero de hogares sobre el nmero de viviendas. El primer ndice
muestra cuantas viviendas adicionales se necesitaran para que cada hogar
habitara en una vivienda, nmero que se considera ideal. Este indicador, sin
embargo, es problemtico pues no permite relativizar el indicador respecto, por
ejemplo, al tamao del barrio. Por este motivo se calcul el otro indicador
definido como el nmero de hogares por viviendas (nmero de hogares/
nmero viviendas) para todos los hogares y todos los barrios que se
encuentran registrados en el SISBEN.
52
Adicionalmente, el DNP plantea una categora adicional, la de vivienda faltantes, definidas como
aquellas en que se presenten simultneamente hogares sin acueducto y sin alcantarillado, y con
materiales inadecuados o pisos en tierra, o sin alcantarillado, y con materiales inadecuados o pisos en
tierra. Los cuadros que se presentan en esta seccin incluyen tanto el indicador servicios inadecuados y el
de vivienda inadecuados. La suma de estos dos son altamente sustitutos del primer indicador planteado.
Adicionar una desagregacin ms segn si el hogar no tiene acueducto o no tiene alcantarillado tendra
como efecto multiplicar el nmero de cuadros sin aportar mayor informacin de la que ya esta descrita en
el documento.
53
Fresneda, Oscar, 1997. Desarrollo Urbano en Cifras. Documentos: Magnitud del Dficit Habitacional
En Colombia. CENAN; Ministerio De Desarrollo. Noviembre.
63
Final Report CEDE-
Tabla 16 Comparacin Metodolgica, Indicadores de Calidad de Vida

Categora Metodologa Subdireccin Metodologa CEDE
54
de Vivienda - DNP
Dficit Cuantitativos
Viviendas
No. Hogares - No. Viviendas No. Hogares No. viviendas
faltantes
Relacin Promedio nmero de hogares/

Estructural promedio nmero de viviendas
3 o ms personas por cuarto.
Hacinamiento 3 o ms personas por cuarto.
Ausencia de acueducto,
Viviendas sin sanitario o no
Dficit Cualitativos
Servicios alcantarillado, energa

tienen acueducto, o no tienen
inadecuados elctrica. 55
alcantarillado.
Necesidades Bsicas Insatisfechas
Vivienda que no es ni casa,

apartamento, ni cuarto en casa o
apartamento; o viviendas sin
paredes, o paredes de: zinc, tela,
Vivienda Paredes o pisos en
cartn, latas, desechos, plsticos,
Inadecuada materiales inadecuados.
guadua, caa, esterilla, otros
vegetales, madera burda o
bahareque, tambin los hogares
con piso de tierra o arena.
Carencias Hogares donde hay mas de tres
Hogares donde hay mas de
dentro del personas por ocupado (se tomo
tres personas por ocupado y
ncleo del por ocupado a aquellos con
en donde el jefe ha aprobado,
hogar ingresos: trabajando, rentista,
como mximo, dos aos de
Dependencia pensionado) y en donde el jefe ha
educacin primaria
econmica aprobado, como mximo primaria
Carencias Hogares con al menos un nio de
dentro del Hogares con al menos un 7 a 11 aos, pariente del jefe (se
ncleo del nio de 7 a 11 aos, pariente tomaron hijos, nietos, hermanos,
hogar del jefe, que no asiste a sobrinos, primos, cuados u otros
Inasistencia establecimiento educativo parientes), que no asiste a
escolar establecimiento educativo
FUENTE: Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y metodologa propia (CEDE)
El dficit cualitativo, nuevamente segn Fresneda (1997), se refiere al nmero

y proporcin de unidades de convivencia primaria que tiene carencias
significativas en la vivienda. Este autor identifica los hogares que se encuentran
en situacin de privacin en distintos atributos de la vivienda y precisa su
incidencia en relacin con el conjunto de la sociedad.
54
El DNP realiza una distincin de procedimiento metodolgico de los ndices y los desagrega entre rural
y urbano. Para este trabajo solo fue necesario utilizar la metodologa para el sector urbano.
55
Para medir el dficit cualitativo en la zona urbana, se tiene en cuenta el servicio de recoleccin de
basuras, ya que se considera bsico y busca dar cuenta de las condiciones de saneamiento del sector. Este
servicio es una medida de servicio inadecuado.
64
Final Report CEDE-
Con el fin de cuantificar el dficit cualitativo se estim un indicador de

necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Este indicador toma en cuenta tanto
las condiciones habitacionales del hogar como las carencias al interior del
hogar. El indicador de NBI se construye a partir de cinco subindicadores. La
metodologa bsica sigue la propuesta del DNP, aunque la implementacin se
ejecuta con las restricciones propias del formulario SISBEN. Este indicador
cuenta con cinco puntos a seguir:
Dependencia econmica: hogares donde hay ms de tres personas por

ocupado y en donde el jefe del hogar ha aprobado, como mximo la
educacin primaria.
Inasistencia escolar: hogares con al menos un nio de siete a once aos,
pariente del jefe que no asiste a establecimiento educativo.
Hacinamiento: hogares con tres o ms personas por dormitorio.
Servicios inadecuados: viviendas sin sanitario, o aquellas sin conexin con
acueducto y en las cuales el agua empleada proviene de ro, nacimiento,
quebrada, acequia, carro tanque o agua lluvia.
vivienda inadecuada: hogares que habitan en viviendas mviles, refugios
naturales o puentes, o en vivienda sin paredes o cuyas paredes tienen
material de zinc, tela, cartn, latas, desechos, plsticos, guadua, caa,
esterilla, otros vegetales. Se tienen en cuenta adems las viviendas cuyos
pisos son de tierra.
Segn el nmero de subindicadores que cumplan los hogares, el DNP los

divide en hogares con condiciones de pobreza o de miseria. Los criterios
especficos son56:
Pobreza: se considera un hogar en pobreza si tiene al menos uno de los

indicadores simples descritos anteriormente.
Miseria: se considera un hogar en miseria si tiene al menos dos de los
indicadores simples.
La Tabla 17 es un compendi generalizado de hacinamiento y de los dems

indicadores que se van a construir en el resto del documento. As, por ejemplo,
muestra que ms de la mitad de los hogares cartageneros inscritos en el
SISBEN estn hacinados, mientras que ms de un tercio de los de
Bucaramanga y poco ms de un cuarto de aquellos en el rea metropolitana de
Bucaramanga lo estn.
56
Informacin suministrada por DNP.
65
Final Report CEDE-
Tabla 17 Indicadores de Calidad de Vida segn Indicadores de NBI

Indicadores de Calidad de Vida Segn NBI*
Area Metropolitana
Bucaramanga Bucaramanga Cartagena
% Poblacin % Poblacin % Poblacin
Total Total Total
Dficit Habitacional No. Hogares % SISBEN Proyectada No. Hogares % SISBEN Proyectada No. Hogares % SISBEN Proyectada
(1) Total de hogares 53,779 100% 73,208 100% 115,023 100%
(2) Hogares sin carencias habitacionales 24,514 45.58% 18.23% 46,981 64.17% 49.41% 38,908 33.83% 21.31%
(3) Deficit cualitativo incluye (4), (5),(6) 22,592 42.01% 16.80% 26,227 35.83% 27.59% 76,115 66.17% 41.69%
(4) Hogares con servicios Inadecuados 3,471 6.45% 2.58% 10,681 14.59% 11.23% 32,676 28.41% 17.90%
(5) Hogares con vivienda Inadecuada 3,834 7.13% 2.85% 5,542 7.57% 5.83% 28,278 24.58% 15.49%
(6) Hogares con hacinamiento 20,334 37.81% 15.12% 20,090 27.44% 21.13% 63,360 55.08% 34.70%
(7) Hogares con inasistencia escolar 134 0.25% 0.10% 406 0.55% 0.43% 669 0.58% 0.37%
(8) Hogares con dependencia econmica 14,181 26.37% 10.55% 21,592 29.49% 22.71% 37,471 32.58% 20.52%
(9) Cumple al menos uno de (4),(5),(6),(7),(8) Hogares
con Necesidades Bsicas Insatisfechas (Situacin
Pobreza) 29,265 54.42% 21.77% 37,647 51.42% 39.60% 84,996 73.89% 46.55%
(8) Cumple dos o ms de (4),(5),(6),(7),(8) Hogares con
Necesidades Bsicas Insatisfechas (Situacin de
Miseria) 9,953 18.51% 7.40% 14,159 19.34% 14.89% 48,226 41.93% 26.41%
(9) Hogares que cohabitan: Dos hogares o ms por
vivienda 8,942 16.63% 6.65% 6,761 9.24% 7.11% 4,438 3.86% 2.43%
* % Poblacin total proyectada es cuanto representa la
poblacin SISBEN sobre el total de la poblacin
Adems, la tabla indica que las condiciones cualitativas en Cartagena son

inferiores a las de Bucaramanga. El bajo hmero de inasistencia escolar se
debe a problemas de diseo en la encuesta del SISBEN, como se explica en
detalle ms adelante.
3.3.1.2. Indicadores de Calidad de Vida
Existen varias formas de medir la calidad de vida de los hogares. Estos

indicadores se pueden clasificar entre coyunturales, aquellos explicados por el
ciclo econmico, y estructurales, medidas cualitativas y cuantitativas que
dependen de los ingresos pasados, presentes y futuros de los hogares. El
ingreso de los hogares se cataloga como una medida coyuntural, es decir, los
ingresos corrientes se relacionan bsicamente con la situacin actual del hogar
ms que con las condiciones de vida estructural.
En esta seccin se calculan tres indicadores de ingreso. En primer lugar se

calcul el ingreso mensual de los hogares como referencia bsica de bienestar
potencial de los hogares. Adicionalmente, y para controlar por el tamao del
hogar se estim el ingreso per capita. Este se define como el ingreso total
dividido por el nmero de miembros en el hogar. Por ltimo, y con el fin de
relativizar el ingreso con relacin a un indicador de ingresos mnimos, se
calcul el nmero de salarios mnimos que recibi el hogar. Este se construy
utilizando el ingreso nominal del hogar y dividiendo por el salario mnimo
vigente para el ao 2004. Todas las cifras se presentan a precios del 2004.57
La Tabla 18 muestra los diferentes indicadores de ingreso. Los resultados

indican que en Bucaramanga el ingreso mensual es de $372.612, $358.127 en
el rea metropolitana y apenas $303.933 en Cartagena. Adems se ve que
cada individuo dispone en promedio $99.869 mensuales en Bucaramanga,
57
El salario mnimo en el 2004 fue de $358.000.
66
Final Report CEDE-
$99.412 en el rea metropolitana, y casi un 30% menos en Cartagena,

exactamente $68.199 pesos mensuales.
Tabla 18 Ingreso Promedio de los Hogares Precios 2004

(Desviacin estndar en parntesis)
Cantidad de Salarios
Ciudad Totales Per Cpita
Mnimos por Hogar
$372.612 $99.869 1.04
Bucaramanga
(285.825) (83.229) (0.80)
rea Metropolitana $358.127 $99.412 1.00
de Bucaramanga (323.721) (98.951) (0.90)
$303.933 $68.199 0.86
Cartagena
(250.793) (67.131) (0.71)
Adems, los resultados de la Tabla 18 muestran que los hogares bumangueses

y del rea metropolitana ganan en promedio ms de 1 salario mnimo. En
Cartagena los hogares no ganan en promedio siquiera un salario mnimo
mensual.
El ingreso per cpita en Bucaramanga para el estrato cero es de $65.697

mientras que el estrato tres tiene alcanza a tener $137.668.58 Por su parte, el
estrato cero en Cartagena tiene un nivel de ingresos per cpita de $48.415
mientras que el estrato tres tiene un nivel de ingresos per cpita de $124.535.
En general la tendencia muestra una relacin positiva entre ingresos e
incremento en el estrato.
Tabla 19 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviacin estndar en parntesis)

Bucaramanga rea Metropolitana de Bucaramanga Cartagena
Promedio de Ingresos a Precios de 2004
En Trminos de En Trminos de En Trminos de
Total de los salarios Total de los salarios Total de los salarios
Estrato Hogares Per Cpita Mnimos Hogares Per Cpita Mnimos Hogares Per Cpita Mnimos
$ 243.655 $ 65.697 0.68 $ 210.289 $ 58.763 0.59 $ 208.095 $ 48.415 0.59
0 -185.084 -58.964 (0.52) -178.385 -58.962 (0.50) -168.991 -44.531 (0.48)
$ 328.359 $ 79.083 0.92 $ 263.067 $ 67.910 0.73 $ 263.647 $ 56.942 0.75
1 -242.934 -61.905 (0.68) -241.008 -66.462 (0.67) -200.611 -51.392 (0.57)
$ 365.009 $ 96.295 1.01 $ 347.743 $ 95.454 0.97 $ 361.820 $ 83.079 1.02
2 -268.511 -73.698 (0.75) -303.123 -87.726 (0.85) -288.809 -78.130 (0.82)
$ 459.580 $ 137.668 1.28 $ 469.942 $ 136.779 1.31 $ 496.387 $ 124.535 1.40
3 -348.404 -108.704 (0.97) -388.368 -127.617 (1.08) -388.061 -114.174 (1.09)
En resumen, la Tabla 18 y Tabla 19 muestran que los hogares de

Bucaramanga y su rea metropolitana en promedio apenas sobrepasan el
salario mnimo mensual, mientras que en Cartagena no lo cubren.
Al desagregar el indicador por estratos, la Tabla 20 se ve que son los hogares

de estrato 0 y 1 los que no llegan al salario mnimo. Sin embargo, la inequidad
en Cartagena es mayor, pues los hogares de estrato tres superan en ingresos
a sus referentes de Bucaramanga. Destaca, adems, que en el rea
metropolitana de Bucaramanga, los nicos hogares que en promedio superan
el ingreso mnimo son los pertenecientes al estrato 3. En cualquier caso, la
58
Los resultados para el rea Metropolitana de Bucaramanga son similares a los reportados
por el municipio de Bucaramanga.
67
Final Report CEDE-
conclusin general, es que la mayora de la poblacin representada en la

muestra, tanto en Bucaramanga y su rea metropolitana como en Cartagena,
no logran ni de lejos llegar a los dos salarios mnimos que se presupondran en
un hogar tpico de ambos padres trabajando y dos hijos estudiando. Estos
resultados se refuerzan con la Tabla 20, donde se divide la poblacin por
cuartiles de ingreso.59
Tabla 20 Hogares por Cuartiles de Ingreso . (Desviacin estndar en parntesis)

Hogares Por Bucaramanga rea Metropolitana Cartagena
Cuartiles de Bucaramanga
Promedio a Precios de 2004 y Cantidad Salarios Mnimos
1 $109.047 0,30 $66.035 0.19 $102.392 0,28
(47.676) (0,13) (58.033) (0.16) (39.416) (0,11)
2 $248.605 0,69 $237.240 0.66 $189.164 0,53
(42.538) (0,11) (45.533) (0.13) (23.137) (0,07)
3 $374.234 1,04 $367.530 1.03 $308.398 0,87
(32.101) (0,08) (27.622) (0.08) (36.388) (0,10)
4 $764.019 2,13 $804.593 2.25 $635.969 1,79
(288.834) (0,81) (317.349) (0.89) (297.561) (0,83)
La Tabla 20 muestra que la desigualdad es mayor en el rea Metropolitana de

Bucaramanga que en Cartagena y en Bucaramanga. Adems, ntese que en
Cartagena slo el cuartil ms alto logra ingresos que superan el salario mnimo
en promedio. En total el 55% de la poblacin, es decir 29.918 hogares de
Bucaramanga tienen ingresos menores al salario mnimo. En Cartagena esa
cifra aumenta a 81.569 hogares, el 71% del total.
3.3.1.2.1. Dficit Cuantitativo
Al analizar las condiciones de vida de los hogares, es importante estudiar el

dficit de vivienda que pueda existir. El dficit habitacional tambin se calcular
por barrio. Los resultados indican que para el caso bumangus se necesitan en
total 8.946 viviendas adicionales para que cada hogar tenga vivienda propia.
En algunos barrios el dficit habitacional cuantitativo es tan alto que se
necesitaran 438 viviendas para que cada hogar tuviese una sola. Por su parte,
el rea metropolitana de Bucaramanga presenta un dficit de 6.804 viviendas.
En Cartagena, se necesitan en total 4.439 viviendas adicionales, para que cada
hogar tenga vivienda propia. En algunos barrios el dficit habitacional
cuantitativo indica que se requieren 228 viviendas para que cada hogar
ocupase una sola vivienda (ver Tabla 21).
59
El cuartil 1 es el 25% ms pobre de la muestra, el cuartil 4 es el 25% ms rico de la muestra.
68
Final Report CEDE-
Tabla 21 Indicadores de Vivienda Promedio

Ciudad Nmero de Hogares Dficit Habitacional
por Vivienda Cuantitativo
Bucaramanga -8.946
1.20
rea Metropolitana
1.10 -6.804
de Bucaramanga
-4.439
Cartagena 1.04
Cabe recordar los resultados de Tabla 17, los cuales mostraban los porcentajes
de hacinamiento de la poblacin SISBEN, as como de la poblacin total. As,
tanto en trminos de la muestra como del total, Cartagena es la poblacin con
mayor ndice de hacinamiento. El resultado se refuerza en trminos relativos al
analizar la poblacin total.
Con el fin de relativizar estos resultados se calcul otro indicador definido como
el nmero de hogares por viviendas (nmero de hogares / nmero viviendas)
para todos los hogares y todos los barrios que se encuentran registrados en el
SISBEN. La Tabla 21 muestra que en promedio por vivienda viven 1.2 hogares
y 1.10 en Bucaramanga y su rea metropolitana respectivamente. En
Cartagena, por su parte, el indicador es mucho mas bajo. En promedio viven
1.04 hogares por vivienda60.
El dficit cuantitativo merece unas consideraciones adicionales. Es vlido

suponer que el origen del dficit vara segn la vivienda. Por ejemplo, dos
universitarios compartiendo, claramente presentan dficit habitacional, lo cul
no implica que sus condiciones de vida sean particularmente precarias. Por
esta razn, la Tabla 22 replica la Tabla 21 pero desagregando segn
indicadores si la vivienda presenta o no indicadores de NBI, as como
centrndose en los indicadores especficos de vivienda.
Tabla 22 Indicadores de Vivienda Promedio por NBI

Ciudad Dficit Habitacional Dficit Relativo
Sin Sin
Problemas Problemas Problemas Problemas
Con NBI Sin NBI Vivienda* de Vivienda* Con NBI Sin NBI Vivienda* de Vivienda*
Bucaramanga 5,961 2,951 5,412 3,431 1.29 1.16 1.34 1.15
Area Metropolitana de
Bucaramanga 4,346 2,387 3,754 2,950 1.15 1.08 1.19 1.08
Cartagena 3,899 476 3,810 551 1.05 1.02 1.06 1.01
* Se entiende por problemas de vivienda aquel que sufre de hacinamiento o presenta servicios inadecuados o vivienda inadecuada.
Fuente SISBEN. Clculos CEDE
Los resultados muestran que efectivamente hay diferencias. Tanto los hogares
con NBI como aquellos con problemas en la vivienda suelen tener un mayor
60
Ver Jaramillo, Samuel (1985) Anlisis De Las Condiciones De Vivienda De Los Hogares Colombianos,
A Partir De Los Resultados De La Encuesta Nacional De Hogares. Etapa 33, 1981. Documento CEDE
082. Noviembre.
69
Final Report CEDE-
problema de dficit habitacional61. En particular, hay diferencias importantes

cuando se mide por NBI, tanto en trminos absolutos como relativos. Ntese
que por ejemplo, en Bucaramanga, aquellos hogares sin problemas en
indicadores de vivienda, prcticamente tienen cada uno su vivienda.
El dficit habitacional promedio por estrato muestra que los estratos uno y dos
para ambas ciudades tienen los dficit habitacionales ms altos en toda la
muestra. La Tabla 23 tambin muestra la relacin entre el nmero de hogares
por vivienda segn estrato. En Cartagena no hay una varianza significativa,
mientras que en Bucaramanga y en rea Metropolitana de Bucaramanga es el
estrato 2 el que presenta peores ndices.
Tabla 23 Dficit Habitacionales por Estratos

Bucaramanga Cartagena
Bucaramanga
Nmero Nmero Nmero
Dficit de Dficit de Dficit de
Habitacional Hogares Habitacional Hogares Habitacional Hogares
Estrato
Cuantitativo Por Cuantitativo Por Cuantitativo Por
Promedio Vivienda Promedio Vivienda Promedio Vivienda
Promedio Promedio Promedio
0 -71 1.05 -181 1.10 -155 1.03
1 -2739 1.19 -1233 1.09 -2628 1.04
2 -4255 1.24 -3895 1.12 -1565 1.04
3 -1878 1.17 -1491 1.09 -91 1.02
Los resultados indican que tanto en trminos absolutos como relativos el dficit
habitacional es mejor en Cartagena. El problema radica, segn se ver en la
siguiente seccin, que la calidad de dicha vivienda es inferior en Cartagena.
3.3.1.2.2. Dficit Cualitativo
Esta seccin presenta los resultados de los cinco indicadores necesarios para
construir las NBI segn la metodologa descrita ms arriba.62
3.3.1.2.3. Hacinamiento
Segn la definicin de hogar suministrada por el SISBEN un hogar esta

formado por personas o grupos de personas, con o sin vnculos familiares.
Para que sea catalogado como hogar, los miembros deben cocinar juntos. Por
61
Cabe anotar que la suma entre, por ejemplo, dficit habitacional con NBI y sin NBI no es exactamente
igual al dficit total, pues hay viviendas donde un hogar presenta NBI, mientras el otro no. Esto explica la
ligera discrepancia.
62
A lo largo del documento cuando se extrapola para toda la ciudad, se utilizan las proporciones de la
Tabla 13. El supuesto implcito es que al ser la poblacin del SISBEN la ms pobre y con mayores
carencias, el resto de la poblacin (aquella no incluida en el SISBEN) no tienen ni pobreza ni carencias.
70
Final Report CEDE-
tanto, los individuos pertenecientes al hogar mantienen un gasto comn para

comer, adems, pueden ocupar toda la vivienda o parte de la misma 63.
La informacin sobre el nmero de individuos que viven en un hogar muestra

que en promedio el nmero de personas que viven por hogar en Bucaramanga
es de 4.27 y 5.73 para el rea Metropolitana de Bucaramanga. En Cartagena el
promedio es de 5.18 miembros por hogar (ver Tabla 24).
Tabla 24 Hacinamiento en el Hogar. (Desviacin estndar en parntesis)

rea
Bucaramanga Metropolitana de Cartagena
Bucaramanga
Nmero total de
53.779 73.208 115.023
hogares
Nmero promedio de 4.27 5.73 5.18
personas por hogar (2.27) (2.60) (2.56)
Nmero Promedio de
2.57 2.89 3.35
Personas por
(1.50) (1.53) (1.89)
Dormitorio
Nmero Promedio de
4.08 5.20 5.13
Personas por
(2.30) (2.56) (2.56)
sanitario
Es importante relativizar el ndice anterior respecto al nmero de cuartos

utilizados para dormir, puesto que no es suficiente mirar el nmero de personas
por hogar. Es decir, ms personas en el hogar no necesariamente implica que
el hogar se encuentre hacinado, particularmente si la vivienda es grande. Por
tanto, como indicador de calidad de vida de los hogares se estim como ndice
de hacinamiento el nmero de personas con relacin al nmero de
dormitorios64.
Si suponemos que una familia tpica son los padres y dos o tres hijos, el
nmero de individuos durmiendo por cuarto sera siempre en promedio menor a
tres. Por tanto, para efectos de este trabajo, suponemos que un hogar se
puede catalogar como hacinado si el indicador de hacinamiento es mayor o
igual a tres.
Los hogares bumangueses y aquellos pertenecientes al rea Metropolitana de

Bucaramanga en promedio no se encuentran hacinados (2.57 personas por
cuarto y 2.89 respectivamente), aunque si existen hogares en los cuales
duermen por cuarto hasta 19 personas. Las cifras para el caso cartagenero
muestran que en promedio los hogares se encuentran hacinados (3.35
personas por cuarto). En Cartagena existen hogares en los cuales duermen
hasta 23 personas por cuarto. Por lo tanto, los resultados parecen indicar que
el hacinamiento es un problema especfico a la ciudad de Cartagena.
Con el fin de comprobar la robustez de los resultados observados se gener

otro indicador cualitativo de calidad de vida que nos da algn grado de
63
DNP-DDS Grupo de Calidad de Vida
64
Dormitorios: Cuartos utilizados para dormir.
71
Final Report CEDE-
medicin cohabitacional. Se estim el nmero promedio de personas que

utilizan un sanitario en el hogar (nmero de personas/nmero de sanitarios).
La Tabla 24 muestra que en Bucaramanga hay un sanitario por cada cuatro

personas. En algunos casos hasta 24 personas deben compartir el bao. Este
indicador resulta deficiente tanto para Cartagena como para el rea
metropolitana de Bucaramanga, donde hay un sanitario por cada 5.13 y 5.2
personas respectivamente. En algn caso hasta 39 personas deben compartir
el bao.
Los clculos sobre individuos por sanitario presentados arriba ignoran los
hogares que no poseen sanitario. Esta cifra, sin embargo no es despreciable.
As, de los 53.779 hogares en Bucaramanga, 2.527 hogares no cuentan con
sanitario. En Cartagena, de los 115.023 hogares reportados en la encuesta del
SISBEN, 25.527 hogares no tienen sanitario. El porcentaje de hogares que no
tienen sanitario es por tanto de 4.7% en Bucaramanga, 3.1% en el rea
metropolitana y 22.3% en Cartagena (Ver Tabla 25).
Tabla 25 Nmero de Hogares sin Sanitario (Desviacin estndar en parntesis)

rea
Metropolitana
de
Bucaramanga
Nmero total de
hogares
53.779 73.208 115.023
pertenecientes al
SISBEN
Nmero de hogares
2.527 2.570 25.595
sin sanitario
Porcentaje de
personas sin
4.7% 3.1% 22.3%
sanitario entre el total
de hogares
Porcentaje
Proyectado sobre el
1.88% 2.38% 14.04%
total de la
65
Poblacin
Organizando la muestra por estratos se observa que el 58% y 26% de los

hogares de estrato cero en Bucaramanga y el rea metropolitana
respectivamente carecen de sanitario. La cifra cae radicalmente al 3% en el
estrato 1 de Bucaramanga, pero sigue siendo muy alta en el rea
metropolitana. En Cartagena los clculos muestran que el 70% de los hogares
65
Vale recordar que a lo largo del documento cuando se extrapola para toda la ciudad, se utilizan las
proporciones de la Tabla 13. El supuesto implcito es que al ser la poblacin del SISBEN la ms pobre y
con mayores carencias, el resto de la poblacin (aquella no incluida en el SISBEN) no tienen ni pobreza
ni carencias. En el caso de las proyecciones por estrato, los resultados deben tomarse con extrema
precaucin pues claramente la relacin poblacin total SISBEN / poblacin total no implica que esto sea
estrapolable por estrato. Los resultados sin embargo son indicativos.
72
Final Report CEDE-
de estrato cero no tienen bao, mientras que el 32% de los hogares de estrato
uno carece del mismo. Como es de esperar, el porcentaje de hogares sin bao
decrece al aumentar el estrato (ver Tabla 26).
Tabla 26 Porcentaje de Hogares por Estrato sin Sanitario (Desviacin estndar en parntesis)
rea Metropolitana
de Bucaramanga
Porcentaje de Porcentaje de hogares
Porcentaje de hogares
Estrato hogares sin sanitario sin sanitario
sin sanitario
Total Total Total
SISBENPoblacin SISBEN Poblacin SISBEN Poblacin
(Proyectado) (Proyectado) (Proyectado)
0 58% 23% 26% 20% 70% 44%
1 3% 1.2% 11% 8.47% 32% 20.16%
2 2% 0.8% 1% 0.77% 3% 1.89%
3 5% 2% 0.1% 0.07% 1% 0.63%
La Tabla 27 muestra las condiciones de hacinamiento de los hogares

pertenecientes al SISBEN por estratos. El indicador muestra que el
hacinamiento en los hogares de estrato cero supera los tres habitantes por
dormitorio en las tres ciudades consideradas. En el caso cartagenero llegan a
ser casi cuatro personas por dormitorio. Al subir al estrato 1, slo Cartagena
presenta ndices de hacinamiento.
El nmero de personas por sanitario presenta una tendencia similar,
presentando nuevamente Cartagena los peores registros. Por su parte, el
nmero de individuos por hogar no vara sustancialmente a travs de estrato,
indicando que a medida que se sube de estrato, no es que haya ms
individuos, sino que hay ms espacio y mejores condiciones.
Tabla 27 ndices de Hacinamiento por Estratos Nmero de Individuos

Promedio Nmero de Individuos
Bucaramanga rea metropolitana de Cartagena
Bucaramanga
Estrato hogar Dormitorio Sanitario hogar Dormitorio Sanitario Hogar Dormitorio Sanitario
4.39 3.64 4.57 4.22 3.38 4.15 4.99 3.92 4.90

0
(2.37) (2.02) (2.40) (2.31) (2.02) (2.25) (2.54) (2.09) (2.40)
4.66 2.89 4.59 4.28 2.65 4.21 5.31 3.60 5.32
1
(2.39) (1.61) (2.40) (2.27) (1.65) (2.26) (2.57) (1.96) (2.57)
4.28 2.54 4.10 3.95 2.22 3.68 5.06 2.97 5.00
2
(2.26) (1.40) (2.28) (2.08) (1.34) (2.06) (2.55) (1.69) (2.56)
3.72 2.06 3.33 3.74 1.78 3.07 4.62 2.41 4.45
3
(1.99) (1.22) (1.98) (1.80) (1.06) (1.76) (2.21) (1.43) (2.25)
4.27 2.57 4.08 3.97 2.23 3.63 5.18 3.35 5.13
Total
(2.27) (1.50) (2.30) (2.07) (1.42) (2.07) (2.56) (1.89) (2.56)
Los indicadores anteriores se agregaron tambin a nivel de los 256 barrios de

Bucaramanga y los 164 de Cartagena. Los resultados son similares a los
descritos hasta ahora. En Bucaramanga, en trminos generales habitan en el
73
Final Report CEDE-
hogar 4.36 personas por barrio. En contraste, existen barrios que en promedio
habitan por hogar hasta siete personas. Las cifras para el caso cartagenero
indican que en algunos barrios habitan hasta once personas en promedio por
hogar. Pero la media por nmero de personas que viven en un hogar por barrio
es de 5.2 (ver Tabla 28).
Tabla 28. Indicadores de Hacinamiento Se gn Barrio. (Desviacin Estndar en Parntesis)

Nmero Nmero
Nmero de
Promedio de Promedio Promedio de
Barrios con
Personas por Hacinamiento Personas por
Hacinamiento
Hogar Bao
4.36 2.67 4.21
Bucaramanga 70
(0.82) (0.70) (0.95)
5.20 3.29 5.13
Cartagena 112
(0.83) (0.85) (0.79)
Fuente: SISBEN. Clculos propios.
El espacio moratorio se estim basado en el ndice de hacinamiento (nmero

de personas/nmero de dormitorios). La Tabla 28 resume estos resultados. As,
las familias en promedio se encuentran en condiciones de hacinamiento en 70
barrios de Bucaramanga. En Cartagena de los 164 barrios pertenecientes al
SISBEN 112 barrios se encuentran hacinados. Al realizar el promedio de ndice
de hacinamiento en todos los barrios, los hogares bumangueses no se
encuentran hacinados. En contraste al realizar la media general en todos los
barrios cartageneros inscritos en el SISBEN, nos muestra que en promedio
todos los hogares cartageneros se encuentran hacinados66.
3.3.1.2.4. Servicios Inadecuados
Este indicador mide las necesidades de los hogares en materia de servicios

pblicos y salubridad. Especficamente el indicador mide el acceso de la
vivienda a sanitario, a acueducto y a alcantarillado.
En Bucaramanga, de la muestra de 53.779 hogares, el 6.45 por ciento tena

servicios inadecuados a la vez que el 14.5% de los mismo en su rea
metropolitana. En Cartagena del total de hogares el 28.41 por ciento careca
de servicios adecuados en sus viviendas (ver Tabla 17).
La Tabla 29 muestra el porcentaje de hogares que carecen de servicios

adecuados segn el nivel de estrato. Se observa que, el 66.13% de los hogares
de estrato cero en Bucaramanga tienen servicios inadecuados, mientras que
para el mismo estrato el 80% de los hogares del rea metropolitana y el
77.18% de los hogares cartageneros carecen de estos servicios. Cabe anotar
que la tendencia decreciente al aumentar el estrato es muy notoria,
presentndose el mayor salto cualitativo de estrato cero a uno en
Bucaramanga..
66
En promedio en cada familia viven ms de tres personas por hogar dentro de los 112 barrios
cartageneros inscritos en el SISBEN.
74
Final Report CEDE-
Tabla 29 Porcentaje de los Hogares con Servicios Inadecuados por Estratos

Ciudad Bucaramanga Bucaramanga Cartagena
Estrato
Total Total Total
SISBEN Poblacin SISBEN Poblacin SISBEN Poblacin
0 66.13% 26.45% 80.47% 62% 77.17% 48.61%
1 6.33% 2.53% 39.36% 30.30% 41.18% 25.94%
2 2.75% 1.1% 7.55% 5.81% 3.66% 2.31%
3 5.75% 2.3% 0.84% 0.33% 1.23% 0.77%
Total 6.45% 2.58% 14.59% 11.23% 28.41% 17.90%
3.3.1.2.5. Vivienda inadecuada
Este indicador determina la calidad de la vivienda que habita el hogar. Se

considera que una vivienda es inadecuada cuando presenta las siguientes
condiciones: Vivienda que no es ni casa, apartamento, ni cuarto en casa o
apartamento; o viviendas sin paredes, o paredes de: zinc, tela, cartn, latas,
desechos, plsticos, guadua, caa, esterilla, otros vegetales, madera burda o
bahareque, tambin los hogares con piso de tierra o arena. La Tabla 17
muestra que aproximadamente el 7% de los hogares en Bucaramanga y su
rea metropolitana tienen vivienda inadecuada. La cifra de hogares con
vivienda inadecuada en Cartagena asciende al 24.58% de los hogares.
Al realizar el ndice de vivienda inadecuada por estratos para la ciudad de

Bucaramanga, se aprecia claramente un decrecimiento de la necesidad bsica
segn se aumenta el estrato. As, se pasa de 66.97 por ciento en el estrato
cero a 0.60 por ciento en el estrato tres (Ver Tabla 30).
Tabla 30 Porcentaje de Hogares con Vivienda Inadecuada por Estratos

Estrato
Total Total Total
0 66.97% 26.77% 58.97% 45.38% 69.63% 43.87%
1 13.23% 5.29% 21.22% 16.33% 34.27% 21.59%
2 1.93% 0.77% 2.69% 2.07% 4.81% 3.03%
3 0.60% 0.24% 0.42% 0.32 2.68% 1.70%
Total 7.13% 2.85% 7.57% 5.83% 24.58% 15.49%
3.3.1.2.6. Dependencia econmica
Este indicador busca cuantificar la capacidad del los individuos trabajadores del
hogar para mantener el mismo cuando se tiene bajos niveles de capital
humano. Se dice que un hogar tiene dependencia econmica cuando ms de
tres personas dependen de cada ocupado y en donde el jefe del hogar ha
aprobado como mximo la educacin primaria. As, el nmero promedio de
75
Final Report CEDE-
personas por ocupado en el hogar es de 3.02, 3.15 y 3.87 en Bucaramanga, y

su rea metropolitana, y Cartagena respectivamente.
La Tabla 17 muestra que en Bucaramanga el porcentaje de hogares con

dependencia econmica asciende a 26.37 por ciento, para el rea
Metropolitana de Bucaramanga la cifra asciende a 29.49%. En el caso de
Cartagena el anlisis muestra que el 32.58 por ciento de los hogares tienen
dependencia econmica
Este indicador, al igual que los anteriores, tambin muestra una clara tendencia
positiva entre el nivel socioeconmico (estrato) y el aumento del nivel de
escolaridad por parte del jefe del hogar para los estratos de cero a tres. Es
decir, el porcentaje de dependencia econmica en Bucaramanga para el
estrato cero es de 37.17% y para el estrato tres es de 16.11%, para el rea
Metropolitana de Bucaramanga la cifra decae al aumentar el estrato pasando
de 47.08% para el estrato cero hasta 18.17% para el estrato tres; igualmente el
porcentaje de dependencia econmica en Cartagena para el estrato cero es de
40.02% y para el estrato tres es de 16.75% (ver Tabla 31).
Tabla 31 Indicador de Dependencia Econmica por Estrato

rea Metropolitana
Ciudad Bucaramanga de Bucaramanga Cartagena
Estrato
Total Total
Total Poblacin
SISBEN SISBEN Poblacin SISBEN Poblacin
(Proyectado)
(Proyectado) (Proyectado)
0 37.17% 14.86%!Especificacin 47.08% 36.50% 40.02% 25.21%
de carcter no vlida
1 33.45% 13.38 40.40% 31.10% 37.02% 23.32%
2 26.08% 10.43% 29.75% 22.90% 26.03% 16.40%
3 16.11% 6.44% 18.17% 14% 16.75% 10.55%
Total 26.37% 10.55% 29.49% 22.71% 32.58% 20.52%
3.3.1.2.7. Inasistencia escolar
Este indicador busca medir los hogares con al menos un nio entre siete y
once aos, pariente del jefe del hogar que no asiste a un plantel educativo.
Para esto se tom como pariente del jefe, aquellos nios que estuvieran entre
primero, segundo, tercero, cuarto grado de consanguinidad y primer grado de
afinidad. Cabe anotar que este indicador puede estar subestimado debido a la
manera como se formula la pregunta en la encuesta del SISBEN. La pregunta
en el formulario inquiere por la dedicacin del nio. Segn ste, el nio puede
estar estudiando o trabajando, pero no ambas. Por tanto si contesta que
estudia, aunque tambin trabaje, la encuesta lo cataloga como estudiante, no
como nio trabajador.
Segn muestra la Tabla 17, en Bucaramanga el porcentaje de hogares con

nios entre siete y once aos, parientes del jefe del hogar que no asisten a
establecimiento educativo es de 0.25%. La cifra alcanza 0.55% en el rea
metropolitana de Bucaramanga y de 0.58% en Cartagena.
76
Final Report CEDE-
Al desagregar el indicador de inasistencia escolar por estratos se observa que,

a pesar del subreporte, existe una relacin negativa entre el nivel
socioeconmico y la inasistencia escolar. Por ejemplo, para el estrato cero el
indicador de inasistencia escolar es de 0.90%. 1.96% y 1.31% para la ciudad
de Bucaramanga, rea metropolitana de Bucaramanga y Cartagena
respectivamente y decrece al aumentar el estrato (ver Tabla 32).
Tabla 32 Indicador de Inasistencia Escolar por Estratos

Estrato
Total Total Total
0 0.90% 0.36% 1.96% 1.50% 1.31% 0.82%
1 0.44% 0.17% 1.55% 1.19% 0.66% 0.41%
2 0.16% 0.06% 0.30% 0.23% 0.42% 0.26%
3 0.06% 0.02% 0.00% 0% 0.02% 0.01%
Total 0.25% 0.1% 0.55% 0.43% 0.58% 0.37%
3.3.1.2.8. Necesidades Bsicas Insatisfechas
Los indicadores construidos permiten desarrollar dos indicadores ms

generales definidos como NBI. As, NBI1 se define como aquel hogar en
situacin de pobreza, es decir aquel que presenta al menos uno de los cinco
indicadores simples desarrollados arriba El segundo, NBI2 se refiere a aquellos
hogares que se encuentran en situacin de miseria, es decir aquellos que
cumplen con dos o ms de los indicadores simples estimados.
Los resultados indican que medido por NBI1 el 54.42% de los hogares en
Bucaramanga estn en la pobreza. En el caso de Cartagena la cifra llega a ser
de 73.89%. En comparacin, el rea metropolitana de Bucaramanga presenta
el ndice de pobreza ms bajo con 51.42% de hogares en condiciones de
pobreza. Los hogares catalogados en miseria son el 18.51% para
Bucaramanga, 19.34% para el rea Metropolitana de Bucaramanga y 41.93%
para Cartagena (Ver Tabla 17).
Las necesidades bsicas insatisfechas, segn muestra la
Tabla 33, muestra que por estrato hay una mejora a medida que aumenta el
nivel de estrato. As, tanto en Bucaramanga como en el rea Metropolitana de
Bucaramanga y Cartagena al aumentar el estrato, el ndice de necesidades
bsicas insatisfechas cae a menos de la mitad en el estrato tres. Sin embargo,
debe notarse que prcticamente la totalidad de los hogares de estrato cero en
las tres ciudades estn en condiciones de pobreza. Adems, en promedio casi
cuatro de cada cinco hogares presentan condiciones de miseria. Incluso el
estrato 3, aproximadamente uno de cada tres hogares presenta situacin de
pobreza. Es decir, aunque hay mejora a medida que se sube de estrato, las
condiciones de la poblacin siguen lejos de ser ptimas.
77
Final Report CEDE-
Tabla 33 Porcentaje de Hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas por Estratos

Ciudad rea
Estrato Bucaramanga Metropolitana de Cartagena
Bucaramanga
NBI 1 NBI 2 NBI 1 NBI 2 NBI 1 NBI 2
0 93.15% 76.73% 94.57% 78.04% 95.12% 82.34%
1 65.62% 26.72% 74.45% 41.92% 84.08% 54.89%
2 52.94% 14.20% 50.36% 14.41% 58.05% 18.73%
3 37.34% 7.86% 29.98% 4.08% 39.93% 8.69%
Total 54.42% 18.51% 51.42% 19.34% 73.89% 41.93%
Los anlisis presentados muestran que tanto el indicador de ingresos como los
de dficit estructural presentan indicios de las carencias de ingresos,
educacin, vivienda adecuada entre otros que sufren los hogares. Por ejemplo,
al realizar los diferentes anlisis por estratos se ve una marcada tendencia
decreciente de NBI entre los estratos cero al tres.
Los resultados en general sugieren que, tanto desde el punto de vista

cualitativo como cuantitativo, el dficit de la vivienda es significativo tanto en
Bucaramanga como en su rea metropolitana y en Cartagena. Cabe destacar,
que sistemticamente, los diferentes indicadores sugieren que Cartagena
requiere de medidas de choque que logren romper las fuerzas estructurales
que tienen a buena parte de la poblacin viviendo en condiciones de pobreza y
de miseria.
Una vez estimados los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas y sus

diversos componentes, parece razonable comparar los ingresos de la poblacin
con carencias versus la poblacin sin carencias. Estos clculos se pueden
interpretar como una comparacin entre grupos poblacionales informales frente
a aquellos formales, pues como se ha mostrado, los ingresos caen a medida
que se baja de estrato. Es decir, utilizamos el hecho que los hogares de estrato
cero son informales, pues carecen de servicios elctricos, y que son los de
menores ingresos.
78
Final Report CEDE-
Tabla 34 Ingreso de los Hogares Segn los Diferentes Tipos de Indicadores Simples
Ingresos del Hogar Ingreso Per Capita

rea rea
Metropolitana Metropolitana
Bucaramanga Cartagena Bucaramanga Cartagena
de de
Bucaramanga Bucaramanga
$411.090 $420.494 $337.630 $116.254 $123.391 $81.892
No
Dependencia (303.987) (344.475) (272.227) (88.412) (105.810) (75.080)
Econmica $265.171 $209.036 $234.192 $54.116 $42.089 $39.861
Si
(190.020) (200.303) (180.229) (39.998) (42.113) (31.239)
$387.511 $378.774 $330.867 $118.196 $113.201 $91.116
No
Hacinamiento (303.441) (345.028) (283.146) (94.530) (108.975) (85.606)
$348.106 $303.549 $281.972 $69.724 $62.964 $49.513
Si
(252.309) (251.057) (218.493) (46.494) (49.513) (37.794)
$372.663 $358.367 $304.226 $100.005 $99.687 $68.406
Inasistencia No
(285.787) (323.967) (251.006) (83.275) (99.111) (67.246)
Escolar $352.388 $314.463 $253.792 $45.273 $50.053 $32.829
Si
(300.830) (273.033) (205.418) (29.404) (41.050) (24.588)
$381.147 $384.811 $337.418 $101.391 $106.585 $75.977
Servicios No
(289.308) (334.734) (269.001) (83.774) (102.256) (72.777)
Inadecuados $248.915 $201.915 $219.547 $77.813 $57.419 $48.598
Si
(190.548) (183.794) (170.589) (71.335) (61.928) (44.488)
$380.782 $372.643 $329.445 $102.660 $103.578 $74.362
Vivienda No
(289.370) (328.478) (266.874) (84.497) (100.696) (71.896)
Inadecuada $266.187 $180.885 $225.672 $63.504 $48.548 $49.294
Si
(207.235) (181.487) (171.001) (52.271) (52.336) (44.726)
As, la Tabla 34, muestra, para los diferentes componentes de las NBI, las
diferencias entre el grupo de hogares con carencias frente a aquellos sin
carencias. En general los resultados son previsibles, los hogares con carencias
tienen unos ingresos tanto absolutos como per cpita menores que los que no
tienen carencias. Hay sin embargo, en el caso de Bucaramanga, dos
resultados donde las diferencias de ingresos son relativamente bajas. Los
ingresos de los hogares hacinados son escasamente el 12% superior a los de
los hogares no hacinados. Esto refleja algo que, por ms ya se haba intuido en
resultados anteriores, y es que no es cierto que los hogares pobres estn
necesariamente compuestos por un nmero elevado de individuos. El otro
resultado donde las diferencias son bajas son los relativos a escolarizacin.
Hace ya varios aos se sabe que la tasa de cobertura escolar, particularmente
la primara, es alta. Lamentablemente la informacin del SISBEN no nos puede
proporcionar informacin sobre si los nios adems de estudiar trabaja. Como
en todo el resto del documento, este indicador debe tratarse siempre con
cuidado.
79
Final Report CEDE-
Tabla 35 Ingreso Promedio de los Hogares y Situacin de Pobreza

Ingresos del Hogar Ingreso Per Cpita

rea rea
Metropolitana Metropolitana
Bucaramanga Cartagena Bucaramanga Cartagena
de de
Bucaramanga Bucaramanga
NBI 1
$435.076 $464.111 $405.940 $135.142 $141.849 $112.277
Sin
(320.917) (366.363) (318.03) (98.633) (115.671) (95.804)
$320.289 $258.015 $267.896 $70.321 $59.326 $52.627
Con
(240.534) (237.423) (210.738) (51.626) (55.622) (43.902)
$394.882 $392.548 $352.550 $110.609 $112.574 $85.982
Sin
NBI 2 (298.315) (339.441) (281.399) (87.003) (104.273) (78.134)
$274.554 $214.575 $236.594 $52.576 $44.519 $43.568
Con
(194.357) (189.141) (180.360) (36.791) (39.310) (35.325)
La Tabla 35, presenta los resultados para los indicadores agregados de NBI
segn se definieron con anterioridad. Dado las diferencias observadas en la
Tabla 34, no sorprende en absoluto que las diferencias entre los hogares con
carencias y sin carencias sean muy favorables a estos ltimos.
3.3.2. Indicadores sociales segn el origen formal/informal del

barrio
Esta seccin afronta de manera directa la desagregacin de los hogares

SISBEN segn formalidad de los barrios de origen. Los resultados deben
interpretarse con cierto cuidado, pero creemos que teniendo presente el
sentido del sesgo, los resultados tienen validez.
As, es de esperar que algunos barrios de origen informal se hayan vuelto

formales, mas nunca un barrio formal tendra porque volverse informal. Por
tanto, los resultados que presentamos se pueden interpretar como un lmite
inferior de lo que se observa en la actualidad. Por ejemplo, si los resultados
indican una diferencia importante en los ingresos de los barrios formales vs. los
informales, es de esperarse que la diferencia efectiva hoy da sea an mayor.
La razn es que se esperara que los ingresos de los barrios informales que se
volvieron formales estn sesgando haca abajo los ingresos de los barrios
formales.
Para diferenciar formalidad se utiliz informacin suministrada por la Secretaria

de Planeacin Municipal de la Alcalda de Bucaramanga e informacin de la
Alcalda de Cartagena. La base suministrada indicaba el origen formal o
informal de un barrio. Esta informacin se compara con la informacin del
SISBEN para determinar el comportamiento de los diferentes indicadores
segn la formalidad del barrio. Debe anotarse, sin embargo, que esta
informacin no est disponible para todos los barrios codificados en el SISBEN.
Los criterios para juzgar la formalidad de un barrio o asentamiento se definen a

continuacin:
80
Final Report CEDE-
1. Son Informales aquellos asentamientos humanos o nuevos desarrollos

urbanos que no cuenten con los permisos Formalmente exigidos para su
constitucin. Esto se puede presentar cuando:
(i) El terreno en el cual se desarrolla el asentamiento fue invadido.

Por lo tanto, los hogares que se asientan en el mismo no
cuentan con el derecho de propiedad del predio y por ello no es posible la
expedicin de licencias de construccin. Estos barrios pueden o no estar
ubicados sobre el casco urbano municipal (rea donde por normatividad se
establece como Formal el desarrollo de actividades urbanas entre ellas la
urbanizacin).
(ii) Desarrollos urbansticos que tienen lugar fuera del permetro urbano, en
zonas o reas destinadas a usos rurales (zona rural). All no es posible
adelantar proyectos urbansticos. Son Informales estos nuevos
asentamientos, a pesar que en algunos casos se cuente con posesin
Formal de los terrenos. (Estos barrios en su mayora son desarrollados por
urbanizadores piratas, y en otros por procesos de invasin).
2. Son Formales todos aquellos barrios o asentamientos que se

encuentren y
desarrollen dentro del permetro urbano, en reas y zonas definidas
Formalmente como aptas para procesos de urbanizacin, adelantados
por firmas constructoras Formalmente constituidas o por personas que a
termino individual construyen su vivienda, con aprobacin del ente
regulador (Plantacin Municipal, Curadura Urbana) y cuentan con
licencia de construccin.
Por tanto, en su origen y en su proceso de ocupacin los barrios se clasifican

segn su nivel de informalidad. Se definen los barrios informales como
Informales debido a que no cuentan con la aprobacin y/o tenencia de licencias
por parte de la administracin municipal que los incorporen al suelo urbano.
Los barrios formales lo son, debido a que estos barrios cuentan con ttulos o
actos administrativos que as lo aprueben como son, acuerdos, decretos y/o
licencias.
Utilizando informacin proporcionada por las alcaldas respectivas, esta

seccin cruza los indicadores hasta aqu construidos con el origen formal o
informal de cada barrio.
3.3.2.1. Bucaramanga
De los 330 barrios disponibles en la base del SISBEN, la informacin

suministrada por la Alcalda de Bucaramanga tiene informacin para 154
barrios. Sin embargo, como muestra la
Tabla 36, nicamente 108 barrios aparecen en ambas bases. Para esto barrios
se utiliz la informacin del SISBEN generndose comparativos en su origen.
81
Final Report CEDE-
Tabla 36 Nmero de Barrios Segn Formalidad en su Origen

Origen Total Porcentaje
Informal 34 31.48%
Formal 74 68.52%
Total 108 100.00%
Fuente: SISBEN, Alcalda de Bucaramanga, Secretara de planeacin municipal. Clculos propios
3.3.2.1.1. Indicadores de ingreso
En principio, cabra esperar que por nivel de ingresos y por indicadores de

pobreza, los barrios informales tuviesen unas condiciones de vida inferiores a
la de los barrios formales. La Tabla 37 registra esto parcialmente pues el
ingreso hoy en un barrio que originalmente fue Informal es de $355.287,
mientras que el ingreso per cpita es de $84.843. En un barrio de origen
Formal el ingreso hoy del hogar es de $426.211 y el ingreso per cpita de
$125.135. Es decir, medido en trminos de cuantos salarios mnimos recibe el
hogar, el ingreso hoy en barrios con origen formal es un 20% superior a
aquellos barrios con origen informal.
Tabla 37 Promedio de Ingresos de los Hogares. (Desviacin estndar en parntesis)

ORIGEN
Totales de los En trminos de
Per cpita
hogares salario mnimo
$84.843 $355.287 1.00
Barrio Informal
(20.445) (74.290) (0.21)
$125.135 $426.211 1.19
Barrio Formal
(65.294) (213.172) (0.60)
Fuente: SISBEN, Alcalda de Bucaramanga, Secretara de planeacin municipal. Clculos
propios
3.3.2.1.2. Indicadores de Calidad de Vida
La Tabla 38 muestra que el dficit habitacional es 54 viviendas en los barrios de

origen Informal es muy similar a las 57 viviendas de dficit en los barrios de
origen Formal Es decir, este no parece ser un indicador que diferencie
sustancialmente la calidad de vida.
El dficit habitacional relativo (Promedio nmero de hogares/promedio nmero

de viviendas) para los hogares de origen Informal es de 1.22 hogares por
vivienda y para los barrios de origen Formal es de 1.23 hogares por vivienda
(Ver Tabla 38).
La medicin de los distintos indicadores cualitativos necesarios para construir

las necesidades bsicas insatisfechas genera resultados mixtos. La Tabla 38
muestra que las variables de dependencia econmica, calidad de la vivienda,
inasistencia escolar y hacinamiento presentan peores niveles estructurales en
los barrios de origen Informales que en los Formales. La nica variable que
favorece a los barrios de origen Informal son los servicios inadecuados.
Resultado que se mantiene en la actualidad. Estos resultados pueden estar
82
Final Report CEDE-
explicados por el hecho que los barrios Informales tienden a tener los servicios,
an cuando la provisin de los mismos sea Informal.
Tabla 38 Principales Indicadores de Calidad de Vida. Bucaramanga

Dficit
Dependencia Vivienda Servicios Inasistencia
ORIGEN Hacinamiento Habitacional
econmica Inadecuada inadecuados escolar Absoluto Relativo
Barrio -54 1.22
31.17% 11.24% 3.63% 0.33% 44.37%
Informal
Barrio -57 1.23
19.99% 4.38% 6.90% 0.10% 29.82%
Formal
Lo anterior lleva a que las necesidades bsicas insatisfechas, como habra de

esperarse, son mayores para los barrios de origen Informal que para los barrios
de origen Formal. Los barrios en condiciones de miseria en los barrios
Informales son el doble que los de origen Formal (Ver Tabla 39).
Tabla 39 Porcentaje de Hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas

ORIGEN NBI 1 NBI 2
Barrio Informal 61.20% 23.52%
Barrio Formal 46.97% 11.40%
3.3.2.2. Cartagena
En el caso de Cartagena hay informacin sobre el origen formal o informal para

478 barrios en Cartagena. La informacin del SISBEN y de la Alcalda de
Cartagena se cruza en 145 barrios, segn se observa en la Tabla 40.
Tabla 40 Nmero de Barrios Informales y Formales en la Muestra

Origen Frecuencia Porcentaje
Informal 74 51.03%
Formal 71 48.97%
Fuente: SISBEN, Alcalda de Cartagena, Secretara de planeacin municipal. Clculos propios
Al igual que en el caso de Bucaramanga, se decidi comparar diferentes

indicadores segn la formalidad del barrio.
3.3.2.2.1. Indicadores de Ingreso
La Tabla 41 muestra los ingresos segn la formalidad del hogar. Destaca que
el ingreso de ninguno de los grupos alcanza en promedio a ser mayor al salario
mnimo. En trminos de ingreso total, las diferencias son de poco ms del 3% a
favor de los hogares localizados en barrios de origen formal. Sin embargo, el
ingreso per capita es casi un 13% superior en los barrios de origen formal.
83
Final Report CEDE-
Esto, implcitamente significa que el tamao de las familias en Cartagena si

tiene un efecto significativo sobre los ingresos de los hogares.
Tabla 41 Ingresos Actuales de los Hogares. (Desviacin estndar en parntesis)

En trminos del
Origen del Barrio Ingreso Per Cpita Ingreso del Hogar
Salario Mnimo
$67.335 $310.357 0.88
Informal
(16.347) (70.173) (0.20)
$75.966 $321.645 0.90
Formal
(34.289) (127.308) (0.36)
3.3.2.2.2. Indicadores de Calidad de Vida
La Tabla 42 muestra que el dficit habitacional, como cabra de esperar, es

mayor en los hogares que viven en barrios de origen informal. Sin embargo, en
trminos relativos, la diferencia entre ambos tipos de barrios no es sustancial.
La Tabla 42 muestra los diferentes indicadores utilizados para construir las

necesidades insatisfechas. Como se not anteriormente, destaca que los
niveles de hacinamiento en los barrios de origen informal son bastante ms
altos que en los de origen formal. Sorprende, sin embargo, que en cuanto a lo
adecuado de la vivienda y el acceso a servicios, los barrios de origen informal,
no slo no estn en peor situacin, sino que presentan indicadores superiores.
Tabla 42 Principales Indicadores de NBI

Dficit
Dependencia Vivienda Servicios Inasistencia
ORIGEN Hacinamiento Habitacional
econmica Inadecuada inadecuados escolar
Absoluto Relativo
Barrio -36.58 1.04
31.19% 0.5% 57.83% 18.22% 31.19%
Informal
Barrio -14.89 1.02
33.12% 0.6% 46.28% 40.32% 33.12%
Formal
Por tanto, dado la disparidad de los indicadores, no debe sorprender que la

Tabla 43 no muestre grandes diferencias en trminos de las necesidades
insatisfechas. Ms del 70% de los hogares que viven en barrios de origen
informal presentan condiciones de miseria y en ms del 35% de los hogares
que viven en barrios de origen informal presentan condiciones de pobreza.
Para los barrios de origen formal la situacin aunque no es tan alarmante no
presenta resultados alentadores. Estos hogares presentan en mas del 70%
condiciones de pobreza y en mas del 40% condiciones de miseria, cifra de
miseria aun mayor para los barrios de origen formal que lo presentado para los
barrios de origen informal (Ver Tabla 43).
84
Final Report CEDE-
Tabla 43 Principales Indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas

Origen del Barrio NBI 1 NBI 2
Informal 72.72% 36.34%
Formal 71.88% 43.48%
3.3.3. Segn encuesta del CEDE
3.3.3.1. Introduccin y Metodologa
Con el fin de determinar las caractersticas de la poblacin segn la formalidad

de la vivienda, se aplic una encuesta a los jefes de hogar propietarios de
vivienda tanto en Bucaramanga como en Cartagena. La elaboracin de la
encuesta cont con el apoyo de grupos de trabajo locales as como con la
colaboracin de entidades pblicas como la Secretara de Desarrollo social y
Humano en Cartagena y la Oficina de Desarrollo Social en Bucaramanga.
La encuesta se realiz a diversos grupos focales tanto en Bucaramanga como

en Cartagena. Se realizaron diez grupos focales en diez barrios con un mnimo
de cinco personas por reunin. As, en total se lograron 156 encuestas, de las
cuales 59 se realizaron en la ciudad de Bucaramanga y 97 en la ciudad de
Cartagena. El objetivo principal de la realizacin de estas encuestas es estudiar
las condiciones que llevan a la poblacin a elegir determinado tipo de vivienda.
Por este motivo las encuestas se centraron en jefes de hogar que se
declaraban propietarios de la vivienda donde residan. Esto inclua individuos
que compraron vivienda nueva construida en predios formales, que compraron
lotes o que simplemente invadieron terrenos baldos.
El objetivo central de esta encuesta es complementar la informacin del

SISBEN con el fin de ilustrar diferentes topologas de vivienda popular. Es
necesario enfatizar, que los resultados de esta seccin no son
estadsticamente representativos de la ciudad, slo informativos para intentar
explicar tendencias.
En el Anexo 7 se presenta el formato de la encuesta que se realiz.
3.3.3.2. Resultados Descriptivos
Los hogares encuestados viven tanto en barrios formales como informales. Los
criterios para juzgar la formalidad son los mismos expuestos arriba.
85
Final Report CEDE-
Motivaciones compra.
Siguiendo estos parmetros para definir formalidad e informalidad de la

vivienda, la encuesta practicada encontr que en Bucaramanga el 27.6 por
ciento de los hogares compraron su vivienda construida, siendo por tanto
formales. El 22.4 por ciento report haber comprado el lote y el resto construyo
en asentamientos informales. En la ciudad de Cartagena los propietarios
encuestados reportaron que haban comprado la vivienda construida en un
24.7 por ciento de las veces, frente a un 30.93 por ciento que compraron el lote
(Tabla 44).67
Tabla 44 Tipo de adquisicin de predio

La casa donde vive Bucaramanga Cartagena
la compro: Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje
Construida 16 27.6% 24 24.7%
Compro lote 13 22.4% 30 30.9%
Invasin 29 50.0% 43 44.3%
Total 58 100.0% 97 100.0%
Fuente: Encuesta para hogares propietarios de vivienda, ao 2005. Clculos Propios
La Tabla 44 muestra que el grupo de individuos que invadieron su lugar de

residencia es mayoritario, siendo incluso mayora en la ciudad de
Bucaramanga, donde el 50 por ciento de los encuestados vivieron los procesos
de desarrollo urbanstico informal.
Una de las principales caractersticas para determinar la informalidad de la

vivienda al momento de adquirir (o habitar) el predio es el acceso o no a
servicios pblicos. Al ser este un indicador objetivo de informalidad, la
encuesta indaga por el acceso de los hogares a servicios de energa elctrica y
acueducto. La Tabla 45 muestra que, segn este indicador, en su mayora los
hogares encuestados son informales (mas del 55% de los hogares
encuestados).
Tabla 45 Formalidad Segn Definicin de Acceso a Servicios Pblicos

Porcentaje de
Hogares dentro
de las Distintas
Ciudad Formal Informal Ciudades Total
Bucaramanga 30 29 37.8% 59
Cartagena 40 57 62.2% 97
Porcentaje de Hogares 44.9% 55.1% - 100.0%
Segn Formalidad
Total 70 86 100.0% 156
No es claro que tipo de vivienda buscan los hogares de la poblacin objetivo. A

priori podra pensarse que buscan siempre vivienda formal con el fin de contar
con los servicios bsicos. Los resultados descritos en la Tabla 46 muestran, sin
embargo, que ms de un cuarto de la poblacin busca lotes que no tengan
servicios. Es decir, ni siquiera estn interesados en buscar vivienda formal. La
67
En este punto no es claro que comprar lote implique formalidad o informalidad. Ms adelantes se
discute esto en detalle.
86
Final Report CEDE-
explicacin est, como veremos ms adelante, en que igual disfrutarn de

estos servicios, previsiblemente a un costo menor.
Tabla 46 Tipo de Predio Buscando al Momento de Comprar

Frecuencia Porcentaje
Casa 69 44.2%
Apartamento 5 3.2%
Casa lote 26 16.7%
Lote con Servicios 11 7.1%
Lote sin Servicios 45 28.9%
Total 156 100.0%
Perfil del comprador
La edad promedio del jefe de hogar encuestado supera los cuarenta y ocho
aos. La Tabla 47 muestra el promedio de edad de los jefes cabeza de familia
para los diferentes tipos de vivienda. El promedio de edad del jefe en la ciudad
de Bucaramanga para la vivienda construida es de 53 aos y de 55 aos para
la ciudad de Cartagena. Destaca que son los individuos mayores lo que
adquieren vivienda construida, mientras que los relativamente ms jvenes son
los que deciden comprar bien lote o invadir.
Tabla 47 Edad del Jefe del Hogar

Tipo de Vivienda Comprada
Ciudad Construida Lote Invasin Total
53 50 48 50
Bucaramanga (9.4) (10.0) (13.9) (11.8)
55 44 44 47
Cartagena (14.6) (13.1) (10.5) (13.2)
54 46 45 48
Total (12.7) (12.4) (11.9) (12.8)
La Tabla 48 muestra el porcentaje de hogares en los cuales el jefe del hogar es

hombre. Los varones son mayora tanto en la vivienda construida como en los
lotes. Sorprende, sin embargo, que los hogares que invaden tienen
mayoritariamente un jefe de hogar mujer, situacin observada tanto en
Bucaramanga como en Cartagena.
Tabla 48 Porcentaje de Hogares donde el Jefe del Hogar es Hombre

Tipo de Vivienda Comprada
Bucaramanga 87.5% 84.6% 45.8% 67.9%
Cartagena 43.5% 65.5% 48.8% 52.7%
Total 61.5% 71.4% 47.7% 58.2%
En el 70% de los hogares encuestados el jefe del hogar se encuentra casado,

siguindole en porcentaje separado, soltero y por ltimo viudo. La Tabla 49
indica la frecuencia dependiendo del estado civil del jefe del hogar
discriminando por ciudad.
87
Final Report CEDE-
Tabla 49 Estado Civil del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la vivienda
Ciudad Casado Viudo Separado Soltero Total
Bucaramanga 41 4 5 5 55
Cartagena 63 8 13 12 96
Total 104 12 18 17 151
La Tabla 50, por su parte, muestra la frecuencia educativa de jefe del hogar
para cada una de las ciudades. As, el 88% tiene educacin primara y de
bachillerato, mientras que un 9.9% de los jefes de hogar no tienen ningn nivel
educativo.
Tabla 50 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda
Ciudad Ninguno Primaria Secundaria Superior Postgrado Total
Bucaramanga 6 33 17 0 1 57
Cartagena 9 44 39 2 0 94
Total 15 77 56 2 1 151
En principio esperaramos que los hogares que tengan predios en barrios de

invasin no tengan la calidad educativa de los jefes de hogar que viven en
predios formales. La Tabla 51 muestra el nivel educativo del jefe del hogar al
momento de comprar el predio por tipo de vivienda. Debido a que la mayor
parte de los encuestados tiene bajos niveles educativos, no se observa la
correlacin a priori esperada.
Tabla 51 Nivel Educativo del Jefe del Hogar al Momento de Comprar la Vivienda por Tipo de
Vivienda
Tipo de
Vivienda Ninguno Primaria Secundaria Superior Postgrado Total
Construida 1 23 14 1 0 39
Lote 5 19 16 1 1 42
Invasin 8 32 23 0 0 63
Total 14 74 53 2 1 144
La Tabla 52 muestra que el 75% de los jefes de hogar al momento de adquirir

su vivienda contaban con empleo. La formalidad del mismo se determin por
medio de la existencia o no de un contrato de trabajo. Los resultados indican
que el 35.90% de los jefes de hogar eran formales. Es decir la mayora de los
hogares tenan un trabajo informal al momento de adquirir vivienda.
Tabla 52 Medida de Desempleo

Trabajaba al
momento de
comprar
vivienda Frecuencia Porcentaje Si trabajaba, Tenan contrato de trabajo?
Frecuencia Porcentaje
Si 42 35.9%
No 75 64.1%
Si 117 75.0% Total 117 100.0%
No 39 25.0%
Total 156 100.0%
88
Final Report CEDE-
Los resultados sobre la experiencia laboral indican que sobre una muestra de
92 trabajadores, el 77.17% llevaba trabajando entre uno y veinte aos. El
tiempo mximo de aos trabajando para el jefe de hogar es de 65 aos. Los
tipos de trabajos en los que estn empleados actualmente los jefes de hogar
son muy variados. Si el jefe de hogar es mujer trabaja preferiblemente en el
servicio domstico, hotelera entre otros. Si el jefe de hogar es hombre trabaja
en el choferismo, en la construccin, en el comercio, chofer entre otras
actividades.
A priori es vlido suponer que los hogares con empleo formal tendern a tener
vivienda formal. La Tabla 53 muestra que la mitad de los hogares que
compraron su vivienda construida tenan empleo formal, mientras que la otra
mitad tena empleo informal. As mismo, es cierto que la mayora de individuos
que invaden tienen trabajo informal, pero tambin un porcentaje relevante de
formales invaden.
Tabla 53 Relacin entre la Formalidad del Trabajo y el tipo de Vivienda

Ciudad Trabajo Informal Trabajo Formal Total
Construida
Bucaramanga 7 6 13
Cartagena 8 9 17
Total 15 15 30
Lote
Bucaramanga 8 4 12
Cartagena 15 9 24
Total 23 13 36
Invasin
Bucaramanga 14 6 20
Cartagena 23 8 31
Total 37 14 51
En la mayora de los hogares que compraron lote, el jefe de hogar tena empleo
en el sector informal, representando el 63.9% de la muestra. La Tabla 53
tambin muestra que en la ciudad de Bucaramanga solo la tercera parte de los
jefes de hogar tena empleo en el sector formal. En la ciudad de Cartagena el
resultado es parecido siendo el jefe de hogar en su mayora perteneciente al
sector informal. Se observa adems que el 72.6% de los jefes de hogar que
invadieron trabajaban en el sector informal.
Transacciones realizadas y procesos de formalizacin
Los documentos de propiedad de la vivienda son un indicador de formalidad de

la misma.68 En primer lugar, la Tabla 54 muestra el ao de compra o en que se
mudo en la vivienda.69 As, el 25% de los hogares encuestados en
Bucaramanga habitaban la vivienda desde 1986, y desde 1980 en Cartagena.
68
Estos incluyen la promesa de compraventa, las escrituras y el registro de propiedad.
69
Esta distincin se hace necesaria en la medida que los hogares que invadieron, nunca realmente
compraron la vivienda.
89
Final Report CEDE-
La mitad de la poblacin encuestada haba adquirido su vivienda en 1991 en

Bucaramanga y 1995 en Cartagena.
Tabla 54 Ao en que compr, se mud o adquiri derechos sobre la vivienda que ocupa
Percentiles Ao Percentiles Ao
25.0% 1986 25.0% 1980
50.0% 1991 50.0% 1995
75.0% 1996 75.0% 1998
99.0% 2003 99.0% 2005
La Tabla 55 muestra el tiempo que tardaron los hogares en obtener

documentos de propiedad, indicador de formalidad segn se mencion arriba.
Los resultados agregados indican que en promedio el tiempo en obtener la
promesa de compraventa fue de 1.55 aos, para obtener la promesa de
escrituras los hogares tuvieron que esperar en promedio 6.56 aos y los
hogares obtuvieron el registro de la propiedad en promedio a los 4.88 aos de
haberse mudado a su sitio de residencia.
Tabla 55 Aos Necesarios para obtener los documentos de propiedad

Aos Para
Obtener Media Bucaramanga Cartagena
Promesa de 1.55 2.6 0.5
compraventa (5.1) N=47 (6.8) 26 (1.24) N=21
Promesa de las 6.56 6.4 8.3

escrituras (9.7) N=39 (9.1) 26 (11.3) N=13
Registro de la 4.88 4.6 7.1
propiedad (8.5) N=26 (7.7) 17 (10.6) N=9
Analizando por ciudades, se observa que tanto para escrituras como para el
registro el tiempo es mayor en Cartagena.
En los hogares que compraron su residencia construida, los diferentes servicios

llegan, segn muestra el
90
Final Report CEDE-
Grfico 2, casi al mismo tiempo que el primer recibo de pago del respectivo
servicio. As, en Cartagena los servicios de saneamiento urbano (como son, los
servicios de alcantarillado y recoleccin de basura) y el servicio de energa
elctrica, toman menos de dos aos en llegar a los hogares. En Bucaramanga
por su parte los hogares tienen acceso a los servicios de energa elctrica,
alcantarillado y gas natural antes de los cinco aos. Los servicios que ms
tardan en llegar a los hogares son, el telfono y el gas natural en Cartagena y
la recoleccin de basuras en Bucaramanga.
91
Final Report CEDE-
Grfico 2 Aos en Acceder a los Diferentes Servicios y Obtener el Primer Recibo de Pago si la
70
Vivienda es Construida
Bucaramanga
Cartagena
Energa Elctrica
10 Energa Elctrica
15
Recoleccin de Basuras 5 Acueducto
10
Recoleccin de basuras Acueducto
0 5
Telfono Alcantarillado 0
Telfono Alcantarillado
Gas Natural
Aos en acceder al servic io Tiempo en l egar el primer recibo

Gas Natural
Fuente: Encuesta Grupos Focales. Clculos Propios
En general, llama la atencin que mientras los servicios bsicos se reciben casi
instantneamente en Cartagena, en Bucaramanga demoran varios aos.
La situacin de los hogares que compraron lote, segn muestra el Grfico 3 es

similar a los de vivienda construida, pero la recepcin del servicio,
particularmente en Cartagena se demora ms que cuando la vivienda se
compra construida. En el caso de Cartagena, sin embargo, destaca que recibir
una lnea de telfono demora en promedio 20 aos.
70
Los ejes numricos hacen referencia al tiempo en aos.
92
Final Report CEDE-
si la Vivienda es Adquirida Inicialmente en Lote
Bucaramanga
Cartagena
Energa Elctrica
6 Energa Elctrica
30
4
Recoleccin de Basuras Acueducto 20
2 Recoleccin de Basuras Acueducto
10
0
0
Telfono Alcantarillado Telfono Alcantarillado
Gas Natural Gas Natural

Aos en acceder al servicio Tiempo en llegar el primer recibo

El Grfico 4, muestra una situacin diferente. As, salvo en el caso de la

recoleccin de basura, el telfono y en menor medida el gas natural, los
hogares disfrutan del servicio un buen tiempo antes que reciben los servicios.
Se infiere por tanto que reciben estos servicios de manera irregular. Por
ejemplo, en Bucaramanga, estos hogares disfrutan de energa elctrica a los 3
aos, slo un ao ms que aquellos que compraron vivienda construida. La
diferencia radica en que mientras estos deben pagar por el servicio casi
inmediatamente, los hogares que invaden no recibirn recibos de pago hasta 5
aos despus.
93
Final Report CEDE-
Grfico 4 Aos en Acceder a los Diferentes Servicios y Obtener el Primer Recibo de Pago si la
Vivienda es de Invasin71
Bucaramanga
Cartagena
Energa Elctrica
15
Energa Elctrica
10 15
Recoleccin de Basuras Acueducto
5 Recoleccin de 10
Acueducto
basuras 5
0
0
Gas Natural
Aos en acceder al servicio Tiempo en llegar el primer recibo
Gas Natural
Adems de las condiciones propias de la vivienda, una ventaja esperada de

adquirir vivienda formal es la posibilidad de tener accesos a diferentes servicios
recreativos y sociales. En principio cabe esperar que un hogar prefiera tener
cerca del hogar puestos de salud, escuelas, parques, canchas deportivas,
puestos de polica entre otros.
En Cartagena, los hogares que compraron la vivienda construida tienen acceso

a muchos ms servicios sociales y complementarios que los hogares que viven
en barrios de invasin o los hogares que compraron el lote. El Grfico 5
tambin muestra que en Bucaramanga no se presenta relacin alguna entre el
tipo de vivienda y el aumento o disminucin de servicios sociales y
complementarios.
71
Los ejes numricos hacen referencia al tiempo en aos.
94
Final Report CEDE-
72
Grfico 5 Servicios Sociales y Recreativos al Momento de Comprar su Vivienda
Puesto de salud
100% Puesto de salud
80%
100%
Plaza de Mercado Escuela
60% Plaza de Mercado Escuela
40% 50%
20%
Paradero de Buses 0% Parque Paradero de Buses 0% Parque
Canchas
Iglesia Canchas Deportivas Iglesia
Deportivas
Puesto de Policia Puesto de Policia

Vivienda Lote Invasin Vivienda Lote Invasin
Fuente: Encuesta Grupos Focales. Clculos Propios Fuente: Encuesta Grupos Focales. Clculos Propios
En general los barrios carecen de plaza de mercado y de puesto de polica en

el caso de Bucaramanga. Menos de la mitad de los barrios disponen de un
puesto de salud en Bucaramanga, cifra que llega al 50% en Cartagena. La
escuela est disponible en todos los barrios cartageneros, mientras que apenas
est en el 50% de los barrios de Bucaramanga.
Rasgos de las viviendas
Adicional a las caractersticas del hogar y el tipo de vivienda, la encuesta

indago sobre el tamao de la vivienda habitada por los hogares. As, el tamao
del lote promedio en Bucaramanga es de 96.70 mts, y de 126.33 mts en
Cartagena. El rea construida en Bucaramanga tiene un promedio de 60 mts,
con un mnimo de 12 mts y un mximo de rea construida de 180 mts. En
Cartagena el rea construida tiene una media de 47.95 mts, con un mnimo de
5 mts y un mximo de 180 mts. La Tabla 56 tambin muestra la proporcin de
rea construida sobre el tamao del lote.
72
El eje principal representa el porcentaje de hogares que tenan acceso a los diferentes servicios.
95
Final Report CEDE-
Tabla 56 Tamao del predio

rea construida
sobre el tamao
Ciudad Tamao rea construida del lote
Media Media Media
66.7 60.0 0.9
Bucaramanga (47.6) (36.1) (0.2)
156.2 48.0 0.5
Cartagena (234.2) (41.2) (0.4)
126.3 56.0 0.8
Total (195.5) (37.9) (0.3)
Otro indicador sobre la calidad de la vivienda es el tiempo que tardan sus

habitantes en desplazarse al paradero ms cercano. Esa, en principio es una
de las ventajas de adquirir vivienda formal. La Tabla 57 muestra, segn se
presuma, que el tiempo de desplazamiento es tres veces mayor en Cartagena
y es an mayor para aquellos habitantes que invaden o adquieren lotes.
Tabla 57 Minutos Hasta el Paradero Ms Cercano

Tipo de Vivienda Adquirida
4.0 6.9 5.5 5.4
Bucaramanga (7.1) (5.3) (6.2) (6.3)
11.0 23.9 16.0 17.2
Cartagena (12.8) (20.1) (13.1) (16.2)
8.2 18.7 12.1 12.9
Total (11.3) (18.7) (12.1) (14.6)
El nmero de pisos, como indicador del tipo de vivienda, no vara mucho al

cambiar el tipo de vivienda adquirida. La Tabla 58 muestra que para la
vivienda construida el nmero de pisos para la ciudad de Bucaramanga y
Cartagena es de 1.25 y 1.22 respectivamente. Para los predios de invasin el
nmero de pisos que tiene la vivienda para la ciudad de Bucaramanga y
Cartagena es de 1.08 y 1.00 respectivamente. Es decir, no hay una varianza
particularmente significativa.
Tabla 58 Nmero de Pisos y Cuartos en la Vivienda

Tipo de Vivienda Adquirida
Pisos Cuartos Pisos Cuartos Pisos Cuartos Pisos Cuartos
1.3 2.7 1.5 3.2 1.1 2.2 1.2 2.7
Bucaramanga (0.6) (0.7) (0.8) (2.0) (0.3) (1.1) (0.5) (1.4)
1.2 2.2 1.0 2.2 1.0 1.6 1.2 1.9
Cartagena (0.4) (0.8) (0.2) (1.1) (0.0) (0.7) (0.2) (0.9)
1.2 2.4 1.2 2.6 1.0 1.8 1.1 2.2
Total (0.5) (0.8) (0.5) (1.5) (0.2) (0.9) (0.4) (1.1)
96
Final Report CEDE-
Otro indicador sobre la calidad de la vivienda es el nmero de cuartos para

dormir, el cual, segn muestra la Tabla 58, no presenta grandes variaciones.
En Bucaramanga el nmero de cuartos para dormir es de 2.67 para viviendas
en barrios Formales y de 2.19 para viviendas en barrios de invasin. Para la
ciudad de Cartagena el nmero de cuartos para dormir es de 2.17 para
viviendas en barrios Formales y de 1.63 para viviendas de barrios de invasin.
Es decir, quizs la nica diferencia relevante sea en Cartagena en los barrios
de invasin.
Otro indicador de la calidad de la vivienda tpicamente utilizado es el material

predominante de los techos. La Tabla 59 muestra que tanto en Bucaramanga
como Cartagena, el material predominante es la teja de zinc o eternit con cielo
raso.
Tabla 59 Material Predominante de los Techos
Material predominante de los Techos
Teja de barro, Teja de zinc o Paja o palma Desechos Total
plancha o placa eternit con cielo
de cemento raso (Cartn, latas,
Ciudad sacos, etc.)
Cartagena 4 82 2 6 94
Total 8 99 2 7 116
El material predominante de los pisos, a diferencia del techo, es ms variado.

En Cartagena la mayora de los pisos estn hechos de tierra/arena o de
cemento/gravilla. En Bucaramanga, en cambio, la mayora de los pisos estn
hechos de cemento/gravilla o baldosa, vinilo, tableta y/o ladrillo. La Tabla 60
muestra la frecuencia de hogares con los distintos materiales predominantes en
los pisos.
Tabla 60 Material Predominante de los Pisos

Material predominante de los Pisos
Tierra o Arena Madera Burda, Cemento o Baldosa, vinilo, Total
Tabla, Tabln Gravilla Tableta, Ladrillo
Ciudad
Cartagena 39 5 41 8 93
Total 40 5 57 12 114
La encuesta tambin indag sobre amenazas naturales que posee la vivienda

al momento de adquirir o habitar la misma. El 40.28% de los hogares tena
problemas de inundacin cuando llova en el sector. Tabla 61 tambin muestra
que el 20% de las viviendas presentaban deslizamientos, pero el 31% de los
hogares reporto la no existencia de amenaza natural alguna al momento de
comprar su vivienda.
97
Final Report CEDE-
Tabla 61 Tipo de Amenaza que Presenta la Vivienda

Tipo de Frecuencia Porcentaje
Amenaza
Ninguno 44 30.6%
Deslizamiento 29 20.1%
Inundacin 58 40.3%
Avalancha 4 2.8%
Otros 9 6.3%
Total 144 100.0%
El acceso a los servicios pblicos es un indicador importante no solo para

determinar la formalidad de la vivienda, sino tambin para medir la calidad de
vida del hogar. Con este fin, la encuesta realiz una serie de preguntas sobre el
tiempo que tardaban los hogares en acceder al servicio, as como el tiempo en
recibir el primer recibo del servicio. La idea es que un hogar puede tener el
servicio de manera ilegal, por lo cul la recepcin del recibo es ms un
indicativo del momento en que se legaliza el mismo.
El valor de la vivienda es una de las principales variables que consideran los

hogares al momento de comprar un predio. A continuacin se presenta el valor
de compra, el porcentaje pagado por cuota inicial y un indicador de valoracin
subjetivo de la vivienda. Debido a que el costo de la vivienda en los hogares
que tienen predios en barrios de invasin es cero, stos no se incluyen en las
primeras dos variables. Sin embargo, si se les pregunta por la valorizacin
actual de su vivienda.
La Tabla 62 muestra el costo de la vivienda a precios de 2005. Los costos de

los predios en la ciudad de Bucaramanga son ms altos que los reportados
para la ciudad de Cartagena. Los hogares que compraron la vivienda
construida pagaron un precio promedio de $22.815.136 en Bucaramanga y de
$17.823.766 en Cartagena. Los hogares que compraron lote pagaron
$4.660.862 en Bucaramanga y $1.531.591 en Cartagena.
Tabla 62 Valor de la Vivienda y Pago de Cuota Inicial. Precios de 2005

Promedio Vivienda Construida Promedio Lote

Ciudad Valor Cuota Inicial Valor Cuota Inicial
$ 22.815.136 40.2% $ 4.660.862 45.8%
Bucaramanga -18.700.000 (0.3) -5.146.921 (0.3)
$ 17.823.766 21.3% $ 1.531.591 53.6%
Cartagena -13.600.000 (0.1) -1.967.593 (0.3)
Los hogares bumangueses pagaron en promedio de cuota inicial del 40% cuando
compraron la vivienda construida. Esta cifra dista de la que se paga en Cartagena,
98
Final Report CEDE-
pues apenas llega al 21%. Cuando se adquiere lote, la cuota inicial, tanto en
Bucaramanga como en Cartagena, ronda el 50%.
Con el fin de determinar la percepcin del valor de su vivienda que tienen los
individuos, se les pregunt a los hogares sobre el valor de la vivienda si la
fuesen a vender hoy. Los precios de las viviendas superan los veinte millones
de pesos en promedio. En Bucaramanga, la Tabla 63 muestra que la vivienda
construida en ms costosa. En cambio, en Cartagena, los hogares invasores
consideran que su vivienda vale ms que la construida formalmente.
Tabla 63 Valor que Perciben los Individuos que Vale la Vivienda Hoy
Tipo de Vivienda de los Hogares
$ 28.583.333 $ 23.615.385 $ 20.666.667 $ 23.767.442
Bucaramanga -21.800.000 -16.900.000 -21.300.000 -20.000.000
$ 23.272.727 $ 20.500.000 $ 23.444.444 $ 22.396.552
Cartagena -12.900.000 (23.500.00) -22.000.000 -20.900.000
$ 26.043.478 $ 21.727.273 $ 22.333.333 $ 22.980.198
Total -17.900.000 -20.900.000 -21.500.000 -20.400.000
4. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas
4.1. Costos de la formalidad y de la informalidad
La vivienda es uno de los bienes que ms contribuye al concepto de bienestar

econmico, la consecucin de vivienda maximiza la funcin de utilidad de las
familias y estas en general dedican una parte importante de sus ingresos a
conseguir este bien, el esfuerzo es particularmente significativo para los
hogares de ms bajos ingresos.
El principal obstculo para conseguir vivienda propia en los estratos bajos (1 y

2) est determinado por los altos precios de stas, en comparacin con los
ingresos recibidos, unido lo anterior a la dificultad de conseguir prstamos por
la carencia de garantas reales, que le permitan a los prestamistas estar
seguros con respecto a la recuperacin de la inversin. Ante estos hechos, una
alternativa que estas familias tienen es acudir al mercado informal en el que
consiguen mejores precios, alternativas de financiacin y posibilidades de
acudir al mtodo de autoconstruccin (difiere la inversin en el tiempo).
En el presente captulo se pretende hacer una aproximacin a la estimacin del

costo de la vivienda formal e informal en Cartagena y Bucaramanga. Para el
sector formal se consigui informacin de tres proyectos en cada una de las
ciudades lo que permiti construir un modelo de costos en cada una. Para el
sector informal se encuentra una gran heterogeneidad en los costos no
99
Final Report CEDE-
solamente entre las ciudades sino tambin dentro de ellas, lo anterior es

motivado principalmente por las particularidades del sector entre las que se
pueden destacar la autoconstruccin, el uso materiales reciclados, los tiempos
de construccin largos (para estos casos en la prctica habra que llevar una
contabilidad de los costos durante 10 o ms aos), etc. El ejercicio desarrollado
no tiene representatividad de tipo estadstico, pero resulta muy interesante en
trminos de las diferencias entre ciudades y entre vivienda formal e informal.
4.1.1. Costos unitarios de la vivienda popular
Para determinar el precio de la vivienda popular en las ciudades de Cartagena

y Bucaramanga, se recopil informacin sobre algunos proyectos ejecutados
recientemente que permitiera identificar programas de vivienda modelos en
cada una de estas ciudades. En las Tablas 1 y 2 se presentan los costos
unitarios para proyectos de vivienda popular formal e informal respectivamente.
En el anlisis de la Tabla 64 se observa que en los proyectos formales los

costos directos (mano de obra y materiales) son los ms importantes con
aproximadamente el 50% del total. Son tambin importantes la dotacin de
infraestructura para servicios pblicos (11.5% en Cartagena y 7.2% en
Bucaramanga) y los llamados costos indirectos (18.5% en Cartagena y 23.2%
en Bucaramanga), que representan la ms grande diferencia entre este tipo de
vivienda y la vivienda informal, en donde estos costos son prcticamente cero.
Tabla 64. Costos unitarios modelo de las viviendas formales.

En Cartagena y Bucaramanga
Cartagena Bucaramanga
Costos Costos
unitarios Participacin unitarios Participacin
Terreno $ 1.942.972 7,40% $ 3.719.000 13,60%
Vas y andenes $ 1.614.234 6,10% $ 764.891 2,80%
Servicios pblicos
Acueducto $ 1.169.696 4,40% $ 784.193 2,90%
Alcantarillado $ 888.766 3,40% $ 686.169 2,50%
Energa $ 985.853 3,70% $ 490.121 1,80%
Espacio pblico $ 2.506.719 9,50% $ 510.875 1,90%
Costos directos
Materiales y transporte $ 9.653.495 36,70% $ 10.500.000 38,50%
Mano de obra $ 2.700.000 10,30% $ 3.500.000 12,80%
Costos indirectos 1 $ 4.863.256 18,50% $ 6.324.000 23,20%
Costo unitario proyecto $ 26.324.991 100,00% $ 27.279.249 100,00%

1
Incluye impuestos, licencias, administracin, escrituras, publicidad, intereses y utilidad
Fuente: Constructores
100
Final Report CEDE-
En la Tabla 65 se observan los costos de las viviendas informales en las dos

ciudades. En estos modelos los costos del terreno estn entre 1.5 y 2 millones
de pesos, pero en la realidad de muchos proyectos este costo es igual a cero,
lo que pondra la vivienda informal en rangos ente 11 y 13 millones de pesos.
Adems, esta inversin no se hace en el mismo ao, ya que una caracterstica
importante de la vivienda informal es que se hace por autoconstruccin, con el
sistema de mejoras a travs del tiempo.
Tabla 65. Costos unitarios modelo de las viviendas informales

En Cartagena y Bucaramanga
Cartagena Bucaramanga
Costos Costos
unitarios Participacin unitarios Participacin
Terreno $ 1.966.200 14,70% $ 1.500.000 10,20%
Costos directos
Materiales y transporte $ 7.851.272 58,60% $ 9.802.000 66,60%
Mano de obra $ 2.078.000 15,50% $ 2.500.000 17,00%
Otros costos $ 1.500.000 11,20% $ 920.000 6,20%
Costos indirectos 1 $0 $0
Costo unitario proyecto $ 13.395.472 100,00% $ 14.722.000 100,00%

1
Incluye impuestos, licencias, administracin, escrituras, publicidad, intereses y utilidad
Fuente: Constructores
El anlisis de las estructuras de costos modelo para los sectores formal e

informal, muestra que el costo de una vivienda informal es aproximadamente la
mitad de una formal, este hecho sumado a los problemas de financiacin que
existen en el sector formal, hace que la mejor opcin para una familia de bajos
ingresos sea acudir al mercado informal.
Los ingresos de los hogares Sisben en las dos ciudades son muy bajos:
$372.612 para Bucaramanga, $358.127 para el rea Metropolitana de
Bucaramanga y $303.933 para Cartagena, lo que permite ver que las
posibilidades que tienen de acceder a un crdito formal para adquirir vivienda
son prcticamente nulas.
En la Tabla 66 se puede observar el esquema de financiacin que requerira

una vivienda formal de $26.000.000, con las nuevas condiciones del mercado
colombiano (baja en las tasas de Inters). Segn estos clculos, las familias
necesitaran conseguir cinco millones doscientos mil pesos de cuota inicial y
necesitaran tener unos ingresos mensuales de mas o menos tres veces la
cuota a pagar ($900.000).
101
Final Report CEDE-
Tabla 66 Costos de financiacin de una vivienda popular
Tasa de inters mensual 1,00%

Plazo (en meses) 180
Valor vivienda $ 26.000.000
Cuota inicial (20%) $ 5.200.000
Prstamo $ 20.800.000
Cuotas mensuales iguales $ 296.317
Fuente: Clculos CEDE
Ante esta situacin, una posibilidad que se abre para estas familias es la
compra o toma de hecho, de terrenos en sectores no contemplados dentro de
los Planes de Desarrollo Territoriales, que carecen de servicios pblicos en la
mayora de casos y que generalmente estn situados en las zonas marginales
de las ciudades. Esta decisin tiene un impacto importante en trminos
econmicos, ya que en el largo plazo genera costos de desmarginalizacin,
que son en los que incurren los municipios al tener que legalizar los barrios
informales.73
4.1.2. Costos de desmarginalizacin
Ante la aparicin de barrios informales en situacin de alto riesgo, las

autoridades municipales y las empresas de servicios pblicos se ven en la
necesidad de entrar a proveer a stos, de las condiciones mnimas de calidad
de vida que deberan tener: vas de acceso, agua potable, alcantarillado,
energa elctrica, entre otros. Dado que tienen que partir de diseos tcnicos
no ptimos los costos son mucho ms altos que los que se dan cuando el
desarrollo urbanstico es planificado
4.1.2.1. Sobre costos para la sociedad
La contribucin del bien vivienda al bienestar se produce por varias vas y

afecta a diferentes grupos humanos. De un lado, al desarrollar opciones
habitacionales formales de bajo costo, le sustrae clientes o demanda al
negocio de la urbanizacin ilegal de la ciudad. Cualquier disminucin en el
proceso de ocupacin irregular por los desarrollos ilegales, le representa a la
ciudad ahorros de recursos, que bien pueden traducirse en disminuciones de
las tarifas y los impuestos, o simplemente en liberacin de fondos para otras
inversiones. De otro lado, los proyectos en si mismos generan oportunidades
de mejoramiento de calidad de vida, tanto para las familias que libremente los
escogen para vivir, como para los vecinos residentes de barrios subnormales,
quienes ven mejoradas sus posibilidades de esparcimiento.
73
Rocha, Garca, otros, Evaluacin del Impacto Econmico de Metrovivienda en Bogot, CEDE, 2004.
102
Final Report CEDE-
Utilizando como fuente la encuesta del SISBEN, los datos estimados de dficit
habitacional (cuantitativo y cualitativo) son de 25.892, 23.069 y 64.265
unidades habitacionales para Bucaramanga, rea Metropolitana de
Bucaramanga y Cartagena respectivamente. Otra fuente que se puede utilizar
para estas estimaciones es la Encuesta Continua de Hogares del DANE, segn
sta el dficit es ms alto: 47.235, 85.727 y 63.112 viviendas respectivamente
(Tabla 67).
Si las familias de estratos bajos, que no cuentan con vivienda propia, se

decidieran por la opcin de conseguir vivienda propia en un barrio ilegal,
acarrearan sobre costos a la ciudad en el momento que sta, decida legalizar
dichos barrios, a continuacin se presentan los resultados de los clculos
econmicos.
4.1.2.2. Beneficios econmicos
Una evaluacin econmica de un proyecto persigue medir el retorno de una

actividad para la sociedad en su conjunto; en consecuencia, relaciona
beneficios derivados y costos incurridos, considerando comparaciones entre la
poblacin beneficiada y la no beneficiada, as como usos alternativos de los
recursos. Ello establece una diferencia conceptual con la evaluacin financiera,
que examina el retorno basado en ingresos y costos individuales, pero tambin
metodolgica, pues adems utiliza informacin no financiera y no observable
directamente. Una metodologa tradicionalmente utilizada para cuantificar los
beneficios es la de considerar stos como el ahorro generado por la sociedad
al no tener que incurrir en algunos costos, a esta metodologa se le conoce en
la literatura como Costos Evitados.
En el ejercicio desarrollado a continuacin se cuantifican bajo diferentes

escenarios los costos evitados que representaran para Bucaramanga y
Cartagena la desmarginalizacin de barrios y todo esto, para tener una idea del
bienestar que se podra generar para la sociedad en conjunto..
Los beneficios econmicos derivados de los costos de normalizacin evitados,

se midieron a partir de los datos obtenidos por Rocha, Garca y Rueda, que
determinaron que la desmarginalizacin de cada vivienda de origen ilegal le
cuesta a la ciudad de Bogot $4.758.997 (precios de 2003), para los clculos
en las ciudades de Bucaramanga y Cartagena se supone que los costos de
materiales y mano de obra son muy similares a los de Bogot y la cifra utilizada
por lo tanto, es esta misma trada a precios de 2006. Esta cifra ($5.509.134)
representa el ahorro que capitaliza la ciudad por cada vivienda ilegal evitada.
Es importante aclarar que no todas las familias que presentan dficit de
vivienda terminan residiendo en una urbanizacin informal y por esto es
necesario realizar algunas simulaciones para poder cuantificar los beneficios
ante diferentes probabilidades de ocupacin ilegal. Para este fin se defini un
ndice de Pobladores Informales -IPI, es decir, la cantidad de familias que
habitan un barrio informal por cada 100 familias. En la Tabla 4 se calculan el
dficit total de unidades habitacionales y en las Tabla 67 y Tabla 68 se
103
Final Report CEDE-
presentan los resultados del ejercicio con las estimaciones de dficit segn los
datos de SISBEN y segn los datos de la ECH del DANE.
Tabla 67. Dficit de Unidades Habitacionales

Deficit Deficit
Ciudad habitacional habitacional
SISBEN ECH
Bucaramanga 25.892 47.235
Area Metropolitana
Bucaramanga 23.069 85.727
Cartagena 64.265 63.112
Fuente: SISBEN ECH DANE Clculos CEDE
Tabla 68. Clculo de los costos econmicos de desmarginalizacin

(cifras en millones de pesos corrientes) usando SISBEN
Indice de Pobladores Informales
5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 7.132 $ 14.264 $ 21.396 $ 28.528 $ 35.661
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 6.355 $ 12.709 $ 19.064 $ 25.418 $ 31.773
Cartagena $ 17.702 $ 35.404 $ 53.107 $ 70.809 $ 88.511
Tabla 69.. Clculo de los costos econmicos de desmarginalizacin

(cifras en millones de pesos corrientes) usando ECH

5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 13.011 $ 26.022 $ 39.034 $ 52.045 $ 65.056
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 23.614 $ 47.228 $ 70.842 $ 94.456 $ 118.070
Cartagena $ 17.385 $ 34.769 $ 52.154 $ 69.538 $ 86.923
Teniendo en cuenta que los datos de Encuesta Continua de Hogares del DANE
tiene una cobertura mayor, la Tabla 68 muestra que para el caso de
Bucaramanga y dependiendo del ndice de Pobladores Informales, los sobre
costos generados para la ciudad estaran en el rango de 13.011 a 65.056
millones de pesos (5.6 y 28.3 millones $US); para Bucaramanga rea
Metropolitana de 23.614 a 118.070 millones de pesos (10.3 y 51.3 millones de
$US) y para Cartagena de 17.385 a 86.923 millones de pesos (7.6 y 37.8
millones $US). Si con alguna poltica estatal o privada se lograr desestimular
la aparicin de barrios informales, estos costos se convertiran en beneficios
para las respectivas ciudades. Estas cifras suponen que las entidades
municipales son las encargadas de los procesos de desmarginalizacin.
104
Final Report CEDE-
Adems de los anteriores datos, la informalidad tiene otro costo importante

para las ciudades que es el no pago de impuesto predial y el no pago de
servicios pblicos por parte de estos hogares (los toman de contrabando). En la
Tabla 70 se cuantifica cuanto es el costo para las ciudades por el no pago de
impuesto predial en un ao. Se utilizaron las estimaciones de dficit poblacional
de la ECH y el IPI usado anteriormente, se estima adems, que el porcentaje
de predial que paga una vivienda de estrato 1 o 2 es el 2% del avalu catastral,
para este ultimo se tomo un valor de $10.000.000 en todas las ciudades. Con
estos parmetros, los montos que perdera cada una de las ciudades por el no
pago de predial estn entre $472 y $2.326 millones para Bucaramanga (0.2 y
1.0 millones de $US); $857 y $4.286 millones para el rea Metropolitana de
Bucaramanga (0.37 y 1.8 millones $US) y $631 y $3.156 millones para
Cartagena (0.27 y 1.4 millones $US), cifras bastante importantes en trminos
de las obras que estas ciudades podran ejecutar al contar con estos recursos.
Tabla 70. Clculo de los costos econmicos para las ciudades por el no pago de impuesto
predial (cifras en millones de pesos corrientes 2006)

5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 472 $ 945 $ 1.417 $ 1.889 $ 2.362
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 857 $ 1.715 $ 2.572 $ 3.429 $ 4.286
Cartagena $ 631 $ 1.262 $ 1.893 $ 2.524 $ 3.156
En la Tabla 71 se presentan los clculos del costo que representa para las
ciudades el no pago de uno de los servicios pblicos: el agua potable. Para las
estimaciones se supone una tarifa promedio mensual de $15.000 en todas las
ciudades. Con estos supuestos, los montos que perdera la empresa de Agua
Potable en cada una de las ciudades estn entre $425 y $2.126 millones para
Bucaramanga (0.19 y 0.92 millones de $US); $772 y $3.858 millones para el
rea Metropolitana de Bucaramanga (0.34 y 1.7 millones de $US)y $568 y
$2.840 millones para Cartagena (0.25 y 1.2 millones de $US), cifras con las
que las respectivas empresas podran mejorar considerablemente la prestacin
del servicios para toda la ciudad.
Tabla 71. Clculo de los costos econmicos para las ciudades por el no pago del servicio de
agua potable (cifras en millones de pesos corrientes 2006)

5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%
Bucaramanga $ 425 $ 850 $ 1.275 $ 1.700 $ 2.126
Area Metropolitana
Bucaramanga $ 772 $ 1.543 $ 2.315 $ 3.086 $ 3.858
Cartagena $ 568 $ 1.136 $ 1.704 $ 2.272 $ 2.840
105
Final Report CEDE-
5. Problemtica de los barrios populares segn grupos focales
La presente seccin tiene como objetivo elaborar un diagnstico descriptivo de

suelo y vivienda para las ciudades de Cartagena y su rea de influencia y
Bucaramanga y su rea metropolitana, que de cuenta de los incentivos que
tienen los hogares y promotores de vivienda para optar por el mercado formal o
informal de suelo y de vivienda, y los mecanismos institucionales existentes
para afrontar el problema.
Con este objetivo se implement la metodologa de grupos focales que

pretende abordar la temtica o hecho social objeto de investigacin (a)
propiciando una discusin de las experiencias personales de los participantes,
(b) teniendo en cuenta las similitudes y las diferencias en dichas experiencias y
(c) procurando alcanzar conclusiones a partir de los procesos de interaccin
grupal.
La informacin fue recolectada a partir de la aplicacin de encuestas grupales

(grupos focos) en diez barrios de origen populares en cada ciudad. Cada una
de estas encuestas, fueron formuladas siguiendo un temario que contena los
10 principales interrogantes en torno al fenmeno de la vivienda popular. A
continuacin el temario:
1. Historia y fundacin del barrio

2. Razones o mviles de establecimiento y poblamiento de la zona o
barrio.
3. Evolucin del barrio
4. Evolucin de las condiciones de tenencia de la vivienda.
5. Descripcin de las preferencias actuales sobre condicin de
tenencia y tipo de vivienda.
6. Descripcin de los aspectos de mayor agrado entre pobladores
del barrio o asentamiento.
7. Aspectos de desagrado entre pobladores del barrio o
asentamiento.
8. Opciones alternativas de vivienda.
9. Caractersticas del mercado de vivienda en el barrio o
asentamiento.
10. Descripcin de la relacin de la comunidad con las instituciones
gubernamentales en el tema de vivienda (alcalda, gobierno,
polica).
Esta informacin despus de ser recopilada fue procesada y analizada a partir

de la construccin de diagramas causales. Este ejercicio pretende graficar el
tipo de relaciones causales entre grupos de ideas que dan respuesta a cada
interrogante. Entre las principales caractersticas de los diagramas causales se
destaca la capacidad de diferenciar y visualizar el grupo de argumentos
centrales o nodales de aquellos perimetrales o relacionados, as como la
relacin establecida entre los mismos. Esta diferenciacin permite, para
106
Final Report CEDE-
nuestro caso, definir el fenmeno urbano popular en cada una de estas

ciudades a partir de informacin primaria y cualitativa.
Grfico 6 Argumento nodal
Grfico 7 Argumento relacionado.
Es de anotar que este ejercicio no pretende construir visiones representativas

en trminos estadsticos, sino recoger la realidad particular al interior de cada
comunidad en lo que concierne al nacimiento y desarrollo del barrio popular.
Se realizaron adems dos talleres al grupo de viviendistas y urbanizadores,

diseados bajo la misma metodologa. Los objetivos de este segundo ejercicio
son similares a los propuestos para en el caso de los hogares. La nica
diferencia radica en el temario aplicado, el cual se presenta a continuacin:
1. Tendencias espaciales.
2. Modalidades de urbanizacin
3. Percepcin de la demanda de vivienda
4. Costos de construccin y urbanismo
5. Reduccin de costos en la construccin de vivienda
107
Final Report CEDE-
6. Estrategias para aumentar la oferta de vivienda formal

7. Preguntas focalizadas sobre algn resultado relevante de los puntos
anteriores
8. Percepcin institucional
El resumen y explicacin de los resultados generales, as como la sntesis de

los principales hallazgos junto a las ms importantes relaciones presentadas en
cada uno de los diagramas causales74, se encuentra en la seccin
denominada Generalidades de la informalidad y la formalidad en Bucaramanga
y Cartagena y sus reas de influencia.
Finalmente se presentan los resultados obtenidos a nivel de ciudad, separando

la visin expresada por los viviendistas frente al problema, una descripcin de
las condiciones urbansticas de estos barrios y la visin y experiencia de la
comunidad.
Diferencias y semejanzas desarrollos populares en las dos ciudades.
El fenmeno de los asentamientos informales tanto en Bucaramanga como en

Cartagena, representa hoy en da uno de los principales focos de atencin de
las autoridades locales. Los esfuerzos en materia de desarrollo urbano y la
implementacin de polticas de vivienda, se han buscado orientar hacia la
solucin de este fenmeno. Sin embargo, los problemas inherentes a un
fenmeno socio-econmico y poltico como es el dficit habitacional, en
ocasiones desbordan la capacidad institucional y conllevan a la recreacin de
una problemtica social que incide y est determinada altamente por las
escasas oportunidades a las que puede acceder un determinado grupo
poblacional circunscrito dentro de un marco urbano especfico.
La Tabla 72 describe los resultados ms generales que se pueden destacar

dentro del anlisis de los diagramas causales particulares para cada barrio en
cada una de las ciudades, diferenciando segn tipo de origen formal o informal.
La tabla permite contrastar los resultados obtenidos en cada una de las
ciudades, y establecer rasgos generales tanto para la formalidad como para la
informalidad.
Aunque el fenmeno de la informalidad tiene magnitudes diferentes en

Bucaramanga y Cartagena, un anlisis comparativo de los resultados permite
encontrar rasgos comunes fundamentales para dicho fenmeno. Al tratarse de
invasiones a terrenos baldos o abandonados cuya propiedad en ocasiones es
incierta, las familias que llevan a cabo dicha invasin, inician un proceso de
autoprovisin de su solucin de vivienda. El proceso implica el
acondicionamiento del lote y autoconstruccin de la vivienda, la autoprovisin
de los servicios pblicos, en la mayora de los casos con grandes deficiencias,
74
Los diagramas causales resultantes del ejercicio de grupos focales implementado a cada barrio dentro
de cada una de las ciudades,
108
Final Report CEDE-
y la generacin de espacio pblico para la comunidad. En general estos son los

rasgos que definen la informalidad y al observar este proceso en cada una de
las ciudades, se encuentra que en contraste, para el caso de Bucaramanga la
urbanizacin pirata resulta ms frecuente que en Cartagena. Sin embargo,
durante las visitas realizadas al municipio de Turbaco se encontr que,
contrario al caso de Cartagena, en dicho municipio el rasgo predominante de la
informalidad son las invasiones resultado de procesos de urbanizacin pirata.
Cartagena aunque presenta un mayor nmero de asentamientos generados
por un proceso de invasin, presenta a su vez la conformacin de mercados
donde se tranzan los lotes invadidos, con la diferencia de que la mayora de las
veces, inicialmente quien ocupa estos lotes no los acondiciona con un fin
mercantil. Bucaramanga por su parte, presenta procesos de conformacin de
los asentamientos informales a travs de la invasin directa de los pobladores
en tanto predominan aquellos como resultado de la promocin de
urbanizadores pirata.
La eleccin entre vivienda formal o informal por parte de los pobladores, est
determinada primordialmente por los ingresos del hogar. En la mayora de los
casos, los habitantes de los asentamientos informales se encuentran en
condiciones laborales inestables (un alto porcentaje en las dos ciudades est
representado por vendedores ambulantes) que determinan un nivel de ingreso
bajo o incierto. La conjugacin de estos factores con la necesidad de disminuir
costos fijos como el arrendamiento, lleva a la poblacin a buscar formas
alternativas de acceder a vivienda propia, en cuyo caso la informalidad resulta
ser la mejor opcin. Se encuentra a su vez que el desplazamiento forzoso
contribuye a acentuar la expansin de los asentamientos informales en las dos
ciudades.
La evolucin fsica de los barrios se ve promovida principalmente por la

cohesin social entre los habitantes, igualmente la accin de lderes fuertes
contribuye al fortalecimiento de los lazos comunitarios, la organizacin en pro
de mejoras a las zonas comunes del barrio, as como la resistencia frente a los
procesos de desalojo. Tanto en Bucaramanga como en Cartagena la evolucin
de las viviendas se da a travs de procesos de autoconstruccin, y el progreso
en las tecnologas de construccin es muy similar. En el caso de los servicios
pblicos, tambin se encuentra que es comn el acceso ilegal a stos a travs
de redes y tuberas implementadas por los pobladores. Sin embargo, se
encuentra que en Cartagena todos los barrios donde se llevaron a cabo los
grupos focales carecen de alcantarillado, en tanto en Bucaramanga algunos de
los barrios logran acceder a dicho servicio aunque en un periodo muy amplio
de tiempo.
La evolucin de las condiciones de tenencia en las dos ciudades presenta

grandes diferencias, en tanto la expectativa de legalizacin de los barrios se
incrementa con la antigedad de stos para la mayora de los casos en
Bucaramanga. La expectativa de legalizacin en Bucaramanga es ms
acentuada dado que el fenmeno de la informalidad tiene menores magnitudes.
En Cartagena, la expectativa de legalizacin es ms baja por la percepcin
pesimista de los habitantes frente a la capacidad institucional del distrito, aun
as presionan constantemente por sus derechos de propiedad. La informalidad
109
Final Report CEDE-
en Bucaramanga tiene una tendencia hacia la estabilizacin y mejoras en las

condiciones de vida de sus habitantes, en tanto en Cartagena hoy representa
un fenmeno de reproduccin de las condiciones de pobreza de una poblacin
que generacin tras generacin recrea las particularidades de dicho fenmeno
a lo largo y ancho de la ciudad. Sin embargo, en ambas ciudades se presenta
un progreso relativo en la calidad de vida, a medida que las condiciones del
asentamiento mejoran con el paso del tiempo.
Bucaramanga permite observar cmo mientras los habitantes de los

asentamientos informales tienen un desarrollo progresivo en las condiciones de
su vivienda, los habitantes de los barrios formales tienden a tener un declive en
por los pocos incentivos que se dan para la preservacin de stas. Se
encuentra que en los programas sociales desarrollados por el Estado, existe un
descontento generalizado por las condiciones de entrega de los proyectos.
Generalmente tanto las condiciones de la vivienda como las cualidades
urbansticas de los proyectos, no cumplen con lo prometido inicialmente, caso
que se repite tambin en la ciudad de Cartagena. De esta manera, la posicin
de la comunidad formal frente a su solucin de vivienda es drsticamente
diferente a la de los pobladores informales, en tanto hay un desentendimiento
de las responsabilidades de mantenimiento y cuidado y un constante
sentimiento de inconformidad con el constructor, el Estado y las entidades
financieras que apoyaron el proyecto (este ltimo, porque perciben que los
costos de financiacin son muy altos.). En Bucaramanga se presentan un gran
nmero de embargos, en tanto en Cartagena no se manifestaron situaciones
de tal tipo, aunque s un gran malestar por las altas cuotas a pagar por los
crditos hipotecarios.
En la siguiente seccin se puede encontrar una perspectiva ms detallada de

las dinmicas propias de cada ciudad.
110
Final Report CEDE-
Tabla 72 Resumen resultados dinmica de sistemas grupos focales.
Origen Origen
Eje tematico Informal Formal Informal Formal
Historia del barrio Invasin Proyectos estatales Invasin Proyectos estatales
Venta parcelas Programa Social desarrollado por constructora Venta parcelas y cesin de lotes a familiares Programa Social desarrollado por constructora
Nodo
Deficiencias SP y riesgo por deslizamiento privada Deficiencias SP y terrenos con riesgo de inundacin o privada
deslizamiento
Bajos ingresos y condiciones laborales inestables Ubicacin Bajos ingresos y condiciones laborales inestables Ubicacin y cercana al lugar de trabajo
Necesidad de vivienda Bajos costos Necesidad de vivienda sin costos de arrendamiento Calidad de las condiciones habitacionales
Causa
Acceso a vivienda propia Mecanismos de financiacion Acceso a vivienda propia Calidad de las condiciones de tenencia
Desplazamiento forzoso Desplazamiento forzoso Infraestructura urbana del barrio
Evolucin fsica del barrio. Cohesin social Tiempo Cohesin social y lderes comunales fuertes Tiempo
Causas
Autoconstruccin Cohesin comunidad Autoconstruccin Amenazas de riesgo
Provisin ilegal (inicialmente) Mejoramiento espacios comunes Provisin ilegal (inicialmente) Conformacin Juntas de Accin Comunal
Iniciativa individual y comunitaria para acondicionar el Proyectos de mejoramiento en reas comunes y
Formas terreno servicios para la comunidad
Legalizacin final (finalmente) Mejoramiento condiciones de las viviendas Expectativa de legalizacin en las condiciones de Mejoramiento condiciones de las viviendas
tenencia
Evolucin fsica del las viviendas Autoconstruccin Inversiones Autoconstruccin Inversiones
Causas Ingresos hogares Propiedad como incentivo a mejoras Ingresos hogares
Expectativas valorizacin Expectativas valorizacin
Generacin rea construida Generacin area construida Generacin rea construida y estabilizacin de los Ampliaciones a las viviendas y mejoras en los
Formas terrenos a travs de rellenos acabados
Uso y renovacin de materiales de las viviendas Uso y renovacin de materiales de las viviendas Uso y renovacin de materiales de las viviendas Uso y renovacin de materiales de las viviendas
Evolucin condiciones de tenencia Tiempo Embargos Tiempo Posesin de promesas de compra-venta
Menores ingresos Presin ante autoridades o inversin pblica en Hipotecas a nombre de entidades financieras que
Causa
Presin ante autoridades alrededores colaboraron con el proyecto
Relacin clientelista Obligaciones financieras Promesas por parte de polticos Obligaciones financieras
Hacia la legalizacin. Hacia la prdida. Depende de evolucin general de la ciudad e Pago de cuotas altas a por hipoteca con entidades
Tendencia
inversiones pblicas cercanas al asentamiento financieras
Aspectos agrado y desagrado del barrio Vida comunitaria Cercana lugares de trabajo y estudio. Vida comunitaria Vida en comunidad
Agrado Ambiente de seguridad Sentido de pertenencia con el barrio y comunidad Infraestructura urbana del barrio
Cercania lugares trabajo y estudio Seguridad por vivienda propia Acceso a servicios pblicos
Prdida unin y lazos comunitarios Desunin habitantes Situacin de riesgo de los terrenos Incumplimiento de las condiciones del proyecto
Malas condiciones de salubridad Deficiencias dotacin reas comunes Acceso a servicios de salud y servicios pblicos Proyectos ubicados en zonas de riesgo y
Desagrado
limitado deficiencias dotacin reas comunes
Incumplimiento constructora Limitacin del progreso por interese privados Costos de los servicios pblicos y financieros
Descripcin relaciones entre comunidad e Negativa Desconfianza Negativa Descontento
instituciones gubernamentales Percepcin
Relaciones clientelistas Poco apoyo en momentos de emergencia o en la Poco apoyo de las entidades gubernamentales en el
Restricciones prestacin Servicios pblicos. prevencin seguimiento a los proyectos de vivienda
Causas
Restricciones proceso legalizacin. Incumplimientos anteriores Restricciones proceso legalizacin. Relaciones clientelistas
Confrontacin (desalojos). Confrontacin (desalojos). Poca interaccin con gobierno
111
Final Report CEDE-
5.1. Bucaramanga.
5.1.1. Percepciones de los promotores de vivienda
Tendencias espaciales y modalidades de urbanizacin
La consolidacin de urbana Bucaramanga en los aos 80 y su densificacin,

dentro de los lmites de la meseta, fue seguida de la expansin de la ciudad hacia
Floridablanca, Girn y Piedecuesta, donde actualmente se tiene disponibilidad de
tierras, pero una dotacin urbanstica deficiente. Lo sectores de alto riesgo de
deslizamiento e inundacin han sido los preferidos por la vivienda informal.
Los antecedentes de la VIS se remonta a las iniciativas de autoconstruccin y la

gestin del ICT que ofrecan soluciones equivalentes a las actuales VIS 3 y 4,
pero con reas de lotes superiores, pues se destinaban mayores superficies a las
zonas privadas, respecto a las comunitarias. En los aos 80 los programas
masivos de construccin de vivienda popular permitieron el desarrollo de
empresas constructoras y tecnologas industriales. La construccin de vivienda
VIS corresponde a la operacin del componente permanente del negocio.
Las exigencias tcnicas, las restricciones normativas y los parafiscales son

eludidas por la construccin informal de soluciones unifamiliares, ofreciendo reas
ms grandes, susceptibles de desarrollo progresivo, facilidades de pago, y el
apoyo de polticos a sus solicitudes de urbanismo. Los promotores informales
venden la ocupacin de terrenos sin ttulos de propiedad, ni garantas de dotacin
urbana, en el sobreentendido que la ocupacin de hecho dar lugar a la posterior
formalizacin.
Percepcin de la demanda de vivienda, reduccin de costos en la construccin de

vivienda y estrategias para aumentar la oferta de vivienda formal
La demanda ha preferido las soluciones unifamiliares sobre los proyectos

multifamiliares. Se sabe de problemas de convivencia. Los originarios de las zonas
rurales son reticentes a vivir en apartamentos. La demanda informal est
conformada por desplazados por la violencia rural y los usuarios de inquilinatos de
la ciudad. Esta demanda no es sujeta de crdito formal. La demanda formal por
parte de empleados se concentra en la VIS de mayor valor y se prefiere el
arrendamiento a una solucin bsica.
Se podra moderar las exigencias tcnicas para la vivienda popular encarece,

como pueden ser los pavimentos de trfico pesado, la mampostera estructural,
112
Final Report CEDE-
las conexiones elctricas subterrneas, las normas de alcantarillado, el costo de

transporte a las escombreras. La simplificacin y agilizacin de trmites. Si las
empresas de servicios pblicos asumieran los costos de conexin a las redes
principales. Si las sesiones se pudieran conmutar con aportes a un banco de
tierras.
Ampliar la oferta de servicios pblicos en los municipios diferentes a

Bucaramanga que tienen reas de expansin.. El crdito directo de constructores
a usuarios. La promocin de proyectos al interior de las comunidades. La
provisin endgena de servicios pblicos. La promocin de la vivienda de tipo
multifamiliar y de su construccin industrial. En Bucaramanga se debera promover
los proyectos de renovacin urbana. Mientras que en los municipios restantes la
implementacin de un banco de tierras, como el Metrovivienda y financiado con la
compra de sesiones. La institucionalidad del rea metropolitana debera avanzar
hacia un distrito especial. La dotacin de programa de transporte masivo.
Percepcin institucional
Bucaramanga y los municipios de Floridablanca, Piedecuesta y Girn conforman

un rea metropolitana que no cuenta con la articulacin institucional adecuada
para aumentar la oferta de suelo destinada a la vivienda popular. El sistema de
cesiones encarece el uso del suelo. Las empresas de servicios pblicos no
asumen los costos de la infraestructura de conexin y no ofrecen una oportuna La
administracin pblica y la interaccin metropolitana se encuentran muy
politizadas. La implementacin de los POT, planes de ordenamiento parciales,
planes de saneamiento bsico supeditan y demoran el trmite de expedicin de
licencia de construccin a la provisin de servicios pblicos.
El diagrama de causalidad para constructores y urbanizadores de la ciudad de

Bucaramanga se divide en varios bloques temticos. Dentro de estos se
encuentran las variables asociadas al acceso al crdito, las formas alternativas de
construccin de VIS, los factores que afectan el costo de construccin, las
estrategias de poltica de los gobiernos locales y/o nacionales en cuanto a la
solucin de vivienda y los factores que afectan la demanda y oferta de vivienda
formal.
El Sistema
La oferta de tierras para la construccin de vivienda formal se encuentra limitada

por la configuracin geogrfica de la meseta de Bucaramanga y la oferta de
servicios pblicos en el rea metropolitana. Ello ha elevado los costos de
construccin junto con la elevacin de los estndares urbansticos y a pesar de las
mejoras tecnolgicas en la produccin de vivienda popular. En consecuencia los
aumentos los precios de la vivienda formal han desalentado por un lado la
demanda formal y en cambio han motivado la demanda por vivienda informal.
113
Final Report CEDE-
La primera depende de los recursos para la compra de vivienda, que a su turno

dependen del ingreso de los hogares y de las dificultades de acceso al crdito de
vivienda en el sector financiero, donde la informalidad laboral afecta la percepcin
de la capacidad de pago de los hogares, mientras que la entrada de nuevos
proveedores de crdito (Cajas de Compensacin Familiar y Constructores) a
favorecido la demanda. Al interior de la oferta de vivienda, el segmento de la VIS
compite con la rentabilidad y los incentivos que ofrece la construccin de vivienda
para los estratos medios y altos.
Por su parte, la demanda por vivienda informal se ve favorecida por su bajo precio
y facilidad de acceso. De esta manera, la poblacin pobre residente, los
inmigrantes en busca de oportunidades laborales y el desplazamiento forzado, son
determinantes de la demanda por este tipo de vivienda. Mientras que la oferta por
vivienda informal se ve favorecida por los menores costos de transaccin, si bien
no tiene acceso directo al crdito del sistema financiero, ni al esquema de
subsidios, en cambio no asume los costos de la observancia de la normativa
urbana, ni de la prestacin de servicios pblicos, ni el pago de impuestos y de
parafiscales. Adems se beneficia de la precaria coordinacin de polticas
urbansticas dentro del rea metropolitana y de la incapacidad para aplicar la
regulacin y de la gestin de las empresas de servicios pblicos, sobre las cuales
se favorecen relaciones de clientela con la poltica para favorecer la normalizacin
de los asentamientos ilegales. Reforzando de esta manera el mercado informal de
vivienda popular.
114
Final Report CEDE-
Diagrama 1 Grupo focal Viviendistas Bucaramanga.
5.1.2. Entorno, urbanismo y tcnicas de construccin en 10 barrios.
En el rea Metropolitana de Bucaramanga se estudiaron 10 barrios populares, 7

ubicados en el municipio de Bucaramanga, y los restantes tres en los municipios
de Floridablanca (barrios Palmeras), Girn (Barrio Convivir) y Piedecuesta (barrio
el refugio). En total fueron 8 los barrios de origen informal analizados75 y 2 los que
fueron desarrollados formalmente por empresas constructoras privadas (Barrio
Minuto de Dios y El Refugio (Piedecuesta)).
75
Estos Barrios son los siguientes: Barcelona, Caf Madrid, Transicin, Colorados y El Pabln pertenecientes
al municipio de Bucaramanga, Palmeras (Floridablanca) y Convivir (Girn).
115
Final Report CEDE-
Mapa 19 Localizacin barrios Grupos Focales Bucaramanga.
Desde la informacin recopilada a partir de los grupos focales desarrollados se

puede decir que de los 8 barrios de origen informal, todos reportan algn tipo de
amenaza, en especial la originada por posibilidad de deslizamiento (6 de los 8
barrios visitados presentan este tipo de riesgo). Esto se explica por ser
desarrollos que encuentran asiento en la denominada escarpa de la meseta. Le
sigue como factor de riesgo la posibilidad de inundacin (2 barrios de los 8
visitados) reportado por aquellos barrios que se desarrollan sobre las rondas de
los ros de Oro (Barrio Convivir) y Surata (Barrio Caf Madrid).
En contraste, los pobladores de los barrios de origen formal Minuto de Dios en
Bucaramanga y Refugio en Piedecuesta no reportan riesgo que amenace de
manera directa el asentamiento que habitan.
Un segundo punto de inters fue el de contrastar las lgicas de desarrollo de

barrios populares formales e informales. Para el caso del rea Metropolitana de
Bucaramanga se pudo establecer que originalmente los barrios formales fueron
desarrollados sobre suelo urbano, mientras que todos los barrios de origen
116
Final Report CEDE-
informal visitados se desarrollaron en suelos de expansin (7 barrios), mientras

que uno solo (Barcelona) se desarroll en suelo urbano.
En cuanto al grado de consolidacin de los desarrollos barriales estos estn

consolidados en un 100% (10 de los 10 barrios visitados), al estar poblada y
edificada ms del 50% del rea del barrio. Tambin fue posible establecer que
todos los 10 barrios, cuentan con el servicio pblico de acueducto y que tan solo 6
de los 8 barrios informales cuentan con alcantarillado.
La existencia y el estado de las vas de comunicacin fue otro de los tems que se
busc evaluarse a partir de la encuesta realizada en los grupos focales. Se
encontr que todos los barrios ya sean formales e informales cuentan con vas
internas de comunicacin, y que para el caso de los informales estas en algunos
casos se encuentra sin pavimentar (2 de los 8 barrios). Por otra parte, todos los
barrios visitados (10 de los 10 barrios) cuentan con vas transitables
pavimentadas y disponen de servicio de trasporte pblico a menos de 500 mts del
barrio.
Las dimensiones de los lotes varan segn el tipo de origen. Se encontr que para
los dos barrios formalmente desarrollados el rea promedio del lote es de 70 mts
2, mientras que para los restantes 8 informales, las dimensiones del lote varia de
manera considerable, al encontrarse lotes con reas cercanas a los 18 mts2,
mientras que para los barrios ms antiguos las reas reportadas fueron de 115
mts2. El rea del lote determina en alguna forma el rea total construida. Para el
caso de los barrios de origen formal esta fue en promedio de 72 mts2 mientras
que para los informales la varianza fue importante, con reas construidas que van
desde los 18 mts2 hasta los 180 mts2.
En trminos de mejoras y ampliaciones tan solo un barrio formal permite esta

posibilidad (el otro es un proyecto multifamiliar), mientras que para los informales
tan solo 2 de los 8 podran desarrollar este tipo de intervenciones a la estructura y
diseo de su vivienda.
En cuanto a pisos construidos prima tanto para los formales como para los
informales la vivienda de un piso (10 de los 10 barrios). Sin embargo, viviendas de
dos pisos fueron encontradas tanto en los barrios informales (7 de los 8 barrios) y
en uno de los dos formales.
El sistema y la tecnologa constructiva empleada en el desarrollo de los proyectos

formales fue en un 100% de tipo industrial, mientras que para el caso informal los
sistemas y tecnologas varan considerablemente primando el uso de materiales
livianos y la mampostera tradicional sin muros de refuerzo as como la
mampostera reforzada.
117
Final Report CEDE-
Tabla 73 Matriz cualitativa barrios Bucaramanga.

Numero de Numero de
barrios barrios
El proyecto se encuentra en: Formales informales
1.1 Zona de proteccin ambiental
1.2 Zona de riesgo de inundacin 2
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa 6
En el momento de la construccin, el proyecto se encontraba en:
2.1 Suelo Urbano 2 1
2.2 Suelo de expansin 6
El proyecto se encuentra en:
3.1 El centro de la ciudad 1
3.2 Zona intermedia 2 1
3.3 Zona perifrica 6
El proyecto est:
4.1 Consolidado (>50% del rea) 2 8
4.2 En consolidacin (<50% del rea)
4.3 Es pionero
El proyecto cuenta con:
5.1 Servicio de acueducto 2 8
5.2 Servicio de alcantarillado 2 6
Con respecto a la accesibilidad
6.1 Existen vas transitables al interior del proyecto
6.1.1 Pavimentadas 2 4
6.1.2 No Pavimentadas 2
6.2 Existen vas transitables al borde del proyecto
6.2.2 No Pavimentadas
6.3 No existn vas transitables
El proyecto tiene servicio de tranporte pblico
7.1 A una distancia mxima de 500 m 2 8
7.2 No tiene
Dimensin promedio de los lotes 70 mts 2 18 a 115 mts 2

Indice de ocupacin promedio del proyecto 100% 99%
Densidad promedio de viviendas por ha
Area promedio de la vivienda 72 mts2 18 a 180 mts 2
Las viviendas ofrecen la posibilidad de ampliacin
5,1 La mayora (>50%) 1 2
5.2 Algunas (>25%, <50%) 3
5.3 Muy pocas (<25%) 2
5.4 Ninguna
El nmero de niveles de las viviendas en el desarrollo es:
6.1 Uno 2 8
6.2 Dos 1 7
6.3 Tres o ms 2
La tecnologa de construccin predominante en el desarrollo es:

1.1 Materiales livianos (%) 57%
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 56%
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 76,2%
1.4 Estructura tradicional (Vigas y columnas) (%)
1.5 Sistema industrializado (%) 100%
Total Barrios 2 8
5.1.3. Percepcin de los hogares.
Fueron 10 los barrios seleccionados en el rea Metropolitana de Bucaramanga.

De estos 7 pertenecientes al municipio de Bucaramanga y los dems 3 repartidos
en cada uno de los 3 municipio del rea. A continuacin la ubicacin de los barrios
de Bucaramanga.
118
Final Report CEDE-
Mapa 20 Localizacin barrios Grupos Focales Bucaramanga.
5.1.3.1. Asentamientos informales
Antes de emprender la presentacin de resultados para el grupo de barrios

populares de origen informal se hace una aclaracin sobre el concepto informal.
Este rene tanto los barrios originados por procesos de invasin ilegal de predios
como aquellos desarrollados por urbanizadores ilegales o piratas.
Lgicas que orientan la gnesis y desarrollo de asentamientos informales

Uno de los interrogantes que pretende ser alcanzado por la investigacin es
acercarse a los patrones y lgicas que orientan la gnesis o formacin y el
posterior desarrollo de los asentamientos informales. Entre estos, la encuesta
grupal indag sobre ideas asociadas al proceso de formacin y las razones o
mviles que sustentan el proceso de colonizacin o poblamiento. Es de
mencionar que el conjunto de ideas referidas por la comunidad para cada uno de
estos puntos se diferencia. Es as que las ideas que describen el proceso de
gnesis y formacin se identificaron como nodos, mientras que las respuestas
119
Final Report CEDE-
sobre los mviles del proceso de colonizacin no hacen parte de aquellas nodales
sino que se registran como ideas relacionadas76.
Las ideas que describen la formacin se refieren, segn el caso, a conflictos con
las autoridades bajo la forma de desalojos (procesos de invasin), la oferta de
parcelas (caso urbanizadores piratas) y los procesos de autoconstruccin y
autoprovisin. Otras ideas asociadas al nacimiento del asentamiento son aquellas
que hablan de privaciones en la provisin de servicios pblicos y equipamiento
urbano y en deficiencias en las condiciones del terreno.
En cuanto a ideas que describen la causa del proceso de colonizacin se tiene

aquellas que dan cuenta de razones de orden econmico y de ingreso. La
necesidad de vivienda, asociada en todos los casos a la idea de vivienda propia.
Estos planteamientos ratifican que el problema de la vivienda informal en su
mayora, es debido a un problema de restricciones de ingreso de los hogares junto
a la obligacin por satisfacer la necesidad de vivienda.
Desde estos criterios se puede decir que los procesos de desarrollo informal
pueden ser entendidos, como la manifestacin de la contraccin del consumo del
bien vivienda por los hogares participes en el corto plazo, dadas sus restricciones
de ingreso y de financiacin.
Una tercera causa que explica el desarrollo de asentamientos informales son los
procesos de desplazamiento forzoso. Otro grupo de razones esbozadas, pero
estas muy particulares a las condiciones de formacin de cada barrio en particular
son: la expectativa de progreso asociada a la posesin y tenencia de vivienda, los
menores costos asociados a las soluciones informales, la dificultad de acceso al
mercado formal de vivienda y a los mecanismos de financiacin formales, el fcil y
casi nico acceso a los mecanismos financieros informales, y en el caso de
invasiones, la existencia de terrenos baldos o de propiedad estatal, y la existencia
de un lder comunal y de una organizacin comunitaria.
Es claro que tambin este grupo de razones estn asociadas a limitantes en

ingreso y financiacin junto a formas de provisin de vivienda a partir de la
contraccin del consumo en el corto plazo o la auto provisin77 .
Evolucin del barrio y cambios en el equipamiento urbano.

Como se seal anteriormente, la condicin de privacin a la que se enfrentan
todos los procesos urbanizadores informales en su periodo inicial es la
caracterstica recurrente. Privacin que se materializa en deficiencias en las
condiciones fsicas de las viviendas, en deficiencias en la provisin de servicios
76
Idea nodal es aquella que se relaciona con ms de tres ideas. Ideas relacionadas son todas aquellas ideas que
tejen interaccin causal con 2 o una idea.
77
formas extremas de contraccin y privacin de la demanda son los procesos de invasin de
terrenos y desarrollo de tugurios.
120
Final Report CEDE-
pblicos y en equipamiento urbano. Estas carencias iniciales son superadas y

suplidas en su mayora desde ejercicios de auto provisin que se adelantan a lo
largo del tiempo.
El anlisis evidenci una importante relacin causal tejida entre estas condiciones
de privacin inicial, el desarrollo de fuertes vnculos comunales y a partir de all, la
consecucin de mejoras en las condiciones habitacionales y socioeconmicas de
los barrios. La razn, en el desarrollo y conformacin de una red comunal
descansa la posibilidad efectiva de vencer las condiciones de privacin a lo largo
del tiempo, como de minimizar los costos tanto financieros como de oportunidad
asociados a los procesos de invasin o de autoconstruccin. La mejora fsica tanto
de las viviendas como de los entornos barriales y en las dotaciones de servicios
pblicos y comunales se logra bsicamente desde tres tipos de acciones
adelantadas de manera colectiva. Estas son: la auto-provisin, procesos de
presin ante autoridades locales o desde favores polticos derivados de relaciones
clientelistas.
Centrndonos en los procesos que tiene que ver con mejoras en las dotaciones y
la infraestructura fsica de los barrios, se encuentra que estos recorren dos etapas
definidas por el carcter de provisin de servicios pblicos: la primera de provisin
ilegal y la segunda de formalizacin de la provisin. Las mejoras en infraestructura
comunal y equipamiento urbano son obtenidas por procesos de auto construccin,
y por consecucin de favores polticos (relaciones clientelistas).
Por tipo de servicio pblico se encontr que los primeros en proveerse son el
acueducto78 y la energa elctrica (para este grupo de barrios mximo a los 5 aos
de establecido el barrio), mientras que el alcantarillado es el servicios pblicos
bsico que ms se retrasa en su provisin (10.5 aos despus de fundado el
asentamiento en promedio).
La formalizacin en la provisin para este grupo de barrios en promedio se

consigue a los 6.3 aos despus de acceder al servicio, y a los 14 aos en
promedio despus de fundado el asentamiento. Los servicios pblicos de ms
rpida formalizacin son la energa elctrica (4 aos promedio despus de
acceder al servicio) y el acueducto (4.5 aos promedio despus de acceder al
servicio). El servicio de alcantarillado es el que mayor tiempo demanda para su
legalizacin (11.5 aos promedio despus del acceso), esto se debe a las
restricciones a su prestacin, debidas a las drsticas regulaciones adoptadas por
la empresa prestadora, que a su vez cumple funciones de autoridad ambiental y
de control a la erosin (Corporacin de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga
CDMB).
78
A partir de conexiones fraudulentas o por la construccin de acueductos comunales que se surten de cursos
de agua cercanos.
121
Final Report CEDE-
Cambio condiciones habitacionales de las viviendas

Por otra parte al revisar las relaciones tejidas entre el grupo de ideas relacionadas
a procesos de mejora en las condiciones habitacionales y las viviendas, se
encuentra que la principal preocupacin de estos hogares es la de transformar sus
viviendas, proceso que depende del tiempo. Al sealar al tiempo como idea
relacionada, las familias estn revelando que el proceso de consecucin del bien
vivienda es diferido en el tiempo, a la manera como se difieren los recursos
financieros que nutrirn el proceso de auto construccin.
Evolucin de las condiciones de tenencia, y preferencias ante condiciones de

tenencia y tipos de vivienda.
En cuanto a procesos de formalizacin de barrios, las entrevistas revelaron que el

tiempo es la variable asociada a los escenarios de formalizacin y legalizacin
definitiva. Sin embargo destacan que este proceso tambin obedece a presiones
ejercidas a lo largo del tiempo, presiones que dependern a su vez del grado de
cohesin social alcanzado dentro de la comunidad.
Para los desarrollos barriales generados desde procesos de invasin, se pudo

observar que la comunidad es conciente de las dificultades en alcanzar la
condicin de legalizacin, se atribuye esto al proceso mismo de gnesis del barrio
(apropiacin ilegal o de hecho) y a las restricciones impuestas por las autoridades
que buscan la defensa del derecho de propiedad y el ordenamiento espacial
(riesgos y amenazas).
Los hogares residentes en barrios informales pero originados por un urbanizador

pirata, exponen que existen mltiples dificultades a la hora de legalizar las
condiciones de tenencia para el caso de procesos de invasin, y que su situacin
es menor riesgosa frente a la primera posibilidad ya que de alguna forma ejercen
legalmente la propiedad.
Es claro tambin que indistintamente, todos prefieren condiciones legales de

tenencia y mejores tipos de vivienda (en trminos de materiales), y que la razn
que explica porque en determinados casos se gozar de condiciones distintas es la
restriccin en ingresos del hogar.
Aspectos de agrado y desagrado de los habitantes frente al barrio.
Este punto arrojo un nmero considerable de aspectos de agrado y desagrado del

barrio habitado. Entre los de mayor agrado se sealaron: la cohesin de los
habitantes y la conformacin de redes comunales importantes, en algunos casos
el ambiente de seguridad que ofrece el barrio, la sensacin de calidad en la
infraestructura y materiales de las viviendas (caso de barrios ms antiguos y
consolidados), la cercana a los lugares de trabajo y estudio de los miembros del
hogar y el equipamiento terciario y de Servicios pblicos.
122
Final Report CEDE-
Los aspectos de mayor desagrado son por su parte: las fracturas en la estructura
comunal, las malas condiciones de salubridad y las malas condiciones del terreno
que imposibilita procesos de legalizacin y de autoconstruccin y mejora de las
viviendas.
Opciones alternativas de vivienda paralela a opcin que actualmente detenta y

caractersticas del mercado de la vivienda en barrios de origen informal.
En cuanto a opciones de vivienda al momento paralelas en el momento de la

decisin todos sealan no haberlas encontrado, y asumen que el estado es el
responsable en ofrecer dichas opciones.
En cuanto al mercado de vivienda popular informal, este aunque existe parece ser
muy precario (no existe la suficiente demanda y el precio de oferta esta sobre
valorado). Se mencion la existencia de un mercado de arrendamientos ms
dinmico y que se ajusta a las condiciones socioeconmicas de la poblacin
demandante y al inters de obtencin de extrarrentas del grupo de propietarios
arrendadores79.
Al indagar sobre las posibles razones que explicaran la dbil demanda, razones
estas diferentes al nivel de ingresos y a restricciones a instrumentos de
financiacin, se encontr que todas se relacionan a condiciones estructurales de
este tipo de asentamientos. Entre las destacadas estn: accesos restringidos a
servicios pblicos y de transporte, la extensin de los lotes, la tenencia ilegal (falta
de documentos de propiedad) y los vecinos. Todas estas causas fueron
mencionadas en el 50% de los casos como las responsables de la no existencia
de una mayor demanda de bienes inmuebles
Se encontr un nico caso en el que se manifest la existencia reciente de un

mercado de viviendas dinmico. Este mercado oper no como medio de
intercambio del bien vivienda, sino como el mecanismo de intercambio de
derechos de asistencia social estatal. Finalmente fue intervenido por la misma
comunidad, la cual decide de manera colectiva la aprobacin de una nueva
transaccin y el reconocimiento como integrante de la comunidad al nuevo
miembro.
Descripcin de la relacin de la comunidad con las instituciones gubernamentales

en el tema de vivienda (alcalda, gobierno, polica).
En la mayora de los casos las relaciones entre la comunidad y las entidades

gubernamentales encargadas del tema de vivienda es negativa. La comunidad
manifiesta que las instituciones gubernamentales restringen la provisin de
79
Se encontr que en barrios ya constituidos, las viviendas estn divididas entre el rea destinada a la
generacin de rentas va arriendo o negocio y el rea de habitacin del grupo familiar. En trminos
porcentuales el 51% de los hogares indagados manifest destinar parte de su vivienda al arrendamiento o
como local comercial.
123
Final Report CEDE-
servicios pblicos fundamentales, en respuesta a las determinaciones

establecidas en los Planes de Ordenamiento territorial (POT) que clasifica a la
mayora de estos asentamientos como ubicados en zonas de alto riesgo.
De otra parte, para el grupo de asentamientos que hallan origen en eventos de

invasin de predios, las relaciones con el estamento han tomado el carcter de
confrontacin. Se manifiesta que otra causa que explica una relacin negativa
frente a las instituciones gubernamentales es su inflexibilidad ante la posibilidad de
la legalizacin o frente a la generacin de alternativas de reubicacin (caso
asentamientos en zonas de alto riesgo y amenaza).
Solo en un barrio los pobladores aseguraron tener una relacin cordial frente a las
instituciones gubernamentales, debido a los planes asistenciales emprendidos.
El sistema
La bsqueda de soluciones al problema de la vivienda, de una poblacin con bajos

niveles de ingreso, llevo en el ao de 2002 a un grupo de hogares a emprender el
proceso de fundacin y desarrollo del asentamiento Barcelona.
Este asentamiento fue posible gracias al esfuerzo de un primer gestor o lder, que
se empea en la organizacin de un grupo de hogares que sufren la misma
problemtica. Este grupo de hogares se constituyen legalmente y acceden a un
terreno ubicado en zona de escarpa y de proteccin, a partir de la figura jurdica
de comodato. En este primer momento el proceso de desarrollo del asentamiento
se da en co-auspicio con el dueo del terreno, que trata de incorporarlo
rpidamente como suelo urbano antes de entrar en rigor el POT y quede por fuera
del mercado de tierra.
Una vez en el terreno, los hogares emprenden la construccin de sus viviendas

desde procesos de autoconstruccin. No cuentan con servicios pblicos ni
equipamiento urbano, estas deficiencias son gradualmente suplidas a partir del
esfuerzo comunitario, y bajo la condicin de ilegalidad.
El asentamiento sufre el rigor de hallarse en terrenos de alta amenaza,

registrndose un deslizamiento que destruye varias casas. Este hecho permite
que las autoridades locales los clasificaran como poblacin bajo alto riesgo y
entran dentro de un programa de reubicacin.
124
Final Report CEDE-
Diagrama 2 Grupo focal barrio Barcelona Bucaramanga.
5.1.3.2. Asentamientos formales
Siguiendo con esta descripcin, se aborda ahora de igual manera al grupo de

barrios populares de origen formal. Se aclara que para el caso del rea
Metropolitana de Bucaramanga fueron 2 los barrios analizados (Minuto de Dios en
Bucaramanga y el Refugio en Piedecuesta).
Lgicas que orientan la gnesis y desarrollo del Barrio. Evolucin infraestructura.
Estos proyectos fueron generados por empresas de construccin privada y por el

Instituto de Crdito Territorial (ICT). En el caso de la urbanizacin Minuto de Dios,
se aplico mtodos capitalistas de produccin junto a procesos de autoconstruccin
con el fin de aligerar los costos de produccin y las demandas por financiacin del
grupo de familias beneficiarias. El segundo proyecto El Refugio es una
urbanizacin que construyo el ICT en el municipio de Piedecuesta en la dcada
del 80.
Al indagar sobre los procesos que han definido la historia del desarrollo del barrio
se encontr que son tres las ideas nodales que se expresaron bajo esta temtica:
mejoramiento de la infraestructura del barrio, las mejoras y la prestacin de
servicios pblicos comunitarios y los procesos y costos asociados al
mantenimiento de las viviendas.
125
Final Report CEDE-
En cuanto a la primera idea nodal (mejoras en la infraestructura del barrio), se

relacion con variables como tiempo, cohesin de la comunidad, y autoridades e
instituciones estatales. La primera relacin causal nos muestra que la comunidad
tiene expectativas de mejoras fsicas de los entornos comunes y la infraestructura
y equipamientos barriales. Por otro lado, la segunda relacin causal entra a definir
que variables pueden incidir de manera directa en la consecucin de esta
expectativa. En este caso se expresa como importante el grado de cohesin de la
comunidad. Otro factor destacado es que estas comunidades le asignan la
responsabilidad del mantenimiento y mejora de los espacios pblicos a las
entidades gubernamentales debido a que se refieren al utilizar el trmino, a vas
de acceso y zonas que integran el espacio pblico.
Un factor que parece fundamental dentro del proceso es lo que definen como
favores polticos, conseguidos a partir de intercambios clientelistas entre polticos
y comunidades. Tambin se aprecia una relacin de simultaneidad entre la idea
mejoras en la infraestructura del barrio y mejoras en las viviendas. La
comunidad enfatiza que existe una relacin inversa entre mejora en las
condiciones de las viviendas y mejoras en las condiciones del barrio.
Cambios en las condiciones habitacionales de las viviendas
En cuanto a la idea referida a mejoras en la infraestructura de las viviendas, la

comunidad la relacion al nivel de ingreso percibido por el hogar, al tiempo y a las
expectativas de valorizacin. Es claro que este grupo de hogares, tienen muy
presente el costo de oportunidad que implica las inversiones en mejoras
habitacionales, y que esperan que estos costos sean reconocidos a travs de
valorizaciones. Esto evidenciara que estos hogares manejan la posibilidad de
vender su propiedad. Condicin no tan clara para los hogares bajo condicin de de
informalidad.
Evolucin de las condiciones de tenencia, y preferencias ante condiciones de

tenencia y tipos de vivienda.
El cambio en la condicin de tenencia en los barrios populares de origen formal se

da al pasar de propietarios a no propietarios. La principal razn, la imposibilidad
que experimenta el hogar por responder ante la obligacin financiera contrada al
momento de acceder a la vivienda.
Aspectos de agrado y desagrado de los habitantes frente al barrio.
Los principales aspectos de desagrado expresados por los hogares son la reinante
desunin entre sus habitantes, la deficiente dotacin de reas comunes o de uso
comn, de reas de recreacin y la deficiencia en los materiales y la
infraestructura de las viviendas y de los servicios pblicos. Se quejan del
incumplimiento de las constructoras (pblicas y privadas) en cuanto a reas de
uso comn.
126
Final Report CEDE-
Opciones alternativas de vivienda paralela a opcin que actualmente detenta y

caractersticas del mercado de la vivienda en barrios de origen formal.
Existieron opciones de vivienda paralelas al momento de la compra, sin embargo
por condiciones de precios (el ms bajo del mercado en el momento) y modos de
financiacin (aporte en trabajo caso Minuto de Dios), se accede a la solucin
actual.
En cuanto al mercado de estas viviendas, la comunidad lo considera dinmico

para el caso de el barrio el Refugio, mientras que en el barrio Minuto de Dios, el
nmero de transacciones es menor ya que existen restricciones, debidas a que un
gran nmero de viviendas se encuentran en proceso de embargo por
incumplimiento en el pago de las obligaciones financieras.
En ambos casos parece ser que es mucho ms dinmico el mercado del

arrendamiento.

Las relaciones con las instituciones gubernamentales se canaliza a travs de

relaciones clientelitas, entre un poltico regional y la comunidad. Este tipo de
relacin se registr en el barrio Minuto de Dios perteneciente a la ciudad de
Bucaramanga. En barrio Refugio parece que no existe una relacin muy cercana
con la autoridad local (Alcalda de Piedecuesta) y la visin de la comunidad sobre
estas instituciones es de desconfianza y precaucin debido al juicio que les queda
de la intervencin del INURBE como entidad que desarrollo el proyecto. La
comunidad se queja de la mala gestin de la entidad a la hora de adjudicar las
viviendas y en la construccin de las mismas.
El sistema
Gracias al desarrollo de un programa de generacin de vivienda estatal liderado

por el INURBE, un grupo de familias de clase media accede a vivienda bajo unas
condiciones econmicas y financieras favorables.
Al llegar al nuevo barrio, los hogares y la nueva comunidad en formacin se

encuentra con el incumplimiento de la urbanizadora estatal en cuanto a reas
ofrecidas en la etapa de proyecto, pero no generadas e incluidas en el barrio
construido.
Despus de un corto periodo de tiempo, la comunidad se da cuenta de otro grupo

de problemas, esta vez asociados a la asignacin de las soluciones
habitacionales, a personas que en principio no deberan ser calificadas como
beneficiarias dado su condicin econmica. Esto queda manifiesto al ver que la
poblacin arrendataria en el barrio es mayor a la poblacin propietaria.
127
Final Report CEDE-
Se constituye la JAC y esta nueva comunidad empieza a trabajar

organizadamente por los espacios y los intereses comunes. Pasa el tiempo y
aparecen ahora problemas en la infraestructura de servicios pblicos y en las
viviendas.
Recientemente un proceso asentamiento informal aparece en inmediaciones del

barrio, hecho que afecta el valor de las viviendas y acelera el proceso de venta de
las mismas.
Diagrama 3 Grupo focal barrio Refugio Piedecuesta.
Solo en un barrio los pobladores aseguraron tener una relacin cordial frente a las
instituciones gubernamentales, debido a los planes asistenciales emprendidos.
5.2. Cartagena
5.2.1. Percepciones de los promotores de vivienda.
La ciudad creci sin planificacin urbana. Es muy difcil encontrar tierras

disponibles para la vivienda popular dentro del permetro de la ciudad. Los
proyectos residenciales y hoteleros compiten con la vivienda popular y elevan los
precios de la tierra. La expansin hacia el municipio de Turbaco se encuentra
limitada por la carencia de servicios pblicos.
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Luego de la gestin del ICT, la oferta de vivienda formal ha estado relativamente

estancada y concentrada fundamentalmente en la gestin de Corvivienda y de un
puado de constructores privados. La oferta formal tiene unos costos elevados
frente a la escala VIS por el costo de la tierra y el urbanismo.
La oferta informal se ha dado a partir de la invasin de terrenos pblicos, mediante

el relleno de manglares y la cinaga de la virgen. En consecuencia los terrenos de
alto riesgo de anegacin e inestabilidad son predominantes por la construccin
informal. Los constructores informales eluden todas las normas urbansticas y sus
costos. Es comn la venta de derechos varias veces de manera fraudulenta. All,
existen empresarios dedicadas a la invasin comunitaria que ejercen de derechos
de manera privada.
Percepcin de la demanda de vivienda, reduccin de costos en la construccin de

vivienda y estrategias para aumentar la oferta de vivienda formal
Los pobladores son originarios de los sectores populares de la ciudad y del

desplazamiento rural, tanto de origen violento como econmico. Existe una cultura
de no pago de los servicios pblicos y el crdito, la cartera en mora con el sistema
financiero es muy elevada. Los derechos de propiedad se ejercen con la simple
posesin. La construccin con ladrillo es preferida.
Los costos de la tierra y de la dotacin urbanstica son elevados en relacin a los

ingresos de la poblacin. Las empresas prestadoras de servicios no asumen los
costos de la infraestructura de redes principales.
La mayor parte de la poblacin no es sujeta de crdito por su informalidad. Mejorar

la infraestructura vial. Facilitar el acceso al crdito complementario a los
beneficiarios del subsidio de la VIS tipo 1. Crear lneas de crdito a 30 aos, sin
subsidios y por la totalidad del valor de la vivienda.
Percepcin institucional
Dentro del POT la vivienda popular no tiene una clara factibilidad por el precio de
la tierra y la insuficiente oferta de servicios pblicos. No se tiene la capacidad
institucional para intervenir el mercado de tierras, ni para ampliar la oferta de
servicios pblico, como tampoco para mitigar los riesgos de inundacin mediante
el mantenimiento de la red de drenajes pluviales. En poca preelectoral se
intensifican las invasiones con la creacin de expectativas de formalizacin.
El sistema
La oferta de VIS en Cartagena tambin se encuentra limitada por los elevados

costos de construccin inherentes a las desfavorables condiciones de los terrenos,
al elevado costo de la tierra y a las dificultades de provisin de servicios pblicos.
El establecimiento de vivienda popular en zonas de riesgos de inundacin y
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desplazamiento encarece los presupuestos. La consolidacin del permetro urbano

deja espacio para la construccin de vivienda destinada para estratos medios y
altos. Mientras que la deficiente infraestructura vial y de servicios pblicos tambin
contribuye a encarecer los costos de construccin. Las exigencias urbansticas en
las reas de expansin actan en igual sentido.Todo lo anterior eleva los precios
de venta y desmotiva la demanda por vivienda VIS a pesar de los beneficios que
supone el esquema asociado de subsidios, que no logra compensar las
limitaciones de acceso al crdito de constructores y usuarios, debido a la
informalidad laboral de las familias y su elevada percepcin de riesgo. En
consecuencia existen incentivos a favor de la demanda de vivienda informal
originada en las invasiones de terrenos de alto riesgo, que permanentemente
reclaman la formalizacin de los derechos de propiedad, la normalizacin de los
servicios pblicos y los programas de reasentamiento.
Diagrama 4 Grupo focal Viviendistas Cartagena.
5.2.2. Entorno, urbanismo y tcnicas de construccin en 10 barrios.
Para la ciudad de Cartagena y su rea de influencia se tomaron en total 10

barrios, 9 de los cuales estn ubicados en el Distrito de Cartagena y 1 en el
municipio colindante de Turbaco. Se tom un total de seis barrios informales
ubicados en diferentes puntos de la ciudad de Cartagena, de manera que se
130
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pudiese tener contacto con los asentamientos ms representativos y a su vez,

poder conocer las caractersticas principales que los diferencian entre s dada su
ubicacin geogrfica dentro de la ciudad. Un sptimo barrio informal se trabaj en
el municipio de Turbaco. Los barrios formales por su parte, estn ubicados en
Cartagena, y representa cada uno de ellos diferentes programas de
reasentamiento, en el caso de Chiquinquir, y/o programas VIS llevados a cabo
por el Invisbu e Inurbe. La figura XX muestra a continuacin el total de barrios que
presenta cada una de las caractersticas descritas, diferenciando segn formalidad
o informalidad.
Tabla 74 Matriz cualitativa barrios Cartagena.

Origen del Barrio
Concepto Nmero de barrios segn
categora cualitativa
Formales Informales
No. Total No. Total
barrios 3 barrios 7
Caractersticas del Entorno
1. El proyecto se encuentra en:
1.1 Zona de proteccin ambiental/contaminacin ambiental (F 1 3
1.2 Zona de riesgo de inundacin 0 3
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa 1 2
En el momento de la construccin, el proyecto se encontraba
2.
en:
2.1 Suelo Urbano 2 2
2.2 Suelo de expansin 1 5
3.1 El centro de la ciudad 0 0
3.2 Zona intermedia 2 2
3.3 Zona perifrica 1 5
4. El proyecto est:
4.1 Consolidado (>50% del rea) 2 3
4.2 En consolidacin (<50% del rea) 1 2
4.3 Es pionero 0 2
5. El proyecto cuenta con:
5.1 Servicio de acueducto 3 3
5.2 Servicio de alcantarillado 3 1
6. Con respecto a la accesibilidad
6.1.1 Pavimentadas 3
6.1.2 No Pavimentadas 0 7
6.2.2 No Pavimentadas 0
6.3 No existn vas transitables 1
7. El proyecto tiene servicio de tranporte pblico
7.1 A una distancia mxima de 500 m 3 6
7.2 No tiene 1
Aspectos Urbansticos
1. Dimensin promedio de los lotes 80-200m2 30-250m2
2. Indice de ocupacin promedio del proyecto 100% 50%-100%
3. Densidad promedio de viviendas por ha
4. Area promedio de la vivienda 50-78m2 30-150m2
5. Las viviendas ofrecen la posibilidad de ampliacin
5,1 La mayora (>50%) 1 1
5.2 Algunas (>25%, <50%) 1 3
5.3 Muy pocas (<25%) 0 3
5.4 Ninguna 1 0
6. El nmero de niveles de las viviendas en el desarrollo es:
6.1 Uno 2 7
6.2 Dos 1 0
6.3 Tres o ms 0 0
Aspectos Tecnolgicos
1. La tecnologa de construccin predominante en el desarrollo es:
1.1 Materiales livianos (%) 0 6
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 0 4
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 0 2
1.4 Estructura tradicional (Vigas y columnas) (%) 0 1
1.5 Sistema industrializado (%) 3 0
131
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Los barrios Chiquinquir, Nueva Granada y Ciudadela 2000 constituyen el grupo

de barrios formales donde se implementaron los grupos focales en Cartagena. Las
caractersticas del entorno de estos barrios presentan resultados que, a la luz de
su carcter formal, resultan bastante acordes con las condiciones esperadas. Sin
embargo, vale la pena llamar la atencin en torno al primer indicador, relacionado
con el tipo de riesgos del suelo que afectan los desarrollos de vivienda. En este
caso, encontramos que dos de los barrios en cuestin se encuentran en zonas
afectadas por riesgos. Por una parte, se encontr que el proyecto Nueva Granada
presenta problemas por deslizamiento en masa, el cual en la actualidad ya afect
una parte del proyecto. El proyecto Ciudadela 2000 se encuentra en zona de
riesgo por contaminacin ambiental, dado que se encontr que los terrenos
estaban afectados por insecticidas organofosforados. De los tres proyectos
formales en cuestin, se encuentra as mismo que 2 de ellos, Nueva Granada y
Chiquinquir, se desarrollaron en suelo urbano y Ciudadela 2000 por su parte, se
llev a cabo en suelo de expansin. Dos de los barrios, Chiquinquir y Nueva
Granada, se encuentran actualmente en zona intermedia y uno, Ciudadela 2000,
se encuentra en zona perifrica. Tanto Chiquinquir como Nueva Granada son
barrios consolidados en un nivel mayor al 50%, entre tanto Ciudadela 2000
todava est en proceso de consolidacin. Por otra parte, los tres barrios cuentan
con servicio de acueducto y alcantarillado, vas pavimentadas tanto al interior
como en el borde del proyecto, y cada uno cuenta con servicio de transporte
pblico a una distancia mxima de 500 metros.
En cuanto a los aspectos urbansticos, la dimensin promedio del los lotes oscila
entre los 80 y los 200 metros cuadrados y el rea promedio de la vivienda est en
el rango entre los 50 y 78 metros cuadrados. Los proyectos presentan un ndice
de ocupacin promedio del 100%, aunque para el caso de Ciudadela 2000, dado
que el proyecto aun est en proceso, el ndice de ocupacin promedio es ms bajo
y se calcula en un 70% del rea construida hasta el momento. En cuanto a las
posibilidades de ampliacin, se tiene que la mayora de casas (ms de un 50%) en
Ciudadela 2000 ofrecen esta posibilidad dado que as se plante el proyecto en un
principio, entre tanto algunas casas en Nueva Granada (entre el 25% y el 50%)
ofrecen esta misma posibilidad y ninguna en el caso del barrio Chiquinquir. Se
encuentra igualmente que, tanto Ciudadela 2000 como Chiquinquir son
propuestas de vivienda de un solo nivel y Nueva Granada ofrece viviendas de uno
y dos niveles. La tecnologa de construccin por su parte coincide para los tres
casos, ya que por ser resultado de proyectos institucionales, en los tres barrios
predomina el sistema industrializado como tecnologa de construccin.
Los barrios informales en donde se implementaron los grupos focales para

Cartagena son Rafael Nez, sector ubicado en el barrio Olaya Herrera; Los
Lagos, sector ubicado en el barrio El Pozn; Marlinda ubicado en la Boquilla;
sector la Primavera, ubicado en el barrio Nelson Mandela; el barrio Policarpa y el
barrio Subida a La popa. En Turbaco se trabaj el barrio llamado Bonanza Integral
con integrantes tambin del barrio San Pedro. Las caractersticas del entorno de
estos barrios presentan cualidades urbanas propias de los asentamientos
132
Final Report CEDE-
informales, que ratifican la compleja situacin habitacional propia de esta forma de

urbanizacin. Se encuentra as que dentro de las caractersticas del entorno, se
tiene que los barrios Rafael Nez y El Pozn se encuentran en zona de
proteccin ambiental en inmediaciones de la Cinaga de la Virgen. Los barrios El
Pozn, Marlinda y Policarpa se encuentran en zona de riesgo por inundacin y los
barrios Nelson Mandela y Subida a La Popa se encuentran en zona de riesgo por
deslizamiento en masa, tan slo el barrio Bonanza Integral/San Pedro no se
encuentran en zona de riesgo. De los siete proyectos informales, dos, Rafael
Nez y Subida a La Popa, se encuentran en suelo urbano, en tanto los cinco
barrios restantes se encuentran en suelo de expansin. As mismo, Rafael Nez
y Subida a La Popa se encuentran en zona intermedia y los cinco barrios restantes
se encuentran en zona perifrica. El grado de consolidacin de estos barrios
corresponde a lo esperado, de acuerdo tanto a la ubicacin como a la antigedad
de los asentamientos, de esta manera se encuentra que los tres asentamientos de
mayor antigedad, Rafael Nez, Policarpa y Subida a La Popa presentan un nivel
de consolidacin superior al 50% de su rea, en tanto Nelson Mandela y Bonanza
Integral/San Pedro estn aun en proceso de consolidacin (menos del 50% de su
rea) y Marlinda y El Pozn, los dos asentamientos ms jvenes, son pioneros. En
materia de acceso a acueducto y alcantarillado, tan slo tres de estos barrios
cuentan con servicio de acueducto; Rafael Nez, Policarpa y Subida a La Popa, y
slo uno de ellos, Subida a La Popa, cuenta con servicio de alcantarillado. Con
respecto a la accesibilidad, ninguno de los barrios cuenta con vas pavimentadas
al interior del proyecto; seis de ellos cuentan con vas transitables y pavimentadas
en las reas que los bordean, y el barrio Marlinda no cuenta con vas transitables
en su entorno. Lo anterior por tanto refleja las condiciones de acceso al servicio
pblico de transporte, una vez todos los barrios a excepcin de Marlinda, cuentan
con acceso a dicho servicio a una distancia mxima de 500 metros.
Al considerar los aspectos urbansticos de estos asentamientos informales,

se encuentra que la dimensin promedio del los lotes oscila entre los 30 y los 250
metros cuadrados y el rea promedio de la vivienda est en el rango entre los 30
y 150 metros cuadrados. Los proyectos presentan un ndice de ocupacin
promedio entre el 50% y el 100%. Las viviendas ofrecen posibilidades de
expansin para la mayora tan slo en el caso del barrio Bonanza Integral/San
Pedro, tres barrios se ubican en la categora algunas; Rafael Nez, Policarpa y
Subida a La Popa. Los barrios Marlinda, El Pozn y Nelson Mandela se ubican en
la categora muy pocas, y por otra parte el nmero de niveles de las viviendas
para los siete casos es de uno. En cuanto a los aspectos tecnolgicos de la
construccin, dado el carcter informal de estos asentamientos, se encuentra que
la mayora de las categoras planteadas para el anlisis cualitativo estn presentes
dentro de las caractersticas de las viviendas a excepcin del sistema
industrializado.
5.2.3. Percepcin de los hogares.
133
Final Report CEDE-
En total se hicieron 10 grupos focales en la ciudad de Cartagena y su rea de

influencia, los cuales se distribuyeron en un total de 7 en asentamientos informales
(incluyendo uno en el municipio de Turbaco) y 3 en barrios de carcter formal. Los
barrios formales seleccionados fueron Chiquinquir, Nueva Granada y Ciudadela
2000; los barrios informales por su parte, fueron Rafael Nez, El Pozn,
Marlinda, Policarpa, La Popa y Nelson Mandela en Cartagena, y el barrio Bonanza
Integral en Turbaco80En el mapa XX se puede observar la distribucin geogrfica
de los diferentes asentamientos.
Mapa 21 Localizacin barrios Grupos Focales Cartagena.
5.2.3.1. Asentamientos informales

Las invasiones informales representan para la ciudad de Cartagena, una de las
principales formas de urbanizacin desde su fundacin. En la actualidad, este
80
Tanto los barrios formales como los informales, se seleccionaron durante el primer taller
de presentacin del proyecto, con la ayuda de los asistentes a dicho taller. La seleccin de
los barrios estuvo basada en un criterio de representabilidad de las dinmicas de la
formalidad y la informalidad dentro de la ciudad.
134
Final Report CEDE-
fenmeno representa una de las problemticas sociales ms preocupantes, dado

que la mayora de los asentamientos catalogados actualmente como informales81,
estn concentrados en zonas de riesgo por inundacin, deslizamiento o remocin
en masa. La historia y fundacin de los barrios informales donde se implement la
metodologa de grupos focales, se caracteriza por presentar como rasgos
generales, procesos donde se llev a cabo una invasin a propiedades privadas
baldas o propiedades del Estado. En dichos casos los pobladores informales
generalmente reconocen la propiedad y nombres de los dueos de los lotes a
causa de la interaccin con stos durante los procesos de desalojo. La invasin
inicia por la limpieza y adecuacin de los lotes invadidos, generando un
asentamiento por medio de la autoconstruccin. En ocasiones los invasores
iniciales ceden o venden parte de sus lotes a personas o familias que llegan
posteriormente a la invasin.
Los terrenos se caracterizan porque en sus inicios son terrenos fangosos, con
amenazas principalmente de inundacin o deslizamiento. Los pobladores llevan a
cabo la adecuacin de los terrenos a travs de rellenos con escombros o basuras.
Los escombros se compran a camiones que los reparten por la ciudad informal,
este mercado de escombros en Cartagena se ve acentuado por la falta de una
escombrera municipal, lo cual permite la formacin y dinmicas propias de dicho
mercado.
La movilizacin inicial de los pobladores se presenta por causas polticas

generadas por el conflicto armado, como amenazas y destruccin de las
posibilidades econmicas por parte de grupos armados que influyen en los
municipios de origen. As mismo, la movilizacin se presenta por razones
econmicas como la bsqueda de mejores oportunidades y fuentes de trabajo.
Para los pobladores cuyo origen es la misma ciudad de Cartagena, el deseo de
tener una vivienda propia, no tener que incurrir en costos fijos como el pago de
arrendamientos, o la necesidad de emigrar del hogar paterno, se presentan a su
vez como las principales razones para la movilizacin. La disyuntiva entre vivienda
formal o informal no se presenta de manera clara al momento de elegir una
solucin de vivienda, ya que las condiciones econmicas de los pobladores y la
dinmica e historia de la informalidad en la ciudad, constituyen dicha opcin como
la primera mejor.
Los pobladores que inmigran a causa del desplazamiento forzado, provienen de

municipios dentro del departamento del Bolvar y otros departamentos de la regin
Caribe82. Aquellos nacidos en Cartagena, provienen de familias que en su poca
81
Para efectos del presente estudio, se consideran como informales todos aquellos barrios cuyo origen es
espontneo de acuerdo con el Expediente de Comunas y Barrios contenido en el POT del 2001. Sin embargo,
para efectos el clculo para el estado actual de la ciudad, se toman como barrios informales todos aquellos
cuyo origen es informal y se encuentran dentro de los estratos 1 y 2.
82
Se encontraron casos de inmigrantes de otras regiones del pas como la costa pacfica y el interior. Dichos
inmigrantes atribuyen su decisin a la bsqueda de oportunidades econmicas y laborales, en cuyo caso
Cartagena por ser un centro turstico de gran importancia, simboliza para ellos una mayor posibilidad de
acceso a dichas oportunidades.
135
Final Report CEDE-
tambin invadieron otras zonas de la ciudad o cuyas viviendas estaban ubicadas

en terrenos cercanos al actual asentamiento. Los barrios de invasin ms
cercanos al centro de la ciudad como La Popa, son poblados en su mayora por
cartageneros; otros barrios, en zonas de mayor riesgo, como Nelson Mandela y El
Pozn, s estn poblados en un alto porcentaje por inmigrantes desplazados.
Quienes inmigran hacia las zonas de invasin acceden a los lotes por medio de
una cesin por parte de pobladores iniciales, a travs de procesos de compra-
venta y en la gran mayora de los casos, los lotes o terrenos son invadidos
directamente por las familias que los ocupan.
Las principales actividades econmicas en las que se desempean los habitantes

de los asentamientos informales son las ventas ambulantes (la actividad
predominante), servicios domsticos, albailera, oficios varios, comercio informal
y manufacturas varias. Algunos barrios han implementado organizaciones
cooperativas para ensear a cocer o para llevar a cabo manufacturas simples y
artesanas que buscan vender principalmente en temporadas de alto turismo.
Tambin se encuentra que en aquellos asentamientos cercanos a la Cinaga de la
Virgen o al mar Caribe, los pobladores tienen criaderos de peces.
Evolucin de los barrios
Los asentamientos informales en su periodo inicial se caracterizan por una alta

privacin en las condiciones de vivienda, en especial entorno al acceso a servicios
pblicos y condiciones de salubridad. Las condiciones de privacin inicial de los
pobladores llevan a que se generen vnculos comunales determinados por la
bsqueda de mejoras en las condiciones habitacionales y socioeconmicas del
barrio. A travs del establecimiento de vnculos comunales slidos, los pobladores
buscan generar redes de cooperacin que contribuyan a una mayor distribucin de
los costos asociados a las mejoras requeridas para el barrio. Dichos costos se
distribuyen a su vez en el tiempo, en la medida en que las inversiones de
adecuacin de vas, estabilizacin del terreno83, as como las acometidas
necesarias para acceder a servicios pblicos como agua potable y energa, son
llevadas a cabo en periodos discretos que se determinan segn las capacidades
econmicas conjuntas de los pobladores para aportar a dichos proyectos.
Dado que muchas reas de asentamiento son terrenos que se le ganan al mar o la
cinaga, la poblacin vive en medio de barrizales extensos que a medida que se
van rellenando adquieren mayor estabilidad, se trata de zonas bastante hmedas.
La principal evolucin de los barrios se da por el relleno del suelo, ste poco a
poco se estabiliza para poder construir casas con mejores materiales. En los
inicios de las invasiones los materiales predominantes en las viviendas son el
plstico, cartn y cauchos; posteriormente se construyen casas con madera y
rplex y con la consolidacin del asentamiento, se empiezan a usar materiales
83
El proceso de estabilizacin del suelo es prolongado en el tiempo e implica altos niveles de inversin dado
que por lo general los terrenos son reas de expansin va mar adentro o hacia el interior de la Cinaga, dicho
proceso requiere de grandes cantidades de relleno.
136
Final Report CEDE-
como ladrillo y cemento. Posteriormente se usa tierra para estabilizar el suelo y

paredes en ladrillo o madera, en algunos casos se echa cemento al piso. Con el
paso del tiempo, el trabajo conjunto de los habitantes permite hacer inversiones
posteriores que contribuyen a mejorar las cualidades urbansticas de los barrios,
como salones comunales y canchas con pisos en tierra. Las vas de acceso y para
el trnsito son hechas por ellos mismos, lo cual con el tiempo mejorar el acceso
del transporte pblico. Algunos barrios logran escuelas y vas con la ayuda de
ONGs que contribuyen a la organizacin y proyeccin de dichos proyectos. As
mismo, se reconoce la colaboracin de ONGs en la obtencin de mejoras en las
viviendas y a su vez interceden en la agilizacin de la llegada de servicios
pblicos.
Servicios pblicos
En un principio los servicios pblicos son ilegales, los urbanizadores construyen

conexiones hacia las tuberas madre del acueducto e instalan cables para acceder
a la energa elctrica a travs de los postes principales ubicados en carreteras
aledaas. Cuando las invasiones son recientes, el agua potable se compra a
distribuidores en camiones o mulas, posteriormente algunos barrios acceden a
pilas comunitarias, y con el paso del tiempo las comunidades empiezan a instalar
tuberas y las unen a tubos madre del acueducto accediendo as a este servicio
ilegalmente para cada domicilio (el tiempo promedio de acceso al servicio de agua
potable es de 14 aos y la legalizacin del servicio se da en un tiempo promedio
de 10 aos). La energa elctrica se obtiene bien sea a travs de postes84 de
electricidad o la instalacin de cableado que va desde torres de energa cercanas
(el tiempo promedio de acceso a la energa elctrica es de 7 aos y la legalizacin
del servicio en se presenta en un tiempo promedio de 10 aos). La llegada de los
servicios pblicos legales se da as mismo, gracias a favores polticos y presin de
stos y los habitantes a las empresas de servicios pblicos. Los servicios se
instalan inicialmente para el caso del acueducto, a manera de pilas comunitarias.
La energa elctrica llega inicialmente a travs de contadores comunitarios y las
facturas se dividen entre los habitantes del barrio. En ocasiones se presentan
problemas con las empresas de servicios pblicos porque estas no quieren
reconocer las inversiones realizadas por los habitantes, inversiones tales como
tuberas y cableado. Algunos consiguen acceder al alcantarillado aunque en su
gran mayora, los asentamientos carecen de este servicio, por lo que es comn el
uso de pozos spticos. Con el tiempo se accede incluso a servicios como el gas y
el telfono.
84
Es bastante frecuente que mejoras en la infraestructura urbana de los asentamientos informales como la
pavimentacin de vas y la consecucin de postes de electricidad se logren a travs de favores polticos
directos (relaciones clientelistas), lo cual se ha convertido en un fenmeno que contribuye a generar alianzas
entre los pobladores de los asentamientos y aspirantes a cargos polticos distritales o departamentales, en
especial en periodos de campaas electorales.
137
Final Report CEDE-
Evolucin de las condiciones de tenencia y preferencias actuales sobre condicin

de tenencia y tipos de vivienda
Los habitantes de los asentamientos tienen muy presente la importancia de

acceder a las escrituras, minutas o registros que les reconozcan la propiedad, sin
embargo en su gran mayora carecen de cualquier forma de registro de propiedad.
Algunos polticos y funcionarios promueven la posibilidad de acceder a las
escrituras y legalizar la tenencia. En ocasiones las escrituras a las que se accede
son invlidas ya que no se hacen los trmites completos. Las condiciones de
tenencia evolucionan con el paso del tiempo y la antigedad del asentamiento, de
esta manera se accede a minutas como forma predominante del tipo de tenencia y
en ocasiones existen actas de posesin. Las minutas son tramitadas a travs de
notaras, y se usan en ocasiones para las transacciones comerciales. Los
habitantes acuden a instancias como la Secretara de Planeacin para obtener
asesora sobre cmo legalizar sus condiciones de tenencia, pero por lo general se
encuentran con problemas porque la propiedad es de terceros y por lo tanto no se
les reconocen derechos.
Los habitantes establecen que dentro de sus preferencias est principalmente un

tipo de vivienda segura, sin riesgos y con buenos servicios pblicos. Existe un
rechazo hacia los procesos de reubicacin como forma alternativa, porque las
casas son comparativamente ms pequeas y por ende no se percibe una mejora
en las condiciones habitacionales. Los habitantes de asentamientos ubicados en
zonas de alto riesgo y cuyos procesos de invasin son recientes, aceptan por el
contrario que entraran dentro de un programa de reubicacin. La prioridad de los
pobladores es tener un lugar propio, por lo que estn dispuestos a someterse a
duras condiciones en un principio con tal de mejorar su vivienda y saberla propia,
aun en condiciones de informalidad. Se encuentra que hay un gran aferro a las
viviendas actuales, dado que son fruto de un proceso extenso y arduo y dicho
proceso ha generado una comunidad fuerte.
Aspectos de agrado y desagrado entre pobladores del barrio o asentamiento
Entre los aspectos de mayor agrado entre los pobladores del barrio se sealaron
factores como la unin con los dems miembros de la comunidad, la solidaridad
existente entre ellos y el esfuerzo conjunto por forjar el barrio. De igual forma se
reconoce la seguridad y comodidad de un lugar propio, construido a su gusto y
con la posibilidad de un espacio amplio, como el principal factor de agrado al igual
que la cercana a los lugares de trabajo tambin influye como factor de agrado.
Dentro de los aspectos de mayor desagrado se identifican: la situacin de alto

riesgo por inundacin o deslizamiento en las zonas habitadas, la imposibilidad y
poco apoyo en el acceso a servicios pblicos, la deficiencia en los servicios
pblicos una vez se accede a ellos, las pocas posibilidades de acceder a servicios
de salud cercanos, la contraposicin de intereses privados con los intereses
generales de la comunidad (lo cual coarta las posibilidades de un mayor
progreso) y el poco apoyo institucional en los procesos de legalizacin. Se
138
Final Report CEDE-
manifiesta a su vez que hay intereses polticos detrs de los procesos de desalojo,
especialmente en los barrios Policarpa y Marlinda (Boquilla), dado que son tierras
de expansin, la primera para uso industrial y la segunda para usos habitacionales
y tursticos para estratos altos.
Opciones alternativas de vivienda y caractersticas del mercado de vivienda en el

barrio o asentamiento
Al momento de iniciar el asentamiento, las opciones alternativas de vivienda se

encontraban entre la posibilidad de vivir en vivienda arrendada o invadir. De esta
manera segn el clculo econmico y dada la preferencia por vivienda propia, la
mejor opcin era la invasin o compra de lotes dentro de barrios informales. El
mercado de suelo y/o vivienda al interior de los asentamientos es ms bien
precario, aunque en el caso de asentamientos cuyo periodo de consolidacin es
mayor, existe un mercado de vivienda y arriendo ms dinmico. Es comn que los
pobladores iniciales de los barrios informales, tras el acondicionamiento de los
lotes, procedan a ceder parte de stos a familiares o conocidos o bien los vendan
a inmigrantes85. Dentro de las opciones alternativas de vivienda en la actualidad,
se encuentra la posibilidad de entrar en proyectos VIS de reubicacin para
viviendas ubicadas en zonas de riesgo, sin embargo la gran mayora de las veces,
los pobladores informales perciben sta como una mala opcin ya que por lo
general los tamaos de las viviendas ofrecidas son muy reducidos en comparacin
con las viviendas actuales.

en el tema de vivienda (alcalda, gobierno, polica)
Generalmente los barrios informales constan de comunidades muy organizadas o

con lderes fuertes, y por lo general sus relaciones con las instancias
gubernamentales se establecen a manera de presin o confrontacin. Se
manifiestan mltiples confrontaciones con la polica en ocasiones donde sta
intenta desalojar a la fuerza y se enfrenta a la comunidad, la resistencia de los
pobladores es constante.
Por otra parte, los habitantes de estos barrios reclaman una mayor interaccin con
el gobierno y un mayor apoyo por parte de ste en procesos de consolidacin de
la infraestructura y en aquellos momentos de emergencia por inundaciones o
deslizamientos. No obstante, agradecen haber sido acogidos por el Sisben y la
buena accin de ONGs cuya colaboracin ha contribuido a la mejor consolidacin
de los asentamientos. Ante amenazas por riesgo, existen expectativas de
reubicacin para mejorar las condiciones de vivienda y el acceso a servicios
pblicos en zonas seguras de la ciudad.
85
Los precios de lotes acondicionados (limpieza de maleza) se encuentran en el rango de los $70,000 a los
$250,000 pesos en promedio, cabe aclarar que esto depende de la ubicacin y condiciones del asentamiento.
139
Final Report CEDE-
El sistema
El barrio Nelson Mandela est ubicado en la zona Sur Occidental de la ciudad,

entre las comunas 14 y 15, y cuenta con una extensin aproximada de 56
hectreas de terreno cuya topografa es de variada superficie, encontrndose
sectores escarpados, planos y ondulados, en la frontera con Turbaco86. El barrio
naci el 7 de diciembre de 1994 como resultado de la invasin a predios, que
segn la informacin proporcionada por sus habitantes87, pertenecen a la
Termoelctrica del Caribe. La invasin se dio por parte de 30 familias que llevaron
a cabo los procesos de acondicionamiento de los terrenos, eliminando maleza y
rboles que impedan la construccin de casas. Esta poblacin inicial vena en
busca de una posibilidad de acceder a una vivienda propia, algunos provena de la
misma ciudad de Cartagena y otros eran desplazados provenientes de otras
regiones del pas. En un principio construyeron sus casas con materiales
predominantemente de cartn y plstico.
Con el paso del tiempo la invasin ha crecido hasta tener hoy aproximadamente
45,000 habitantes y 7,000 viviendas, segn informacin de los lderes locales, y
continua en expansin dado que es uno de los barrios donde llegan mayor nmero
de familias desplazadas en Cartagena. Las casas han evolucionado al punto que
entre sus materiales ya se encuentran la madera y el cemento. Ya hoy el barrio
cuenta con acceso a transporte pblico local y gracias al apoyo de diversas ONGs,
han logrado construir una escuela. El sector primavera, donde se llev a cabo el
grupo focal, es uno de los sectores con mayor riesgo por deslizamiento y por estar
ubicado cerca de dos torres de alta tensin. En general, los principales riesgos del
barrio son la localizacin en zona geolgica inestable, riesgo antrpico por torres
de alta tensin, poliducto y contaminacin ambiental88. A su vez, las condiciones
del barrio se destacan por unas condiciones precarias de vivienda, un escaso o
nulo acceso a servicios pblicos y un alto nivel de pobreza e inestabilidad en el
ingreso de las familias.
86
El barrio Nelson Mandela est ubicado a una distancia no mayor a los 500mts del proyecto Ciudadela 2000
descrito dentro del anlisis de barrios formales.
87
Los habitantes del sector la Primavera del barrio Nelson Mandela, donde se llev a cabo el grupo focal,
dicen haber acudido al Instituto Agustn Codazzi a indagar sobre las condiciones legales del predio y haber
recibido esta informacin por parte de los funcionarios del instituto.
88
PUYANA M., Aura Mara. Alianzas locales para la paz en Colombia, Convocatoria 2002. Sueos y
oportunidades: Barrio Nelson Mandela, Cartagena de Indias. Bogot, marzo de 2003
140
Final Report CEDE-
Diagrama 5 Grupo focal barrio Nelson Mndela Cartagena.
En la actualidad el barrio continua su proceso de expansin ante la alerta de las

autoridades locales y el continuo esfuerzo de ONGs por contribuir a mejorar las
condiciones habitacionales y de pobreza de sus habitantes. En el grfico XX, se
pueden observar las principales dinmicas que se tejen de manera continua
dentro del barrio y las principales motivaciones y procesos que afectan a sus
habitantes.
5.2.3.2. Asentamientos formales

El rea de expansin de la ciudad para proyectos de vivienda de inters social se
ha orientado hacia la zona oriental de la ciudad, en terrenos ubicados dentro de
las localidades Histrica y del Caribe Norte e Industrial de la Baha. Los proyectos
han buscado beneficiar madres cabeza de familia, as como familias ubicadas en
zonas de alto riesgo por inundacin o deslizamiento. Los barrios formales a los
cuales se les implement la metodologa de grupos focales para efectos del
presente estudio, hacen parte de asentamientos de origen institucional, que fueron
ejecutados por el Distrito dentro del marco de la poltica nacional de vivienda. El
barrio Chiquinquir, proyecto de reubicacin del asentamiento informal Chambac,
141
Final Report CEDE-
el barrio Nueva Granada y el proyecto Ciudadela 2000, fueron los barrios formales
escogidos para implementar los grupos focales.
Las familias beneficiadas por dichos proyectos han entrado dentro de programas
de ahorro programado, accediendo a los respectivos subsidios a travs de
diferentes entidades financieras. La mayora de los proyectos han sido llevados a
cabo por la Alcalda de Cartagena, a travs de Corvivienda y en el caso de
Chiquinquir, a travs del ICT; y han sido ejecutados bien sea por constructores
privados a quienes ha sido asignada dicha labor o por el ICT mismo.
Entre los principales mviles de establecimiento por parte de las familias

beneficiadas por los programas de VIS ubicadas en dichos barrios, se puede
destacar principalmente el deseo de acceder a una vivienda propia legal. A su vez
se encuentran razones como el acceso a una mejor calidad de las condiciones
habitacionales iniciales, el acceso a una mejor infraestructura pblica urbana del
barrio (polica, vas, puestos de salud, iglesia, colegios y escuelas, zonas
deportivas) y una mejor provisin de servicios pblicos domiciliarios. Existen a su
vez mviles secundarios que influyen en la decisin de las familias, como son las
facilidades de desplazamiento hacia los lugares de trabajo, expectativas entorno a
la calidad de la vivienda, el acceso a ttulos de propiedad y las condiciones de
financiacin y/o acceso a los subsidios que otorga el Estado.
Evolucin de los barrios
La evolucin de los barrios ha estado sujeta a diferentes particularidades segn la

ubicacin y antigedad de cada uno de ellos. Como caracterstica general, se
encuentra que las viviendas fueron entregadas en la mayora de los casos en obra
gris y las familias beneficiadas han continuado con el proceso de adecuacin y
acabados, aun as se presentan inconformidades por las condiciones de las
viviendas al momento de la entrega.
Con el paso del tiempo las viviendas se han visto afectadas por causas
ambientales o por las condiciones de riesgo de las zonas donde fueron ubicadas.
En el caso de Ciudadela 2000, la estructura y techos de algunas de las viviendas
se vieron especialmente vulneradas por causas climticas, principalmente por
lluvias. En cuanto a la infraestructura urbana de los barrios, se entregaron con
calles pavimentadas pero no fueron entregados con el equipamiento urbano
pactado inicialmente, por lo que los habitantes manifiestan que aun es necesario
el establecimiento de puestos de polica, puestos de salud, iglesia y escuelas que
se haban prometido en un principio. A pesar de esto, la densificacin paulatina de
los barrios se ha llevado a cabo normalmente y con el paso del tiempo factores
como el acceso al transporte pblico han contribuido en gran medida al
acoplamiento a las nuevas condiciones de vivienda.
142
Final Report CEDE-
Evolucin de las condiciones de tenencia y preferencias actuales sobre condicin

de tenencia y tipos de vivienda
Las condiciones de tenencia para los habitantes de estos barrios no han
presentado mayores complicaciones, el proceso de entrega de las promesas de
compra-venta culmin dentro del mismo ao en que se entregaron las viviendas.
Para el caso de las escrituras pblicas, en la gran mayora de los casos stas se
encuentran a nombre de las entidades financieras que apoyaron el proyecto y los
habitantes poseen las hipotecas correspondientes. Los registros inmobiliarios as
mismo, han sido tramitados en la mayora de los casos, sin embargo para el caso
de Ciudadela 2000, dichos registros aun no se han expedido por problemas con el
registro de los predios en el Instituto Agustn Codazzi.
La poblacin presenta una preferencia por condiciones estables de tenencia de

vivienda, por lo que aseguran estar en mejores condiciones actuales con respecto
a su vivienda anterior. La relevancia del tipo de tenencia no se denota con
claridad, aun cuando demuestran preocupacin por acceder a las escrituras
pblicas como tipo de tenencia prioritario. En cuanto al tipo de vivienda, se
prefieren viviendas amplias y con espacios libres con posibilidad de llevar a cabo
ampliaciones.
Descripcin de los aspectos de mayor agrado y desagrado entre pobladores del

barrio o asentamiento.
La vida en comunidad y la cercana con personas que cohabitan el barrio es uno

de los principales aspectos de mayor agrado dentro de los pobladores. De igual
manera la posibilidad de acceder a unas mejores condiciones en la infraestructura
fsica urbana y a una mejor cobertura de servicios pblicos, se reconocen como
las principales ventajas de estos proyectos de vivienda.
Los pobladores presentan inconformidad porque perciben que sus viviendas no

fueron entregadas segn las condiciones acordadas, as como la infraestructura
fsica urbana y entorno del barrio tampoco cumplen con las condiciones
propuestas dentro del proyecto. En el caso de la vivienda, se presentan
deficiencias en el diseo y materiales, lo cual ha ocasionado casos de inundacin
y deslizamientos, y por estas razones los habitantes han tenido que incurrir en
costos adicionales. Se manifiesta que los costos de los servicios pblicos son
muy altos, y la ubicacin geogrfica del barrio eleva los costos de transporte de las
familias.
Opciones alternativas de vivienda y caractersticas del mercado de vivienda en el

barrio o asentamiento
Entre las opciones alternativas de vivienda para los habitantes de estos barrios, se
cuentan tanto la vivienda arrendada como viviendas informales dentro
asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo dentro de la ciudad. En su
mayora, las opciones estaban restringidas a los programas de vivienda de inters
social disponibles por lo que los habitantes actuales estaban a la espera de la
143
Final Report CEDE-
asignacin de los subsidios. Para el caso de los pobladores informales, stos

fueron beneficiarios de programas de reubicacin, como se mencion
anteriormente.
Los barrios con mayor antigedad presentan mercados de vivienda que se

mueven dentro del rango del alquiler a terceros y la compra y venta de viviendas.
Para el caso de Ciudadela 2000, que es un barrio consolidado hasta hace un ao,
el mercado de vivienda es nulo ya que los habitantes actuales son los directos
beneficiados de los programas de subsidios.

La relacin de la comunidad con las instituciones gubernamentales de vivienda se

basa principalmente en la interaccin durante los procesos de adjudicacin de los
subsidios para los programas VIS. Para efectos de la manifestacin de diversas
inconformidades, los habitantes han recurrido en diferentes ocasiones a dichas
entidades, pero en la mayora de los casos dichas quejas son remitidas
directamente al constructor. Por dems, la interaccin con las distintas instancias
gubernamentales es poca o nula.
El sistema
El proyecto Ciudadela 2000 naci como resultado del proyecto Colombiatn89 para
proveer vivienda a los damnificados del invierno que azot a la ciudad de
Cartagena durante los ltimos meses del ao 2004. La construccin del proyecto
estuvo a cargo de Corvivienda, entidad gubernamental a cargo de las soluciones
de vivienda en Cartagena. El proyecto consta de cuatro etapas las cuales buscan
proporcionar un total de 496 soluciones de vivienda para familias de estratos 1 y 2.
El proyecto busca fortalecer principalmente, programas de reubicacin de familias
ubicadas en asentamientos informales en zonas de riesgo dentro de la ciudad.
Las viviendas fueron entregadas a los beneficiarios en el transcurso del ao 2005,

tras un periodo de construccin problemtico, el cual se tuvo que interrumpir por
un periodo de seis meses a causa del hallazgo de amenazas ambientales en el
terreno destinado para su construccin. Finalmente la construccin de las
viviendas continu y stas fueron entregadas a las familias beneficiadas de
acuerdo con la finalizacin de cada una de las etapas del proyecto. Durante el
desarrollo del grupo focal en este barrio, se manifestaron diversas
inconformidades por parte de los nuevos habitantes, en especial por las
condiciones de las viviendas. Las opiniones fueron diversas, sin embargo una gran
89
El proyecto Colombiatn se llev a cabo en el ao 2004, con el objetivo de recaudar fondos para beneficiar
a familias damnificadas por el invierno en Cartagena. Dicho proyecto a travs de donaciones provenientes
principalmente del sector privado permiti la construccin del proyecto de vivienda Ciudadela 2000. Para
mayor informacin sobre el proyecto y su evolucin, se recomienda revisar las siguientes fuentes:
http://colombia.indymedia.org/news/2006/02/37914.php y
http://www.minambiente.gov.co/prensa/gacetas/2006/febrero/res_236_080206.pdf
144
Final Report CEDE-
mayora de los habitantes manifestaron que los materiales y calidad de la

construccin de las viviendas no eran buenos y algunos de ellos haban tenido que
hacer mejoras bien fuera a los techos o a las paredes, para evitar inundaciones en
el interior de sus casas. Estos factores han influido profundamente en la
percepcin de las nuevas condiciones de vivienda de los habitantes.
El Diagrama 6 permite observar las relaciones entre los aspectos mencionados

anteriormente y otros factores que contribuyen a formar la percepcin de los
habitantes frente a la solucin de vivienda. Tal es el caso de la calidad de las
condiciones habitacionales y de tenencia de la vivienda, que se puede observar en
el grfico como un nodo central donde se puede determinar que las ineficiencias
en el proceso de legalizacin del asentamiento formal, nodo secundario, influyen
negativamente sobre dichas condiciones.
Diagrama 6 Grupo focal barrio Ciudadela 2000 Cartagena.
A su vez, la calidad de las condiciones habitacionales y de tenencia de la vivienda,

se ven afectadas positivamente por la Infraestructura urbana del barrio, que
representa otro nodo secundario dentro del grfico. Si se sigue el grfico de la
manera descrita anteriormente, al analizar el nodo identificado como satisfaccin
sobre la nueva solucin de vivienda, se puede observar cmo por ejemplo un
145
Final Report CEDE-
factor como los Costos de desplazamiento hacia el lugar de trabajo y el costo de

los servicios pblicos, afectan negativamente (para el caso especfico del barrio
Ciudadela 2000) la satisfaccin sobre la nueva solucin de vivienda. Para
observar las dinmicas propias de cada barrio, remtase al Anexo 9.
146
Final Report CEDE-
6. Evaluacin de la capacidad institucional para controlar la urbanizacin

informal y promover la formal.
6.1. Bucaramanga
Para abordar este tema es importante conocer los instrumentos de gestin que
apoyan esta institucionalidad dentro del rea Metropolitana y a su vez los
planteamientos estratgicos que estos identifican. Bajo esta idea se construye el
siguiente diagrama que resume el esquema de gestin y planificacin
implementado en el AMB.
Diagrama 7 Niveles de prevaleca en la planificacin del AMB.
Niveles
Niveles de
de Prevalencia
Prevalencia en
en la
la Planificacin del
del rea
rea
Metropolitana
Metropolitana dede Bucaramanga
Bucaramanga
AMBITO DE GESTION AMBITO TERRITORIAL
PLAN DE DESARROLLO DIRECTRICES DE ORDENAMIENTO

DEPARTAMENTAL DEPARTAMENTAL
PLAN DE DESARROLLO LINEAMIENTOS DE ORDENAMIENTO

MEATROPOLITANO 1994 METROPOLITANO
PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL PLAN DE ORDENAMIENTO MPAL
PLANES PAROGRAMAS PROYECTOS PLAN PARCIAL
UNIDAD DE ACTUACION
URBANISTICA
La gestin y planificacin metropolitana se ve muy articulada en

los diferentes instrumentos de gestin ; sin embargo, la
articulacin administrativa no se evidencia.
Falta liderazgo en el seguimiento y acompaamiento del AMB en
los instrumentos formulados.
En el escenario local, es el rea Metropolitana de Bucaramanga el ente

administrativo encargado de definir acciones y polticas claras a implementar en el
tema de vivienda. Los mas resientes planteamientos diseados quedaron
147
Final Report CEDE-
consignadas en el documento Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano

(LOM) formulado en el ao 2000.
Como se puede apreciar en el Diagrama 7, existe un variado grupo de

instrumentos dentro del contexto metropolitano, que abordan separadamente el
tema de la vivienda popular y los mecanismos para incentivarla. La caracterstica
fundamental de este marco de gestin es la no articulacin de los esfuerzos
desarrollados por cada entidad municipal. La formulacin del documento
Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano (LOM) pretendi generar las
condiciones para que estas desarticulacin fuese superada, alcanzndose desde
all, procesos de sinergia que posibilitaran la resolucin del problema de la
vivienda popular a nivel metropolitano.
El documento LOM busca articular las acciones adelantadas por cada uno de los
municipios del rea Metropolitana tratando de empalmar las demandas y ofertas
de vivienda a lo largo del territorio metropolitano. Este esquema propuesto
propende hacia escenarios de decisin de carcter supramunicipal. Cabria decir
que este escenario an despus de formulado el LOM no ha sido alcanzado
debido a que los municipios no han acogido de la mejor forma las pretensiones all
esbozadas.
La articulacin de la institucionalidad municipal en el contexto del rea

metropolitana debe funcionar en doble sentido. Es decir del y desde el rea
Metropolitana hacia y desde los municipios. Esta situacin podra ser conseguida
como lo seala el LOM, por medio de los acuerdos metropolitanos y municipales
que adoptan los planes de ordenamiento.
Este documento defini entre otras cosas un marco estratgico y conceptual, las
competencias metropolitanas y municipales, la sealizacin de reas
potencialmente desarrollables para vivienda popular acompaadas de una gestin
territorial, y la definicin de programas y proyectos que soportan los temas
anteriores. Bajo este orden de ideas la institucionalidad se logra y es muy fuerte
tanto en los acuerdos como en los documentos tcnicos que sirven de soporte a
estos planes.
La articulacin institucional metropolitana no se consigue debido a que primar la

aplicatividad al momento de formular los Planes de desarrollo y de ordenamiento a
nivel municipal. Estos planes son elaborados con la intencin de dar respuesta y
solucin en el corto plazo a problemas y necesidades evidentes en un espacio
municipal. Debido a esto, se pierde la posibilidad de un manejo estructural del
tema de la vivienda popular al no plantearse como un hecho metropolitano. Es
decir en los planes de desarrollo se fija un plan de inversiones para la vivienda
municipal con las demandas y posibilidades locales, no contemplndose en los
mismos la posibilidad de una estrategia metropolitana que lidere el desarrollo,
mejoramiento y generacin de suelo para vivienda.
El siguiente diagrama ilustra la institucionalidad en el rea Metropolitana.
148
Final Report CEDE-
Diagrama 8 Articulacin de la institucionalidad metropolitana y municipal.
Articulacin
Articulacin de
de La Institucionalidad
Institucionalidad Metropolitana
Metropolitana yy
municipal
municipal
LINEAMIENTOS DE ORDENAMIENTO
METROPOLITANO
Marco Estratgico y Conceptual .
Gestin Territorial.
Gestin Institucional .
Programa de Ejecucin .
PLAN DE ORDENAMIENTO MUNICIPAL
Marco estratgico y Conceptual (Polticas y Estrategias).

Gestin Territorial (Definicin de reas potencialmente
desarrollables).
Gestin Institucional (Definicin de Competencias, rea y
Municipios).
Programa de Ejecucin (Planes, programas y Proyectos).
Diagrama 9 Actores institucionales metropolitanos y municipal.
Interacci
Interaccin mapa de Actores
Ministerio MVADT Otras Instituciones
Autoridad Ambiental
CDMB
Bucaramanga INGEOMINAS
FISCALIA
Alcalda EMPRESAS DE
Bucaramanga
Gestin SERVICIOS
PUBLICOS
Secretaria de Gobierno Subdireccin de

Planeacin y Desarrollo
Urbano SUPRAMUNICIPAL
Control Urbano y
Ornato MUNICIPAL
POT METROPOLITANO
Inspeccin Civil Lineamientos en Vivienda y
Gestin del Suelo
Inspeccin Espacio CONCEJO
Pblico
Gestin MUNICIPAL
PERSONERIA
Oficina Asesora de
Planeacin CURADURIAS
INVISBU URBANAS
Diseo y Concertacin
Entes de planificacin, Ente de planificacin, gestin, Ente de coordinacin
Ente de planificacin, y control y preservacin de Polticas en concertacin y sancin
gestin, y ejecucin gestin Vivienda
En cuanto a la interaccin de actores relacionados con el tema de vivienda se

evidencia tal como se menciona en todo este documento, la falta de gestin
149
Final Report CEDE-
institucional para abordar el tema desde el mbito metropolitano. Se observa

tambin que este ordenamiento genera por otra parte la prevaleca de las
entidades del municipio de Bucaramanga sobre las de los otros municipios.
A nivel municipal la implementacin de la normativa que regula el tema se

consigue desde un acto emitido por el concejo municipal, el cual aprueba el
proyecto presentado por la Oficina Asesora de Planeacin Local. Este acuerdo
formula la poltica de ocupacin del suelo y definen los usos y tratamientos. El
control y seguimiento lo realizan a nivel municipal entidades como la CDMB, y
fiscala. La secretaria de gobierno implementa acciones pertinentes a recuperar y
mantener ecosistemas estratgicos de importancia ambiental y espacios pblicos.
El rgano encargado de esta funcin dentro del la secretaria de gobierno es la
inspeccin de espacio pblico y ornato.
La mayor debilidad que se le atribuye al sistema municipal, se ubica precisamente

en la unidad de control urbano, debido a sus carencias tcnicas y humanas. El
resultado de la debilidad en el control ha sido la proliferacin de asentamientos
subnormales y el poco acatamiento a la normativa urbana.
Por ltimo el INVISBU, como ente encargado del desarrollo y mejoramiento de la

vivienda, fija sus planes de accin en concordancia con las metas establecidas en
los planes de desarrollo. Esta entidad trata de armonizar las metas planteadas a
variables como disponibilidad de suelo, principal restriccin a la que se enfrenta el
municipio de Bucaramanga, a la hora de desarrollar nuevos proyectos.
As las cosas el Instituto se da a la tarea de gestionar proyectos que sean

concordantes a las metas nacionales, con la intencin de obtener recursos del
orden nacional y que permitan respaldar financieramente el desarrollo de los
mismos. Hasta la actualidad no ha existido un proyecto que aborde el tema a nivel
supramunicipal y que permita realizar acciones conjuntas con otros municipios.
Continuando con la prevaleca metropolitana no es mucho lo que se puede

capitalizar. La estructura jurdica y legal de las reas Metropolitanas restringe su
accionar a las funciones netamente administrativas, no existiendo dentro de estas,
consideraciones que hablen de la obligatoriedad de las disposiciones
metropolitanas, que deberan ser cumplidas por los municipios que las conforman.
Es as como para este caso existe una herramienta fundamental lineamientos de

Ordenamiento Territorial Metropolitano el cual definen un modelo y una poltica
metropolitana para abordar el tema desde la ptica de la gestin urbana. El POT
metropolitano trata de coordinar acciones que se permitan la intervencin de
ciertas zonas y/o reas de importancia para dos o ms municipios.
Es as como estos lineamientos establecen la conformacin de un banco

inmobiliario metropolitano, que administrara los existentes de suelo en cada
municipio. Y por otra parte estructurar zonas de expansin de importancia
metropolitana que comprenda acciones y sinergias pblicas y privadas. El punto
150
Final Report CEDE-
de ruptura, en el sistema metropolitano es la falta de iniciativa poltica y la

debilidad en su marco jurdico.
Por otra parte, la CDMB, ha venido desarrollando programas de reubicacin y

mejoramiento de asentamientos subnormales en razn a que esta es a la vez
autoridad ambiental y empresa prestadora del servicio de acueducto. Esta doble
funcin le permiti realizar este tipo de acciones. Podra decirse que es una
entidad lder en la reubicacin en coordinacin con el municipio, el Instituto de
Crdito y cooperacin internacional.
En este momento la CDMB se dedica al mejoramiento barrial, consolidando

sectores que requieren cobertura del servicio de alcantarillado y la estabilizacin
de taludes; previo concepto de la Oficina de Planeacin.
Consideraciones generales:
El rea Metropolitana se ha consolidado como ente administrativo metropolitano,

sin embargo no ha podido desarrollar aun ms su gestin bajo este entorno de
descentralizacin administrativa.
La Corporacin para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, como entidad

ambiental es reconocida y tiene a su haber el manejo histrico de la problemtica
urbana de vivienda.
Se requiere de alianzas sector pblico - Sector privado para proyectos

estratgicos de desarrollo que busquen la construccin de vivienda popular en
razn a la emergencia invernal de febrero del 2005.
No existe claridad en los niveles de competencia entre rea y Municipios en la

aplicabilidad de la gestin ambiental.
El INVISBU opera como un promotor y ejecutor de proyectos al corto plazo, sin un

plan de accin de largo plazo.
Planeacin y Ejecucin.
La necesidad de adaptar el sistema de planificacin de la ley 388 de 1997 y de los

POT, genero una normatividad dispendiosa para lograr el cumplimiento de los
principios que establece dicha ley. Es as como se expide el decreto nacional
(1600) que reglamenta las licencias de urbanismo y construccin a nivel nacional.
A nivel municipal se expiden un sinnmero de diferentes decretos reglamentarios
que buscan adoptar mecanismos de gestin del suelo como planes parciales,
unidades de actuacin y/o planes de regularizacin y manejo. Todos estos
esquemas inciden sobre los planes de vivienda de iniciativa pblica y privada.
151
Final Report CEDE-
En definitiva, la nueva reglamentacin pretende garantizar una oferta suficiente de

suelo con destino a la promocin principalmente de vivienda popular con todas las
garantas ambientales y de servicios, facilitando la ejecucin de los instrumentos
de planeacin e intentando la consecucin de una intervencin pblica-privada en
el mercado inmobiliario90.
Las Oficinas y Secretarias de Planeacin Municipales del rea Metropolitana,

plantean conjuntamente con la autoridad ambiental CDMB91, instrumentar las
reglamentaciones del Plan de Ordenamiento a travs de los principios de
concertacin, coordinacin; situacin esta que prolonga cualquier proceso de
planificacin en los cuatro municipios tal como se demuestra en los siguientes
grficos.
El tema se aborda desde la situacin de demanda efectiva que se tiene para

suelos urbanos y de expansin urbana en los cuatro municipios. Tomando en
cuenta la reglamentacin de los procedimientos que fueron adoptados por los
cuatro municipios por decreto municipal y por las resoluciones que en materia
ambiental expidi la Autoridad Ambiental en la materia que le corresponde.
Es importante aclarar que por la reglamentacin local, en suelos rurales o

suburbanos no existe posibilidad alguna de desarrollar proyectos de vivienda
popular masivos en razn a las bajas densidades que se proyectan para este tipo
de suelos.
90 En la practica para el caso de los municipios del rea Metropolitana no ha sido gil la puesta en marcha de
los procedimientos, ya sea por aspectos proced mentales como por aspectos administrativos en la falta de
personal tcnico y la voluntad poltica.
91 Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
152
Final Report CEDE-
Diagrama 10 Dinmica de los procesos de desarrollo.
Dinmica
Dinmica de
de los
los Procesos
Tipologa de Desarrollo
TIPO DE SUELO Predio a Predio Plan Parcial
1 4 1 2 3 4
Urbano con
restri cci ones
EMSI
Urbano si n
restri cci ones
EMSI
Expansi n con
restri cci ones
EMSI
Expansi n si n
restri cci ones
EMSI
EMSI Estudio de Microzonificacin Ssmica Indicativa. Adoptado en el 2001 por
resolucin de la CDMB mediante resolucin y los POTS municipales.
1. Precisin Cartogrfica, procedimiento para revisar el EMSI. En este momento
este tramite s encuentra suspendido.
2. Plan zonal o Estructuracin General, procedimiento de planificacin previo a
los planes parciales especficamente para los municipios de Floridablanca, Girn y
Piedecuesta.
3. Plan parcial .
4. Licencia de Urbanismo y construccin.
El anterior diagrama resume los procedimientos establecidos segn los POT

municipales y los decretos reglamentarios. De acuerdo a la matriz se establece la
clasificacin del suelo vs. el procedimiento o el instrumento que debe
implementarse para el desarrollo de los predios ubicados en suelo urbano o de
expansin.
Es importante aclarar que el Estudio de Microzonificacin Ssmica Indicativa

(EMSI), que se contrat en el ao 2001 fue acogido por los diferentes municipios
en sus POT. Este estudio afecto a ms de 30.000 predios que quedan restringidos
de entrar al mercado de suelo. Este estudio tambin evidencio la necesidad de
construir un mapa de riesgo para el rea Metropolitana. Posteriormente la CDMB
y despus de tres aos de correcciones a dicho estudio, suspendi todos los actos
de restriccin sobre predios, actos que han restringido el desarrollo de grandes
extensiones de terreno a nivel urbano y de expansin.
Por otra parte las reas potencialmente desarrollables se ubican en su gran

mayora fuera de los permetros urbanos situacin esta que obliga al desarrollo e
153
Final Report CEDE-
implementacin de planes parciales. El siguiente diagrama presenta cada uno de

los pasos que debe cumplirse para su formulacin. Estos pasos no difieren en los
cuatro municipios.
Diagrama 11 Planes parciales.
Dinmica
Dinmica de los Procesos
Procesos
Desarrollo de
de los
los Planes
Planes Parciales
Parciales
Control de proyectos
Para el caso de Bucaramanga y los municipios del rea Metropolitana el control

urbano se hace conjuntamente con la CDMB. Cualquier caso de ocupacin
indebida del suelo o urbanizaciones no legales son reportadas a la oficina de
planeacin de Bucaramanga y a la Inspeccin de control urbano y ornato e
inspeccin civil.
Se aclara que estas instancias operan bajo condiciones tcnicas y humanas

deficientes. No se encuentra sistematizado el nmero de querellas por invasin de
predios, entre otros, no existe informacin sistematizada al respecto existe los
diferentes expedientes en los archivos de las inspecciones o en el archivo general
de la alcalda. Ninguno de estos expedientes se encuentra clasificado por tems o
tipo de caso.
Aprovechando la voluntad de los funcionarios tanto de planeacin como de las dos
curaduras se identificaron los siguientes actores para ejercerle control urbano de
proyectos ejecutados en el municipio de Bucaramanga.
154
Final Report CEDE-
Diagrama 12 Entidades de control urbano.
Dinmica
Dinmica de
de los
los Procesos
Procesos
Entidades de
de Control
Control Urbano
Urbano Municipio de
de Bucaramanga
Bucaramanga
Fiscala General de la Nacin. Investiga y Sanciona
Inurbe? Desmarginalizacin
CDMB, Reubicacin y Notificacin
Alcalda Bucaramanga
Comisin de Veedura de
Curadores Urbanos
Oficina de Planeacin
Secretara de Gobierno
Inspeccin de Control
Urbano y Ornato
Inspeccin civil
Invisbu (Instituto de
Vivienda de Bucaramanga)
En ninguna de las anteriores instituciones o entidades se encontraron datos

consolidados a cerca de:
Nmero de sanciones por urbanizacin ilegal a partir del ao 1984.

Nmero de empresas intervenidas de acuerdo al artculo 12 de la ley 66 de 1984.
Nmero de querellas por invasin a predios desde 1984.
Nmero de investigaciones iniciadas y sancionadas por la fiscala.
Numero de Procesos de legalizacin de Barrios.
6.2. Cartagena
rea Metropolitana
La idea de conformacin del rea metropolitana, data desde 1973, pero

solamente hasta 1998 se concret el proceso con la creacin de la gerencia para
su promocin y constitucin, habiendo surtido el tramite legal correspondiente
hasta quedar constituida, como resultado del referendo celebrado el 27 de
noviembre de 1998, por el Distrito de Cartagena como ncleo y los municipios de
155
Final Report CEDE-
San Estanislao, Santa Catalina, Clemencia, Santa Rosa y Villanueva, no quedaron

incluidos dentro del sistema los municipios colindantes de Turbaco y Turbana. 92
Una de las justificaciones para la constitucin del rea Metropolitana de

Cartagena, fue la necesidad de la planificacin del territorio de su jurisdiccin, lo
que traera beneficios indiscutibles en materia de conservacin y aprovechamiento
de las reas agrcolas, forestales y los ecosistemas costeros, organizacin del
sistema de movilidad mediante la integracin vial y mejoramiento del sistema de
transporte masivo, prestacin de servicios pblicos de acueducto y alcantarillado
por parte de ACUACAR, en la jurisdiccin del rea metropolitana, construccin de
equipamientos urbanos de carcter metropolitano. Igualmente se esperaba con
esto fortalecer el desarrollo de las cabeceras municipales para hacerlas atractivas
para vivir con oportunidades de empleo e ingresos y desestimular los procesos
migratorios hacia Cartagena.
Los municipios colindantes de Turbaco y Turbana votaron NO en la consulta para

la conformacin del rea metropolitana, por motivos de coyuntura poltica y no
porque existiera claridad sobre las implicaciones de hacer parte de ella, ya que en
ese momento de la consulta el Alcalde de Cartagena sufra una crisis de
gobernabilidad que llev a su suspensin por la Procuradura en el ao 2000. Este
hecho, la integracin del rea Metropolitana sin los municipios colindantes, fue la
causa de una demanda contencioso administrativa contra el acto de constitucin.
El Consejo de Estado, en fallo de segunda instancia, declar que la conformacin
del rea Metropolitana de Cartagena es legal.
En conclusin, Cartagena cuenta con un rea Metropolitana conformada como se

seal anteriormente, pero es tan poco el vnculo real que tiene el Distrito con
esos municipios, que en la prctica el rea Metropolitana no est funcionando.
Aspectos Poblacionales Y Sociales
El Documento Diagnstico del Plan de Ordenamiento Territorial, contiene la

siguiente informacin sobre los aspectos poblacionales del Distrito de Cartagena
(Tabla 75):
92
Plan de Ordenamiento Territorial, Documento Diagnstico.
156
Final Report CEDE-
Tabla 75 Evolucin histrica de las tasas de crecimiento de la poblacin de Cartagena.

TOTAL CABECERA RESTO
Tasa de Tasa de Tasa de
Ao Poblacin Poblacin Poblacin
Crecimiento Crecimiento Crecimiento
1951 111.300
1964 217.900 0,05
1973 348,961 0,04 311,664 37,297
1985 563,949 0,04 522,318 0,043 41,631 0,01
1993 747,39 0,04 681,668 0,0333 65,722 0,06
1995 780,527 0,02 713,57 0,0229 66,957 0,01
1998 852,594 0,03 782,205 0,0306 70,389 0,02
1999 877.238 0,30 805.757 0,03 71.481 0,01
2000 902.005 0,03 829.476 92 72.529 8,00
2001 927.117 2,78 853.566 92,1 73.551 7,9
2002 952.523 2,74 877.980 92,2 74.543 7,8
2003 978.187 2,69 902.688 92,3 75.499 7,7
2004 1.004.074 2,65 927.657 92,4 76.417 7,6
2005 1.030.149 2,6 952.855 92,5 77.294 7,5
2006 1.056.489 2,56 978.309 92,6 78.180 7,4
2007 1.083.080 2,52 1.004.015 92,7 79.065 7,3
2008 1.109.907 2,48 1.029.994 92,8 79.913 7,2
2009 1.136.955 2,44 1.056.231 92,9 80.724 7,1
2010 1.164.207 2,4 1.082.712 93 81.494 7
FUENTE: DANE. Proyecciones de Poblacin 1995-2005 y Censos de Poblacin
El incremento poblacional ms alto ocurrido en Cartagena es el registrado en el

perodo intercensal 1951-1964 (explosin demogrfica en lo nacional), cuando la
poblacin del municipio pas de 111.300 a 217.900 habitantes con una tasa
de crecimiento exponencial de 5,3% anual. A partir de este perodo
el Departamento Nacional de Estadsticas (DANE) registra un descenso en las
tasas de crecimiento que aunque leve se confirma en los censos poblacionales
subsiguientes 1965-1973 4,3%; 1973-1985 3,8%, 1985-1993 3,5%.
En general se observa un crecimiento de los valores absolutos de la poblacin,

pero la tasa de crecimiento entre el ao 1985 y 1993 es cuatro veces superior en
promedio, si se compara con la tasa de crecimiento entre el ao 1993 y 1998. Es
decir que hay un decrecimiento importante en la poblacin rural del Distrito
Este bajo porcentaje de poblacin rural, se puede explicar como consecuencia de

los procesos migratorios del campo a la ciudad que han transformado el Distrito de
rural a urbano . Adems, se encuentra el fenmeno coyuntural del
desplazamiento que afecta directamente la dinmica de la poblacin rural
obligndola a una urbanizacin igualmente coyuntural. Estos fenmenos, tanto el
migratorio como el desplazamiento, son caractersticos del rpido proceso
de urbanizacin que ha vivido en general el pas; que adems, confirma otro
fenmeno demogrfico de importancia que se viene presentando, la reduccin del
157
Final Report CEDE-
tamao de las familias que de 7,1 personas en 1973 y las 8 en 1951 ha pasado a
un promedio de 5,2 personas por familia. (Ver el cuadro No. 1,7 Cartagena
evolucin de poblacin de los Centros Poblados de los Corregimientos del
Distrito, de los aos 1985, 1993 y 1998).
La poblacin colombiana en general y la cartagenera en particular, se encuentra

en una etapa de transicin. en la cual las tasas de crecimiento poblacional est
decreciendo. En la Tabla 75 se muestran las proyecciones calculadas hasta el ao
2010, rango correspondiente al horizonte de tiempo del POT.
.
El efecto del fenmeno (desplazados) sobre los asentamientos humanos en
Cartagena, se caracteriza por una concentracin en las zonas perifricas y de
borde urbano, tanto contra cuerpos de agua como zonas protegidas, rurales o
fuera del lmite municipal y sobrepuestas al rea de expansin de Turbaco. Los
Barrios que reciben a los desplazados son principalmente el Nelson Mandela, el
Milagro, el Pozn y San Jos de los Campanos.
Produccin de Suelo Urbano
Durante sus diferentes etapas de desarrollo, Cartagena fue incrementando su rea

urbana para satisfacer las necesidades de suelo. La Tabla 3 muestra la
produccin de suelo urbano a travs de diferentes perodos histricos.
tabla 76 Produccin de suelo segn periodos
Periodo rea (HA)

1 1533-1885 270,2
2 1886-1938 306,7
3 1939-1951 683
4 1952-1964 616,5
5 1964-1973 428,1
6 1973-1983 951,6
7 1983-1994 582,8
8 1994-2000 133,7
Total general 3,972,0
Fuente: Estimacin planimetra Estudio POT rea Urbana Desarrollada
El crecimiento de la ciudad, especialmente en las ltimas dcadas cuando se ha

acrecentado su importancia regional y el pas viene cruzando por un delicado
conflicto socio - poltico, ha ocasionado sobre el suelo urbano fenmenos de
urbanizacin espontnea, que se ven reflejados en las caractersticas de las
viviendas y en la calidad de vida de los nuevos pobladores. Entre las principales
caractersticas se pueden sealar las siguientes:
Una gran dinmica de crecimiento que desbord los lmites previstos.
Altsimo porcentaje de sus asentamientos situados en zonas subnormales y
con limitaciones para procurar su saneamiento .
158
Final Report CEDE-
Considerable nmero de viviendas localizadas en sectores de alto riesgo.

Amplia marginalidad, crecimiento de barriadas tuguriales con carencia o
insuficiencia de servicios bsicos y trama urbana.
Predominio de la ciudad informal sobre la ciudad formal o legalizada.
Prdida acelerada de la calidad de vida urbana de los residentes.
Consolidacin como ciudad residencial con limitaciones en la cobertura de
servicios bsicos pero con oportunidades en la economa informal.
Crecimiento concentrado con expansin en sus zonas perimetrales y
mantenida tendencia de llenar los espacios sin desarrollar los situados a su
interior.
Ocupacin del territorio por fuertes iniciativas individuales privadas, y debilidad
de los actores pblicos en el desarrollo y control de las reas de expansin.
Sumisin de las empresas de servicios bsicos a los derroteros marcados por
los actores privados fortaleciendo y propiciando la figura de que los servicios
no anteceden al crecimiento, lo siguen.
Viviendas con usos comerciales que violan las normas del cdigo urbano y
deficiente control sobre las transgresiones a las normas de construccin.
Conservacin de la imagen de ciudad segura, tranquila y fuente de
oportunidades y de progreso.93
El rea De Expansin Urbana
Dice el Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena: La poblacin del Distrito

en el ao 2011, de acuerdo con las proyecciones ser de 1.103.412 habitantes.
Para albergar a esta poblacin en el rea urbana, adicionalmente a las acciones
destinadas a disminuir el dficit cualitativo y de la vivienda, es decir la
consolidacin de las zonas residenciales existentes, el mejoramiento integral de
aquellas con procesos de urbanizacin incompletos y renovacin urbana en las
reas que por sus atributos y localizacin lo ameriten, se encuentra el desarrollo
de las reas urbanizables dentro del permetro urbano que cuentan con redes
primarias de servicios pblicos. El rea total estimada es de 1700 hectreas; de
estas dentro del rea urbana se cuenta con una superficie aproximada de 380
hectreas, localizadas al oriente de la ciudad, en el tringulo conformado por las
vas de acceso (Cordialidad y Troncal de Occidente) y la Variante de Cartagena.
Las reas adicionales se ubican al sur oriente de la Cinaga de la Virgen y al
norte de la misma ()
Capacidad Institucional del Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de

Indias para Controlar los Procesos de Urbanizacin Formal E Informal en su
Territorio
Es importante destacar que la mayora de asentamientos informales en el Distrito

de Cartagena de Indias, como se analiza en el Objetivo 4, se han desarrollado
93
Plan de Ordenamiento Territorial, Documento Diagnstico.
159
Final Report CEDE-
sobre zonas de proteccin de los sistemas acutico y orogrfico, constitutivas del

espacio pblico de la ciudad.
1. EJERCICIO DE LAS FUNCIONES DE CONTROL URBANO
De conformidad con el Decreto Distrital 346 de 2001, Manual de Funciones de la

Alcalda de Cartagena, es funcin del Director de Control Urbano Distrital, entre
otras, Ejercer la vigilancia y control durante la ejecucin de las obras que se
realizan en el Distrito, con el fin de asegurar el cumplimiento de las licencias de
urbanismo, de construccin y de las dems normas y especificaciones tcnicas
contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial.
De igual manera se establece en ese decreto que los Gerentes Comuneros

ejercen funciones de control urbano en el rea de su jurisdiccin. A partir de la
entrada en vigencia del Acuerdo 6 de 2003, desaparecieron las gerencias
comuneras y corresponde a los Alcaldes locales el ejercicio de esas funciones.
Anteriormente la Direccin de Control Urbano era una Secretara independiente de

la Secretara de Planeacin Distrital y concentraba las funciones de control a la
urbanizacin y a la construccin en el Distrito.
Para evitar un conflicto de funciones entre la Direccin de Control Urbano y los

Alcaldes Locales, se determin que la Direccin de Control Urbano, adscrita a la
Secretara de Planeacin Distrital, tiene competencia para conocer en segunda
instancia, los procesos adelantados por las tres Alcaldas Locales del Distrito y
debe prestar asesora tcnica a dichas alcaldas en materia de control urbano.
Al estar descentralizado el control urbano en las Alcaldas Locales, el funcionario

responsable para el ejercicio de ese control es el Alcalde Local. Para sustanciar
los procesos iniciados de oficio o por denuncias, es decir para realizar las visitas
necesarias, proyectar actos administrativos, recibir declaraciones, etc., cada
alcalda local cuenta con un funcionario del nivel profesional. Para suplir la falta de
personal se vinculan, mediante contratos de prestacin de servicios profesionales,
abogados, arquitectos, ingenieros, etc., que cumplen funciones de control urbano
en las Alcaldas Locales.
Segn la Direccin de Control Urbano el anlisis que puede hacerse de esta

situacin, es que a las Alcaldas Locales se les entreg las funciones de control
urbano, pero no se les dieron las herramientas para cumplirlas, ni el personal
mnimo requerido para tal fin. La Direccin de Control Urbano no tiene el apoyo
logstico requerido, no solo para adelantar las investigaciones que son de su
competencia, sino para la ejecucin de las sanciones que imponen cuando esos
procesos llegan a su fin.
2. TRMITE DE INVESTIGACIONES Y RELACIN DE SANCIONES POR

INCUMPLIMIENTO DE NORMAS
160
Final Report CEDE-
De conformidad con lo dispuesto por las leyes colombianas, el siguiente sera un

escenario posible en el trmite de una investigacin por incumplimiento de normas
urbansticas.
- Se instaura la denuncia ante la autoridad de control urbano o se inicia de oficio la

investigacin administrativa. (1 da)
- Se comunica a los presuntos responsables la apertura de la investigacin para
que, en un trmino de 5 das contados a partir del recibo de la comunicacin,
presenten sus descargos y soliciten pruebas. (5 das)
- Cumplido el plazo de 5 das, la administracin decreta las pruebas que considere
procedentes, de oficio o las solicitadas por el interesado. (1 da)
- Una vez practicadas las pruebas (el artculo 35 del Cdigo Contencioso
Administrativo no establece un trmino, pero normalmente se decretan entre 10
y 30 das) se toma la decisin (sancin). (30 das)
- Esa decisin se notifica personalmente a los interesados, quienes cuentan con 5
das para interponer los recursos de reposicin y apelacin contra la decisin.
(Para notificar personalmente un acto administrativo, el Cdigo Contencioso
Administrativo establece un procedimiento que tiene una duracin aproximada
de 15 das) (15 das)
- Para resolver el recurso de reposicin, la administracin dispone de un trmino
no mayor de 30 das ni menor de 10. Vencido ese trmino, debe producirse la
decisin, que se notifica personalmente. (30 das)
- Si se confirma la decisin y fue interpuesto el recurso de apelacin
subsidiariamente, se hace el traslado del expediente al superior. (1 da)
- Para resolver el recurso de apelacin, el superior cuenta con un trmino de 2
meses. La decisin debe notificarse personalmente. (60 das)
Tenemos entonces, que en un escenario optimista en donde la Administracin no

se tom ms de un da para la realizacin de los trmites internos y la expedicin
de los actos administrativos, transcurridos 143 das hbiles (Entre 7 y 8 meses,
aproximadamente) luego de la presentacin de la denuncia o el inicio de la
investigacin de oficio, se podra contar con un fallo definitivo sobre el asunto.
Aunque no fue posible determinar un promedio de duracin de este tipo de

procesos en Cartagena de Indias, por no existir informacin organizada al
respecto, existen denuncias cuyo trmite ha durado ms de 2 aos y todava no se
han resuelto de fondo.
3. CONTROL A LA URBANIZACIN, A LA CONSTRUCCIN Y A LA

ENAJENACIN
El control a la urbanizacin y a la construccin, lo ejercen las Alcaldas Locales. El

control a la enajenacin lo realiza la Direccin de Control Urbano Distrital. El
artculo 71 de la Ley 962 de 2005 dice:
161
Final Report CEDE-
Artculo 71. Radicacin de documentos para adelantar actividades de

construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda. Derguense
el numeral 2 del artculo 2 del Decreto 078 de 1987 y el artculo 120 de la Ley
388 de 1997. En su lugar, el interesado en adelantar planes de vivienda
solamente queda obligado a radicar los siguientes documentos ante la
instancia de la administracin municipal o distrital encargada de ejercer la
vigilancia y control de las actividades de construccin y enajenacin de
inmuebles contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979:
a) Copia del Registro nico de Proponentes, el cual deber allegarse

actualizado cada ao;
b) Folio de matrcula inmobiliaria del inmueble o inmuebles objeto de la

solicitud, cuya fecha de expedicin no sea superior a tres (3) meses;
c) Copia de los modelos de contratos que se vayan a utilizar en la celebracin

de los negocios de enajenacin de inmuebles con los adquirientes, a fin de
comprobar la coherencia y validez de las clusulas con el cumplimiento de las
normas que civil y comercialmente regulen el contrato;
e) La licencia urbanstica respectiva;
f) El presupuesto financiero del proyecto;
g) Cuando el inmueble en el cual ha de desarrollarse el plan o programa se

encuentre gravado con hipoteca, ha de acreditarse que el acreedor
hipotecario se obliga a liberar los lotes o construcciones que se vayan
enajenando, mediante el pago proporcional del gravamen que afecte cada
lote o construccin.
En la Direccin de Control Urbano se lleva un libro en el cual se inscriben los

proyectos de vivienda, de conformidad con lo preceptuado por el artculo antes
citado. No se hace seguimiento para comprobar si todos los proyectos que se
encuentran a la venta han realizado la respectiva inscripcin.
De acuerdo con lo que se encuentra en dicho libro, el nmero de radicaciones

anualmente es el siguiente (Tabla 77):
162
Final Report CEDE-
Tabla 77 Nmero de radicaciones de proyectos de vivienda en

la Direccin de Control Urbano
AO NMERO DE
RADICACIONES
1999 6
2000 4
2001 0
2002 2
2003 0
2004 3
2005 23
Fuente: Direccin de Control Urbano Distrital
El aumento del nmero de radicaciones que se registra en el ao 2005, se explica

por la modificacin que introdujo la Ley 962 de 2005, antes citada.
No se tienen estadsticas del nmero de sanciones por urbanizacin ilegal.
Sobre el nmero de Querellas por invasin de predios iniciadas por ao, la Oficina
Asesora Jurdica del Distrito que es la encargada del trmite de estos procesos,
tiene informacin disponible solo a partir de 1999. Ver tabla No. 5
tabla 78 Nmero de querellas iniciadas

AO NMERO DE
QUERELLAS INICIADAS
1997 33
1998 53
1999 57
2000 30
2001 26
2002 25
2003 32
2004 54
2005 43
Fuente: Oficina Asesora Jurdica
No existen datos sobre el nmero de querellas in admitidas ni sobre los fallos

proferidos dentro de esos procesos. Debido a que los procesos por invasin de
predios deben ser promovidos por el interesado, se supone que en todos los
procesos debe existir una decisin de la administracin, bien sea una in admisin
o un fallo del proceso, ya que la persona interesada o el apoderado, hacen
seguimiento al mismo.
163
Final Report CEDE-
La licencia es el acto por el cual se verifica la concordancia de las obras a

construir con el POT o el instrumento que haga sus veces94 Los funcionarios
encargados de expedir las licencias en el Distrito de Cartagena son los curadores
urbanos.
De acuerdo con las normas vigentes en Colombia, existen dos tipos de licencias,
las de urbanismo y las de construccin. Al respecto dicen los artculos 3 y 4 del
Decreto 1052 de 1998:
Artculo 3. Licencia de urbanismo y sus modalidades. Se entiende por

licencia de urbanismo, la autorizacin para ejecutar en un predio la creacin
de espacios abiertos pblicos o privados y las obras de infraestructura que
permitan la construccin de un conjunto de edificaciones acordes con el plan
de ordenamiento territorial del municipio o distrito. Son modalidades de la
licencia de urbanismo las autorizaciones que se concedan para la parcelacin
de un predio en suelo rural o de expansin urbana, para el loteo o subdivisin
de predios para urbanizacin o parcelacin y el encerramiento temporal
durante la ejecucin de las obras autorizadas.
Las licencias de urbanismo y sus modalidades estn sujetas a prrroga y

modificaciones.
Artculo 4. Licencia de construccin y sus modalidades. Se entiende por

licencia de construccin la autorizacin para desarrollar un predio con
construcciones, cualquiera que ellas sean, acordes con el plan de
ordenamiento territorial y las normas urbansticas del municipio o distrito. Son
modalidades de la licencia de construccin las autorizaciones para ampliar,
adecuar, modificar, cerrar y demoler construcciones.
Las licencias de construccin y sus modalidades estn sujetas a prrroga y

modificaciones.
En el cumplimiento de sus funciones los curadores urbanos estn sujetos al

control y seguimiento de las comisiones de veedura a las curaduras urbanas. La
conformacin y funciones de estas comisiones se encuentran establecidas en el
Decreto 1052 de 1998. Estas comisiones deben reunirse por lo menos una vez al
mes, con el objetivo de velar por el buen desempeo de las curaduras urbanas,
en los aspectos tcnicos, profesionales y ticos de la funcin que ejercen y la
correcta articulacin de las curaduras con las administraciones municipales y
distritales95, y estn conformadas por:
1. El alcalde municipal o distrital quien en representacin del Ministro de

Desarrollo Econmico la presidir y podr convocarla en cualquier tiempo.
94
Angel Bernal, Martha Luca. El Curador Urbano. Seal Editora, Medelln, 2001.
95
Artculo 76 Decreto 1052 de 1998.
164
Final Report CEDE-
2. Un representante de las asociaciones gremiales sin nimo de lucro o

fundaciones cuyas actividades tengan relacin directa con el sector de la
construccin o el desarrollo urbano.
3. El personero municipal o distrital o su delegado.
4. Un representante de la Sociedad Colombiana de Arquitectos
5. Un representante de la Sociedad Colombiana de Ingenieros
De acuerdo con el artculo 77 del citado Decreto, sus funciones son las siguientes:
1. Hacer la coordinacin y seguimiento de las curaduras urbanas.

2. Hacer un anlisis puntual de las licencias expedidas por los curadores a fin
de verificar el cumplimiento del plan de ordenamiento territorial y de las
normas urbansticas.
3. Interponer, a travs de uno de sus miembros, los recursos y acciones
contra las actuaciones de los curadores que no se ajusten a la normatividad
urbanstica, y si fuera del caso, formular las correspondientes denuncias.
4. Verificar el cumplimiento de las normas establecidas en los planes de
ordenamiento territorial por parte de los curadores urbanos.
5. Formular a los curadores urbanos sugerencias acerca de la mejor
prestacin del servicio en su curadura.
6. Atender las quejas que formulen los ciudadanos en razn de la expedicin
de licencias, poniendo en conocimiento de las autoridades respectivas los
hechos que resulten violatorios de las normas urbansticas.
7. Proponer ante el Ministerio de Desarrollo Econmico la adopcin de
correctivos por deficiencias en el servicio u ocurrencia de hechos que atenten
contra la tica.
8. Proponer contra los curadores urbanos la apertura de investigaciones por
parte de los consejos profesionales, cuando lo consideren necesario.
9. Dictarse su propio reglamento.
10. Las dems que resulten necesarias para el cumplimiento de su objeto.
La Comisin de Veedura a las Curaduras Urbanas en la ciudad de Cartagena fue

instalada el 7 de mayo de 1998 y desde esa fecha no ha hecho un solo
pronunciamiento sobre los proyectos construidos en la ciudad.
De acuerdo con los archivos que se llevan en la Personera Distrital, quien ejerce
la Secretara de dicho comit desde 1998, se han realizado las siguientes
reuniones:
165
Final Report CEDE-
Tabla 79 Nmero de reuniones Comisin de Veedura

a las curaduras urbanas
AO NMERO DE
REUNIONES
1998 8
1999 2
2000 3
2001 2
2002 3
2003 No hay registros
2006 1
Fuente: Personera Distrital
4. TRMITE DE PROYECTOS DE VIVIENDA DE INTERS SOCIAL
La informacin obtenida en este aparte es el resultado de un proceso de consulta

a constructores de vivienda de inters social en el Distrito de Cartagena.
Una vez establecida la factibilidad del proyecto en funcin del costo de la tierra y el
esquema de diseo, el constructor debe adelantar los siguientes trmites:
Documentos para la obtencin de la licencia de construccin (Estn

enumerados en el artculo 10 del Decreto 1052 de 1998):
1. Copia del certificado de libertad y tradicin del inmueble o inmuebles objeto de

la solicitud, cuya fecha de expedicin no sea anterior en ms de tres (3) meses a
la fecha de la solicitud.
2. Si el solicitante de la licencia fuera una persona jurdica, deber acreditarse la

existencia y representacin de la misma mediante el documento legal idneo.
3. Copia del recibo de pago del ltimo ejercicio fiscal del impuesto predial del
inmueble o inmuebles objeto de la solicitud donde figure la nomenclatura
alfanumrica del predio.
4. Plano de localizacin e identificacin del predio o predios objeto de la solicitud.
5. La relacin de la direccin de los vecinos del predio o predios objeto de la

solicitud y si fuere posible el nombre de ellos. Se entiende por vecinos las
personas titulares de derechos reales, poseedoras o tenedoras de los inmuebles
colindantes con el predio o predios sobre los cuales se solicita la licencia de
urbanismo o construccin o alguna de sus modalidades.
166
Final Report CEDE-
6. La constancia de pago de la plusvala si el inmueble o inmuebles objeto de la

solicitud se encontrara afectado por ese beneficio.
7. La manifestacin de si el proyecto sometido a consideracin se destinar o no a

vivienda de inters social, de lo cual se dejar constancia en el acto que resuelva
la licencia.
Si es licencia de urbanismo adems debe acompaar:
a) Tres (3) copias heliogrficas del proyecto urbanstico debidamente firmados por
un arquitecto, quien se har responsable legalmente de la veracidad de la
informacin contenida en ellos;
b) Certificacin expedida por la autoridad o autoridades municipales o distrital

competente, acerca de la disponibilidad de servicios pblicos en el predio o
predios objeto de la licencia, dentro del trmino de vigencia de la licencia.
Si es licencia de construccin, debe acompaar tambin:
a) Tres (3) juegos de la memoria de los clculos estructurales, de los diseos

estructurales, de las memorias de otros diseos no estructurales y de los estudios
geotcnicos y de suelos que sirvan para determinar la estabilidad de la obra,
elaborados de conformidad con las normas de construccin sismorresistentes
vigentes al momento de la solicitud, en especial las contenidas en el captulo A. 11
del ttulo A del decreto 33 de 1998, debidamente firmados o rotulados con un sello
seco por los profesionales facultados para ese fin, quienes se harn responsables
legalmente de los diseos y de la informacin contenidos en ellos;
b) Tres (3) copias heliogrficas del proyecto arquitectnico debidamente firmadas

o rotuladas por un arquitecto, quien se har responsable legalmente de los
diseos y de la informacin contenidos en ellos.
De acuerdo con lo manifestado por los constructores, la obtencin de la

disponibilidad de servicios pblicos es lo que ms tiempo representa dentro del
perodo de consecucin de los documentos, pues las empresas de servicios
ACUACAR y ELECTROCOSTA, los obligan a construir las redes (incluso en
ocasiones hasta las redes principales), y condicionan la certificacin de la
disponibilidad de servicios a la aprobacin de los diseos especficos de las
mismas. No se pudo estimar un tiempo promedio, pues en cada proyecto vara en
atencin a la localizacin del mismo respecto de la ubicacin de las redes de la
empresa y de la capacidad de gestin del funcionario a quien corresponda la
revisin.
Obtencin de la licencia de construccin. De acuerdo con el Decreto 1052, el

Curador debe otorgar la licencia en un trmino de 45 das para pronunciarse sobre
la licencia, si todos los documentos requeridos son aportados.
167
Final Report CEDE-
Pre Venta. Durante el trmite de la licencia se inicia el proceso de preventa, ya

que solo se inicia la construccin de una etapa cuando se ha vendido la totalidad
de las viviendas en dicha etapa. Los constructores prefieren proyectos de
vivienda de inters social tipo 2 y 3.
El 30% de la cuota inicial, lo financia la empresa a los compradores durante el

trmino de la construccin. El 70 % restante se cubre con un prstamo bancario,
por parte del comprador. La cuota queda en aproximadamente 230 mil pesos, para
una vivienda de 25 millones de pesos.
Construccin. Una vez vendida la etapa, se inicia la construccin, para lo cual

se estima un trmino de 5 meses, generalmente.
Cuando se construyen viviendas tipo 1, el trmite es ms rpido porque las

entidades gubernamentales construyen las obras de urbanismo y la vivienda es
ms pequea.
En materia de subsidios, el gobierno nacional otorga subsidios para vivienda tipo

1, pero se pierden porque los bancos no hacen prstamos a las personas que
aspiran a este tipo de viviendas. En cambio para vivienda tipo 2, la lista de espera
de los subsidios es extensa y por eso la gente prefiere pagarla directamente.
7. Evaluacin de las polticas que han asumido las administraciones para

promover la produccin de suelo urbanizable y VIS
7.1. Bucaramanga
Como antes se mencion, en cada uno de los municipios y en el rea

Metropolitana se formularon los POT. En consecuencia existen unos lineamientos
de forma claros, que en forma generalizada son recogidos por el AMB. En un
doble intento por atacar el problema de vivienda tanto el rea como cada
municipio definieron modelos de ocupacin para las reas de Expansin y de
renovacin o mejoramiento.
Por otra parte, se establecen normas de aplicacin directa sobre los suelos de
expansin que son los que tienen un gran porcentaje de desarrollo ya que las
actuales reas urbanas coparon su capacidad o quedaron afectadas por el Estudio
de Microzonificacin.
168
Final Report CEDE-
En ese orden de ideas para abordar este objetivo es relevante y de gran

importancia ver el marco estratgico dado por el rea y la caracterizacin de las
diferentes zonas destinadas a vivienda popular o de inters social.
7.1.1. Marco estratgico y conceptual de soporte para la espacializacin

de un modelo metropolitano.
El modelo metropolitano es el punto de partida para fijar estrategias, polticas y

acciones en el territorio. Estos lineamientos definen a cada municipio, por
prevaleca de competencias, un grupo de funciones y obligaciones que debe
cumplir para sortear el tema de vivienda.
A continuacin se describe cada uno de estos procesos de desarrollo urbano.
Descentralizacin del territorio mediante la conformacin de "centralidades

funcionales urbanas" que integren actividades residenciales, comerciales,
laborales, culturales y recreativas.96
El contexto urbano de la actual rea Metropolitana se ha ido confinando dentro de

la topografa montaosa y escarpada que presenta el territorio, desarrollndose en
las mesetas y los valles. Es as como se han configurado una serie de "Islas
Urbanas" que presentan una forma urbana compleja, compuesta de fragmentos y
rupturas propiciadas por dicha topografa, y que conforman un paisaje urbano
diverso. Esta situacin ha determinado un modelo de crecimiento polarizado
como consecuencia del obstculo geogrfico. La existencia de lmites fsicos para
el desarrollo de un aglomerado marca sustancialmente la conformacin del tejido
urbano.
El crecimiento y desarrollo urbano de cada uno de los municipios comenz como

un ncleo urbano situado en diferentes "islas". Por una parte, Bucaramanga ubic
dicho ncleo en el extremo norte de la meseta, constituyndose en un polo de
direccin del crecimiento hacia el sur. Por otra parte, Floridablanca localiz su
ncleo a orillas de la quebrada de Zapamanga, generando su expansin hacia el
polo de atraccin ejercido por Bucaramanga hasta que, con el transcurso del
tiempo, se unieron estos dos desarrollos formando uno de los ms destacados
procesos de conurbacin existente hoy en da.
Piedecuesta localiz su ncleo en el valle alto del Ro de Oro, aislada de los

crecimientos de sus vecinos por la Meseta del Ruy toque, razn por la cual ha
generado un crecimiento radial alrededor de su ncleo inicial, o casco antiguo.
96
Acuerdo Metropolitano 008 de 2000, lineamientos de Ordenamiento.
169
Final Report CEDE-
Por ltimo, Girn localiz su ncleo en el valle bajo del Ro de Oro bordeando el
Meandro que presenta dicho ro. Su extensin se ha realizado a lo largo del ro y
de la va de conexin con Bucaramanga, generando una forma de crecimiento
lineal y ramificado.
Propone los lineamientos Metropolitanos, como primera estrategia, una

intervencin urbana basada en un modelo que responda a la morfologa del
contexto urbano insular, generado por el sistema de crecimiento polarizado que ha
determinado la barrera fsica de la geografa del territorio. Dicha intervencin
consiste en la transformacin tendencial del modelo metropolitano jerarquizado y
funcionalmente especializado, por una estructura "multipolar".
El postulado anterior busca potenciar y revitalizar las nuevas reas de desarrollo

as como las existentes generando especializacin de cada una de ellas;
armonizada en los POT municipales con un conjunto de tratamientos al nivel de
recuperacin y generacin de nuevas reas para vivienda popular y espacio
pblico como sistema estructurante, de tal manera que existe una coexistencia de
lo metropolitano a lo municipal.
Si bien se puede apreciar en el siguiente grfico que la reas de expansin en

Bucaramanga especficamente, destinadas a vivienda no son significativas para el
dficit generado; se puede concluir con una propuesta o modelo metropolitano
que cumplira con la expectativa de necesidades. Para la implantacin de dicho
modelo se tendran que realizar las siguientes intervenciones prioritarias:
Fortalecimiento de la "centralidad" de Bucaramanga.

Conformacin de nuevas "centralidades perifricas".
La apertura de nuevas zonas al desarrollo urbano con calidades ambientales y
urbansticas de altas especificaciones.
Como gran conclusin de la estrategia a nivel metropolitano se considera

importante descentralizar los usos del sector de Bucaramanga y distribuirlos en los
otros municipios y a su vez generar nuevas reas al desarrollo con un porcentaje
estimado para vivienda. Por otra parte se resalta la correspondencia de este
modelo con los modelos municipales.
170
Final Report CEDE-
Mapa 22 Estrategias de desconcentracin de usos.

LINEAMIENTOS METROPOLITANOS DE ORDENAMIENTO
Estrategias Desconcentracin de Usos- Modelo Multipolar
Puerta Norte
Nuevas Centralidades
Perifrica
Bucaramanga
Centralidad Central
Centralidad
Perifrica
Centralidad Perifrica Floridablanca
Girn
Nuevas Centralidades Mensuly

Perifrica
Ro Fro Perifrica
Perifrica
Llano Grande
Guatiguar
Nuevas Centralidades Piedecuesta

Perifrica Centralidad Perifrica
7.1.2. Polticas de vivienda
Como poltica central para el rea Metropolitana se encuentra la reduccin del

dficit cualitativo y cuantitativo. Para el desarrollo de las acciones en este sentido,
se hace necesario precisar que dichos programas no se deben limitar a la
elaboracin de soluciones de vivienda sino desde el punto de vista de la vivienda
en su concepcin ms amplia: la vivienda y el entorno, lo que implica involucrar
espacio pblico, equipamientos, accesibilidad y servicios pblicos.
Es as como los lineamientos plantean unas acciones al corto plazo las cuales en
su mayora se articulan, de igual forma que el modelo, en los diferentes POT que
para el caso de Bucaramanga se da de la siguiente manera:
171
Final Report CEDE-
Tabla 80 Polticas de vivienda.
Poltica lineamiento de Estrategia y/o poltica POT
Ordenamiento Metropolitano Bucaramanga

Observacin
Mejorar la oferta de vivienda para Estrategia de localizacin de Estrategia municipal no

estratos bajos de la poblacin los nuevos desarrollos para discrimina estratos o tipo de
mediante mecanismos idneos que vivienda con calidad en el comunidad a ubicar en nuevas
permitan por parte del estado la equipamiento social y cultural. reas de desarrollo. Sin
realizacin de vivienda de bajo embargo el rea de expansin
costo. norte se ha identificado para
vivienda popular.
Iniciar un programa de mejoramiento La localizacin de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
integral a nivel barrial con el fin de desarrollos para vivienda con una accin contenida en una
erradicar los barrios con condiciones calidad en el equipamiento poltica de sostenibilidad
extremas de pobreza. social y cultural. ambiental.
Desarrollar un programa de La localizacin de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
reubicacin de asentamientos en desarrollos para vivienda con una accin contenida en una
zonas de riesgo, de forma conjunta calidad en el equipamiento poltica de sostenibilidad
entre el sistema metropolitano y social y cultural. ambiental.
municipal de vivienda.
Promover el equilibrio bajo criterios La localizacin de los nuevos
de accesibilidad en la localizacin de desarrollos para vivienda con
los equipamientos bsicos para las calidad en el equipamiento
zonas urbanizadas enfocados social y cultural.
directamente a los barrios y sectores
de los estratos medios y bajos.
Desarrollar los estndares La localizacin de los nuevos Las nuevas reas a desarrollar
desarrollos para vivienda con debern estar dotadas de
urbansticos bsicos de exigencia a calidad en el equipamiento espacio pblico, cumpliendo
social y cultural. con requerimientos viales y los
los urbanizadores para proyectos equipamientos necesarios para
tener unos niveles ptimos de
nuevos de vivienda as como las calidad de vida de sus
habitantes, respetando los
condiciones de acuerdo a su indicadores de calidad
ambiental.
localizacin.
Priorizar a nivel metropolitano las Conformacin del Banco Se aborda el tema con la
polticas para construccin de Inmobiliario conformacin de un Distrito
Vivienda Nueva con el fin de reducir Metropolitano.
el dficit cuantitativo de vivienda.
Priorizar la oferta de vivienda nueva Existe coincidencia a nivel de
o usada para la reubicacin de una accin contenida en una
asentamientos en zonas de riesgo. poltica de sostenibilidad
ambiental.
Aumentar la oferta de tierra
172
Final Report CEDE-
Poltica lineamiento de Estrategia y/o poltica POT
Ordenamiento Metropolitano Bucaramanga

Observacin
urbanizable para la poblacin de

bajos ingresos por debajo de cuatro
salarios mnimos. Esta accin
deber considerarse de forma
prioritaria.
Promover el fortalecimiento y Conformacin del Banco Esta conformado y se refuerza
coordinacin de los Institutos de Inmobiliario en convertirlo en un banco
Vivienda Municipales. inmobiliario.
Disear la Poltica integral de Conformacin del Banco
Vivienda de Inters Social, cuya Inmobiliario
coordinacin y promocin recaer en
el rea Metropolitana.
Coordinar la accin y los recursos de Conformacin del Banco
los Fondos Metropolitanos de Inmobiliario
Vivienda, buscando aplicar los
criterios de complementariedad y
subsidiariedad.
A partir de la Poltica aplicar el La localizacin de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
esquema de distribucin de vivienda desarrollos para vivienda con una accin contenida en una
de inters social entre las diferentes calidad en el equipamiento poltica de sostenibilidad
zonas funcionales en suelos de social y cultural. ambiental.
expansin descritas en el Captulo
de Modelo de Ordenamiento, de
forma tal que se distribuya
equilibradamente en el territorio este
tipo de Vivienda y se genere
suficiente oferta cerca de los centros
de empleo.
Igualmente, en el desarrollo de la La localizacin de los nuevos Existe coincidencia a nivel de
Poltica disear el Programa de desarrollos para vivienda con una accin contenida en una
Reubicacin de Viviendas en zonas calidad en el equipamiento poltica de sostenibilidad
de riesgo geotcnico, por inundacin social y cultural. ambiental.
o ssmica, dando prioridad a los
proyectos de vivienda de inters
social que busquen dar solucin en
este sentido.
Disear y operar por parte del rea Conformacin del Banco
Metropolitana el Banco Inmobiliario Inmobiliario
Metropolitano, como instrumento
para la promocin y manejo del
suelo con el propsito de generar
una adecuada oferta para la vivienda
de inters social.
Como conclusin, todos los municipios que integran el AMB coinciden en una
estrategias a nivel local; sin embargo, el tema de la administracin de la vivienda a
nivel metropolitano no es claro ya que todos compiten con la prioridad de crear
173
Final Report CEDE-
bancos inmobiliarios y de no recibir el dficit de los otros municipios en especial el

del municipio centro de Bucaramanga.
Esta estrategia a nivel local quedo formulada con la formulacin del POT
metropolitano, sin embargo la programacin del desarrollo planteado en este
documento depende en gran medida en la provisin de servicios pblicos en cada
una de estas reas. Al respecto, y despus de 6 aos implementado, lo que se
observa es que no se ha podido ampliar de manera dinmica la cobertura de estos
servicios; situacin que hace mucho ms lento el proceso de ocupacin de estas
reas, agravndose la situacin en el caso de la vivienda popular.
Aunque coinciden en el manejo son las mismas administraciones municipales las

que han impedido su implementacin. Estas reaccionan ante la posibilidad de
aumentar la problemtica a resolver al momento reejecutarse nuevos desarrollos
urbanos en sus municipios. Les preocupa principalmente la sostenibilidad a nivel
de servicios pblicos, prediales, y o de mantenimiento y dotacin de los
equipamientos requerido. Hasta tanto no sean claros y efectivos los aportes de
cada municipio y el compromiso establecido sobre cada uno en cuanto a reas
generadoras de suelo para vivienda popular no se podr llevar a cabo un modelo
de Gestin liderado y administrado por el AMB.
Tabla 81 Mercado de vivienda y suelo AMB.
No rea Funcional rea Neta Plazo de A. Res No de Vivienda % estimado

Desarrollo estimadas para VIS
3 Periferia de 165,63 CP 99,38 17.888 70%

Piedecuesta
4 Piedecuesta Sur 164,71 MP 82,36 14.824 70%
5 Guatiguar 628,99 MP 220,15 33.022 30 40%

Norte
6 Guatiguar 152,07 LP 76,04 13.687 50 60%
Oriental
11 Palogordo 513,54 LP 179,74 32.353 35 45%
Oriental
13 Llano Grande 156,43 MP 78,22 14.079 55%
14 Ro Surat 462,31 CP 161,81 29.125 65 75%
15 Ro de Oro 115,34 CP 69,21 12.457 70%
Noroccidental
16 Ro de Oro 134,48 CP 80,69 14.524 70%
Centro
Occidental
17 Ro de Oro 1017,53 MP 661,4 119.051 30%
Suroccidental
18 Ro de Oro Sur 177,8 LP 115,57 17.336 60 - 70%
Datos estimados por el rea Metropolitana.
CP =Corto plazo 2009.
MP=Mediano Plazo 2018.
LP=Largo plazo 2027.
174
Final Report CEDE-
Respecto a la reglamentacin especifica que tiene Bucaramanga en la

implementacin del plan de ordenamiento se anotaron en el documento inicial los
procedimientos de planea parciales adoptado por el decreto 0144 de 2003 y para
el caso especifico de planes de implantacin el decreto 056 de 2005, instrumentos
que hasta el momento permite desarrollar proyectos, esto evidencia la poca
gestin que se da en el marco del ordenamiento territorial.
Es as como en el momento se vienen formulando en el municipio de

Bucaramanga tres planes parciales uno de los cuales se destina para vivienda de
inters social; los otros dos corresponden a complejos industriales y comerciales.
Para el caso del los otros municipios del rea metropolitana se da la siguiente
situacin:
Girn, plan parcial de desarrollo en suelo de expansin, para vivienda de inters

social.
Floridablanca, dos planes parciales de desarrollo en reas de expansin para
vivienda de estratos 4, 5 y 6 y complejos comerciales, un plan parcial de
renovacin urbana destinado a comercio y vivienda.
Piedecuesta. Un plan parcial de desarrollo en rea de expansin, para vivienda de
estratos altos y servicios educativos. Un plan zonal para la ubicacin de plantas de
tratamientos de aguas residuales.
Los planes parciales iniciados han sido bastante reglamentados en sus alcances
lo que origina un dispendioso tiempo en su formulacin, revisin y concertacin;
por lo tanto una desmotivacin en las empresas promotoras o propietarios de
tierras en suelos de expansin principalmente.
De parte del rea Metropolitana se realizaron avances para el montaje de

instrumentos valiosos que se requieren en la gestin del suelo; sin embargo, estos
esfuerzos no fueron suficientemente adoptados por los municipios y alcaldes.
Dentro de los instrumentos se realizaron caracterizaciones y definiciones de

parques metropolitanos, los cuales se conforman con reas de cesin
denominadas C, las cuales preservan ecosistemas estratgicos como las
rondas hdricas y los escarpes. As se logro avanzar en 5 parques de los 17
que plantea el modelo metropolitano.
La caracterizacin de las reas de expansin, que predeterminaban los

sistemas estructurantes y generales para que los municipios lograran
motivar e iniciar la formulacin de planes parciales; tan solo se inici la
primera fase de una de ellas de 700 ha que comprendi los municipios de
Floridablanca y Girn. En este momento el municipio de Floridablanca
adelanta caracterizaciones para dos reas de expansin y dos Sub.
Urbanas.
175
Final Report CEDE-
La estructuracin tcnica y legal de los planes parciales para los cuatro

municipios; en este sentido, se elaboraron los proyectos de decreto para
cada uno de ellos por parte del rea Metropolitana, en este momento
Piedecuesta y Bucaramanga adoptaron los respectivos decretos en los que
se establecen los alcances y procedimientos.
Estructuracin del Banco Inmobiliario; el proyecto estaba encaminado a

constituir el Banco, como promotor y ejecutor de intervenciones sobre le
suelo urbano y de expansin urbana que por su naturaleza no podran ser
ejecutadas por otras instituciones del nivel municipal y que por tener la
connotacin de operador urbano, este en capacidad de promover construir
y/o urbanizar en diferentes zonas de los municipios; proyecto que no fue
llevado a cabo por la perdida de manejo en cada municipio, situacin que
genero la proyeccin del banco inmobiliario de Floridablanca.
Estructuracin del Observatorio Inmobiliario, estaba orientado para

conformar un banco de datos sobre el mercado inmobiliario de diferentes
zonas de los municipios que conforman el rea metropolitana, y ase
organizo de tal manera que permiti procesar, por periodos regulares de
observacin, la informacin obtenida en el rastreo de la misma y hacer un
seguimiento de la dinmica inmobiliaria que conduzcan al conocimiento y la
comprensin previa de esta dinmica en la toma de decisiones. Al igual que
el anterior proyecto no fue posible un acuerdo entre alcaldes para motivar la
segunda fase del proyecto.
En resumen estos proyectos eran el eje de gestin del rea Metropolitana

enfocados en su gran mayora a complementar una poltica de vivienda que hasta
el momento no pasa de la problemtica municipal.
7.1.3. Propuesta de estructura urbana
Analizado y descrito el tema de la gestin (marco conceptual y estratgico) que

requiere el tema de vivienda a nivel metropolitano el AMB propone entonces un
modelo territorial acorde con las condiciones y disponibilidades de suelo
urbanizable en todo el conjunto del territorio metropolitano.
El territorio metropolitano se estructura a partir de dos componentes el suelo

urbano y el de expansin urbana; por competencia el AMB fija tan solo unas
polticas para los suelos urbanos y los municipios basados en esto determinan los
aprovechamientos; para los suelos de expansin se sugieren unos indicadores,
entre ellos el porcentaje de vivienda popular o VIS que debe tener cada rea de
expansin en el futuro, que se precisarn por medio de los planes zonales y
parciales.
176
Final Report CEDE-
7.2. Cartagena
En el presente captulo se hace, en primer lugar un anlisis histrico de las

estrategias que el Distrito de Cartagena ha implementado para el enfrentar el
problema de los ms pobres. Este anlisis se aborda con el estudio de los
diferentes planes de desarrollo y ordenamiento que ha tenido la ciudad.
En segundo trmino, se hace un anlisis de la inversin distrital durante los aos

2002 a 2004, que fue la informacin suministrada por la Divisin de Inversin
Pblica de la Secretara de Planeacin Distrital.
7.2.1. Anlisis histrico y evaluacin de las estrategias adelantadas por

las administraciones municipales para enfrentar el problema de
dficit de vivienda para los ms pobres.
Plano regulador de 1948
En el ao de 1948 se formul en Cartagena el primer Plano Regulador. ste fue

propuesto por el arquitecto Jos Mara Gonzlez Concha quien desarroll una
visin de futuro para la ciudad, basada tanto en el anlisis del territorio como en la
participacin de los residentes, que an hoy mantiene vigentes muchos de sus
planteamientos. El Plan se basaba en dos instrumentos: el plan vial y el plan de
zonificacin. Por primera vez se tuvo en cuenta la opinin pblica y se realizaron
consultas con profesionales de la ciudad, turistas y con los hombres de la calle,
para mirar cules eran sus sentimientos sobre la ciudad en ese momento y cules
eran las perspectivas que ellos vean para la ciudad del futuro97. Bajo esta
metodologa se fij una visin orientada a hacer de Cartagena un puerto martimo
y fluvial de primer orden, terminal ferroviario troncal, plaza comercial, ciudad de
turismo, ciudad sede de una base naval nacional y ciudad olmpica98. Planteaba
tambin un sistema de transporte multimodal a travs de los cuerpos de agua.
Sistema que cumpla con el triple objetivo de funcionalidad, embellecimiento y
saneamiento ambiental.
Estableca que la Plaza de Mercado Central no cumpla con su funcin, por lo cual
era necesario articular mercados sectoriales, por ejemplo en Manga y Chambac
o Torices, con el fin de descentralizar la actividad. De igual manera propuso la
descentralizacin de los colegios y que la base naval no debera quedarse del
todo en Bocagrande sino ms bien ubicarse en Tierra Bomba por la posicin
97GONZLEZ CONCHA, Jos Mara. Plan Regulador de Cartagena. 1948.

98 GIAIMO, Silvana. Cartagena de Indias, sobrellevando la crisis. Relatora del taller Cmo es Cartagena al final del
siglo XX? Cuadernos Regionales Observatorio del Caribe Colombiano. No. 7. Octubre de 1999.
177
Final Report CEDE-
estratgica de la isla y la disponibilidad de terrenos hacia el futuro, tanto en el

barrio como en la isla.
El Plan vial organizaba a la ciudad por ncleos y determin que el principal era el
cuello de botella que se formaba en la zona de Bazurto. En ese punto no deba
urbanizarse ya que ese era el foco del desarrollo vial cartagenero y futuro punto de
articulacin. Deba, ms bien, servir como espacio libre donde se enlazaran todas
las lneas de distribucin de trfico y de comunicacin urbana. Plante la
construccin de la va perimetral de la Cinaga de la Virgen y la preservacin de
este cuerpo de agua como valor ambiental.
En materia de suelos para uso residencial, el Plan Regulador no contiene

recomendaciones especficas. Hace referencia expresa a la necesidad de
recuperar los barrios existentes en el recinto amurallado y menciona la
urbanizacin de Bocagrande. La vivienda popular, entonces, se localiz sin
criterios definidos por el municipio.
En 1949 el Instituto de Crdito Territorial inicia su labor urbanizadora con dos

proyectos experimentales de vivienda econmica en la ciudad: los barrios de
Crespo y el Bosque. Posteriormente se desarrollaron los barrios Daniel Lemaitre,
Martnez Martelo, Blas de Lezo, Alto Bosque, Paraguay, El Socorro, Las Gaviotas,
Chapacu. Para la escogencia de los terrenos en los que el Instituto construy sus
urbanizaciones, el criterio fundamental era el valor de la tierra.
Paralelamente se fue dando el poblamiento marginal de la zona sur oriental (orilla

de la Cinaga de la Virgen y faldas de la Popa) y sur occidental de la ciudad (San
Pedro Mrtir, Arroz Barato, Henequn).
Entre 1950 y 1959 se adelantaron obras de infraestructura representativas en la

ciudad, como fueron las construcciones de los colegios Biffi y la Salle; la Escuela
Naval en Manzanillo; los hospitales San Pablo y Bocagrande; el Sena; los bancos
de Colombia, Popular y Bogot, y la estacin de buses en la Matuna; el cuerpo de
bomberos, el hotel Caribe, el hotel Playa y el casino turstico en Bocagrande; y el
traslado del matadero municipal para Ceballos.
El documento tcnico de soporte del Plan de Desarrollo de 1978 describe el

perodo comprendido entre 1955 a 1966 as:
Aumenta la poblacin y la extensin territorial de la ciudad, esto debido a las

expectativas creadas por las posibilidades de expansin industrial del rea de
Mamonal, como consecuencia de la iniciacin de la construccin de las
instalaciones necesarias para las nuevas industrias. La poblacin llega a 242.085
habitantes que ocupan 1.381 hectreas, con una densidad de 175,26 personas
por hectrea. El crecimiento de la ciudad sigue siendo disperso continuando el
aumento de las zonas tuguriales a lo largo de los caos y en las orillas de la
cinaga. Se hace el primer intento de erradicacin de la zona tugurial de
Chambac, intento que fracasa. Se acenta el crecimiento peninsular en las reas
178
Final Report CEDE-
de Bocagrande, como zona residencial de primera categora, hacia la cual emigran

familias que habitan la Isla de Manga, marcando un estancamiento en esta rea
residencial y en las reas de Crespo. 99
Plan Piloto de 1965
En 1965 el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi elabor el Plan Piloto de

Desarrollo Urbano de Cartagena, que fue adoptado por el Concejo Municipal
mediante Acuerdo 61 de 1965, denominndolo Cdigo Municipal de Urbanismo
para el Municipio de Cartagena. En ese momento Cartagena tena un rea
urbana total de 5.130 Has, de las cuales 2.660 Has. las constituan los cuerpos de
agua y las 2.650 Has. restantes eran de tierra. De stas ltimas 1.498 eran rea
urbanizada y 1.152 tierras vacantes.
Existen dentro del rea que abarca la ciudad 1.152 Ha. de tierras vacantes que
representan el 43.5% de sus tierras. De stas 1.152 Ha., son urbanizables 754 Ha.
(65.4%) y 398 Ha. (34.6%) no lo son.100
Ms adelante seala dicho Plan: De las 1.498 Ha. urbanizadas, hay 743 Ha.
(49.6%) dedicadas a vivienda. Si se relaciona esta rea con los 250.000
habitantes que tiene Cartagena, encontramos para la zona urbanizada una
densidad bruta media de 167 habitantes por hectrea. El Plan persigue por medio
de los instrumentos de zonificacin, aumentar sensiblemente la densidad
habitacional de los sectores cercanos al centro comercial de la ciudad: el Laguito,
Bocagrande, Manga, Las Quintas, Pi del Cerro, Pi de la Popa, Chambac, parte
de Torices, Cabrero y Marbella, permitiendo la construccin de edificios
multifamiliares para una densidad de 400 500 habitantes por hectrea. Las
densidades establecidas para casi todas las dems reas residenciales son
tambin ms altas que las existentes.101
Los objetivos del plan eran delimitar el permetro urbano de la ciudad y las zonas
de accin urbana, establecer una poltica de desarrollo urbano para 15 aos y
organizar la oficina de planeacin municipal. La decisin de densificar los
sectores antes sealados, desemboc en la destruccin del patrimonio
arquitectnico y urbanstico de la isla de Manga: las grandes villas de la poca de
la repblica estaban siendo destruidas para hacer viviendas de alta densidad y la
propuesta del plan fue continuar este proceso de densificacin, permitiendo las
subdivisiones de lotes y la construccin de urbanizaciones cerradas102.
Igualmente al hacerse la superposicin de mallas de servicios pblicos, las zonas
correspondientes a los cuatro barrios ya mencionados resultaban ser las dotadas y
se dejaron por ende olvidadas, sin cobertura, las zonas sur oriental y sur
99
Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR
100 Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. Plan Piloto de Desarrollo Urbano de Cartagena. Bogot, 1965.
101 O.P. Cit.
102 Op. cit.
179
Final Report CEDE-
occidental, decisin que tuvo consecuencias en materia de saneamiento ambiental

para la poblacin que ya habitaba estos sectores.
El Plan Piloto de 1965 reglament la actividad residencial de la siguiente manera:
Estableci dos tipos de vivienda, la unifamiliar (R) y la multifamiliar (RM). La

primera de ellas se subdivida en 4 categoras, de acuerdo con su densidad:
Tabla 82 Tipos de vivienda segn Plan Piloto.
R1 Para densidad baja El Laguito, Bocagrande, Castillogrande, Urbanizacin

(125 hab/ha) del Banco de la Repblica. Para la expansin se
previeron zonas RU DB (residenciales urbanizables
de densidad baja): Lomas de Albornoz, regin
comprendida entre el aeropuerto y la Boquilla.
R2 Para densidades Crespo y el sector aledao al Colegio Biffi. Para
media y baja. expansin se previeron zonas RU DM (residenciales
RU DM urbanizables de densidad media): Lomas de
(170 hab/ha) Albornoz, el Club Campestre, la Urbanizacin Banco
de la Repblica, la parte sur de las lomas de Marin y
del Colegio Biffi.
R3 Para densidades Torices, el Prado, Bruselas, Amberes, parte de
media y media alta. Espaa, Alto Bosque. Para la expansin, se
RU DM previeron las mismas zonas que para R2
(230 hab/ha)
R4 Para densidad alta El resto de la zona urbana dedicada a la residencia
(300 hab/ha) unifamiliar, exceptuando Manga, Pi del Cerro, Pi
de la Popa, las orillas de los caos y el Centro. Para
la expansin se establecieron las zonas RU DA
(residenciales urbanizables de densidad alta) en
diferentes sectores de la ciudad.
Sobre las zonas residenciales multifamiliares, se propusieron las siguientes:
Tabla 83 Multifamiliares segn Plan Piloto.
RM-1 Bocagrande (la zona comprendida entre la Avenida San Martn y el

(500 Mar Caribe), el Laguito (segn reglamentacin) y Manga.
hab/ha)
RM-2 Pi del Cerro y Pie de la Popa, Chambac, Cabrero, Marbella,
(670 Torices (a lo largo del Lago del Cabrero) y en la recuperacin
hab/ha) propuesta de la Cinaga de las Quintas.
180
Final Report CEDE-
Durante las dcadas de los 60s, 70s y 80s, es cuando ms se siente en la ciudad
el trabajo del Instituto de Crdito Territorial. Se termin la construccin de los
barrios de Blas de Lezo, Plan 400, Anita, Bella Vista, San Francisco, Pedro A.
Salazar, Pablo VI, El Porvenir, Repblica de Venezuela, Las Lomas, El Socorro,
San Pedro, Nuevo Paraguay, Los Caracoles, Repblica de Chile, Las Gaviotas,
Nuevo Bosque, Chapacu, Los Calamares y El Campestre.
Los diseos de las urbanizaciones del Instituto de Crdito Territorial no obedecan

al modo de vida de la ciudad. Eso llev a una densificacin extrema de las mismas
y a la perdida del espacio pblico pues se trabajaba con el concepto de que no
eran necesarias las calles vehiculares y se dejaron solo callejones peatonales. De
igual manera, en las reas destinadas a zonas verdes y recreativas, se construan
las oficinas del ICT, que por falta de un eficiente control urbano pasaron a ser
equipamiento educativo, por lo cual el dficit de espacio pblico en los barrios es
alto.
En esta misma poca se consolida la zona sur occidental de la ciudad, que se

explica por el desarrollo comercial que experiment la zona por las urbanizaciones
del ICT.
Los objetivos de este Plan fueron totalmente diferentes a los planteados en el plan
anterior. En materia de localizacin de equipamientos pblicos, se propuso la
sectorizacin del mercado y se ubic uno de los mercados sectoriales en el cuello
de botella de Bazurto, que el plan de 1948 indic que deba mantenerse libre para
facilitar el transporte en la ciudad. En 1978 se traslad el mercado de Getseman
para Bazurto y no se construyeron los otros mercados sectoriales que deban
conformar el sistema, generando graves problemas de congestin urbana y el
aumento en el ndice de invasin a la Cinaga de la Virgen para localizacin de
vivienda.
El Plan Piloto de 1965 careci de instrumentos y mecanismos que permitieran la

ejecucin de proyectos como un parque nacional en el cerro de La Popa con
campos deportivos, la recuperacin de las zonas inundables aledaos a la cinaga
y la contencin del crecimiento que se estaba llevando desproporcionadamente
mediante la construccin de la va perimetral, ya propuesta en el 48.
Sobre el perodo 1966-1973 dice el Documento Tcnico de Soporte del Plan de

Desarrollo de 1978:
El perodo se caracteriza por una especial expansin de la zona industrial de

Mamonal, y por el crecimiento acelerado de la poblacin, con un aumento mayor
del rea urbana que ha trado como consecuencia la disminucin de las
densidades.
Para 1973 la poblacin calculada llegaba a 382.081 habitantes y el rea urbana a

2.272 hectreas, con densidad de 168.16 habitantes por hectrea, menor a la del
perodo anterior, disminucin que es caracterstica de la ocupacin desarticulada
181
Final Report CEDE-
de las reas de la ciudad con nuevos asentamientos urbanos, muchos de ellos

con caractersticas tuguriales.
Durante el perodo, aparecen actividades comerciales, tursticas, en el sector de

Bocagrande que empieza a caracterizarlo como Distrito turstico de especial
importancia, y en la Avenida Pedro de Heredia que es terminada hasta el acceso a
la zona central de la ciudad cruzando el barrio Chambac.
El Distrito Central sigue consolidndose y siendo el centro de las actividades

administrativas, culturales y econmicas.
En el perodo se llevan a cabo los primeros programas de renovacin urbana y de

erradicacin de tugurios que al final registra la erradicacin total de la zona tugurial
de Chambac.
Al final del perodo en estudio se produce la formulacin de una poltica de

desarrollo turstico de la costa atlntica con la identificacin de Cartagena como
uno de los polos prioritarios, determinndole metas y objetivos precisos y
formulando planes y programas para el logro de tales propsitos.103
El Plan de Desarrollo de 1978
En 1978, se adopt por Decreto No. 184 el Plan de Desarrollo del Municipio de
Cartagena, 1978 1990. Los objetivos de este plan fueron lograr un patrn de
crecimiento que integrara el desarrollo de la comunidad, dotar a la ciudad de un
plan de ordenamiento fsico espacial, racionalizar el gasto pblico y definir un plan
de inversiones como instrumento financiero que permitiera su ejecucin. Para
este plan se realiz un amplio trabajo de participacin y coordinacin
interinstitucional; punto a favor que ayud a la mejor contemplacin del desarrollo
de Cartagena y favoreci la visin de ciudad futuro. Sin embargo, Cartagena ya
haba sufrido hechos urbanos que la marcaran y dificultaran de cierta manera ese
desarrollo.
La ciudad haba crecido desarticulada, con predominio de la informalidad y

subnormalidad urbana; los desarrollos residenciales del Instituto de Crdito
Territorial y muchas urbanizaciones privadas haban alterado totalmente la trama
urbana; barrios desvinculados de los ejes urbanos pre existentes, muchas veces
contiguos pero sin articulacin, carentes de espacios pblicos, fueron
fragmentando y desarticulando la ciudad y por supuesto las relaciones entre sus
habitantes104.
103Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR

104GIAIMO, Silvana. Cartagena de Indias, sobrellevando la crisis. Relatora del taller Cmo es Cartagena al final del
siglo XX? Cuadernos Regionales Observatorio del Caribe Colombiano. No. 7. Octubre de 1999.
182
Final Report CEDE-
Al respecto es importante citar los siguientes apartes del Documento Tcnico de

Soporte del Plan de Desarrollo de 1978:
El anlisis de la evolucin y conformacin fsica de la estructura urbana se puede

resumir as:
Un primer perodo que dura casi 3 siglos, desde la fundacin hasta la
independencia, durante el cual se conforma como el ms importante centro de las
relaciones de la corona espaola con las colonias americanas y en el cual, como
consecuencia, se ejecutan obras de gran valor de carcter militar, religioso y oficial
que conforman el valiossimo patrimonio arquitectnico y cultural de la ciudad.
Durante el periodo, la poblacin es relativamente baja al igual que la densidad

territorial. Con posterioridad a la guerra de la independencia y durante las guerras
civiles de los primeros aos de la Repblica hasta la segunda dcada del presente
siglo, la ciudad se caracteriza por un notable decaimiento en sus actividades; el
crecimiento de la poblacin es lento y se presenta fuera del recinto amurallado, en
forma desordenada, los primeros asentamientos urbanos los cuales siguen en su
mayora una tendencia lineal del centro de la ciudad al interior de la regin, a lo
largo de la va de comunicacin ms importante, y algunos otros siguen la lnea
costera. Entre tanto, el recinto amurallado se va conformando y consolidando
como centro de las principales actividades ciudadanas.
A mediados del siglo, el crecimiento de la poblacin se acelera y la expansin

fsica del rea urbana se aumenta, cumplindose dicho proceso en forma
desarticulada, con la aparicin de nuevos asentamientos urbanos con las mismas
tendencias, lineal hacia Turbaco y costera. La poblacin aumenta, pero las
densidades territoriales disminuyen. Empiezan a conformarse las reas
industriales del Bosque y Mamonal, en las afueras de la ciudad; las circunstancias
fsicas de conformacin de la ciudad por una serie de islas y pennsulas, con dos
cerros aledaos de especial magnitud, propician la expansin desarticulada en
diversas reas de los asentamientos urbanos con las tendencias descritas.
En los ltimos 10 aos se presenta una verdadera explosin urbana, la cual se

caracteriza por un acelerado proceso de urbanizacin en el cual la poblacin llega
a 382.081 habitantes y el rea urbana cubre 2.272 hectreas, con una densidad
que disminuye a 168.16 habitantes por hectrea.
En este perodo cobra especial importancia el incremento de la actividad industrial

en el rea de Mamonal y la formulacin de una poltica nacional sobre turismo con
la adopcin del Plan de Desarrollo Turstico de la Costa Atlntica, en el cual se
determina a Cartagena como polo prioritario de desarrollo.
Cartagena se conforma y consolida como una ciudad turstica, comercial e

industrial, cuyas actividades principales, econmicas, culturales y administrativas,
se mantienen en el Distrito Central, desplazndose algunas de ellas a sectores
adyacentes, Bocagrande y Pie del Cerro, por vas que las unen. El resto de la
ciudad est conformada por las zonas residenciales, excepcin hecha de la zona
183
Final Report CEDE-
industrial del Bosque y del rea industrial de Mamonal en las afueras de la

ciudad.105
AREAS MARGINALES, DESARROLLO HABITACIONALES Y CAMBIOS DE

USO
Las caractersticas fsicas, unidas a factores econmicos y demogrficos, han sido
causa de la aparicin y crecimiento a ritmos acelerados, de zonas tuguriales. La
accin del estado en los ltimos 10 aos ha sido orientada con especial intensidad
a dar soluciones al problema tugurial, para lo cual se fijaron metas precisas.
La primera prioridad fue otorgada a la renovacin urbana de la zona norte, hoy con
importantes programas en ejecucin como la erradicacin de Chambac y la
relocalizacin de las familias a nuevos asentamientos urbanos que marcan
cambios de uso muy importantes.
La segunda prioridad se dio al problema de la zona sur oriental, rea que en la

actualidad se encuentra en estudio.
Es importante destacar que los programas de renovacin urbana, antes

rechazados, hoy tienen especial acogida en todos los estratos sociales de la
ciudad.
Los desarrollos habitacionales para las clases de bajo ingreso se ejecutan con
ritmo ascendente y son llevados a cabo por accin del Estado.
La iniciativa privada solamente viene atendiendo la satisfaccin de las demandas

habitacionales del sector de alto ingreso y en grado muy limitado, el sector de
ingreso medio.106
En 1978 la poblacin de Cartagena era, de acuerdo con las proyecciones

realizadas para el Plan, de aproximadamente 412.755 habitantes y el rea urbana
de cubra 2347 Has, con una densidad de 175 habitantes por hectrea. Las zonas
marginales tuguriales ocupaban 504 hectreas del total urbanizado, es decir, el
21%. Esta cifra permite medir el problema habitacional que la ciudad presentaba
en ese momento.
En 1973, el nmero de viviendas de la ciudad de Cartagena alcanza una cifra de

43.071 unidades, correspondientes a 48.738 hogares, para una poblacin de
289.649 habitantes, de acuerdo a los datos del DANE en Barranquilla. Los datos
ajustados del DANE en Cartagena, arrojan una cifra superior. Las viviendas
ascienden a 44.384 en tanto que la poblacin llega a 354.536.() Para 1978 los
estimativos de poblacin elaborados por la Oficina de Planeacin Municipal prevn
una poblacin de 412.755 habitantes, lo que permite identificar un nmero de
viviendas aproximado de 58.438 viviendas.
105Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR

106 Informe Final Estudios Plan de Desarrollo Municipio de Cartagena 1978-1990, CONSULCAR.
184
Final Report CEDE-
El Plan estableci, con base en los estudios realizados, que el nmero de

viviendas que requera la ciudad para el perodo 1980-1990, era de 29.483
unidades de vivienda, distribuidas de la siguiente forma:
Altos ingresos 2.211 unidades de vivienda

Medianos ingresos 5.577 unidades de vivienda
Bajos ingresos 21.671 unidades de vivienda
Sobre este ltimo grupo deca el Plan: El grupo de bajos ingresos tendr
soluciones de vivienda por parte de los organismos oficiales que tienen a su cargo
estas funciones.
En materia de localizacin de las reas residenciales, el plan propuso su

organizacin suprimiendo el criterio de zonificacin por segregacin, para tener
como patrones la capacidad portante de los suelos, la capacidad de suministro de
servicios pblicos, la diversificacin con disminucin de reas de ocupacin en
beneficio del aumento de reas libres y el aumento de reas de construccin.
Con el propsito de desestimular la invasin de terrenos y las urbanizaciones

piratas o clandestinas, el plan de 1978 contempl zonas residenciales de normas
mnimas de urbanizacin y construccin, que permitieran ofrecer servicios
mnimos para garantizar la salud y el bienestar de los habitantes. Al respecto dice
el documento: El mismo Estado, el I.C.T., se ha visto imposibilitado de atender
vastos sectores de la poblacin popular, porque las normas de urbanizacin son
tan exigentes que no le permiten urbanizar reas a costos al alcance de dichos
sectores.
El Plan Piloto de 1965 haba propuesto que las zonas vecinas a la Cinaga de la
Virgen se habiliten como reas residenciales, rellenando con materiales dragados
del fondo de la Cinaga, bajo el supuesto de estar compuesto por caracolejo y
arena, de excelente calidad para el efecto: La zona RU-DA ubicada sobre la
Cinaga de Tesca, es actualmente zona inundable que ha sido invadida y donde
han proliferado tugurios construidos en el agua con rellenos inadecuados; para
solucionar este problema, se propone el dragado de un cao paralelo a la orilla de
la cinaga, que limite las tierras no inundables, les sirva de drenaje y permita la
recuperacin de los terrenos inundables aledaos, habilitndolos para ser
utilizados en desarrollos residenciales de densidad alta.
En 1972, la Oficina de Rehabilitacin de Tugurios del Municipio de Cartagena

contrat estudios que determinaron que el material del fondo de la cinaga,
compuesto por limos y arcillas principalmente, no era adecuado para utilizarlo
como material de relleno y en 1974 contrata con la firma cartagenera
CONSULCAR, un estudio para formular las Polticas de Renovacin de la Zona
Sur Oriental. Este estudio propone por primera vez una va paralela a lo largo de
la Cinaga que impidiera el avance de las ocupaciones informales en curso.
185
Final Report CEDE-
En 1976 se crea la Junta Administradora de la Zona Sur Oriental (JAZSO) cuyo

objetivo era realizar, con la participacin de diversas entidades, un plan integral
que permitiera la elevacin del nivel de vida de la poblacin marginada asentada
en ella. El plan contemplaba la realizacin de rellenos hidrulicos en 235
hectreas, dotacin de servicios pblicos, saneamiento y rectificacin de la orilla
de los caos y de la Cinaga.
Cuando se aprob el Plan de Desarrollo de 1978, se mantuvo el proyecto de

renovacin, as como la proyeccin de una va marginal a la orilla sur de la
Cinaga de la Virgen.
Entre 1979 y 1986 por intermedio del proyecto denominado Rehabilitacin de la

Zona Sur Oriental de Cartagena, el Instituto de Crdito Territorial (ICT) con el
apoyo del Banco Mundial ejecuta obras de relleno del rea ocupada por
asentamientos informales, su saneamiento, la regularizacin de cauces y
urbanismo, cuyo objetivo fue la recuperacin de 355 hectreas inundables, en una
extensin de 6.5 kilmetros. Se buscaba dar una conformacin urbana a la zona,
proveerla de equipamientos urbanos bsicos, saneamiento y ordenar los drenajes
pluviales, para mejorar las condiciones ambientales y de salud de
aproximadamente 80 mil residentes de bajos ingresos. Se rectifican y revisten en
concreto los canales principales que cruzan la zona, hasta donde en ese momento
era la orilla de la cinaga y con base en un estudio contratado para el efecto, se
desarrolla una tecnologa de saneamiento bsico de muy bajo costo especfica
para las condiciones del rea, denominada Alcantarillado Sin Arrastre de Slidos
ASAS, que incluso a la fecha no se ha implementado, a pesar de que est
demostrada su idoneidad al ser utilizada como solucin de saneamiento bsico en
muchos lugares del mundo. El ICT, entidad ejecutora, fue a su vez fue encargada
de la Secretara Ejecutiva de la Junta Administradora de la Zona Sur Oriental
(JAZSO). El proyecto se ampara en la Ley 10 de 1982 donde se ordena la
recuperacin, adecuacin y saneamiento, con materiales de relleno (de dragado o
con materiales de cantera) de las tierras de bajamar ubicadas en la zona sur
oriental del municipio de Cartagena. Esta ley incluye el traslado gratuito de los
bienes fiscales de la Nacin al ICT para la posterior titulacin de los predios
rellenados a las familias ocupantes.
El costo total fue de $2.932 millones de pesos y en su financiacin participaron la

Nacin, el ICT, el Banco Mundial el BID. La Alcalda de Cartagena, las Empresas
Pblicas Municipales de Cartagena y la Electrificadora de Bolvar, que inicialmente
se haban comprometido a aportar recursos, no lo hicieron.
Uno de los componentes del proyecto era la regularizacin de la tenencia de la

tierra y el mejoramiento de vivienda que inclua la instalacin al sistema de
alcantarillado. Tambin se contempl la dotacin de la zona con servicios de
educacin, salud, comunitarios y deportivos.
Se entregaron un total de 4500 escrituras, aproximadamente, de un total de 6500.

Las 2000 escrituras faltantes no se han entregado hasta la fecha. Para poder
186
Final Report CEDE-
desarrollar el componente de legalizacin, fue necesario tramitar, en primer lugar,

la Ley 10 de 1962, en virtud de la cual la Nacin transfiri la propiedad de esos
terrenos al ICT, para que ste pudiera titularlo a los particulares.
La falta de visin sobre la sostenibilidad del proyecto para su culminacin y para

controlar nuevas invasiones a la Cinaga, contribuy a que no se lograra la
consolidacin urbana del rea recuperada y, por el contrario, se facilit la
conformacin de un rea de igual o mayor extensin, con los mismos o mayores
problemas que se pretendan solucionar.
ACUERDOS 44 DE 1989 Y 23 BIS DE 1996
La ley 61 de 1978 y su decreto reglamentario 1306 de 1980, establecieron la

obligatoriedad a los municipios de ms de 20.000 habitantes de formular planes
integrales de desarrollo. Luego en el Decreto 1333 de 1986, se defini el marco
normativo de la planeacin urbana, complementado posteriormente en la Ley 9 de
1989. Para ese ao y bajo la primera Alcalda popular de Cartagena, se formul
un nuevo plan que actualiz el existente. ste fue aprobado mediante el Acuerdo
No. 044 y en l se definen, por primera vez, las zonas de alto riesgo y la divisin
poltico administrativa de la ciudad en comunas y corregimientos; se precisan
aspectos de las zonas de reserva ecolgica y los parques naturales de las Islas de
Rosario y San Bernardo; se actualiza el plan vial y se redefinen los ndices de
construccin, entre otros.
Tambin se adecu la densidad de construccin a la capacidad de los servicios

pblicos. En virtud de esto se bajan las densidades de la zona turstica y
residencial de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, que luego fueron
nuevamente modificadas por Acuerdo Distrital. Precisamente la insuficiencia del
sistema de alcantarillado motiv un fallo de tutela en 1991 que suspendi la
construccin de nuevas edificaciones en los barrios de Bocagrande,
Castillogrande y el Laguito hasta que se ejecutaran las obras de ampliacin
necesarias.
Al final de la dcada de 1980 y principios de la de 1990, se instalan en el sector

del Amparo, localizado en la interseccin de la Avenida Pedro de Heredia y la
Carretera La Cordialidad, notaras, entidades bancarias, empresas de bienes y
servicios que nos permite hablar del surgimiento de una nueva centralidad.
Paralelamente con este crecimiento planificado, contina el crecimiento marginal

de la zona sur oriental, al borde de la Cinaga de la Virgen, en donde
encontramos los barrios Olaya Herrera y El Pozn, entre otros.
Mediante Acuerdo 63 de 1993, el Concejo Distrital reglament el uso del suelo de

la zona sur occidental de Cartagena, con el fin de garantizar las reservas de
tierras urbanizables para atender adecuadamente la demanda por vivienda de
inters social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presenten
187
Final Report CEDE-
riesgos para la salud e integridad personal de sus habitantes asignando

prioridades para desarrollar los terrenos no urbanizados, entre otros objetivos.
Posteriormente el Acuerdo 23 bis de 1996 reafirm lo establecido por el Acuerdo

44 de 1989 en materia de localizacin de la vivienda en la ciudad de Cartagena.
Entre 1990 y el 2006, en realidad no han aparecido barrios formales nuevos de

importancia relevante, lo que se ha presentado es la construccin de
urbanizaciones en los barrios formales existentes. Crecieron los asentamientos
informales en el Cerro de la Popa, en la orilla de la Cinaga de la Virgen, en la
orilla del mar en el Corregimiento de la Boquilla surgieron los asentamientos de
Marlinda y Villa Gloria, y el asentamiento Bill Clinton en la zona industrial de
Mamonal.
Es importante nombrar obras como la terminal de transportes y el incremento de la

cobertura de acueducto y alcantarillado que pas del 70% y 60%, al 95% y 80%
respectivamente. El saneamiento bsico proyectado estimul el desarrollo
residencial, institucional y hotelero de la Zona Norte de la ciudad, cuyo desarrollo
tambin est directamente relacionado con la construccin del Anillo Vial
Cartagena Barranquilla a finales de los 80s.
A finales de la dcada de los 90s, se inici la construccin del corredor de carga,

obra de infraestructura de alto impacto urbanstico.
La inversin en equipamiento comunitario como salud, educacin y vivienda, ha

incentivado y dirigido el desarrollo y densificacin de algunos barrios de la ciudad.
Siendo Cartagena de Indias una ciudad con un ndice de necesidades bsicas
insatisfechas (NBI) del 80%, su crecimiento y desarrollo, desde el punto de vista
social, econmico y espacial est directamente ligado a las polticas econmicas
del Estado sobre mejoramiento de la calidad de vida y generacin de empleo.
En el ao de 1991 la obligacin de formular y ejecutar los planes de vivienda, pas

a los municipios. El Concejo Distrital de Cartagena de Indias, mediante Acuerdo
37 de 1991 cre CORVIVIENDA como un establecimiento descentralizado de
carcter distrital, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio
independiente.
Corvivienda adelanta proyectos de vivienda nueva para atender la demanda

existente, y de igual manera adelanta proyectos de legalizacin de predios y
mejoramiento de vivienda, sin embargo no es sino hasta el 2001 cuando se
propone, en el Plan de Ordenamiento Territorial, la elaboracin de un programa
prioritario de vivienda que explicaremos ms adelante.
188
Final Report CEDE-
Entre 1994 y 2003, se han reasentado en el Distrito de Cartagena los siguientes

asentamientos localizados en zonas de alto riesgo107:
Tabla 84 Asentamientos segn riesgo
Ao Asentamiento en zona No. Urbanizacin donde

de alto riesgo Familias fueron relocalizados
1994 El Cielo 52 El Nazareno
1995 Villa Katia 10 La Esmeralda
1995 Manzanares 8 La Esmeralda
1995 Bosquecito 1 La Esmeralda
1995 Las Colinas 13 La Esmeralda
1997 El Cielo 10 La Esmeralda
1997 Villa Katia 31 La Esmeralda
1997 Loma Fresca 11 La Esmeralda
1998 La Paz y Pesebre 94 Luis Carlos Galn
1998 El Mirador de la V 166 Rafael Garca Herreros
1998 Zaragocilla 2 La Esmeralda
1998 Nario 1 La Esmeralda
1998 Olaya 1 La Esmeralda
1998 El Pozn 3 La Esmeralda
1998 Pablo Sexto 2 La Esmeralda
2001 La Paz y Pesebre 17 Sor Teresa de Calcuta
2001 El Cielo 7 Sor Teresa de Calcuta
2001 Nueva Venecia 1 Revivir de los
Campanos
2003 La Paz y Pesebre 43 Sor Teresa de Calcuta
2003 La Paz y Pesebre 3 Revivir de los
Campanos
2003 El Cielo 25 Revivir de los
Campanos
2003 Nueva Venecia 1 Revivir de los
Campanos
2003 El Mirador de la V 27 Revivir de los
Campanos
2003 Manzanares 2 Revivir de los
Campanos
2003 Lomas del Rosario 20 Revivir de los
Campanos
2003 Lomas de San 1 Revivir de los
Francisco Campanos
107
Alcalda Mayor de Cartagena, Oficina para la prevencin y atencin de desastres. Como vivir en
Cartagena. 2003.
189
Final Report CEDE-
Un estudio de caso: Nueva Granada
En Cartagena de Indias se han presentado muchos casos que demuestran las

consecuencias negativas que han trado a la ciudad la falta de continuidad en las
polticas de planeacin y ordenamiento del territorio. A continuacin exponemos
uno de esos casos. El artculo 26 del Plan de Desarrollo de 1978 declar zonas
de reserva ecolgica los cerros de La Popa y Zaragocilla y las Lomas de Marin.
En ese momento la competencia para el cambio de usos corresponda a la Junta
Municipal de Planeacin.
El 5 de julio de 1984 fue presentada una solicitud a la Junta Municipal de

Planeacin cambiar el uso de zona de reserva ecolgica a zona residencial de
normas mnimas, de un lote denominado Ladrillera el Cerro, solicitud que cont
con Concepto Favorable de la Unidad del Plan de la Alcalda de Cartagena,
argumentando que la ubicacin de este lote dentro de un sector desarrollado por
el Instituto de Crdito Territorial le brinda al ciudadano de ingresos medios una
adecuada distribucin de servicios urbanos tales como agua, luz, alcantarillado y
adems el acceso a las zonas comunales establecidas. Por otra parte con la
adopcin de normas mnimas se mermar automticamente el dficit
habitacional, bajando los costos del conjunto y servicios, aumentando la
densidad urbana y como consecuencia la capacidad habitacional de la ciudad.
La Junta Municipal de Planeacin aprob el cambio de uso, en Acta No. 3 de

julio 6 de 1984. Despus de este cambio siguieron otros fundamentados en los
mismos argumentos y finalmente la zona de reserva ecolgica prcticamente
desapareci de los planos de usos del suelo. El Acuerdo 44 de 1989, en su
artculo 32, dispuso que el Departamento Municipal de Planeacin con el
INDERENA, definieran topogrficamente los lmites de las reas de reserva
ecolgica, permitiendo su ubicacin fsica para la correcta identificacin de esta
rea, en un trmino de 6 meses contados a partir de su entrada en vigencia y en
el artculo 33 se estableci que en el mismo trmino se deba expedir una
reglamentacin para garantizar la preservacin y manejo de la Zona Ecolgica.
No se hicieron los estudios, ni se expidi la reglamentacin.
De acuerdo con la reglamentacin contenida en dicho Acuerdo y el plano de

usos del suelo aprobado, se defini esta zona como Residencial de Densidad
Alta. El 10 de febrero de 1992, mediante Resolucin 217, el Alcalde Mayor de
Cartagena de Indias y el Secretario de Obras Pblicas, aprobaron los planos de
la Urbanizacin Nueva Granada. Luego mediante Resolucin 331 de 26 de
febrero de 1992, se le otorg licencia de construccin. Los planos aprobados por
el Distrito no tienen cotas ni curvas de nivel y al analizar el diseo, se entiende
que se trata de un terreno completamente plano, cuando en realidad se trata de
un terreno con pendientes empinadas. Al tratar de localizar la iglesia y las reas
comunales en el terreno, de acuerdo con la referencia del plano, se encontr que
la ubicacin corresponda a la punta del cerro, razn por la cual nunca pudieron
ser construidas.
190
Final Report CEDE-
7.2.1.1. Plan De Ordenamiento Territorial
El Plan de Ordenamiento Territorial fue adoptado mediante Decreto 0977 de 2001.

Hasta el momento no se le han hecho revisiones ni modificaciones. Las
disposiciones contenidas en el Plan han permitido la formulacin y ejecucin de
proyectos de alto impacto local, regional y nacional, como son la construccin del
Sistema Integrado de Transporte Masivo y de la Va Perimetral de la Cinaga de la
Virgen y la recuperacin del Canal del Dique.
En materia de vivienda de inters social, el modelo territorial contenido en el Plan

de Ordenamiento pretende:
Consolidar las zonas ya desarrolladas que cuentan con todos los servicios
e infraestructura vial, incrementar su ocupacin sin poner en riesgo su
funcionamiento integral.
Mejorar integralmente los barrios con desarrollos incompletos, mediante la
dotacin de servicios pblicos y equipamientos.
Desarrollar con vivienda de inters social, equipamientos, espacio pblico,
proteccin ambiental y servicios pblicos, las reas urbanizables de la
ciudad y los corregimientos.
Generar nuevas oportunidades para la reubicacin y aseguramiento de
mejores condiciones de vida para residentes en zonas identificadas con
fenmenos que puedan ocasionar amenazas naturales y/o riesgos
tecnolgicos.
Fomentar la ocupacin residencial, de la zona histrica sin que se pierda la
posibilidad de albergar actividades comerciales y complementarias.
Orientar los nuevos proyectos de vivienda hacia el nororiente de la ciudad
actual, en torno a la Cinaga de la Virgen, en estrecha articulacin con la
ampliacin de todos los servicios pblicos y la dotacin del equipamiento y
espacio pblico.108
Dice el documento Diagnstico del Plan de Ordenamiento Territorial:
Para tener una visin ms exacta sobre la estructura del suelo privado Distrital se
presenta un cuadro, cuyo ndice de concentracin de la tierra es del 0.69, y
donde se ve la in equitativa distribucin de la tierra109
108
Plan de Ordenamiento Territorial. Componente General.
109
Fuente: "Plan de Desarrollo Distrital. 1998
191
Final Report CEDE-
Tabla 85 indicadores catastrales del municipio
SECTOR No. No. LOTE CONST AVALU TAMAO DE LOTE M2

PREDIOS PROP Ha Ha $ /M2 MAYOR MENOR PROM PROM
LOTE CONST
URBANO 148.513 188.638 8.524 1.167 245.375 7.595.288 90 17.811 742
INDUSTRIAL 11.957 14.030 3.266 88 141.904 3.046.680 5 3.660 73
RURAL 5.604 6.568 16.858 21 36.726 34.871.473 538.225 828.683 989
DISPERSO 12.164 13.471 36.813 51 46.709 46.574.667 133 232.598 56
Total general 178.238 222.707 65.460 1.327 165.603 92.088.108 538.453 1.082.752 1.860
FUENTE: Clculos Estudio POT. Base Catastral 1999
Del 100% de la tierra el 82% corresponde al terrenos en disponibles reas rurales

y el 13% al casco urbano y un 3% de la zona industrial.
El permetro de desarrollo actual contiene un rea aproximada de 4,600 ha, de

este total solo el 83% esta actualmente urbanizado con una densidad bruta de 159
habitantes por ha. Dentro de este suelo existen disponibles 600 ha sin urbanizar.
Tabla 86 Estadsticas del rea urbana
rea (Ha) %
rea permetro urbano de desarrollo actual 4.600 100%
rea urbanizada 3.700 29%
rea libre dentro del rea urbanizada 313
rea disponible sin urbanizar 600 71%
No de habitantes (proyeccin 99 DANE) 853.000
Densidad (No de habitantes/Ha) 159
No aproximado de viviendas 144,000
FUENTE: Clculos Estudio POT
Con fundamento en estos y otros datos, en materia de localizacin de la poblacin

en el rea urbana, se establece la consolidacin de las zonas residenciales
existentes, el mejoramiento integral de zonas con procesos de urbanizacin
incompletos, la renovacin urbana en reas que lo ameriten, en especial los
frentes de agua de la ciudad y el desarrollo de las reas urbanizables que se
encuentren dentro del permetro urbano.
Entre estas ltimas, la ms significativa por su extensin, es el rea denominada

Triangulo de Desarrollo Social, localizada al oriente de la ciudad en el tringulo
conformado por las vas de acceso Troncal de Occidente, Cordialidad y la Variante
de Cartagena. Tiene un rea aproximada de 639,5 hectreas, de las cuales 405
hectreas hacen parte de las 600 hectreas sin urbanizar localizadas dentro del
permetro urbano, de que habla el cuadro anterior.
Ante el hecho de ser la nica zona urbana de la ciudad que cuenta con una
extensin considerable para el desarrollo de vivienda del inters social, el Plan de
192
Final Report CEDE-
Ordenamiento previ que all se llevaran a cabo los proyectos de vivienda nueva
del Programa Prioritario de Vivienda. Sin embargo, precisamente la condicin de
ser terrenos urbanizables dentro de un permetro urbano en donde quedan pocos
terrenos urbanizables disponibles, hace que los costos de la tierra sean
demasiado altos para el desarrollo de los proyectos de vivienda de inters social.
Adems del Programa prioritario de vivienda, de los cinco planes parciales y

cuatro macroproyectos definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial los
siguientes estn relacionados con la vivienda de inters social:
Tabla 87 Instrumentos de planificacin. Planes parciales.
Instrumentos de planificacin Estado actual

Plan Parcial del Tringulo de Desarrollo Social Adoptado
Plan Parcial de reordenamiento de la Loma de Estudios previos
Zaragocilla y Marin
Plan parcial de reordenamiento de los asentamientos Estudios previos
de la Zona Industrial de Mamonal: Policarpa, Arroz
Barato y Puerta de Hierro.
Planes parciales para las reas de expansin urbana 1 adoptado
Macroproyecto Parque Distrital Cinaga de la Virgen Adoptado mediante
Decreto 063 de 2006.
Macroproyecto Recuperacin integral del Cerro de la Estudios previos
Popa
El Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena define y delimita las zonas

generadoras de plusvala. Una vez adoptado el Plan de Ordenamiento, siguiendo
los trmites sealados por la Ley 388 de 1997, se realizaron los avalos de que
trata el artculo 80 de esa ley, dentro del trmino establecido para tal fin.
Mediante Acuerdo 22 de 2004 se establecieron los porcentajes de participacin,

sin embargo hasta la fecha no se ha realizado la liquidacin del efecto plusvala,
en los trminos del artculo 81 de la Ley 388, razn por la cual en el Distrito de
Cartagena no se est cobrando esta participacin.
Aunque para efectos de este estudio no se realiz un estimado de los recursos

que el Distrito de Cartagena est dejando de percibir por este concepto, dado el
nmero de proyectos inmobiliarios que se desarrollan hoy en la ciudad, podemos
sealar que es una suma importante que podra estar destinndose para financiar
los proyectos de vivienda de inters social, como lo indica la ley.
Programa Prioritario de Vivienda
Su objetivo es el de atender el dficit cuantitativo y cualitativo de VIS en

Cartagena, mediante la ejecucin de diferentes proyectos definidos en el artculo
102 del Plan de Ordenamiento Territorial:
193
Final Report CEDE-
Proyecto de provisin de vivienda. Su objetivo es el de ampliar la oferta de

suelo urbanizado y urbanizable para cubrir las necesidades de vivienda
nueva de los estratos 1, 2 y 3, y desincentivar la ocupacin ilegal de suelos
y de reas de proteccin. El rea de aplicacin es la que est sujeta a los
tratamientos de desarrollo, mejoramiento integral y consolidacin, y los
corregimientos de la ciudad.
Proyecto de mejoramiento de vivienda. Su objetivo es el de unificar la
ciudad construida, partiendo del reconocimiento e integracin de los barrios
marginales, con el fin de lograr un tejido urbano planificado, estable y
sostenible en el tiempo y mejoras sustanciales en el nivel de vida de sus
habitantes. El rea de aplicacin es la zona sur occidental, hoy Localidad
Industrial de la Baha, y la zona sur oriental, hoy Localidad de la Virgen y
Turstica, y los corregimientos de la ciudad.
Reubicacin de vivienda. El objetivo de este proyecto es relocalizar a las
familias que habitan viviendas en zonas definidas como de riesgo no
mitigable, e incluye las zonas con crecimiento urbano acelerado, de
carcter espontneo, informal y no legalizado, como producto de
ocupaciones de hecho y desplazamiento de comunidades vctimas de la
violencia. El rea de aplicacin son los barrios localizados en el Cerro de la
Popa, las Lomas de Marin y las reas de alto riesgo no mitigable.
Lotes con Servicio. El objetivo es proveer de tierra dotada de
infraestructura, para adelantar programas de autoconstruccin de vivienda,
sujetas a un diseo previo que permita garantizar la armona del entorno.
Su rea de aplicacin son los barrios y corregimientos sujetos al tratamiento
de desarrollo.
Plan Parcial para el Tringulo de Desarrollo Social. Se explicar ms
adelante.
En el perodo 2001 a 2005, en el marco de esta disposicin y en armona con los

Planes de Desarrollo de dos administraciones, se reportan los siguientes logros en
materia de VIS:
Vivienda Nueva:
Proyecto Ciudadela 2000 para la construccin de 900 unidades de vivienda
nueva.
Proyecto Ciudadela Flor del Campo, para la construccin de 1.078
viviendas nuevas. (En ejecucin)
Proyecto Ciudadela Huellas, para la construccin de 264 viviendas
destinadas a la atencin de familias con discapacidades.
Proyecto de vivienda en el Corregimiento de Pasacaballos, consistente en
la construccin de 60 viviendas nuevas para atencin a familias de estrato
1.
Proyecto La Realidad de Mis Sueos: 60 viviendas nuevas destinadas a la
atencin de mujeres desplazadas.
Proyecto Playa Blanca en el barrio El Pozn, destinado a 29 familias
desplazadas.
194
Final Report CEDE-
Mejoramiento:
Titulacin de 5.200 predios entre 2001 y 2003.
Titulacin de 2.500 entre 2004 y 2005.
Proyecto en el Corregimiento de Cao del Oro para el mejoramiento de 100
viviendas.
Proyecto en el Corregimiento de Tierrabaja para el mejoramiento de 100
viviendas.
En materia de legalizacin de barrios, paso previo a la titulacin, uno de los

mayores inconvenientes que ha encontrado Corvivienda, es que los
asentamientos informales en la ciudad de Cartagena se han localizado
tradicionalmente, en las zonas de uso pblico, constitutivas de suelos de
proteccin de los sistemas acutico y orogrfico de la ciudad, y en zonas de alto
riesgo. Cuando se trata de riesgos no mitigables, o cuando las obras de mitigacin
resultan ser ms costosas que el reasentamiento, se opta por esta ltima, como
en el caso de algunos sectores del Cerro de la Popa.
Igualmente existe el problema de la imposibilidad de legalizar construcciones con

reas menores a las permitidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, que ser
analizado ms adelante.
Reubicacin
Plan de reasentamiento Va Perimetral Cinaga de la Virgen. Se realiz la
reubicacin de 199 familias asentadas en terrenos requeridos para la
construccin del proyecto, en las siguientes urbanizaciones:
Tabla 88 Barrios producto procesos de reasentamiento.

Urbanizacin No. de familias
Ciudadela 2000 150
Sor Teresa de Calcuta 8
Luis Carlos Galn 12
Revivir de los Campanos 19
La Esmeralda 10
TOTAL 199
El noviembre de 2004, a raz de la emergencia invernal que se present en

la ciudad por las inundaciones de la zona sur oriental y los deslizamientos
en el cerro de la Popa, el gobierno nacional se comprometi a la
construccin de 1500 viviendas para las familias afectadas y el Distrito de
Cartagena se comprometi con 1078 viviendas ms.
Las casas que se construyen con los recursos de Colombiatn, organizado

por el Gobierno Nacional, se localizan al lado de la Urbanizacin Ciudadela
2000 (En este momento las obras estn suspendidas ya que los terrenos
estn contaminados con residuos rgano - fosforados); y Corvivienda tom
195
Final Report CEDE-
la decisin de formular un Plan Parcial en la zona de expansin para la

localizacin de la nueva urbanizacin Ciudadela Flor del Campo.
Plan Parcial del Tringulo de Desarrollo Social
Su objetivo es que el desarrollo de esta rea se realice con base en los

requerimientos de terrenos para impulsar la construccin de vivienda, en especial
de vivienda de inters social, y en la necesidad de proyectar un adecuado manejo
de las aguas pluviales, que actualmente causan problemas de inundacin cuando
ocurren aguaceros de regular intensidad. Fue adoptado mediante Decreto 747 del
10 de noviembre de 2003.
Tiene un rea total de aproximadamente 639,5 hectreas, de las cuales estn

ocupadas 234 hectreas por barrios en donde se presentan diferentes
modalidades de urbanizacin. En atencin a esas caractersticas y a las
disposiciones generales del Plan de Ordenamiento Territorial, se delimit un rea
urbanizable sujeta al tratamiento de desarrollo, y tres reas de manejo especial
para el suelo ocupado, sujetas a los tratamientos de consolidacin y mejoramiento
integral.
El rea bruta urbanizable es de 397,44 hectreas, conformada por 58 predios. Es

la nica zona dentro del permetro urbano de la ciudad, que por su tamao es
importante para la construccin de vivienda nueva. Para efectos de facilitar la
gestin y ejecucin de esa rea de desarrollo, se delimitaron 9 polgonos de
reglamentacin, dentro del suelo urbanizable del plan parcial.
El Tringulo de Desarrollo Social est localizado en la cuenca baja de los arroyos

Limn, Cacao y Matute que bajan desde la serrana de Turbaco, razn por la cual
fue necesario disear el sistema de drenajes de la zona, para mitigar el riesgo por
inundacin presente. El Plan Parcial define ese sistema de drenajes, establece las
caractersticas del mismo y realiza el reparto de las cargas entre los 58 predios
que conforman el rea de desarrollo.
Evidentemente, sin la ejecucin de las obras de drenaje planteada, los terrenos no

seran aptos para la localizacin de vivienda, pero los costos de adecuacin de los
terrenos, dentro de los cuales se encuentran las obras de mitigacin del riesgo por
inundacin, han hecho imposible la construccin de vivienda de inters social en el
rea de desarrollo.
El noviembre de 2004, a raz de la emergencia invernal que se present en la

ciudad por las inundaciones de la zona sur oriental y los deslizamientos en el cerro
de la Popa, como indicamos antes el gobierno nacional se comprometi a la
construccin de 1500 viviendas para las familias afectadas y el Distrito de
Cartagena se comprometi con 1078 viviendas ms. En el momento de la
escogencia de los sitios para la localizacin de las nuevas construcciones, el costo
de la tierra en el Tringulo de Desarrollo Social, ms el costo de la adecuacin
196
Final Report CEDE-
requerido, descart por completo esta opcin y por eso se opt por la solucin
antes expuesta.
Plan Parcial de Desarrollo de Vivienda de Inters Social Ciudadela Flor del

Campo, En El rea De Expansin Urbana.
Con fundamento en las razones expuestas anteriormente, mediante Decreto 1372

de 30 de diciembre de 2004, el Distrito de Cartagena delimit la primera unidad de
planificacin, con un rea de 19,5 hectreas, en el suelo de expansin urbana, la
incorpor al suelo urbano del Distrito y adopt el Plan Parcial de Desarrollo de
Vivienda de Inters Social Ciudadela Flor del Campo.
En la Ciudadela Flor del Campo el Distrito de Cartagena, a travs de Corvivienda,

construir 1078 viviendas tipo 1. El Plan Parcial define las soluciones ambientales,
viales y de drenajes de la zona.
Macroproyecto Parque Distrital Cinaga De La Virgen
El Plan de Ordenamiento Territorial estableci los objetivos del macroproyecto,

hacindolo el principal instrumento para complementar el POT y lograr su
ejecucin, toda vez que comprende el rea en la cual se desarrollar la ciudad
futura. Fue adoptado mediante Decreto 063 de 2006.
La formulacin del Macroproyecto se hizo conjuntamente entre la Secretara de

Planeacin Distrital de Cartagena y la Direccin de Desarrollo Territorial del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
El principal elemento de este macroproyecto es la definicin de la estructura

ecolgica principal y uno de sus impactos ms grandes es el que tendr en
materia de vivienda de inters social, toda vez que para el cumplimiento de sus
objetivos define y delimita, entre otros, los siguientes instrumentos de
planificacin:
Planes parciales de renovacin urbana:

Plan Parcial de Loma del Peye
Plan Parcial de San Francisco y La Maria
Plan Parcial de Navidad La Candelaria Boston
Plan Parcial de Lbano Foco Rojo - Rafael Nez
Plan Parcial 11 de Noviembre y Ricaurte
Plan Parcial El Progreso La Puntilla Playas Blancas
Plan Parcial Fredonia
Plan Parcial El Pozn
Planes de Mejoramiento Integral
197
Final Report CEDE-
La Boquilla
Cielomar
Planes parciales de expansin urbana

Planes Parciales 1,2, y 3 de la Unidad de Planificacin A Regin de los
Pozones
Planes Parciales 1 y 2 de la Unidad de Planificacin B Regin intermedia
Planes Parciales 1, 2 y 3 de la Unidad de Planificacin C Regin
intermedia
Planes Parciales 1 y 2 de la Unidad de Planificacin D Regin Alta Puerto
Rey y Tierra Baja.
Para que la zona de expansin urbana pueda constituirse en una oferta de suelo
urbanizable real, es necesario que las empresas de servicios pblicos formulen y
ejecuten sus planes de expansin de acuerdo con las disposiciones del Plan de
Ordenamiento Territorial.
En Cartagena el Distrito es dueo del 51% de las acciones de Aguas de

Cartagena S.A. E.S.P., por lo cual sera viable que desde la Junta Directiva se
establezcan acciones y estrategias tendientes a conseguir este fin, sin embargo es
importante considerar que desde el nivel nacional se establezcan directrices que
obliguen a las empresas de servicios pblicos a cumplir con lo establecido en los
planes de ordenamiento territorial.
Va Perimetral de la Cinaga de la Virgen
En el Plan de Ordenamiento Territorial de Cartagena, Decreto 977 de 2001, dentro

del Macroproyecto Parque Distrital Cinaga de la Virgen, la Va Perimetral de la
Cinaga de la Virgen est concebida como una va de conectividad indispensable
para la realizacin de los XX Juegos Centroamericanos y del Caribe a celebrarse
en Cartagena en el ao 2006. Esto hace posible la financiacin actual del
proyecto, con recursos provenientes del 75% del incremento del 4% a la telefona
mvil celular, que por disposicin del pargrafo 2 del artculo 35 de la Ley 788 de
2002, deben ser destinados, entre otras cosas, para el plan sectorial de fomento,
promocin y desarrollo del deporte y la recreacin, escenarios deportivos incluidos
los accesos en las zonas de influencia de los mismos. De acuerdo con el
artculo 1 del Decreto 3093 de 2003, estos recursos sern apropiados en el
presupuesto del Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes.
Igualmente, en la Ley 812 de 2003, Plan de Desarrollo 2003-2006 Hacia un

estado comunitario, se plantea la Interconexin entre las rutas 90 y 90A (La
Cordialidad y la Ruta Alterna respectivamente) como parte de los programas
principales de inversin (Artculo 8, Literal E. Proyectos de Inversin Regionales
Concesiones).
198
Final Report CEDE-
El proyecto Va Perimetral de la Cinaga de la Virgen, con una longitud total de

14,17 Km., est concebido para articular la Malla Vial Nacional al conectar dos
importante vas en la costa Atlntica: la carretera de La Cordialidad, que hace
parte de la Transversal del Caribe o Ruta 90, a la altura de la interseccin con la
Variante de Cartagena, y la carretera Va al Mar o Ruta 90A, alterna a la
Transversal del Caribe, (compuesta por los tramos 90-01 y 90-02, que igualmente
va de Cartagena a Barranquilla) a la altura de la Bocana.
Con base en los recursos disponibles (45.000 Millones de pesos) se estructur

una primera etapa del proyecto consistente en la construccin de 3.5 Km de Va
Perimetral y las vas conectoras, tanto con la Unidad Deportiva como con la malla
vial, con lo que se constituye la Va de Acceso a la Infraestructura Deportiva de los
XX Juegos Deportivos Centroamericanos y del Caribe a celebrarse en 2006.
Dentro del proyecto Va Perimetral se contempl un plan de reasentamiento para

las familias que se encontraban localizadas en la franja de afectacin. Luego de
realizados los estudios correspondientes, se determin que existen 199 viviendas
que se deban reasentar, de las cuales 171 fueron beneficiarios del Plan de
Reasentamiento con recursos del Proyecto de la Va Perimetral y 28 fueron
financiadas totalmente por el Distrito a travs de Corvivienda. A las 199 familias se
les hace acompaamiento social con los recursos del proyecto.
La solucin de vivienda ofrecida por el proyecto se refiere al proceso de estudio,

diseo y construccin de una unidad bsica de vivienda con desarrollo progresivo,
incluidos los trmites del proyecto urbanstico, su construccin conjuntamente con
las obras de infraestructura, y la entrega de documentos de propiedad a cada una
de las familias.
Las soluciones de vivienda tienen un rea construida de 32 M2 en un lote de 72

M2 y constan de: terraza, sala comedor, 1 alcoba, cocina, bao, patio.
NORMAS PARA CONSTRUCCIN DE VIVIENDA EN EL PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El Plan de Ordenamiento Territorial estableci cuatro tipos de actividad residencial

con normas diferenciadas para cada uno, siendo el Tipo A el que corresponde a la
vivienda popular.
Con fundamento en las caractersticas climticas y sociolgicas de la ciudad y con

el objetivo de garantizar el derecho a la vivienda digna de todas las personas,
aument el rea del lote mnimo, que era de 70 metros cuadrados, a 90 metros
cuadrados. Estableci que el rea de la unidad bsica de 1 alcoba es de 30
metros cuadrados, de 2 alcobas 40 metros cuadrados y de 3 alcobas 50 metros
cuadrados.
199
Final Report CEDE-
Esta medida ocasion la protesta de los constructores de vivienda de la ciudad,

quienes se quejaron ante el Gobierno Nacional por la medida y alegaron que era
imposible hacer vivienda de inters social con esa norma, por los costos de la
tierra en la ciudad. Situacin parecida se vivi en otras ciudades del pas, razn
por la cual el Gobierno Nacional expidi el Decreto 2060 de 2004, que estableci
como reas mnimas para la vivienda de inters social tipo 1 y tipo 2, las
siguientes:
Tabla 89 reas norma diferenciada vivienda inters social (VIS)
po de Lote Frente Aislamiento Aislamiento

vivienda mnimo mnimo Frente Posterior
Unifamiliar 35 m2 3.5 mts 2 mts
Bifamiliar 70 m2 7 mts 2 mts
Multifamiliar 120 m2 - -
De esta manera, para la construccin de vivienda de inters social se aplica la

norma nacional y no las disposiciones de los respectivos Planes de Ordenamiento
Territorial. Sin embargo, la Secretara de Planeacin Distrital de Cartagena expidi
la Circular No. 2 de 2004 (septiembre 21), en la cual afirma: Esta Secretara en su
afn de minimizar el dficit de vivienda de los hogares que hacen parte de los
estratos 1 y 2, al tiempo de propender por la construccin de espacios cmodos y
funcionales y alcanzar el mximo nmero de soluciones posibles en las
condiciones de precio digno establecer normas mnimas para el Distrito de
Cartagena para lo cual tendr en cuenta las condiciones climticas, el costo de la
tierra y la situacin socioeconmica, Las normas mnimas para este tipo de
programas sern:
Tabla 90 reas VIS. Norma Nacional.
Tipo de Lote Frente Aislamientos en

vivienda mnimo mnimo antejardn y posterior
Unifamiliar 50 m2 5 mts 2 mts
Bifamiliar 105 m2 7 mts 2 mts
Multifamiliar 320 m2 16 mts 5 mts
Por otra parte, el artculo 248 del Plan de Ordenamiento Territorial dispuso que los
predios con reas menores a las establecidas para cada tipo de actividad
residencial, como paso previo a la obtencin de cualquier licencia, deban
inscribirse en la Secretara de Planeacin Distrital. El objeto de este artculo era
evitar que la ciudad se siguiera tugurizando y que las personas siguieran utilizando
los patios de las casas para el desarrollo de viviendas hacinadas. Con la
200
Final Report CEDE-
disminucin de las reas mnimas por cuenta del Decreto antes mencionado, esta
medida perdi efectividad.
La norma nacional tambin permite la legalizacin de las construcciones que se

presentan, sobre todo en las urbanizaciones del ICT, en las que los propietarios
construyen 3 viviendas en donde debera existir una sola, viviendas que por
supuesto no cumplen con las reas mnimas establecidas en el Plan de
Ordenamiento.
NORMATIVIDAD ADICIONAL
Exensiones Tributarias
El Estatuto Tributario de Cartagena estableci una exencin tributaria del 100%

del impuesto de delineacin a la construccin, para proyectos de construccin de
vivienda de inters social. Para beneficiarse de esta exencin el constructor debe
solicitar una certificacin a Corvivienda, donde conste que se trata de un proyecto
de vivienda de inters social.
Las tarifas del impuesto de delineacin a la construccin en Cartagena, se

establecen con base en el salario mnimo legal diario y el barrio en donde se
localice el proyecto.
Tabla 91 Tarifas impuesto de delineacin a la construccin.
BARRIOS TARIFA
Bocagrande, Castillogrande, Laguito,y Zona 4 S.M.D.V.
Industrial de Mamonal.
Manga y Chambac 3 S.M.D.V.
Pie de la Popa, Crespo, Cabrero, Marbella, 2 S.M.D.V.
Centro,
San Diego y Getseman.
Otros 0.5 S.M.D.V.
Remodelaciones y reformas 0.25 S.M.D.V.
Declaratoria de Subnormalidad
La Resolucin No. 120 de 2001, expedida por la CREG, contempla las

condiciones en que las empresas que prestan el servicio de energa elctrica
deben prestar dicho servicio a los asentamientos humanos que hayan sido
declarados subnormales por el respectivo municipio o distrito.
Con el objeto de que Electrocosta S.A. E.S.P. prestara el servicio en el marco de

ese decreto a varios asentamientos del Distrito de Cartagena, la administracin
distrital ha expedido varios decretos declarando subnormales algunos barrios y
sectores de la ciudad: Decreto 997 de 2001, Decreto 205 de 2002, Decreto 251 de
2002, Decreto 362 de 2003.
201
Final Report CEDE-
La declaratoria de subnormalidad se hace exclusivamente con el fin de que las

personas que habitan en esas zonas, reciban de la empresa la prestacin del
servicio de energa bajo condiciones reguladas, que generen obligaciones
recprocas, es decir, para que los usuarios puedan legalizar su conexin al
servicio. Siendo esta la nica motivacin, los asentamientos localizados en zonas
de riesgo no mitigable se encuentran conectados formalmente al servicio de
energa elctrica.
INVERSIN PBLICA
El presente anlisis busca hacer una aproximacin de las principales tendencias

de la inversin pblica del distrito de Cartagena basndose en tres rubros
principales: obras pblicas, saneamiento bsico y vivienda. Se tom como eje de
anlisis dichos rubros con el propsito de hacer una contraposicin entre la
inversin realizada en aquellas localidades donde predomina la informalidad
frente a aquellas donde predomina la formalidad.
Mapa 23 Mapa inversin pblica por localidad.
En el Mapa 23 se puede observar la distribucin de la inversin pblica segn

localidad, para los aos 2003 y 2004, donde los porcentajes fueron calculados
como proporcin de la inversin total del distrito para cada ao. Desde el aos
2001, el distrito tiene una divisin administrativa constituida por tres localidades:
Histrica y del Caribe Norte, De la Virgen y Turstica e Industrial de la Baha. De
acuerdo con el POT, los beneficios de dicha divisin radican en una mayor
202
Final Report CEDE-
capacidad de gestin e influencia de la inversin pblica en determinadas zonas

de la ciudad.
En la Tabla 92, se puede observar el peso de inversin en obras pblicas,

saneamiento bsico y vivienda en las tres localidades del distrito. El mayor
nmero de asentamientos informales corresponde a la localidad De la Virgen, all
estas inversiones representaron en promedio el 4,5% entre 2003 y 2004 sobre la
inversin total. En dicha localidad estn ubicados barrios como El Pozn y Olaya
Herrera, los cuales son asentamientos informales que se han generado a travs
de rellenos en las inmediaciones de la Cinaga de la Virgen, por lo que las
condiciones sanitarias y de infraestructura en dichos barrios en muy precaria.
Tabla 92 Anlisis inversin pblica.
Participacin por tipo en la inversin para cada localidad

2003 2004
Tipo de Localidad de Localidad de la Localidad Localidad Localidad de la Localidad

Inversin Histrica y del Virgen y Industrial de la Histrica y del Virgen y Industrial de la
Centro Tursitica Baha Caribe Norte Tursitica Baha
OBRAS PBLICAS 12,82% 4,84% 22,99% 5,86% 4,08% 6,29%

SANEAMIENTO
BSICO
2,26% 0,03% 7,42% 26,64% 0,01% 16,41%
VIVIENDA 0,79% 0,00% 0,05% 0,00% 0,00% 0,00%
Otras Inversiones** 29,09% 6,41% 13,31% 15,80% 11,04% 13,42%
Inversin Total 21.801.358.186 5.469.716.985 21.223.481.915 17.531.550.618 5.492.437.689 13.168.175.232
203
Final Report CEDE-
8. Conclusiones y lineamientos para una poltica local y nacional
8.1. Diagnstico y lineamientos locales
8.1.1. Conclusiones de diagnstico de la dimensin histrica y

espacial de los desarrollos formales e informales en cada ciudad.
Bucaramanga.
Desde la dcada del 50 del siglo XIX la produccin de vivienda popular han
sido orientados por 3 factores: La intervencin Estatal a partir de la oferta
directa (ICT y BCH), la generacin desde la actividad edificadora formal en
cabeza de firmas especializadas y los procesos de desarrollos informales
bajo la forma de invasiones, urbanizaciones ilegales y procesos auto
constructivos.
El desarrollo urbano para el caso de Bucaramanga y su rea Metropolitana

se puede catalogar como de confinado, al estar restringido por grandes
accidentes geogrficos. Esta condicin implica restricciones en cuanto a
oferta de suelo ya sea por condiciones fsicas (amenazas o riesgo) o por la
saturacin del apto existente.
En cuanto a desarrollos populares, estos han venido dndose, en el caso

de Bucaramanga, al occidente, norte y nor-oriente de la meseta, siguiendo
el curso de dos ejes viales principales (va a Ccuta y va al Mar) y la
ubicacin espacial del sector industrial y comercial de la ciudad.
Conformando un rea Metropolitana con Floridablanca, Girn y
Piedecuesta.
El fenmeno de la informalidad en Bucaramanga es un hecho temprano.

Los primeros asentamientos datan de finales de la dcada del 50,
localizndose en la zona de escarpa al occidente de la meseta y desde la
dcada del 60 en para entonces nueva rea incluida o zona norte de la
ciudad.
El 100% de los barrios y asentamientos de origen popular se encuentran

bajo condicin de amenaza por deslizamiento e inundacin, principalmente.
A la fecha, la edificadora formal ha generado cerca del 85% del rea

urbanizada mientras que la actividad informal ha aportado el 16% del rea
total de la ciudad.
La formacin de precios del suelo en Bucaramanga responde

negativamente al alejamiento del centro histrico a medida que se acerca
al permetro urbano. Adicionalmente los precios son menores cuando se
204
Final Report CEDE-
colinda con un asentamiento informal y se tiene una amenaza natural,

ocurre lo contrario donde se cuenta con obras de equipamiento urbano.
Cartagena
La vivienda informal creci en torno a la Cinaga de la Virgen, y a su vez

se presentaron asentamientos en zonas dispersas de la ciudad. En la zona
industrial del Mamonal su crecimiento no se acentu dado que la zona se
constituy como de uso industrial.
En especial se encuentra que la informalidad crece bien sea en zonas de

alto riesgo o en zonas lejanas al centro de la ciudad. La dinmica de la
invasin se presenta en sus inicios dentro de viejos lotes abandonados de
carcter rural o en zonas de alto riesgo de inundacin que son rellenadas
por los pobladores, que se encuentran en sectores que limitan con el casco
urbano conformado.
Cartagena recibi la dcada de 1990 en medio de proceso de urbanizacin

fuertemente delimitado por la extensin de los asentamientos informales. La
continua expansin territorial de los barrios informales en torno a zonas de
proteccin ambiental como la Cinaga de la Virgen y el cerro de La Popa
que a su vez representan zonas de riesgo, por inundacin en el primer caso
y por deslizamiento en el segundo, ha generado grandes retos para las
administraciones locales.
El crecimiento de los barrios formales durante este periodo predomin en

base a su origen institucional, en direccin sureste va al municipio de
Turbaco. El crecimiento de los barrios informales por su parte, sigui la
misma direccin sureste, como resultado de una nueva migracin de
poblacin desplazada, que conform nuevos barrios de invasin como el
Nelson Mandela en el ao 1994, y contribuy a la consolidacin de otros
barrios informales como El Pozn.
En este mismo periodo tambin se presenta el surgimiento barrios de

invasin como Marlinda y Villa Gloria, al norte de la ciudad en direccin a la
Boquilla, lo cual empez a delimitar una nueva dinmica de invasin,
relleno, esta vez va al mar. Los barrios informales, al igual que los
formales, continuaron el proceso tpico de la urbanizacin de la ciudad
antes mencionado, al generar la compactacin de sus territorios por medio
de la densificacin de su entorno. As mismo, durante este periodo continu
la proliferacin de asentamientos a lo largo de las vas, siguiendo al igual
que stas, la configuracin fsica del territorio.
205
Final Report CEDE-
A la fecha el 51% del rea urbanizada corresponde a asentamientos

formales y el 49% tiene su origen en la informalidad. Estos ltimos
corresponde en sus mayora a zonas de lato riesgo.
8.1.2. Anlisis y conclusiones de los aspectos micro relacionados con

cada modalidad
8.1.2.1. Anlisis detallado de las condiciones de vida y de las

viviendas
Segn SISBEN
Basados en la representatividad de la encuesta del SISBEN, en esta

seccin se ha discutido en detalle las condiciones de vida de los hogares en
Cartagena, Bucaramanga y su rea metropolitana. Adicionalmente,
utilizando la informacin sobre el origen formal o informal de los barrios en
Bucaramanga y Cartagena, se present informacin comparativa entre los
diferentes grupos para diferentes indicadores.
Tal como lo demuestran sus niveles de ingreso, la poblacin objetivo de la

encuesta SISBEN es de escasos recursos. As, en Cartagena un hogar no
llega a ganar un salario mnimo, mientras que en Bucaramanga y su rea
metropolitana apenas lo supera.
Con el fin de determinar la calidad de vida de los habitantes se

desarrollaron dos tipos de ndices. Por una parte el dficit cuantitativo, por
otra el dficit cualitativo. Medido en trminos relativos, el dficit habitacional
como proxy de dficit cuantitativo indica, de manera quizs sorpresiva, que
Bucaramanga y su rea metropolitana presentan peores condiciones. Esto,
sin embargo, como vemos a continuacin no esta relacionado con la
calidad de la vivienda.
El dficit cualitativo se bas en la construccin de cinco indicadores, el

primero de los cuales es el ndice de hacinamiento. Contrario a lo hallado
con el dficit cuantitativo, se mostr que en general Bucaramanga y su rea
metropolitana no presentan condiciones de hacinamiento, mientras que
Cartagena si tiene importante problemas. Indicadores adicionales como el
nmero de personas por hogar y el nmero de personas por bao
mostraron resultados similares.
El segundo indicador, de servicios inadecuados, mostr resultados

preocupantes, particularmente en la poblacin de estrato cero y uno.
Adems, mientras en Bucaramanga menos del 7% de los hogares SISBEN
206
Final Report CEDE-
carece de estos servicios fundamentales, la cifra llega al 15% en el rea

metropolitana y ms del 25% en Cartagena. Proyectando al total de la
poblacin la cifra es 2.5%, 11,2% y 17,9% respectivamente.
El tercer indicador, vivienda inadecuada, buscaba medir la calidad fsica de

la vivienda. Se encontr que mientras en Bucaramanga y su rea
metropolitana el 2,85% de los hogares totales tiene niveles inferiores al
estndar mnimo, en Cartagena esa cifra es de casi uno de cada cuatro
hogares. Por estrato se encontr que la mayor carencia de vivienda
adecuada son los hogares pertenecientes a los estratos cero y uno.
El cuarto indicador, la dependencia econmica es donde menos diferencia

hay tanto entre ciudades como por nivel de estrato. Sin embargo los niveles
de 26% para Bucaramanga, 29% en el rea metropolitana y de 32% para
Cartagena siguen siendo altos. Para el total de la poblacin, los indicadores
son 10%, 22% y 21% respectivamente.
Finalmente el quinto indicador, de inasistencia escolar, por razones

discutidas ms arriba es el que ms problemas presenta en su medicin.
Sin embargo, igualmente, se observa una mayor concentracin en los
estratos cero, uno y dos.
Con estos indicadores se construyeron dos medidas de necesidades

bsicas insatisfechas. El primero mide si el hogar tiene al menos uno de los
indicadores simples descritos anteriormente. Este tipo de hogares se
catalogan como inmersos en pobreza. El segundo, cuando un hogar tiene al
menos dos indicadores, cataloga a los hogares como en condiciones de
miseria.
Los resultados indican que ms de la mitad de los hogares reportados en el

SISBEN en la ciudad de Bucaramanga y su rea metropolitana presentan
condiciones de pobreza, cifra que llega al setenta por ciento en Cartagena.
La cifra se reduce al 21% en Bucaramanga, 51% en su rea metropolitana
y 46% en Cartagena cuando se extrapolan los resultados. An as, las
cifras son significativas.
Los hogares catalogados como en situacin de miseria son casi el 20% de

los hogares encuestados en la ciudad de Bucaramanga y su rea
metropolitana y ms del 40% en Cartagena. Extrapolando las cifras son 7%,
15% y 26% respectivamente.
Se concluye por tanto que buena parte de los hogares de Cartagena viven
en condiciones por debajo de lo mnimo aceptable. En Bucaramanga y su
rea metropolitana el porcentaje es menor, pero an as la baja calidad de
vida toca a uno de cada cinco hogares. Adems, hay evidencia que sugiere
207
Final Report CEDE-
que los hogares con cualquier tipo de carencia en trminos de la calidad de

su vivienda o de su hogar son aquellos con menores ingresos.
Adicionalmente, utilizando informacin de la Alcalda de Bucaramanga y de

Cartagena sobre la formalidad de los barrios, se compararon las
condiciones de vida en diferentes barrios segn la formalidad de su origen.
Los resultados para el caso de Bucaramanga en general muestran lo
esperado. Es decir los barrios originalmente formales muestran mayores
ingresos y en general mejores condiciones de vida. Sin embargo, hay
razones para pensar que eso no es cierto para todos los indicadores. Por
ejemplo, se encontr que los barrios informales presentaban un dficit en
servicios pblicos inferior al de los barrios formales. Este resultado, que
tambin se observa en Cartagena, sugiere que, aun invadiendo o formando
barrios informales, las condiciones de vida de dichos barrios no son
radicalmente inferiores, especialmente si se comparan los indicadores
relativos a la calidad de la vivienda (es decir, adems de los servicios
pblicos, lo adecuado de la misma). Incluso, en el caso Cartagenero los
barrios la calidad de la vivienda en los barrios de origen informal parece ser
superior.
Segn encuesta del CEDE
Los hogares que tienen predios en invasin representan el 50 por ciento de

los hogares encuestados en la ciudad de Bucaramanga, y representan el
44.33 por ciento de la ciudad de Cartagena.
En ambas ciudades, la edad promedio del jefe del hogar supera los
cuarenta y cuatro aos. Los jefes de hogar en edad ms avanzada son los
que viven en vivienda construida que superan en promedio los cincuenta
aos. Es importante sealar que la mayora de jefes de hogar son mujeres
en los barrios de invasin, situacin que no se presenta en los hogares con
situacin legal formal donde la mayora de los jefes de hogar son hombres.
En la mayora de los casos el jefe de hogar se encuentra casado, en el 70

por ciento de los hogares encuestados. El nivel de educacin del jefe del
hogar es muy variado. En su mayora el jefe del hogar realizo la primaria y
casi el 40% de los jefes de hogar tienen secundaria. Cabe sealar que casi
el 10% de los jefes de hogar no tienen ningn nivel educativo.
Suponiendo que exista una relacin positiva entre ingreso y educacin, y

suponiendo que entre mayor sea el nivel de ingreso del hogar menor es la
incidencia de vivir en la informalidad; realizamos un estudio para comparar
el tipo de vivienda y el nivel de educacin. Los resultados no indican
relacin alguna entre el tipo de vivienda y el nivel de educacin. Pero si es
208
Final Report CEDE-
posible afirmar que la mayora de los jefes de hogar que no tienen ningn
nivel de educacin viven en predios de invasin.
Al momento de comprar la vivienda el 75% de los jefes de los hogares

contaban con empleo. Para medir la informalidad del trabajo del jefe del
hogar se les pregunt si los jefes tenan contrato laboral, los jefes de hogar
que no tenan contrato laboral eran el 64.10% y los que tenan contrato
laboral eran el 35.90%. Lo que muestra que la mayora de los jefes cabeza
de familia que trabajaban pertenecan al sector informal.
En general, la principal ventaja de la vivienda formal es disponer con mayor

prontitud de los papeles de propiedad. Sin embargo, en trminos de acceso
a servicios u otros servicios sociales, la vivienda informal no esta
particularmente rezagada. Destaca, por ejemplo que los habitantes de
vivienda informal, consideran que su vivienda vale lo mismo que aquellas
originadas en el sector formal. Es decir, ni por tamao ni por calidad de la
vivienda hay fuertes diferencias entre la vivienda formal e informal. La
vivienda informal, por ejemplo, logra acceder a servicios bsicos, con un
rezago menor frente a la vivienda formal, con la diferencia que no est
pagando por ellos. Parecera conveniente fortalecer los incentivos para que
los pobladores opten por las alternativas formales, dados los sobrecostos
que involucra la informalidad.
8.1.2.2. Costos de la informalidad y visiones de las familias y

viviendistas
El principal obstculo para conseguir vivienda propia en los estratos bajos

(1 y 2) est determinado por los altos precios de stas, en comparacin con
los ingresos recibidos. Unido lo anterior est la dificultad de conseguir
prstamos por la carencia de garantas reales, que le permitan a los
prestamistas estar seguros con respecto a la recuperacin de la inversin.
Ante estos hechos, una alternativa que estas familias tienen es acudir al
mercado informal en el que consiguen mejores precios, alternativas de
financiacin y posibilidades de acudir al mtodo de autoconstruccin (difiere
la inversin en el tiempo).
En los proyectos formales los costos directos (mano de obra y materiales)

son los ms importantes con aproximadamente el 50% del total. Son
tambin importantes la dotacin de infraestructura para servicios pblicos
(11.5% en Cartagena y 7.2% en Bucaramanga) y los llamados costos
indirectos (18.5% en Cartagena y 23.2% en Bucaramanga), que
representan la ms grande diferencia entre este tipo de vivienda y la
vivienda informal, en donde estos costos son prcticamente cero.
209
Final Report CEDE-
Para las viviendas informales en las dos ciudades los costos del terreno
estn entre 1.5 y 2 millones de pesos, pero en la realidad de muchos
proyectos este costo es igual a cero, lo que pondra la vivienda informal en
rangos ente 11 y 13 millones de pesos. Adems, esta inversin no se hace
en el mismo ao, ya que una caracterstica importante de la vivienda
informal es que se hace por autoconstruccin, con el sistema de mejoras
a travs del tiempo.
El anlisis de las estructuras de costos modelo para los sectores formal e

informal, muestra que el costo de una vivienda informal es
aproximadamente la mitad de una formal, este hecho sumado a los
problemas de financiacin que existen en el sector formal, hace que la
mejor opcin para una familia de bajos ingresos sea acudir al mercado
informal.
Los ingresos de los hogares Sisben en las dos ciudades son muy bajos:
$372.612 para Bucaramanga, $358.127 para el rea Metropolitana de
Bucaramanga y $303.933 para Cartagena, lo que permite ver que las
posibilidades que tienen de acceder a un crdito formal para adquirir
vivienda son prcticamente nulas.
Teniendo en cuenta que los datos de Encuesta Continua de Hogares del

DANE tiene una cobertura mayor, para el caso de Bucaramanga y
dependiendo del ndice de Pobladores Informales, los sobre costos
generados para la ciudad estaran en el rango de 13.011 a 65.056 millones
de pesos (5.6 y 28.3 millones $US); para Bucaramanga rea Metropolitana
de 23.614 a 118.070 millones de pesos (10.3 y 51.3 millones de $US) y
para Cartagena de 17.385 a 86.923 millones de pesos (7.6 y 37.8 millones
$US).
La informalidad tiene otro costo importante para las ciudades que es el no

pago de impuesto predial y el no pago de servicios pblicos por parte de
estos hogares (los toman de contrabando. Los montos que perdera cada
una de las ciudades por el no pago de predial estn entre $472 y $2.326
millones para Bucaramanga (0.2 y 1.0 millones de $US); $857 y $4.286
millones para el rea Metropolitana de Bucaramanga (0.37 y 1.8 millones
$US) y $631 y $3.156 millones para Cartagena (0.27 y 1.4 millones $US).
Por su parte los montos que perdera la empresa de Agua Potable en cada
una de las ciudades estn entre $425 y $2.126 millones para Bucaramanga
(0.19 y 0.92 millones de $US); $772 y $3.858 millones para el rea
Metropolitana de Bucaramanga (0.34 y 1.7 millones de $US)y $568 y
$2.840 millones para Cartagena (0.25 y 1.2 millones de $US), cifras con las
que las respectivas empresas podran mejorar considerablemente la
prestacin del servicios para toda la ciudad.
210
Final Report CEDE-
8.1.2.3. Problemtica de los barrios populares segn grupos

focales
El fenmeno de los asentamientos informales tanto en Bucaramanga como

en Cartagena, representa hoy en da uno de los principales focos de
atencin de las autoridades locales. Los esfuerzos en materia de desarrollo
urbano y la implementacin de polticas de vivienda, se han buscado
orientar hacia la solucin de este fenmeno. Sin embargo, los problemas
inherentes a un fenmeno socio-econmico y poltico como es el dficit
habitacional, en ocasiones desbordan la capacidad institucional y conllevan
a la recreacin de una problemtica social que incide y est determinada
altamente por las escasas oportunidades a las que puede acceder un
determinado grupo poblacional circunscrito dentro de un marco urbano
especfico.
Aunque el fenmeno de la informalidad tiene magnitudes diferentes en

Bucaramanga y Cartagena, un anlisis comparativo de los resultados
permite encontrar rasgos comunes fundamentales para dicho fenmeno. Al
tratarse de invasiones a terrenos baldos o abandonados cuya propiedad en
ocasiones es incierta, las familias que llevan a cabo dicha invasin, inician
un proceso de autoprovisin de su solucin de vivienda.
El proceso de informatizacin implica el acondicionamiento del lote y

autoconstruccin de la vivienda, la autoprovisin de los servicios pblicos,
en la mayora de los casos con grandes deficiencias, y la generacin de
espacio pblico para la comunidad. En general estos son los rasgos que
definen la informalidad y al observar este proceso en cada una de las
ciudades, se encuentra que en contraste, para el caso de Bucaramanga la
urbanizacin pirata resulta ms frecuente que en Cartagena.
Sin embargo, durante las visitas realizadas al municipio de Turbaco se

encontr que, contrario al caso de Cartagena, en dicho municipio el rasgo
predominante de la informalidad son las invasiones resultado de procesos
de urbanizacin pirata. Cartagena aunque presenta un mayor nmero de
asentamientos generados por un proceso de invasin, presenta a su vez la
conformacin de mercados donde se transan los lotes invadidos, con la
diferencia de que la mayora de las veces, inicialmente quien ocupa estos
lotes no los acondiciona con un fin mercantil. Bucaramanga por su parte,
presenta procesos de conformacin de los asentamientos informales a
travs de la invasin directa de los pobladores, pero lo que predomina son
aquellos que son resultado de la promocin de urbanizadores pirata.
La eleccin entre vivienda formal o informal por parte de los pobladores,

est determinada primordialmente por los ingresos del hogar. En la mayora
de los casos, los habitantes de los asentamientos informales se encuentran
211
Final Report CEDE-
en condiciones laborales inestables (un alto porcentaje en las dos ciudades

est representado por vendedores ambulantes) que determinan un nivel de
ingreso bajo o incierto. La conjugacin de estos factores con la necesidad
de disminuir costos fijos como el arrendamiento, lleva a la poblacin a
buscar formas alternativas de acceder a vivienda propia, en cuyo caso la
informalidad resulta ser la mejor opcin. Se encuentra a su vez que el
desplazamiento forzoso contribuye a acentuar la expansin de los
asentamientos informales en las dos ciudades.
La evolucin fsica de los barrios se ve promovida principalmente por la

cohesin social entre los habitantes, igualmente la accin de lderes fuertes
contribuye al fortalecimiento de los lazos comunitarios, la organizacin en
pro de mejoras a las zonas comunes del barrio, as como la resistencia
frente a los procesos de desalojo. Tanto en Bucaramanga como en
Cartagena la evolucin de las viviendas se da a travs de procesos de
autoconstruccin, y el progreso en las tecnologas de construccin es muy
similar. En el caso de los servicios pblicos, tambin se encuentra que es
comn el acceso ilegal a stos a travs de redes y tuberas implementadas
por los pobladores. Sin embargo, se encuentra que en Cartagena todos los
barrios donde se llevaron a cabo los grupos focales carecen de
alcantarillado, en tanto en Bucaramanga algunos de los barrios logran
acceder a dicho servicio aunque en un periodo muy amplio de tiempo.
La evolucin de las condiciones de tenencia en las dos ciudades presenta

grandes diferencias, en tanto la expectativa de legalizacin de los barrios se
incrementa con la antigedad de stos para la mayora de los casos en
Bucramanga. La expectativa de legalizacin en Bucaramanga es ms
acentuada dado que el fenmeno de la informalidad tiene menores
magnitudes. En Cartagena, la expectativa de legalizacin es ms baja por
la percepcin pesimista de los habitantes frente a la capacidad institucional
del distrito, aun as presionan constantemente por sus derechos de
propiedad. La informalidad en Bucaramanga tiene una tendencia hacia la
estabilizacin y mejoras en las condiciones de vida de sus habitantes, en
tanto en Cartagena hoy representa un fenmeno de reproduccin de las
condiciones de pobreza de una poblacin que generacin tras generacin
recrea las particularidades de dicho fenmeno a lo largo y ancho de la
ciudad. Sin embargo, en ambas ciudades se presenta un progreso relativo
en la calidad de vida, a medida que las condiciones del asentamiento
mejoran con el paso del tiempo.
Bucaramanga permite observar cmo mientras los habitantes de los

asentamientos informales tienen un desarrollo progresivo en las
condiciones de su vivienda, los habitantes de los barrios formales tienden a
tener un declive en por los pocos incentivos que se dan para la
preservacin de stas. Se encuentra que en los programas sociales
desarrollados por el Estado, existe un descontento generalizado por las
212
Final Report CEDE-
condiciones de entrega de los proyectos. Generalmente tanto las

condiciones de la vivienda como las cualidades urbansticas de los
proyectos, no cumplen con lo prometido inicialmente, caso que se repite
tambin en la ciudad de Cartagena. De esta manera, la posicin de la
comunidad formal frente a su solucin de vivienda es drsticamente
diferente a la de los pobladores informales, en tanto hay un
desentendimiento de las responsabilidades de mantenimiento y cuidado y
un constante sentimiento de inconformidad con el constructor, el Estado y
las entidades financieras que apoyaron el proyecto (este ltimo, porque
perciben que los costos de financiacin son muy altos.). En Bucaramanga
se presentan un gran nmero de embargos, en tanto en Cartagena no se
manifestaron situaciones de tal tipo, aunque s un gran malestar por las
altas cuotas a pagar por los crditos hipotecarios.
8.1.3. Anlisis y conclusiones entorno a los mecanismos

institucionales para controlar la urbanizacin informal y los
implementados para promover la formal.
Bucaramanga
El rea Metropolitana se ha consolidado como ente administrativo

metropolitano, sin embargo no ha podido desarrollar aun ms su gestin
bajo este entorno de descentralizacin administrativa. En consecuencia se
propone avanzar hacia una institucionalidad distrital con mayores
instrumentos de gestin.
Las Oficinas y Secretarias de Planeacin Municipales del rea

Metropolitana, plantean conjuntamente con la autoridad ambiental
CDMB110, instrumentar las reglamentaciones del Plan de Ordenamiento a
travs de los principios de concertacin, coordinacin; situacin esta que
prolonga cualquier proceso de planificacin en los cuatro municipios.
La estructura jurdica y legal de las reas Metropolitanas restringe su

accionar a las funciones netamente administrativas. Los Lineamientos de
Ordenamiento Metropolitano que articulan de manera supramunicipal la
poltica de empalmar las demandas y ofertas de vivienda , an no ha sido
implementados por los municipios, como es un banco de tierras
metropolitano.
En los planes de desarrollo se fija un plan de inversiones para la vivienda

municipal con las demandas y posibilidades locales, no contemplndose en
110 Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.
213
Final Report CEDE-
los mismos la posibilidad de una estrategia metropolitana que lidere el

desarrollo, mejoramiento y generacin de suelo para vivienda.
En cuanto a la interaccin de actores relacionados con el tema de vivienda

no es clara una gestin metropolitana. Se observa tambin que este
ordenamiento genera por otra parte la prevalencia de las entidades del
municipio de Bucaramanga sobre las de los otros municipios.
Una debilidad que se le atribuye al sistema municipal, se ubica

precisamente en la unidad de control urbano, debido a sus carencias
tcnicas y humanas, que explica en parte la proliferacin de asentamientos
subnormales y el poco acatamiento a la normativa urbana.
El Estudio de Microzonificacin Ssmica Indicativa (EMSI), que se contrat

en el ao 2001 fue acogido por los diferentes municipios en sus POTs. All
se afect a ms de 30.000 predios que quedan restringidos de entrar al
mercado de suelo. Este estudio tambin evidencio la necesidad de construir
un mapa de riesgo para el rea Metropolitana. Posteriormente la CDMB y
despus de tres aos de correcciones a dicho estudio, suspendi todos los
actos de restriccin sobre predios,
El INVISBU encargado del desarrollo y mejoramiento de la vivienda, fija sus

planes de accin en concordancia con las metas establecidas en los
planes de desarrollo, enfrenta en la disponibilidad de suelo su principal
restriccin. Hasta la actualidad no ha existido un proyecto que aborde el
tema a nivel metropolitano y de largo plazo.
Para el caso de Bucaramanga y los municipios del rea Metropolitana el

control urbano se hace conjuntamente con la CDMB. Cualquier caso de
ocupacin indebida del suelo o urbanizaciones no legales son reportadas a
la oficina de planeacin de Bucaramanga y a la Inspeccin de control
urbano y ornato e inspeccin civil. Estas instancias operan bajo condiciones
tcnicas y humanas deficientes. No se encuentra sistematizado el nmero
de querellas por invasin de predios, entre otros, no existe informacin
sistematizada.
Cartagena
Legalmente Cartagena cuenta con un rea Metropolitana conformada por

los municipios colindantes de Turbaco y Turbana, pero que en la prctica
no opera. Pese a la necesidad de la planificacin del territorio de su
jurisdiccin, lo que traera beneficios indiscutibles en materia de
conservacin y aprovechamiento de las reas agrcolas, forestales y los
ecosistemas costeros, organizacin del sistema de movilidad mediante la
integracin vial y mejoramiento del sistema de transporte masivo,
214
Final Report CEDE-
prestacin de servicios pblicos de acueducto y alcantarillado por parte de

ACUACAR, en la jurisdiccin del rea metropolitana, construccin de
equipamientos urbanos de carcter metropolitano. Igualmente se esperaba
con esto fortalecer el desarrollo de las cabeceras municipales para hacerlas
atractivas para vivir con oportunidades de empleo e ingresos y
desestimular los procesos migratorios hacia Cartagena.
El hecho de que los asentamientos informales en el Distrito de Cartagena

de Indias se desarrollen fundamentalmente en espacio pblico constitutivo
de las zonas de reserva de los sistemas orogrfico y acutico, denota una
incapacidad de control de la administracin distrital para proteger esos
espacios.
En el ao 2001 se descentralizaron las funciones de control urbano, que

hoy son ejercidas por las alcaldas locales, pero no se dieron instrumentos
materiales ni el apoyo logstico necesarios para el ejercicio de esas
funciones. Actualmente las alcaldas locales cuentan con un solo
profesional encargado de sustanciar los procesos.
En un escenario optimista, el trmite de una investigacin por

incumplimiento de normas urbansticas, es de 143 das hbiles. En el
Distrito de Cartagena no fue posible determinar el tiempo promedio de
duracin de estos procesos pero se tiene conocimiento de denuncias que
fueron instauradas hace ms de dos aos y todava no se han resuelto.
La Direccin de Control Urbano debe implementar un sistema de control a

la enajenacin de proyectos de vivienda eficiente y eficaz, con el fin de que
no se vendan proyectos que no estn previamente inscritos.
La Comisin de Veedura a las Curaduras Urbanas debe reunirse por lo

menos una vez al mes, para dar cumplimiento a la normatividad vigente.
Adicionalmente debe emitir pronunciamientos sobre los proyectos que no
cumplen con dichas normas.
8.1.4. Formulacin de recomendaciones de poltica y estrategia local

para cada ciudad que se enfoque en el control y generacin de
desincentivos para el mercado informal de tierra y vivienda, y a su
vez, mecanismos de promocin para la vivienda formal
Bucaramanga
215
Final Report CEDE-
Los Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano, proponen una

intervencin urbana basada en un modelo que responda a la morfologa del
contexto urbano insular, generado por el sistema de crecimiento polarizado
que ha determinado la barrera fsica de la geografa del territorio. Dicha
intervencin consiste en la transformacin tendencial del modelo
metropolitano jerarquizado y funcionalmente especializado, por una
estructura "multipolar".
Se busca potenciar y revitalizar las nuevas reas de desarrollo as como las

existentes generando especializacin de cada una de ellas; armonizada en
los POTs municipales con un conjunto de tratamientos al nivel de
recuperacin y generacin de nuevas reas para vivienda popular y espacio
pblico como sistema estructurante, de tal manera que existe una
coexistencia de lo metropolitano a lo municipal.
La estrategia a nivel metropolitano considera importante descentralizar los

usos del sector de Bucaramanga y distribuirlos en los otros municipios y a
su vez generar nuevas reas al desarrollo con un porcentaje estimado para
vivienda. Por otra parte se resalta la correspondencia de este modelo con
los modelos municipales.
Como poltica central para el rea Metropolitana se encuentra la reduccin

del dficit cualitativo y cuantitativo. Para el desarrollo de las acciones en
este sentido, se hace necesario precisar que dichos programas no se
deben limitar a la elaboracin de soluciones de vivienda sino desde el punto
de vista de la vivienda en su concepcin ms amplia: la vivienda y el
entorno, lo que implica involucrar espacio pblico, equipamientos,
accesibilidad y servicios pblicos
Todos los municipios que integran el AMB coinciden en una estrategias a

nivel local; sin embargo, el tema de la administracin de la vivienda a nivel
metropolitano no es claro ya que todos compiten con la prioridad de crear
bancos inmobiliarios y de no recibir el dficit de los otros municipios en
especial el del municipio centro de Bucaramanga.
La estrategia de vivienda popular a nivel local qued plasmada en la

formulacin del POT metropolitano, sin embargo la programacin del
desarrollo planteado en este documento depende en gran medida en la
provisin de servicios pblicos en cada una de estas reas. Al respecto, y
despus de 6 aos implementado, lo que se observa es que no se ha
podido ampliar de manera dinmica la cobertura de estos servicios. Es as
como en el momento se vienen formulando en el municipio de
Bucaramanga tres planes parciales uno de los cuales se destina para
vivienda de inters social; los otros dos corresponden a complejos
industriales y comerciales.
216
Final Report CEDE-
Cartagena
Los proyectos de vivienda de inters social que ejecut el Instituto de

Crdito Territorial en Cartagena entre 1950 y 1991, no se enmarcaban en
un modelo de ciudad preestablecido y los criterios de localizacin utilizados
respondan prioritariamente a los costos de la tierra, razn por la cual no
consolidaron una estructura urbana coherente. Entre 1950 hasta 1991 el
Instituto de Crdito Territorial construy en Cartagena de Indias,
aproximadamente, 9.000 soluciones de vivienda. Desde 1991 hasta la
fecha, Corvivienda ha construido aproximadamente 3000 soluciones de
vivienda en 11 proyectos.
Aunque la contribucin del Instituto de Crdito Territorial a solucionar el

problema de vivienda en la ciudad es innegable, al hacer el anlisis
histrico es preciso decir que las urbanizaciones diseadas y construidas
por esa institucin no respondan a las caractersticas climticas y
sociolgicas de la ciudad, y que contribuyeron a aumentar el dficit de
espacio pblico al construirlas con calles peatonales y no respetar las reas
verdes y recreativas.
La falta de continuidad en la planificacin fsica de la ciudad ha contribuido

a que histricamente no se haya podido solucionar el problema del dficit
cuantitativo y cualitativo de vivienda en Cartagena. El Plan de
Ordenamiento Territorial propuso en el 2001, por primera vez en la historia
de la ciudad, un programa de vivienda que pretende atender todos los
frentes que existen en esta materia: vivienda nueva, mejoramiento,
reubicacin.
El crecimiento de los asentamientos informales en la ciudad de Cartagena,

evidencia la incapacidad del Estado para atender la demanda de vivienda
de inters social, con el agravante de que esos asentamientos se han
localizado, tradicionalmente, en las zonas de uso pblico, constitutivas de
suelos de proteccin de los sistemas acutico y orogrfico de la ciudad, y
en las zonas de alto riesgo.
Los costos de la tierra en la ciudad de Cartagena, as como las obras de

mitigacin de riesgos que se requieren por las caractersticas topogrficas y
geomorfolgicas del territorio, hacen inviable la construccin de vivienda de
inters social en la zona de desarrollo destinada por el Plan de
Ordenamiento Territorial a este fin.
217
Final Report CEDE-
En materia de legalizacin de barrios, paso previo a la titulacin, uno de los

mayores inconvenientes que ha encontrado Corvivienda, es que los
asentamientos informales en la ciudad de Cartagena se han localizado
tradicionalmente, en las zonas de uso pblico, constitutivas de suelos de
proteccin de los sistemas acutico y orogrfico de la ciudad, y en zonas de
alto riesgo. Cuando se trata de riesgos no mitigables, o cuando las obras de
mitigacin resultan ser ms costosas que el reasentamiento, se opta por
esta ltima, como en el caso de algunos sectores del Cerro de la Popa.
En casi todo el territorio distrital hay presencia de riesgos, el costo de

mitigacin de los mismos es un factor importante dentro de la estructura de
costos de los proyectos de construccin.
El dficit cuantitativo de vivienda tipos I y II al ao 2000 (no existen datos

actualizados), era de aproximadamente 54.000 viviendas y el dficit
cualitativo para el mismo tipo de viviendas, era de 42.139 viviendas. Para
ese mismo ao el nmero de viviendas localizadas en zonas de riesgo no
mitigable es de 5.598.
El mayor nmero de asentamientos informales corresponde a la localidad

De la Virgen y Turstica , all las inversiones en obras pblicas, saneamiento
bsico y vivienda representaron en promedio el 4,5% entre 2003 y 2004
sobre la inversin total. El porcentaje mas bajo de la ciudad precio donde
estn ubicados barrios como El Pozn y Olaya Herrera, los cuales son
asentamientos informales que se han generado a travs de rellenos en las
inmediaciones de la Cinaga de la Virgen, por lo que las condiciones
sanitarias y de infraestructura en dichos barrios en muy precaria.
8.1.5. Diseos y optimizaciones necesarios para alcanzar las polticas

propuestas
Bucaramanga
Se debe dotar a la ciudad y su rea metropolitana de una institucionalidad

que efectivamente permita disear e implementar una estrategia de gestin
urbana tendiente a ampliar la oferta de suelo para vivienda popular. De lo
contrario se seguir en la paradoja de municipalidad con gestin y recursos
o con suelos. Un propuesta institucional que se ventila es la conformacin
de rea Distrital.
Tambin se propone implementar los diferentes instrumentos de gestin

urbana contemplados en la Ley 388 de 1997 Ley de Desarrollo Territorial,
en lo relacionado con la distribucin de cargas y beneficios.
218
Final Report CEDE-
En especfico, se plantea promover instrumentos como un banco

metropolitanos de tierras, un mapa de riesgos, un observatorio del suelo, y
la ejecucin de proyectos de renovacin urbana y de vivienda multifamiliar y
de transporte metropolitano.
La dotacin de servicios pblicos como instrumento de incremento en la

oferta de suelo para la vivienda popular podra considerarse mediante la
creacin de una entidad metropolitana que proveyera conjuntamente los
servicios de acueducto, alcantarillado y el aprovechamiento de los drenajes
naturales, pero con elevada capacidad de apalancamiento financiero para
inversin urbanstica que permita diferir en el tiempo los costos que hasta el
momento se transfieren a usuario.
Cartagena
La localizacin de vivienda de inters social en los corregimientos es una

solucin al problema del valor de la tierra en la ciudad, y permitira hacer
vivienda de inters social con las reas establecidas en el Plan de
Ordenamiento Territorial, que responde a las caractersticas y necesidades
climticas y sociolgicas de Cartagena.
El Plan de Ordenamiento Territorial define instrumentos suficientes para

formular programas y proyectos de mejoramiento de vivienda, renovacin
urbana y relocalizacin de asentamientos de zonas de alto riesgo.
Cartagena debe promover con los municipios vecinos acciones de

coordinacin intermunicipal para el Ordenamiento Territorial. Alianzas en
materia de prestacin de servicios pblicos por parte del Distrito, podra
favorecer el desarrollo de VIS en los municipios vecinos, ya que el costo de
la tierra es mucho menor.
Se debe abordar una estrategia de fortalecimiento institucional de las

entidades locales encargadas del diseo, ejecucin y control de las polticas
de control urbano, dotndoles de indicadores de lnea de base y
mecanismos de veedura ciudadana. Se debe pasar rpidamente de la
norma a la implementacin efectiva de los diferentes instrumentos de uso
del suelo para vivienda popular.
Es necesario que el Gobierno Nacional revise la normatividad sobre reas

mnimas de las viviendas de inters social, en atencin a las condiciones
climticas y sociales de cada regin.
219
Final Report CEDE-
Mediante Acuerdo 22 de 2004 se establecieron los porcentajes de

participacin, sin embargo hasta la fecha no se ha realizado la liquidacin
del efecto plusvala, en los trminos del artculo 81 de la Ley 388, razn por
la cual en el Distrito de Cartagena no se est cobrando esta participacin.
8.2. Lineamientos para una estrategia nacional.
La dinmica del poblamiento urbano desbordando los permetros administrativos

en ambas ciudades hacia los municipios vecinos plantea la necesidad de una
institucionalidad que promueva la oferta de suelo urbano a precios accesibles para
los sectores populares. La carencia de una administracin metropolitana para
Cartagena y sus zonas de influencia, as como la precaria operacin de la misma
para Bucaramanga, muestran como en el primer caso la informalidad alcanz una
magnitud desproporcionada y en el segundo caso, aunque de una menor
dimensin, es cada vez ms difcil contenerla.
Aunque ambas ciudades tienen en comn ser polos regionales de atraccin de

poblacin pobre y desplazada por la violencia, que tienen acotadas sus
posibilidades de expansin por la naturaleza, sin embargo, las condiciones
iniciales de la informalidad resultan cruciales para explicar diferentemente las
dinmicas en las dos ciudades, al menos en lo que respecta desde la mitad del
siglo pasado.
En Cartagena la informalidad ya era significativa en un comienzo y a partir de all

se retroaliment a travs de un desbordamiento de la respuesta de la
institucionalidad local que min su credibilidad. La invasin se legitim entre la
poblacin, los instrumentos de planeacin, gestin y control urbano en la prctica
no operan y la tierra urbanizable es un recurso escaso e inaccesible para la
poblacin pobre.
Contrario a la visin convencional, Cartagena acredita una historia rica en

iniciativas urbansticas promovidas tanto local, nacional y desde la cooperacin
internacional que en comn no han tenido la adecuada implementacin,
continuidad y articulacin. Mientras que en Bucaramanga, la informalidad es un
fenmeno reciente y que fue parcialmente contenido por la intensa gestin durante
la vigencia del ICT y a mejores instituciones, su dinmica obedece tanto al
repunte de la demanda, a las limitaciones en las polticas locales y al agotamiento
institucional del rea metropolitana.
Estas dinmicas urbanas tambin han determinado que la magnitud de la pobreza

sea mayor y ms agobiante en Cartagena que en Bucaramanga, y que las
soluciones urbansticas sean mucho ms complejas y costosas, tanto para el
Estado como para las familias. Sin embargo, no ms que all de la diferenciacin
en la historia de dos ciudades, su revisin cuidadosa plantea reflexiones
generales.
220
Final Report CEDE-
La adopcin de una institucionalidad metropolitana no resulta obvia en la prctica,

sin que se le brinde credibilidad entre las poblaciones involucradas y sostenibilidad
financiera. En la medida que los pobres se establezcan en zonas de alto riesgo y
que el suelo potencialmente urbanizable no se logre dotar de servicios y, no se
podrn generar dinmicas cooperativas entre los municipios circunvecinos con la
metrpoli que demanda vivienda popular. Ello puede dar lugar a la informalizacin
de los municipios circunvecinos y tambin de la metrpoli, sin duda, el peor de los
mundos y una opcin que reclama un replanteamiento de la estrategia de
descentralizacin en los temas urbansticos y el papel de facilitador encomendado
al Estado Central.
Por si solos, los esfuerzos en fortalecimiento institucional pueden resultan en

significativas economas en precios del suelo, costos indirectos y de la dotacin
urbana, haciendo mas rentable y accesible la construccin formal de la vivienda
popular.
La promocin de la formalidad no debe descansar exclusivamente en la

construccin de vivienda completa. Por su naturaleza los procesos de vivienda
progresiva evidentemente se adecuan mucho mejor a las necesidades de la
poblacin pobre. As que las propuestas de promover la densificacin de barrios
populares, a travs de los proyectos de vivienda multifamiliar y el mejoramiento de
las viviendas,
En consecuencia, se debe ampliar el espectro de aplicacin de los instrumentos

de poltica y estrechar su funcionalidad con los mercados. El financiamiento y los
subsidios tambin deberan ser destinados al mejoramiento de la vivienda y a la
autoconstruccin. Tambin se debera permitir la conformacin de
microempresarios inmobiliarios en los segmentos populares permitiendo acceder a
mas de una VIS y permitir su arrendamiento. Adicionalmente, se debera
flexibilizar la norma del rea mnima de VIS para que se concilien las necesidades
inherentes a la autoconstruccin y la cultura local.
221
Final Report CEDE-
Anexos
Anexo 1 Barrios fundados dcada del 60 siglo XX.

Barrio Ao
Kennedy 1960
La Feria 1960
Santander 1960
Pi XII 1960
Conucos 1960
Ricaurte 1960
Balconcitos 1960
La Victoria 1960
San Pedro 1960
San Martn 1960
La Estancia 1960
23 de junio 1960
La Palma 1960
Miraflores 1961
La Juventud 1962
20 de julio 1962
La Joya 1962
Las Casitas 1962
La Libertad 1962
Caf Madrid 1963
Bucaramanga 1963
El Cinar 1963
Cabecera del llano 1964
La Ceiba 1964
La Salle 1964
Transicin i al v 1965
El Mirador 1965
Los Sauces 1965
Limoncito 1965
Los Tanques 1965
Altos del Jardn 1965
Antiguo Campestre 1965
Candiles 1965
Mutis 1965
Pablo VI 1965
20 de julio 1965
Asent. El Fonce 1965
Las Olas 1965
Manzana 10 1965
Quebrada de la Iglesia 1965
Don Bosco 1966
Vegas de Morrorico 1966
Morrorico 1966
Provenza 1967
San Cristobal 1968
Antonia santos sur 1968
Diamante I 1968
222
Final Report CEDE-
Anexo 2 Barrios fundados dcada del 70 siglo XX.

Barrio Ao fundacion
Los Cedros 1972

Asent. Guayacanes 1972
Diamante II 1972
Fontana 1972
1 de Mayo 1973
Juan XXIII 1974
Tres Estrella 1975
La Gloria 1975
Asent. Las Navas 1975
Los Pinos 1975
El Venado de oro 1975
Buenavista 1975
El Eden 1975
Estrella de chocoa 1975
Macaregua 1975
Cinal 1976
La Malaa 1976
Quinta Estrella 1976
Cordoncillo 1976
Nueva Granada 1976
Colorados 1977
Los Canelos 1977
San Luis 1977
Delicias bajs 1977
Asent. Camilo Torres 1978
San Expedito 1978
La Playa 1979
Asent. Jose Antonio 1979
La Estrella 1979
Ciudadela Real de Minas 1979
Balcn Real 1979
plaza mayor 1979
samanes 1979
Urbanizacion el sol 1979
Asturias 1979
Delicias 1979
223
Final Report CEDE-
Anexo 3 Barrios formales fundados dcada del 80 siglo XX.

Barrio Ao fundacion
Los Naranjos 1980

Hacienda Real 1980
Tejar 1980
Portn del Tejar 1980
Colseguros Norte 1982
Esperanza II 1982
El Rocio 1982
Villa Candado 1982
Villa Rosa 1982
Esperanza III 1983
Santa Maria 1983
Ciudad Bolivar 1984
Los Bucaros 1984
Rocio 1984
Miramar 1985
Dangond 1985
Toledo Plata 1986
Ciudad Venecia 1986
Los Conquistadores 1986
Arco Iris 1987
Los Heroes 1987
Villa Alicia 1988
Los Robles 1988
Moneque 1988
Torres de Alejandria 1988
Balcones del Kennedy 1989
Monteredondo 1989
Margaritas 1989
urbaniz. Santa Barbara 1989
224
Final Report CEDE-
Anexo 4 Desarrollo Histrico urbanstico rea Metropolitana de Bucaramanga.

Anexo 4 Plano 1
DESARROLLO HISTORICO DE LA URBANIZACI

URBANIZACIN
1810 -1850
225
Final Report CEDE-
Anexo 4 Plano 2

URBANIZACIN
1850 - 1880
226
Final Report CEDE-
Anexo 4 Plano 3

URBANIZACIN
1930 -1940
227
Final Report CEDE-
Anexo 4 Plano 4

URBANIZACIN
1950 -1960
228
Final Report CEDE-
Anexo 4 Plano 5

URBANIZACIN
1966 -1970
229
Final Report CEDE-
Anexo 4 Plano 6

URBANIZACIN
1971 -1980
Bucaramanga se desarrolla
Floridablanca crece como respuesta al desarrollo de
Bucaramanga.
Se da la conurbacin.
Evidencia crecimiento de los otros municipios y no un desarrollo.
230
Final Report CEDE-
Anexo 4 Plano 7

URBANIZACIN
1980 -1998
Floridablanca tiene el mayor crecimiento a nivel nacional

Piedecuesta se integra al AMB.
Nuevo plan vial integra zonas de expansin.
1982, el primer cdigo de Urbanismo y el plan estrucuturador
AMAB
231
Final Report CEDE-
Anexo 4 Plano 8

URBANIZACIN
2000
Lineamientos de Ordenamiento Metropolitano.

Planes de Ordenamiento Municipal.
Desarrollo por planes parciales.
E.S.P. expectantes.
232
Final Report CEDE-
Anexo 5 Evolucin histrica de la vivienda popular en el municipio de Bucaramanga

Anexo 5 Mapa 1
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
HISTRICA DE LA VIVIENDA POPULAR
HASTA 1850
Centro Parque
Garca Rovira
Q. Seca
Q. La Rosita
Escarpa Occ.
Sector Sur
233
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 2
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1930
Gaitan Mutualidad Sector Norte

Modelo
Meseta
Sector Oriental
Q. Seca
Alfonso Lpez
Garca Rovira
Q. La Rosita
Escarpa Occ.
Sector Sur
234
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 3
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1950
Las Amricas
La Concordia
Ricaurte
235
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 4
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1960
Morrorrico
Gaitn
Las Amricas
La Concordia
San Miguel
Pedregosa
236
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 5
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1960
KENNEDY VP en San Francisco

(iniciativa municipal)
ZONA NEGRA
(Traslado a La Juventud
y San Gerardo)
Morrorrico
Gaitn
Las Amricas
La Concordia
San Miguel
Escarpa Occ.
Pedregosa
237
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 6
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1965
La Juventud y San Cristbal

Caf Madrid
Kennedy
Morrorrico
Las Olas
Pio XII
Las Amricas
Santander
La Joya
San Miguel
Campohermoso
Escarpa Occ.
Pedregosa
238
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 7
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1970
La Juventud y San Cristbal

Caf Madrid
Kennedy
Morrorrico
Las Olas
Pio XII
Santander
Don Bosco
San Miguel
Campohermoso
Diamante 1
Mutis
Diamante II
Real de Minas Provenza
239
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 8
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1980
Caf Madrid La Juventud y San Cristbal
Kennedy Mirador - Lizcano
Galan
Las Olas
Santander Las Amricas
Don Bosco
La Joya
San Miguel
Campohermoso
Diamante 1
Mutis
Diamante II
Real de Minas Provenza
240
Final Report CEDE-
Anexo 5 Mapa 9
EVOLUCI
EVOLUCIN HIST
A 1990
Caf Madrid La Juventud y San Cristbal
Kennedy
Mirador - Lizcano
Minuto de Dios - Claveriano
Galn
Transicin
Santander Las Amricas
Don Bosco
La Joya San Miguel
Campohermoso
Diamante 1
Mutis
Diamante II
Real de Minas
Provenza
241
Final Report CEDE-
Anexo 6 Georrferenciacin indicadores sociales Bucaramanga

Anexo 6 mapa 1
242
Final Report CEDE-
Anexo 6 Mapa 2
243
Final Report CEDE-
Anexo 6 Mapa 3
244
Final Report CEDE-
Anexo 6 Mapa 4
245
Final Report CEDE-
Anexo 6 Mapa 5
246
Final Report CEDE-
Anexo 6 Mapa 6
247
Final Report CEDE-
Anexo 6 Mapa 7
248
Final Report CEDE-
Anexo 6 Mapa 8
249
Final Report CEDE-
Anexo 7 Formato encuesta hogares CEDE
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES ENCUESTA PARA HOGARES

PROPIETARIOS DE VIVIENDA
CEDE 2005
Ciudad ___________________________Barrio ______________________Fecha_____________________
1. La casa donde vive la compr: 2. Cul era el tamao del lote/vivienda?

Construida Frente _______Metros Fondo ________metros
Compro lote Cul era el rea construida?
Otra ________metros cuadrados
3. Ao en que compr, se mud o adquirio derechos sobre la vivienda que ocupa
4. En que ao obtuvo los siguientes documentos:

Promesa compraventa Registro
Escrituras
5. Al momento de comprar la vivenda tena acceso a: Ao en que tuvo Ao en el que reci-
Si No Acceso bi el primer recibo
a. Energa Elctrica
b. Alcantarillado
c. Gas Natural Conectado a red Pblica
d. Telfono
e. Recoleccin de Basuras
f. Acueducto
g. Calles pavimentadas
6. El Jefe de Hogar trabajaba en ese momento? 6.b En qu trabajaba?

Si No
7. Cuntos aos llevaba trabajando?
8. Tena contrato de trabajo? Si No
9. En el momento de comprar que estaba buscando?

Casa Lote con servicios
Apartamento Lote sin servicios
Casa lote
10. Antes de esta vivienda viva en: 11. Viva en:

Casa propia Zona urbana
Casa arrendada Zona rural
250
Final Report CEDE-
12. Califique los siguientes factores como relevantes al momento de comprar el lote/vivienda
Importante No importante
a. Precio
b. Distancia al trabajo
c. Acceso a servicios pblicos
d. Acceso a transporte pblico
e. Familiares viviendo en cercanas
f. Facilidad de financiacin
g. Vecinos
h. Extensin del lote
i. Que tenga papeles en regla
13. En cuales aspectos su vivenda actual es mejor que la anterior vivienda?

a. Mayor valor
b. Distancia al trabajo
c. Acceso a servicios pblicos
d. Acceso a transporte pblico
e. Familiares viviendo en cercanas
f. Facilidad de financiacin
g. Vecinos
h. Extensin del lote
i. Papeles en regla
14. Cundo compr la vivienda actual, cuales de los siguientes aspectos lo motivaron?
a. Quera montar un negocio en la vivienda Si No
b. Quera ampliar y arrendar parte de la vivienda Si No
c. Quera traer a su familia a vivir con usted Si No
d. Quera hacer una inversin rentable Si No
e. Otro, Cul? ___________________________ Si No
15. Qu usos le d a su vivienda actual?

a. Tiene un negocio Si No
b. Tiene arrendada parte de la vivienda Si No
c. trajo a su familia a vivir con usted Si No
d. Tiene una inversin rentable Si No
e. La tiene para la venta Si No
f. Otro, Cul? ___________________________ Si No
251
Final Report CEDE-
16. Cunto le cost la vivienda? $_______________ 16a. Cunto pago de cuota inicial?
(si no pag nada, por ejemplo invasin, poner 0) $ ________________________
17. Cunto cuesta hoy? $____________________________________
18. Cules de los siguientes aspectos afectan el valor de su vivienda:

Distancia al trabajo Vecinos
Acceso a servicios pblicos Extensin del lote
Acceso a transporte pblico Que tenga papeles en regla
CARACTERSTICAS DE LA VIVIENDA AL MOMENTO DE COMPRAR

19. A cuntos minutos estaba el paradero de buses ms cercano? ______________minutos
20. Nmero de pisos
21. Numero de cuartos para Dormir
22. Material predominante de los techos 23. Material predominante de los pisos
Teja de barro, plancha o placa de cemento Tierra o arena
Teja de zinc o eternit con cielo raso Madera burda, tabla, tabln
Teja de zinc o eternit sin cielo raso Cemento o gravilla
Paja o palma Baldosa, vinilo, tableta, ladrillo
Desechos (cartn, latas, sacos, etc.) Alfombra, mrmol, parqu, madera pulida
Nada, compre lote Nada, compre lote
24. Material predominate en las paredes exteriores de la vivienda
Sin paredes
Guadua, caa, esterilla
Zinc, tela, cartn, latas. desechos
Madera burda
Bahareque
Tapia pisada o adobe
Bloque, ladrillo, piedra, material prefabricado, madera pulida
25. La vivienda se encontraba amenazada por

Ninguno Inundacin Otros
Deslizamiento Avalancha Cul? _________________________
252
Final Report CEDE-
CARACTERSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR AL MOMENTO DE COMPRAR

26. Edad Aos
27. Sexo Hombre Mujer
28. Numero de hijos
29. Estado Civil del jefe de hogar

Casado o en unin libre Separado/divorciado
Viudo Soltero
30. Nivel educativo Hasta que ao estudi?

Ninguno Nmero de aos
Primaria
Secundaria
Superior
Posgrado
31. Cules son los gastos del hogar hoy? $ ____________________________

Mensual Semanal Diario
32. Usted recuerda cuanto era el ingreso del hogar por la poca en que compraron la vivienda actual?
$ _______________________ Mensual Semanal Diario
33. Usted prefiere:

Una vivienda en la zona urbana as no sea propia Vivienda propia, pero que sea amplia
Vivienda propia, as sea lejos del centro Vivienda propia
34. En el barrio hay AL MOMENTO DE COMPRAR

Si No
Puesto de salud
Escuela
Parque
Canchas deportivas
Puesto de policia
Iglesia
Paradero buses
Plaza de mercado
253
Final Report CEDE-
Anexo 8 Diagramas causales Bucaramanga
254
Final Report CEDE-
255
Final Report CEDE-
256
Final Report CEDE-
257
Final Report CEDE-
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Final Report CEDE-
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Final Report CEDE-
260
Final Report CEDE-
261
Final Report CEDE-
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Final Report CEDE-
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Final Report CEDE-
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Final Report CEDE-
Anexo 9 Diagramas Causales Cartagena.
265
Final Report CEDE-
266
Final Report CEDE-
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Final Report CEDE-
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Final Report CEDE-
269
Final Report CEDE-
270
Final Report CEDE-
271
Final Report CEDE-
272
Final Report CEDE-
273
Final Report CEDE-
274
Final Report CEDE-
275
Final Report CEDE-
276
Final Report CEDE-
277
Final Report CEDE-
Anexo 10 Ficha resumen barrios populares B/manga.
Fichas resumen grupos focales

Barrio
Barcelona
Caf Madrid
Convivir
Minuto de Dios
Morrorico
Palmeras
Refugio
Transicin
Colorados
Pablon
Origen l- espontaneormal- invacin Informal- invacin Formalal-espontanoal-espontaneo Formal rmal-invacinal-espontaneo l-espontaneo.

Fecha de fundacin 2002 1952 1991 1992 1968 1988 1986 1965 1970 1973
Periodo de tiempo proceso de legalizacin
Escritura Entre 17 y 22 aos 1992 1974 1986 1984 1978
Peregistro Entre 17 y 22 aos 1992 1974 1986 1984 1978
Fecha de legalizacin 1992 1974 1986 1984 1978
Acceso a servicios pblicos
Energa Electrica 2003 1983-1986 1993-1997 1993 1968 1987 1986 1979-1981 1980 1998
Acueducto 2003 1952-1960 1994 1993 1968 1992-1993 1986 1984- 1993 1980 1992
Alcantarillado 2003 1984-1995 1993-1995 1993 1975-1975 1992 1986 1987 1980
Gas Natural 1986-1995 1993-1998 1993 1996 1994-1995 1986-1991 1989-1990 1980
Telfono 1986-1999 1996-2002 1993-1995 1993-1996 1988-1993 1992-1998 1980 2000
Legalizacin servicios pblicos fundamentales
Energa Electrica 1974-2002 1997 1993 1968 1987 1986 1979-1981 1985
Alcantarillado 1990-2002 1993-2002 1993 1992 1986 1987 1993
Acueducto 1990-2002 1994-2002 1993 1985 1992 1986 1984 1993 1993
Hogares que adquirieron lote
Hogares que adquirieron lote 36% 9% 45% 9%
Principales usos asiganado a la vivienda
Negocio 18% 44% 29% 20%
Arrendar parte de la vivienda 18% 22% 20% 20% 13%
Residencia familiar 73% 64% 89% 100% 40% 40% 100%
Inversin 82% 27% 33% 29% 40% 60% 75%
Venta 18% 80% 20%
Otra 82% 20%
Principales limitaciones a la venta
Distancia 45% 27% 22% 40% 20%
Acceso a servicios pblicos 45% 55% 33% 14% 80% 60% 75%
Acceso a transporte pblico 45% 45% 22% 80% 50%
Vecinos 45% 36% 11% 14% 80% 20% 63%
Extencin del lote 45% 45% 11% 14% 60% 63%
No tener papeles en regla 36% 55% 33% 60% 63%
Area construida
Area construida 22 y 24 mts 262 a 180 mts 2 de 33 a 102 mts 2 69 mts 2 de 52 a 76 mts e 48 y 72 mts e 62 a 75 mts 2
278
Final Report CEDE-
Anexo 11 Matrices cualitativas barrios populares B/manga.

Barcelona
Caractersticas Urbanas de los desarrollos
Nombre del desarrollo: Barcelona

Tipo de desarrollo: Formal___ Informal_X__
Nmero de unidades de vivienda:
Tipo de terreno: Plano___ Inclinado__X_
Concepto Fuente de la Informacin

Constructor trabajo campo Hogar Comunidad Estado
1.2 Zona de riesgo de inundacin
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa x x
2.
2.1 Suelo Urbano x x
2.2 Suelo de expansin
3.1 El centro de la ciudad x x
3.2 Zona intermedia
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.1 Consolidado (>50% del rea) x x
4.3 Es pionero
5.1 Servicio de acueducto x x
5.2 Servicio de alcantarillado
6.1.1 Pavimentadas
6.2.1 Pavimentadas x x
7. El proyecto tiene servicio de tranporte pblico x x
7.1 A una distancia mxima de 500 m x x
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 24 mts2 x
2. Indice de ocupacin promedio del proyecto 100% x
4. Area promedio de la vivienda 22 y 24 mts2 x
5,1 La mayora (>50%)
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.3 Muy pocas (<25%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms
1.1 Materiales livianos (%) 100% x x
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%)
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%)
1.5 Sistema industrializado (%)
279
Final Report CEDE-
Anexo 12 Caf Madrid
Nombre del desarrollo: Caf Madrid

Tipo de terreno: Plano__X_ Inclinado___

1.2 Zona de riesgo de inundacin x x x
1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa
2.
2.1 Suelo Urbano
2.2 Suelo de expansin x x x
3.1 El centro de la ciudad
3.2 Zona intermedia
3.3 Zona perifrica x x x
4. El proyecto est:
4.1 Consolidado (>50% del rea) x x x
4.3 Es pionero
5.1 Servicio de acueducto x x x
5.2 Servicio de alcantarillado x x x
6.1 Existen vas transitables al interior del proyecto x x x
6.1.1 Pavimentadas
6.1.2 No Pavimentadas x x x
6.2 Existen vas transitables al borde del proyecto x x x
6.2.1 Pavimentadas x x x
7. El proyecto tiene servicio de tranporte pblico x x x
7.1 A una distancia mxima de 500 m x x x
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes desde 12 a 225 mts2
2. Indice de ocupacin promedio del proyecto 100%
4. Area promedio de la vivienda 60 a 180 mts 2
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.3 Muy pocas (<25%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 60&% x x
280
Final Report CEDE-
Anexo 12 Convivir (Girn)
Nombre del desarrollo: Convivir

Tipo de terreno: Plano_X__ Inclinado___

2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes de 33 a 114 Mts 2 x
2. Indice de ocupacin promedio del proyecto
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
1.1 Materiales livianos (%)
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 100% x x
281
Final Report CEDE-
Anexo 12 Minuto de Dios

Nombre del desarrollo: Minuto de Dios

Tipo de desarrollo: Formal_X__ Informal___
Tipo de terreno: Plano x___ Inclinado___

2.
2.1 Suelo Urbano x x x
3.2 Zona intermedia x x x
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 70 mts 2
2. Indice de ocupacin promedio del proyecto 100% x x
4. Area promedio de la vivienda 69 mts 2
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna x x x
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms
1.5 Sistema industrializado (%) 100% x x
282
Final Report CEDE-
Anexo 12 Morrorico
Nombre del desarrollo: Morrorico

Tipo de terreno: Plano___ Inclinado_x__

1.3 Zona de riesgo por deslizamiento en masa x x x
2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes
4. Area promedio de la vivienda
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms x x x
283
Final Report CEDE-
Anexo 12 Palmeras (Floridablanca).
Nombre del desarrollo: Palmeras

Tipo de terreno: Plano___ Inclinado_X__

2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes desde 18 a 72 mts 2 x
2. Indice de ocupacin promedio del proyecto
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 75% x x
284
Final Report CEDE-
Anexo 12 Refugio (Piedecuesta).
Nombre del desarrollo: Ciudadela 2000


2.
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 66 a 72 mts 2
4. Area promedio de la vivienda 48 a 72 mts2
5,1 La mayora (>50%) x x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
285
Final Report CEDE-
Anexo 12 Transicin
Nombre del desarrollo: Transicin


2.
2.1 Suelo Urbano
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 66 a 72 mts 2 x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms
286
Final Report CEDE-
Anexo 12 Colorados
Nombre del desarrollo: Colorados


2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms x x x
x x x
1.4 Estructura tradicional (Vigas y columnas) (%) 100% x x
287
Final Report CEDE-
Anexo 12 El Pablon.
Nombre del desarrollo: El Pablon


2.
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
288
Final Report CEDE-
Anexo 12 Matriz cualitativa barrios populares Cartagena.

Rafael Nuez.
Nombre del desarrollo: Olaya Herrera - Sector Rafael Nez


1.1 Zona de proteccin ambiental x x x x
En el momento de la construccin, el proyecto se
2.
encontraba en:
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 30-150m2 x x
4. Area promedio de la vivienda 30-150m2 x x
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
1.3 Mamposteria reforzada (Muros con refuerzo) (%) 20%
289
Final Report CEDE-
Anexo 12 El Pozon
Nombre del desarrollo: El Pozn - Sector Los Lagos

Tipo de terreno: Plano__X_ Inclinado___

1.1 Zona de proteccin ambiental x x x
2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.1 Consolidado (>50% del rea)
4.3 Es pionero x x x
5.1 Servicio de acueducto
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
1.1 Materiales livianos (%) 100%
290
Final Report CEDE-
Anexo 12 Marlinda
Nombre del desarrollo: Boquilla - Marlinda


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero x x x
6.1.1 Pavimentadas
6.2.1 Pavimentadas
6.3 No existn vas transitables x x x
7.1 A una distancia mxima de 500 m
7.2 No tiene x x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
1.1 Materiales livianos (%) 100% x
291
Final Report CEDE-
Anexo 12 Nelson Mandela
Nombre del desarrollo: Nelson Mandela


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.2 En consolidacin (<50% del rea) x x x
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
1.2 Mamposteria tradicional (Muros sin refuerzo) (%) 10%
292
Final Report CEDE-
Anexo 12 Policarpa
Nombre del desarrollo: Policarpa


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
6.2.1 Pavimentadas x
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
293
Final Report CEDE-
Anexo 12 La Popa.
Nombre del desarrollo: La Popa


1.1 Zona de proteccin ambiental x x
2.
encontraba en:
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
294
Final Report CEDE-
Anexo 12 Ciudadela 2000

Nombre del desarrollo: Ciudadela 2000


1.1 Zona de riesgo por contaminacin ambiental x x x
2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
295
Final Report CEDE-
Anexo 12 Chiquinquir
Nombre del desarrollo: Chiquinquir


2.
encontraba en:
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 320m2 x x x
2. Indice de ocupacin promedio del proyecto 100% x x x
3. Densidad promedio de viviendas por ha 20 x x x
4. Area promedio de la vivienda 50m2 x x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna x x x
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
1.5 Sistema industrializado (%) 100% x x x
296
Final Report CEDE-
Anexo 12 Nueva Granada
Nombre del desarrollo: Nueva Granada


2.
encontraba en:
3.3 Zona perifrica
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 90m2 x x
4. Area promedio de la vivienda 78m2 x x
5.2 Algunas (>25%, <50%) x x x
5.4 Ninguna
6.1 Uno
6.2 Dos x x x
6.3 Tres o ms
297
Final Report CEDE-
Anexo 12 Bonanza- Integral (Turbaco).

Nombre del desarrollo: Bonanza Integral - Turbaco


2.
encontraba en:
2.1 Suelo Urbano
3.2 Zona intermedia
4. El proyecto est:
4.3 Es pionero
6.1.1 Pavimentadas
7.2 No tiene
1. Dimensin promedio de los lotes 100m2 x x
4. Area promedio de la vivienda 50m2 x x
5.2 Algunas (>25%, <50%)
5.4 Ninguna
6.1 Uno x x x
6.2 Dos
6.3 Tres o ms
298
Final Report CEDE-
Anexo 13 Matriz costos proyectos formales e informales Bucaramanga.

Estructuras de costos Bucaramanga
Total Proyecto Costos por unidad Costos por
Formales Formales Informa
Barrio Bellavista Barrio el
INVISBU [1] URBANAS [2] INVISBU [1] URBANAS [2] (Alpes) Carmen
Item Subitem tipo 1 tipo 2 tipo 3 tipo 1 tipo 2 tipo 3
Terreno $ 92.975.000 $ 3.719.000
Total terreno $ 92.975.000 $ 3.719.000 $ 4.800.000 $ 3.200.000
Urbanismo
Vias $ 19.122.281 $ 764.891
Servicios pblicos $ 49.012.065 $ 1.960.483
Zonas comunes $ 4.219.879 $ 168.795
Cimentacin $ 226.931.712 $ 219.244.032 $ 274.278.912 $ 8.552.000 $ 886.452 $ 856.422 $ 1.071.402 $ 342.080
Total Urbanismo $ 226.931.712 $ 219.244.032 $ 274.278.912 $ 80.906.225 $ 886.452 $ 856.422 $ 1.071.402 $ 3.236.249
Costos directos
materiales $ 336.989.051 $ 13.479.562 $ 17.829.500 $ 6.260.592
Mano de obra $ 23.631.441 $ 945.258 $ 6.000.000 $ 6.000.000
Transporte $ 320.000 $ 320.000
Alquileres
Total Costos directos $ 2.515.420.160 $ 2.295.127.040 $ 2.697.863.680 $ 360.620.492 $ 9.825.860 $ 8.965.340 $ 10.538.530 $ 14.424.820 $ 24.149.500 $ 12.580.592
Costos indirectos
Total Costos Indirectos 158101000 $ 6.324.040
Otros costos
Total otros costos $ 8.960.000 $ 8.960.000 $ 8.960.000 $ 35.000 $ 35.000 $ 35.000
Total Proyecto $ 2.751.311.872 $ 2.523.331.072 $ 2.981.102.592 $ 692.602.717 $ 10.747.312 $ 9.856.762 $ 11.644.932 $ 27.704.109 $ 28.949.500 $ 15.780.592
Area Lote (mts 2) 38,5 Area Lote (mts 2) 47,63 Descripcin proyecto
Area construida (mts 2) Area construida Area Lote (mts 2)
82,56 (mts 2) 69,73 60 60
Nmero de pisos Nmero de pisos Area construida
1 2 (mts 2) 110 55
Nmero de cuartos nd Nmero de cuartos nd Nmero de pisos 2 1
Nmero de baos nd Nmero de baos nd Nmero de cuartos 3 2
Area total lote 32750 Area total lote 3706 Nmero de baos 2 1
Nmero de viviendas 220 Areas afectaciones 2448,37
Nmero de vivienda 25
[1] = Proyecto presentado por el INVISBU, a desarrollar en lite INGESER en el ao 2005, conformado por 256 unidades.
[2] = Proyecto ejecutado en el ao 2002. conformado por 25 viviendas.
299

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CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO ECONOMICO

Cities Alliance Grant: P094822- TF 023588

CONSULTING SERVICES ON DEVELOPMENT OF CITY-

CEDE - UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

2.1. Historia urbanstica y polticas de vivienda 10

3. Lgicas de ocupacin del suelo 12

3.1.1. Desarrollo de la ciudad 12

3.1.2. Desarrollo de la Vivienda Popular en Bucaramanga 19

3.2.1. Desarrollo de la ciudad 44

3.2.2. Lgicas de ocupacin y ordenacin del suelo siglo XX. 48

3.3. Anlisis detallado de las condiciones de vida y de las viviendas 58

3.3.1. La Poblacin SISBEN 59

3.3.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 66

3.3.1.2.1. Dficit Cuantitativo 68

3.3.1.2.2. Dficit Cualitativo 70

3.3.1.2.4. Servicios Inadecuados 74

3.3.1.2.5. Vivienda inadecuada 75

3.3.1.2.6. Dependencia econmica 75

3.3.1.2.7. Inasistencia escolar 76

3.3.1.2.8. Necesidades Bsicas Insatisfechas 77

3.3.2. Indicadores sociales segn el origen formal/informal del barrio 80

3.3.2.1.1. Indicadores de ingreso 82

3.3.2.1.2. Indicadores de Calidad de Vida 82

3.3.2.2.1. Indicadores de Ingreso 83

3.3.2.2.2. Indicadores de Calidad de Vida 84

3.3.3. Segn encuesta del CEDE 85

3.3.3.1. Introduccin y Metodologa 85

3.3.3.2. Resultados Descriptivos 85

4. Costos de la informalidad y visiones de las familias y viviendistas 99

4.1. Costos de la formalidad y de la informalidad 99

4.1.1. Costos unitarios de la vivienda popular 100

4.1.2. Costos de desmarginalizacin 102

4.1.2.1. Sobre costos para la sociedad 102

4.1.2.2. Beneficios econmicos 103

5. Problemtica de los barrios populares segn grupos focales 106

Diferencias y semejanzas desarrollos populares en las dos ciudades. 108

5.1. Bucaramanga. 112

5.1.1. Percepciones de los promotores de vivienda 112

5.1.2. Entorno, urbanismo y tcnicas de construccin en 10 barrios. 115

5.1.3. Percepcin de los hogares. 118

5.1.3.1. Asentamientos informales 119

5.1.3.2. Asentamientos formales 125

5.2. Cartagena 128

5.2.1. Percepciones de los promotores de vivienda. 128

5.2.2. Entorno, urbanismo y tcnicas de construccin en 10 barrios. 130

5.2.3. Percepcin de los hogares. 133

5.2.3.1. Asentamientos informales 134

5.2.3.2. Asentamientos formales 141

6. Evaluacin de la capacidad institucional para controlar la urbanizacin informal y promover la

6.1. Bucaramanga 147

6.2. Cartagena 155

7.1. Bucaramanga 168

7.1.1. Marco estratgico y conceptual de soporte para la espacializacin de un modelo metropolitano.

7.1.2. Polticas de vivienda 171

7.1.3. Propuesta de estructura urbana 176

7.2. Cartagena 177

7.2.1.1. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 191

8.1. Diagnstico y lineamientos locales Error! Bookmark not defined.

8.1.1. Conclusiones de diagnstico de la dimensin histrica y espacial de los desarrollos formales e

8.1.3. Anlisis y conclusiones entorno a los mecanismos institucionales para controlar la

Tabla 43 Principales Indicadores de Necesidades Bsicas Insatisfechas............................ 85

Tabla 86 Estadsticas del rea urbana ..............................................................................192

Mapa 1 Barrios formales e informales dcada del 50........................................................ 26

Mapa 7 Barrios segn Bucaramanga ............................................................................... 34