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O controle interno da Administrao Pblica e seus

mecanismos

O CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA E SEUS


MECANISMOS
The Mechanisms of Administrative Control in Brazil
Revista dos Tribunais | vol. 956/2015 | p. 25 - 50 | Jun / 2015
DTR\2015\7810

Vitor Rhein Schirato


Professor Doutor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo (USP). Doutor em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP. LL.M.
em Direito Administrativo Econmico pela Universidade de Osnabrck, Alemanha.
Secretrio Acadmico do Centro de Estudos de Direito Administrativo, Ambiental e
Urbanstico - CEDAU. Advogado em So Paulo. vrschirato@usp.br

rea do Direito: Administrativo


Resumo: O objetivo do presente estudo apresentar algumas consideraes sobre os
mecanismos de controle da Administrao Pblica existentes em sua prpria estrutura.

Palavras-chave: Controle da Administrao Pblica - Legalidade - rgos de controle.


Abstract: The scope of this essay is to present a brief overview of the existing
mechanisms in Brazil of control of the Public Administration located in its own structure.

Keywords: Control of the Public Administration - Legality - Controlling structure.


Sumrio:

I.Consideraes iniciais do Estado de Direito e da Administrao Pblica - II.Poder,


funo, competncia e controle - III.As diversas classificaes de controle - IV.Controle
interno da Administrao Pblica - V.Limites ao controle da Administrao Pblica -
VI.Observaes finais

I. Consideraes iniciais do Estado de Direito e da Administrao Pblica

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Montesquieu, em momento de profundas reflexes sobre a configurao do Estado
ideal, no qual fosse exercer seus direitos fundamentais e, ao mesmo tempo, conviver
harmonicamente, afirmou que a liberdade poltica encontra-se somente nos governos
moderados. Mas nem sempre est nos Estados moderados; ela existe somente quando
no se abusa do poder. Mas constitui experincia eterna o fato de todo homem que
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detm poder ser levado a dele abusar; avana at onde encontra limites.

Como se sabe, a obra de Montesquieu adotava metodologia essencialmente emprica,


tendo sido elaborada com base na anlise, realizada pelo autor, de inmeras formas de
governo existentes em sua poca. Nesses quadrantes, percebeu o autor que somente
seria possvel falar em liberdade poltica se o detentor do poder (no caso, o soberano)
tivesse seu poder limitado, eis que suas anlises demonstraram que o detentor de um
poder tende a dele abusar, exercendo-o at onde encontra limites.

Nessa perspectiva, assentou o autor a pedra fundamental para a teoria da Tripartio de


Poderes, ou seja, a repartio do poder estatal em diferentes pessoas, de forma que a
um determinado rgo estatal competisse criar as leis (Poder Legislativo), a outro rgo
competisse executar as leis (Poder Executivo) e a um ltimo rgo competisse julgar o
cumprimento das leis (Poder Judicirio).

Em manifestaes contemporneas a Montesquieu, Rousseau, em um primeiro


momento, em sua clebre obra O Contrato Social, e Immanuel Kant, em um segundo
momento, por meio de suas obras Crtica da Razo Pura e Crtica da Razo Plena,
afirmam a necessidade da existncia da lei oriunda da vontade geral como mecanismo
essencial para limitar as liberdades dos indivduos e, assim, criar-lhes obrigaes. Da
surge a ideia de legalidade da ao estatal, ou seja, a ideia de se exigir compatibilidade
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entre limitaes impostas pelo Estado aos indivduos e as determinaes constantes de


leis previamente aprovadas por mecanismos democrticos.

Neste contexto, surge, no mbito da Revoluo Francesa, a Lei do 1. de Pluviose do


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Ano VIII. Esta lei, como bem narra Caio Tcito, fincou as bases do Princpio da
Legalidade do Direito Administrativo, pois determinou que o Estado tambm se submete
lei, quebrando o paradigma do antigo regime no qual a lei era ditada pelo soberano
que a ela no se submetia.

Por evidente, ao determinar uma disposio legal que o Estado se submete lei, foram
determinados os lindes da ao estatal, pois o Estado passa a tambm guardar uma
relao de obedincia lei e, portanto, deve obedecer aos limites por ela impostos. Via
de consequncia, se limites so impostos ao do Estado, h que ser criado, tambm,
mecanismos para assegurar o cumprimento desses limites. Surge, ento, a necessidade
de controle da ao estatal, naquele momento exercido exclusivamente pelo Poder
Judicirio.

neste sentido que afirma Floriano de Azevedo Marques Neto:

Quando a vontade individual dos governantes passa a se submeter ordem jurdica, o


poder estatal passa a ser limitado e pode ento ser controlado pelos seus destinatrios.
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Ideias muito semelhantes quelas manifestadas no iluminismo francs e postas em


prtica na Revoluo Francesa so encontrveis nos documentos produzidos no mbito
da Revoluo Americana, durante o movimento de independncia das 13 colnias
inglesas da Amrica do Norte. Dentre tais documentos, avulta-se a Constituio
Norte-Americana, produzida pelos denominados fouding fathers dos Estados Unidos da
Amrica. No artigo 1. de tal Constituio vem tratada a tripartio de poderes,
representante da ideia de checks and balances, ou seja, de freios e contrapesos entre os
poderes.

Assim, o pensamento iluminista cria duas bases essenciais do Estado de Direito: a


submisso do Estado lei e a submisso do detentor do poder ao controle exercido pelo
Poder Judicirio.

Como bem observa Odete Medauar, o Direito Administrativo apenas pode ser
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considerado existente a partir do advento do assentamento de tais bases essenciais.
Segundo a autora, apenas com o destacamento da Administrao Pblica dos demais
poderes estatais e a consequente submisso dela ao controle do Poder Judicirio e
com a submisso do Estado a regras jurdicas que se pode falar na existncia de um
conjunto de regras especficas que constitui o Direito Administrativo.

As ideias de tripartio de poderes e submisso do Estado lei permearam praticamente


todos os textos constitucionais editados aps a Revoluo Francesa, transformando-se
em verdadeiro pilar das sociedades ocidentais.

No obstante estar calcada nas bases dos Estados contemporneos, a possibilidade de


controle da Administrao Pblica tema em constante evoluo e, portanto, em
constante alterao. Com o advento do Estado Democrtico de Direito, as bases do
controle a que se submete a Administrao Pblica, obrigatoriamente, ho de
ampliar-se, na medida em que os valores democrticos so incorporados aos critrios de
legitimao do controle da ao estatal.

Alm disso, a prpria Administrao Pblica passa, com o tempo, a criar mecanismos de
autocontrole, ou controle interno, o que coloca seus atos no apenas sujeitos ao controle
exercido pelo Poder Judicirio, mas tambm sujeitos a suas prprias instncias
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hierrquicas ou supervisionais, conforme o caso.

O aumento da complexidade e da quantidade de aes estatais acaba levando,


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necessariamente, a um aumento da complexidade e dos mecanismos de controle do


Estado, eis que tambm crescem as possibilidades de desrespeito aos direitos
individuais, de mau uso de recursos pblicos, de desvios de condutas etc.

Soma-se a isso, ainda, o aumento do papel das polticas pblicas na formatao do


Direito Administrativo e da ao da Administrao Pblica e o crescimento da
discricionariedade administrativa, que lhe diretamente relacionado, os quais, de forma
conjunta, aumentam as discusses quanto ao alcance e aos limites do controle da
Administrao Pblica.

Jacques Chevallier, com imensa propriedade, retrata, neste contexto, uma exploso do
contencioso, na qual, com frequncia cada vez maior, as pessoas recorrem ao Judicirio
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com a finalidade de garantir seus direitos. No mbito do Direito Administrativo, esta
exploso tem como efeito a multiplicao de casos colocados na prtica que testam os
limites e as hipteses de cabimento do controle, ampliando a complexidade do tema nos
dias atuais.

Nesse cenrio, nos dias atuais, o tema do controle da Administrao Pblica dos mais
ricos e complexos. De um lado, porque so diversos os mecanismos de controle
existentes, cada qual com suas particularidades e suas finalidades. De outro, porque a
efetividade dos mecanismos de controle existentes constantemente posta prova, seja
em decorrncia da falta de alcance de resultados pela Administrao Pblica, seja em
decorrncia da permanncia da corrupo e da m gesto como prticas ainda comuns
no seio da Administrao Pblica no Brasil.
II. Poder, funo, competncia e controle

Nos primrdios de sua construo, o Direito Administrativo era visto, essencialmente,


como o direito que regulava a manifestao da autoridade do Estado. Como bem reporta
Vasco Manoel Pascoal Dias Pereira da Silva, em obra verdadeiramente antolgica e
essencial para a compreenso do Direito Administrativo moderno, na sua origem, as
manifestaes da Administrao Pblica eram predominantemente autoritrias,
demarcadoras de aes destinadas apenas a reprimir aes particulares que pudessem
colocar em risco os direitos de vida, liberdade e propriedade dos particulares, em campo
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de ao verdadeiramente limitado. Em suma, o Direito Administrativo manifestava-se
por meio da autoridade, que, no entanto, era consideravelmente mitigada em relao ao
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antigo regime por conta do advento do Princpio da Legalidade.

Com o passar dos tempos e o aumento dos campos de atuao do Estado, a ideia de
uma Administrao Pblica mnima e de atuao restrita manifestao de autoridade
comea a ser posta em questionamento. Um dos principais motivadores deste
questionamento a teoria de Leon Duguit, segundo a qual o Estado seria um conjunto
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de servios pblicos. Com isso, o autor substitui a ideia de autoridade pela ideia de
prestao de servios coletividade como elemento marcante da Administrao Pblica.

Nesse sentido, com intensidade cada vez maior, passa-se a considerar as atividades da
Administrao Pblica mais relacionadas ideia de funo, ou seja, de finalidade a ser
alcanada. No por outro motivo que Sabino Cassese afirma que a Administrao
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Pblica deve ser considerada uma funo, pois instituda para tutelar interesses
gerais e, portanto, est sempre diretamente vinculada a fins pblicos.

Como bem afirma Alexandre Santos de Arago, com a finalidade de se possibilitar a


realizao das funes impostas Administrao Pblica, so atribudas aos agentes
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pblicos competncias para agir nas situaes determinadas pela lei. Com isso, as
aes da Administrao Pblica so pautadas por funes previamente definidas pelo
ordenamento jurdico e so realizadas por meio de competncias atribudas por lei aos
agentes pblicos.

Como consequncia dessas afirmaes, tem-se que uma parcela de poder atribuda
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Administrao Pblica somente pode ser exercida com vistas a alcanar finalidades
previamente determinadas e dentro de quadrantes previamente definidos. Portanto, a
legitimidade das aes da Administrao Pblica depende, a um s tempo, (i) do alcance
das finalidades determinadas pelo Direito, isto , do cumprimento das funes impostas
pela ordem jurdica, e (ii) do respeito aos limites da competncia fixada por lei.

Exatamente com relao a este ponto tem-se a importncia do controle da ao da


Administrao Pblica, na medida em que ele se destina a garantir tanto que as aes
administrativas tero como objetivo a realizao das funes pblicas determinadas por
lei, quanto que essas aes respeitaro os limites das competncias fixadas em lei. Em
ltima anlise, portanto, o controle revela-se instrumento de garantia da legitimidade da
ao do Estado.
III. As diversas classificaes de controle

Diversas foram as classificaes de controle da Administrao Pblica apresentadas pela


doutrina brasileira. Em suas formulaes, levam em considerao diferentes critrios
para classificar as diversas hipteses de incidncia de controle, como o momento da
incidncia (prvio, concomitante ou posterior), o objeto do controle ou o agente que
realiza o controle.

Pela maior simplicidade de abordagem e clareza metodolgica, parece adequado adotar


a classificao proposta por Odete Medauar, que utiliza como critrio o agente a realizar
o controle. Assim, de acordo com a classificao da autora, o controle ser interno,
quando realizado por rgos e entidades da prpria Administrao Pblica, ou externo,
quando realizado por rgos e entidades no pertencentes estrutura da Administrao
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Pblica.

Para os fins deste estudo, ter-se- como foco exclusivo o controle interno da
Administrao Pblica e seus respectivos mecanismos e objetivos. No sero analisados,
via de consequncia, os mecanismos de controle externo, assim entendidos como
aqueles manejados por agentes que no integram a Administrao Pblica (i.e., controle
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exercido pelos Tribunais de Contas, pelo Ministrio Pblico e, mais marcantemente,
pelo Poder Judicirio).
IV. Controle interno da Administrao Pblica

Como dito, o controle interno aquele que se realiza por rgos e entidades integrantes
da prpria estrutura da Administrao Pblica, sem a ingerncia de rgos integrantes
do Poder Legislativo, do Poder Judicirio ou de qualquer outra autoridade que no faa
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parte da Administrao Pblica em sentido orgnico.

Concordando plenamente com a manifestao de Maral Justen Filho, o controle interno,


nos dias atuais, configura-se uma verdadeira competncia da Administrao Pblica,
razo pela qual os mecanismos de controle interno so includos no plexo de afazeres de
parcela dos agentes pblicos integrantes da Administrao. O autor apresenta sobre o
tema a seguinte definio:

O controle interno da atividade administrativa o dever-poder imposto ao prprio Poder


de promover a verificao permanente e contnua da legalidade e da oportunidade da
atuao administrativa prpria, visando a prevenir ou eliminar defeitos ou a aperfeioar
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a atividade administrativa, promovendo as medidas necessrias para tanto.

A complexidade da organizao da Administrao Pblica, nos dias atuais, faz com que
os mecanismos de controle interno sejam muito diversificados em todos os seus
aspectos e seus alcances. Isso se reflete na abrangncia que esta forma de controle
encontra sobre todas as dimenses de controle mencionadas por Floriano de Azevedo
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Marques Neto: do controle de poder, do controle de meios e do controle de objetivos.

H abrangncia sobre o controle de poder, porque os meios de controle interno da


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Administrao Pblica tm a capacidade de controlar se o exerccio da funo


administrativa deu-se dentro dos limites impostos pelo Direito, em respeito aos direitos,
interesses e liberdades individuais. Da mesma forma, h abrangncia sobre o controle de
meios, porque se presta a controlar se a atividade da Administrao Pblica
desenrolou-se de acordo com os procedimentos legais estabelecidos. E, por fim, tem
abrangncia sobre os objetivos porque pode controlar o alcance das finalidades
determinadas pela lei a serem alcanadas pela Administrao Pblica.

Demais disso, como muito bem afirmam Jos Maurcio Conti e Andr Castro Carvalho,
importante notar que o controle interno da Administrao Pblica passa por alguma
transformao, na medida em que deixa de ser um controle focado exclusivamente na
anlise da legalidade da ao da Administrao Pblica para ser um controle focado nos
resultados obtidos com a ao administrativa, naquilo que se refere eficcia, eficincia
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e boa alocao de recursos pblicos.

Diante dessas consideraes, importante verificar quais so as formas de controle


interno da Administrao Pblica existentes no Direito brasileiro. Para os fins deste
estudo, sero apresentados os mecanismos de controle interno levando-se em
considerao qual a autoridade que o exerce, quais os objetivos buscados pelo controle e
qual o momento do controle (prvio, concomitante ou posterior).
IV.1 Autotutela

A autotutela da Administrao Pblica a capacidade de que ela goza de corrigir os


vcios de seus prprios atos, seja por meio da anulao (retirada dos efeitos do ato
viciado), seja por meio da convalidao (correo dos vcios com preservao dos efeitos
do ato). prevista expressamente em duas smulas do STF, a 346 e a 476, que
afirmam e limitam o poder da Administrao Pblica de anular seus prprios atos de
ofcio, quando eivados de vcio.

Usualmente, a autotutela no elencada, pela doutrina majoritria, como espcie de


controle interno da Administrao Pblica. Contudo, dada a definio apresentada por
Maral Justen Filho para controle interno, segundo a qual esta espcie o poder-dever
imposto ao prprio Poder de promover a verificao permanente e contnua da
legalidade e da oportunidade da atuao administrativa prpria, parece adequado
autonomizar a autotutela como espcie de controle.

bem verdade que a autotutela aparecer inserta como elemento essencial para o
exerccio de outras espcies de controle interno, como o recurso administrativo e o
controle hierrquico. Contudo, h casos em que a autotutela pode se manifestar como
forma de controle autnomo. o que ocorre, por exemplo, quando a prpria autoridade
que tenha exarado um ato administrativo viciado decide por sua anulao ex officio. Sem
dvida alguma, trata-se esta de hiptese de controle, eis que visa a corrigir uma falha
do administrador pblico, mas no pode ser considerada manifestao do controle
hierrquico, do recurso administrativo ou de qualquer das demais formas de controle
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interno.
IV.2 Recurso administrativo

O recurso administrativo uma forma de controle interno da Administrao Pblica, pois


se refere a uma possibilidade de a Administrao, por seus prprios meios, controlar
seus atos, em qualquer das abrangncias acima mencionadas (poder, objetivos e
meios).

H, no direito brasileiro, diversas espcies de recursos administrativos, regulados por


leis especficas, como o caso dos recursos administrativos em licitaes pblicas,
contemplado no art. 109 da Lei 8.666, de 21.06.1993. Inobstante a existncia de
diversos regimes jurdicos especficos para os recursos administrativos, h um
delineamento geral fixado pela Lei Federal de Processo Administrativo (Lei 9.784, de
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29.01.1999).

Segundo entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, vigora, no processo


administrativo, o Princpio do Duplo Grau de Jurisdio (denominado pela autora
Princpio da Pluralidade de Instncias), exatamente em funo da autotutela de que goza
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a Administrao Pblica. Assim, como um dever da Administrao Pblica corrigir
seus atos viciados, seria obrigatria uma reapreciao de suas decises, a pedido da
parte interessada.

Em consonncia com o art. 56 da Lei 9.784/1999, das decises administrativas cabe


recurso por razes de legalidade e de mrito. Nesse campo, o que a lei em questo veio
a inovar no ordenamento jurdico refere-se aos trmites e procedimentos aplicveis ao
manejo dos recursos administrativos.

Nos termos do art. 56 em comento, o recurso deve ser dirigido prpria autoridade que
emanou a deciso, a qual poder rever sua deciso, ou, em caso de manuteno,
submeter o recurso autoridade imediatamente superior. Assim, verifica-se que a Lei
Federal de Processo Administrativo aliou em apenas uma ao processual dois recursos
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h tempos mencionados na doutrina brasileira: o pedido de reconsiderao e o recurso
hierrquico. Isto decorre do fato de que, por meio de uma manifestao processual,
possvel pedir autoridade competente a reconsiderao de sua deciso, ou, no caso da
impossibilidade de tal reviso, a submisso do recurso autoridade hierarquicamente
superior.

Outro ponto relevante relacionado aos recursos administrativos refere-se


impossibilidade de cobrana de cauo. Embora a Lei 9.784/1999 preveja a possibilidade
de cobrana de cauo em casos disciplinados por lei especfica ( 2. do art. 56), h
hoje vigente a Smula Vinculante 21 do STF, que afirma ser inconstitucional a exigncia
de cauo para interposio de recurso administrativo. No mesmo sentido, ademais, a
Smula 373 do STJ expressamente determina ser ilegal a imposio da necessidade de
cauo.

De acordo com a sistemtica do art. 57 da Lei Federal de Processos Administrativos, um


recurso administrativo tramitar, no mximo, por 3 instncias administrativas.
Questionvel, com relao a esse dispositivo, se o limite nele contido refere-se a
apenas um rgo ou entidade, ou se a toda a Administrao Pblica competente. A
discusso relevante, pois os rgos e entidades da Administrao Pblica so,
comumente, organizados de maneira hierarquizada, possuindo diversas autoridades
hierarquicamente superiores quela que manifestou a sua deciso. Com isso, a
totalidade de instncias recursais poderia ser alcanada sem a utilizao do chamado
recurso hierrquico imprprio.

Conforme entendimento de Jos dos Santos Carvalho Filho, a regra contemplada no art.
57 da Lei Federal de Processo Administrativo h que ser aplicada de forma flexibilizada,
admitindo-se que uma deciso seja reformada mesmo aps percorridas todas as trs
instncias mencionadas no dispositivo em questo. Segundo o autor, a organizao
hierarquizada da Administrao Pblica e a necessidade de cumprimento dos direitos dos
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cidados levariam a esta interpretao.

No que se refere legitimidade para interposio do recurso administrativo, a Lei


Federal de Processo Administrativo seguiu a mesma lgica de legitimidade ampla j
mencionada quanto aos critrios de legitimao para participao no processo, em
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respeito ao Princpio da Participao Popular. Nesse sentido, o art. 58 da Lei Federal de
Processo Administrativo determina que tm legitimidade para interpor recursos
administrativos os titulares de direitos e interesses que forem parte do processo, bem
como aqueles cujas esferas de direitos e interesses tenham sido afetadas pela deciso
contra a qual se destina o recurso.

Finalmente, trs questes se colocam relevantes no que se refere aos recursos


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administrativos: a possibilidade de reformatio in pejus, os efeitos do recurso e a


necessidade de cumprimento de smulas vinculantes do STF.

A Lei Federal de Processo Administrativo admite, sob determinadas condies, que o


resultado de um recurso administrativo importe em situao mais gravosa para um
particular (reformatio in pejus). Caso, com o julgamento do recurso, advenha gravame
para o particular, ele dever ter a oportunidade de se manifestar anteriormente
deciso, conforme o pargrafo nico do art. 64 da Lei Federal de Processo
Administrativo. Ou seja, admitida a reformatio in pejus, contanto que ela seja
precedida da garantia dos direitos do contraditrio e da ampla defesa. Ademais, no caso
de reviso de sanes impostas (de ofcio ou por provocao), no admitida a
reformatio in pejus, conforme determina o pargrafo nico do art. 65 da mesma lei.

Em relao aos efeitos dos recursos administrativos, determina o art. 61 da Lei Federal
de Processo Administrativo que esses no sero suspensivos (i.e., so apenas
devolutivos), salvo disposio legal em sentido contrrio. No obstante, em consonncia
com o pargrafo nico do mesmo artigo, havendo justo receio de prejuzo difcil ou
incerta reparao, poder ser conferido efeito suspensivo para os recursos
administrativos pela autoridade competente ou a superior, de ofcio ou por
requerimento.

Nesse aspecto, relevante mencionar que os efeitos do recurso tero importante


consequncia quanto forma e ao cabimento de controle judicial dos atos
administrativos. Isto ocorre, pois, nos termos do inc. I do art. 5. da Lei 12.016, de
07.08.2009 (Lei do Mandado de Segurana), no cabe mandado de segurana contra
deciso administrativa sujeita a recurso com efeito suspensivo.

Por derradeiro, em funo do contedo da EC 45/2004, as autoridades administrativas


so obrigadas a considerar em suas decises as determinaes das Smulas Vinculantes
do STF. Assim, sempre que o contedo de uma smula vinculante no for considerado
na deciso, a autoridade competente dever explicitar os motivos para tanto (ex vi 3.
do art. 56 da Lei Federal de Processos Administrativos).

De forma semelhante, acolhida reclamao ao STF sobre a desconsiderao do


enunciado de smula vinculante, haver a notificao autoridade competente para que
adeque suas decises futuras sobre a mesma matria, sob pena de responsabilizao
pessoal (conforme art. 64-B da Lei Federal de Processo Administrativo).

Demais disso, deve-se mencionar que os recursos administrativos, em conformidade


com a classificao apresentada por Odete Medauar, consistem em trs manifestaes
distintas: o pedido de reconsiderao, o recurso hierrquico e o recurso hierrquico
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imprprio.

O pedido de reconsiderao o recurso administrativo dirigido prpria autoridade que


tiver exarado a deciso no caso concreto, com o objetivo de apresentar as razes de fato
e de direito que poderiam levar reforma de tal deciso. O pedido de reconsiderao
tem como fundamento a autotutela, pois a base da reconsiderao o poder de que
dotada a Administrao Pblica de corrigir os vcios de seus atos. A distino existente
entre o pedido de reconsiderao e a autotutela considerada isoladamente como forma
de controle refere-se existncia de provocao do interessado no caso do pedido de
reconsiderao, o que no se verifica na manifestao isolada da autotutela.

De outro bordo, o recurso hierrquico aquele baseado no escalonamento ascendente


de autoridade na organizao da Administrao Pblica. Como bem define Massimo
Severo Giannini, a hierarquia uma relao entre autoridades da mesma organizao,
que tem como consequncia o poder da autoridade hierarquicamente superior de
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comandar, dirigir e controlar a atividade da autoridade hierarquicamente inferior.

Destarte, a relao de hierarquia comportada dentro da Administrao direta ou entre


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diversas autoridades que faam parte da mesma entidade da Administrao indireta (por
exemplo, a relao entre superintendncias e diretoria de autarquias), no caso do
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recurso de alada bem denominado por Juan Carlos Cassagne.

Nesse contexto, o recurso hierrquico aquele dirigido ao superior dentro da estrutura


administrativa perante a qual tramita o processo, com a finalidade de expor as razes de
fato e de direito que podem levar reforma. Como resultado, o recurso hierrquico
imprprio pode contemplar uma reforma da deciso original tanto por questes de
legalidade, quanto por questes de mrito.

Consoante afirmado acima, a Lei 9.784/1999, assim como j tinha realizado a Lei
8.666/1993, determinou a unificao, em um nico ato, do pedido de reconsiderao e
do recurso hierrquico, j que impe que o recurso administrativo deve ser dirigido
prpria autoridade que tenha exarado a deciso, a qual, caso decida manter sua deciso,
deve encaminhar o recurso para a autoridade imediatamente superior.

Alm do recurso hierrquico processado dentro da Administrao direta ou dentro de


diferentes instncias dentro de uma nica entidade da Administrao indireta (tambm
organizadas de forma hierarquizada), h tambm o recurso hierrquico imprprio. Este
recurso interposto contra a deciso de uma entidade da Administrao indireta para o
rgo da Administrao direta qual ela se vincula.

Denomina-se esta espcie de recurso administrativo de recurso hierrquico imprprio


porque no h relao de hierarquia entre a entidade da Administrao indireta de cuja
deciso se recorre e a autoridade da Administrao direta que receber o recurso. H
uma tutela realizada pela Administrao direta sobre a Administrao indireta, a qual
legitima um controle pela primeira em relao segunda.

Os recursos hierrquicos imprprios no contam com uma disciplina geral especfica. Seu
fundamento decorre do dever de vigilncia e tutela que os rgos e autoridades da
Administrao direta tm sobre as entidades da Administrao indireta que a ela se
vinculam. Sendo assim, comumente so invocados para justificar o recurso hierrquico
imprprio o inc. I do pargrafo nico do art. 87 da CF/1988, assim como o art. 19 do
Dec.-Lei 200, de 25.02.1967, que conferem aos ministros de Estado uma competncia
genrica de superviso e acompanhamento das entidades da Administrao indireta.

Ainda sobre os recursos hierrquicos imprprios, interessante mencionar que eles


tero cabimento sempre que no houver proibio legal sua interposio. A observao
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relevante, pois, como bem notam Sabino Cassese e Jacques Chevallier, vem sendo
verificado um processo de instituio de uma Administrao pluricntrica, na qual o
poder no mais centralizado exclusivamente nas mos do Chefe do Poder Executivo,
mas fragmentado em diversas entidades que renem parcela do poder e no se
submetem ao controle da Administrao direta.

o que se verifica, no caso do Direito brasileiro, com relao s agncias reguladoras


independentes e outras autarquias institudas em regime especial. Essas entidades da
Administrao indireta tm poderes especficos e no se sujeitam ao controle da
Administrao direta. Tanto assim, que, com relao s decises por elas exaradas,
no cabe recurso hierrquico imprprio s autoridades da Administrao direta s quais
se vinculam, de forma que suas decises fazem coisa julgada administrativa, isto ,
conforme o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a matria passa a ser
irretratvel dentro da Administrao Pblica, somente sendo passveis de reviso pelo
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Poder Judicirio.

Especialmente no caso do Direito brasileiro, interessante mencionar que, inobstante a


proibio legal do cabimento de recursos hierrquicos imprprios, h um parecer da
Advocacia Geral da Unio (Parecer AC-051), devidamente aprovado pelo Presidente da
Repblica e, portanto, dotado de fora normativa para toda a Administrao Pblica
federal , que reconhece a possibilidade de recurso hierrquico imprprio contra
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decises das agncias reguladoras que no se refiram ao seu objeto, ou seja, questes
relacionadas s suas atividades-meio, embora no haja uma grande clareza ao se
determinar o que ou no objeto das agncias, em funo da abrangncia de suas
atribuies.

Diante desse cenrio, o recurso administrativo, como mecanismo de controle da


Administrao Pblica, manifesta-se por meio do pedido de reconsiderao, do recurso
hierrquico e, nos casos em que no haja proibio legal, por meio do recurso
hierrquico imprprio, pois em todos esses casos lcito Administrao Pblica, interna
corporis, corrigir ilegalidades de suas atividades.
IV.3 Poder hierrquico e tutela

O poder hierrquico, j tratado no tpico precedente, tambm forma de controle


interno da Administrao Pblica, na medida em que se trata de possibilidade de a
prpria Administrao Pblica corrigir os vcios de um ato exarado.

A distino que se coloca entre o controle realizado no mbito do poder hierrquico e


aquele realizado no mbito do recurso administrativo hierrquico refere-se iniciativa de
reviso. Enquanto o controle realizado em sede de recurso hierrquico tem iniciativa em
ao do particular atingido pela deciso recorrida, o controle realizado em decorrncia do
poder hierrquico se d ex officio pela prpria Administrao Pblica, sem que haja
qualquer forma de provocao externa.

Nesses quadrantes, o controle exercido no mbito do poder hierrquico assemelha-se ao


controle exercido pelo prprio agente no exerccio de sua autotutela. A distino, de
acordo com os critrios aqui adotados, repousa no fato de que a autotutela,
isoladamente considerada, realizada pelo prprio agente que exarou a deciso, ao
passo que o controle realizado no mbito do poder hierrquico realizado pela
autoridade hierarquicamente superior quela que exarou a deciso original. Nada
obstante, o controle por meio do poder hierrquico tambm tem como pressuposto o
poder de que goza a Administrao Pblica de anular ou convalidar seus atos eivados de
vcios.

Questo relevante se coloca no que se relaciona possibilidade de existncia de controle


decorrente do poder hierrquico nas hipteses em que h simples tutela e no
efetivamente uma hierarquia. Segundo parece, ressalvados os casos em que a lei
expressamente interdite a adoo de recurso hierrquico imprprio, poder uma
autoridade controlar os atos de entidade vinculada, no exerccio de seu poder de tutela.
Assim seria, porque no parece adequado interditar esta possibilidade de controle ex
officio se essa admissvel por provocao no mbito do recurso hierrquico imprprio.

Apenas essencial, na hiptese em cotejo, que seja preservada a autonomia da


entidade da Administrao indireta cuja deciso ser controlada, pois, como h muito
afirmou Celso Antnio Bandeira de Mello, esta autonomia decorre de lei e no pode ser
30
violada por ato da Administrao direta.
IV.4 Controle de gesto e controle contratual

O controle de gesto aquele incidente sobre o acompanhamento do alcance de


resultados previamente fixados pelo controlador em relao ao controlado. Esta
categoria de controle tem lugar em substituio ou em adio ao controle hierrquico
tradicional, pois implica maior flexibilidade no exerccio do controle sobre os meios
empregados pelo rgo controlado em prol do alcance de determinados resultados
previamente fixados.

O controle de gesto pode se dar por meio de contrato ou por meio da fixao de metas
em instrumento legislativo vinculante imposto para a autoridade controlada. A via
contratual refere-se ao contrato de gesto, previsto no 8. do art. 37 da CF/1988, ao
passo que a via regulamentar decorrente do prprio poder hierrquico da Administrao
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O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

Pblica, tendo fundamento, por exemplo, no inc. II do art. 84 da CF/1988.

Sendo assim, no controle de gesto, tem-se intensificado o controle pelo alcance de


resultados, com maior flexibilizao no controle de meios empregados. Assim, pode ser
objeto do controle de gesto o aumento da autonomia de certo rgo ou entidade da
Administrao Pblica, em contrapartida da obrigao de alcance de resultados.

De outro bordo, o controle contratual muito semelhante ao controle de gesto, mas


com ele no se confunde, por ser mais restrito. O controle exercido pela via contratual
aquele que tem como fundamento clusulas contratuais celebradas entre duas
autoridades integrantes da Administrao Pblica, no teor das quais so fixados os
termos e condies de acordo com os quais uma autoridade dever realizar suas
funes.

Como dito, o contrato de gesto, instrumento que comanda o controle contratual, tem
previso no 8. do art. 37 da CF/1988, nos termos do qual lcito aos rgos e
entidades da Administrao Pblica, dispor, por meio de contrato, de metas e resultados
a serem alcanados por uma autoridade, em troca de reforo na autonomia de que
dispe esta autoridade em face da outra.

Esses instrumentos sofrem algumas crticas por parte da doutrina, por serem inteis em
funo do poder hierrquico ou do poder de controle que existe em relao a eles. o
caso, por exemplo, de Celso Antnio Bandeira de Mello, segundo quem os contratos de
gesto seriam arremedos de contrato em funo da necessria superioridade de uma
31
das partes em relao outra.

No obstante as crticas tecidas por parcela da doutrina, os contratos de gesto so


instrumentos por meio dos quais, por um lado, se refora e se reafirma a autonomia de
rgos e entidades da Administrao Pblica em face de seus superiores hierrquicos ou
seus controlares e, por outro lado, so fixadas metas de desempenho que devem ser
alcanadas a partir de sua maior autonomia. Ou seja, por meio do contrato de gesto, a
Administrao Pblica impe metas e obrigaes a seus rgos e entidades,
conferindo-lhes autonomia suficiente para alcanar essas metas e cumprir suas
obrigaes. Trata-se de mecanismo tpico de uma administrao gerencial.

Como bem afirma Odete Medauar, com base em Massimo Severo Giannini, os contratos
de gesto so mecanismos de controle de resultado das atividades da Administrao
Pblica, na medida em que fixa claramente quais resultados devem ser alcanados e
32
quais as consequncias da falha em no os alcanar.

Interessante mencionar que, at o presente momento, comum a celebrao de


contratos de gesto entre autoridades integrantes da Administrao direta e entidades
da Administrao indireta, nos termos dos quais so fixados os resultados a serem
alcanados pelas segundas, em troca de maior reforo em sua autonomia em face das
primeiras. Todavia, a possibilidade de celebrao de contratos de gesto entre rgos da
Administrao direta ainda no uma realidade no Brasil.

Esta possibilidade, embora j contemplada na Constituio Federal, vem disciplinada


pormenorizadamente no Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica elaborado
por comisso de juristas nomeada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
na segunda metade de dcada passada. Denominado contrato de autonomia, este
instrumento permite que um rgo tenha sua autonomia reforada em face de seu
superior hierrquico, desde que logre realizar funes previamente estabelecidas.
Trata-se de instrumento contratual celebrado no mbito de uma mesma pessoa jurdica.
33

IV.5 Inspees, auditorias e correio

Os controles por meio de inspees, auditorias e correio so mencionados por Odete


Medauar e referem-se a atividades destinadas ao controle realizadas de forma intrusiva
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O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

34
pelo agente controlador no agente controlado.

As inspees e auditorias so verificaes e anlises das atividades de uma autoridade


controlada pela autoridade controladora. Trata-se da verificao de expedientes e
documentos, com a finalidade de se auferir a correo do cumprimento das funes pela
autoridade controlada. Como bem afirma Odete Medauar, as inspees e auditorias no
costumam trazer, diretamente, uma ao controladora, mas apenas coletam dados a
35
embasar tais aes.

Importante mencionar que, no mbito da Unio Federal, h um rgo especial da


Administrao direta responsvel pela realizao de inspees e auditorias sobre os atos
de todos os demais rgos e entidades da Administrao Federal. Trata-se da
Controladoria Geral da Unio, criada no ano de 2001.

De outro turno, as correies so desempenhadas por rgos autnomos da


Administrao Pblica destinados a corrigir aes eivadas de vcios detectadas por ao
ex officio ou por provocao de terceiros, internos ou externos autoridade. Cada vez
mais vem sendo adotada a criao de corregedorias para exerccio da funo de
correio de determinadas parcelas da Administrao Pblica.
IV.6 Controles financeiro e oramentrio

Forma extremamente relevante de controle refere-se quela relacionada ao oramento


destinado a determinadas parcelas da Administrao Pblica. Nos termos do art. 2. da
Lei 4.320, de 17.03.1964, o oramento pblico rege-se pelo princpio da unidade, da
decorrendo a obrigao de apenas um oramento elaborado pelo Poder Executivo
contemplar todas as dotaes oramentrias, inclusive das entidades da Administrao
indireta, no que se refere a despesas de custeio e investimento realizadas pela
Administrao direta.

Nessa perspectiva, uma forma relevante de controle aquela concernente ao


estabelecimento de dotaes oramentrias aos rgos e entidades da Administrao
Pblica, bem assim o controle da destinao dos recursos transferidos no mbito de tais
dotaes, em consonncia com o disposto no art. 74 da CF/1988. A razo para tanto
simples: ao se fixar o quantum mximo de recursos pblicos que ser colocado
disposio de determinado rgo ou determinada entidade da Administrao Pblica,
limita-se seu raio de ao. E, da mesma forma, a obrigatoriedade de prestao de
contas de forma de emprego dos recursos transferidos limita a liberdade dos respectivos
agentes.

Interessante, com relao a este ponto, mencionar que a instaurao de uma


Administrao pluricntrica, identificada por, entre outros, Sabino Cassese e Jacques
Chevallier, conforme mencionado acima, tem consequncias tambm sobre a existncia
e a efetividade do controle oramentrio sobre as entidades da Administrao indireta
que tm sua autonomia em face da Administrao direta reforada pelo ordenamento
jurdico.

Isto acontece porque, quando da criao de tais entidades, comum haver a previso
de uma fonte de receitas prpria, independente de qualquer ao da Administrao
direta, de forma que estas entidades acabam por dispensar, em regra, transferncias
correntes realizadas pela Administrao direta. Como exemplo, veja-se a instituio de
uma taxa de poder polcia em favor da Agncia Nacional de Energia Eltrica, nos termos
dos arts. 12 e ss. da Lei 9.427, de 26.12.1996, que uma receita especfica da agncia
e serve para financiar suas atividades.

Assim, no caso de entidades com autonomia reforada, que representam centros de


poder autnomos, o controle oramentrio tende a ter menor eficcia, pois essas
entidades possuem, diretamente em decorrncia da lei, uma receita tributria que lhes
36
prpria e se destina realizao de suas atividades.
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O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

Ainda cabe mencionar que o controle oramentrio realizado tambm, em qualquer


caso (incluindo com relao s entidades da Administrao indireta que tm sua
autonomia reforada) por meio da verificao do cumprimento das metas e requisitos de
destinao de recursos pblicos disciplinados pela LC 101, de 04.05.2000 (a Lei de
Responsabilidade Fiscal). Nesse aspecto, lcito Administrao direta controlar
despesas com pessoal, operaes de crdito, forma de dispndio de recursos etc., em
funo da consolidao das contas de todas as entidades dependentes com as da
Administrao direta.
IV.7 Ouvidorias

As ouvidoras so reparties de rgos e entidades da Administrao Pblica destinadas


a ter interlocuo com os particulares para deles receber reclamaes, comentrios,
informaes e denncia acerca da atuao do rgo ou entidade em questo.

As ouvidorias no possuem, em si consideradas, um poder de controle, mas se destinam


a fornecer elementos para as autoridades dotadas de efetiva capacidade controladora,
sempre que forem informadas de irregularidades na atuao da Administrao Pblica.

Importante mencionar o valor e a importncia crescentes que as ouvidorias vm tendo


na organizao e no controle da Administrao Pblica, em funo de serem um canal de
comunicao especfico entre os administrados e a Administrao Pblica. So as
ouvidorias, assim, elementos importantes no estabelecimento de uma gesto
democrtica e participativa da coisa pblica.

Tanto assim, que o Anteprojeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica mencionado


acima contempla disposio em que obriga, na medida do possvel, que os rgos e
entidades da Administrao Pblica mantenham um servio de ouvidoria, destinado a
assegurar um canal permanente e especfico de comunicao com os administrados.
IV.8 Pareceres vinculantes

Instrumento relevante de controle interno da Administrao Pblica o parecer


vinculante. Esse instrumento consiste em mecanismo de controle ex ante, destinado a,
anteriormente tomada de uma deciso, fornecer elementos tcnicos para a autoridade
competente para embasar sua deciso. Os pareceres vinculantes versam sobre aspectos
tcnicos da deciso e no podem ser desconsiderados pela autoridade competente para
decidir.

importante mencionar que o parecer vinculante no se refere ao nico mecanismo em


que a deciso da Administrao Pblica requer prvia manifestao de outro rgo. Na
maior parte dos casos, o processo decisrio da Administrao Pblica incorpora alguma
forma de manifestao de um rgo consultivo. Contudo, na maior parte dos casos,
referidas manifestaes so meramente opinativas, sem valor vinculante. Esse valor
apenas estar presente nas hipteses em que a lei expressamente assim determinar,
como ocorre, por exemplo, no caso do art. 38, VI, da Lei 8.666/1993.
IV.9 Controle societrio

Mecanismo muito relevante de controle, comumente esquecido na doutrina brasileira do


Direito Administrativo, o controle societrio, exercido com relao s empresas
estatais pela Administrao direta. bem verdade que essas empresas, por estarem
situadas na Administrao indireta, esto sujeitas tutela da Administrao direta.
Contudo, em funo do disposto na lei societria, h instrumento de controle
consideravelmente intenso, que o controle societrio.

Consoante o entendimento de Fabio Konder Comparato, o poder de controle implica o


poder de determinar as deliberaes da assembleia geral e, assim, eleger a maioria
37
dos administradores de uma empresa. Assim, por meio do exerccio do poder de
controle, atribuda ao controlador a funo de dirigir os negcios da empresa
Pgina 12
O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

controlada, em todos os seus aspectos.

Com isso, nos casos em que o Estado detm o controle de uma determinada empresa,
haver o poder de dirigir todas as atividades de referida empresa, assim como de
verificar o cumprimento de suas misses institucionais insculpidas nas leis que
autorizaram sua criao, bem como em seus documentos constitutivos. Via de
consequncia, o acionista controlador (i.e., o Estado) ter o poder de corrigir eventuais
vcios nas atividades das empresas controladas, assim como exercer seu poder de voto
para garantir o cumprimento de suas funes institucionais.

Ademais, com relao s sociedades de economia mista, o poder de controle do Estado


no ilimitado, pois ele dever respeitar os direitos dos acionistas minoritrios, j que o
Estado como acionista controlador de uma sociedade de economia mista tem sua
responsabilidade equiparada responsabilidade de qualquer acionista controlador, nos
termos do art. 239 da Lei 6.404, de 15.12.1976.

Por fim, assegurado ao acionista controlador o poder de exigir a prestao de contas


dos administradores de sociedades annimas (art. 122, III, da Lei 6.404/1976), bem
como, aps prvia aprovao da Assembleia Geral de Acionistas, propor aes de
responsabilizao contra os administradores das sociedades annimas (art. 158 da Lei
6.404/1976). Evidentemente, esses mecanismos configuram poderes adicionais de
controle atribudos ao Estado como controlador de sociedades annimas.
IV.10 Controle pelo ombudsman

O ombudsman seria uma figura independente em relao Administrao Pblica,


constitudo com a finalidade de abrir um canal de comunicao entre o Estado e a
sociedade. mecanismo largamente utilizado em pases europeus como Sucia e
Alemanha, mas ainda sem previso especfica no Direito brasileiro, apesar das tentativas
de incluso de figura semelhante durante o processo constituinte que deu origem
38
Constituio Federal de 1988.
V. Limites ao controle da Administrao Pblica

Sem qualquer prejuzo de qualquer das consideraes precedentes, deve-se mencionar


que o controle da Administrao Pblica, seja ele interno ou externo, encontra alguns
limites que vm sendo consolidados pela jurisprudncia brasileira.

Esses limites so determinados pela necessidade de preservao da confiana legtima e


39
da segurana jurdica. Assim, ainda que seja detectada alguma ilegalidade na ao da
Administrao Pblica, possvel que o ato tenha que ser preservado, com a finalidade
de se preservar a confiana legtima dos particulares que travam relaes jurdicas com
a Administrao.

o que se d, por exemplo, no caso da ACO 79/MT, relatada pelo Min. Cezar Peluso e do
MS 24.781/DF, relatado pela Min. Ellen Gracie. Em ambos os casos, o STF entendeu que
deveriam ser preservados os efeitos de atos viciados da Administrao Pblica, com a
finalidade de se preservar a confiana legtima de terceiros de boa-f e a segurana
jurdica.

Sobre o tema da extenso do controle, parece muito interessante a posio defendida


por Lus Roberto Barroso. Segundo o autor, no caso de questes tcnicas deve o
Judicirio ser deferente com a Administrao Pblica e analisar a questo apenas do
40
ponto de vista da fundamentao, da razoabilidade e da proporcionalidade.
VI. Observaes finais

O controle da Administrao Pblica dos temas mais interessantes e importantes da


atualidade. De um lado, no se pode, em um Estado Democrtico de Direito, prescindir
de mecanismos de controle eficazes, que sirvam para garantir a efetividade dos direitos
dos particulares. Contudo, de outro lado, no se pode permitir que o controle extermine
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O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

a necessria autonomia da Administrao Pblica e a segurana jurdica.

Demais disso, necessrio que o controle no se torne um fim em si mesmo, de forma a


bloquear a ao administrativa e retirar-lhe a eficcia. O controle tem uma finalidade
que garantir a legalidade e a legitimidade da ao administrativa e deve ser exercido
sempre com orientao a esta finalidade.

Nesse cenrio, o grande desafio que se coloca no Brasil, hoje, o encontro de um


equilbrio na realizao do controle da Administrao Pblica entre a preservao da
legalidade da ao administrativa, sua liberdade de agir e a efetividade dos direitos dos
cidados. Diante da realidade em que vivemos, possvel, sem dvidas, afirmar que a
simples proliferao impensada de mecanismos de controle que se consideram mais
importantes que a prpria Administrao Pblica no est tendente a propiciar referido
equilbrio.

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1 Este texto dedicado Profa. Odete Medauar, verdadeiro cone do Direito


Administrativo moderno, norteado pelos valores democrticos, imperativos a qualquer
sociedade que se pretenda desenvolvida, e ferrenha defensora da evoluo do
pensamento jurdico.

2 MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Trad. Edson Bini. So Paulo: Edipro, 2004. p. 188.

3 TCITO, Caio. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 1975. p. 1.

4 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os grandes desafios do controle da


administrao pblica. In: MODESTO, Paulo (coord.). Nova organizao administrativa
brasileira. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 198.

5 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 16. ed. So Paulo: Ed. RT, 2012. p.
35 e 37.

6 Mencione-se aqui, alis, que os mecanismos de controle interno da Administrao


Pblica, ainda que em outro contexto, foram as primeiras formas de controle que se
verificam. Como bem destacam Jos Maurcio Conti e Andr Castro Carvalho, o controle
interno da Administrao Pblica tem sua origem no processo de arrecadao de
tributos, ainda no momento ps Revoluo Francesa, quando foi criado mecanismo de
controle sobre a arrecadao tributria, por meio do qual se controlava a lisura da
conduta dos agentes responsveis pela coleta dos tributos. Criou-se, assim, um
mecanismo interna corporis ao Estado para certificar a lisura e o cumprimento das
obrigaes dos agentes estatais. Cf. O controle interno na Administrao Pblica
brasileira: qualidade de gasto pblico e responsabilidade fiscal, Direito Pblico, n. 37,
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O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

Porto Alegre, jan.-fev. 2011, p. 202.

7 CHEVALLIER, Jacques. O Estado ps-moderno. Trad. Maral Justen Filho. Belo


Horizonte: Frum, 2009. p. 131 e ss.

8 SILVA, Vasco Manoel Pascoal Dias Pereira da. Em busca do ato administrativo perdido.
Coimbra: Almedina, 1995. p. 40 e ss.

9 Nesse sentido, imperiosa a citao do pensamento de Odete Medauar. Escorada em


autores como Massimo Severo Giannini, a Professora corretamente menciona que,
apesar no ter havido uma ruptura completa com o antigo regime aps a Revoluo
Francesa no que se refere ao manejo da autoridade pelo Estado, o novo regime trouxe
uma considervel garantia para os cidados em suas interfaces com o Estado a partir do
momento em que limitou a ao do Estado obedincia legalidade. Com isso,
incorreto afirmar que o novo regime no marcou qualquer alterao em relao ao
regime anterior, eis que a vontade do Estado deixou de ser a vontade do soberano e
passou a ser a vontade da lei. Sobre o tema, confira-se: O direito administrativo em
evoluo, 2. ed., So Paulo: Ed. RT, 2003, p. 16 e ss.

10 DUGUIT, Leon. Trait de Droit Constitutionnel. 3. ed. Paris: De Boccard, 1928. t. II.

11 CASSESE, Sabino. Istituzioni di Diritto Amministrativo. 2. ed. Milo: Giuffr, 2006. p.


23.

12 ARAGO, Alexandre Santos de. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro:


Forense, 2012. p. 110.

13 Cf. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 16. ed. So Paulo: Ed. RT,
2012. p. 413.

14 Nesse ponto, importante manifestar nossa concordncia com Odete Medauar acerca
da configurao do Ministrio Pblico como rgo de controle externo da Administrao,
na medida em que, as normas hoje vigentes acerca da atuao do parquet incidem
sobre autoridades, entes e rgos da Administrao Pblica, em todos os nveis
federativos, e resultam em medidas tais como a instaurao de inqurito civil (que pode
levar soluo do problema, sem ajuizamento da ao), a emisso de recomendao e
relatrio, a tomada de compromisso de ajustamento de conduta (). Cf. Controle da
administrao pblica. 3. ed. So Paulo: Ed. RT, 2014. p. 178.

15 Aqui importante mencionar a pertinente apartao utilizada por Gaspar Ario Ortiz
entre Administrao em sentido orgnico e em sentido funcional. Administrao Pblica
no sentido orgnico seria aquela formada por rgos e entidades que fazem parte da
estrutura orgnica do Estado, ao passo que no sentido funcional a Administrao Pblica
incluiria tambm aquelas pessoas que exercem funes pblicas sem pertencer
organicamente estrutura administrativa. Sobre o tema, confira-se: Sobre el concepto
de Administracin Pblica y el Derecho Administrativo, in Lecciones de Administracin (y
Polticas Pblicas). Madrid: Iustel, 2011. p. 50-81.

16 JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 10. ed. So Paulo: Ed. RT,
2014. p. 1204.

17 Cf. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os grandes desafios do controle da


Administrao Pblica cit., p. 201.

18 CONTI, Jos Maurcio; CARVALHO, Andr Castro. O controle interno na Administrao


Pblica brasileira: qualidade de gasto pblico e responsabilidade fiscal cit., p. 206 e ss.
importante mencionar, ainda, que os autores fazem uma distino entre autocontrole e
controle interno. Segundo a definio apresentada, o autocontrole seria ligado
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O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

legalidade administrativa, ao passo que o controle interno seria relacionado fiscalizao


mencionada no art. 70 da CF/1988, sendo muito mais um instrumento de controle
financeiro do que administrativo (O controle interno na Administrao Pblica brasileira:
qualidade de gasto pblico e responsabilidade fiscal cit., p. 205). Embora muito
pertinente a distino, de nossa parte preferimos o entendimento de Odete Medauar,
que, seguindo a doutrina de Caio Tcito, equipara o controle interno ao autocontrole,
como funes administrativas de controle e fiscalizao dos atos da Administrao
Pblica (cf. Controle da Administrao Pblica cit., p. 52).

19 Segundo entendimento de Ferdinnand O. Kopp e Ulrich Ramsauer, a anulao de atos


viciados, total ou parcialmente, tem a natureza jurdica de controle exercido pelo prprio
agente, na medida em que a anulao tambm um ato administrativo com os mesmos
requisitos de competncia, forma e processo. Cf. Verwaltungsverfahrensgesetz
Kommentar. 10. ed. Munique: C.H. Beck, 2008. p. 975.

20 CF. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Atlas,
2012. p. 682.

21 Entre outros CRETELLA JR., Jos. Direito administrativo brasileiro. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2000. p. 775-779.

22 Cf. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Processo administrativo federal


Comentrios Lei n. 9.784 de 29/1/1999. 4. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p.
319.

23 De acordo com a manifestao de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, est embutido


na Lei Federal de Processos Administrativos, igualmente, o Princpio da Participao
Popular, insculpido nos arts. 31, 32 e 33, que contemplam os procedimentos de
audincia pblica, consulta pblica e participao de entidades coletivas (cf. Direito
Administrativo, p. 691-692). Ainda possvel extrair o princpio em questo do disposto
no art. 9. da Lei Federal de Processos Administrativos, que disciplina a legitimidade das
partes para participao no processo. Segundo este princpio, o processo administrativo
deve contar com a maior participao possvel dos cidados, j que, como dito, o meio
de interlocuo entre Administrao Pblica e cidados.

24 Cf. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno cit., p. 419.

25 Cf. GIANNINI, Massimo Severo. Istituzioni di Diritto Amministrativo. 2. ed. Milo:


Giuffr, 2000. p. 45.

26 Cf. CASSAGNE, Juan Carlos. Curso de derecho administrativo. 10. ed. Buenos Aires:
La Ley, 2011. t. I, p. 306.

27 Cf. CASSESE, Sabino. Le Basi del Diritto Amministrativo. 9. ed. Garzanti: Milo, 2000,
p. 190 e ss.

28 Cf. CHEVALLIER, Jacques. O Estado ps-moderno, p. 100 e ss.

29 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 803.

30 Cf. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Prestao de servios pblicos e


administrao indireta. 2. ed. So Paulo: Ed. RT, 1983. p. 68-69.

31 Cf. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 29. ed. So
Paulo: Malheiros, 2012. p. 232 e ss.

32 Cf. MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica cit., p. 73.

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O controle interno da Administrao Pblica e seus
mecanismos

33 Sobre o tema, confira-se: MODESTO, Paulo. Legalidade e autovinculao da


Administrao Pblica: pressupostos conceituais do contrato de autonomia no
anteprojeto da nova lei de organizao administrativa. In: ______ (org.). Nova
organizao Administrao Pblica brasileira cit., p. 113 e ss.

34 Cf. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno cit., p. 422.

35 Cf. Idem, ibidem.

36 Sobre o tema, confira-se: CONTI, Jos Maurcio. A autonomia financeira do Poder


Judicirio. So Paulo: MP Ed., 2006. p. 146 e ss.

37 Cf. COMPARATO, Fabio Konder. O poder de controle na sociedade annima. 3. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 1983. p. 67.

38 Cf. MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica cit., p. 169.

39 Como muito corretamente pondera Heleno Taveira Torres, a ideia de segurana


jurdica um fim do ordenamento jurdico, funcionando como um meio de proteo de
direitos e liberdades individuais (segurana material) e como uma certeza do direito
(segurana formal). Cf. Direito constitucional tributrio e segurana jurdica. 2. ed. So
Paulo: Ed. RT, 2012. p. 184.

40 BARROSO, Lus Roberto. Apontamentos sobre as agncias reguladoras. In:


FIGUEIREDO, Marcelo (coord.). Direito e Regulao no Brasil e nos EUA. So Paulo:
Malheiros, 2004. p. 105.

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