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ESCOL A SUPERIOR DE CONTROLE EXTERNO:
DIRETORA-GERAL DA ESCOEX
Conselheira Marisa Joaquina Monteiro Serrano
COORDENADOR-GERAL
Ben-Hur Ferreira
PROCURADOR-GERAL DE CONTAS
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
Joo Antnio de Oliveira Martins Jnior (67) 3317 1500 - Av.: Des. Jos Nunes da Cunha, s/n - Bloco 29
PROCURADOR-GERAL-ADJUNTO DE CONTAS CEP 79031-902 - Campo Grande - MS - Brasil
Jos Ado Camilo
REVISTA CONTAS ABERTAS
E d i t or ial
A Revista Contas Abertas, do Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso do Sul, chega ao seu terceiro nmero, mantendo sua pro-
posta editorial de alto nvel tcnico e cientfico, com a publicao
de trabalhos sobre Tribunais de Contas, Controle Externo e demais
temas correlatos s reas do conhecimento jurdico, contbil e fi-
nanceiro da Administrao Pblica.
Conselho Editorial
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Entrevista
CONS.
RENATO
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Contedo Editorial
ALVES
RAINHA
Artigos Cientficos
13 Corrupo:
tica ou Poltica
24 Planejamento e Controle:
Uma Reflexo sobre tica
Gerenciamento de Riscos
28 e o Controle Externo:
Ferramenta e Resultados
37 comissionado: necessidade e
importncia na estrutura
organizacional estatal
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REVISTA CONTAS ABERTAS
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Entrevista Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
CONS. ANTNIO
RENATO ALVES RAINHA:
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Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
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Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
O Distrito Federal, mesmo sem qualquer tradio O TCDF atuou ainda na anlise do projeto de
no futebol, com os seus times profissionais apenas na engenharia e do edital de licitao. Demonstrou
srie D do Campeonato Brasileiro, no sendo sede que, se a obra fosse realizada pelo mtodo
dos jogos de abertura ou encerramento da Copa do destrutivo em vez do no destrutivo e com um
Mundo e estando com os servios pblicos de sade, traado diferente, geraria eficincia e economia
educao e segurana, entre outros, em pssimas para os cofres pblicos. Dessa forma, aps a
condies e passando por graves carncias, resolveu interveno do Tribunal, o valor foi reduzido
construir desnecessariamente um nababesco estdio de R$ 106 milhes para pouco mais de R$ 50
de futebol para mais de 70.000 pessoas ao custo de milhes.
mais de R$ 1,7 bilho, em valores histricos. Isso uma
demonstrao inequvoca de ilegitimidade de despesa. Esse foi um exemplo de uma atuao eficiente e
tempestiva do TCDF na fiscalizao dos gastos
pblicos, demonstrando a importncia das aes
Sabe-se da importncia da atuao
preventivas das Cortes de Contas.
preventiva dos Tribunais de Contas.
O TCDF atuou em um caso relevante Como o Senhor v a realizao
na rea da sade no Distrito Federal de auditoria concomitante pelos
(processo 38323/2010). Qual o Tribunais de Contas?
resultado para a sociedade? Quanto uma forma de melhorar a eficincia das Cortes de
foi economizado aps a interveno Contas na fiscalizao dos gastos pblicos. Quando
do Tribunal de Contas? se faz uma auditoria ou inspeo concomitante,
pode-se identificar e corrigir o defeito do objeto
O Tribunal fez uma fiscalizao concomitante. contratado antes do seu recebimento e antes de
Atuou no momento em que o edital para o pagamento ser realizado. Assim, evita-se que
aquisio de medicamentos foi publicado e, ao o Estado pague uma determinada coisa (obra/
analisar a pesquisa de preos, verificou que vrios servio/produto) e receba outra de qualidade ou
produtos estavam cotados com valores muito quantidade inferior.
acima dos praticados no mercado. Estou falando
de sobrepreo na ordem de 1.000%, 3.000%, A experincia mostra que, depois que o dinheiro
8.000%. O Tribunal determinou a suspenso sai dos cofres pblicos, dificilmente ele retorna
do certame e a correo dos valores para que quando se identificam casos de corrupo ou de
refletissem os preos praticados no mercado. desperdcio. Ento, o desafio atuar, fiscalizar
Com a atuao do TCDF, o valor da licitao e e decidir antes que o dinheiro saia dos cofres
da contratao caiu de R$ 85 milhes para pouco pblicos, impedindo, assim, dano ao patrimnio
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Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
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Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
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Entrevista: CONS. ANTNIO RENATO ALVES RAINHA - TCDF
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REVISTA CONTAS ABERTAS
ARTIGOS
CIENTFICOS
REVISTA CONTAS ABERTAS
Corrupo:
tica ou Poltica
Tercio Sampaio Ferraz Junior
Palavras-chave:
MICROPOLTICA E MACROPOLTICA; CORRUPO E DIFERENCIAO FUNCIONAL; PBLI-
CO E PRIVADO; ESCNDALO E MDIA.
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Recebi de Ingo Maehrlein, percepo das coisas. Nesse sentido, algo que no pode ser
eliminado, no porque o homem seja moralmente fraco,
um amigo alemo, o mas porque nossa concepo de corrupo no permite sua
seguinte e-mail a propsito eliminao (Engels, 2014, p.21).
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por medidas morais, como as que presidem a justia comu- algum contra o que justo. Ccero no fala propriamente
tativa e distributiva, nem podem ser reduzidas a questes em suborno, propina, mas em oferendas (donum/
de gratido, muito menos reguladas por normas jurdicas. dona e munus/munera). Mas fica evidente que receber
presentes e oferendas no era um ato repudivel, salvo se
No Cdigo de Hammurabi (1711-1669 a.C) h punio para provocar uma injustia, no sentido de um atentado
para o juiz que muda sua deciso. Os intrpretes modernos contra os bons costumes. At porque, embora, em latim, a
dizem que a punio ocorre porque o juiz teria sido subor- palavra donum como a palavra mnus possam ter uma
nado. Da o ttulo dado pelos editores do Cdigo a essa conotao pejorativa, donum tem a ver com oferenda,
seo: O Juiz Corrupto. Essa interpretao etnocntrica, como mnus tem com encargo.
contudo, passa por cima do fato do horror que seria para
Hammurabi uma deciso levianamente inconstante. Tal in- Contudo, certa dubiedade do termo corrumpere per-
constncia ofenderia o deus Nunamnir, cujos comandos e cebida num texto atribudo ao prprio Ccero (sem que se
decises eram inalterveis. No difcil dizer que dar pre- conhea o contexto):
sentes e receb-los, mesmo por parte de um juiz, seria um
comportamento usual. Punvel, na verdade, seria a incons- Dado que nada deva ser to incorrupto em uma repbli-
tncia, a falta de firmeza. Donde uma certa inconsistncia ca do que o voto e o juzo, eu no entendo porque aquele
observada na traduo dos textos, podendo-se supor que o que corrompe com dinheiro merecedor de punio, mas
uso da palavra corrupo poderia apontar para um anacro- aquele que os corrompe com eloquncia digno de mrito.
nismo do tradutor (John Noonan Jr., 1984, p. 9 seg.). Na verdade parece-me que aquele que corrompe o juiz com
oratria faz mais mal do que corromper um juiz com di-
Na verdade, essa disputa interpretativa acaba por ser um nheiro; pois ningum pode corromper um homem pruden-
indcio de que corrupo no termo facilmente gene- te com dinheiro, mas pode pelo discurso (apud Noonam
ralizvel na forma de um conceito universal, podendo ela Jr., 1984, p. 38-45).
ser vista antes como um problema estrutural de um modo Esse uso moral (de mos/mores) sofre alguma alterao s-
de ser poltico. o que se observa no uso que do tema cor- culos depois.
rupo se faz em nosso tempo, no quadro das democracias
ocidentais. Veja-se, por exemplo, que muito diferente a condenao
do filsofo Bacon no sculo XVII (Noonam Jr., 1984, pp.
Inicialmente, falar de um sentido moderno de corrupo 334 e segs.). Alm de filsofo, Bacon foi poltico. Serviu
significa distingui-lo do sentido que ela toma na antiguida- ao rei Jaime I como ministro e dele recebeu o ttulo de vis-
de clssica. Corrupo das espcies, na gerao dos corpos conde. Em 1621, foi denunciado no Parlamento por cor-
tema da bibliografia aristotlica, que faz pensar em corrup- rupo, j num sentido moderno, ou seja, de apropriao
o como decomposio. Assim, o engendrado, aquilo que de dinheiro pblico. Confessou ter recebido presentes das
se gera e se corrompe, fruto da metamorfose natural que partes num tribunal que presidia, mas jurou que nenhum
se processa na microestrutura do ser. suborno afetou suas decises. Foi perdoado, mas acabou a
sua carreira poltica.
Transportada para a tica, corrupo, entre os antigos, se
referia corrupo dos costumes. Sua manifestao patente
era percebida quando uma pessoa ou uma cidade aban- Em breve sntese: a
donava os valores viris, austeros, exigentes, para se afe- corrupo antiga afeta os
minar, entregando-se ao luxo e complacncia. Disso
exemplo a acusao a Scrates de que, sempre perguntando,
costumes; a moderna, o
sempre questionando, ele corromperia a juventude (cor- Errio. Em que sentido?
rupo, , fthors), no sentido de faz-la perder
a crena nos deuses da cidade. O sentido eminentemente poltico e afeta particularmente
o exerccio da democracia nos seus contornos liberais (Es-
Corrumpere palavra usada por Ccero para acusar Op- tado de direito).
pianicus de ter dado bens a um juiz para decidir em favor de
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Encontra-se a, alis, um motivo para voltar-nos para aquilo rentes moedas de troca (parentesco, amizade, sexo, etc.)
que se pode chamar de micropoltica enquanto uma tc- usadas nas formas de nepotismo, da escolha dos protegidos
nica poltica de exerccio de poder. Trata-se, genericamente, ou favoritos, das amantes, das sinecuras, etc.
de instrumento para a explorao de espaos informais na Ora, nessa circunstncia, uma distino clara entre a ao
busca de influncia, prestgio, reconhecimento, capazes de poltica pblica e privada era difcil de ser percebida ou
gerar redes de relaes, embora sem mostrar-se diretamente traada. Por exemplo, na Frana, a coroa estabelecia uma
nessas conseqncias. O que torna a micropoltica difcil de espcie de arrendamento fiscal, em que o tributo era impos-
ser racionalizada (ao contrrio da macropoltica e seus ins- to a uma determinada regio conferida a arrendatrios que
trumentos tradicionais: competncia, poder de polcia, im- eram, simultaneamente, financiadores privados do Estado e
positividade legal, obedincia, uso regulado da fora etc.). ocupantes de cargos dotados de poder impositivo.
Micropoltica explica, nessa linha, o que se costuma cha- Essa dificuldade atingia inclusive a corte papal, em que car-
mar de paternalismo e clientelismo, tomados no como deais, bispos e secretrios de Estado eram escolhidos entre
distores da macropoltica, mas como instrumentos neces- as grandes famlias romanas, que ostentavam grande poder
srios ao exerccio do poder poltico ali onde os instrumen- e riqueza.
tos oficiais no do conta inteiramente de produzir coeso
social e governabilidade. Nas sociedades pr-modernas uma percepo crtica da
corrupo (condenao da corrupo) aparecia quando as
Micropoltica, nesse sentido, no se confunde, de plano, expectativas da clientela se frustravam. Entre um cliente e
com corrupo, mas tem relao com ela. Pode-se dizer, as- um patrono se estabelecia uma relao de fidelidade/leal-
sim, que o sentido moderno de corrupo tem a ver com dade que, de princpio, era tida como inegocivel, isto ,
um processo histrico de diferenciao e separao, em que no podia ser comprada. A percepo da corrupo apare-
micro e macropoltica ganham linhas divisrias, fronteiras cia, ento, quando entrava o dinheiro como uma forma de
que se tornam barreiras para o exerccio do poder. ddiva (presente), o que acabava por monetizar as relaes.
Esse processo comea com uma sutil percepo da confu- Ou seja, o dinheiro corrompia porque tornava obsoletas as
so que ocorre na Idade Mdia entre a suserania poltica mximas fundamentais do clientelismo: lealdade e fideli-
e a condio de proprietrio, mediante a denominao de dade no se compram. Pois, para a cultura paternalista, a
dominus conferida ao senhor feudal. Herana conservada mobilidade social no estava ligada ao dinheiro. Nessa so-
no espanhol e no portugus pelo ttulo de Dom conce- ciedade, ainda pr-capitalista do ponto de vista econmico
dido a nobres, reis, imperadores. Dom vem de domi- no sentido de que o trabalho no era um objeto de troca
nus. Observe-se, porm, que, na Roma antiga, era ttulo no mercado, eram os estamentos sociais, divididos entre
do proprietrio, daquele que detinha o dominium, no do aqueles que cultivavam as terras, sem possu-las, e os que
dirigente poltico. as possuam, sem cultiv-las, que estruturavam as relaes
econmicas (Tocqueville, 1997, p. 43).
Dessa confuso resulta, por exemplo, no passado medievo,
a advertncia da Igreja aos prncipes de que eles seriam Diante disso, possvel perceber, de um lado, como e por-
protetores, mas no proprietrios do povo. Dela, porm, que a micropoltica clientelstica acabava por exercer um
resulta tambm a identificao inicial do tesouro como um papel importante na organizao do poder poltico (hie-
bem do monarca e sua progressiva distino como bem do rarquias, fidelidades, mas tambm produo de arquivos e
Estado e a concepo diferente que assume o fisco num e registros: por exemplo, os notrios), embora fosse muitas
noutro caso. vezes um inibidor de uma burocracia eficiente e racional,
portanto modernizadora, e, de outro, de que modo pde
Nesse quadro, perceptvel toda a estrutura cortes que surgir a chamada poltica econmica elisabethana (Elisabeth
domina a poltica da era pr-moderna (do sculo XV ao I), que responsabilizava as comunidades pela remunerao
XVIII) e que mostra, nesse perodo, o fator intenso desem- dos pobres entendidos como aqueles que ou no tinham
penhado pela micropoltica nos afazeres de Estado. No s meios de subsistncia suficientes ou eram desempregados
na troca de favores mediante recompensa em dinheiro, mas no sentido moderno da expresso. Essa poltica, que ficou
no papel secundrio ou, no mximo equivalente s dife- mais conhecida como Poor Law, vigorou at 1832, quando
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o correspondente statute foi revogado sob a alegao de que do, alguns parmetros importantes para o exerccio do po-
favorecia a preguia e inibia o desenvolvimento. der. Um deles est em uma mudana na estrutura temporal
da poltica, cujo vetor se volta para o futuro, que passa a
Esse sistema, conhecido em formas semelhantes em outras ter um papel significativo na formatao de polticas, im-
regies europeias, inibiu, na Inglaterra, a ecloso de uma pondo-se como escolha entre polticas alternativas, entre
revoluo que, na Frana, porm, redundou na Revoluo programas polticos ou mesmo entre ideologias, capazes
Francesa. de alterar, supostamente sempre para melhor, o status quo.
Com isso aparece, j no sculo XIX, a conhecida diviso
partidria entre conservadores e liberais, que marca a cul-
Explico rapidamente. tura poltica europeia e nas Amricas, seguida, na segunda
metade daquele sculo, pela diviso entre direita e esquerda
(aquela vista por socialistas e comunistas como reacionria
A monetarizao do trabalho reconhecida como um fa-
e ela prpria como progressista).
tor fundamental para o advento da sociedade de mercado,
aquela sociedade que vai se desenvolver a partir de meados
Com isso cresce, de um lado, o entendimento da poltica
do Sculo XVIII e que culmina, politicamente, na Revolu-
como uma questo de conscincia de cada cidado, tra-
o Francesa. Na sociedade de mercado, a economia capi-
zendo como consequncia uma crescente integrao entre
talista passa a ver no dinheiro o meio hegemnico de qual-
opinio pblica e imprensa (opinio pblica midiatizada) -
quer troca, neutralizando os objetos e os sujeitos da troca e
o que favorecer a crtica corrupo em novo sentido - e,
pondo as relaes micropolticas sob suspeita.
de outro, uma progressiva diferenciao entre administra-
o e governo, parlamento e partido, com o surgimento de
Em consequncia, nos ltimos 200 anos, o favorecimento
uma figura at ento desconhecida: o poltico profissional,
de parentes e agregados vai perdendo sua fora cultural na
figura distinta do empresrio, e que torna suspeita a confu-
determinao da estrutura social, substituda por uma nova
so dos respectivos papeis.
mentalidade: a ao humana movida pelo ganho e pela
acumulao, o que exige eficincia (Estado burocrtico/ra-
Desse modo o antigo clientelismo entra em crise como for-
cional somado franca liberdade empresarial) e uma forte
ma aceitvel de exerccio de micropoltica (ele identificado
diferenciao funcional entre o pblico e o privado.
com a perverso poltica do ancien rgime), mas no desa-
parece inteiramente do mapa. E desse modo que a cor-
Nesse novo contexto, o exerccio da micropoltica median-
rupo e a crtica da corrupo ganham sua faceta moderna.
te as antigas formas de mecenato nepotista e clientelista
Ele no apenas dava e recebia propinas acidentalmente.
torna-se smbolo de reacionarismo, conferindo crtica
Ele elaborou planos e sistemas de governana com o exato
corrupo um sentido modernizador (para o que segue, na
propsito de acumular propinas e presentes para si mesmo.
perspectiva historiogrfica voltada ao mundo europeu, cf.
Ele se rebaixou imundcie e sujeira da especulao e da
Engels, 2014). Mas com isso altera-se o ambiente polti-
corrupo. Ele no era apenas um ladro pblico, mas o
co-social, pela generalizao dos atores e a introduo de
cabea de um sistema de ladroagem, o capito geral de uma
um ator novo: as massas (poltica de massas). No obstan-
gangue.
te, nesse ambiente a micropoltica ganha novos contornos:
os antigos mecanismos de oferta de benefcios, enquanto
Com essas palavras Edmund Burke, filsofo, membro do
garantia de confiana e lealdade, so transportados para as
Parlamento, descrevia um homem que por 13 anos (1772-
polticas sociais em forma de instrumentos burocrticos
85) fora o governador britnico de Bengala (Noonan Jr,
para controle de massas (planejamento administrativo),
1984, p. 392).
monetizando-se e recompondo, em formas alternativas, a
Mas o problema no estava propriamente ou to somen-
antiga relao paternalismo/clientelismo (ver as diferentes
te nas nomeaes e no exerccio de funes executivas de
manifestaes de caciquismo poltico, corrente, alis, no
Estado, mas no mago mesmo da moderna democracia de
s na Ibero-Amrica, mas na Europa tambm).
sistema de partidos e eleies.
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intitulado An Act to Preserve the Purity of Elections. O sim, por ser instrumentalizado como uma recorrente ban-
alvo era regulamentar as chamadas contributions, modo deira poltica: combate corrupo no sentido das dife-
como se designavam pagamentos polticos no suporte de rentes manifestaes de clientelismo associado a emprego,
campanhas eleitorais. A dificuldade a enfrentar estava em trabalho remunerado e a vantagens empresariais associadas
distinguir contributions de bribes. Afinal, contribuio de influncia de toda espcie. No preciso ir longe para ver
campanha era mais um cdigo capaz de encobrir um paga- nesse combate um lema permanente de poltica partidria
mento destinado a enriquecer um representante oficial para no passado recente e no presente, tanto de partidos es-
favorecer um ato oficial que beneficiaria o pagador. querda como direita, tanto de movimentos autoritrios
(Brasil em 1964, por exemplo), como de restauraes de-
Foi essa inerncia do privado no pblico, estruturas ideolo- mocrticas (ostensivas, no Brasil, aps a ditadura Vargas,
gicamente diferenciadas, que obrigou a ao poltica, desde como bandeira do partido Unio Democrtica Nacional
ento, a cunhar um novo conceito de corrupo, ligado es- UDN, donde udenismo).
pecialmente distino entre a sociedade civil (econmica)
e sociedade poltica e correspondente sutil confuso dos Corrupo no perde as tintas morais que sempre a acom-
papeis: poltico/empresrio. panham, mas toma, nessa linha, o sentido de um inibidor
do progresso, mediante o que adquire sua exaustiva conota-
Realo os dois fatores a ensejar a nova circunstncia con- o com escndalo.
dicionadora da nova percepo da corrupo: de um lado,
a industrializao e, com ela, o advento da economia de Escndalos incorporam-se cena poltica, pela revelao
mercado, fundada no dinheiro como meio hegemnico de de segredos inconfessveis, detalhes picantes de polticos
troca, capaz de igualar os agentes econmicos, neutralizados proeminentes, figuras obscuras ligadas a empresrios. Nes-
na condio de sujeitos (sujeitos de direitos), e equiparar sa nova dinmica, corrupo adquire uma nova lgica: se
todos os produtos, neutralizados na condio de utilidades, no passado era tema circunscrito a elites sociais, alastra-se
como objetos de interesse (bens de uso, servios, o prprio a temtica para muito alm das limitaes de classe. Pois
consumo como objeto de troca e, afinal, o prprio dinheiro ao adquirir suas bases na poltica de conscientizao elei-
como objeto de si mesmo); enfim, com a industrializao, toral das massas, o conceito de corrupo fortalece o papel
a noo de interesse (ganho, vantagem, lucro) se expande e da mdia, mormente da mdia de massas, do que decorre
atinge, assim, todas as relaes econmicas. De outro lado, uma nova exigncia constitutiva para o exerccio poltico: a
em paralelo, os prprios detentores de poder poltico, em transparncia como antdoto contra um desfalecido interes-
qualquer escala, passam a disputar ativamente suas posies se/segredo de Estado.
quer na sua conquista quer na sua manuteno, o que deve
ser assegurado por meios capazes de dar sustentabilidade Com isso se fortalecem, de um lado, algumas concepes
s campanhas eleitorais, tornando opaca a distino entre difusas, mas que, paradoxalmente, produzem eficincia po-
interesse poltico e econmico: a prpria poltica na relao ltica: nos partidos de esquerda, as teorias da conspirao,
empresrio/representante parlamentar torna-se opaca. com a denncia de esquemas ocultos ligados ao modo de
produo capitalista, como base da corrupo inerente ao
Essa nova situao recria a micropoltica e estatui um clien- sistema, mas tambm suas variantes de direita, com suas
telismo de nova ordem, como observamos na mudana denncias racistas, especialmente antissemitas no nazismo
ocorrida no Brasil por volta de 1930: com o progressivo e no fascismo do sculo XX ou, mais recentemente, as de-
enfraquecimento do patriarcalismo (no Brasil, chamado de nncias de subverso, como aconteceu nas ditaduras lati-
coronelismo, uma aluso a proprietrios rurais que, na no-americanas na era da Guerra Fria. Tudo isso faz da ide-
Guerra do Paraguai, recebiam ttulos na condio de reser- ologia um componente importante do moderno conceito
va militar), a ascenso em paralelo das diferentes formas de de corrupo.
sindicalismo operrio submisso ao governo (no Brasil, co-
nhecido como peleguismo, em aluso cobertura de pele Por outro lado, o papel da mdia de massas envolve uma es-
de ovelha usada para montaria em cavalos). pcie de dilema autorreflexivo e paradoxal. De uma parte, a
mdia provoca uma nova diferenciao: a exigncia de uma
Nesse quadro, um novo conceito de corrupo acaba, as- mdia transparente, politicamente independente e econo-
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integrativa e desintegrativa (Wilson, 1968), sendo aquela so mais fortes que uma Realpolitik mope, a perda em par-
em benefcio da governana poltica como um todo e essa, ticipao de mercado e mesmo a excluso do mercado so
a gerada pela autoridade em benefcio prprio e privado. previsveis.
Interessante, nesse sentido, um testemunho que recebi
de outro amigo alemo, o advogado de empresa Albrecht Dado que o Estado o maior cliente da economia, ele aca-
Schaefer, que assim principia seu relato sobre a corrupo ba por ser o parceiro nato para a corrupo de parte dos
no mundo empresarial: fornecedores. O fato de que, com isso, ocorre um dano
sociedade, algo que no precisa de maiores explicaes.
Corrupo a Realpolitik da Business Administration. (O
conceito de Realpolitik foi cunhado como reao Revolu- No se pode dizer, porm, que o conceito moderno de cor-
o fracassada de 1848/49 e globalizado por Henry Kissin- rupo seja totalmente funcional e, nessa medida, amoral
ger para a poltica externa). ou meramente convencional. Expresses como propina e
corrupo no aparecem na obra de Freud. Mas h freu-
Realpolitik significa o sacrifcio de interesses permanentes e dianos que delas tratam como formas de psiconeuroses,
de longo prazo em favor de vantagens no curto prazo. Real- uma espcie de mecanismo de compromisso do ego consigo
politik caracterizada mediante dficits normativos. mesmo com o objetivo de obter uma simultnea gratifica-
Sobre o conceito de corrupo deve-se dizer que, em todos o para os impulsos proibidos do id e para as exigncias do
os Estados, corrupo submetida a penas. As leis crimi- superego (Alexander & Staub, 1931).
nais estatuem, cada qual, o fato-tipo da corrupo. Mesmo
quando, a propsito, possam existir diferenas, o conceito Por sua vez existem trabalhos, por exemplo, na rea eco-
de corrupo de tal modo suficientemente estabelecido nmica, que se recusam a extirpar da cincia a percepo
que com ele, pode-se trabalhar em qualquer parte do mun- moral da corrupo. Susan Rose-Ackerman (1978), econo-
do com tranquilidade. mista de Yale, ao analisar riscos e benefcios da corrupo
para um legislador hipottico, conclua que, caso se deseje
Por que corrupo Realpolitk da Business Administration? entender o funcionamento da democracia, no ser possvel
As razes para uma corrupo sistemtica de parte de em- acompanhar a inclinao de economistas convencionalistas
presrios esto em finalidades acima de ambies pessoais e, em ignorar constrangimentos morais sobre o comporta-
com isso, em falsos incentivos para sucessos de curto prazo. mento egosta/interesseiro (self-seeking).
Para esclarecer: quando no oramento para o prximo ano
fiscal da empresa est submetido a um aumento de fatura- O que induz a um momento de reflexo. A gorjeta que se d
mento de 30%, mas o mercado que um vendedor experi- ao garom no vista como propina. Um pouco diferente
mentado conhece muito bem permite apenas 5%, ento o auxlio que se d ao oficial de justia para que d alguma
para a meta proposta os 25% faltantes s podero ser alcan- preferncia no esforo de cumprir uma citao. Mas ambos
ados mediante medidas anticoncorrenciais, dentre as quais so ou assumidos ou suportados socialmente. Talvez se deva
se conta em larga escala a corrupo. Quando, ademais, ao notar positivamente -, num caso como no outro, uma
alcance dessa meta se conecta um bnus anual concedido ao espcie de ausncia de sentimento de obrigao, quer de
funcionrio, rompem-se ento todas as comportas morais e contribuir quer de retribuir, uma forma de comportamento
jurdicas. voluntrio e espontneo. Todavia, importante, mais no pri-
meiro que no segundo caso, a transparncia. E a comea
As consequncias da sistemtica corrupo so, assim, no a diferena. Nesse sentido, a propina sigilosa e interessada,
fato que a concorrncia submete-se a uma atrativa formata- gerando alguma forma de retribuio na qual, em uma esca-
o dos preos como se se tratasse de uma inovao tcnica. la crescente, o propsito de atender satisfatoriamente a uma
Isso leva a que um empresrio, mediante contnua corrup- reciprocidade mais forte, criando, porm, no agente uma
o, deixa-se engraxar fora do mercado. Realpolitik em- espcie de conflito de deveres.
presarial estabelece-se sobre uma espcie de homenagem ao
status quo e restringe as mudanas na formao dos preos Nessa escala, porm, a ausncia de linhas divisrias claras
mediante concorrncia, bem como as inovaes e melho- inegvel. o que se v na extensa lista de expresses, formu-
ramentos tcnicos. Como, porm, essas foras de mercado laes e reformulaes existente no vocabulrio brasileiro:
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REVISTA CONTAS ABERTAS
cervejinha, molhar a mo, lubrificar, conto-do-vig- tos corruptos se mostram como variantes desviantes desse
rio, jeitinho, mamata, negociata, por fora, taxa de conjunto. Esses desvios apontam para certas circunstncias
urgncia, gorjeta, rolo, esquema, propina, falca- que compem o chamado Fraud Diamond (o diamante
trua, peita, caixa 21. Em outras lnguas no diferente, da fraude): a presso ou motivo como primeiro fator, que
como se v pelo uso de expresses como lobby, advising pode ser a existncia de problemas financeiros pessoais, mas
(consultoria), Verrechnungskonto (conta de compensa- tambm motivos resultantes da relao remunerao/sobre-
o), couvert, etc. Curiosas formulaes aparecem, no carga de exigncias, percepo de uma injustia social na
entanto, quando um corruptor ativo inesperadamente se aquisio de bens valorados positivamente pela sociedade
confronta com um incorruptvel: O senhor no me en- etc. O segundo fator est na oportunidade: o conhecimento
tendeu bem, foi um mal-entendido, o que acompanhado de falhas no sistema de controle, o conhecimento ou mur-
de uma mmica prpria (sorrisos disfarados, surpresa, soft mrios sobre comportamentos corruptos de outros, certa
indignation, seguidos de declaraes como eu jamais pro- confiana de que o ato receber a aprovao superior etc. O
poria algo assim, etc.). terceiro fator est na justificao interna dos atos: o agente
precisa justificar-se a si mesmo para que ele esteja ou con-
[1] Essa listagem, salvo caixa 2, se encontra, em portugus com tradu-
o para o alemo, em Stierle & Siller (2015, p. 97). tinue integrado socialmente e disponha de um bom status
social. O diamante da fraude est, por fim, na competncia
Existe, nesses termos, uma retrica da corrupo que apa- (esperteza) do agente na execuo do ato corrupto.
rece quando ela no cinicamente escancarada. Exemplo
tpico so as formas de recomendao: da parte do agente Em suma, h na (dialtica) corrupo e crtica (combate)
ativo, gostaria de trazer as saudaes cordiais de fulano, corrupo um dilema moral que repousa em racionaliza-
que muito o recomendou para tratar desse negcio com o es divergentes: no interesse de empreendimentos polti-
senhor em total confiana ou haveria, em seu mbito de cos, econmicos ou financeiros, a corrupo deve ser bani-
discricionariedade, um modo de decidir a questo de ma- da, pois, no limite, ela conduz a uma disfuno do sistema
neira favorvel ao meu cliente ou isso me seria de imenso social. Porm, empreendimentos ntegros, incorruptveis
valor, e da parte do agente passivo, bem, isso no co- mostram-se, em curto e mdio prazo, ineficientes quando
mum nem se pode dizer que faa parte das minhas compe- se olha para a sociedade de mercado em conta do valor in-
tncias ou eu poderia at fazer, mas o risco muito gran- teresse.
de, o senhor entende, no ?.
O que aponta, afinal, para um paradoxo, prprio do sistema
No ltimo ato do delito, porm, a retrica a retrica do da economia de mercado (Polanyi, 1978, p. 194): a preten-
silncio. As pesquisas a respeito mostram que os participan- so de liberdade econmica, livre de influncias estatais
tes de atos de corrupo mostram uma tendncia ostensiva fruto, historicamente, de massivas intervenes do Estado,
em justificar e neutralizar os comportamentos. Costuma-se que alcanam a criao de um caminho livre para as transa-
rejeitar a responsabilidade pessoal, o contedo imoral do es mediante medidas protecionistas, at com o estabele-
comportamento, bem como os danos da resultantes (Stier- cimento de condicionamentos jurdicos para o exerccio da
le & Siller, 2015, p. 95). Ocorre uma espcie de raciona- liberdade de mercado.
lizao da corrupo, mediante manifestao de intenes
positivas, como o objetivo da lei no pode ser impedir o Ou seja, a economia de mercado, supostamente um sistema
atendimento eficiente das necessidades reais ou faz parte autorregulado, gera uma burocracia (privada e estatal) em
da concorrncia ou todo mundo faz ou em outros pases que proliferam as instncias administrativas, todas com cer-
no diferente ou existem coisas piores ou preciso ver to poder discricionrio, com certo grau de opacidade (no
que h interesses maiores da populao em jogo, etc. transparncia) e alta possibilidade de manipulao de infor-
maes. E a a corrupo que parece acompanhar o poder
Ainda que parea estranho, as pesquisas mostram que a como a sombra acompanha o corpo (Lord Acton: Power
integridade uma chave para entender a corrupo. In- tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely).
tegridade um conjunto de propriedades e valores posi- Trata-se, de um lado, da corrupo jurdica, tipificada (pre-
tivos, como conscincia moral, confiabilidade, prontido varicao, malversao, fraude, corrupo ativa e passiva).
para agir, conscincia de dever, retido. Os comportamen- De outro, a chamada corrupo sistmica que se produz
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REVISTA CONTAS ABERTAS
quando as incorrees se tornam regra e os paradigmas econmico: por exemplo, pagamentos por fora para lubrifi-
traados pela lei viram excees. o caso de condutas to car a mquina... O que no exatamente verdade, quando
institucionalizadas (no sentido sociolgico da palavra) que se pensa no efeito inverso: criar dificuldades para vender
raramente se castiga o corrupto, enquanto at se protege o facilidades.
comportamento indevido.
O que nos leva a pensar na direo inversa. Afinal, como
Nesses termos, na corrupo sistmica a administrao ad- diz John Dewey, em uma sociedade dominada pela cultu-
quire um cdigo oculto, que valida e alimenta as violaes ra da corrupo, a educao de valores efetiva, muito alm
do cdigo expresso, a tal ponto que os que no compar- das declaraes altissonantes contra a corrupo, tender a
tilham das prticas venais so intimidados e obrigados a reproduzi-la.
guardar silncio. Esse cdigo oculto gera, por sua vez, dois
tipos de corrupo: a de cima para baixo e a de baixo para E aqui a observao histrica nos surpreende, ao mostrar
cima (Ackerman, apud Sea, 2002, p. 56). que uma educao cvica, baseada em valores eticamente
incontestveis, quando efetuada em um marco institucio-
Na primeira, quem executa os atos de corrupo so buro- nal e social inadequado, governado por polticas e polticos
cratas de maior categoria e a extorso centralizada e mo- corruptos, pode entrar em colapso e fracassar. Ou, como
nopolizada, bem como a repartio ou no dos ganhos com recordava Jaspers, referindo-se Alemanha:
escales inferiores, que serve, quando usada, para comprar
cumplicidade e gerar estabilizao do sistema (Susan-Rose na poca do Imprio (Kaiserstaat), quisemos formar bons
Ackerman anota que esse tipo de corrupo muito co- sditos e tivemos a Repblica de Weimar; na Repblica de
mum nos pagamentos a polticos de alto escalo e efetuados Weimar quisemos formar bons democratas e tivemos o na-
na indstria do petrleo mediante funcionrios at bem cional-socialismo. Durante o nacional-socialismo quis-se
pagos). Na segunda (de baixo para cima) so os funcion- formar nazistas convictos e tivemos a Repblica Federal...
rios de baixo escalo que planificam e executam, repartindo E agora, o qu?
ganhos com os de escalo superior que, assim, acobertam,
garantindo silncio, estabilidade e impunidade. Os custos Volto ao texto recebido de meu amigo alemo, advogado
do primeiro tipo so mais visveis e previsveis, enquanto os de empresa.
do segundo so mais difusos e de contabilidade imprecisa.
E nesse paradoxo reflete-se, afinal, o paradoxo da investiga-
Como a corrupo pode ser
o da corrupo. o paradoxo percebido em instrumentos
como o da delao premiada (e da lenincia de empresas). mais bem combatida?
A delao premiada repousa, de um lado, na violao de
lealdades morais, prprias do micropoder (traio) e, de Ao lado das tipificaes penais contra o suborno, que so
outro, na plausibilidade de negociao monetizada de va- direcionadas contra as pessoas fsicas, um direito penal vol-
lores fundamentais como a prpria liberdade (clculo de tado para as pessoas jurdicas um eficiente complemento.
sobrevivncia). Aqui, no choque entre ticas de convico Certamente no se pode condenar uma pessoa jurdica
e de finalidade, o dinheiro volta a desempenhar um papel priso, mas ela pode ser sensivelmente punida, na medida
fundamental de neutralizao moral, tornando a delao em que os faturamentos corruptos sejam resgatados.
algo que se mede pelo preo. Da o jogo legal de primeiro, Mas o Direito Penal, sozinho, no consegue combater a
segundo, terceiro delator, ou da lenincia, lenincia plus, corrupo, como mostra, alis, a histria econmica.
nesse caso com valores percentuais at estipulados norma- Um importante aliado contra a corrupo pode ser o mer-
tivamente em lei. cado financeiro.
, de novo, a corrupo moderna, agora como clculo e Uma administrao econmica legal e sustentvel deve estar
objeto de negociao. O que explica o aparecimento das submetida ao juzo centralizado dos investidores. Para isso
chamadas teorias revisionistas (Huntington, 1989, p. 381), so necessrios os auditores independentes, as agncias de
caso em que a corrupo apareceria como um remdio con- rating e as autoridades financeiras.
tra o excesso de burocracia, impeditivo do desenvolvimento
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prazo. Esse perfil tem, porm, de ser reforado. HEIDENHEIMER, Arnold. Perspectives on the Perception of Corrup-
tion, in Heidenheimer; Johnston; LeVine. Political Corruption. A Han-
dbook. London, Transactor Publishers, 1989.
Muito ajuda na luta contra a corrupo uma imprensa livre,
com jornalistas especializados em questes econmicas. Em HUNTINGTON, Samuel. Modernization and Corruption, in Heide-
uma democracia que funciona isso uma obviedade. nheimer; Johnston; LeVine. Political Corruption. A Handbook. Londres,
Transactor Publishers, 1989.
Mas onde fica a transparncia nas empresas?
MAUSS, Marcel. Essai sur le don. Forme et raison de lchange dans les
socits archaques. dition lectronique ralise par Jean-Marie Trem-
Na Alemanha, pas em que a cogesto empresarial, a par- blay, professeur de sociologie au Cgep de Chicoutimi. 17 fvrier 2002.
ticipao do trabalhador na direo empresarial, mais se
desenvolveu, ela fracassa no combate corrupo. Estrutu- NOONAN JR., John. Bribes. New York/London, Macmillan, 1984.
ras empresariais autocrticas, em razo do que empregados POLANYI, Karl. The great transformation: the political and economic
dotados de senso crtico acabam to desqualificados como origins of our time. Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1978.
um pau de galinheiro, no resolvem o problema e devem ser ROSE-ACKERMAN, Susan. Corruption: A Study in Political Economy.
criticadas. O que , especialmente, uma tarefa para a corpo- New York, Academic Press, 1978.
rate governance e para o jornalismo econmico.
SEA, Jorge Malem. La Corrupcin. Barcelona, Gedisa, 2002.
Que fazer ento?
STIERLE, Jrgen; SILLER, Helmut. Praxishandbuch der Korruptionscon-
trolling. Berlin, Schmidt, 2015.
A Indonsia h alguns anos fez uma proposta interessan-
te. Funcionrios pblicos corruptos deveriam ser castrados. TOCQUEVILLE, Alexis de. Memoir on Pauperism [Mmoire sur le paupe-
A fundamentao para essa pena corporal seria: o que se risme] Translated by Seymor Drescher. With na introduction by Gertrud
Himmelfarb. Chicago, Ivan R. Dee, Inc., 1997.
objetiva impedir que funcionrios pblicos corruptos se
multipliquem! WILSON, James. Corruption Is Not Always Scandalous, in New York
Times Magazine, 1968.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Planejamento e controle:
uma reflexo sobre tica
Consideraes iniciais
tica diz com escolha. Em um universo de valores com- em detrimento do outro3. Quando se fala em combate
plexos, a reflexo sobre a tica evoca uma deciso, em um corrupo, tem-se o objetivo de restaurar a tica definida
universo social, sobre qual caminho ser seguido por to- coletivamente e que est no cerne da norma transgredida.
dos1. A definio e implementao de polticas pblicas
representa uma escolha de valores2, em um movimento de O presente trabalho adota o tema do planejamento como
simplificao de uma complexidade inapreensvel em prol instrumento de controle das polticas pblicas. O controle
de situaes que promovam a melhoria da convivncia. O da atuao dos envolvidos se torna possvel por meio do
direito, neste paradigma, instrumento, ferramental para a conhecimento dos meios que sero empregados e da ex-
formao de uma tica compartilhada. posio clara das finalidades que se pretende atingir com
a poltica. Como si demonstrar, o planejamento expe os
Corrupo diz com o desvirtuamento desta tica compar- valores protegidos e traz tona a tica compartilhada que
tilhada, postura canalha que pretende fazer prevalecer o est por trs da poltica, viabilizando assim controle dos
prprio interesse particular em detrimento da convivncia, comportamentos desviantes.
[1] BARROS FILHO, Clovis; POMPEU, Julio. A filosofia explica as grandes
questes da humanidade. So Paulo: Casa do Saber, 2013, p. 32. [3] BARROS FILHO, Clovis; POMPEU, Julio. Somos todos canalhas, filo-
[2] BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para um teoria jurdica das sofia para uma sociedade em busca de valores. Rio de janeiro: Casa da
polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2013, p. 104. Palavra, 2015, p. 302.
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Sobre este esclio, defende-se que o dever de planejar no A previsibilidade est atrelada ao dever do Estado de no
decorre de um princpio constitucional, mas de uma regra agir de modo a surpreender a sociedade. Neste recorte, a
que vincula a atuao estatal. A vinculao do agir do Esta-
[4] GRAU, Eros. Planejamento econmico e regra jurdica. Tese de livre [7] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros,
docncia. So Paulo: USP, 1977, p. 29. 2011, p. 81.
[5] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros, [8] FARJAT, Grard. Pour un droit conomique. Paris: Presses Universi-
2011, p. 78. taires de France, 2004, p. 26.
[6] VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 12. Ed., So Paulo: Malheiros, [9] ATALIBA, Geraldo. Repblica e constituio. 3. Ed., So Paulo: Ma-
2011, p. 78. lheiros, 2011, p. 169.
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segurana jurdica, vista em seu sentido formal, visa a evitar guidos pelo Estado, objetivos estes que igualmente devem
a arbitrariedade. Todavia, como explica Humberto VILA, ser atingidos de maneira racional (transparente, eficiente,
a definio de segurana jurdica, no sentido material, cir- previsvel, etc.).
cunscreve tambm a aceitabilidade das decises que leva-
ram sua atuao, de modo que o agir estatal seja recebido Neste contexto, para que haja controle (interno, externo e
como racional pelos seus prprios fundamentos pelos desti- social) das polticas pblicas, desde a elaborao at a ava-
natrios da deciso10. liao de seus resultados, necessria a fixao de metas e
objetivos a serem atingidos com determinado programa,
O planejamento mtodo de ao estatal que correlaciona bem como estabelecer indicadores de acompanhamento15.
meios para a realizao de determinados fins e, enquanto Assim, o planejamento condio de eficincia, eficcia e
tal, evita atuaes aleatrias e ad hoc. Justifica-se, nesta me- efetividade do controle.
dida, como veculo de racionalidade no agir do Estado11,
que difunde consistncia e aceitabilidade s decises que Por outros torneios, o planejamento foi o mtodo escolhi-
lastreiam sua atuao. do pelo constituinte para potencializar os resultados de seu
agir (racionalidade/eficincia), promovendo a transparncia
Se a unidade da Constituio confere fins para a atuao (publicidade) de sua atuao e com isso difundindo a pre-
estatal, o Estado contemporneo encontra legitimidade na visibilidade (segurana jurdica) no domnio dos agentes
capacidade de realiz-los12. Como ressalta Alexandre ARA- privados.
GO, o Princpio da Eficincia impe a adoo de meio de [15] RIBAS, Ldia Maria; SILVA, Hendrick Pinheiro. Reflexes sobre a im-
atuao que visa eficiente e menos onerosa possvel reali- portncia do estabelecimento de limites oramentrios e indicadores
de monitoramento na gesto de Polticas Pblicas no Brasil. In SILVA,
zao dos objetivos constitucionais que estivem em jogo13. Suzana Tavares da; RIBEIRO, Maria de Ftima. Trajectrias de Sustenta-
Por esta toada, a concretizao do planejamento, enquanto bilidade tributao e investimento. Coimbra: Instituto Jurdico da Facul-
regra constitucional, obriga o Estado a planejar seu agir, dade de Direito de Coimbra, 2013, p. 398.
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O TCU segue os documentos emitidos pela INTOSAI e Desta forma, o gerenciamento de riscos devidamente im-
adota h alguns anos aes e recomendaes de gerencia- plementado fundamental para que os Tribunais de Contas
mento de riscos em seus relatrios e acrdos. Em 2012 o cumpram a sua misso e atinjam a efetividade em suas aes
TCU publicou o relatrio 011.745/2012-5 que trata sobre cumprindo o seu papel constitucional.
gesto de riscos e controles em entidades da administrao
federal indireta. O TCE-MS iniciou a implantao do gerenciamento de
riscos em 2013 e em 2016 publicou o Manual de Gerencia-
Em dezembro de 2014 a Associao dos Membros dos Tri- mento de Riscos e a Poltica de GR. Ainda em 2016 adotou
bunais de Contas (ATRICON) publicou o Marco de Medi- a metodologia em quatro reas especficas: Sade, Educa-
o do Desempenho Qualidade e Agilidade dos Tribunais o, Corregedoria e Controle Interno.
de Contas do Brasil (MMD-QATC) com 29 quesitos que
avaliaram a capacidade em gerenciamento de riscos de cada
TCE.
O Gerenciamento de
Riscos no Controle Externo
As Cortes de Contas procuram cada vez mais atingirem a
efetividade na sua misso e viso. Em todas as aes not-
ria a busca incansvel pela efetividade.
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Etc...
Desta forma e com a menor interface, o usurio ao visua-
lizar na tela o relatrio com a classificao do risco poder Os riscos estabelecidos so inseridos na base de dados da
tomar a deciso de como atuar em determinada frente em plataforma de GR.
relao aos jurisdicionados analisados.
Faz-se a coleta das informaes oriundas dos jurisdiciona-
dos que esto no banco de dados do TCE e, conforme cada
frente, faz-se ainda a coleta atravs de questionrios aplica-
dos ou pesquisas especficas. As informaes obtidas passam
pela matriz de risco e so visualizadas no BI pelo usurio
para a tomada de deciso em relao ao risco do jurisdicio-
nado de reduzir ou no a taxa de mortalidade infantil no
perodo estipulado.
Matriz de Risco
Figura 6 Plataforma de GR (TCE-MS, 2016).
Gerenciamento de
Riscos na Sade
Toda frente de atuao do TCE-MS em que se utiliza o GR
deve estar alinhada com um objetivo estratgico conforme
o fluxo preconizado no manual de GR, Figura 7.
Figura 7 Fluxo do GR (Manual de GR TCE MS, 2016) Figura 8 Matriz de Risco (Plataforma de GR TCE MS, 2016)
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O E-Extrator possibilitar, alm da coleta automatizada dos dados dos jurisdicionados, a coleta automatizada de dados da
Nota Fiscal eletrnica (NFe), do Ministrio da Previdncia, da Receita Federal, do MEC, da Sade e demais bancos de dados
conforme a frente estabelecida de atuao do TCE.
O sistema E-Extrator integrado com o BI possibilita ao usurio uma visualizao de forma organizada dos dados, transforma-
dos em informaes para a anlise e tomada de deciso.
Na Figura 11 a tela do BI demonstra as informaes extradas do MEC e as integra com as informaes extradas dos jurisdi-
cionados referentes aos gastos com Educao do municpio de Camapu no ano de 2015. No cenrio de 2015 levam-se em
considerao todas as escolas Estaduais, Municipais e particulares de Camapu.
Na integrao com a Plataforma de Gesto de Riscos, a tela do BI apresentar, conforme a frente de atuao e tema auditado,
a listagem dos valores j com a classificao do risco, facilitando desta forma a tomada de deciso.
Na Figura 12 visualiza-se a relao dos empenhos de merenda escolar filtrados pela matriz de risco. Os empenhos so apresen-
tados com a classificao de riscos Alto, Mdio e Baixo. O usurio tomar a deciso de atuao ou no segundo o nvel de risco
apresentado. Na tela abaixo os empenhos com a cor vermelha contm Alto Risco de irregularidades e, neste caso, as aes so
imediatas.
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Resultados Referncias
A Gespblica (2013) no seu guia para gerenciamento de ris- ANAC. IS 119 - Sistema de Gerenciamento da Segurana
cos afirma que o GR auxilia as organizaes a melhorarem a Operacional. Brasil, 2012.
efetividade de diversas formas:
ATRICON. MMD-QATC: Marco de Medio do
Melhoria na entrega de servios ao cidado; Desempenho Qualidade e Agilidade dos Tribunais de
Contas do Brasil. Brasil, 2014.
Melhor utilizao de recursos;
BERNSTEIN, P.L. Against the Gods. The Remarkable
Melhor planejamento e melhor gerenciamento de pro- Story of Risk. 1. Ed. USA: John Wiley & Sons, 1998.
gramas e projetos.
HM TREASURY. Risk Management Assessment
A metodologia adotada pelo TCE-MS conjuga o processo
Framework. Inglaterra, 2009.
de gerenciamento de riscos com uma plataforma de Tec-
nologia da Informao permitindo coletar as informaes
HM TREASURY. The Orange Book. Management of Risk
internas e externas relacionadas determinada frente de
- Principles and Concepts. Inglaterra, 2004.
atuao e, em alguns temas, de forma prvia como demons-
trado no objetivo Reduzir a Mortalidade Infantil.
ICAO. Safety Management Manual. Canad, 2009.
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V - os cargos em comisso e as funes de confiana A lei estabelece alguns critrios de idade (cargos eletivos,
sero exercidos, preferencialmente, por servidores ocu- como vereador, deputado etc), nacionalidade (Presidente da
pantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos Cmara dos Deputados e Senado, oficial das Foras Arma-
casos e condies previstos em lei. das etc), sexo (como no trabalho em carceragem feminina) e
Com a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, referidos formao acadmica (formao jurdica com registro na Or-
incisos passaram seguinte redao: dem dos Advogados do Brasil para Procurador municipal
ou estadual, Defensoria Pblica etc) para acesso ao servio
pblico.
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
Idade, nacionalidade, sexo e formao acadmica so crit-
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a com-
rios estritamente objetivos e que refutam qualquer tipo de
plexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
dvida quanto o alcance ou no do quesito legal exigido.
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
O problema encontra-se no critrio capacidade que, de to-
declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
dos, o que revela o grau de profissionalismo e determina a
eficincia da atividade estatal, mas a que menos valoriza-
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente
da na escolha e manuteno do servidor.
por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de car-
reira nos casos, condies e percentuais mnimos previs-
tos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
A regra de ingresso
chefia e assessoramento. no servio pblico por
Portanto, constitucionalmente, o legislador entendeu que
concurso pblico
os cargos em comisso tm sua importncia na estrutura O inciso II, do art. 37 da CF disciplina duas das formas
organizacional do ente ou rgo estatal, no havendo que se de ingresso a cargos pblicos, identificando primeiramente
refutar a possibilidade de sua insero, nos casos, condies a regra, por concurso, e em seguida, os de livre escolha e
e percentuais legalmente determinados. exonerao de comissionados.
Sob o aspecto constitucional e legal, mas tambm sob o Portanto, se de um lado sinaliza que a porta democrtica
aspecto da qualidade e eficincia da realidade de tratamento para permitir o acesso aos cargos pblicos se d por meio
entre servidores efetivos e comissionados que se dispe a de concurso, por outro prev que h casos em que a escolha
anlise do presente trabalho. impessoal deve ser afastada.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
res pblicos estaduais, sem concurso pblico, e admitidos Durante os 10(dez) primeiros anos da Constituio de
at 31.12.1994.4 1988 a insuficincia de parmetros (gerais e especficos)
para aplicao da regra do ingresso por concurso pblico le-
No somente no Estado do Acre, mas era extremamente vou muitas pessoas ao servio pblico sem a devida aptido
comum aos entes e rgos pblicos legitimarem a defini- ou capacidade para seu exerccio.
tividade do servidor ao cargo pblico sem a realizao de
concurso ou pela prtica do chamado concurso interno Foi necessrio que o Constituinte Reformador dissesse com
para progresso de cargo. Contra essas e outras formas ile- todas as letras que as provas deveriam ser aplicadas de acor-
gtimas de ingresso ou ascenso que o concurso pblico, do com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego
com ampla e aberta participao, foi clamada aplicao. para que os concursos pblicos passassem a adequar melhor
os editais s atividades exigidas.
No quadro comparativo abaixo, identificamos a modifica-
o da redao originalmente atribuda ao inciso II do art. Criou-se assim, organismos especializados na aplicao de
37, inc. II da CF que prev a regra de investidura em cargo provas de concurso. Para alguns cargos pblicos as bancas
ou emprego pblico: passaram, de fato, a exigir de maneira mais verticalizada o
conhecimento especfico do candidato procurando aproxi-
Redao original da CF/88 mar a teoria da realidade.
a investidura em cargo ou emprego pblico depende
Embora as srias bancas especializadas tenham melhorado
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
muito o processo, evitando a possibilidade de fraudes na
de provas e ttulos, ressalvadas as nomeaes para car-
elaborao e aplicao das provas, na maioria dos casos, os
go em comisso declarado em lei de livre nomeao e
testes tm sido destinados avaliao apenas do grau e com-
exonerao.
plexidade da informao (no do conhecimento), quando
no raro, privilegiando em demasia a memorizao da le-
Emenda 19/98 gislao, j que muitas das questes exigem somente que
se lembre na integralidade a redao de artigos, alquotas,
a investidura em cargo ou emprego pblico depende
quantitativos e ndices como se esses fossem os parmetros
de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
mnimos exigidos para o exerccio do cargo (quando de fato
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a com-
no o so). Alm disso, diminui-se significativamente a pos-
plexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
sibilidade de recursos, haja vista que, contra a letra da lei,
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
mais difcil a possibilidade de erro na elaborao e corre-
declarado em lei de livre nomeao e exonerao
o da questo.
O objetivo de uma prova deve ser sempre avaliar a capa- No raro, tambm encontramos questes de concurso que,
cidade do candidato para o desempenho do cargo que ir embora estejam previstos nos editais e sejam cobrados dos
exercer. A despeito dessa premissa, os primeiros concursos candidatos, nada tem a ver com a realidade que o servidor
realizados na era da nova Constituio no conseguiram enfretar em seu dia a dia. At mesmo questes atinentes
estabelecer uma forma de avaliao fundados em critrios a vivncia de outros rgos so exigidos em concurso para
objetivos e seguros para assegurar que o futuro servidor p- funo completamente diversa do cargo em disputa, desto-
blico, de fato, reunisse condies mnimas de ingresso. ando completamente a exigncia da prova com o exerccio
do cargo.
Os prprios rgos pblicos organizavam e aplicavam as
provas, sem nenhum profissionalismo e com questionvel O Brasil preocupou-se demais com a lisura do processo de
lisura do processo do concurso, o que acabou gerando des- realizao do concurso, o que imprescindvel para credi-
confiana da populao, especialmente quanto ao sigilo. bilidade estatal, mas deixou que essas bancas especializadas
dominassem o seu contedo, haja vista que nos editais o
4
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Servidores pblicos. 3. ed. So Paulo: Ma-
rol de matrias e temas o mais amplo possvel, o que tem
lheiros, 2015. p. 66-67. feito com que os questionamentos elaborados e aplicados
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REVISTA CONTAS ABERTAS
contrastem com o conhecimento necessrio para o exerccio ros meses de trabalho. No servio pblico, tolera-se que a
do cargo. adaptao e os obstculos sejam superados pelo servidor
em um espao de tempo maior e assim, somente uma falta
Assim, criou-se no Brasil h mais de duas dcadas a pro- grave cometida que pode levar demisso, e ainda assim,
fisso de concurseiro. Principalmente nas reas jurdicas, aps um desgastante processo administrativo, o que acaba
onde de cada 10(dez) alunos, 8(oito) a 9(nove) estudam por manter muitos servidores sem a competncia, o com-
para concurso. Percebe-se que o estudo para concurso, prometimento e a afinidade necessria para continuidade
e no exatamente para magistratura federal ou estadual, da prestao laborativa, comprometendo de alguma forma
promotoria federal ou estadual, fiscal de rendas, auditor ou o servio pblico ofertado populao.
analista desse ou daquele rgo.
necessrio que o conhecimento exigido do candidato, seja
O que tem atrado a maioria dos candidatos ao servio p- qual for sua formao acadmica, espelhe a prtica do exer-
blico essencialmente a estabilidade e a remunerao. A ccio laboral no rgo que se pretende adentrar. De igual
identificao com o trabalho, com a carreira e com os obje- forma, testes de capacidade e de identificao do grau de
tivos do rgo pblico vem em segundo plano em boa parte afinidade e comprometimento precisam ser aplicados rigo-
das vezes, o que tem justificado muitos servidores de um rosamente, seja antes do ingresso, durante o estgio proba-
rgo optarem por outro que lhe pague mais, aps subme- trio, e ao longo de toda carreira do servidor, guardados ob-
tido a mais um teste recheado, em boa parte, de questes viamente aspectos fsicos e psicolgicos pertinentes a cada
de memorizao. etapa que a vida nos impe.
No vale mais a formao acadmica, mas apenas memori- imprescindvel tambm que os rgos pblicos imple-
zar e estudar o jeito das bancas examinadoras formularem mentem polticas de gesto para que o servidor no se aco-
as questes. Engrossam as fileiras da profisso de concur- mode e procure novos desafios para o aprimoramento e a
seiro, outras reas, afins ou no com o desempenhado pelo apresentao de melhores resultados.
rgo a que o candidato se submete prova de ingresso. Tal
fenmeno no de todo ruim ou criticvel, uma vez que Deve ocorrer tambm na poltica de gesto uma democrati-
no se pode subestimar a capacidade e determinao que zao da participao do servidor, a implementao gradual
move uma pessoa escolher outra profisso to diferente de de melhores condies de trabalho, incluindo a remunera-
sua formao e nela adaptar-se. Mas da afirmar que essa tria para evitar a evaso, e a utilizao de mecanismos de
readaptao seja regra, seria igualmente leviano. transmisso continuada de conhecimento e que levem os
servidores mais antigos repassarem sua experincia para os
Se estuda portanto, a banca examinadora, e no as funes mais novos em ateno ao princpio da continuidade que
e atividades do rgo pblico que se almeja o ingresso. As deve permear a Administrao Pblica, no somente no as-
atividades e funes exercidas pelos rgos so apenas apre- pecto externo, mas internamente, mantendo a informao e
sentados aos candidatos aps a posse no servio pblico, a atividade laborativa em constante atualizao e evoluo.
onde a partir de ento, o agora servidor, vai se dar conta H ainda no servio pblico um longo processo de aprimo-
do papel e do trabalho que desempenhar. ramento de suas atividades e sua gesto interna, que sejam
capazes de diminuir o abismo de eficincia que existe quan-
No se quer aqui abolir o concurso pblico. De forma al- do comparado com a iniciativa privada.
guma. Este continua sendo a forma mais justa, correta e
democrtica para o ingresso no servio pblico e deve ser Isso justifica porque nem todo ingresso no servio pblico
mantida como regra da esmagadora maioria dos cargos e deve ser realizado por concurso. Uma parcela residual deve
empregos pblicos. Mas, com toda certeza, a forma com ser reservada, conforme prev a Constituio, a outras for-
que vem sido utilizada ainda no atinge o objetivo de sele- mas de acesso, como do cargo comissionado, evidentemen-
cionar os mais aptos, capacitados e que guardem afinidade te destinando-se em maior ou menor nmero, conforme a
laborativa para o exerccio da funo pblica escolhida. necessidade e caractersticas do rgo e a natureza transit-
ria e precria do trabalho a ser exercido.
Na iniciativa privada, muitos seriam demitidos nos primei-
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de confiana no necessariamente haveriam de ser ocupadas a qualquer tempo; c) destinar-se a atividades de direo,
por servidores efetivos. chefia e assessoramento.
Com a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, referido in- Portanto, se a confiana elemento comum entre a funo
ciso passou seguinte redao: de confiana stricto sensu e o cargo em comisso (espcies),
entendemos que existe a designao funo de confiana
V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente
em sentido lato (geral ou genrico).15
por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos
em comisso, a serem preenchidos por servidores de car-
Na prtica, sendo as funes de confiana, em sentido lato,
reira nos casos, condies e percentuais mnimos previs-
de livre escolha e nomeao do rgo nomeante, seme-
tos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo,
lhana do mtodo j existente em outras pocas histricas,
chefia e assessoramento.
faz depender o xito do preenchimento, mais das qualida-
Portanto, corrigindo uma distoro em favor dos servidores des do nomeante, que deve ser condizente com o interesse
efetivos e indicando uma das distines entre cargo e fun- pblico, para que no haja desvios e afronta aos princpios
o foi possvel afirmar: funes so exercidas; cargos so constitucionais16.
preenchidos.
Temos que, para as funes de confiana stricto sensu o
Dessa forma, ensina Dallari que:
13 exerccio exclusivo (e no privativo) de servidores efetivos,
excluindo-se portanto, qualquer hiptese de preenchimen-
Fica tambm perfeitamente claro que no mais pos-
to por no integrantes da carreira. Isto porque refere-se ao
svel a criao de funes no correspondentes a cargos
conjunto de atribuies de responsabilidade, acima da exi-
ou empregos, ou, pelo menos, no relacionados a cargos
gida pela carreira, mas que no justifica a criao de cargo
e empregos existentes. Ou seja, a funo somente pode
ou emprego, pelo que, deve ser preenchida por servidores
compreender dois significados: a) conjunto de atribui-
ou empregado pblicos mediante uma gratificao ou retri-
es inerentes a um determinado cargo ou emprego; b)
buio adicional.
conjunto de atribuies especiais, extraordinrios, cujo
volume no justifica a criao de cargo ou emprego e
Tais funes de confiana stricto sensu no se referem a fun-
que, por isso mesmo, pode ser conferido a quem seja
es temporrias, mas s funes permanentes atribudas a
funcionrio ou empregado, mediante uma retribuio
servidor de cargo efetivo17, ou seja, para os concursados.
adicional. Isto o que se denomina de funo gratifi-
cada.
Outra caracterstica que a confiana depositada no servi-
Definida a diferena entre cargo e funo, podemos traar dor efetivo para o exerccio da funo de confiana stricto
as caractersticas comuns e os pontos de divergncia entre sensu encontra-se mais prxima da relao com o Estado
funes de confiana e cargos comissionados. e sua misso institucional e no tanto com o nomeante18.
Portanto, a funo que constitui um plus tem a ver com a
Cumpre salientar que existe uma divergncia na utilizao qualidade tcnica do servio prestado.
da terminologia funes de confiana, ora como gnero, ora
com espcie. Funo de confiana o gnero, donde cargos J nos cargos em comisso, alm do comprometimento
em comisso e funo de confiana stricto sensu (funo 15
Diverge desse posicionamento Maral Justen Filho que entende que
gratificada ou funo comissionada) so espcies.14 funo de confiana consiste na ampliao das atribuies de um car-
go de provimento efetivo e que no se admite o conferimento de tal
benefcio ao ocupante de cargo em comisso. JUSTEN FILHO, Maral.
Ambos possuem em comum trs fatores: a) a escolha pelo Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 607.
nomeante por critrio baseado principalmente na confian- 16
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
a; b) serem precrios, isto , que podem ser destitudos
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 50.
17
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Servidores pblicos. 3. ed. So Paulo:
Idem, ibidem.
13
Malheiros, 2015. p. 52.
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
14 18
BORGES, Maria Ceclia. Das funes de confiana stricto sensu e dos
cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada. cargos em comisso: uma abordagem constitucionalmente adequada.
Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 46. Revista TCEMG, jan/mar 2012. p. 47.
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com as diretrizes e princpios que regem a Administrao exonerao ad nutum, ou seja a qualquer tempo e em regra,
Pblica, existe uma fidelidade s diretrizes estabelecidas sem qualquer motivao. Porm, nas funes de confiana
pelo nomeante em razo da estreita e pessoal confiana por stricto sensu a destituio da funo no implica em de-
este depositada no comissionado para o preenchimento do misso do cargo, pelo que, o servidor, por ser efetivo, no
cargo19. perde essa qualidade, voltando ou sendo realocado para o
exerccio do cargo anterior. J nos cargos comissionados,
necessrio entender que, para determinadas atribuies a exonerao implica no afastamento definitivo do servio
de direo, chefia e assessoramento, as convices e enten- pblico, seja por perda total da utilidade do cargo exercido,
dimentos pessoais ultrapassam as questes tcnicas e devem seja pela perda total da confiana inicialmente estabelecida
ser realizadas de acordo com as orientaes e ordens do hie- quando da nomeao que, no entender do nomeante, cons-
rrquico superior. Nas funes de confiana stricto sensu titui em falta pessoal grave.
as ordens superiores esto direcionadas ao modus operandi
sendo consideradas, no ordenamentos, mas instrues que Em suma, comparativamente, podemos indicar as seme-
impulsiona o servio pblico tornando-os mais eficientes. lhanas e diferenas entre funes de confiana stricto sensu
e cargos em comisso:
Nos cargos comissionados, os ditames tem a ver com o m-
rito do comando a ser executado, uma vez que seus ocu- Funes de
Cargos em
pantes, de certa forma, tornam-se a extenso do nomeante. confiana
comisso
Portanto, a relao de confiana muito mais pessoal pois a strito sensu
expresso do comportamento e dos atos praticados encon- So exercidas So preenchidas
tram-se diretamente relacionados s ordens do nomeante, Preenchidas por qualquer pes-
destituindo os comissionados de vontade prpria quando Exclusivamente por servidores soa, sem concurso pblico, res-
efetivos. Com concurso pblico salvado o percentual previsto em
houver divergncia de opinio sobre o comando a ser execu- lei para servidores de carreira
tado. Obviamente excetuam-se os casos de requerimentos
No ocupam o quadro de servi- Ocupam o quadro de servidores
ilegais ou ilcitos que no devem ser executados, seja qual dores uma vez que so exercidos da estrutura administrativa
for a funo de confiana exercida ou ocupada. por servidores j efetivos
exercida pelos servidores efetivos. Nesse ponto necess- As atribuies so de responsa- As atribuies so de responsa-
bilidade profissional em relao bilidade profissional e pessoal
rio que no haja confuso de interpretao. Toda atividade ao rgo. (em relao execuo do ser-
inclui a realizao de etapas que podem ser exercidas por vio em nome do superior hie-
rrquico)
diversos servidores, efetivos ou no. apenas na exclusiva
parte onde a diferenciao se caracteriza de modo definiti- A remunerao implica num A remunerao prpria, fixada
plus ao do cargo exercido em relao ao cargo ocupado
vo que devemos analisar a realizao ou no de atividade
fim por servidor efetivo para que caracterizao ou no do Sendo funo permanente, a A exonerao do cargo no
exonerao do nomeado no implica na sua extino por in-
desvio. implica na extino da funo tegrar a estrutura da Adminis-
trao
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sob o manto da intocabilidade, se veem abertamente criti- Com a indstria criada em torno dos concursos pblicos,
cando o prprio local de trabalho ou seus superiores, sem concurseiro tornou-se quase que uma profisso. H cen-
que disso merecidamente resultasse em reprimenda ou em tenas, seno milhares de brasileiros que no se dizem mais
processo tico e/ou disciplinar. bacharis em Direito, em Contabilidade, em Engenharia,
em Pedagogia, em Psicologia; mas sim concurseiros pro-
Essa a realidade no servio pblico no Brasil em muitos fissionais. Daqueles que escolhem o servio pblico no por
dos rgos da Administrao Pblica, direta ou indireta, o ser reconhecidamente a profisso que melhor se encaixe em
que no pode negar. injusto, portanto, endemonizar os seu perfil profissiogrfico, mas porque oferece condies
comissionados diante da realidade em que vive o servio remuneratrias irredutveis e estabilidade quase que into-
pblico no pas. Justo e importante o papel que podem cvel. Basta que se observe o direito de greve dos servidores
prestar os comissionados, quando o cargo preenchido de pblicos que no ficam sujeitos a desconto ou a perigo de
modo a privilegiar tanto a confiana quanto o profissiona- demisso sem justa causa, bem como pela rara existncia,
lismo. quase nula, de casos de processos ticos ou disciplinares que
resultem em demisso do servidor pblico.
Nessa esteira, temos exemplo do prprio Supremo Tribunal
Federal que, por meio do Projeto de Lei n. 5382/2013 en- Tal binmio, irredutibilidade salarial e proteo do traba-
caminhado ao Congresso Nacional, objetivou a criao de lho, que, na sua maioria, tornam atrativo o servio p-
33(trinta e trs) cargos em comisso e 90(noventa) funes blico, e no o idealismo da atividade que se presta a desen-
de confiana com a justificativa de que o Tribunal havia volver.
promovido reorganizaes administrativas que aceleraram
o processamento judicial aumentando o nmero de pro- fcil portanto, defender a legitimidade e legalidade da
cessos afetos a cada Ministro e, tendo tal modernizao de- regra concursal, sem se levar em conta a eficincia do mo-
mandado a lotao de mais servidores nos Gabinetes para delo estatal de seleo e de manuteno no servio pblico
realizao de anlise processual, de pesquisa doutrinria que deveria ser mais longa (com provas de mltipla escolha,
e de jurisprudncia, de seleo de acrdos e de todas as escritas, orais, psicolgicas, tcnicas, aplicadas de maneira
outras questes decorrentes da atividade interna dos Gabi- contnua e rigorosa), como exigido dos comissionados que,
netes, necessitava do trabalho de servidores cada vez mais alm da instabilidade de emprego, lhe so ordenados a ca-
instrudos e capacitados para o trabalho, para a melhoria da pacitao e o aperfeioamento intelectual, muitas vezes s
prestao jurisdicional e alcance de resultados mais cleres suas expensas.
para a sociedade.
H instituies de ensino que angariam, mediante concur-
Assim considerado pelo Poder Legislativo Federal, foi apro- so, doutores ou ps-doutores entre servidores de seu quadro
vada a Lei 13.029, de 24 de setembro de 2014, criando mas que no possuem vocao nenhuma para sala de aula.
os cargos e funes acima mencionados, condicionados a Nem por isso, embora a transmisso do conhecimento seja
expressa autorizao em anexo prprio da lei oramentria um dos objetivos na contratao de professores, ainda que
anual, e com dotao especfica e suficiente para os provi- no consigam os doutores desenvolver a contento o racioc-
mentos autorizados, nos termos do 1, do art. 169 da CF. nio e a tcnica em seus alunos, mesmo assim, no perdero
Portanto, muito embora o concurso pblico seja, consti- seus empregos. Isto porque, alm da transmisso do conhe-
tucionalmente, a forma de ingresso mais democrtica, ela cimento, a contribuio pela pesquisa e por novos conhe-
no significa que o modelo escolhido pelo Poder Pblico cimentos tambm fazem parte de suas funes. Isto uma
seja o mais eficiente. A meno pela Constituio Federal das caractersticas que distingue a estabilidade no servio
pelo modelo de provas ou provas e ttulos, de maneira pblico da iniciativa privada j que neste exige-se o integral
aberta, sem mencionar os requisitos mnimos de acesso e desempenho das atividades para a qual foi contratado.
manuteno ao cargo, tornou a porta de entrada no servio No est aqui a se levantar a bandeira pelo fim dos con-
pblico uma disputa, na sua maioria, de memorizao, e cursos. Longe disso. Defende-se incondicionalmente o con-
no de raciocnio, ou pior, onde no se mede a aptido para curso como regra para o ingresso no servio pblico, mas
o servio a ser desenvolvido. no como nico e incondicional, diante do quadro e da
realidade que se apresenta.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
O que se quer por reflexo que, no modelo estatal am- tido pelo trabalho feminino, exceto em cargos de menor
plamente adotado pelo Poder Pblico na seleo e manu- complexidade.
teno de servidores, tanto concursados quando comissio-
nados tem sua importncia e sua funo, no se podendo Com a nova era republicana e a expanso da independncia
afirmar que concursado seja muito mais eficiente ou mais feminina, houve a necessidade da democratizao do acesso
capacitado que comissionado, e vice-versa. ao servio pblico. Aliado a isso, a profissionalizao, a im-
pessoalidade, a remunerao e a estruturao em carreiras
O ingresso de servidores pblicos exclusivamente por con- mais consolidadas e regulamentadas foram fatores que con-
curso no smbolo de eficincia, assim como por cargos triburam para modificao das regras de ingresso na Admi-
em comisso tambm no o so, se encobertos aqueles por nistrao Pblica, antes viciada em apadrinhamentos e em
uma simples prova de informao e de memorizao, e estes escolhas meramente pessoais.
pelo manto do clientelismo puro e pessoal em sua escolha.
Portanto, tanto cargos comissionados quanto funes de A remunerao e a estabilidade, principalmente no Brasil,
confiana tem sua importncia na estrutura da Adminis- que de tempos em tempos vivencia uma crise poltica e/
trao Pblica. ou econmica, atraiu sobremaneira o interesse pelo servio
pblico.
Conforme verificamos acima, ambos tem caractersticas se-
melhantes e distintas que tornam o seu exerccio e ocupa- No entanto, embora o concurso pblico seja a forma mais
o imprescindveis Administrao Pblica, obviamente, justa e democrtica para alcanar o servio pblico, ne-
se bem nomeados pelos gestores. Os histricos de apadri- cessrio que uma pequena parcela da estruturao de pes-
nhamentos por simples critrio pessoal, tanto para funes soal seja destinada aos cargos comissionados, obviamente,
de confiana stricto sensu como para cargos comissionados respeitado tanto o critrio pessoal quanto tcnico para o
devem continuar a ser rechaadas e eventuais desvios de preenchimento da vaga, e respeitado tambm um percen-
atribuies tambm devem ser repelidos. De igual forma, o tual apenas mnimo e aceitvel em relao aos servidores
excesso desproporcional na criao de cargos em comisso e efetivos.
o desrespeito aos percentuais mnimos de acesso pelos servi-
dores efetivos tambm devem ser combatidos. O agigantamento das funes pblicas, a necessidade da to-
mada de decises pelo gestor, e sendo impossvel a sua oni-
No entanto, querer abolir integralmente os cargos em co- presena, tornam os cargos comissionados essenciais para
misso significa comprometer o funcionamento da Admi- a prpria eficincia do Estado. No fossem eles, no seria
nistrao Pblica que necessita de pessoas da confiana pes- possvel, por exemplo, aos diversos Tribunais e Procurado-
soal do nomeante e que possam refletir a opinio deste, uma rias pelo pas darem conta de decidir tantos processos ou
vez que muitas de suas atitudes so realizadas em seu nome. emitir tantos pareceres. De igual forma, no seria possvel
para a Administrao Pblica direcionar suas aes em prol
Concluso da eficincia do setor pblico.
As regras de ingresso no servio pblico, principalmente no Logicamente, a maior parte da mquina estatal precisa ser
sculo XX, sofreram inmeras alteraes. conduzida por servidores permanentes e que possam dar
continuidade ao servio pblico sem que a troca de gesto
Principalmente no perodo da ditadura militar e logo aps implique na modificao ou paralisao da atividade estatal.
a ele, o servio pblico no era atrativo para maioria da No entanto, uma parcela do funcionalismo pblico neces-
populao uma vez que reinava a baixa remunerao e a sita ser preenchida por servidores em cargos em comisso
inexistncia de uma carreira com planos de cargos definidos uma vez que o nomeante precisa se assegurar que as ordens
por lei. Assim, o servio privado era mais atraente, seja pela e entendimentos pessoais sejam cumpridos por pessoas de
oferta, seja pelas melhores condies de trabalho apresenta- sua confiana. Para tanto, a Constituio Federal acertada-
das. Aliado a isso, o mercado de trabalho para as mulheres mente destinou essas vagas para atribuies de direo, che-
era muito escasso, uma vez que elas mais se dedicavam aos fia ou assessoramento, justamente para que, por meio dessas
afazeres domsticos e raramente o servio pblico era man- atividades, muitas vezes de cunho decisrio, pudessem ser
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Bibliografia
ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo.
5. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
A LRF e a obrigatoriedade
de que o ente utilize um
nico Siafic
Paulo Feij
Graduado em Cincias Contbeis pela Universidade de Braslia (UnB) e
ps-graduado em Contabilidade e Finanas pela Fundao Getlio Vargas
(FGV), analista de Finanas do Tesouro Nacional desde 1993. Desenvol-
ve atividades de administrao e aperfeioamento das finanas pblicas
(gesto do caixa, programao e execuo financeira, resultados fiscais e
contabilidade do setor pblico), tendo participado de misses de assistncia
tcnica e de avaliao das finanas no exterior a convite do Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Foi coordenador-geral de Contabilidade da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN), sendo o contador responsvel pela elaborao
do Balano Geral da Unio (BGU), pelo Balano do Setor Pblico Nacional
(BSPN), do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) da Unio
e o Relatrio de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal, no perodo de
2006 a 2010. Atualmente Assessor de Modernizao da Gesto de Finanas
Pblicas do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Autor dos livros Enten-
dendo as Mudanas na Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico e Cadernos
de Slides, Resumos e Exerccios Entendendo as Mudanas na CASP. Todos
publicados pela Editora Gesto Pblica.
A demanda da sociedade por transparncia nas contas p-
blicas exige informaes confiveis que reflitam a real situa- a) Pessoas O impacto das mudanas no ficar restrito
o patrimonial. A Contabilidade auxilia a instrumentaliza- aos aspectos tcnicos e necessidade de aprendizagem por
o do controle social, pois se trata de cincia social aplicada parte dos contadores pblicos. Ser a mudana de uma cul-
cujo principal objetivo fornecer informaes sobre resulta- tura estabelecida h quase meio sculo que exigir profis-
dos econmicos, financeiros e patrimoniais aos usurios, no sionais mais capacitados.
sentido de contribuir para a tomada de decises e adequada
prestao de contas. A uniformizao dos procedimentos b) Normas As rotinas do setor pblico devero se ade-
oramentrios e contbeis deve possibilitar a disponibiliza- quar a esse novo modo de pensar o registro contbil segun-
o de informaes transparentes e comparveis, que se- do s exigncias do Manual de Contabilidade Aplicada ao
jam compreendidas por analistas financeiros, investidores, Setor Pblico (MCASP), que est a cada ano incorporando
auditores, contabilistas e demais usurios, independente- regras e procedimentos alinhados com as normas interna-
mente de sua origem e localizao. Logo, a Contabilidade cionais de contabilidade.
pea fundamental na busca pela transparncia.
c) Sistemas No ser possvel implantar essas mudanas
A mudana na forma de fazer contabilidade no setor p- sem que os atuais sistemas de informaes contbeis que
blico ensejar uma forte ruptura com o pensamento atual; operam no setor pblico sejam modernizados e estejam
portanto, uma mudana de cultura. Os profissionais da rea adequados ao novo contexto, com destaque para ade-
pblica tero que abandonar determinados conceitos e ado- quaes ao padro contbil exigido pelo Plano de Contas
tar algo totalmente novo em suas rotinas, em um universo Aplicado ao Setor Pblico (PCASP) e pela sistemtica de
mais amplo, complexo e conceitualmente mais rico do que consolidao das contas pblicas a partir da instituciona-
lizao do Sistema de Informaes Contbeis e Fiscais do
a simples preocupao com os controles das fases do ora-
mento (previso, arrecadao, recolhimento, fixao, em- Setor Pblico Brasileiro (Siconfi).
penho, liquidao e pagamento). Parafraseando o grande
No que se refere a sistemas, houve uma primeira alterao
mestre Lino Martins, os contadores e auditores tero que
da LRF, promovida pela Lei Complementar n 131/2009,
sair da sua zona de conforto, pois a vida contbil dentro de
que instituiu a obrigatoriedade de que o Sistema Integra-
aspectos somente oramentrios muito mais simples do
que uma contabilidade por competncia. do de Administrao Financeira e Controle (Siafic) de cada
ente respeite padro mnimo definido pelo Governo Fe-
A sada dessa zona de conforto exige a reformulao de pro- deral. Na segunda alterao, dessa vez em decorrncia da
cessos geradores de informao no mbito das entidades do publicao da Lei Complementar n 131/2016, buscou-se
setor pblico. J est sacramentado que para se organizar extinguir a irracionalidade da existncia de vrios sistemas
qualquer rea ou processo, como por exemplo gesto de informatizados dentro de um mesmo ente, adequando a re-
pessoas, da tesouraria, do patrimnio ou da contabilidade, alidade dos entes subnacionais (estados e municpios) ao
so necessrios fortalecer trs pilares: que j ocorre h dcadas na Unio.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
6 Todos os Poderes e rgos referidos no art. 20, in- e ajudando o entendimento dos usurios, de forma geral.
cludos autarquias, fundaes pblicas, empresas esta-
tais dependentes e fundos, do ente da Federao devem Alguns setores da economia brasileira ao longo do tempo,
utilizar sistemas nicos de execuo oramentria e fi- normalmente por iniciativa da autoridade reguladora da
nanceira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, rea, passaram a exigir que as entidades seguissem padres
resguardada a autonomia. (NR) contbeis. o caso do setor financeiro, onde o Banco Cen-
tral estabelece o Plano Contbil das Instituies do Siste-
Apesar da clareza do artigo, o processo de interpretao
ma Financeiro Nacional (Cosif ), e o do setor eltrico, que
criativa inerente ao perfil cultural dos brasileiros sempre
possui plano de contas e rotinas contbeis definidas pela
busca uma sada nas entrelinhas do texto para muitas vezes
Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Essa lgica
contrariar o bvio ou encontrar pseudos conflitos normati-
foi naturalmente levada para os sistemas informatizados
vos. Na essncia, muitas vezes, so interpretaes que visam
que apoiam a administrao pblica, at porque o sonho
uma defesa corporativista, naturalmente a favor de deter-
de quem desenvolve ou mantm sistemas informatizados
minado setor, ou a manuteno de um status quo beneficia
que os processos de trabalho estejam organizados e padro-
agentes nem sempre empenhados em aplicar os princpios
nizados.
constitucionais da eficincia, eficcia e economicidade no
setor pblico.
A Lei n 4.320/1964 determina que a contabilidade seja
organizada de forma a permitir o acompanhamento da
Uma dessas interpretaes a de que quando o 6 do arti-
execuo oramentria, o conhecimento da composio
go 48 se refere a sistemas nicos de execuo oramentria
patrimonial, a determinao dos custos dos servios indus-
e financeira, a lei no trata de sistema informatizado, mas
triais, o levantamento dos balanos gerais, a anlise e a in-
de sistema organizacional, ou seja, um conjunto de elemen-
terpretao dos resultados econmicos e financeiros (art.
tos, concretos ou abstratos, intelectualmente organizados.
85). Assim, no caso do setor pblico, quando se trata de
Outro argumento apresentado defende que o artigo estaria
padro contbil, esto inseridos tambm padres oramen-
ferindo a independncia dos poderes ao estabelecer que os
trio e financeiro.
sistemas nicos sero mantidos e gerenciados pelo Poder
Executivo.
Na contabilidade do setor pblico o primeiro e impor-
tante passo para a padronizao veio com a edio da Lei
Fazer interpretao da legislao sem uma insero no con-
n 4.320/1964, que no tratou das rotinas contbeis, or-
texto histrico e sem buscar os elementos motivadores da
amentrias e financeiras, mas definiu a sada de dados ao
norma pode normalmente levar a equvocos interpretativos.
estabelecer as demonstraes contbeis e quadros oramen-
Nesse sentido que se buscar o contexto em que essas as
trios obrigatrios e sua estrutura. Assim, de maneira ge-
duas leis foram editadas, considerando a anlise histrica
ral, desde 1964 h um bom nvel de processos contbeis
dos fatos.
e oramentrios padronizados no setor pblico, diferente-
mente do que ocorre no setor privado, principalmente em
decorrncia dos modelos de demonstrativos previstos nos
O Sonho de um Padro anexos da lei. Por exemplo, na prtica todos os sistemas in-
Nacional de Contabilidade formatizados de contabilidade do setor pblico separavam
para o Setor Pblico as informaes em quatro subsistemas ou sistemas de contas
para fins de elaborao das demonstraes contbeis exigi-
Brasileiro das pela legislao: patrimonial (permanente), financeiro,
A padronizao de processos faz parte da cultura brasileira. oramentrio e de compensao1.
Talvez seja uma herana dos tempos de planificao cen-
tralizada vivida principalmente nos perodos ditatoriais da Importante tambm ressaltar que a tradio no Brasil de
histria do pas. Alguns acham que a padronizao engessa que prticas do Governo Federal sejam disseminadas e ado-
e acaba por tolher o processo criativo e a inovao. Outros tadas de forma facultativa ou obrigatria pelos demais entes
defendem que diminui custos e permite maior e mais rpi- 1
Vale ressaltar que boa parte dos municpios no trabalhava com contas
da disseminao dos processos de trabalho, mitigando erros de compensao.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
da Federao. Um exemplo so os padres oramentrios Nacional (STN), do Ministrio da Fazenda, por meio do
e, mais recentemente, a criao e implantao do plano Decreto n. 95.452, de 10 de maro de 1986, foi o pri-
de contas nacional. Logo, o entendimento do processo de meiro grande marco, que teve como objetivo promover a
construo do Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico modernizao e a integrao dos sistemas de programao
(PCASP) ajudar a compreender algumas das caractersticas financeira, de execuo oramentria e de contabilidade dos
do novo padro nacional e as recentes mudanas na LRF na rgos e entidades pblicas do Governo Federal.
busca para que o ente adote um nico Sistema Integrado de
Administrao Financeira e Controle (Siafic). Visando o cumprimento de suas atribuies, a STN rece-
beu competente autorizao para contratar, junto ao Servi-
o Federal de Processamento de Dados (Serpro), o desen-
O Sistema Integrado de volvimento de sistema computacional, que fornecesse todas
Administrao Financeira as informaes necessrias, de maneira segura e tempestiva.
do Governo Federal como Considerando que poca vigorava no pas a chamada re-
Referncia serva de informtica, a STN teve que superar vrias dificul-
dades para, em conjunto com o Serpro, empresa pblica
At o exerccio de 1986, o Governo Federal enfrentava uma
prestadora de servio na rea de tecnologia da informao,
srie de problemas de natureza administrativa que impedia
criar as condies para que o Siafi fosse institudo em tem-
a adequada gesto dos recursos pblicos e dificultava a pre-
po reconhecidamente curto (cerca de seis meses), entrando
parao do oramento unificado, o qual passaria a vigorar
em operao a partir de 01 de janeiro de 1987. Esse foi o
em 1987. Dentre os diversos problemas, enumera-se a se-
segundo grande marco desse processo.
guir, alguns dos mais relevantes:
emprego de mtodos inadequados de trabalho, sendo Alm da questo tecnolgica havia tambm o desafio de ca-
que, na maioria dos casos, os controles de disponibilida- pacitar os gestores pblicos para operar o novo sistema. A
des oramentrias e financeiras eram exercidos a partir implantao do sistema foi gradual, comeando pelo Poder
de registros manuais; Executivo, para posteriormente expandir-se para os demais
Poderes a partir da percepo, pelos usurios, das vanta-
utilizao da contabilidade como simples instrumento gens oferecidas. Atualmente, utilizam-se do Siafi todos os
de registros formais, pela dificuldade de acesso s mo- rgos da Administrao Direta, dos Poderes Legislativo e
dernas tcnicas de administrao financeira; Judicirio e grande parte da Administrao Indireta (autar-
quias, fundos, fundaes e empresas estatais dependentes),
defasagem de, pelo menos, 45 dias entre o encerra- no sendo de utilizao obrigatria apenas as empresas es-
mento do ms e o levantamento das demonstraes or- tatais independentes.
amentrias, financeiras e patrimoniais, inviabilizando
o uso das informaes com fins gerenciais; A partir do Siafi ficou estabelecido para todos os rgos fede-
rais o Plano de Contas nico para a Administrao Pblica
incompatibilidade dos dados em decorrncia da di- Federal (PCAPF) e um processo padronizado de execuo
versidade de fontes de informaes, comprometendo o oramentria e financeira. Sua implantao foi um processo
processo de tomada de decises; mais amplo do que simplesmente utilizar um rol de contas
obrigatrias para organizao das informaes. Na verdade,
falta de integrao dos sistemas de informaes; e no s as contas foram padronizadas, mas as rotinas cont-
beis e de execuo oramentria e financeira tambm, pois
existncia de inmeras contas-correntes bancrias, no junto com a relao de contas e como parte integrante do
mbito do Governo Federal, criando estoque ocioso de plano se implantaram o mecanismo de eventos contbeis, a
moeda e dificultando a administrao de caixa. definio dos indicadores contbeis e a exigncia de padro-
nizao de documentos, como a Nota de Empenho, a Nota
No processo de reordenamento das finanas pblicas ocor- de Lanamento e a Ordem Bancria.
rido na dcada de 1980, a criao da Secretaria do Tesouro
50
REVISTA CONTAS ABERTAS
Foi assim que a administrao pblica federal, a partir de da seguridade de todos os Poderes. Atualmente, se apresenta
1987, padronizou o processo de registro e extrao das in- como um dos maiores e mais abrangentes instrumentos de
formaes concernentes execuo oramentria, financei- administrao das finanas pblicas, dentre os seus cong-
ra, patrimonial e contbil dos rgos e entidades contem- neres conhecidos no mundo.
plados na lei oramentria anual (LOA), mais precisamente
aqueles que integram o oramento fiscal e da seguridade A Propagao do Padro
social. Ao longo do tempo, o plano de contas federal foi Federal e A Busca do Plano
adaptado para possibilitar que outras entidades adotassem
o Siafi como seu sistema de contabilidade, como o caso do de Contas Nacional
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) e da O sucesso do Siafi fez com que surgisse o Sistema Integra-
Casa da Moeda, que so empresas pblicas que integram o do de Administrao Financeira para Estados e Municpios
oramento de investimento das empresas estatais, mas utili- (Siafem) na primeira metade da dcada de 1990. O Sia-
zam o Siafi em sua plenitude. fem virou realidade e levou alguns entes padronizao
da estrutura e funcionamento do plano de contas federal.
Quando foi implantado, o Siafi teve ainda o propsito de Em 2005, 13 estados brasileiros utilizavam o sistema, sen-
atender, de maneira uniforme e sistematizada, ao registro do cinco deles na regio Norte (Amap, Par, Rondnia,
contbil dos atos e fatos relacionados com os recursos co- Roraima e Tocantins), quatro na regio Nordeste (Alago-
locados disposio dos rgos da administrao direta e as, Maranho, Pernambuco e Piau), trs na regio Sudeste
indireta, de forma a proporcionar maior flexibilidade ao (Esprito Santo, Rio de Janeiro e So Paulo) e um na regio
gerenciamento e consolidao dos dados. Alm disso bus- Centro-Oeste (Mato Grosso do Sul), alm das prefeituras
cou-se contemplar as necessidades de informaes em to- de Juiz de Fora (MG), Piracicaba (SP), Palmas (TO), Cuia-
dos os nveis da administrao pblica federal, objetivando b (MT) e Manaus (AM).
principalmente:
realar o estado patrimonial e suas variaes, con- Muitos acreditavam que o Sistema Integrado de Adminis-
centrando as contas tpicas de controle nos grupos de trao Financeira para Estados e Municpios iria se propa-
compensao, para propiciar o conhecimento mais gar por todo o Brasil; outros defendiam que o governo fede-
adequado da situao econmico-financeira da gesto ral deveria permitir que estados e municpios utilizassem o
administrativa; prprio Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal. No mundo real o que aconteceu foi que o
padronizar o nvel de informaes dos rgos da admi- Siafem ficou restrito a no mais que duas dezenas de entes
nistrao direta e indireta com a finalidade de auxiliar o federados e o nico municpio a passar pela experincia de
processo de tomada de deciso, ampliando a quantidade usar o Siafi foi Goiansia (GO), no final da dcada de 1990,
dessas informaes e facilitando a elaborao do Balan- mas por pouco tempo, pois o Tribunal de Contas dos Mu-
o Geral da Unio (BGU); nicpios obrigou a administrao municipal a abandonar o
sistema.
permitir, atravs da relao de contas e tabelas, a ma-
nuteno de um sistema integrado de informaes ora- Atualmente o projeto Siafem est passando por uma crise
mentrias, financeiras e patrimoniais na administrao de continuidade e chegou a ser anunciado pelo Servio Fe-
pblica federal, com a extrao de relatrios necessrios deral de Processamento de Dados que seria descontinuado e
anlise gerencial, inclusive balanos e demais demons- substitudo pelo Sistema Integrado de Planejamento, Con-
traes contbeis, capaz de atender aos aspectos legais tabilidade e Finanas (Fiplan) do Estado de Mato Grosso,
e fiscais. que se mostra mais moderno e completo. Neste sentido foi
assinado protocolo de intenes entre o Serpro e o Cen-
Ao longo dos seus trinta anos, o Siafi vem recebendo oti- tro de Processamento de Dados do Estado do Mato Grosso
mizaes e adequaes e consolidou-se como o principal (Cepromat).2 Na prtica o protocolo no surtiu os efeitos
sistema estruturante, pois processa e controla a execuo or- 2
Vale ressaltar que, no obstante o protocolo assinado, foi institudo
amentria, financeira, patrimonial e contbil da Unio, in- em 2013 um grupo formado por tcnicos dos governos estaduais e do
Serpro, para ajudar os estados que utilizavam o Siafem na implantao
cluindo todas as entidades integrantes do oramento fiscal e do PCASP.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
esperados, mas gradativamente os entes que utilizavam o Considerando que as informaes que integram os demons-
Siafem esto trocando seus sistemas por outros mais mo- trativos preconizados pela LRF so oriundas da contabilida-
dernos e o Siafem ficar para a histria. No entanto, tal de, logo se sentiu a necessidade de padronizao dos proce-
experincia ajudou, sobremaneira, a espalhar a semente da dimentos contbeis. At ento o que se estava padronizando
estrutura e funcionamento do plano de contas federal pe- era a sada de dados, isto , as demonstraes contbeis.
los entes que utilizam ou utilizaram o Siafem e tambm
por outros que acabaram por copiar o modelo contbil para Em abril de 2004, foi publicado o Manual de Procedimen-
seus sistemas. Neste caso, ganha destaque o grupo de es- tos da Receita Pblica, primeiro manual de procedimentos
tados formado por Amap, Alagoas, Esprito Santo, Piau, contbeis emanado pela Secretaria do Tesouro Nacional,
Rio de Janeiro e Tocantins, que trocaram o Siafem por sis- incorporando-se ao conjunto de manuais do RREO e RGF.
tema que utiliza a mesma plataforma tecnolgica apesar do Em outubro do mesmo ano, a STN publicou o Manual de
nome do sistema no mbito de cada ente ser diferente (ex. Procedimentos da Dvida Ativa, com vrios conceitos ex-
Siplag, Sigefes, Siafe-Rio). Trata-se basicamente do mesmo trados das Normas Internacionais de Contabilidade Apli-
sistema diferenciando-se em cada estado, primordialmente, cadas ao Setor Pblico (NICSP) tambm conhecida como
pela amplitude dos mdulos implantados. IPSAS, que so editadas pela Federao Internacional de
Contadores3.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
A Adoo do Padro Federal o, como ocorreu nos estados do Rio Grande do Sul, To-
cantins e Santa Catarina, normalmente seguindo estrutura
pelos Regimes Prprios de igual ou muito prxima do plano de contas federal. O Tri-
Previdncia Social bunal de Contas do Estado de So Paulo implantou o Sis-
tema de Auditoria Eletrnica de rgos Pblicos (Audesp),
Os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) foram
visando a receber eletronicamente a prestao de contas de
os primeiros a adotar o Plano de Contas da Administra-
todos os municpios (exceto a capital, que fiscalizada pelo
o Pblica Federal dentro da estratgia de tornar nacio-
Tribunal de Contas do Municpio), de acordo com a es-
nal o padro federal. O plano de contas aplicado aos RPPS
trutura bsica do PCAPF, inclusive com informaes des-
foi institudo pela Portaria MPS n 916, de 15 de julho
dobradas em contas-correntes. Hoje unnime o sucesso
de 2003, e tinha a mesma estruturao e codificao do
do Audesp, com o reconhecimento dos benefcios trazidos
PCAPF. Sua atualizao acontecia de forma integrada en-
por meio da melhoria dos controles e transparncia da ges-
tre o Ministrio da Previdncia Social (MPS) e a STN e
to oramentria e fiscal dos municpios paulistas. bem
era permitido aos RPPS criarem um novo nvel de conta
verdade que a implantao do Audesp trazendo regras que
a partir da codificao trazida pela referida portaria, desde
j funcionavam no nvel federal exigiu forte adaptao dos
que no encerramento do exerccio observassem a estrutura
sistemas informatizados que eram utilizados pelas prefeitu-
dos demonstrativos. Os principais motivadores da padro-
ras paulistas. Muitos ficaram no caminho e de um pouco
nizao de procedimentos contbeis no mbito dos RPPS
mais de uma centena de sistemas restaram poucas dezenas.
foram a necessidade de:
Ficou quem teve competncia para se adaptar. a teoria de
a) racionalizar, dar transparncia, segurana e confiabi- Darwin aplicada aos Siafic.
lidade, viabilizar e garantir a estabilidade e a liquidez
dos RPPS;
A Lei da Transparncia e a
b) dotar os entes pblicos de instrumentos para registro Necessidade de um Padro
dos atos e dos fatos relacionados administrao ora-
mentria, financeira e patrimonial dos RPPS; Mnimo de qualidade para os
Siafic
c) adequar esses procedimentos contbeis s normas
Como apresentado at aqui, o processo de padronizao de
contidas na Lei n 4.320/1964.
informaes oramentrias, financeiras e contbeis estava a
Desde o incio a normatizao estabelecia que, uma vez ins- pleno vapor quando, meio que de surpresa, os tcnicos en-
titudos, os RPPS seriam considerados entidades contbeis, volvidos nesse grande projeto de modernizao da contabi-
devendo a sua escriturao ser feita destacadamente, dentro lidade sob as vertentes de regras e sistemas foram surpreen-
das contas de cada ente. Assim, havia distino entre a escri- didos com a primeira alterao da LRF promovida pela Lei
turao contbil praticada pelo ente e a do RPPS. Tal dife- Complementar n 131/2009 de iniciativa do Senador Ca-
renciao decorria do entendimento de que era importante piberibe do Amap e logo batizada de lei de transparncia:
separar o patrimnio do RPPS e o patrimnio do ente fede-
Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de
rativo, possibilitando a elaborao de demonstraes cont-
maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao:
beis especficas, vinculadas a um CNPJ especfico, mesmo
que a unidade gestora no possusse personalidade jurdica
Art. 48. ....................................................................
prpria.4 Assim, tambm passou a ser comum no mbito
de cada ente que instituiu regime prprio existir sistema de
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tam-
contabilidade especializado para as necessidades do RPPS.
bm mediante:
Ao verem que o padro federal estava por se consolidar e se-
I incentivo participao popular e realizao de au-
ria inevitvel, alguns Tribunais de Contas instituram plano
dincias pblicas, durante os processos de elaborao e
de contas padro para todos os municpios sob sua jurisdi-
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
Ver Portaria MPS n 519, de 24 de agosto de 2011.
4 oramentos;
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REVISTA CONTAS ABERTAS
II liberao ao pleno conhecimento e acompanha- 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes;
mento da sociedade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e finan- III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at
ceira, em meios eletrnicos de acesso pblico; 50.000 (cinquenta mil) habitantes.
III adoo de sistema integrado de administrao Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo
financeira e controle, que atenda a padro mnimo de sero contados a partir da data de publicao da lei
qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio complementar que introduziu os dispositivos referidos
e ao disposto no art. 48-A. (NR) (Grifo nosso) no caput deste artigo.
I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Fe- Como de conhecimento geral, estabelece a Constitui-
deral e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil) o da Repblica, no caput de seu art. 37, que a ad-
habitantes; ministrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Trata-se de disposio que visa garantir transparncia conhecendo a realidade atual da Administrao Pblica
gesto da coisa pblica e, evidentemente, prevenir e brasileira que, sobretudo na maioria dos municpios,
combater a corrupo. O Brasil, infelizmente, ainda as- ainda no dispe de servios informatizados , preconi-
siste a freqentes denncias de descaso na gesto finan- zamos ainda que se concedam prazos razoveis para que
ceira do Poder Pblico, quando no de corrupo. Vale se faam as adaptaes necessrias ao atendimento dos
lembrar que no ranking da corrupo elaborado pela ditames da sugerida lei complementar.
ONG Transparncia Internacional, o Pas amarga uma
m posio, resultante da viso que seus cidados tm, Com esse intuito e para que a sociedade possa me-
infelizmente, da gravidade do problema. lhor fiscalizar a gesto da coisa pblica , preconizamos,
fundamentalmente, que os atos do procedimento de
.. execuo da despesa sejam disponibilizados, em tem-
po real, ou seja, concomitantemente sua prtica,
E assim conclui a ilustre Procuradora e Professora Titu- ao pleno conhecimento dos cidados, em terminais
lar de Direito Constitucional na Faculdade de Direito de leitura para esse fim especificamente instalados em
da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, in locais de livre circulao. (grifo nosso)
verbis:
Paralelamente, tambm prescrevemos algumas sanes
No basta, pois, que o interesse buscado pelo Estado para os gestores que descumprirem os mandamentos da
seja pblico para se ter por cumprido o princpio em lei em cogitao, inclusive a suspenso temporria dos
foco. Por ele se exige a no obscuridade dos compor- repasses mensais das cotas do FPE e do FPM, quando,
tamentos, causas e efeitos dos atos da Administrao conforme o caso, o eventual infrator for vinculado ad-
Pblica, a no clandestinidade do Estado, a se esconder, ministrao direta de Estado ou Municpio.
em sua atuao, do povo.
Por outro lado, conhecendo a realidade atual da Admi-
A publicidade da administrao que confere certeza s nistrao Pblica brasileira que, sobretudo na maioria
condutas estatais e segurana aos direitos individuais e dos municpios, ainda no dispe de servios informa-
polticos dos cidados. Sem ela, a ambigidade diante tizados , preconizamos ainda que se concedam prazos
das prticas administrativas conduz insegurana jur- razoveis para que se faam as adaptaes necessrias ao
dica e ruptura do elemento de confiana que o cidado atendimento dos ditames da sugerida lei complementar.
tem de depositar no Estado. (idem, idem)
A nossa avaliao, ao propor as medidas sob comen-
ao encontro dessa doutrina que elaboramos o presente trio, que j mais do que tempo de os estados e,
projeto, buscando, acima de tudo, imprimir maior efi- especialmente, os municpios se modernizarem, aci-
ccia e efetividade ao aludido princpio da publicidade ma de tudo em seu prprio benefcio. (grifo nosso)
dos atos da Administrao Pblica. Com esse intuito
e para que a sociedade possa melhor fiscalizar a gesto Alm do mais, antecipando-nos a eventuais objees.
da coisa pblica , preconizamos, fundamentalmente, Gostaramos de deixar patente que no vemos como
que os atos do procedimento de execuo da despesa vislumbrar-se na iniciativa qualquer eiva de inconsti-
sejam disponibilizados, em tempo real, ou seja, conco- tucionalidade, haja vista que a proposta no somente
mitantemente sua prtica, ao pleno conhecimento dos se insere no amplo conceito de gesto financeira e pa-
cidados, em terminais de leitura para esse fim especifi- trimonial a que se refere o art. 165, 9, II, da Lei
camente instalados em locais de livre circulao. Parale- Fundamental, como tambm apenas busca ampliar o
lamente, tambm prescrevemos algumas sanes para os alcance do modelo de transparncia dos atos da gesto
gestores que descumprirem os mandamentos da lei em pblica j esboado na prpria Lei de Responsabilidade
cogitao, inclusive a suspenso temporria dos repasses Fiscal, a qual nunca demais frisar j passou, sob
mensais das cotas do FPE e do FPM, quando, confor- esse aspecto, inclusive pelo crivo do Egrgio Supremo
me o caso, o eventual infrator for vinculado adminis- Tribunal Federal.
trao direta de Estado ou Municpio. Por outro lado,
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blico: a Internet, sem exigncias de cadastramento de A portaria logo no artigo art. 1 define a abrangncia do
usurios ou utilizao de senhas para acesso; e sistema quando estatui que o sistema integrado de admi-
nistrao financeira e controle utilizado no mbito de cada
IV - unidade gestora: a unidade oramentria ou admi- ente da Federao doravante ser denominado SISTEMA
nistrativa que realiza atos de gesto oramentria, finan- (Grifo nosso). Os demais artigos reforam que trata-se de
ceira ou patrimonial, cujo titular, em conseqncia, est sistema informatizado ao tratar Dos Requisitos de Segu-
sujeito tomada de contas anual. rana do Sistema e Dos Requisitos Contbeis do Sistema.
Art. 3o O padro mnimo de qualidade do SISTEMA, As novas regras uniformizam, at determinado nvel, as for-
nos termos do art. 48, pargrafo nico, inciso III, da Lei mas de registro contbil do setor pblico. Desse modo, a
Complementar no 101, de 2000, regulado na forma Federao brasileira passa gradativamente a falar uma nica
deste Decreto. linguagem contbil, o que facilita o entendimento das for-
mas de registro dos atos e fatos do dia a dia da gesto pbli-
Da leitura do Decreto j se poderia concluir que o padro
ca. A padronizao permite ainda comparar as demonstra-
mnimo estabelecido pelo Governo Federal exige adoo de
es contbeis de todos os entes (Unio, Estados, Distrito
um Siafi nico em cada ente conforme descrito no artigo
Federal e Municpios), o que, juntamente com o processo
2. Entretanto, quando se analisa a Exposio de Motivos
de transparncia das contas pblicas, possibilita socieda-
que acompanhou o Decreto, se extrai de forma ainda mais
de organizada (sindicatos, ONG, organizaes sociais, etc.)
clara o objetivo da regulamentao:
avaliar melhor a gesto dos governantes.
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
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para interpretar a legislao sempre em favor dos bons prin- ______. Lei Complementar n 156, de 28 de dezembro de
cpios constitucionais da eficincia, eficcia e economicida- 2016. Estabelece o Plano de Auxlio aos Estados e ao Dis-
de e aceite que leis devem ser cumpridas. trito Federal e medidas de estmulo ao reequilbrio fiscal; e
altera a Lei Complementar n 148, de 25 de novembro de
2014, a Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997, a Medida
Referncias Provisria n 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, a Lei n
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ria. 3. ed. Braslia: Gesto Pblica, 2013.
Estabelece os requisitos mnimos de segurana e contbeis
do sistema integrado de administrao financeira e controle
______. Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010. Dispe
utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais
sobre o padro mnimo de qualidade do sistema integrado
aos previstos no Decreto n 7.185, de 27 de maio de 2010.
de administrao financeira e controle, no mbito de cada
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22 mar. 2017.
Gesto Pblica, 2014.
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Ao escolher a pauta do presente artigo, o fizemos com a Na sequncia, discorreremos sobre as competncias dos
inteno primordial de ressaltar a relevncia dos Tribunais Tribunais de Contas elencadas no Artigo 71 da Consti-
de Contas como rgo de controle da Administrao P- tuio Federal de 1988, onde iremos demonstrar impor-
blica, que tem como principal objetivo o de evitar o dano tncia deste rgo que tem a responsabilidade de pela fis-
ao errio. Como forma de combater o gasto descontrolado calizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
do Ente Pblico, a Constituio Federal normatizou que o patrimonial dos rgos e entidades pblicas do pas, bem
Tribunal de Contas far auditoria nos balanos contbeis, como salvaguardar os princpios constitucionais que regem
bem como atuar de forma direta fiscalizando todos os atos a Administrao Pblica quanto legalidade, moralidade,
promovidos pela Administrao, independentemente se publicidade, eficincia, legitimidade e economicidade.
praticados pelo Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio.
Por fim, abordaremos a relevncia no tocante aos seus ob-
Ponto crucial ser o de destacar a importncia do controle jetivos constitucionais, qual seja um rgo de controle ex-
exercido por estes Tribunais como forma de coibir atos de terno do Governo Federal e Estadual que tem a premissa de
natureza grave que causem prejuzo de alguma forma Ad- auxiliar o Congresso Nacional e as Assembleias Legislativas
ministrao pblica. Na verdade, entende-se que tudo que Estaduais na misso de acompanhar a execuo orament-
pblico pertence a todos e destarte, a atuao do Controle ria e financeira do pas e contribuir com o aperfeioamento
Externo exercido pelo Tribunal de Contas evitar que o di- da Administrao Pblica em benefcio da sociedade.
nheiro pblico, ou seja, o dinheiro de todos, seja mal gasto,
desperdiado e mal aplicado. Demonstrar a importncia poltica e jurdica do Controle
Externo aplicado Administrao Pblica, na fiscalizao
Ao elaborar a Carta Constitucional, o Legislador Consti- dos gastos e do dinheiro arrecadado diretamente ou indire-
tuinte fundamentou o dever de fiscalizao no Poder Le- tamente pelo Governo e ainda, em breves linhas, as diversas
gislativo e regulamentou estas normas constitucionais em formas de Controle Externo para a promoo de uma Ad-
conjunto de princpios, leis, decretos, funes e regras. ministrao efetiva, tica, gil e responsvel, ser o objetivo
Aps disciplinar os atos da Administrao Pblica e tendo final deste trabalho.
em vista a dificuldade deste Poder em exercer tal controle,
por ser este um Ente eminentemente poltico e formado A ideia central do presente trabalho ser evidenciar a im-
exclusivamente por agentes eleitos democraticamente, a As- portncia da criao do Controle Externo, partindo do
sembleia Constituinte determinou, atravs do Artigo 71 da ponto de vista histrico para chegar ao ponto crucial, que
Constituio, que o dever de auxiliar o Poder Legislativo na debater o modelo de controle dos gastos pblicos exercidos
fiscalizao e exercer o Controle Externo ficaria a cargo do pelos Tribunais de Contas e a forma de atuao para preve-
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E assim, ele concluiu da seguinte forma: Nossa primei- de que o Tribunal seria uma espcie de justia administra-
ra Constituio, a de 1824, teve inspirao ideolgica dos tiva, que em ltima instncia produz uma deciso, um ve-
franceses e dos ingleses, com suas ideias liberais, que domi- redicto, sobre a responsabilidade do administrador pblico,
naram o final do sculo XVIII e o incio do sculo XIX.5 concluindo se os atos por ele praticados ocorreram dentro
dos princpios que regem a Administrao Pblica.
Desta forma, com a elaborao da Constituio Imperial,
citou-se pela primeira vez a criao de um Tribunal seme-
lhante ao de Contas e que, de acordo com seu artigo 170, 1.3. A Atuao dos Tribunais
teria o nome de Thesouro Nacional, com a incumbncia
de realizar a devida fiscalizao, administrao, arrecadao
de Contas na Repblica
e contabilidade da Fazenda Nacional, bem como se encarre- Com a Proclamao da Repblica em 1889 foi que efeti-
garia das Receitas e Despesas, atuando em recproca corres- vamente torna-se realidade a criao de um Tribunal com
pondncia com as Tesourarias das provncias do Imprio.6 o objetivo de fiscalizar os gastos da Administrao Pblica.
A teoria se materializa atravs da iniciativa do Ministro da
Em 23 de junho de 1826 o Visconde de Barbacena, Fe- Fazenda, Ruy Barbosa, que no dia 07 de novembro do ano
lisberto Caldeira Brandt, juntamente com o senador do de 1890 edita o Decreto 966-A, criando um Tribunal de
Imprio Jos Incio Borges7, apresentaram ao Senado do Contas para o exame, reviso e julgamento dos atos concer-
Brasil Imperial um projeto de lei onde a ideia central seria nentes s receitas e despesas da Repblica. Rui entendia que
a criao de um Tribunal de Contas, como forma de garan-
tir a boa administrao do dinheiro pblico. No lograram O primeiro dos requisitos para a estabilidade de qual-
xito. Sua proposta fora rejeitada pela Cmara Alta do Im- quer forma de governo constitucional est em que o
prio. oramento deixe de ser uma simples combinao espe-
ciosa como mais ou menos tem sido sempre entre ns,
No modelo estabelecido pela Constituio Francesa, o Tri- e revista o carter de realidade segura, solene, inacessvel
bunal de Contas francs tinha funo judicante, ou seja, a transgresses impunes. [...] , entre ns, o sistema de
a funo de responsabilizar os administradores pelos atos contabilidade oramentria defeituoso no seu mecanis-
administrativos. mo e fraco na sua execuo. O Governo Provisrio re-
conheceu a urgncia inevitvel de reorganiz-lo; e acre-
Ao instituir o controle dos gastos pblicos pelo Tribunal ditar haver lanado os fundamentos para essa reforma
de Contas no modelo proposto pela Constituio francesa, radical com a criao de um Tribunal de Contas, corpo
este foi feito de forma prvia ou preventiva, ou seja, aquele de magistratura intermediria administrao e legis-
controle de gastos da Administrao Pblica que realiza- latura que, colocado em posio autnoma, com atri-
do antes de consumar-se a conduta administrativa. Com buies de reviso e julgamento, cercado de garantias
o passar do tempo este controle foi mudado e passou a ser contra quaisquer ameaas,possa exercer as suas funes
posterior ao ato administrativo formalizado pelo Adminis- vitais no organismo constitucional, sem riscos de con-
trador Pblico. verte-se em instituio de ornato aparatoso e intil.8
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atribuio de verificar a legalidade das contas, para depois o dever de encaminhar uma representao ao Congresso
serem apreciadas pelo Congresso. A instalao do Tribunal Nacional que, ao receber, submetia a apreciao e poste-
de Contas da Unio ocorrera em 17 de janeiro do ano de riormente ao julgamento. Este papel ficou em vigor at a
1893. promulgao da Constituio Federal de 05 de outubro do
ano de 1988, a chamada Constituio Cidad.
A Constituio de 1934 manteve os Tribunais de Contas
como um rgo autnomo, independente e tecnicamente Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, hou-
capacitado para auxiliar o Legislativo na fiscalizao das ve maior avano no sistema de controle externo das contas
contas pblicas e ainda determinou a obedincia s regras da Administrao Pblica, pois os artigos 70 (setenta) a 75
da moralidade pblica e ao princpio da legalidade, quando (setenta e cinco) estabeleceram a responsabilidade consti-
estivessem presentes interesses financeiros e patrimoniais do tucional da fiscalizao contbil, financeira e oramentria
Estado. pelo Tribunal de Contas da Unio, destacando suas com-
petncias.
Ao analisar o texto da Constituio de 1934 que regula-
mentou a atuao dos Tribunais de Contas o grande doutri- O avano da instituio Tribunal de Contas proporcionado
nador brasileiro Pontes de Miranda o fez da seguinte forma: pela Constituio de 1988 restou claramente demostrado
de tal forma que fica perceptvel que o jurista Francisco Ca-
A Constituio de 1934 considerou-o rgo de coo-
valcanti aborda o assunto da seguinte maneira a partir da
perao nas atividades governamentais. Ao antigo Tri-
prpria forma de composio desta Corte.:
bunal de Contas que a Constituio manteve (art.99:
mantido) o texto de 1934 conferiu, assim, a mais, O art.73, do Texto Constitucional, ao estabelecer que
a atribuio de julgar as contas dos responsveis por dois teros dos membros do TCU seriam indicados pelo
dinheiros ou bens pblicos em toda a sua extenso. O Congresso Nacional, enquanto o Presidente da Rep-
acrscimo, em vez de o tornar rgo cooperador do Po- blica indica apenas um tero, sendo que dois, alternada-
der Executivo, acentuou o elemento judicirio que j ele mente, entre membros do Ministrio Pblico junto ao
tinha, inclusive pelo modo de composio e garantias de Tribunal e auditores, e apenas um membro em princpio
seus membros.10 estranho ao TCU, fortaleceu a Corte, em tese, assegu-
rando-lhe maior autonomia em relao ao Executivo.11
Ocorreram alguns retrocessos nas Constituies de 1937,
durante a vigncia do Estado Novo e de 1967, outorga- A Constituio Brasileira de 1988 colocou os Tribunais
da durante o Regime Militar, pois durante esses perodos o de Contas em um grau de importncia elevadssimo, pois
Brasil enfrentou regimes de exceo. diante das normativas ali estabelecidas, pode-se mostrar a
representatividade destas Cortes diante da Administrao
Nesta Constituio foram excludas a as atribuies de exa- Pblica com a sua presena junto aos Poderes Legislativo,
minar e julgar previamente os atos e contratos geradores de Executivo e Judicirio na incumbncia de auditar as contas
despesas e a competncia do Tribunal de Contas de julgar e fiscalizar a aplicao do dinheiro pblico, bem como a sua
a legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e necessidade para o fortalecimento das instituies e tam-
penses, permanecendo somente a funo de verificar irre- bm para a democracia.
gularidades nos atos realizados pela Administrao Pblica
e a apreciao da legalidade para fins de registro.
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fiscalizadora foi denominada de Controle Externo e rea- apresentadas, detalhadamente, aos Tribunais de Contas (da
lizada diretamente nas contas de Governo, ou seja, aquelas Unio, dos Estados ou dos Municpios); Lei de Licitaes
que so exclusivas da gesto poltica do chefe do Poder Exe- e Contratos (Lei n 8.666, de 21/06/1993), que institui as
cutivo. normas para licitaes e contratos da Administrao Pbli-
ca; e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)27.
Ao realizar a anlise destas contas, os TCs atuam como r-
go auxiliar do Poder Legislativo, que compreende o Sena-
do Federal, a Cmara dos Deputados, as Assembleias Legis-
lativas e as Cmaras de Vereadores e que tem a finalidade 2.2. Competncias Implcitas
de emitir parecer favorvel ou contrrio a aprovao delas.
Alm destas previses, as Cortes de Contas tiveram reco-
Entretanto o julgamento final do gestor pblico ficar a sob
nhecido pelo STF, por meio da smula n 347, a competn-
a responsabilidade do Poder Legislativo, que poder alterar
cia para apreciar a constitucionalidade de leis e atos do Po-
o Parecer emitido pelo Tribunal de Contas mediante o voto
der Pblico e da deciso do Supremo Tribunal Federal no
de dois teros de seus membros.
Mandato de Segurana n 24.510 que referendou os artigos
4 e 113, 1 e 2 da Lei 8.666/93, onde regulamenta a
Agora, no que tange s contas de gesto da Administrao
legitimidade do Tribunal de Contas da Unio para aplicar
Pblica, caber ao Tribunal de Contas a anlise e o julga-
medidas cautelares nos casos em que houver dvidas quan-
mento destas, em caso de falhas, irregularidades e ilegali-
to legalidade dos procedimentos de licitao para prevenir
dades. As Contas de Gesto alcanam as contas prestadas
provveis danos ao errio, alm de garantir a efetividade de
ou tomadas dos administradores de recursos pblicos, que
aplicao de suas decises28.
nas gestes descentralizadas so os secretrios do prefeito
e dirigentes de outras instituies municipais. Esse regime
impe o julgamento tcnico realizado em carter definitivo
Os Tribunais de Contas e seus
pela Corte de Contas, consubstanciado em acrdo, que
ter eficcia de ttulo executivo, quando imputar dbito (re- objetivos Constitucionais
parao de dano patrimonial) ou aplicar multa (punio)25. Aps a nao brasileira passar por um perodo poltico sem
democracia, sem leis que garantissem a verdadeira partici-
Assim, na condio de um Tribunal Administrativo, cabe pao popular nos governos, compreendido entre os anos
ao rgo julgar as contas de administradores pblicos, de de 1964 at 1984, o Presidente Jos Sarney assume o Go-
responsveis por dinheiro, bens e valores federais e con- verno brasileiro, comeando um movimento que culminou
tas daquelas pessoas que derem causa a perda, extravio ou com a Assembleia Nacional Constituinte e finalizou com a
quaisquer outras irregularidades que resultem prejuzo ao Constituio Federal de 1988.
Tesouro Nacional. Do mesmo modo, a responsabilidade do
rgo a apreciao e fixao dos coeficientes de participao Com a promulgao da Constituio houve diversos avan-
dos estados, distrito federal e municpios, atribuies defi- os na sociedade brasileira, dentre os quais podemos desta-
nidas na Constituio Federal/1988, conferida ao Tribunal car os que estabeleceram as funes constitucionais dos Tri-
tambm, as competncias tambm previstas em leis espec- bunais de Contas, pois at ento eram considerados pelas
ficas, dentre as quais sobre a Lei de Responsabilidade Fis- constituies que antecederam como meros rgos, com
cal (LRF - Lei Complementar n 101, de 4/05/2000), que a finalidade apenas de auditoria para o Poder Legislativo e
tenta impor o controle dos gastos da Unio, estados, dis- sem qualquer funo judicante, ou seja, apndice da vonta-
trito federal e municpios, obrigando que as finanas sejam de deste Poder.
25
Tribunal de contas dos Municpios do Para. Site: https://www.tcm. 27
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
pa.gov.br/noticias/373-tcm-explica-contas-de-governo-e-contas-de- bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
-gestao.html. Pesquisado em 15 de maro de 2017. 4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
26
BARRETO, Wagner da Silva. Tribunais de contas: conceito, funes, com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
competncias, histrico, natureza jurdica e acrdo do TCU em anexo. 28
BRANDO JR. NELSON LUIZ. Tribunais De Contas: Legitimidade Para
In: mbito Jurdico, Rio Grande, XIX, n. 149, jun 2016 Suspender Ato Licitatrio Da Administrao Pblica Atravs De Medida
Site: http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_ Cautelar. Revista Contas Abertas. Disponvel em: www.tce.ms.gov.br/
leitura&artigo_id=17384. Pesquisado em 15 de maro de 2017. revistaeletronica2/ Campo Grande-MS. Acesso em: 4 abr. 2017.
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A Carta de 1988 estabeleceu que os Tribunais de Contas preende sua atuao institucional sobre qualquer pessoa
atuaro como rgos auxiliares do Poder Legislativo em fsica ou jurdica, pblica ou privada, que administre, ar-
relao fiscalizao e auditorias nas Contas de Governo, recade, disponibilize, gerencie, guarde ou utilize dinheiros,
tambm chamadas de contas anuais, se d mediante a bens e valores pblicos ou que estejam sob a responsabili-
apresentao ao Tribunal de Contas de documento elabora- dade da administrao pblica, aqueles que por qualquer
do pelo Poder Executivo, composto pelos seguintes elemen- razo causem, direta ou indiretamente, dano ao errio, os
tos: Balano Oramentrio, Balano Financeiro, Balano dirigentes ou liquidantes das empresas que de qualquer
Patrimonial e Demonstrao das Variaes Patrimoniais, modo venham a integrar, provisria ou permanentemen-
com os resultados gerais do exerccio financeiro-oramen- te, o patrimnio da Unio, Estado, de Municpio ou de
trio, cujo responsvel direto o Chefe deste Poder. Aps an- entidade pblica federal, estadual ou municipal e os res-
lise, os Tribunais emitem parecer favorvel ou contrrio e ser ponsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica
submetido apreciao do Poder Legislativo que, por maioria de direito privado que prestem servio de interesse pblico
absoluta, far o julgamento poltico conclusivo29. ou social com a aplicao de recursos pblicos, pela apli-
cao ou homologao de quaisquer recursos transferidos
Nas demais Contas, as contas denominadas Contas de pela Unio, Estado ou por Municpio a entidade privada
Gesto, ou seja, aquelas contas que so prestadas ou toma- de qualquer natureza, mediante acordo, ajuste, convnio,
das por administradores de recursos pblicos, cujo julga- contrato ou instrumento congnere, os representantes da
mento, de ordem tcnica, realizado definitivamente pelo Unio, dos Estados ou de Municpios nas assembleias gerais
Tribunal de Contas e neste caso, o julgamento, materializa- de suas respectivas empresas estatais e sociedades annimas
do em acrdo, ter eficcia de ttulo executivo, podendo de cujo capital participem, que respondem solidariamente
aplicar sano atravs de multas e inclusive determinando com os membros do conselho fiscal e de administrao pela
a devoluo dos valores gastos atravs de impugnao, fis- prtica de gesto ruinosa ou de atos de liberalidade danosos
calizando a aplicao do dinheiro pblico, evitando desta aos entes representados31.
forma, gasto indevido e o desperdcio, inclusive, punindo
os maus gestores de acordo com a legislao vigente30. Na respectiva legislao editada pelo Poder Legislativo, fi-
cou regulamentada as suas funes constitucionais do Tri-
bunal de Contas da Unio, quais sejam, a funo de rgo
3.1. Competncia Legal do fiscalizador, normativo, corretivo, sancionador, a consultivo
TCU e por fim funo de rgo judicante.
Como a Constituio Brasileira disps de alguns artigos Destarte, a referida lei delineou que, ao fiscalizar do ente
para normatizar o objetivo dos Tribunais de Contas, sendo pblico, os Tribunais de Contas podem realizar auditorias e
em especial o da Unio encarregado de fiscalizar e auditar inspees por sua prpria iniciativa, a pedido e ou por de-
as tomadas de contas do Governo Federal, fez-se necessrio nncia, a fim de verificar as contas realizadas, balano, con-
a regulamentao e no ano de 1992 o Congresso Nacional tratos e demais prestaes no intuito de coibir qualquer pr-
aprovou a Lei 8443 que normatizou a jurisdio e a for- tica ilcita, dano doloso ou culposo ao Errio ou mesmo ato
ma de atuao do Tribunal de Contas da Unio para coibir simples que esteja travestido de alguma ilegalidade, onde o
qualquer ato administrativo que vier causar dano ao Errio. objetivo principal de avaliar o gerenciamento dos recursos
pblicos atravs da analise dos dados e informaes.
A lei aprovada pelo Congresso estabeleceu as competncias
do Tribunal, dentre as quais podemos destacar a que com-
29
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
30
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518- LEI N 8.443 - De 16 de Julho de 1992 - DOU de 17/7/92 - Lei Org-
31
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus. nica do Tribunal de Contas da Unio. Disponvel em: <http://sislex.pre-
com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017. videncia.gov.br/paginas/42/1992/8443.htm>. Acesso em: 4 abr. 2017.
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exame, em tese, das consultas realizadas pelas autoridades devoluo do dbito apurado, at o afastamento provisrio
competentes para formul-las, sobre dvidas quanto apli- do cargo, o arresto de bens, a inabilitao para exerccio
cao de dispositivos legais e regulamentares a respeito das do cargo em comisso ou funo de confiana no mbito
matrias da alada do Tribunal39. da Administrao Pblica. Vale lembrar que as penalidades
no eximem o responsvel das devidas aplicaes das san-
A Funo Informativa aquela exercida quando da presta- es penais e administrativas por autoridades competentes
o de informaes reclamadas pelo Congresso Nacional, e da inelegibilidade pela Justia Eleitoral, uma vez que o
por suas casas ou pelas comisses, sobre a fiscalizao do TCU envia periodicamente ao Ministrio Pblico Eleito-
Tribunal, ou ainda sobre resultados de inspees e audito- ral uma lista de nomes de responsveis por contas julgadas
rias pelo TCU. Compreende ainda a representao ao poder irregulares pelo TCU referente ao perodo de cinco anos
competente sobre irregularidades ou apurao de abusos, anteriores, em resposta Lei Complementar n 64/1990,
assim como o encaminhamento de relatrio das atividades que versa sobre declarao de inelegibilidade.
do Tribunal ao Congresso Nacional40.
Poder ainda o TCU, conforme artigo 71, incisos IX e X,
A Funo Judicante a funo que ocorre quando o Tribu- da Constituio Federal/1988, fixar um prazo para que o
nal de Contas da Unio julga as contas dos administradores rgo adote providncias cabveis ao cumprimento da lei,
pblicos e outros responsveis por dinheiro, bens, valores em caso de ilegalidade ou sustao do ato impugnado. Caso
pblicos da administrao direta e indireta, incluindo as descumprimento, o Tribunal comunica ao Congresso Na-
fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder cional, a quem caber adotar o ato de sustao42.
Pblico Federal, assim como as contas dos que causaram
prejuzos, extravios ou quaisquer outras irregularidades que A Funo Corretiva aquela funo que, caso ocorra ile-
venham a prejudicar o errio nacional. Atravs dos proces- galidade ou irregularidade nos atos de gesto de quaisquer
rgos ou entidade pblica, caber ao Tribunal de Contas
sos, so organizados no Tribunal as prestaes de contas,
fixar o prazo para cumprimento da lei. Quando no aten-
fiscalizaes e demais assuntos submetidos deliberao do dido o ato administrativo, o Tribunal dever determinar a
Tribunal. Portanto, cabe aos ministros ou auditores do Tri- sustao do ato impugnado, assim o Tribunal de Contas
bunal relatar esses processos, votar e submet-los aos pares exerce sua funo corretiva. Esta funo autoriza aos Tri-
proposta de acrdo, logo aps a anlise e instruo preli- bunais de Contas aplicar sanes por ilegalidade de contas
minar realizada por rgos tcnicos da Secretaria do Tribu- e despesas apresentadas pelos rgos governamentais. Tais
decises sancionatrias dos Tribunais de Contas tm efic-
nal. A esta funo ficam os Tribunais de Contas autorizados
cia de ttulo executivo, embora os Tribunais no tenham
a realizar o julgamento das contas anuais dos administrado- competncia para execut-las, pois, caber a execuo s
res e responsveis pelo errio na Administrao Pblica41. entidades pblicas beneficirias43.
Funo Sancionadora expressa atravs da aplicao aos A Funo Normativa aquela decorrente do poder regu-
responsveis das sanes previstas na Lei Orgnica do Tri- lamentar de competncia do Tribunal, atribudo pela Lei
Orgnica, que lhe autoriza a expedio de instrues e atos
bunal, Lei n 8.443/92, caso seja apurada a ilegalidade de
normativos, de cumprimento obrigatrio, sob pena de res-
despesas ou irregularidade das contas. Tal funo bsica do ponsabilidade do infrator, sobre matria de sua competn-
Tribunal est prevista na Constituio Federal/1988, em cia e sobre a organizao dos processos que lhe sero sub-
seu artigo 71, incisos VIII a XI, que estabelece a aplicao metidos44.
de penalidades aos responsveis por despesas ilegais ou por
irregularidade das contas. 42
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
Estas sanes esto claramente explicitadas na Lei n com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
8.443/1992 e regulam a aplicao de multa e obrigao de 43
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio- 4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017. com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio- 44
AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Contas de gesto do prefeito: Tri-
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017. bunal de Contas e Cmara Municipal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. http://portal.tcu.gov.br/institucio- 4862, Teresina, ano 17, n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.
nal/conheca-o-tcu/funcionamento/. Acesso em: 4 abr. 2017. com.br/artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017.
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E concluindo, a funo de Ouvidoria a funo de respon- destina a dispor sobre a organizao do Poder Legislativo,
sabilidade do Tribunal de Contas em receber denncias e partindo-se do pressuposto de organicidade do texto cons-
representaes relativas irregularidade ou ilegalidade que titucional, poder-se-ia equivocadamente concluir que os
lhe sejam comunicadas pelos responsveis pelo controle in- Tribunais de Contas, mais especificamente o da Unio,
terno, por autoridades, cidados, partidos polticos, asso- rgo integrante do Poder Legislativo.
ciaes e sindicatos. Tal funo est estritamente ligada
cidadania e defesa dos interesses coletivos e difusos, sendo Ao observar atentamente o art. 71 da Constituio de
um meio muito eficaz de controle e colaborao entre par- 1988, este estabelece in verbis que o controle externo, a
tes interessadas. Nestes termos, a fim de assegurar a averi- cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
guao de denncias, a Constituio Federal/1988, em seu do Tribunal de Contas da Unio e destarte, talvez seja este
artigo 74, 2 e o Regulamento Interno do TCU estabelece o motivo que o legislador constituinte situou o Tribunal
os requisitos e procedimentos para que as denncias sejam de Contas no captulo que trata especificamente do Poder
acolhidas pelo Tribunal. O exame preliminar, que determi- Legislativo.
nar o reconhecimento ou rejeio de uma denncia de
carter sigiloso, nos termos da Lei n 8.443/1992/Lei Or- Porm, ao escrever o Ttulo IV, Da organizao dos Poderes,
gnica do TCU, no artigo 53, 3. Logo aps o exame, o captulo I, Do Poder Legislativo, o texto Constitucional
Tribunal ordena ou o acolhimento e a apurao da denn- claro e preciso, estabelecendo que o Congresso Nacional
cia, ou caso contrrio, por no preenchimento dos requisitos composto unicamente pela Cmara dos Deputados e Sena-
legais e regimentais, procede-se o seu arquivamento, decidindo do Federal46, conforme disposto no artigo 44. Ao delimitar
igualmente, pela manuteno ou cancelamento do sigilo, em a regra constitucional, o legislador constituinte estabeleceu
conformidade com o artigo 55, 1, do mesmo dispositivo le- claramente que o Poder Legislativo formado pelo Con-
gal, em qualquer hiptese tanto o denunciante e o denunciado gresso Nacional, compostos pela Cmara dos Deputados e
so informados das decises adotadas pelo Tribunal45. pelo Senado Federal, ou seja, assim podemos concluir que
automaticamente h a excluso de qualquer outro rgo47.
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Na verdade, o artigo 71, inciso I, estabelece que no caso ex- atribuiu aos Tribunais de Contas competncias, mas no
clusivo do julgamento das contas de governo, o Tribunal de estabeleceu a qual Poder estaria ligado, deixando margem
Contas, por ser um rgo eminentemente tcnico, atuar para diversas interpretaes. Assim como o Ministrio P-
como auxiliar do Poder Legislativo e emitir parecer Tcni- blico, a legislao no descreve como a sua organizao
co relativo a estas contas e baseado neste referido parecer constitucional, deixando margem para a jurisprudncia,
que o Legislativo por maioria absoluta tomar a sua deciso mas em relao aos TCs, estabelece que todos os Poderes
relativa aprovao ou rejeio do relatrio de Contas de devem ter suas contas apreciadas e auditadas por este r-
Governo. go, incluindo o prprio MP.
Dentre todas as atribuies elencadas pela Constituio Fe- Desta forma, o Legislador Constituinte ao normatizar o
deral, somente esta que o coloca como rgo com algum Artigo 71, I, corroborou com o entendimento de que os
vnculo com o Poder Legislativo. Ao conferir os demais in- Tribunais de Contas estariam situados na rbita Poder Le-
cisos, bem como os artigos 70, 71 e 73, podemos concluir gislativo como parte integrante deste, contudo, no artigo
que os Tribunais de Contas esto ligados ao Poder Legislati- 71, II e seguintes, definiu que os TCs tm autonomia ad-
vo, mas no tem subordinao, agindo com autonomia ad- ministrativa e fiscalizatria, sem vnculo de subordinao
ministrativa e fiscalizatria, de acordo com as competncias com o Parlamento e em sintonia com as competncias
constitucionalmente conferidas. constitucionalmente conferidas51. Ainda foi mais adiante,
pois a fim de lhe assegurar a independncia funcional, seus
Portanto, o Tribunal de Contas rgo auxiliar do Poder membros (Ministros ou Conselheiros) ostentam similares
Legislativo do Estado, no sendo, entretanto, subordinado garantias conferidas Magistratura (art. 73, 3). Impor-
a ele. Suas funes so hauridas diretamente do Texto Cons- ta, assim, neste sistema de distribuio de encargos, que a
titucional49, e, neste sentido, tambm j se manifestou o fiscalizao efetuada pelos Tribunais de Contas, enquanto
Supremo Tribunal Federal que se posicionou afirmando que rgos colegiados tcnicos, seja feita de forma tcnica, com
o Tribunal de Contas no se apresenta como mero apndi- equilbrio e imparcialidade, sem as paixes inerentes aos de-
ce do Poder Legislativo, nem como rgo de mero assesso- bates parlamentares e aos interesses poltico-partidrios52.
ramento deste Poder. Auxilia o Legislativo sem, contudo, a
ele sujeitar-se. No integra a estrutura do Parlamento, nem
com ele tem vnculo de hierarquia. Exerce funes prprias, Concluso
constitucionalmente previstas e limitadas, com indepen-
Por fim, por mais que a Constituio Federal no se posicione
dncia, com autonomias administrativa e financeira. Assim,
de uma forma clara, concisa, diante da situao em que os Tri-
o Poder Legislativo no pode modificar sua competncia50.
bunais de Contas se encontram, delimitando se estes rgos
pertencem esfera do Poder Legislativo ou a de qualquer outro
Quando da elaborao constitucional em 1988, o legislador
Poder ou mesmo sendo um rgo de carter administrativo,
atribuiu aos Tribunais de Contas competncias, mas no
ele poderia ser um rgo independente? Mas, para que pos-
estabeleceu a qual Poder estaria ligado, deixando margem
sa cumprir as suas prerrogativas estabelecidas por nossa Carta
para diversas interpretaes. Assim como o Ministrio P-
Magna de 1988, ou seja, o de coibir o dano ao errio e o mau
blico, a legislao no descreve como a sua organizao
uso do dinheiro pblico, entendemos que o Tribunal de Con-
constitucional, deixando margem para a jurisprudncia,
tas, por ser um rgo eminentemente tcnico, auxilia o Poder
mas em relao aos TCs, estabelece que todos os Poderes
Legislativo no que tange elaborao de um Parecer para que
devem ter suas contas apreciadas e auditadas por este r-
o Poder Legislativo, cumprindo o seu dever constitucional de
go, incluindo o prprio MP.
fiscalizar o Poder Executivo, possa proferir o julgamento im-
parcial das suas Contas.
Quando da elaborao constitucional em 1988, o legislador
50
MARIZ, Fbio Deyves. Competncia Constitucional Dos Tribunais De 51
MARIZ. Fabio Deyves. Competncia Constitucional Dos Tribunais De
Contas: Uma Viso Geral. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Contas: Uma Viso Geral. Site: http://200.198.41.151:8081/tribunal_
Disponvel em: http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas/2006/04/- contas/2006/04/-sumario?next=4. Acesso em: 17 mai. 2017.
-sumario?next=4. Acesso em: 17 mai. 2017. 52
MARIZ. Fabio Deyves. Competncia Constitucional Dos Tribunais De
50
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ao Direta de Inconstitucionalidade. Contas: Uma Viso Geral. Site: http://200.198.41.151:8081/tribunal_
ADIn n. 1.140-RR, DJ 20/10/95, p.35.255. Acesso em: 17 mai. 2017. contas/2006/04/-sumario?next=4. Acesso em: 17 mai. 2017.
71
REVISTA CONTAS ABERTAS
Entendemos que para que se possa ter mais legitimidade CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Da
para analisar, auditar e julgar as contas pblicas mister se faz necessidade de aperfeioamento do controle judicial sobre
insistir neste aspecto, muitas das vezes menosprezado por a atuao dos Tribunais de Contas visando a assegurar a
diversas correntes jurdicas que por algum interesse diver- efetividade do sistema. Revista do Tribunal de Contas da
gem deste posicionamento relativo posio institucional Unio. Braslia: TCU, 2006, p.9.
de independncia das Cortes de Contas, em conformidade
com seu perfil constitucional concretamente traado53, pois CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
este caminho se seguido corretamente e pelo perfil tcnico BRASIL. Brasil, 1988, Artigos 71, inciso Ie seguintes, 72,
que estas Cortes dispem, pode ser o melhor caminho para 74 e 49.
que se evite o dano ao errio, contribuindo no somente
para punir responsveis pelo mau uso do dinheiro pbli- CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
co, mas tambm, principalmente, que este ocorra atravs BRASIL. Braslia: Senado Federal, Edies Tcnicas, P. 51.
de medidas cautelares que suspendam processos que sejam
suspeitos e assim, efetivamente, tero as Cortes de Contas CONSTITUIO IMPERIAL DO BRASIL de 25
um papel preponderante na sociedade como um todo. de maro de 1824: Acesso na internet em 18/02/2012,
site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao24.htm.
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Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem
n. 3359, 11 set. 2012. Disponvel em: <https://jus.com.br/ prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal sero
artigos/22589>. Acesso em: 4 abr. 2017. nomeados pelo Presidente da Repblica com aprovao do
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BARRETO, Wagner da Silva. Tribunais de contas: site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
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BRANDO JR. NELSON LUIZ. Tribunais De MATSUSHITA, THIAGO LOPES. Anlise reflexiva da
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br/revistaeletronica2/ Campo Grande-MS. Acesso em: 4 capitalismohumanista/downloads/analise_reflexiva_da_
abr. 2017. norma_matriz_da_ordem_economica.pdf,
72
REVISTA CONTAS ABERTAS
73
REVISTA CONTAS ABERTAS
Instrumentos de
efetivao das polticas
pblicas em educao
Thais Xavier
Auditora Estadual de Controle Externo no Tribunal de Con-
tas do Estado de Mato Grosso do Sul. Possui graduao em
Direito pela Universidade Catlica Dom Bosco (UCDB), Es-
pecialista na rea do Direito Pblico, Mestranda em Direitos
da Personalidade pelo Centro Universitrio de Maring (CE-
SUMAR). http://lattes.cnpq.br/0978489740988304
Caroline Rodrigues
Celloto Dante
Advogada. Possui graduao em Direito pela Universidade Es-
tadual de Maring. Especialista em Direito do Trabalho e Di-
reito Previdencirio pelo Instituto de Direito Constitucional e
Cidadania. Mestranda em Cincias Jurdicas pelo UniCesumar.
http://lattes.cnpq.br/0182529445943282.
74
REVISTA CONTAS ABERTAS
Aspecto relevante no contexto do direito educao, atrela- Destaca-se o papel do Tribunal de Contas como rgo par-
do s polticas pblicas, isto , s aes afirmativas a serem ticipativo da realizao das polticas pblicas da educao.
desempenhadas pelo Estado, refere-se aos instrumentos de Nesta linha, o olhar no est na busca da judicializao da
efetivao. Diante das diversas abordagens possveis, focali- poltica, mas sim na concreo constitucional pelos exem-
zou-se o tema no papel do Estado como sujeito promotor plos de eficiente aplicao de recursos pblicos.
da educao e das respectivas polticas pblicas, e como ins-
trumento de efetivao, os Tribunais de Contas. Aborda-se, portanto, a taxionomia dos instrumentos do
controle da atuao da administrao pbica, vista sob a
O ensaio, portanto, inscreve-se no grande debate da organi- tica de instrumentos de efetivao do direito educao.
zao do estado brasileiro compatvel com a ordem demo- Procurou-se uma abordagem, a mais didtica possvel, a fim
crtica anunciada pela CF/88, mesmo no cenrio da supe- de aproximar o leitor da aridez do tema. A construo do
rao da marca de 80 emendas constitucionais aprovadas oramento da educao, o papel do controle judicial e, por
em quase 30 anos de existncia. fim, o papel do Tribunal de Contas.
Inscreve-se, tambm, na discusso sobre o reenvio consti- Neste sentido, a efetividade de direitos a partir da atuao
tucional, como definido por CANOTILHO1, na medida do Tribunal de Contas implica propor uma viso do Con-
em que a atuao do Estado para efetivao do direito trole Externo com base de acreditao de experincias
educao com base no valor do pleno desenvolvimento da eficientes passveis de replicao. Em tempos de polticas
pessoa, impe a organizao de um conjunto de diretrizes cambiantes da educao brasileira, que oscila entre o discur-
normativas inferiores que mensurem o impacto qualitativo so da ptria educadora para a realidade do corte orament-
para a vida do educando em qualquer nvel de educao. rio, a certeza de experincias eficientes fundamental para
Neste sentido, o Poder Executivo destacado como aque- a concreo constitucional e a efetiva realizao do direito
le que prov a concretizao da constituio federal por fundamental educao.
meio da realizao de polticas pblicas. A processualidade
da ao do Poder Executivo promove o reenvio constitu-
cional, no s pela via jurdico-interpretativa, mas pelos 1. O oramento pblico
resultados estatsticos da avaliao e prestao de contas das
polticas pblicas.
A) Histrico
Segundo Aliomar Baleeiro, a origem oramentria confun-
Este foco no Tribunal de Contas decorre da constatao de de-se com a origem do poder de tributar. E, segundo o ju-
que sem a aplicao correta dos recursos oramentrios no rista, no ano de 1091, o Rei Afonso VI da Espanha assinou
h efetividade da poltica pblica em qualquer setor, quanto o primeiro documento relacionado s finanas pblicas, em
mais na educao. que notificava a cobrana de um tributo extraordinrio e
fazia meno necessidade de consentimento daqueles que
O confronto da teoria dos direitos da personalidade com iriam pag-lo.2
o Estado (executivo) realizador de polticas pblicas, no
vai ocorrer no mbito do Poder Judicirio. O que interessa O artigo 12 da Magna Carta de 1217, outorgada pelo Rei
nessas proposies tericas o conflito da fiscalizao da Joo Sem Terra, previa que nenhum tributo ou auxlio seria
efetiva aplicao dos recursos pblicos para a finalidade institudo no Reino, seno pelo seu conselho comum. Entre
constitucional. A pessoa do educando, como sujeito de as excees previstas estavam: resgatar a pessoa do Rei, fazer
direito e tambm produto/finalidade da sociedade demo- seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma
crtica, foi efetivamente promovido rumo dignificao vez, sendo que os auxlios para esse fim seriam os razoveis
pela atuao/ao do Poder Executivo? Esse o compro- em seu montante.3
misso constitucional, que precisa de respostas temporais e
geograficamente delimitadas.
2
BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 15. ed. Rio
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio Dirigente e vincula-
1
de Janeiro: Forense, 1998, p. 413.
o do legislador. Contributo para a compreenso das normas progra- 3
BURKHEAD, Jesse (traduo de Margaret Hanson Costa). Oramento
mticas. Coimbra: Coimbra Editora. 1996. Pblico. Rio de Janeiro: FGV, 1971, p. 4.
75
REVISTA CONTAS ABERTAS
Assim, o controle parlamentar sobre as finanas do Estado Desde ento, as alteraes ocorridas visam sistematizar o
tambm alcanou os gastos do Rei e medida em que a processo oramentrio no Brasil. Inicialmente, foram cria-
complexidade da Administrao Pblica tomava corpo, a dos rgos especficos para sua elaborao e acompanha-
experincia demonstrou que, para o controle dos gastos p- mento, mais tarde buscou-se uma viso estratgica7 que tem
blicos no bastava autorizar a cobrana das rendas pblicas. prevalecido apenas para o mdio prazo face o perodo mais
Alm da autorizao, era necessrio o acompanhamento da longo da lei oramentria compreender um interstcio de
aplicao dos recursos. quatro anos (Plano Plurianual), e sem que disso houvesse
um mecanismo de planejamento a longo prazo, deixando
O sistema oramentrio moderno foi evoluindo medida de se implementar uma real poltica pblica para atividades
em que cresceu em importncia os governos representativos contnuas do Estado como educao, sade, infraestrutura,
e sua atividade econmica.4 esporte, previdncia, entre outras.
76
REVISTA CONTAS ABERTAS
2. A alocao de recursos visa a 2. A alocao de recursos visa Por meio dessas leis, cabe ao Executivo a propositura das dire-
aquisio de meios. consecuo de objetivos e metas.
trizes, metas e objetivos da Administrao Pblica, definindo
os planos e programas a serem implementados ou executados,
3. As decises oramentrias 3. As decises oramentrias so
so tomadas tendo em vista as tomadas com base em avaliao bem como a destinao dos investimentos para o seu alcance.
necessidades das unidades orga- e anlises tcnicas das alternati-
nizacionais. vas possveis.
Mesmo com essas transformaes legislativas, o foco oramen-
4. Na elaborao do oramento 4. Na elaborao do oramento trio sofre resistncias e, na prtica, a Administrao Pblica
so consideradas as necessidades so considerados todos os custos
financeiras das unidades organi- dos programas, inclusive os que mantm um olhar no passado, tratando o oramento apenas
zacionais. extrapolam o exerccio. pelo seu aspecto contbil, destacando-se somente as Fontes
5. A elaborao do oramento 5. A estrutura do oramento est de Recursos e as Despesas, interpretadas de maneira simplista
d nfase aos aspectos contbeis voltada aos aspectos administra- e sem a devida correlao com os planos, programas e metas
da gesto. tivos e de planejamento.
inicialmente apresentados, sendo necessrio dispensar maior
6. Principais critrios classifica- 6. Principal critrio de classifica- ateno aos critrios de gesto e vinculao preconizados na lei.
trios: unidades administrativas o: funcional programtico.
e elementos.
Tal constatao facilmente encontrada diariamente nos Di-
7. Inexistem sistemas de acom- 7. Utilizao sistemtica de indi-
panhamento e medio do tra- cadores e padres de medio do rios Oficiais dos Entes Federativos, nos quais a movimentao
balho, assim como dos resulta- trabalho e dos resultados. oramentria instituda por Decreto, sem critrios, explica-
dos.
es ou maiores motivaes.
8. O controle visa avaliar a ho- 8. O controle visa avaliar a efi-
nestidade dos agentes governa- cincia, a eficcia e a efetividade
mentais e a legalidade do cum- das aes governamentais. Compreendido apenas pelo encontro numrico da previso
primento do oramento. de receita com a alocao de despesas, o oramento deixa de
cumprir seu papel na retratao das polticas pblicas que pre-
H, portanto, diferenas significativas entre os dois modelos tendem ser implementadas, mantidas ou aperfeioadas.
que permitem ao Oramento-Programa servir como elo entre
os objetivos e metas desejados, o planejamento e os resultados, Refora-se assim, a importncia do tratamento das leis ora-
na aplicao dos atos de gesto. mentrias como peas de planejamento e que devem estruturar
as complexas necessidades pblicas, sopesando os diversos in-
O oramento pblico transforma-se em algo mais que uma teresses legtimos, por vezes contraditrios, sobre as prioridades
simples previso de receita ou estimativa de despesa, e passou a ser eleitas pela sociedade e implementadas pelos seus representan-
entendido como um instrumento que apresenta os propsitos e tes.
objetivos para os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos
programas propostos para atingir aqueles objetivos e dados quan- A partir da remessa dos projetos das Leis Oramentrias men-
titativos que meam as realizaes e o trabalho levado a efeito em cionadas, inicia-se no Legislativo o controle poltico a ser con-
cada programa .8 cludo nos prazos definidos pelo ADCT, conforme dispe os
arts. 35, 2, incs. I a III:
O constituinte procurou aperfeioar a compreenso sobre a
importncia do planejamento, inserindo um sistema oramen- I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final
trio que pudesse expor com mais clareza a programao dos do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
projetos escolhidos como prioritrios e que fossem detalhados subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do
nas seguintes leis oramentrias: encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido
8
GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 16. ed. So Paulo: Atlas,
para sano at o encerramento da sesso legislativa;
2012, p. 67.
77
REVISTA CONTAS ABERTAS
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser en- No dispositivo seguinte, o art. 212 dispe que a Unio
caminhado at oito meses e meio antes do encerramen- aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
to do exerccio financeiro e devolvido para sano at o o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento,
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida
a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvi-
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser enca- mento do ensino (grifamos).
minhado at quatro meses antes do encerramento do
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encer- Conforme determina o art. 70, da Lei 9394/1996 (Lei de
ramento da sesso legislativa. Diretrizes e Bases da Educao), considerar-se-o como de
manuteno e desenvolvimento do ensino as despesas reali-
Cabe ao Legislativo, como representante do povo, propor as zadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das ins-
modificaes que entender necessrias ao atendimento das ne- tituies educacionais de todos os nveis, compreendendo
cessidades sociais, aprovando-se uma Lei Oramentria que, as que se destinam a:
de fato, possa atender uma agenda de programas que sejam o
reflexo de polticas pblicas eficientes. I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e
demais profissionais da educao;
Ainda nessa fase, no cabe ao Judicirio ou ao controle externo
tcnico exercido pelos Tribunais de Contas examinar o mrito II - aquisio, manuteno, construo e conservao de
poltico da deciso do administrador, mas apenas a legalidade instalaes e equipamentos necessrios ao ensino;
do ato.
III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao
ensino;
C) Do percentual
IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando
constitucional de aplicao precipuamente ao aprimoramento da qualidade e expan-
para a educao so do ensino;
O art. 211 da Constituio Federal trata da organizao dos V - realizao de atividades-meio necessrias ao funciona-
sistemas de ensino, distribuindo entre os entes federativos mento dos sistemas de ensino;
as respectivas competncias na rea educacional:
VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas p-
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Mu- blicas e privadas;
nicpios organizaro em regime de colaborao seus siste-
mas de ensino. VII - amortizao e custeio de operaes de crdito desti-
nadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo;
1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o
dos Territrios, financiar as instituies de ensino pbli- VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno
cas federais e exercer, em matria educacional, funo re- de programas de transporte escolar.
distributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualida- Por meio dessas diretrizes e de outras encartadas no Orde-
de do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos namento Jurdico como a Lei 11.494, de 20 de julho de
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. 2007, que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profis-
2 Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino sionais da Educao FUNDEB, o Poder Executivo tem a
fundamental e na educao infantil. incumbncia de prover a educao pblica brasileira.
3 Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritaria- Para assegurar a aplicao dos recursos em educao, a pr-
mente no ensino fundamental e mdio. pria Constituio Federal prev inclusive a possibilidade de
78
REVISTA CONTAS ABERTAS
interveno da Unio em relao aos Estados e ao Distrito tualizada, sempre buscando extrair do texto constitu-
Federal, e dos Estados em relao aos municpios, caso no cional a interpretao mais favorvel concretizao da
respeitados os percentuais de aplicao na manuteno e dignidade da pessoa humana vrtice de todo o regime
desenvolvimento do ensino: dos direitos fundamentais.
Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Dis- b) Os art. 212 e 77 do ADCT so regras de aplicao
trito Federal, exceto para: imediata e integral, que independem da mediao do
legislador para serem aplicadas e probem o Administra-
VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios dor de restringi-las ou flexibiliz-las.
constitucionais:
c) A aplicao dos ndices mnimos em sade e edu-
e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante cao um mecanismo de concretizao dos direitos
de impostos estaduais, compreendida a proveniente de fundamentais sociais que garantem cidadania, liberdade
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do e a verdadeira dignidade (art. 1, III da CF/88). Por
ensino e nas aes e servios pblicos de sade. (grifa- essa razo, o constituinte autorizou, abrindo hiptese
mos) excepcional, a vinculao das verbas pblicas para ativi-
dades de sade e educao (art. 167, inc. IV da CF/88)
Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, e autorizou que diante da no aplicao dos ndices m-
nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio nimos de educao e sade seja decretada a interveno
Federal, exceto quando: no Municpio faltoso (art. 35, inc. III da CF/88).
III - no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita d) Uma interpretao literal do art. 212 e do art. 77 do
municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino ADCT deixa claro que os ndices estabelecidos so o
e nas aes e servios pblicos de sade; mnimo que deve ser aplicado anualmente, no haven-
do espao para qualquer interpretao que conduza
Em que pese a Lei Complementar n. 141/2012 prever o autorizao da compensao de ndices pela mdia al-
mecanismo de compensao, estabelecendo, em seu artigo
canada nos quatros anos de gesto.
259, que a diferena no aplicada dever ser acrescida ao
montante mnimo do exerccio seguinte, a mesma refora
que tal procedimento ocorrer sem prejuzo das sanes ca- (...)
bveis.
No mesmo sentido, manifestou-se o Ministrio Pblico de
Na oportunidade, colaciona-se a manifestao tcnica do Contas no exame da matria:
julgamento do processo n. 6973/201210, deliberado pelo
Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paran: A compensao convalidaria at mesmo a ausncia
completa de investimentos nas reas de educao e sa-
a) A interpretao da Constituio, guiada pelos prin- de nos primeiros trs anos de gesto do Executivo, desde
cpios da fora normativa, da mxima efetividade e da que no quarto e ltimo ano houvesse aporte de 100%
unidade da Constituio, impe ao intrprete aplicador (cem por cento) das verbas inaplicadas. Indiscutveis, na
a observncia fiel das normas e uma aplicao contex- hiptese, os reflexos desastrosos a tais reas sensveis de
nosso Estado Democrtico de Direito.
9
Art. 25. Eventual diferena que implique o no atendimento, em de-
terminado exerccio, dos recursos mnimos previstos nesta Lei Com- Ao estipular investimentos mnimos nas reas de educa-
plementar dever, observado o disposto no inciso II do pargrafo nico o e sade, o legislador constituinte no o fez conside-
do art. 160 da Constituio Federal, ser acrescida ao montante mnimo
do exerccio subsequente ao da apurao da diferena, sem prejuzo rando exclusivamente o aspecto quantitativo, mas con-
do montante mnimo do exerccio de referncia e das sanes cabveis. jugou o aspecto temporal (anualmente), na contramo,
Pargrafo nico. Compete ao Tribunal de Contas, no mbito de suas
atribuies, verificar a aplicao dos recursos mnimos em aes e ser- portanto, do que o alegado mtodo de compensao
vios pblicos de sade de cada ente da Federao sob sua jurisdio,
sem prejuzo do disposto no art. 39 e observadas as normas estatudas
visa estabelecer. Ainda, especificamente no que tange
nesta Lei Complementar.
79
REVISTA CONTAS ABERTAS
aos investimentos em educao, resta claro que a ni- tre os analisados pelos Organismos Internacionais de Avaliao
ca compensao possvel aquela estabelecida pelo 4 do Ensino.12
do artigo 69, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (Lei Federal n. 9.394/1996)11, o que, a rigor, Com efeito, superadas as questes pertinentes ao modelo ora-
refora o entendimento quanto obrigatoriedade de se mentrio e aplicao mnima, imperioso o debate acerca dos
atenderem anualmente os investimentos em tal rea. gastos e a sua eficincia. E essa verificao ocorre, em um pri-
meiro momento, na anlise do manejo das peas oramentrias
Neste sentido, a compensao em outros exerccios ape- pelos entes pblicos.
nas recompe com natureza indenizatria o percentual
de recursos constitucionalmente vinculados. Ou seja, Exige-se, portanto, que a construo normativa das leis ora-
trata-se de remediar situao de ofensa Constituio mentrias seja o espelho de um planejamento bem feito, uma
da Repblica j deflagrada e que deve ser penalizada vez que:
com o juzo de irregularidade das contas do gestor na
emisso de Parecer Prvio sobre as contas anuais respec- Existem racionalidades especficas para o direito e para a
tivas. Ademais, o no cumprimento de tal ndice anual economia, as quais com relao ao planejamento devem
considerado to grave que sujeita o ente federativo ser harmonizadas para viabilizar a correta alocao de re-
interveno (art. 34, VII,e e art. 35, III da CRFB/88). cursos pblicos e proporcionar benefcios, necessitando,
para tanto, de anlise gerencial e integrada para que sejam
Destarte, o percentual a ser aplicado em educao deve ser alcanadas as metas previstas nos planos de execuo des-
realizado ano a ano, no se permitindo que o governante, se planejamento.13
caso destine valor superior num ano, compense no seguinte
Tecidas as consideraes iniciais a respeito, conforme acima
a eventual diferena.
apontadas, importante traar delineamentos especficos Lei
do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA), objeto de estudo
a seguir.
D) Instrumentos de
planejamento para d.1) Lei do Plano Plurianual (PPA)
implantao de polticas A respeito do Plano Plurianual e da sua amplitude, o 1
do art. 165 da Constituio estabelece que:
pblicas: PPA, LDO E LOA
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de
Conforme verificou-se acima, os percentuais destinados edu-
forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas
cao so bastante expressivos, colocando-o como um dos seto-
da administrao pblica federal para as despesas de ca-
res que mais recursos recebe dos governos. Isso nos leva a refletir
pital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
se pela falta de recursos que a qualidade do ensino no con-
programas de durao continuada.
segue avanar ou se a falta de eficincia dos gestores pblicos,
que mantm o pas h dcadas (mesmo nos anos economica-
H uma preocupao com a questo macro sobre o tratamen-
mente pujantes 2002 a 2012) entre os ltimos colocados en-
to das demandas, potencialidades e realidades regionais. Essa
postura leva em considerao a dimenso continental do
Brasil, de muitos contrastes, seja no aspecto econmico
quanto social.
11
Art. 69. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, 12
Vide resultados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
o Distrito Federal e os Municpios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas Econmico (OCDE), baseados no Programa Internacional de Avaliao de
respectivas Constituies ou Leis Orgnicas, da receita resultante de impostos, Alunos (PISA) que coloca o Brasil em 60 lugar entre 76 pases avaliados em
compreendidas as transferncias constitucionais, na manuteno e desenvol- 2012. Disponvel em: http://educacao.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-
vimento do ensino pblico. -e-o-60-colocado-em-ranking-mundial-de-educacao,1686720. Acesso
(...) 4 As diferenas entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente em 29/08/2016.
realizadas, que resultem no no atendimento dos percentuais mnimos obri- 13
ADRI, Renata Porto. O planejamento da atividade econmica como dever
gatrios, sero apuradas e corrigidas a cada trimestre do exerccio financeiro. do Estado. Belo Horizonte: Frum, 2010, p.136.
80
REVISTA CONTAS ABERTAS
Conforme Valdecir Pascoal14, diretrizes, objetivos e metas Plano Plurianual, dispe sobre as metas e prioridades para
podem ser consideradas da seguinte maneira: o exerccio seguinte. Define as mudanas nas leis de impos-
tos, finanas e pessoal, alm de estabelecer orientaes para
Diretrizes: as orientaes ou princpios que nortearo a elaborao do oramento anual, conforme dispe o 2 do
captao e o gasto pblico com vistas a alcanar os obje- art. 165 da Constituio Federal.
tivos (ex. combater a pobreza e promover a cidadania);
Considerada como pea de planejamento para o curto pra-
Objetivos: a discriminao dos resultados que se quer zo, revela as escolhas mais relevantes do universo de neces-
alcanar com a execuo de aes governamentais (ex. sidades a serem atendidas.
elevar o nvel educacional da populao, combatendo o
analfabetismo); A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000) ampliou as funes da LDO pelo que deve pre-
Metas: a quantificao, fsica ou financeira, dos objeti- ver tambm as normas relativas ao controle de custos e
vos (ex. construir 3.000 salas de aula em todo o Pas ou avaliao dos resultados dos programas financiados com re-
investir, no perodo de quatro anos, R$100 milhes, na cursos dos oramentos.
construo de salas de aula).
Alm disso, o projeto ser integrado pelo Anexo de Metas
Portanto, sua funo o direcionamento da Administrao Fiscais que conter: a avaliao do cumprimento das metas
Pblica para os programas de durao continuada. Com a relativas ao ano anterior; o demonstrativo das metas anu-
durao de quatro anos, a Lei do Plano Plurianual orienta a ais, instrudo com memria e metodologia de clculo que
elaborao das demais leis oramentrias, pelo qual os pla-
nejamentos a mdio e longo prazo devem estar contidos. 16
Lei n.1.079/1950. Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei
Seus efeitos iniciam-se no segundo exerccio financeiro do oramentria:
1) No apresentar ao Congresso Nacional a proposta do oramento da
mandato do Executivo e encerra-se no primeiro exerccio Repblica dentro dos primeiros dois meses de cada sesso legislativa;
do mandato seguinte, justamente para que o Agente Pol- 2) Exceder ou transportar, sem autorizao legal, as verbas do ora-
mento;
tico no inicie obras sem o compromisso de sua concluso, 3) Realizar o estorno de verbas;
independentemente da troca de gesto. 4) Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei or-
amentria.
5) deixar de ordenar a reduo do montante da dvida consolidada, nos
Cabe ressaltar que a PPA contempla as despesas de capital prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor
resultante da aplicao do limite mximo fixado pelo Senado Federal;
e outras dela decorrentes, ou seja, aquelas em que a Ad-
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
ministrao Pblica se utiliza com objetivo de adquirir 6) ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os
bens permanentes (com durao superior a dois anos) ou limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei or-
amentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de pres-
de construir equipamentos pblicos que contribuiro para crio legal;(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
produo ou gerao de novos bens ou servios e que faro 7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento,
a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de
parte do patrimnio pblico15. operao de crdito realizada com inobservncia de limite, condio
ou montante estabelecido em lei; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidao integral de opera-
de se relevar ainda que, segundo o art. 167, 1 da Cons- o de crdito por antecipao de receita oramentria, inclusive os
tituio Federal, nenhum investimento cuja execuo ultra- respectivos juros e demais encargos, at o encerramento do exerccio
financeiro; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
passe um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia 9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realizao de ope-
incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a in- rao de crdito com qualquer um dos demais entes da Federao, in-
clusive suas entidades da administrao indireta, ainda que na forma de
cluso, sob pena de crime de responsabilidade16. novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anterior-
mente; (Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
10) captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou con-
d.2) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido; (Includo pela Lei
A Lei de Diretrizes Oramentrias, elaborada a partir do n 10.028, de 2000)
11) ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes da emis-
so de ttulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;
(Includo pela Lei n 10.028, de 2000)
14
PASCOAL, Valdecir Fernandes. Direito financeiro e controle externo. 9. 12) realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com li-
ed. So Paulo: Mtodo, 2015, p. 38. mite ou condio estabelecida em lei. (Includo pela Lei n 10.028, de
15
Idem 2000)
81
REVISTA CONTAS ABERTAS
Acrescente-se ainda que a LDO conter o Anexo de Riscos a) busca a deciso descentralizada; b) cria conselhos
Fiscais, no qual sero avaliados os passivos contingentes e populares, o que enseja a produo de opinio pblica
outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informan- independente; c) faz com que o cidado desloque seu
do as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. centro de ateno para os problemas locais; d) gera a
conscincia da participao do cidado; e) d nascimen-
d.3) Lei Oramentria Anual (LOA) to a dois focos de poder democrtico: um, pelo voto;
J a Lei Oramentria Anual consiste no oramento pro- outro pelas instituies diretas de participao; f ) ob-
priamente dito e contm trs suboramentos: o fiscal, de jetiva criar condies para aprovao do oramento e
investimentos e da seguridade social. despertar a participao; g) enseja a instaurao de um
processo aberto de discusso; h) necessita de autorre-
Contm os programas, os projetos e as atividades que apre- gulao interna, para disciplina do processo decisrio e
sentam as metas e prioridades estabelecidas na LDO, defi- para que no nasa ele viciado.
nindo, tambm, os recursos necessrios para sua execuo.
Assim, no oramento so previstas as fontes de recursos e Porm, no se pode desprezar que apesar das dificuldades
autorizadas as despesas, expressas em valores e detalhadas para estabelecer esse tipo de participao, como imple-
por rgo, funo de governo, programas de trabalho e ele- mentar, operacionalizar, legitimar, responsabilizar e com-
mentos de despesa. prometer o gestor vontade popular, vivencia-se a era da
tecnologia, que viabilizam a comunicao e, dessa forma,
Diante da magnitude que o oramento representa para a potencializam a participao popular.
Administrao Pblica, e tendo como base o disposto no
art. 29, inc. XII da Constituio Federal, a elaborao ora- O Poder Pblico ao elaborar o oramento pblico em con-
mentria passou a exigir a participao, alm do Executivo junto com a sociedade, firmando com ela um compromisso
e do Legislativo, tambm da populao, por meio da rea- social, de que as Leis Oramentrias devem ser fielmente
lizao de debates, audincias e consultas pblicas, como observadas, uma vez que, em tese, retratam um planeja-
condio obrigatria para a sua aprovao na Cmara Mu- mento que se espera, minucioso, realista, possvel e afinado
nicipal. com as necessidades populacionais que levam ao desenvol-
vimento e ao bem-estar social.
A Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cida-
de), regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituio Fede- Embora o oramento participativo seja um meio de redu-
ral, e em seu art. 44 dispe o seguinte: zir diferenas de poder, no se pode negar que as seguintes
distores podem ocorrer: a) manipulao das pessoas pelas
autoridades, atravs de um simulacro de participao; b)
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria utilizao de metodologias inadequadas, com o consequen-
participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. te desgaste da ideia; c) a falta de compreenso do que seja
4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias realmente participao18.
e consultas pblicas sobre as propostas do plano pluria- 17
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So Pau-
nual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento lo: RT, 2013. p. 451.
18
GANDIN, Danilo. A prtica do planejamento participativo. Petrpolis:
anual, como condies obrigatrias para sua aprovao Vozes, 1994. p. 54.
82
REVISTA CONTAS ABERTAS
Desse modo, ainda que se corra o risco da participao po- A nica maneira de atingir essa constituio democrtica
pular no ser to efetiva, preciso que o modelo seja aper- do Estado a existncia de um mecanismo de separao
feioado ao invs de negar a contribuio da comunidade de Poderes, com um sistema de freios e contrapesos, que
no processo de elaborao deste instrumento fundamental possibilite procedimentos pblicos e claros de tomada
da Administrao Pblica o Oramento. de deciso, que permita a permanente aferio se as deci-
ses so de fato embasadas em argumentos que se vincu-
lam de maneira direta, e no apenas simblica, ao povo.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
A equao que se coloca a seguinte: a (in)disponibilidade H casos de manifesto descumprimento do que deter-
de recursos pode se sobrepor violao dos direitos indivi- mina a Constituio da Repblica. Nestes, em que as
duais ou sociais tutelados pela Constituio? instncias governamentais desobedecem aos preceitos,
nasce a sano pertinente e, para que as normas sejam
Segundo observa Ada Pellegrini Grinover, o Supremo Tri- cumpridas, imprescindvel que outro Poder interve-
bunal Federal no interveem no controle das polticas p- nha, em homenagem harmonia que os disciplina e
blicas, exceto para garantia de direitos que atendam a deter- tambm em cumprimento a princpios e normas cons-
minados requisitos25: titucionais.27
a) o limite fixado pelo mnimo existencial a ser garanti- E como bem argumenta o ministro Celso de Mello, deve fi-
do ao cidado; car superado o dogma da separao dos poderes em relao
ao controle dos gastos pblicos e da prestao de servios
b) a razoabilidade da pretenso individual/social dedu- pblicos bsicos no Estado Social, pois a negao de qual-
zida em face do Poder Pblico; e
26
BARCELOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitu-
GRINOVER, Ada Pellegrini. O controle jurisdicional de polticas pbli-
25
cionais. p. 246.
cas. (Ada Pellegrini Grinover; Kazuo Watanabe, Org.) O controle juris- 27
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So
dicional de polticas pblicas. 2. ed. Rio de Janeiro: Gen, 2013. p. 132. Paulo: RT, 2013. p. 528.
84
REVISTA CONTAS ABERTAS
Assim como na sade, na educao a omisso do governo e) funo consultiva, quando lhe compete emitir pare-
que leva ao descumprimento dos direitos fundamentais me- ceres;
rece uma reprimenda do Judicirio, no para ditar a poltica
pblica, mas para preservar e garantir os direitos constitu- f ) funo informativa, no envio de informaes ao Po-
cionais lesados30. der Legislativo, expedir alertas previstos na Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal e divulgar dados sobre a atividade
Poder-se-ia argumentar que a diminuio dos investimen- da Administrao;
tos em educao no colocaria a vida em risco iminente.
No entanto, tal afirmao cai por terra na medida em que a
educao preserva constantemente o mnimo existencial, 31
Conforme bem explica a eminente Conselheira Marianna Montebello
Willeman: De outro lado, a autonomia dos Tribunais de Contas em relao
uma vez que a formao slida e eficaz e que propicia o aos demais Poderes da Repblica decorre do fato de que lhe so esten-
cidado alcanar uma melhor condio de vida e, portanto, didas constitucionalmente as mesmas garantias institucionais dispensadas
uma dependncia menor aos servios do Estado, dentre eles ao Poder Judicirio. Assim, as Cortes de Contas no Brasil dispem de au-
tonomia administrativa, oramentria e financeira, de forma que no guar-
o da sade e educao. dam laos de dependncia que possam vir a comprometer a sua atuao
livre de interferncias governamentais. Demais disso, aos membros do
corpo deliberativo so asseguradas as garantias de ndole subjetiva reco-
nhecidas aos ministros e desembargadores vitaliciedade, irredutibilidade
de subsdio, independncia funcional, dentre outras , circunstncia que,
igualmente, corrobora sua autonomia. In Desconfiana institucionalizada,
28
ADPF n. 45/DF (Arguio de descumprimento de preceito fundamen- democracia monitorada e Instituies Superiores de Controle no Brasil.
tal), DJ 04.05.2005, p. 12. Disponvel em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/
29
RE 436.996/SP, 2 T., j. 22.11.2005, rel. Min. Celso de Mello, DJ viewFile/10649/9643. Acesso em 19/10/2016.
03.02.2006. 32
ZYMLER, Benjamin, ALMEIDA, Guilherme Henrique De La Rocque. O
30
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So Paulo: controle externo das concesses de servios pblicos e das parcerias p-
RT, 2013. p. 529. blico-privadas. Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 143-144.
85
REVISTA CONTAS ABERTAS
g) funo normativa, ao editar normas de sua compe- Nesse sentido cumpre identificar quando efetuado o con-
tncia; trole das Polticas Pblicas: se no momento do exerccio da
funo de provocao, de comprometimento ou de sancio-
h) funo ouvidora, no recebimento de denncias; natria. Na funo de provocao, quando induz que de-
terminado problema seja inserido na agenda poltica atravs
i) funo corretiva, quando fixa prazos para correo de de alertas ou determinados estudos tcnicos; na funo de
irregularidades ou que sustem os atos impugnados. comprometimento, quando na constatao de irregularida-
des exige do poder pblico um compromisso de correo; e
No exerccio das funes mencionadas, os Tribunais de por ltimo, na funo sancionatria, quando aplica multas34.
Contas podem analisar as Polticas Pblicas, no somente
sob o aspecto da legalidade, mas tambm sob um impor- No entanto, no exerccio de qualquer das funes exercidas
tante prisma: a de efetivao ou de efetividade, e que pode pelos Tribunais de Contas, o objeto deve recair sobre os ele-
ser concretizada por meio dos diversos instrumentos de fis- mentos que subsidiaram a discricionariedade administrati-
calizao. va para implementao dos programas avaliados ou eleitos
como os essenciais, e no sobre a discricionariedade em si.
Alm de ser formalmente o rgo de previso constitucional
que fiscaliza a efetivao das Polticas Pblicas, material- Assim, seja de maneira preventiva, concomitante realiza-
mente o rgo constitucional subordinante, uma vez que o da execuo da obra ou servio, ou posterior a eles, as
na realizao de suas funes constitui expresso imediata decises das Cortes de Contas devem pautar-se na valora-
da soberania, alm de ser garantidor dos valores maiores do o de contedo definido nos dispositivos constitucionais,
Estado Democrtico de Direito. principalmente naqueles em que vinculam a proteo aos
direitos fundamentais.
Da mesma maneira que ocorre com as competncias do Po-
der Judicirio, no cabe aos Tribunais de Contas avaliar a Portanto, no basta para implementao das Polticas Pbli-
discricionariedade da liberdade para escolha das convenin- cas, que os gastos limitem-se ao percentual a ser dispendido
cias e oportunidades da Administrao Pblica. em cada rea determinada pelo Estado como essencial ao
atendimento das necessidades sociais. Cresce a importncia
No entanto, tal interpretao no se presta restrio ab- da valorizao do contedo das Polticas Pblicas na medi-
soluta. O artigo 70 da Constituio Federal, alude legali- da em que:
dade, legitimidade e economicidade para fins de fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimo- (...) deve abarcar desde a anlise dos motivos que tor-
nial. nam necessria determinada interveno, o planeja-
mento das aes para o desenvolvimento da iniciativa, a
Segundo Maral Justen Filho, a expresso legitimidade deve definio dos agentes encarregados de implement-la, o
ser interpretada em sentido mais amplo que a legalidade, levantamento das normas disciplinadoras pela qual ser
pois no significa apenas a compatibilidade do ato com as regida, at a fundamental avaliao de impactos, sejam
normas legais, mas a correo do ato segundo os princpios potenciais em uma avaliao ex-ante, que estabelece
fundamentais e as circunstncias concretas existentes po- expectativas e justifica a aprovao da poltica sejam
ca da realizao do ato e que abranger, sob alguns aspectos, reais, medidos durante ou aps sua execuo.35
o exerccio da discricionariedade, ainda que no contemple
o mrito da escolha do agente estatal.33
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Os Tribunais de Contas possuem ampla vantagem infor- 1988 ampliou o objeto de controle dos Tribunais de
mativa sobre atuao financeira da Administrao Pblica, Contas, cuja atividade fiscalizadora incide no apenas
ao contrrio do Poder Judicirio, uma vez que mantm em sobre a gesto financeira, contbil, patrimonial e ora-
seus registros uma quantidade enorme de informaes e mentria, mas abrange, tambm, a gesto operacional
que, correlacionadas aos diversos dispndios estatais, serve do Estado.
de aparato tcnico para identificao das reais prioridades
sociais e que podem culminar com a reviso (e no substi- necessrio, portanto, que as aes voltadas educao, se-
tuio) dos atos praticados pelos demais Poderes, colocando jam fiscalizadas, dentre outros, sob o aspecto da legalidade,
os Tribunais de Contas na ordem do dia e na vanguarda da eficincia, eficcia e qualidade do gasto do dinheiro p-
para efetivao das Polticas Pblicas. blico, de forma que o oramento seja cumprido a contento,
pois conforme posio de Rgis Fernandes de Oliveira38 :
Nesse contexto, o Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso do Sul, utilizando esses dados, editou da obra Insu- Um oramento sistematicamente descumprido torna-se
cesso Escolar Abordagem Financeira36, partindo de dados mera pea de fico, v promessa de austeridade, de-
concretos dos gastos com educao frente ao desempenho senvolvimento e igualdade social, que desacredita seus
dos alunos, cuja importncia foi assim destacada: dirigentes e menospreza seus verdadeiros mandantes.
Se a reprimenda popular no suficiente para assegurar
Assim, relacionar a aprendizagem, usando indicadores o cumprimento das diretrizes previamente traadas, o
de reprovao e abandono, com o gasto aluno/ano pode controle externo do oramento deve ter a intensidade
dar aos gestores municipais um panorama histrico suficiente para reconduzir o governo a nveis aceitveis
(2007-2012) do resultado das polticas pblicas im- de subordinao Lei e de credibilidade financeira.
plantadas ou implementadas, que devem ter como foco
a aprendizagem dos alunos, funo maior da educao. Desta feita, a despeito dos aspectos tcnicos sobre discricio-
nariedade e vinculao do ato, o importante a constatao
Ressalta-se, oportunamente, que a Carta Republicana de que a liberdade outorgada pela lei ao administrador esteja
1988 outorgou s Cortes de Contas a anlise da legitimi- vinculada finalidade pblica sob a qual a discricionarieda-
dade e da economicidade dos atos praticados pelo gestor, de admitida.
conforme explica a eminente Conselheira Marianna Mon-
tebello Willeman37: Isto significa que a discricionariedade para o cumprimento das
previses oramentrias est adstrita prpria lei oramentria
Alm disso, a Constituio definiu, de maneira precisa, e que permite ao administrador, por determinadas opes ad-
os vetores que devem pautar a atividade de fiscalizao a mitidas pelo direito, conduzir os programas e planos, exausti-
cargo do Tribunal de Contas da Unio: legalidade, legi- vamente discutidos e aprovados legalmente realizao.
timidade e economicidade. Assim, a fiscalizao exerci-
da pelas Cortes de Contas no Brasil vai muito alm do
confronto ou da anlise de conformidade de atos de exe- 3.1.2. Instrumentos de
cuo oramentria. Ao estabelecer como parmetros de atuao do controle externo
controle a legalidade, a legitimidade e a economicidade,
a prpria Carta Constitucional aponta decisivamente Dentre os diversos instrumentos de fiscalizao disposio
para novos padres de controle e superviso. Alm dis- do controle externo encontram-se as Auditorias operacio-
so, tambm de maneira inovadora, a Constituio de nal e de conformidade, as Inspees, o Monitoramento, o
Acompanhamento, o Levantamento, todos com finalidades
36
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul. Insucesso
especficas, adequadas a cada tipo de situao administrativa.
escolar abordagem financeira, 2013. Disponvel em: http://www.
tce.ms.gov.br/escoex/Arquivos/Publicacoes/Insucesso_Escolar.pdf.
Acesso em 19/10/2016.
37
WILLEMAN, Marianna Montebello. Desconfiana institucionalizada,
democracia monitorada e Instituies Superiores de Controle no Brasil.
Disponvel em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/
38
OLIVEIRA, Rgis Fernandes. Curso de direito financeiro. 5. ed. So
viewFile/10649/9643. Acesso em 19/10/2016. Paulo: RT, 2013. p. 419.
87
REVISTA CONTAS ABERTAS
Assim, para desempenho da misso constitucional, os Tribu- Com isso, aspectos sobre a aplicao do percentual constitu-
nais dispem de secretarias e inspetorias de apoio tcnico ne- cional no ensino e a distribuio desses recursos encontram-
cessrio para o exerccio de suas competncias institucionais. -se entre os principais objetos da auditoria de conformidade,
no se atentando, portanto, com mais detalhe sobre a efetivi-
Diante das funes bsicas do controle externo exercido pelos dade dos resultados esperados.
Tribunais de Contas anteriormente elencadas, a funo fisca-
lizadora compreende a realizao de auditorias e inspees, Alm da auditoria de conformidade, a anlise dos Balanos
sejam deflagradas por iniciativa prpria (Colegiada ou Sin- Gerais (Prestao de Contas de Governo e de Gesto) reali-
gular), por solicitao do Poder Legislativo ou para apurao zada de maneira isolada pelas Secretarias e/ou Inspetorias dos
de denncias ou representaes (por autoridades) em rgos Tribunais de Contas tambm podem evidenciar as eventuais
e entidades estatais da Administrao Direta ou Indireta, irregularidades legais, de legitimidade e/ou contbeis. Acerca
na apreciao de diversos aspectos da gesto e aplicao do desse tipo de fiscalizao, explica Andr Luiz de Matos Gon-
dinheiro pblico como o da legalidade, da legitimidade, da alves40:
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economi-
cidade e da eficincia. A fiscalizao da execuo oramentria volta-se pro-
teo da regularidade fiscal, tudo voltado ao objetivo
Na fiscalizao que busca uma atuao pela averiguao da de manter as contas pblicas devidamente equilibradas.
alocao dos recursos humanos e materiais com o objetivo de Tal equilbrio pressuposto do planejamento gover-
avaliar a gesto dos recursos, os Tribunais de Contas realizam namental que, em ltima anlise, o atendimento do
a captura de dados e informaes, analisam, produzem um interesse coletivo. O parmetro de controle a Lei de
diagnstico por meio de relatrios e formam uma convico Responsabilidade Fiscal, constituindo-se em verdadeiro
que seja capaz de atestar a regularidade das contas pblicas, manual de boas prticas de gesto, considerando que
podendo aferir tambm o desempenho dos programas e pla- delimita o endividamento, regulamenta os gastos com
nos originrios dos oramentos. pessoal, alm de regras que limitam a eventual ao ir-
responsvel do gestor em fim de mandato. Como pode
A seguir, sero traados comentrios especficos a algumas ser observado, a fiscalizao ter, como sentido princi-
formas de desempenho do controle externo. pal, o atingimento das metas fixadas na lei de diretrizes
oramentrias, o que buscar elidir, com base na Lei
Em um primeiro momento sero abordadas as auditorias, Complementar n. 101 de 2000, os desvios ensejadores
com destaque para a operacional e a auditoria de conformi- de desequilbrios nas contas pblicas. Outrossim, ne-
dade. Tais mecanismos constituem-se em instrumentos de cessrio compreender que a fiscalizao no mbito dos
maior utilizao pelo controle externo, referindo-se na veri- Tribunais de Contas se d de maneira sistmica, ou seja,
ficao in loco dos atos gerais de gesto, quanto aos aspectos voltada aos aspectos contbeis, financeiros e orament-
legais, contbeis, financeiros, oramentrios, patrimoniais, e rios. Sendo assim, possvel que determinado ato seja
o desempenho operacional e finalstico sobre as metas e resul- regular do ponto de vista contbil, mas se encontre vi-
tados esperados e alcanados pelos rgos, entidades, fundos, ciado no que tange legitimidade e legalidade.
programas e projetos governamentais.
Ainda no exerccio da funo de auditoria, merece especial
Portanto, destacam-se entre as auditorias, a de conformidade destaque, a auditoria operacional41, que Arlindo Carvalho
e a operacional. Rocha conceitua da seguinte maneira:
88
REVISTA CONTAS ABERTAS
O conceito que mais se aproxima do que deva ser uma acompanhar, aprimorar e contribuir com a eficincia
auditoria operacional, dentro do enfoque do Contro- das Polticas Pblicas.46
le Externo, entretanto, aquele que concebe a Audi-
toria Operacional como uma avaliao da eficcia de Em segundo, h as inspees. As inspees so utilizadas
uma entidade em cumprir seus objetivos, programas e para dirimir dvidas pontuais e para obteno de informa-
metas, e da legalidade, economicidade e eficincia na es no disponveis nos Tribunais de Contas, bem como
administrao de seus recursos.(...) Preliminarmente, para apurao de fatos trazidos ao conhecimento do Tribu-
cabe ressaltar que a auditoria operacional uma evo- nal por meio de denncias ou representaes.
luo natural da auditoria tradicional, que deixou de
ser especificamente contbil para tornar-se abrangente, Por terem como objeto, fatos e atos bastante especficos,
acrescentando verificao da legalidade e correo dos tendem a ser muito eficazes e rpidas nas respostas fiscaliza-
registros contbeis, a determinao da economicidade e trias para o combate s distores administrativas e princi-
eficcia das entidades.42 palmente violaes nas aplicaes de recursos.
Auditoria operacional43 uma tcnica de emprego e estudo Assim, em relao fiscalizao das Polticas Pblicas, prin-
relativamente recente nos rgos de controle externo e apli- cipalmente sob seu aspecto financeiro, podem receber valo-
cada inicialmente pelo Tribunal de Contas da Unio em me- rosa contribuio desse instrumento, ainda que de maneira
ados dos anos 90. singular.
Objetiva examinar a economicidade, eficincia, eficcia e efe- Ainda h o monitoramento. Tal instrumento afere o cum-
tividade44 de organizaes, programas e atividades governa- primento das deliberaes do Tribunal de Contas, os resul-
mentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de tados delas advindos e das metas e determinaes que as
promover o aperfeioamento da gesto pblica. decises almejam ao longo de determinado perodo.
Surgido da auditoria de conformidade, e da necessidade de Em se tratando de polticas pblicas, este instrumento pode
se avaliar a gesto da aplicao do dinheiro pblico e o mo- proporcionar uma melhor eficincia de resultados, haja vis-
dus operandi da Administrao Pblica, o objeto desse ins- ta que o monitoramento ocorre em tempo real, evitando
trumento no se limita apenas fiscalizao da legalidade. desvios ou gastos desnecessrios, sempre que detectada a
omisso administrativa.
Assim, temos que a auditoria operacional supre de maneira
mais eficiente o controle da permanente avaliao do de- A seguir, em quarto, cumpre destacar o acompanhamen-
sempenho da Administrao Pblica diagnosticando, num to. Referido mecanismo destina-se a examinar em tempo
primeiro momento, os resultados alcanados no emprego real e concomitante a avaliar a gesto geral ou especfica de
dos recursos pblicos.45 rgos, entidades ou programas governamentais, tambm
por perodo de tempo predeterminado, evitando antecipa-
Referido instrumento subsidia as anlises dos Tribunais de damente riscos e prejuzos na conduo da Administrao
Contas para que eventuais correes possam ser determina- Pblica.
das pelas suas decises, procurando aproximar os investi-
mentos realizados dos objetivos e metas a serem alcanados, Assemelha-se, portanto, ao monitoramento. Porm, dife-
em especial daqueles expressos em Polticas Pblicas e traa- rencia-se pela iniciativa da deflagrao da fiscalizao.
dos nas Leis Oramentrias, conforme enfatiza o eminente
Conselheiro Ronaldo Chadid: No acompanhamento s irregularidades, ainda no foram
detectadas e o intuito utilizar este instrumento de maneira
Desta forma, gradativamente, amplia-se o processo fis- preventiva.
calizatrio e, conjuntamente com a anlise da regula-
ridade e legalidade na realizao das receitas e na apli- J no monitoramento, as irregularidades foram detectadas
cao das receitas, deve o Tribunal de Contas realizar ou encontram-se em risco de ocorrer, o que motiva a instau-
a auditoria governamental e operacional com vistas a rao desse instrumento.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Por fim, como ltimo exemplo a ser citado, h o levanta- 14- Crie e nomeie os membros da Comisso de tica e do seu respectivo
cdigo, para acompanhamento de um trabalho sistemtico de conscien-
mento. Trata-se de instrumento utilizado para conhecer a tizao; 15- Promova e estimule medidas motivadoras para Capacitaes
organizao e funcionamento de rgo ou entidade pblica, e Treinamentos profissionais para os servidores da SED/MS; 16- Rees-
truture as atribuies dos setores da SED/MS e disponibilize manual de
de sistema, programa, projeto ou atividade governamental,
normas, rotinas e procedimentos, atualizado aos seus servidores, com
identificar objetos e instrumentos de fiscalizao e avaliar a intuito de modernizar a gesto da Secretaria para modelar e mapear os
viabilidade da sua realizao. processos de trabalho; 17- Com fulcro no art. 37, inciso II da Constitui-
o Federal, recomenda-se SED/MS que realize concurso pblico para
suprir o Quadro Funcional, adotando novos critrios para seleo dos
Portanto, um instrumento preparatrio de eventuais fisca- professores como provas prticas; 18- Disponibilize no Portal SED/MS
as informaes (oramentrias/financeiras) referentes s capacitaes;
lizaes em que o foco voltado para o diagnstico.
19- Elabore um levantamento dos riscos associados s atividades e aos
processos considerados mais relevantes para o alcance dos objetivos
e das metas da Formao Continuada de Professores, identificando os
42
ROCHA, Arlindo Carvalho. Funo da Auditoria Operacional na Avalia- pontos crticos e ameaas que possam afetar o seu alcance, bem como
o e no Controle de Entidades Governamentais. Acesso em 28/03/2013. medidas necessrias para atenu-los, utilizando como referncia, naquilo
Disponvel em: http://www.betatreinamento.com.br/visita/Funcao%20 que couber, os relatos e evidncias desta Auditoria; 20- Institua presena
da%20Audit%20Op.htm obrigatria em todas as capacitaes de no mnimo 75% (setenta e cinco
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Para exemplificar, traz-se baila a DECISO SIMPLES N 01/0059/2009 por cento) de freqncia s aulas ministradas, o que servir como critrio
PROCESSO TC/MS N 07668/2008. ASSUNTO: Auditoria Operacional de avaliao de rendimento dos professores cursistas, para a obteno
2004 a 2007. RGO: Secretaria de Estado de Educao de Mato Grosso de certificado de participao e concluso, criar mecanismos eficientes
do Sul. RESPONSVEL: Maria Nilene Badeca da Costa. RELATOR: Conse- de controle destas listas de freqncia; 21- Pactue mecanismos de coo-
lheiro OSMAR FERREIRA DUTRA . perao entre SEMAC/MS Secretaria de Estado do meio Ambiente, das
Por unanimidade de votos, nos termos do relatrio e voto do Conse- Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia e SED/MS, fixando
lheiro-Relator e acolhendo o parecer do Ministrio Pblico Especial, metas e indicadores de desempenho, como suporte ao monitoramento
DECIDE: a) - recomendar Secretaria de Estado de Educao-MS que: e avaliao da Formao Continuada de Professores; 22- Readapte a es-
1- Promova a elaborao de relatrios gerenciais peridicos do plano trutura fsica, modernize o layout e reformule as demandas de logstica
Estratgico, com avaliao e mensurao das metas e objetivos; reviso da SED/MS; b) - Determinar Secretaria de Educao-MS que: (alterado
anual do mesmo, com a redefinio e reestruturao das metas e ob- pelo acrdo n 00/0262/2010) Acatando as sugestes definidas no item
jetivos a mdio e longo prazo; 2- Adote outros critrios de seleo das anterior, dever, a Secretaria de Educao/MS, querendo: 01-Remeta ao
escolas que recebero as capacitaes, alm do IDEB, promovendo as- Tribunal de Contas, no prazo de 60 dias, a contar da publicao da De-
sim a incluso de todas elas, o que beneficiar a todos os docentes que ciso, Plano de Ao contendo o cronograma de adoo das medidas
esto desempenhando a funo em sala de aula; 3- Incentive as escolas, necessrias implementao das respectivas recomendaes, com o
quando da elaborao e implementao do plano de Desenvolvimento nome dos responsveis pela implementao dessas medidas; 02-Articule
da Escola PDE, para envolver todos os segmentos da comunidade es- grupo de contato de Auditoria, com participao dos tcnicos da Secre-
colar; 4- Propicie a elaborao conjunta da SED/MS com as escolas de taria e membros da Auditoria-Geral do Estado, para atuarem como canal
levantamento e anlise das necessidades pedaggicas dos professores, de comunicao com este Tribunal com o objetivo de facilitar o acom-
com a definio dos respectivos diagnsticos; 5- Desenvolva e imple- panhamento das implementaes das Recomendaes; c) - Determinar
mente um Plano de Capacitao de Formao Continuada, promovendo o encaminhamento de cpia da Deciso aos seguintes destinatrios: Se-
a realizao dos cursos com a periodicidade de duas vezes ao ano, em cretaria de Estado de Educao-MS; Secretaria de Estado de Meio Am-
pocas que no interfiram nas atividades escolares dos alunos, instituin- biente, das Cidades, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia; EGRHP
do a adoo de relatrios gerenciais com avaliao e monitoramento Empresa de Gesto e Recursos Humanos e Patrimnio; Presidente do
das capacitaes oferecidas; 6- Crie mecanismos que facilitem o acesso Conselho Estadual de Educao; Presidente da Assemblia Legislativa e o
s informaes sistematizadas, administradas pela EGRHP; 7- Reformule Presidente da Comisso de Educao, Cultura, Desporto, Cincia e Tec-
o Plano Estadual de Educao PEED, com as devidas atualizaes e nologia e; (alterado pelo acrdo n 00/0262/2010) d) - Determinar o
adequaes, priorizando a definio dos objetivos e metas da Formao retorno dos autos 6 IGCE para o monitoramento da deciso.
continuada de Professores; 8- Institua e implemente a Formao Conti- 44
Eficcia: basicamente, a preocupao maior que o conceito revela se
nuada de Professores, inserindo-a nos instrumentos gerenciais PPA, LDO relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por
e LOA, como uma Ao de natureza especfica, definindo seus objetivos e determinada ao estatal, pouco se importando com os meios e meca-
metas; 9- Incremente o fortalecimento da parceria ora existente com os nismos utilizados para atingir tais objetivos. Eficincia: aqui, mais impor-
municpios e incentive a formalizao de novas parcerias, promovendo a tante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos deixar explcito
poltica de integrao Estado/Municpio na realizao das capacitaes como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupao com
de Formao Continuada de Professores, nas quais os professores das os mecanismos utilizados para obteno do xito da ao estatal, ou seja,
redes municipais tambm sero beneficiados; 10- Pactue mecanismo preciso buscar os meios mais econmicos e viveis, utilizando a racio-
de cooperao com as instituies de Ensino Superior IES, visando nalidade econmica que busca maximizar os resultados e minimizar os
formao de parcerias em que estas promovam a oferta de suporte custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inte-
tcnico e aperfeioamento para a consecuo dos cursos de formao ligncia os recursos pagos pelo contribuinte. Efetividade: o mais com-
continuada de professores; 11- Amplie os mecanismos de divulgao plexo dos trs conceitos, em que a preocupao central averiguar a real
da realizao das novas capacitaes, visando levar ao conhecimento necessidade e oportunidade de determinadas aes estatais, deixando
e atendimento de um maior nmero de interessados; 12- Implante e es- claro que setores so beneficiados e em detrimento de que outros atores
truture o Controle Interno, no mbito da SED/MS para melhorar o acom- sociais. Essa averiguao da necessidade e oportunidade deve ser a mais
panhamento, fiscalizao, avaliao e monitoramento das atividades da democrtica, transparente e responsvel possvel, buscando sintonizar
secretaria, em especial, das capacitaes da Formao Continuada de e sensibilizar a populao para a implementao das polticas pblicas.
Professores; 13- Implante e implemente a Ouvidoria, com a finalidade Este conceito no se relaciona estritamente com a idia de eficincia,
de receber e averiguar denncias e crticas das atividades da Secretaria, que tem uma conotao econmica muito forte, haja vista que nada
em especial, as capacitaes da Formao Continuada de Professores; mais imprprio para a administrao pblica do que fazer com eficincia
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Fato que, ante a importncia do direito educao, se faz BARROSO, Rafael Chelles. O processo decisrio do
necessria a participao do Estado, em especial, mediante oramento do Governo Federal na viso da nova economia
aes afirmativas, cujo principal instrumento consiste nas po- institucional. Braslia: ESAF, 2003. 80 p. Monografia VIII
lticas pblicas, a fim de assegurar que todos os cidados tero Prmio Tesouro Nacional 2003. Tributao, Oramento
direito a tal servio pblico e que tal prestao ser realizada e Sistema de Informao sobre Administrao pblica, So
com qualidade. Paulo. Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br.
Acesso em: 04 abr. 2004.
Assim, o oramento precisa ser respeitado, mas no apenas
isso; precisa ser aplicado da forma mais conveniente para o BURKHEAD, Jesse (traduo de Margaret Hanson Costa).
alcance dos propsitos do direito educao, j menciona- Oramento Pblico. Rio de Janeiro: FGV, 1971.
dos, bem como h que se ressaltar o papel relevante dos ins-
trumentos de controle, como, por exemplo, do judicirio e CHADID, Ronaldo. Os Tribunais de Contas e a eficincia
do Tribunal de Contas. das polticas pblicas, p. 22. Disponvel em: http://www.tce.
ms.gov.br/portal/admin/uploads/file/Artigo%20Cons%20
Tal escopo, seja mediante a previso de oramento vinculado, Chadid.pdf. Acesso em 19/10/2016.
seja atravs dos instrumentos de controle, seja com a conse-
quente implementao de polticas pblicas, apenas um: GANDIN, Danilo. A prtica do planejamento participativo.
assegurar a efetivao do direito educao. Petrpolis: Vozes, 1994.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
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REVISTA CONTAS ABERTAS
O Direito Sade na
Constituio e o Papel dos
Tribunais de Contas na
Fiscalizao dos Recursos
da Assistncia Farmacutica
Bsica
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REVISTA CONTAS ABERTAS
O objetivo deste artigo analisar o tratamento do direito Tabela 1 Ocorrncias do vocbulo sade
sade na CF-88, a evoluo da legislao referente sa-
de, em especial s polticas de aquisio, armazenamento e
Constituio Ocorrncias
distribuio de medicamentos, as competncias dos Tribu-
nais de Contas, destacando uma iniciativa do Tribunal de 1824 0
Contas de Mato Grosso do Sul na fiscalizao dos recursos 1891 0
destinados Assistncia Farmacutica Bsica.
1934 1
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Sendo assim, na CF-88, reservou-se uma seo especfica ta, carente de ateno do legislador infraconstitucional. Na
para tratar da sade dentro do captulo da seguridade social, doutrina clssica, capitaneada pelo professor Jos Afonso
onde o comando inicial determina que a sade direito de (2001), normas constitucionais com tais caractersticas so
todos, com acesso universal e igualitrio aos servios e aes denominadas de eficcia limitada, haja vista no estarem
e dever do Estado. A competncia para tutela da sade aptas a produzir efeitos. Maria Helena Diniz (1992) as clas-
comum entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Munic- sifica como normas de eficcia relativa complementvel ou
pios (BRASIL, 1988). Dessarte, todo o nus com sade ser dependente de complementao legislativa.
repartido entre os entes da federao. Cabe salientar que a
competncia para legislar a respeito de proteo e defesa
da sade foi incumbida apenas Unio, Estados, Distri- 2.1 Da evoluo da Legislao
to Federal, restando aos Municpios a prestao de servios referente Assistncia
de atendimento sade da populao, com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado (BRASIL,1988). Farmacutica Bsica
Para Silva (2014), os Municpios tambm podem legislar
em face do inegvel interesse local da matria e porque, atu- A preocupao com a promoo e organizao do acesso
almente, grande parte da execuo dos servios de sade a medicamentos de uso humano para os que no podem
est a sob seu encargo, em decorrncia da municipalizao adquiri-los com recursos prprios vem de antes da CF-
da execuo das aes. 88, mais precisamente no ano de 1971, com o Decreto n
68.806, de 25 de junho de 1971, que instituiu um rgo
Alm disso, a CF-88 esboou as linhas gerais do Sistema da Presidncia da Repblica denominado Central de Me-
nico de Sade (SUS), disciplinando que as aes e servi- dicamentos (CEME), com o objetivo de ser um rgo de
os pblicos de sade integrariam uma rede regionalizada deliberao coletiva, regulador da produo e distribuio
e hierarquizada, com direo nica em cada esfera de go- de medicamentos dos laboratrios farmacuticos subordi-
verno, atendimento integral e prioridade para as atividades nados ou vinculados, relacionados com a sade. A ligao
preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais e partici- direta com a Presidncia acabou desviando o rgo dos seus
pao da comunidade (BRASIL,1988). objetivos iniciais face s vrias correntes ideolgicas e inte-
resses polticos que predominavam poca.
O SUS ser financiado com recursos do oramento da
seguridade social de todos os entes, adicionado de outras Em 1975, a CEME passa a ser rgo autnomo do Minis-
possveis fontes de recursos. Cada um dos entes ter que trio da Previdncia e Assistncia Social, diretamente subor-
investir um mnimo de recursos. Foi estipulado quinze por dinado ao respectivo Ministro (BRASIL, 1975), e a princi-
cento sobre a receita corrente lquida, no caso da Unio, pal iniciativa do perodo foi a criao da Relao Nacional
e um percentual a ser estabelecido por lei complementar, de Medicamentos Essenciais - RENAME, contemplando os
da receita de impostos de sua respectiva competncia, no princpios da Organizao Mundial da Sade - OMS
caso de Estados, Distrito Federal e Municpios. A referida
lei complementar tambm estabelecer os critrios de rateio A expresso Farmcia Bsica surgiu em 1987 com a ela-
dos recursos da Unio vinculados sade aos demais entes e borao, pela CEME, de um conjunto de medicamentos
dos Estados destinados a seus respectivos Municpios, com capazes de atender uma populao de trs mil habitantes
vistas a reduzir as disparidades regionais, bem como as nor- durante sessenta dias, nas doenas mais comuns. Inicial-
mas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com mente, era composta por 48 medicamentos considerados
sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. essenciais, em seguida esse nmero passou para 60. Como
no considerou as diversidades regionais da populao bra-
Ao final da seo, a CF-88 apresenta um rol exemplificativo sileira, apresentou falta de uniformidade, envio de medica-
de atribuies para o SUS, com a indicao da necessidade mentos vencidos e outros em excesso. O projeto no teve
de posterior regulamentao para que surta os efeitos espe- sucesso e foi extinto.
rados. Concluso retirada das lies de Chimenti (2005),
onde ensina que a existncia da expresso nos termos da No ano de 1988 ocorre a promulgao da CF-88 e a sade
lei indica a presena de norma sem aplicabilidade imedia- adquire o carter de direito social, entretanto, somente em
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REVISTA CONTAS ABERTAS
1990 foi editada a Lei Orgnica da Sade, incluindo no tos, desenvolvimento cientfico e tecnolgico, promoo da
campo de atuao do SUS a execuo de aes de assistn- produo de medicamentos, garantia da segurana, eficcia e
cia teraputica integral, inclusive farmacutica e a formula- qualidade dos medicamentos.
o da poltica de medicamentos (BRASIL, 1990).
Outro ponto importante da poltica o que trata das res-
Passados oito anos da regulamentao do SUS, o Minist- ponsabilidades das esferas de governo no mbito do SUS. Os
rio da Sade, por meio da Portaria n 3.916, de outubro entes da federao viabilizaro a aplicao da poltica, garan-
de 1998, aprovou a Poltica Nacional de Medicamentos, tindo a necessria segurana, eficcia e qualidade dos medica-
mentos, a promoo do uso racional, o acesso da populao
cujo propsito era garantir a necessria segurana, eficcia e
queles considerados essenciais e o cumprimento dos prin-
qualidade destes produtos, a promoo do uso racional e o
cpios do SUS. Para isso, se far necessrio uma articulao
acesso da populao queles considerados essenciais.
intersetorial, sobretudo com as reas envolvidas na questo
de medicamentos, e uma atuao que extrapole os limites do
2.2 Da Poltica Nacional de setor de sade. Foram definidas em detalhes as responsabili-
dades de cada esfera e a forma de avaliao de sua aplicao.
Medicamentos Esta ser realizada mediante metodologias e indicadores defi-
nidos em projeto especfico a ser formulado pela Secretaria de
A Poltica Nacional de Medicamentos (PNM) foi criada para Polticas de Sade, a quem cabe, tambm, a responsabilidade
atender o comando da Lei n 8080/90. Uma de suas diretri- da implementao do processo de elaborao ou reorientao
zes determina a adoo da relao de medicamentos essen- de programas, projetos e atividades, de modo a adequ-los s
ciais, integrada por aqueles considerados essenciais, bsicos diretrizes e prioridades fixadas (BRASIL,1998).
e indispensveis ao atendimento da maioria dos problemas
de sade da populao. A disponibilidade desses produtos
ser assegurada a todos os segmentos da sociedade que deles 2.3 Da Descentralizao da
necessitem, nas formas farmacuticas apropriadas. A relao Assistncia Farmacutica Bsica
servir de base para o direcionamento da produo farmacu-
tica e para outras relaes nos mbitos estadual e municipal, Consolidando a cultura de descentralizao trazida pela
levando em conta as peculiaridades de cada regio do pas. PNM, bem como em cumprimento s diretrizes, priorida-
des e responsabilidades por ela determinadas, o Ministrio
Foi indicada, na poltica, uma reorientao da assistncia da Sade editou a Portaria n 176, de 8 de maro de 1999,
farmacutica de modo a no restringi-la apenas aquisio com o propsito de estabelecer critrios para o financia-
e distribuio de medicamentos, englobando tambm ati- mento da Assistncia Farmacutica Bsica. Foi conven-
vidades de seleo, programao, aquisio, armazenamen- cionado que o nus seria repartido entre as trs esferas e
to e distribuio, controle da qualidade e utilizao - nesta a transferncia dos recursos federais ficaria condicionada
compreendida a prescrio e a dispensao -, o que dever contrapartida dos Estados, Municpios e do Distrito Fede-
favorecer a permanente disponibilidade dos produtos segun- ral. Com esse normativo, a Assistncia Farmacutica Bsica
do as necessidades da populao, identificadas com base em estaria de fato descentralizada aos entes subnacionais.
critrios epidemiolgicos (BRASIL,1998).
No ano de 2003, ocorreram mudanas estruturais no Mi-
No que concerne aos recursos humanos, a poltica disps nistrio da Sade. Assim, as aes relacionadas com a As-
sobre a necessidade do contnuo desenvolvimento e capaci- sistncia Farmacutica ficaram a cargo do Departamento
tao do pessoal envolvido nos diferentes planos, programas de Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos, rgo
e atividades que a operacionaliza. O pessoal envolvido com a pertencente estrutura da, ento recentemente criada, Se-
PNM deve receber ateno especial. O provimento adequa- cretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos.
do e oportuno, em quantidades e qualidade satisfatria, de
responsabilidade das trs esferas gestoras do SUS. Em 2007, foi aprovado o elenco de referncia nacional do
componente bsico da assistncia farmacutica junto com
As demais diretrizes da poltica so: regulamentao sanitria as normas de financiamento e de execuo, por intermdio
de medicamentos, promoo do uso racional de medicamen- da Portaria n 2.982 de 26 de novembro de 2009. A norma
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REVISTA CONTAS ABERTAS
definiu, tambm, os valores mnimos a serem aplicados pe- assinado pelo primeiro presidente da recm proclamada Re-
los gestores das trs esferas. pblica do Brasil, Deodoro da Fonseca, tratou da criao de
um rgo cujas atribuies seriam o exame, reviso e julga-
3 Das competncias dos mento de todas as operaes concernentes receita e despesa,
e j nessa ocasio batizou-o de Tribunal de Contas (BRASIL,
tribunais de contas 1890). Deduz-se que os Tribunais de Contas e a Repblica
Para garantir a eficcia de tudo o que foi idealizado tanto pelo brasileira nasceram quase juntos, porm apenas com a CF-
texto constitucional quanto pela legislao infraconstitucio- 88, as cortes de contas ganharam um aparato jurdico-cons-
nal vigente e que ser executado de modo a trazer resultados titucional que lhes credenciaram a atuar como guardies da
satisfatrios sociedade, faz-se necessrio entender o que Administrao Pblica.
controle da administrao pblica e, em especial, conhecer as
competncias dos Tribunais de Contas. Britto (2010) acredita que dentre todas as instituies p-
blicas, nenhuma foi to generosamente contemplada pela
Luiz Henrique Lima (2015) categrico ao afirmar: no CF-88 como os Tribunais de Contas. fato que foram de-
existe democracia sem controle, todo agente detentor de par- dicadas diversas linhas para delimitar seu escopo de atuao.
cela do poder estatal tem sua atividade sujeita a mltiplos O resultado desse cuidado foi a criao de um rgo inde-
controles. Percebe-se que o legislador constituinte partilhava pendente, cujas atribuies so elencadas pelo prprio texto
da mesma ideia do autor ao modelar o controle da Admi- constitucional e autnomo, pois goza de ampla autonomia
nistrao Pblica na CF-88. Segundo doutrina de Di Pietro administrativa, financeira e tcnica, classificao baseada na
(2014), a finalidade principal do controle assegurar que a doutrina de Hely Lopes Meireles (1990).
administrao pblica atue pautada nos princpios que sus-
tentam o ordenamento jurdico ptrio, tanto os explcitos Embora a titularidade do controle externo pertena ao Poder
como o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publici- Legislativo com auxlio tcnico dos Tribunais de Contas, es-
dade e eficincia, quanto os implcitos como o da razoabili- tes exercem o protagonismo em boa parte das disposies da
dade, proporcionalidade motivao e finalidade. seo IX da CF-88, que trata da fiscalizao contbil, finan-
ceira e oramentria. Comprova-se a atuao independente
sabido que o controle externo, definido por Jacoby Fer- e autnoma dos Tribunais de Contas, sem qualquer tipo de
nandes (2012) como aquele desenvolvido por rgo no ingerncia do Poder Legislativo, quando: apreciam as contas
integrante da estrutura controlada, com procedimentos, prestadas pelo chefe do Poder Executivo, mediante parecer
atividades e recursos que lhes so prprios, assume vrias prvio, atuando na funo opinativa; julgam as contas dos
vertentes na Administrao Pblica. Pode ser caracterizado administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
como: jurisdicional, exercido pelo Poder Judicirio, com base valores pblicos da administrao direta e indireta, exercen-
no art. 5 XXXV da CF-88; poltico, corolrio do regime do sua funo judicante; aplicam sanes previstas em lei,
democrtico de governo, competncia do Poder Legislativo; estabelecendo multa proporcional ao dano ao errio, no exer-
e o tcnico, a cargo dos rgos de controle externo em auxlio ccio da funo sancionadora; realizam por iniciativa prpria
aos rgos legislativos e pelos rgos integrantes do sistema inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, ora-
de controle interno (LIMA, 2015). Pardini (1997) entende mentria, operacional e patrimonial, nas unidades adminis-
que ante terminologia utilizada na CF-88, apenas o con- trativas de todos os poderes, inclusive o Ministrio Pblico,
trole exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio tcnico e informam, quando solicitados, sobre os resultados alcan-
dos Tribunais de Contas pode ser denominado de controle ados, combinando suas funes fiscalizadora e informativa;
externo. Alheio aos conceitos doutrinrios, este estudo se de- recebem denncias de irregularidades de qualquer cidado,
bruou sobre as competncias dos Tribunais de Contas no partido poltico, associao ou sindicato, trabalhando na
exerccio do controle externo. De outro modo, correr-se-ia o funo ouvidora ou quando assinam prazo para adoo de
risco de extrapolar seus objetivos. providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, nos
casos de ilegalidade comprovada e sustando a execuo do ato
A origem do rgo fiscalizador das contas pblicas, em mol- impugnado, na prtica da funo corretiva.
des parecidos com os atuais, encontra-se distante no tempo.
O longnquo Decreto n 966-A, de 7 de novembro de 1890, Como se no bastasse o modelo desenhado pela constituinte
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REVISTA CONTAS ABERTAS
originria, a legislao infraconstitucional tratou de tornar O arcabouo jurdico apresentado habilita os Tribunais de
ainda mais desafiadora a misso dos Tribunais de Contas. Contas a exercerem o controle externo da administrao
Inmeros dispositivos legais atriburam mais poderes e, por pblica. Mileski (2003) considera que o controle capaz de
conseguinte, responsabilidades, s cortes de contas brasileiras. impedir o abuso de poder por parte das autoridades adminis-
Dentre os comandos infraconstitucionais destacam-se, pela trativas, fazendo com que suas aes sejam pautadas na busca
relevncia dos temas tratados: (i) Lei de Responsabilidade Fis- pelo interesse coletivo, mediante uma fiscalizao orientado-
cal, que elenca diversas obrigaes para os Tribunais de Con- ra, corretiva e, se preciso for, punitiva.
tas no tocante responsabilidade fiscal e preveno de riscos
e desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
cumprimento de metas de resultado e obedincia a limites 4 O Tribunal de Contas do
e condies estabelecidas para toda a administrao pblica estado de Mato Grosso
(BRASIL, 2000); (ii) Lei de Licitaes, onde foi estabeleci-
do que o controle das despesas decorrentes dos contratos e
do Sul e a fiscalizao dos
demais instrumentos regidos por ela ser feito pelo Tribunal recursos da assistncia
de Contas competente, na forma da legislao pertinente, farmacutica bsica
ficando os rgos responsveis pela demonstrao da legali-
dade e regularidade da despesa e execuo, sem prejuzo do O Poder Constituinte Derivado Decorrente, poder jurdico
sistema de controle interno nela previsto (BRASIL, 1993). derivado do originrio, responsvel por estender os parme-
Cabe salientar que tais normas aplicam-se subsidiariamente tros estabelecidos na CF-88 para os Estados da federao, ela-
para licitaes realizadas na modalidade de prego, regidas borando a respectiva constituio estadual (LENZA, 2015).
pela Lei 10.520/2002; (iii) Lei de Improbidade Administra- A prpria CF-88 estabelece seus parmetros de atuao ao
tiva, que concedeu aos Tribunais de Contas a faculdade de fixar que os estados organizam-se e regem-se pelas Consti-
designar representante para acompanhar procedimento ad- tuies e leis que adotarem, observados os princpios da carta
ministrativo, aps ser comunicado da existncia do processo, federal (BRASIL, 1988).
pela comisso processante (BRASIL,1992); (iv) Lei da Ficha
Limpa, que alterou a Lei Complementar n 64, de 18 de Logo, no Estado de Mato Grosso do Sul, em cumprimento
maio de 1990, fixando a inelegibilidade daqueles que tiverem ao comando da CF-88, a Constituio Estadual (CE-MS)
suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes pbli- tambm reservou seo para tratar da fiscalizao contbil, fi-
cas rejeitadas por irregularidade insanvel que configure ato nanceira e oramentria, dispondo sobre o rgo de controle
doloso de improbidade administrativa, e por deciso irrecor- externo subnacional sul-mato-grossense. Desse modo, criou-
rvel do rgo competente, salvo se esta houver sido suspensa -se o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
ou anulada pelo poder judicirio (BRASIL, 2010). (TCE-MS), incumbindo-o de exercer o controle externo no
mbito do Estado de Mato Grosso do Sul e seus Municpios.
No que se refere ao tratamento dos gastos com a sade, a Lei Os artigos 75 a 81 da CE-MS, que tratam do TCE-MS, fo-
Complementar n 141/2012 regulamentou o 3 do art. ram regulamentados pela Lei Complementar n 160, de 2 de
198 da CF-88 dispondo sobre os valores mnimos a serem janeiro de 2012, conhecida como Lei Orgnica do TCE-MS
aplicados anualmente pela Unio, Estados, Distrito Federal (LOTCE-MS). J a misso, viso de futuro, valores e o mapa
e Municpios em aes e servios pblicos de sade, estabe- estratgico do TCE-MS, para o ciclo de gesto dos exerccios
leceu os critrios de rateio dos recursos de transferncias para de 2016 a 2020, foram definidos pela Resoluo n 27, de 9
a sade e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das de dezembro de 2015.
despesas com sade nas trs esferas de governo. Aos Tribunais
de contas conferiram competncias de receber informaes A misso do TCE-MS fiscalizar e julgar os atos adminis-
sobre o montante de recursos previstos para transferncia da trativos dos Poderes do Estado e dos Municpios e as aes
Unio para Estados, Distrito Federal e Municpios com base que envolvam a gesto dos recursos. No futuro, o TCE-MS
no Plano Nacional de Sade e sobre o cumprimento das de- vislumbra ser conhecido e reconhecido como rgo indis-
mais regras do seu texto, com o objetivo de subsidiar aes pensvel na fiscalizao e no controle da gesto dos recursos
de controle e possibilitar o auxlio ao Poder Legislativo na pblicos. A gesto do perodo citado ser pautada na proati-
fiscalizao. vidade, transparncia, tica, competncia e comprometimeto
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ao ltimo quadrimestre de 2016, porm as mudanas na ges- Nesse sentido, o TCE-MS vem buscando gerar informao
to municipal, fruto das eleies, fez com que boa parte do de qualidade a partir dos dados recebidos para que, de posse
conhecimento acumulado viesse a se perder. dela, os auditores, utilizando modernas tcnicas de auditoria,
consigam planejar suas aes de forma pontual e qualitativa,
Visando contornar o problema encontrado, o TCE-MS re- abandonando ultrapassadas tcnicas baseadas em quantidade
alizou o I Encontro Tcnico De Olho na Sade, reunindo e sem escopo definido. certo que os recursos humanos e
os responsveis pelo preenchimento das prestaes de contas materiais colocados disposio so limitados quando con-
relacionadas gesto financeira dos recursos da Assistncia frontados com a quantidade de responsabilidades que pos-
Farmacutica Bsica, capacitando-os a realizar a prestao de suem os Tribunais de Contas. Portanto, faz-se necessria uma
contas e entender os detalhes e objetivos do projeto. atuao baseada em tcnicas capazes de gerar resultados que
agreguem valor atuao dos Tribunais.
Em ato contnuo, a equipe da Diretoria de Gesto e Moder-
nizao do TCE-MS desenvolveu, internamente, sem nus Outro ponto de destaque da atuao do TCE-MS o tra-
financeiros extras, uma plataforma tecnolgica para envio, balho na funo pedaggica dos Tribunais de Contas. Na
recebimento e tratamento das informaes relacionadas medida em que rene os jurisdicionados para apresentar-lhes
assistncia farmacutica bsica. O sistema acessado remo- os objetivos da sua ao, cria-se uma sinergia entre todas as
tamente, via Internet, de forma moderna e interativa. O pro- instituies envolvidas na direo de atender aos interesses
psito da ferramenta facilitar a tarefa dos jurisdicionados no coletivos.
momento da prestao de contas e, por consequncia, pro-
porcionar aos auditores do TCE-MS o acesso a informaes Assim, o TCE-MS caminha a passos largos para o alcance da
mais consistentes e fidedignas, aptas a gerarem os resultados efetividade, ao alinhar seus objetivos estratgicos aos resulta-
esperados. dos esperados pela populao, j que o controle no repre-
senta um fim em si mesmo e sim um mecanismo regular que
At o momento da elaborao deste artigo no havia expi- deve assinalar oportunamente qualquer tipo de desvio que
rado o prazo concedido para os municpios jurisdicionados cause prejuzo ao errio.
enviarem as informaes da gesto financeira da assistncia
farmacutica bsica ao TCE-MS, portanto, no foi possvel Pascoal (2017) entende que os Tribunais de Contas vivem
proceder a anlise dos resultados obtidos com a ao. o seu melhor momento da histria, ao mesmo tempo em
que enfrentam uma de suas maiores crises de credibilidade. O
fato que para ser o rgo idealizado pelo texto constitucio-
5 Consideraes Finais nal, os Tribunais de Contas devem voltar sua atuao para re-
sultados, de forma a contribuir com a sociedade no combate
O presente artigo teve como escopo examinar como o direito s suas maiores mazelas, quais sejam: ineficincia, corrupo
sade na Constituio Federal de 1988 foi tratado, investi- e falta de compromisso com a coisa pblica.
gando seus precedentes e a evoluo da Legislao referente
Assistncia Farmacutica Bsica, abordando a Poltica Nacio- Como trabalhos futuros, recomenda-se a anlise dos resulta-
nal de Medicamentos e a origem da Assistncia Farmacutica dos obtidos com o Projeto De Olho na Sade - Farmcia B-
Bsica. Ademais, apresentou-se tambm o arcabouo jurdi- sica, com a verificao da possibilidade de ampliar a metodo-
co-constitucional que rege os Tribunais de Contas. Ao final logia para outras frentes de atuao dos Tribunais de Contas,
fez-se uma breve anlise da iniciativa do TCE-MS, denomi- bem como o estudo de tcnicas de auditoria governamental
nada Projeto De Olho na Sade - Farmcia Bsica. com base em indicadores de relevncia, materialidade, risco
e oportunidade.
Sabe-se que as auditorias e inspees realizadas pelos Tribu-
nais de Contas devem ser direcionadas pelos critrios de rele-
vncia, risco e materialidade. inegvel a relevncia da sade
na vida da populao. O risco de ocorrer desvios, corrupo,
e ineficincia na aplicao dos seus recursos pode causar im-
pactos, muitas vezes incontornveis.
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REVISTA CONTAS ABERTAS
Sustentabilidade em Edifcios
Pblicos: Experincia do
Tribunal de Contas de Mato
Grosso do Sul
Selma Maria Rodrigues
RESUMO: Edifcio pblico sustentvel aquele
capaz de proporcionar benefcios relacionados
ao conforto, funcionalidade, qualidade de
atendimento e melhor aproveitamento dos
recursos naturais. O edifcio pblico sustentvel
torna-se referncia e aponta diretrizes para
servios essenciais fornecidos populao.
Graduada em Artes (UFMS/1986) e Arquitetura e Urbanismo
(UNIDERP/1992). Mestrado em Arquitetura (UFRGS/2006). Estas edificaes devem propor transformaes
Doutoranda em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional no setor pblico por meio de construes
(UNIDERP/2016-2018). E-mail: selmamr8@gmail.com mais eficientes e com menor impacto sobre o
ambiente no qual se inserem.
Este trabalho apresenta propostas e alternativas
Palavras-chave: projetuais de consumo consciente para
SUSTENTABILIDADE. EDIFCIOS PBLICOS. edifcios pblicos do Estado do Mato Grosso
MATO GROSSO DO SUL. OBJETIVOS DE DE- do Sul, tornando-os referncia de modelos
SENVOLVIMENTO SUSTENTVEL. ONU. sociais, ambientais e funcionais. O edifcio
analisado o do Tribunal de Contas do Estado
do Mato Grosso do Sul que, desde 2015,
desenvolve projetos e adaptaes, com aes
no somente no espao fsico, mas tambm
percepes nos comportamentos de usurios e
servidores voltadas para a adoo de critrios
ambientalmente corretos, prticas sustentveis
e melhorias na qualidade de vida do usurio.
Sendo, ainda, objeto de estudo e pesquisa por
solues sustentveis e eficincia energtica no
edifcio.
As referncias de sustentabilidade esto baseadas
nos objetivos e metas globais, desenvolvidas
pela Organizao das Naes Unidas, junto com
o comprometimento de 193 lderes mundiais, na
erradicao da pobreza extrema, no combate s
desigualdades e nas interferncias de atitudes
em relao s mudanas climticas, entre outros.
Para alcanar o desenvolvimento sustentvel
preciso atender as dimenses: econmica, social
e ambiental.
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construo com certificado de origem, que atestem a pro- de Administrao do Governo do Estado.
duo atravs de uma cadeia de produo limpa na fase
de construo, a adoo de um sistema de reaproveitamento A Organizao das Naes Unidas desenvolveu em 2015,
e reuso das guas e iluminao eficiente. Essas medidas po- junto com 193 pases, uma Declarao com metas e obje-
dem ser adotadas tanto em edifcios em construo como tivos que ficou conhecida como Agenda 2030. um plano
naqueles j construdos, gerando uma economia substan- de ao global, para colocar o mundo em um caminho mais
cial de recursos naturais, contribuindo no apenas para a sustentvel. A adoo dos objetivos de desenvolvimento
manuteno do equilbrio ambiental como tambm para a sustentveis pelas naes vista como uma estrutura uni-
reduo de gastos para o setor pblico (MMA, 2015). versal, transformadora para tratar trs dimenses interliga-
das do desenvolvimento de nossa existncia global pesso-
No Brasil, construes sustentveis ainda so consideradas as, planeta e prosperidade. Elas se afirmam na noo de que
inovaes. possvel identificar a existncia de barreiras fi- sustentabilidade no s uma aspirao, mas uma necessi-
nanceiras, comportamentais e de conhecimento, tanto para dade (ONU, 2017).
indivduos quanto para empreendedores e governos. pre-
ciso polticas pblicas para o setor e, por meio delas, eco- Neste contexto de desenvolvimento sustentvel, o concei-
nomizar os recursos naturais e apoiar o aumento dos nveis to transcende a sustentabilidade ambiental, para abraar a
de renda da populao. Segundo o IPEA, 2010, 80% dos sustentabilidade econmica e social, que enfatiza a adio
gastos durante a vida til de um edifcio esto alocados no de valor qualidade de vida dos indivduos e das comuni-
uso e na operao, e a fase de construo consome aproxi- dades.
madamente 15% do seu custo total. A adoo de aes sus-
tentveis pelo Estado faz com que a sociedade aceite mais A evoluo das cidades e sociedade se d graas explorao
rpido as mudanas e passe a demandar sustentabilidade ao do meio ambiente. Sem clima ideal e os recursos naturais da
mercado, impulsionando um ciclo virtuoso de desenvolvi- Terra, seria impossvel a vida humana ter se desenvolvido.
mento, proteo ambiental e bem-estar social. Com o passar dos anos, porm, passou-se a consumir mais
do que preservar - alm de descartar grandes quantidades
Por ser uma atividade relativamente nova na administrao de lixo e emitir gases poluentes - causando a destruio de
pblica, no existe uma legislao especfica para edificaes florestas, rios, mares e ar. A soluo para tanto desiquilbrio
pblicas sustentveis; as normativas so difusas e fragmen- est em aes e atitudes sustentveis, que garantem que as
tadas, tanto no mbito nacional quanto estadual. Os funda- prximas geraes possam viver em um mundo mais equi-
mentos para a construo sustentvel, ou pelo menos seu librado, onde a tecnologia e o desenvolvimento social con-
embrio, foram definidos na Constituio Federal de 1988, sigam evoluir sem causar danos ao meio ambiente e sem
nos artigos 170, VI, e 225, que impem ao Poder Pblico prejudicar o futuro do planeta.
o dever de defender e preservar o meio ambiente, para o
presente e para as futuras geraes. A partir da Constituio As cidades so hoje responsveis pelo consumo de da
Federal segue-se leis, decretos, programas, normas e instru- energia do mundo e tambm por da poluio do planeta.
es direcionados. Desse modo, atitudes sustentveis objetivo final no ca-
minho de mudar o destino da vida no planeta (ROGERS,
Como iniciativa neste sentido, o Tribunal de Contas do 2005).
Estado de Mato Grosso Sul est desenvolvendo projetos,
aes, programas e adoo de alternativas tecnolgicas ne- Segundo a Agenda 21 e a Sustentabilidade das Cidades,
cessrias para transformar as instalaes existentes em refe- ...a transformao do modelo atual de cidade requer um
rncia de sustentabilidade. Tambm pretende buscar quali- esforo coletivo, pois passa pelo pressuposto maior de trans-
ficao ambiental reconhecida, aderir ao Programa Federal formao em sociedades sustentveis, com todas suas par-
A3P, buscar economicidade e reduo de desperdcio, visan- ticularidades socioambientais, produtivas e essencialmente
do adequar os espaos fsicos para o bem-estar dos usurios. culturais preservadas (MMA, 2004).
Este trabalho direciona as sugestes e alternativas para os
edifcios pblicos do Estado de Mato Grosso do Sul, que O espao construdo nas cidades compreende os planos e
conta hoje com 1.382 imveis, catalogados pela Secretaria polticas propostas para a melhoria da vida humana. De-
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Essencialmente, o projeto sustentvel deve ser desenvolvido - Lei 12.187/2009 Poltica Nacional de Mudanas Cli-
de forma integrada. O edifcio deve ser olhado de forma mticas;
sistmica, inclusive as demolies e desmontes devem ser
planejados, reciclados e reutilizados. Logo, ressalta-se a im- - Instruo Normativa n 1/2010 do MPOG estabele-
portncia do projeto de arquitetura para se obter sustenta- ce critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de
bilidade ao longo do ciclo de vida dos edifcios (MASCA- bens, contratao de servios ou obras na Administrao
R, 2010). As propostas para edifcios sustentveis devem Pblica Federal;
acatar diversas questes, pois envolvem desde materiais at
aspectos sociais, econmicos e ambientais. - Lei 12.462/2011 Regime Diferenciado de Contrataes
Pblicas;
A arquitetura sustentvel deve fazer a sntese entre projeto,
ambiente e tecnologia, dentro de um determinado contex- - Recomendao CONAMA n 12/2011 indica aos r-
to ambiental, cultural e socioeconmico, apropriando-se gos e entidades do Sistema Nacional do Meio Ambiente
de uma viso de mdio e longo prazos, em que tanto o (SISNAMA) a adoo de normas e padres de sustentabi-
idealismo como o pragmatismo so fatores fundamentais. lidade;
Nesse momento, so necessrias discusses sobre projeto e
tecnologias que promovam revises dos valores ambientais - Projeto Esplanada Sustentvel em 2012 composto pela
presentes na idealizao, no projeto e na construo da ar- A3P do MMA, PEG/MPOG, do PROCEL/MME e da
quitetura. Coleta Seletiva Solidria da Secretaria Geral da Presidncia
da Repblica, com metas de reduo nos gastos e consumos
No Brasil, a sustentabilidade na concepo projetual de edi- pela administrao pblica federal;
fcios pblicos segue normativas institudas pelo Governo
Federal, como na Constituio Federal de 1988, em que o - Portaria n 217, de 30 de julho de 2008, institui o Comit
artigo 225 dispe que: todos tm direito ao meio ambiente de Implementao da A3P no Ministrio do Meio Ambien-
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo te.
e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo - Decreto n 7.746/2012 determina a adoo de inicia-
para as presentes e futuras geraes. Seguem outras formu- tivas, dentre elas a A3P, referentes ao tema da sustentabi-
laes na legislao brasileira que se alinham agenda am- lidade pelos rgos e entidades federais, bem como suas
biental e diretrizes da Poltica Nacional do Meio Ambiente vinculadas;
(Lei n 6.938), de 1981.
- Instruo Normativa n 10/2012: MPOG estabelece as
Apesar da legislao que regula a construo de edificaes regras para elaborao dos Planos de Gesto de Logstica
estar concentrada na esfera municipal, h vrias normas fe- Sustentvel pela administrao pblica federal. Dispe so-
derais que interferem diretamente na questo da sustentabi- bre os critrios de sustentabilidade ambiental em obra p-
lidade das edificaes pblicas. blica federal direta, autrquica e fundacional;
Destacam-se, de acordo com MMA, 2015: - Decreto 4131/2002 - dispe sobre medidas de reduo de
consumo de energia eltrica no mbito da administrao
- Decreto n 5.940/2006 instituiu a separao dos re- pblica federal;
sduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da
administrao pblica federal direta e indireta, bem como Alm dos Decretos, Normativas e Instrues, o Ministrio
sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores do Meio Ambiente (MMA) lanou em 2001 o Programa
de materiais reciclveis; Agenda Ambiental na Administrao Pblica, tendo como
um dos objetivos a sensibilizao dos gestores pblicos para
- Lei n 12.349/2010 que altera o Art. 3, Lei n as questes ambientais. A Agenda Ambiental da Adminis-
8.666/1993, com a incluso da Promoo do Desenvolvi- trao Pblica (A3P) hoje o principal programa de gesto
mento Nacional Sustentvel como objetivo das licitaes; socioambiental da rea pblica. No entanto, as Instrues
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Normativas no tm fora de lei a ponto de gerar punies e ra desbravadora. Destaca-se entre os maiores produtores de
pode ser definida como um ato administrativo, o qual deve gros do Brasil, apresentando elevada produo e produtivi-
estar em consonncia com todo o ordenamento jurdico. A dade principalmente nas culturas de soja e milho. Abriga a
sustentabilidade uma construo social e requer o estabe- maior extenso geogrfica do Pantanal, considerado a maior
lecimento de polticas pblicas, visto que o simples arranjo rea mida do mundo e foi declarado Patrimnio Nacional
das foras do mercado incapaz de gerar mudanas que pela Constituio Brasileira de 1988, alm de abrigar stios
contemplem as trs dimenses articuladas e indivisveis do de relevante importncia internacional pela Conveno de
desenvolvimento sustentvel. reas midas RAMSAR. Contempla, ainda, reas de Re-
serva da Biosfera, declaradas pela UNESCO em 2000.
A arquitetura um importante fator que pode contribuir
para reduzir o consumo de uma edificao, seja ela uma re- No Mato Grosso do Sul, a arquitetura e atitudes sustent-
sidncia, um edifcio, uma fbrica, privada ou pblica. Um veis encontram-se em processo de construo nos segmen-
edifcio mais eficiente energeticamente que outro quando tos: construtivos, social e econmico. As presses de conser-
proporciona as mesmas condies ambientais com menor vao ambiental tm aumentado com a criao de diretrizes
consumo de energia. A soluo est no uso consciente do para uso de tcnicas e mtodos ambientalmente sustent-
ambiente evitando o desperdcio. Trabalhar dentro da lgi- veis, visando conservao e o uso racional de energia.
ca orientada obteno dos mximos resultados com inves-
timento dos mnimos recursos (MASCAR, 2010). O governo estadual, atravs do Instituto do Meio Ambien-
te - IMASUL, desenvolve e implementa polticas federais
Os princpios bsicos de uma construo sustentvel esto e estaduais que visam ao desenvolvimento sustentvel do
ligados s questes de: a) Qualidade ambiental interna e Estado, com aes corretivas e de manuteno da integrida-
externa; b) Reduo do consumo energtico; c) Reduo de e da qualidade do meio ambiente. Destacam-se: Licen-
dos resduos; d) Reduo do consumo de gua; e) Aprovei- ciamento Ambiental, Licenciamento Ambiental Municipal
tamento de condies naturais locais; f ) Reciclar, reutilizar (atividades potencialmente poluidoras de impactos locais),
e reduzir os resduos slidos; g) Inovao. (VIGGIANO, Recursos Florestais (estabelece princpios de manejo e uso
2008). na conservao dos recursos florestais), Recursos Hdricos,
Sala de Situao (monitoramento das tendncias hidrol-
Mato Grosso do Sul est localizado na regio Centro-Oes- gicas no Estado), Unidade de Recursos Pesqueiros, Fauna,
te, com populao estimada de 2.651.235 habitantes. Sua Unidades de Conservao, Monitoramento Ambiental
capital Campo Grande e outros municpios importantes (quantidade e qualidade das guas, recursos pesqueiros
so: Dourados, Trs Lagoas, Corumb, Ponta Por, Aqui- e qualidade do ar), Plano Estadual de Resduos Slidos,
dauana, Nova Andradina e Navira (IBGE, 2015). Por in- ICMS ecolgico, Geoprocessamento e Siriema (registros e
termdio da Lei complementar de 11 de outubro de 1977, informaes estratgicas do meio ambiente).
foi desmembrado do Estado de Mato Grosso. Possui 79
municpios, e sua infraestrutura de transportes conta atual- O Governo do Estado realizou em 2016, atravs da Secreta-
mente com aproximadamente 65.679 km de rodovias, sen- ria de Administrao, um levantamento e mapeamento dos
do mais de 7.950 km de rodovias pavimentadas; telecomu- edifcios pblicos estaduais, contabilizando 1.382 imveis,
nicaes com mais de 614.000 terminais telefnicos fixos sendo 20% terrenos, lotes e glebas. No existem dados re-
instalados e mais de 3.700.000 acessos a telefonia mvel gistrados sobre consumo especfico ou adequao de crit-
celular; energia eltrica com expanso na eletrificao rural, rios sustentveis dos edifcios.
atendendo mais de 87.600 consumidores. Na rea urbana,
em que todos os municpios passaram a contar com a rede O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
de energia, atende atualmente mais de 847 mil consumido- est localizado em Campo Grande, na Reserva Ecolgica do
res em todo o Estado (SEMADE, 2015). Parque dos Poderes. Em meio a este parque foi construdo
o Parque dos Poderes, abrigando os principais rgos dos
O Estado caracteriza-se por ter uma economia de base agro- poderes executivo, judicirio e legislativo do Estado. Suas
pecuria, tendo iniciado sua ocupao no sculo passado, primeiras edificaes foram construdas na dcada de 1980,
alm das atividades de extrao vegetal, mineral e agricultu- resultando nos atuais oito blocos administrativos.
108
REVISTA CONTAS ABERTAS
Seu estilo se destaca como um dos mais importantes con- te, anexo ao prdio principal, foi construda a Escola Supe-
juntos arquitetnicos modernos. O Parque dos Poderes, rior de Controle Externo, atendendo a formao e capaci-
projetado por diversos arquitetos locais, um dos espaos tao especficas.
urbanos brasileiros mais imponentes, com localizao privi-
legiada, cercado de uma gigantesca mata urbana de cerrado No Mato Grosso do Sul, a legislao que se refere questo
e os prdios so afastados uns dos outros, circundados de compreende: Decretos, Decretos-Lei, Emendas, Leis Com-
muita rea verde (ARRUDA, 2006). Segundo avaliao na- plementares, Leis Estaduais, Mensagens Veto e Resolues
cional, considerado um dos locais mais agradveis para referentes ao meio ambiente, resduos slidos, entre outros.
trabalhar. No foi encontrada, entretanto, nenhuma especificao
sobre critrios sustentveis na elaborao de projetos para
O projeto do Parque dos Poderes foi desenvolvido atravs obras pblicas. A legislao estadual sobre meio ambiente
de concurso pblico, realizado pelo IAB-MS, com escrit- extensa e variada, mas no institui normativas e recomenda-
rios de arquitetura de profissionais do Estado. Os prdios es para o assunto pesquisado (www.ms.gov.br).
das Secretarias so de autoria dos arquitetos Alex Maymone
da Silva e Jesus Edmir Escalante Ribeiro; o Centro de Con- Pases, governos, pessoas esto mudando suas prticas para
venes, dos arquitetos Rubens Gil de Camillo, Ricardo de reduzir danos ao meio ambiente. nesse caminho que tam-
Mello Spengler e equipe; o Clube dos Servidores Estaduais, bm deve caminhar a Administrao Pblica. importante
dos arquitetos Srgio Ferreira dos Santos, Deise Pavani e que o gestor pblico utilize esses conceitos por trs motivos
Osvaldo Siqueira Jr; a Assembleia Legislativa e Tribunal de principais: economia futura com o retorno do investimen-
Justia, dos arquitetos Jurandir Nogueira, ngelo Marcos to obtido com o projeto diferenciado; reduo do impacto
Arruda e Aldo Matsuda. ambiental e a minimizao das emisses de carbono; por
fim, a concretizao das ideias e conceitos de economia me-
O projeto do Tribunal de Contas do Estado de Mato Gros- diante o exemplo para a sociedade do uso de sistemas sus-
so do Sul, dos arquitetos Alex Maymone da Silva e Jesus tentveis, disseminando, assim, o que chamamos de Cultu-
Edmir Escalante Ribeiro, caracteriza-se por um edifcio ra da Sustentabilidade (VIGGIANO, 2008).
horizontal com dois pavimentos criados pelo desnvel do
terreno. O prdio apresenta fachada em concreto aparen- A ONU e seus pases membros, inclusive o Brasil, apro-
te com caixa de vidro definindo a entrada nobre e criando varam 17 Objetivos para o Desenvolvimento Sustentvel
contraste de materiais. Em planta, apresenta-se como um (ODS), composto por 169 metas integradas e indivisveis,
H na distribuio do programa de necessidades. Sua im- com o propsito de acabar com a pobreza at 2030 e pro-
plantao procurou acompanhar as curvas de nvel, evitan- mover universalmente a prosperidade econmica, o desen-
do com isso grande movimento de terra. Foi definido um volvimento social e a proteo ambiental. So compostos
sistema estrutural modular, com estrutura convencional de por 5 Ps: Pessoas,Prosperidade, Paz, Parcerias e Planeta.
concreto armado, com lajes macias em grande maioria e A implementao dos ODS um desafio que requer uma
apenas uma fileira interna de pilares, seguindo a modula- parceria com a participao ativa de todos, incluindo go-
o da fachada. As instalaes foram estudadas de maneira vernos, sociedade civil e setor privado. Os ODS substitu-
a permitir uma racionalidade efetiva, no que diz respeito ram os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM),
s instalaes hidrulicas, eltricas e ar condicionado. Os expandindo os desafios que devero ser direcionados para
materiais foram especificados a refletir status corresponden- a erradicao da pobreza e incorporando uma ampla varie-
te ao Tribunal de Justia e Assembleia Legislativa, que os dade de tpicos inter-relacionados ao redor das dimenses
acompanha, partilhando o mesmo stio geogrfico (RIBEI- econmica, social e ambiental do desenvolvimento susten-
RO, 1982). tvel. Este compromisso ficou definido como Agenda 2030
e apresenta uma oportunidade para que solues e tecnolo-
O edifcio foi inaugurado em 2004 com 8,5 mil metros gias sejam desenvolvidas e implementadas para tratar dos
quadrados de rea construda, em dois blocos conjugados maiores desafios mundiais do desenvolvimento sustentvel.
com programa de necessidades direcionado s aes do Tri- Os objetivos so aplicveis em mbito universal, de forma
bunal com: gabinetes de conselheiros, reas administrativas similar nos pases em desenvolvimento e nos pases desen-
e plenrio com capacidade para 179 lugares. Posteriormen- volvidos. Espera-se que os governos os traduzam em planos
109
REVISTA CONTAS ABERTAS
Os 17 objetivos so: 1- Acabar com a pobreza em todas as A Federao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Su-
suas formas, em todos os lugares. 2 - Acabar com a fome, periores (INTOSAI) foi o rgo reconhecido e definido
alcanara segurana alimentar e melhoria da nutrio e pela ONU para monitorar os Objetivos Globais na Amrica
promover a agricultura sustentvel. 3 - Assegurar uma vida Latina. Em 2016, a INTOSAI, no XXII Congresso, ela-
saudvele promover o bem-estar para todos, em todas as borou a Declarao de Adu Dabi. Dentre outras determi-
idades. 4 - Assegurar a educao inclusiva e equitativa de naes, definiu que as EFSs devero garantir, por interm-
qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao dio de trabalhos de auditoria, monitoramento e avaliao,
longo da vida para todos. 5- Alcanar a igualdade de gnero o progresso do desenvolvimento sustentvel e inclusivo de
e empoderar todas as mulheres e meninas. 6 - Assegurar a pessoas e regies. Definiu ainda que adotem polticas de
disponibilidade e gesto sustentvel da gua e saneamen- desenvolvimento de competncias que lhes permitam en-
to para todos. 7 - Assegurar o acesso energia confivel, frentar o desafio de auditar intervenes pblicas cada vez
sustentvel, moderna e barata para todos. 8 - Promover o mais complexas, dinmicas e interconectadas com progra-
crescimento econmico sustentado, inclusivo e sustentvel, mas regionais e internacionais.
emprego pleno e produtivo e trabalho decente para todos.
9 - Construir infraestruturas resilientes, promover a in- Foi com esse objetivo que o Tribunal de Contas do Estado
dustrializao inclusiva e sustentvel e fomentar a inova- de Mato Grosso do Sul busca, na prtica, a operacionaliza-
o. 10 - Reduzir a desigualdade dentro dos pases e entre o de programa de sustentabilidade no desenvolvimento
eles. 11 - Tornar as cidades e os assentamentos humanos de alternativas e adaptaes no edifcio sede, alm de outras
inclusivos, seguros, resilientes e sustentveis. 12 - Assegurar aes pedaggicas a serem lanadas no decorrer de 2017,
padres de produo e de consumo sustentveis. 13 - To- junto aos seus jurisdicionados.
mar medidas urgentes para combater a mudana climtica
e seus impactos. 14 - Conservao e uso sustentvel dos Os prdios que seguem os princpios e critrios de sustenta-
oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desen- bilidade reduzem custos de manuteno, contribuindo para
volvimento sustentvel. 15 - Proteger, recuperar e promover a minimizao de desperdcios e preservao dos recursos
o uso sustentvel dos ecossistemas terrestres, gerir de forma naturais. Essa prtica se configura como importante atri-
sustentvel as florestas, combater a desertificao, deter e buto para edifcios pblicos, que visam transparncia ad-
reverter a degradao da terra e deter a perda de biodiversi- ministrativa e otimizao dos incentivos financeiros. Uma
dade. 16 - Promover sociedades pacficas e inclusivas para o edificao antiga tambm pode tornar-se sustentvel, atra-
desenvolvimento sustentvel, proporcionar o acesso justi- vs de reformas, adaptaes e mudanas na utilizao do
a para todos e construir instituies eficazes, responsveis espao construdo, como tambm nas edificaes existen-
e inclusivas em todos os nveis. 17 - Fortalecer os meios de tes, melhorando a qualidade de vida para as geraes atuais
implementao e revitalizar a parceria global para o desen- e futuras.
volvimento sustentvel. Os objetivos oferecem 169 metas
integradas e indivisveis e equilibram as trs dimenses do A Inspetoria de Engenharia, Arquitetura e Meio Ambiente
desenvolvimento sustentvel: a econmica, a social e a am- IEAMA, do Tribunal de Contas do Estado de Mato Gros-
biental. Os Objetivos e metas estimularo a ao para os so do Sul, estruturou uma equipe de trabalho para estudar a
prximos 15 anos em reas de importncia crucial para a situao das edificaes e seus usos. Carla Barbosires, Carla
humanidade e para o planeta. do Amaral, Isabela de Oliveira e Thain Domingues elabo-
raram o projeto de adaptao sustentvel para o edifcio,
A ONU reconhece o papel essencial das Entidades de Fis- que constitui em um plano de metas, de planejamento e
calizao Superior (EFSs) na garantia da responsabilizao gesto que auxiliar a definir as prioridades e execuo. O
para a implementao efetiva desses compromissos, contan- planejamento das intervenes foi desenvolvido nas seguin-
do com governos e instituies pblicas, que atuaro em tes fases:
estreita colaborao na implementao com as autoridades
regionais e locais, as instituies sub-regionais, instituies
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REVISTA CONTAS ABERTAS
- Estudo do ciclo de vida dos materiais; O rendimento da venda dos produtos da Horta Orgnica
poder:
- Anlise de alternativas econmicas para sustentabilidade;
- Ser utilizado na manuteno da mesma e;
- Anlise do uso e do consumo energtico;
- Ser destinado a Instituies de Caridade de Campo Gran-
- Anlise do uso e do consumo de gua; de.
Segunda fase:
Programa de
conscientizao
- Palestras; - Reduo da temperatura local e umidificao do ambiente
(rvores de copa intensa interceptam at 98% da radiao
- Aplicao de questionrios; direta);
- Reteno de poluentes;
Terceira fase:
- Proteo trmica do interior do carro;
Execuo e desenvolvimento
O plano de execuo e o desenvolvimento das aes ba- - Conservao dos automveis oferecida pelo sombreamen-
seado em propostas existentes no mercado e aes viveis: to;
- Lixo molhado;
- Lixo seco.
111
REVISTA CONTAS ABERTAS
- Total de gua captada ao ano: 6.959,86 m/ano Sistema de irrigao: As plantas so aguadas em mdia 3
vezes na semana.
- Mdia de captao/semana= 206.726 l/semana
O tempo de aguamento varia entre 6 e 8 horas. A utiliza-
- 9 reservatrios de 25.000 litros o de sistema de irrigao pode economizar em at 60%
do consumo de gua em relao a um sistema primitivo de
- Consumo no potvel, para o qual ser utilizada a gua aguamento com mangueira.
captada:
Reviso nas instalaes hidrossanitrias: Esse processo
Vasos sanitrios: 140.000 l/semana consiste em um diagnstico da situao das instalaes hi-
Pisos e caladas: 60.000 l/semana drossanitrias do prdio; avaliao da possibilidade da ins-
Jardim: 54.855 l/semana talao do sistema de reaproveitamento das guas cinzas.
Total: 254.855 l/semana
Pisos e caladas: 60.000 l/semana Eficincia energtica:
Jardim: 54.855 l/semana ODSs:
Total: 114.855 l/semana
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REVISTA CONTAS ABERTAS
- Mantm o desempenho, independentemente do tempo - Permite a visibilidade externa sem tirar a privacidade e;
de uso;
- Atua na preveno de proliferao de fungos e bactrias,
- No gera calor; evitando problemas respiratrios.
- No emite raios ultravioletas e infravermelho; - Paredes: Para a reduo de efeitos da radiao solar, em-
pregam-se materiais de alta capacidade de isolamento tr-
- Isenta de substncias txicas, como o mercrio. mico nas paredes da edificao e tambm pintura com co-
res claras para reduzir a absortividade do calor da radiao
- Readequar a iluminao dos ambientes, dividindo os cir- solar. Alm da esttica, a cor envolve conceitos fsicos de
cuitos eltricos, realizando a alternncia do uso, de acordo conforto trmico e visual. Cores escuras nas superfcies ex-
com a necessidade. Essas medidas geram economia de recursos teriores promovem ganhos de calor solar, absorvendo maior
hdricos, menor descarte de lmpadas no meio ambiente; quantidade de radiao. Isto pode ser til em locais onde
h necessidade de aquecimento. Cores claras nas superf-
- Instalao do controle de luminosidade (termostato, redu- cies externas aumentam reflexo radiao solar, reduzindo
zindo em mdia 25%); os ganhos de calor pelos fechamentos opacos. No interior,
cores claras refletem mais luz, podendo ser empregadas em
- Manter limpas as luminrias e lmpadas. conjunto com sistemas de iluminao natural ou artificial.
Para o TCE/MS foi proposto:
Envoltria:
- Revestimento trmico por reflexo a radiao solar;
Janelas e portas influenciam o consumo de energia de uma
edificao, pois permitem maior ou menor penetrao de - Pintar as paredes internas com cores claras e;
luz e calor, assim como tm influncia na circulao de ar,
que pode remover o calor e amenizar a temperatura do am- - Proteger as fachadas, oeste e nordeste, com espcies de
biente interno. Para amenizar os efeitos do calor externo, arbustos diminuindo a incidncia de raios solares.
so utilizadas pelculas bloqueadoras solares nos vidros ou
instalados dispositivos externos como toldos ou brises, que Vantagens:
bloqueiam o sol direto, mas no a luz indireta. A arquitetu-
ra um importante fator que pode contribuir para reduzir - Cerca de 99% dos raios solares sero refletidos;
o consumo de uma edificao. O edifcio mais eficiente
energeticamente que outro quando proporciona as mesmas - Reduz a temperatura interna;
condies ambientais com menor consumo de energia.
- Diminui o consumo de energia eltrica (ar-condicionado);
- Janelas e Portas: Instalao de tela solar nas janelas.
- Paredes claras contribuem para a propagao da luz na-
Vantagens: tural (economia de luz artificial), alm de absorver menos
calor.
113
REVISTA CONTAS ABERTAS
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REVISTA CONTAS ABERTAS
de papel.
Consideraes finais
- Adoo de copo reutilizvel, eliminando a gerao de res- O setor de construo responsvel por uma parte consi-
duos de 1 milho de copos descartveis /ano 2016 e 2017; dervel da degradao ambiental do planeta, em particular
devido aos impactos relativos ao volume de poluentes emi-
- Alinhamento dos ODSs com o Plano de Ao do Planeja- tidos e grande consumo de recursos naturais e energticos.
mento Estratgico 2016 2020. importante que se agregue aos projetos para edifcios p-
blicos novas concepes e requisitos que contribuam e me-
- Relatrio de Auditoria Operacional Avaliao do Ensino lhorem sua insero e interao com a cidade. A promoo
mdio da Rede Pblica Estadual nos aspectos de planeja- de estratgias relacionadas sustentabilidade e acessibili-
mento, gesto, infraestrutura e formao de professores dade resultam em inmeros benefcios e valorao do bem
Determinaes e recomendaes. 2014 pblico, como exemplar arquitetnico e atendimento ao
pblico. Um prdio com requisitos sustentveis possui be-
- Rede de Monitoramento das guas superficiais de Mato nefcios como: custos operacionais reduzidos, por aumen-
Grosso do Sul. 2012 tar a produtividade e por usar menos energia e gua; sade
do ocupante melhorada devido a melhor qualidade do ar
- Levantamento de necessidades para adaptao de Acessibi- interno; e impacto ambiental reduzido, por exemplo, por
lidade nas edificaes do TCE/MS - 2015 diminuir o efeito da ilha de calor e por absoro do excesso
de gua da chuva - superfcies permeveis.
ODSs:
No foram abordadas neste trabalho as certificaes am-
bientais para construes, que hoje se constituem como
fator estimulante para edificaes, agregando valor e boa
O desafio consiste em buscar na prtica a operacionalizao recepo pela populao. Os dois sistemas mais utilizados
de programa de sustentabilidade para o TCE. O Tribunal no Brasil so os LEED e AQUA. Porm, outras certificaes
de Contas de Mato Grosso do Sul no tem medido esforos que abrangem a gesto e escolha de materiais esto dispo-
para estabelecer uma nova cultura organizacional com redu- nveis no mercado brasileiro, como o Qualiverde (cidade
o de gastos (papel, energia e gua), pautada na eficincia e do Rio de Janeiro) e o Selo Caixa Azul, assim como as mais
sustentabilidade. Cabe salientar que para atingirmos nveis recentes certificaes no pas - BREEAM e DGBE (MA-
satisfatrios de eficincia imprescindvel a cooperao dos TOS, 2014).
usurios atravs dos seus hbitos. A sustentabilidade ultra-
passa a ideia de preservao do meio ambiente, impondo-se Algumas intervenes sustentveis podem ser simples,
como uma nova forma de vida, pensamento e concretiza- como o fato de promover arborizao intensiva, ou de pro-
es. Ser sustentvel preservar para as futuras geraes, ver calamentos e ciclovias. Outras so mais complexas e
gerando novas atitudes e garantindo a qualidade de vida de onerosas, tais como uso de tecnologias avanadas. Contu-
uma sociedade. do, a conscientizao e participao da coletividade so im-
portantes elos entre a legislao, a produo do espao, seu
imprescindvel que sejam inclusos os conceitos de dese- uso e manuteno adequada.
nho universal, ou seja, edifcios que podem ser usados pelas
pessoas em condies de igualdade, projeto centrado no Basta fazer o bsico bem feito, com controle e dedicao,
homem. que bons resultados iro aparecer. No sempre preciso
criar nada novo. Muitos estudos e solues j foram estu-
Este trabalho no pretende criar uma cartilha de propostas dados em diversos lugares e em pases mais avanados.
e alternativas a serem implantadas nos edifcios, mas indicar preciso saber escolher as melhores solues e fazer as adap-
critrios e atitudes simples, diretas e dirias que visam pro- taes necessrias nossa realidade.
mover a reduo do impacto imediato no meio ambiente.
O governo tem papel fundamental na regulamentao das
prticas da construo civil para a implantao de critrios
115
REVISTA CONTAS ABERTAS
sustentveis, pois estes reduzem o custo operacional dos DE ARQUITETURA. ASBEA. Grupo de Trabalho
edifcios; incentivam a criao de novos empregos e novos de Sustentabilidade. Recomendaes bsicas de
setores; incentivam a pesquisa por novas tecnologias e de- sustentabilidade para projetos de arquitetura. 2002.
senvolvimento do setor de fornecedores de produtos; trei- Disponvel em: <http://www.cbcs.org.br/comitestematicos/
nam uma gama mais extensa de profissionais de engenharia, projeto/artigos/recomendacoes_basicas-asbea.php?>.
arquitetura, paisagistas, decoradores e ambientalistas para a Acesso em: 10/01/ 2017.
nova forma de projetar, para viver com menos desperdcio e
mais harmonia com o planeta. BARROS, M. C.; BASTOS, N. F. Edificaes Sustentveis
e Certificaes Ambientais Anlise do Selo Qualiverde.
A construo de edifcios sustentveis, multidisciplinar em Monografia (Graduao em Engenharia Ambiental).
especial, apresenta-se hoje em um nvel de exigncia gran- Universidade Federal do Rio de Janeiro/UFRJ. 2015.
de. A demanda por espaos construdos mais confortveis,
seguros e, ao mesmo tempo, com menor impacto sobre o BORGES, Aline Vieira. Edifcios pblicos: caminhos para
entorno e o ambiente, global. a concepo de projetos sustentveis. Eixo 01- Processos
Projetuais Inovadores, Florianpolis, SC. 2014.
Embora a funo do Tribunal de Contas seja realizar a fis-
calizao tcnica, contbil e financeira, isso no o impede BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de
de desenvolver aes que promovam a inter-relao do ho- Biodiversidade e Florestas. Conveno sobre Diversidade
mem com a sociedade, no se restringindo apenas a rgo Biolgica - CDB. Braslia DF, 2000.
fiscalizador, mas, a rgo que exerce de forma efetiva sua
funo social. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988.
Atualmente a atividade humana traz um rastro de poluio
que ameaa as geraes futuras. A insero da cultura am- __________ Decreto n 4131 de 14 de fevereiro de
biental no ambiente pblico visa mudana no estilo de 2002 (Dispe sobre medidas emergenciais de reduo do
vida, entendendo que a responsabilidade ambiental dever consumo de energia eltrica no mbito da Administrao
da instituio e de cada indivduo. A nossa sobrevivncia Pblica Federal).
depende das decises que tomamos, das escolhas que fa-
zemos, porque o meio ambiente no algo fora de ns, __________ Decreto n 5940 de 25 de outubro de 2006
condio de vida. (Institui a separao dos resduos reciclveis descartados
pelos rgos e entidades da administrao pblica federal
Espera-se que esse trabalho mostre aos gestores das insti- direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao
tuies pblicas a necessidade do cumprimento da Polti- s associaes e cooperativas dos catadores de materiais
ca Nacional do Meio Ambiente. O Estado deve comear reciclveis).
dando exemplo pelas obras pblicas, que devero obedecer,
desde sua concepo, aos conceitos mais amplos da susten- __________ Lei n 8666/1993 de 21 de junho de 1993
tabilidade. (Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, institui normas para licitaes e contratos da
Administrao Pblica).
Referncias bibliogrficas
__________ Lei n 12305 de 2 de agosto de 2010 (Institui
ABNT, 2005. NBR 15.220: Desempenho Trmico para
a Poltica Nacional de Resduos Slidos).
Edificaes Parte 2. Rio de janeiro, 2005.
116
REVISTA CONTAS ABERTAS
CBCS. Materiais, Componentes e a Construo Sustentvel. na Administrao Pblica A3P. Brasil. s.d. Disponvel em:
2009. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/>. Acesso em: 10. jun. 2015.
117
REVISTA CONTAS ABERTAS
Fernanda Olegario
dos Santos Ferreira1
[2] [1] Andra Neves Azevdo2
1
Doutora em Cincias pela EESC-USP; Mestre em Matemtica Compu- RESUMO: A educao de qualidade requer um
tacional pelo ICMC-USP; Graduada em Matemtica pela UFSCar; Atu-
almente Coordenadora do Ncleo de Pesquisa da Escoex/TCE-MS. espao escolar com condies adequadas,
que estimulem e favoream o aprendizado e
2
Graduada em Direito pela UEMS; Graduada em Letras pela UNIDERP/
Anhanguera; Pesquisadora da Coordenadoria do Ncleo de Pesquisa as relaes sociais. Conhecer sobre a realidade
da Escoex/TCE-MS.
das escolas pblicas o primeiro passo para o
planejamento de aes que assegurem que todas
as escolas tenham infraestrutura adequada.
Este artigo apresenta uma radiografia da
infraestrutura das escolas pblicas de educao
bsica de Mato Grosso do Sul. Foram selecionados
itens de infraestrutura baseados nas estratgias
da Meta 7 do Plano Nacional de Educao e
nos dados mensurados pelo Censo Escolar da
Educao Bsica 2016. Na anlise verificou-se a
porcentagem de escolas pblicas que possuem
cada item selecionado, de forma individual, e a
porcentagem de escolas pblicas que possuem
todos os itens considerados no estudo. Espera-se
que os resultados apresentados possam auxiliar
os gestores no aprimoramento das polticas
pblicas de educao com o planejamento e
a incluso das metas e estratgias do PNE nas
peas oramentrias, bem como a sociedade e
os rgos de controle externo na fiscalizao
dos recursos pblicos da educao.
118
REVISTA CONTAS ABERTAS
Neste contexto, o estudo tem como objetivo apresentar Assim, para a apresentao dos dados, foram considerados
uma radiografia da infraestrutura das escolas pblicas de itens de infraestrutura escolar, baseados nas estratgias da
educao bsica do estado de Mato Grosso do Sul (MS) por Meta 7 do PNE e nos mensurados pelo Censo Escolar,
meio dos dados do Censo Escolar 2016, numa perspectiva que se referem a: banheiro dentro da escola, energia el-
de que os resultados obtidos possam servir de estmulo trica (rede pblica, gerador ou outros/energia alternativa),
participao social e orientao para o desenvolvimento das gua filtrada, abastecimento de gua (rede pblica), esgoto
sanitrio (rede pblica), coleta peridica de lixo e cozinha.
polticas pblicas na rea da educao.
Considerou-se ainda itens referentes biblioteca ou sala de
leitura, sala de professor, sala de diretor e acesso internet
Essas informaes visam ainda auxiliar o Tribunal de Con-
banda larga.
tas do Estado de Mato Grosso do Sul (TCE-MS) no plane-
jamento das Auditorias Concomitantes da Educao, con- Para as escolas que ofertam o ensino fundamental e/ou m-
tribuindo assim com a sua atuao pedaggica. dio foram avaliadas tambm se possuem quadras esportivas,
laboratrio de cincias e laboratrio de informtica; e para
as escolas que ofertam a educao infantil verificou-se em
Metodologia e base suas dependncias se existem parque infantil, rea verde e
de dados banheiro adaptado para educao infantil.
O principal instrumento de coleta de informaes da Ademais, para todas as escolas pblicas foram consideradas
educao bsica o Censo Escolar3, uma vez que uma as condies de acessibilidade s pessoas com necessidades
ferramenta importante para compreenso da situao edu- especiais (PNe) que se referem aos itens: dependncias e
cacional do pas e apresenta dados sobre escolas, turmas, vias; e banheiros adequados a alunos com deficincia ou
matrculas, docentes, movimento (abandono e transfern- mobilidade reduzida.
cia) e rendimento (aprovao e reprovao) escolar. Neste
A anlise descritiva dos dados foi realizada nas 1.292 esco-
estudo foram utilizados os dados sobre escolas e matrculas.
las pblicas do estado de MS, considerando as escolas com
De acordo com o microdados do Censo Escolar 2016, o
escolarizao; para tanto, excluiu-se as escolas exclusivas de
estado de MS possua 684.675 alunos matriculados, em atendimento educacional especializado ou atendimento
complementar.
3
Coordenado pelo Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Edu-
cacionais Ansio Teixeira), rgo vinculado ao Ministrio da Educao,
e realizado em regime de colaborao entre as secretarias estaduais
e municipais de educao e com a participao de todas as escolas
pblicas e privadas do pas.
119
REVISTA CONTAS ABERTAS
Escolas pblicas de MS
e suas infraestruturas
De acordo com o levantamento feito pelo movimento To-
dos Pela Educao4, o Brasil em 2015 possua apenas 4,5%
das escolas pblicas com os itens selecionados de infraestru-
tura previstos no PNE5 e, em 2016, foi de 4,8%.
4
Associao de fins no econmicos, sem fins lucrativos, de carter pri- No tocante ao abastecimento de gua tem-se que 87% das
vado e natureza filantrpica e tem como objetivo a busca da melhoria escolas possuem gua da rede pblica, ou seja, 1.124 esco-
da qualidade da educao bsica no Brasil.
5
O levantamento foi feito com base nos dados do Censo Escolar de las, sendo que 15,5% delas no possuem gua filtrada (175
2015 e considerou os itens de infraestrutura: gua de rede pblica ou escolas). Quanto aos 13% das escolas que no tm acesso
filtrada, esgoto sanitrio da rede pblica, acesso energia eltrica,
acesso internet de banda larga, biblioteca ou sala de leitura, quadra e
a gua da rede pblica, ou seja, 168 escolas, 155 utilizam
laboratrio de cincias. gua de poo artesiano, 6 Cacimba/Cisterna/Poo, 4 Fon-
120
REVISTA CONTAS ABERTAS
121
REVISTA CONTAS ABERTAS
Quadro 3: Raio-X da infraestrutura das educao infantil, sendo 384 em escolas exclusivas de edu-
escolas pblicas de ensino fundamental e/ou cao infantil (creche e/ou pr-escola) e 403 em escolas com
ensino mdio de MS etapas de educao infantil e ensino fundamental e uma (1)
de educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio.
De acordo com o levantamento do Todos pela Educao, Fonte: Censo Escolar, 2016. Elaborao: Coordenadoria do Ncleo de
Pesquisa/Escoex/TCE-MS.
em 2016, essa tambm a realidade das escolas pblicas
no Brasil, uma vez que apenas 8,8% das escolas de ensino
Observa-se que menos da metade das escolas possuem o
fundamental e 45,1% de ensino mdio possuem o item la-
item rea verde, ou seja, 343 escolas pblicas.
boratrio de cincias.
Quando se avalia os itens de infraestrutura contidos nos
Em relao educao infantil h muitas peculiaridades no
Quadros 1 (7 itens), 2 (4 itens) e 4 (3 itens) para as escolas
seu atendimento que devem ser avaliadas para indicar a sua
que ofertam a educao infantil, somente 1,5%, ou seja, 12
qualidade. Neste estudo foram selecionados alguns itens de
escolas pblicas possuem todos os itens.
infraestrutura que so mensurados pelo Censo Escolar. Vale
lembrar que, nas estratgias da Meta 7 do PNE, no h
V-se que ainda h a falta de percepo pelos dirigentes
itens de infraestrutura especficos da educao infantil, mas
pblicos da importncia de assegurar que todas as escolas
a educao bsica contempla essa etapa.
possuam infraestrutura adequada, uma vez que a oferta de
educao de qualidade requer um espao escolar propcio
Em MS, h 788 escolas pblicas que ofertam a etapa da
para a efetiva aprendizagem.
122
REVISTA CONTAS ABERTAS
Vale ressaltar que todas as informaes de infraestrutura Embora o estado j esteja acima da mdia nacional em es-
do Censo Escolar referem-se apenas existncia ou no do colas com acessibilidade v-se que, em 2016, houve uma
item, embora esses dados sejam importantes, por si s no pequena melhora nesses percentuais.
revelariam as condies de conservao das escolas.
Insta frisar que algumas escolas construdas antigamente,
Nesse sentido, o TCE-MS iniciou, em 2017, auditorias foram feitas sem essa preocupao, porm, deve-se levar em
concomitantes na rea da educao, que verificam, tempes- considerao no s o aspecto legal da acessibilidade, mas
tivamente, as condies em que o ensino pblico vem sen- tambm o aspecto social.
do ofertado, com vistas a assegurar de forma efetiva o acesso
educao de qualidade.
Consideraes Finais
A acessibilidade
Educao de qualidade envolve vrios aspectos e um deles
A acessibilidade um importante elemento para a incluso a infraestrutura das escolas, que se bem adequada provoca
educacional, pois garante ao aluno acesso a todos os espaos efeitos positivos na aprendizagem dos alunos.
da escola, de maneira fcil, gil, segura e, quando possvel,
autnoma. Assim, facilita a participao em todas as ativi- Espera-se que a escola tenha um ambiente propcio, estimu-
dades escolares, bem como exigida pelo PNE. lante, seguro, no s pelo fato de ser um prdio que abriga
temporariamente alunos, mas tambm e, em especial, pelo
Em 2015, segundo levantamento do QEdu7, a partir do significado social e educativo que ela produz.
Censo Escolar, o Brasil possua somente 24% de escolas p-
blicas com dependncias acessveis aos portadores de defici- Apesar dos avanos, a anlise dos dados revela que h muito
ncia e 31% de sanitrios com acessibilidade. para se investir nas escolas pblicas de MS. Apenas 28,4%
das escolas possuem banheiro dentro do prdio, energia el-
O estado de MS possua 48% das escolas com dependn- trica, gua filtrada, abastecimento de gua (rede pblica),
cias acessveis e 66% de escolas com banheiros adequados esgoto sanitrio (rede pblica), coleta peridica de lixo e
aos portadores de necessidades especiais (PNe), ocupando a cozinha.
segunda colocao na classificao das escolas pblicas mais
acessveis do Brasil, em 2015. Ademais, quando se rene tambm os itens - escolas com
biblioteca e/ou sala de leitura, sala de professor, sala de di-
Para esta anlise avaliou-se dependncias e vias adequadas a retor e internet banda larga - das 1.292 escolas pblicas de
alunos com deficincia ou mobilidade reduzida e banheiro MS, somente 14,5% possuem todos os itens de infraestru-
adaptado para PNe. O Quadro 5 apresenta dados referentes tura analisados.
ao ano de 2016 para todas as escolas pblicas da educao
bsica de MS. importante ressaltar que a infraestrutura escolar adequada
reflete na oferta da educao de qualidade e, para tanto,
Quadro 5: Raio-X da infraestrutura das
requer uma boa gesto dos recursos pblicos. Assim, os ges-
escolas pblicas de MS - acessibilidade
tores pblicos precisam planejar adequadamente suas aes
em consonncia com as metas e estratgias do PNE, bem
como com as peas oramentrias (PPA/LDO/LOA8).
123
REVISTA CONTAS ABERTAS
Referncias
BRASIL. Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014. Aprova o
Plano Nacional de Educao - PNE e d outras providncias.
Braslia: Casa Civil, 2014c. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/
L13005.htm>. Acesso em: 2 jun. 2017.
124
REVISTA CONTAS ABERTAS
Reflexos da Nomeao
Tardia em Concurso
Pblico
Francisney Liberato
Batista Siqueira
1 Introduo
A contratao de servidores para o poder pblico median-
te concurso pblico j foi uma grande evoluo alcanada
com o advento da Constituio Federal de 1988.
Secretrio de Controle Externo do Tribunal de Contas de
Mato Grosso. Auditor Pblico Externo do TCE-MT. Advogado.
Aps isso, muito se discutiu sobre os critrios e formas de
Contador. Ps-graduado em Direito e Controle Externo na
Administrao Pblica (FGV); Gesto Pblica; Contabilidade
realizao dos concursos pblicos. At o presente momento
Gerencial. Atuou em cargos comissionados como Consultor no h uma lei especfica que rege o procedimento do con-
de Orientao ao Jurisdicionado da Consultoria Tcnica, As- curso pblico, ficando a cargo de cada ente e de cada banca
sessor Tcnico da Secretaria de Controle Externo sobre Atos examinadora definir como o concurso ser realizado.
de Pessoal e Chefe de Gabinete do Ministrio Pblico de Con-
tas do TCE-MT. Organizador e Coautor dos Livros: Concurso
Existem fases que devem ser obedecidas, que iremos tratar
Pblico: Polmicas e Jurisprudncias do STF, STJ e Tribunais
de Contas; Aspectos Polmicos sobre Concurso Pblico e
abaixo.
Direito dos Concursos Pblicos: Instrumentos de Controle
Interno e Externo. Coordenador Tcnico do I e II Congresso Outro ponto que passou por grande evoluo foi o direito
Brasileiro de Gestores e Membros de Comisso de Concur- nomeao de aprovados em concurso pblico. Tal direito
so Pblico; I e II Congresso Brasileiro de Concurso Pblico. iniciou-se como uma mera expectativa de direito ao candi-
Palestrante em Congressos, Seminrios, Encontros Nacionais
dato, alando o patamar de dever da Administrao Pblica
e Cursos nas reas de Concurso Pblico, Processo Seletivo
Simplificado, Contratao Temporria, Auditoria, Licitao e
de nomear os candidatos aprovados dentro do nmero de
Contratos Administrativos, Controle Interno, Contabilidade vagas ofertadas. Todos os momentos entre essas duas fases
Aplicada ao Setor Pblico, Finanas e Oramento Pblico, sero examinados a seguir.
Responsabilidade de Agentes Pblicos e Privados, Oratria,
Liderana, dentre outros. Participante de Banca de Concurso
Pblico. Coach e Mentor. Professor da Escola de Contas do 2 Breves comentrios sobre
TCE-MT, professor de graduao, ps-graduao e cursinhos
para concurso pblico.
concurso pblico
O concurso pblico uma das formas mais legtimas de
ingresso na Administrao Pblica. Esta forma de ingresso
em cargo ou emprego pblico foi uma grande vitria para o
cidado brasileiro, consagrada pela Constituio Federal de
1988, nos termos do artigo 37, II:
125
REVISTA CONTAS ABERTAS
provas e ttulos, de acordo com a natureza e a comple- de provas, anlise de ttulos, currculos, entre outras formas.
xidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, Muitos candidatos so atrados pela abundante oferta de va-
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso decla- gas, pelos bons salrios e, principalmente, pela estabilidade.
rado em lei de livre nomeao e exonerao; A estabilidade entendida como a garantia de permanncia
no servio pblico, assegurada aos concursados, aps trs
O concurso pblico privilegia trs princpios fundamentais anos de exerccio, que somente podem perder o cargo em
igualdade, moralidade e da competio, segundo CAR- virtude de sentena judicial ou mediante processo adminis-
VALHO FILHO (2007, pg. 563): trativo em que lhe seja assegurada ampla defesa, etc. Esta-
bilidade esta que no se estende aos ocupantes de cargos e
O primeiro o princpio da igualdade, pelo qual se empregos de confiana ou em comisso.
permite que todos os interessados em ingressar no servi-
o pblico disputem a vaga em condies idnticas para Em linhas gerais e via de regra, pode-se dizer que todos os
todos. Depois, o princpio da moralidade administrati- concursos pblicos possuem as seguintes etapas:
va, indicativo de que o concurso veda favorecimentos
e perseguies pessoais, bem como situaes de nepo- a) Criao ou existncia de vagas: para realizao de um
tismo, em ordem a demonstrar que o real escopo da concurso necessrio que, primeiramente, sejam criados os
Administrao o de selecionar os melhores candidatos. cargos por meio de uma lei e que haja previso orament-
Por fim, o princpio da competio, que significa que ria para o preenchimento das vagas. Ou, ainda, que existam
os candidatos participam de um certame, procurando vagas abertas, por conta de aposentadorias, falecimentos,
alar-se a classificao que os coloque em condies de transferncias, etc;
ingressar no servio pblico.
b) Autorizao para a realizao do concurso: caso o rgo
Nos dizeres de BRANDO DE OLIVEIRA (2006. pg. tenha vagas, ou tenha sido autorizado a criar mais cargos,
136) tem-se que: feito o pedido de autorizao ao rgo competente. Aps
concedida a autorizao, ser publicada no dirio oficial do
O concurso um procedimento administrativo, ca- ente pblico. Seguidamente ser contratada a entidade or-
racterizado pela prtica de uma srie de atos ordenados ganizadora do certame;
na forma prevista em lei e no edital, atravs do qual
se proporciona Administrao Pblica a oportunida- c) Publicao do edital: o edital o documento que dita s
de de escolha dos melhores candidatos para cargos de regras do concurso. Primeiramente sai o edital de abertura,
provimento efetivo e empregos pblicos. Trata-se de que traz todas as regras do certame. Se necessrio, pu-
instrumento que viabiliza igualdade de tratamento para blicado uma retificao, que visa acrescentar, corrigir e/ou
os postulantes, no sendo admitidas regras que limitem modificar informaes do concurso;
o carter competitivo do concurso.
d) Inscrio: meio pelo qual o candidato aceita as condies
Essa uma forma em que no h exigncia de experincia do certame estabelecidas em edital e opta por concorrer s
ou discriminao quanto ao sexo, nvel financeiro, raa, en- vagas ofertadas;
tre outros, sendo o modo mais democrtico para se conse-
guir um emprego com estabilidade. um processo seletivo e) Realizao das provas: aqui se insere as mais diversas fases
que tem por objetivo avaliar candidatos concorrentes a um que variam de cargo para cargo prova objetiva, prova dis-
cargo efetivo ou a um emprego em uma entidade governa- sertativa, prova oral, exame psicotcnico, exame de sade,
mental. prova prtica, prova de tribuna, prova de sentena, prova de
ttulos, levando o candidato, se obtiver xito, ser aprovado;
Nos concursos pblicos so aplicadas provas, obrigatoria-
mente. Todas as selees de candidatos para cargos definiti- f ) Resultado final e divulgao da lista de aprovados: aps
vos so realizadas por meio de concurso. J no caso de vagas a realizao do concurso pblico, com todas as suas fases,
temporrias, a denominao para o certame processo se- o resultado final divulgado. Devendo, tambm existir um
letivo. Nesse caso, o contratante pode selecionar por meio perodo para que o candidato possa ingressar com recurso,
126
REVISTA CONTAS ABERTAS
No possvel a nomeao de candidato em quadro di- No presente caso, se o rgo est recebendo servidores de
verso do qual foi aprovado, ainda que os cargos tenham outros rgos porque h a necessidade de contratao, de-
a mesma nomenclatura, atribuies iguais, e idntica vendo, no caso, nomear os aprovados em concurso pblico
remunerao, quando inexiste essa previso no edital do j realizado ou realizar o certame seletivo, a exemplo das
concurso. A falta de previso no edital sobre a possi- decises proferidas pelo STJ AgRg no RMS 40676/AC/13,
bilidade de aproveitamento de candidato aprovado em MS 19227/DF/13 e AREsp 470085/RO/14.
certame destinado a prover vagas para quadro diverso
do que prestou o concurso viola o princpio da publici- 4) Quebra da ordem de classificao: nomeao de candi-
dade, norteador de todo concurso pblico, bem como o dato que ficou classificado em posio menor que outro
da impessoalidade e o da isonomia. (MS 26.294, Rel. melhor classificado;
Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 23-11-
2011, Plenrio, DJE de 15-2-2012.)
127
REVISTA CONTAS ABERTAS
5) Resistncia ilegal da Administrao: quando a Adminis- - TRF-5 - Apelao cvel: AC 464301 AL 0002959-
trao Pblica deixa de nomear sem qualquer justificativa 43.2008.4.05.8000, DJ 25/03/2010.
plausvel.
Interessante tambm discorrer sobre a evoluo jurispru-
6) Remoo: processo realizado dentro do prprio rgo dencial sobre o assunto, haja vista a ocorrncia de mudana
visando a transferncia de servidores de um local para outro significativa no posicionamento das Cortes Superiores.
por interesse do prprio servidor.
Num primeiro momento, predominava o entendimento de
Exemplo corriqueiro disto o que aconteceu no Ministrio que a aprovao em concurso pblico no geraria para o
Pblico da Unio, conforme julgado abaixo: candidato direito subjetivo nomeao, uma vez que have-
ria apenas mera expectativa de direito.
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PBLICO
PARA O CARGO DE TCNICO DE APOIO ES- O raciocnio, que sempre foi utilizado como argumento de
PECIALIZADO DO MINISTRIO PBLICO DA defesa da Administrao Pblica, partia do princpio de que
UNIO. ALTERAO DO EDITAL DURANTE o ato de nomeao seria discricionrio e, portanto, somente
A REALIZAO DO CERTAME, PELA LEI N praticado quando houvesse convenincia e oportunidade.
11.415/2006. CRIAO DE NOVAS VAGAS. PRE-
ENCHIMENTO MEDIANTE REMOO DOS Por longo tempo, tal entendimento prevaleceu, inclusive na
SERVIDORES ANTIGOS. IMPOSSIBILIDADE. jurisprudncia pacificada do Supremo Tribunal Federal, no
PRETERIO DOS CANDIDATOS J APROVA- sentido de que a aprovao em concurso no gerava direi-
DOS. PRECEDENTE DO TRF 5 REGIO. APE- to nomeao, constituindo mera expectativa de direito.
LREEX 5020. DESEMBARGADOR FEDERAL GE- (STF no MS 21.870/DF, julgado em 07/10/1994).
RALDO APOLIANO. 1. A nica vaga inicialmente
ofertada no concurso que a Autor/Apelante participou, A ressalva que a prpria jurisprudncia fazia era o caso de
atravs do Edital n 18, de 23/10/2006, foi criada pela haver inobservncia do disposto na Smula n 15 do STF:
Lei n 10.771/03; durante a realizao do concurso, Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato
no qual o candidato foi aprovado em 3 lugar, mas aprovado tem direito nomeao quando o cargo for pre-
antes da homologao do resultado final do certame, enchido sem observncia da classificao.
foi o referido Edital modificado, com base na Lei n
11.415/06, que criou novas vagas, para permitir o seu Em outras palavras, os Tribunais entendiam que a aprova-
preenchimento mediante a realizao de remoo entre o em concurso pblico gerava mera expectativa de direito,
servidores j integrantes da carreira, preterindo, por via que se transformava em direito subjetivo nomeao, caso
obliqua, os candidatos j aprovados no concurso, tanto houvesse preterio na ordem de classificao do concurso.
para as vagas para as quais concorriam, tanto para as dos
cargos vagos, quanto para as dos que viessem a vagar e Esse, portanto, era o entendimento da jurisprudncia neste
ainda as dos cargos a serem criados durante o prazo de momento histrico.
validade do certame. 2. Conforme o art. 28, I, da Lei
n 11.415/06, o concurso de remoo s pode ser re- J num segundo momento, surgiu o questionamento sobre
alizado previamente a concurso de provas ou de provas a nomeao de candidatos aprovados em novo concurso
e ttulos das carreiras do MPU, ou anualmente, donde aberto, com prazo de validade do concurso anterior.
se infere que no poderia a Administrao promover re-
moo concomitantemente a concurso em andamento, Conforme preceitua o artigo 37, IV, da Constituio Fe-
tomando-lhe as vagas at ento existentes. 3. Autor/ deral, durante o prazo improrrogvel previsto no edital de
Apelante faz jus nomeao e posse no cargo para o convocao, aquele aprovado em concurso pblico de pro-
qual foi aprovado, dentre as 4 vagas ofertadas no Edital vas ou de provas e ttulos ser convocado com prioridade
PGR/MPU n 18/2007, de 13/04/2007, para o Estado sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego,
de Alagoas. 4. Apelao provida.(concurso de remoo) na carreira.
128
REVISTA CONTAS ABERTAS
E tambm o artigo 12, 2, da Lei 8.112/1990 prev que EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECUR-
no se abrir novo concurso enquanto houver candidato SO EXTRAORDINRIO. CONSTITUCIONAL.
aprovado em concurso anterior com prazo de validade no CONCURSO PBLICO. PRETERIO NA NO-
expirado. MEAO DE CANDIDATO MELHOR CLASSIFI-
CADO. ATO ILCITO DA ADMINISTRAO. DI-
Com isso, a jurisprudncia tambm passou a perceber que REITO AO RECEBIMENTO DE VENCIMENTOS
no h somente mera expectativa de direito nomeao do A PARTIR DA IMPETRAO DE MANDADO DE
candidato preterido, caso haja nomeao de candidatos de SEGURANA. PRECEDENTES. AGRAVO REGI-
novo concurso pblico quando ainda h um certame com MENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
validade em vigor, passando-se ao entendimento de que h
direito subjetivo nomeao nesses casos. O STJ passou a Nota-se que ainda no se estava discutindo se h ou no
decidir nesse sentido: direito nomeao do candidato aprovado dentro do n-
mero de vagas. O que se levou em conta foi que o candida-
(...) essa expectativa s se transforma em direito subje- to, embora aprovado, inclusive na posio dentre as vagas
tivo do candidato, quando, durante o prazo de validade oferecidas no concurso, teve a sua nomeao preterida por
do concurso, so contratados outros servidores, a ttulo terceiro que no se submeteu ao concurso pblico.
precrio, ou quando a Administrao Pblica, na vign-
cia do concurso anterior, abre novo concurso pblico, Observa-se neste momento, considervel evoluo da juris-
demonstrando, de forma inequvoca, nas duas hipte- prudncia, uma vez que aquele entendimento inicial de que
ses, a necessidade de contratao, o que no correspon- haveria mera expectativa de direito em caso de aprovao
dem ao caso dos autos. Ausncia de direito lquido e em concurso pblico foi dando lugar viso de que h di-
certo. (RMS 19768/MS Rel. Min. Paulo Medina reito subjetivo nomeao em vrias hipteses, como nas
6 Turma Julg. 06/10/2005 DJ 21/11/2005) narradas acima. Mas ainda haveria maiores evolues.
Aps essa pequena evoluo jurisprudencial, em um tercei- Atualmente, um dos temas em maior discusso e evidncia
ro momento, comeou a se questionar sobre o candidato na jurisprudncia se h ou no direito subjetivo nomea-
aprovado dentro do nmero de vagas previstas em edital o do candidato que aprovado em concurso pblico den-
que preterido pela contratao de mo-de-obra precria tro do nmero de vagas ofertadas no edital.
para exercer as mesmas funes do cargo em que fora apro-
vado o candidato. Como se viu anteriormente, h vrios casos em que a mera
expectativa de direito se transformou em verdadeiro direi-
Os Tribunais tambm passaram a perceber que h prete- to subjetivo nomeao, como nos casos de preterio da
rio daquele candidato que, apesar de aprovado dentro ordem de classificao, convocao dos aprovados de novo
do nmero de vagas oferecidas no edital, no nomeado, concurso com outro em validade em aberto e preterio de
embora haja contratao de mo-de-obra precria (comis- candidato aprovado no nmero de vagas por terceirizado,
sionado/temporrio/terceirizado) para exercer as mesmas enfim.
funes para as quais o aprovado estaria habilitado.
A jurisprudncia atual vem caminhando aceleradamen-
Foi este o sentido da deciso proferida pelo STF no RE te para a pacificao no que se refere ao caso em anlise,
273605/SP, julgado em 23/04/2002, e no Agravo de Ins- conforme se observa no julgamento do Recurso Especial n
trumento n 44.0895, julgado em 26/09/2006, onde se en- 1.185.379 MG, da lavra da Ministra Maria Thereza de
tendeu que (...) uma vez comprovada a existncia da vaga, Assis Moura:
sendo esta preenchida, ainda que precariamente, fica carac-
terizada a preterio do candidato aprovado em concurso. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E
PROCESSUAL CIVIL. REEXAME NECESSRIO.
E tambm no Recurso Extraordinrio n 634.689, julgado CABIMENTO. CONCURSO PBLICO. CANDI-
em 04/04/2011, cuja ementa no seguinte sentido: DATO APROVADO FORA DO NMERO DE VA-
GAS PREVISTO NO EDITAL. SUPERVENIENTE
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REVISTA CONTAS ABERTAS
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REVISTA CONTAS ABERTAS
que decidem se inscrever e participar do certame pbli- No entanto, h determinadas situaes excepcionais que
co depositam sua confiana no Estado administrador, podem suplantar o dever da Administrao Pblica de no-
que deve atuar de forma responsvel quanto s normas mear novos servidores. Porm, para justificar o excepcio-
do edital e observar o princpio da segurana jurdica nalssimo no cumprimento do dever de nomeao pela
como guia de comportamento. Isso quer dizer, em ou- Administrao Pblica, necessrio que a justificativa seja
tros termos, que o comportamento da Administrao dotada das seguintes caractersticas:
Pblica no decorrer do concurso pblico deve se pautar
pela boa-f, tanto no sentido objetivo quanto no aspec- a) Supervenincia: os eventuais fatos ensejadores de uma si-
to subjetivo de respeito confiana nela depositada por tuao excepcional devem ser necessariamente posteriores
todos os cidados. publicao do edital do certame pblico. Pressupe-se com
isso que, ao tempo da publicao do edital, a Administrao
III. SITUAES EXCEPCIONAIS. NECESSIDA- Pblica conhece suficientemente a realidade ftica e jurdica
DE DE MOTIVAO. CONTROLE PELO PODER que lhe permite oferecer publicamente as vagas para preen-
JUDICIRIO. Quando se afirma que a Administrao chimento via concurso.
Pblica tem a obrigao de nomear os aprovados den-
tro do nmero de vagas previsto no edital, deve-se levar b) Imprevisibilidade: a situao deve ser determinada por
em considerao a possibilidade de situaes excepcio- circunstncias extraordinrias, imprevisveis poca da
nalssimas que justifiquem solues diferenciadas, devi- publicao do edital. Situaes corriqueiras ou mudanas
damente motivadas de acordo com o interesse pblico. normais das circunstncias sociais, econmicas e polticas
No se pode ignorar que determinadas situaes excep- no podem servir de justificativa para que a Administrao
cionais podem exigir a recusa da Administrao Pblica Pblica descumpra o dever de nomeao dos aprovados no
de nomear novos servidores. Para justificar o excepcio- concurso pblico conforme as regras do edital.
nalssimo no cumprimento do dever de nomeao por
parte da Administrao Pblica, necessrio que a situ- c) Gravidade: os acontecimentos extraordinrios e impre-
ao justificadora seja dotada das seguintes caracters- visveis devem ser extremamente graves, implicando one-
ticas: a) Supervenincia: os eventuais fatos ensejadores rosidade excessiva, dificuldade ou mesmo impossibilidade
de uma situao excepcional devem ser necessariamente de cumprimento efetivo das regras do edital. Crises econ-
posteriores publicao do edital do certame pblico; micas de grandes propores, guerras, fenmenos naturais
b) Imprevisibilidade: a situao deve ser determinada que causem calamidade pblica ou comoo interna podem
por circunstncias extraordinrias, imprevisveis poca justificar a atuao excepcional por parte da Administrao
da publicao do edital; c) Gravidade: os acontecimen- Pblica.
tos extraordinrios e imprevisveis devem ser extrema-
mente graves, implicando onerosidade excessiva, difi- d) Necessidade: a soluo drstica e excepcional de no
culdade ou mesmo impossibilidade de cumprimento cumprimento do dever de nomeao deve ser extremamen-
efetivo das regras do edital; d) Necessidade: a soluo te necessria. Isso quer dizer que a Administrao somente
drstica e excepcional de no cumprimento do dever de pode adotar tal medida quando absolutamente no existi-
nomeao deve ser extremamente necessria, de forma rem outros meios menos gravosos para a lidar com a situa-
que a Administrao somente pode adotar tal medida o excepcional e imprevisvel. Em outros termos, pode-se
quando absolutamente no existirem outros meios me- dizer que essa medida deve ser sempre a ultima ratio da Ad-
nos gravosos para lidar com a situao excepcional e ministrao Pblica.
imprevisvel. De toda forma, a recusa de nomear candi-
dato aprovado dentro do nmero de vagas deve ser de- Outro aspecto relevante, ainda no plano das excees, trata-
vidamente motivada e, dessa forma, passvel de controle se da compreenso quanto alegao de indisponibilidade
pelo Poder Judicirio. oramentria por parte da Administrao Pblica. Firmou-
se a tese de que a demonstrao de tal situao consiste em
Pode-se ver que a Administrao Pblica assume um com- nus da prpria entidade de direito pblico, no cabendo
promisso ao lanar um edital para preenchimento de vagas ao candidato aprovado demonstrar a existncia de condi-
em seu corpo tcnico. es.
131
REVISTA CONTAS ABERTAS
Sobre o tema, destaca-se o seguinte trecho do voto do Re- prpria nomeao, a qual, de acordo com o edital, passa
curso Extraordinrio: a constituir um direito do concursando aprovado e, des-
sa forma, um dever imposto ao poder pblico. Uma vez
No que se refere alegao de indisponibilidade fi- publicado o edital do concurso com nmero especfico
nanceira para nomeao de aprovados em concurso, o de vagas, o ato da Administrao que declara os candi-
Pleno afirmou a presuno de existncia de disponibi- datos aprovados no certame cria um dever de nomeao
lidade oramentria quando h preterio na ordem de para a prpria Administrao e, portanto, um direito
classificao, inclusive decorrente de contratao tem- nomeao titularizado pelo candidato aprovado dentro
porria. Nesse sentido, cito a ementa da SS-AgR 4189, desse nmero de vagas.
Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 13.8.2010: SERVIDOR
PBLICO. Cargo. Nomeao. Concurso pblico. Ob- Por esse trecho do julgado percebe-se que a Administrao
servncia da ordem de classificao. Alegao de leso Pblica tem a faculdade de, dentro do prazo de validade do
ordem pblica. Efeito multiplicador. Necessidade de concurso, efetuar a nomeao dos que foram aprovados no
comprovao. Contratao de temporrios. Presuno nmero de vagas.
de existncia de disponibilidade oramentria. Violao
ao art. 37, II, da Constituio Federal. Suspenso de Se- Essa uma discricionariedade atribuda ao Administrador.
gurana indeferida. Agravo regimental improvido. No Porm, no poder usurpar desse limite, pois, como dito,
h risco de grave leso ordem pblica na deciso judi- dever efetuar as nomeaes, no podendo dispor sobre
cial que determina seja observada a ordem classificatria a prpria nomeao, que passa a constituir um direito do
em concurso pblico, a fim de evitar a preterio de concursando aprovado, ou seja, um dever imposto ao poder
concursados pela contratao de temporrios, quando pblico.
comprovada a necessidade do servio. Destaque-se que
as vagas previstas em edital j pressupem a existncia Portanto, h uma discricionariedade limitada ao prazo de
de cargos e a previso na Lei Oramentria, razo pela validade do concurso, cabendo ao Administrador verificar
qual a simples alegao de indisponibilidade financeira, qual o melhor momento para efetuar as nomeaes.
desacompanhada de elementos concretos, tampouco
retira a obrigao da administrao de nomear os candi- Esta a chamada nomeao tardia, ou seja, a nomeao
datos aprovados que ocorre dentro do perodo de validade do concurso p-
blico, mas no de forma imediata, em razo de inmeros fa-
Entre eles, passou-se a discutir o momento da nomeao do tores, como j acima discorrido, que levam a Administrao
candidato aprovado dentro do nmero de vagas e quais os Pblica a postergar a nomeao dos aprovados.
reflexos da nomeao tardiamente.
132
REVISTA CONTAS ABERTAS
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de no automvel. Portanto, trata-se de um dano que pode ser
regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou cul- computado, mensurado.
pa.
Ressalta-se que nada impede a cumulao do pedido de in-
Diante da chamada nomeao tardia, outro ponto de dis- denizao pelo dano material suportado com o pedido de
cusso surge: quais os direitos inerentes aos aprovados que indenizao por eventuais danos morais ou imagem que
so nomeados tardiamente? derivaram do mesmo fato gerador.
133
REVISTA CONTAS ABERTAS
moral do candidato aprovado. para que l seja fixado o valor devido (...). (STJ - EDcl
no REsp 1042734 DF 2008/0064031-3 (STJ)/2010).
H o posicionamento jurisprudencial que entende que o
Estado indenize o aprovado: (...) a parte autora no tem direito remunerao no
percebida, porquanto no realizada a respectiva presta-
O candidato aprovado em concurso pblico e nomeado o de servios, mas apenas fixao de um valor que
tardiamente em razo de erro da Administrao Pbli- reflita o dano material alegado, conforme as peculiari-
ca, reconhecido judicialmente, faz jus indenizao por dades do caso, desde a data em que o recorrente deveria
dano patrimonial, consistente no somatrio de todos os ter iniciado o exerccio na funo que fora obstado de
vencimentos e vantagens que deixou de receber no per- forma ilegal pela administrao. (STJ - AgRg no REsp
odo que lhe era legtima a nomeao, luz da Teoria da 1.042.734/DF/2009, Resp. 508.477/PR/2007 e REsp
Responsabilidade Civil do Estado, com supedneo no 1188261 / RO/2011)
art. 37, 6 da Constituio Federal. (STF RE 188093/
RS/1999; e do STJ: REsp n 1.117.974 RS/2009; (...) devida a remunerao respectiva, a ttulo de inde-
REsp 971.870/RS/2008; REsp 1032653/DF/2008; nizao, com desconto apenas de vencimentos que ele
REsp 642008/RS/2005; REsp 825.037/DF/2007; e eventualmente tenha recebido no perodo pelo exerccio
REsp 506808/MG/2006). de algum outro cargo pblico inacumulvel, bem assim
a determinao para o cmputo do tempo de servio
Havendo sentena judicial transitada em julgado inva- respectivo. (STJ REsp. 506.808MG/2006).
lidado o ato administrativo que, em razo de insucesso
no psicotcnico, excluiu o autor do concurso, devida (...) autora tem direito indenizao relativamente aos
indenizao dos danos materiais efetivamente causados valores das respectivas remuneraes desde 14 de janei-
pelo atraso na nomeao. Embora tais danos materiais ro de 2004 at a data da posse efetiva, acrescida de juros
no correspondam integralidade dos vencimentos e e correo monetria, adotando-se os critrios elencados
vantagens decorrentes do exerccio do cargo, nada obsta no precedente do TRF da 1 Regio antes mencionado
sejam eles levados em considerao para o clculo da (AC 200434000134731, Rel. Desembargador Federal
indenizao, atentando-se, ainda, para as circunstncias Joo Batista Moreira, DJ 17/06/2011), nestes termos:
da causa, como a possibilidade de exerccio, no pero- os juros de mora devem ser calculados: no percentual
do, de atividade pblica ou privada incompatvel com de 0,5% ao ms, desde a data do evento danoso (Smula
o cargo postulado. (TRF-1 - APELAO CVEL AC 54/STJ) at a entrada em vigor da Lei n. 10.406 /2002
20244 GO 2003.35.00.020244-1 (TRF-1)/2009). (Cdigo Civil); da em diante, pela taxa SELIC, at o
advento da Lei n. 11.960 /2009; a partir da, pela remu-
(...) Por fora do princpio da restitutio in integrum, nerao bsica aplicvel s cadernetas de poupana, en-
a indenizao deve ser equivalente aos vencimentos e globando juros e correo monetria (...) que a correo
demais vantagens inerentes ao cargo que teria percebido monetria ser calculada, at a entrada em vigor da Lei
no fosse o ilegtimo bice sua posse, bem assim a n. 10.406/2002, pelos ndices da tabela Justia Federal
determinao para o cmputo do tempo de servio res- e, aps, pela taxa SELIC (observando-se que, aps a Lei
pectivo. (STJ - REsp. n 506808/MG/2006). n. 11.960 /2009, a remunerao bsica aplicvel s ca-
dernetas de poupana engloba juros e correo monet-
O provimento parcial do especial levou reforma do ria). No que se refere aos danos morais, adoto, no que
acrdo da origem no ponto relacionado fixao do interessa, o voto proferido na AC 2004.34.00.013473-
valor devido a ttulo de indenizao: a origem atingiu 1/DF, relator Des. Federal Joo Batista Moreira, julga-
este quantum atravs do somatrio de todos os salrios do em 08/06/2011: (...) no tocante aos danos morais,
no percebidos ilegalmente; esta Corte Superior deter- estes ocorrem por presuno, sendo suscetvel de se ter
minou a fixao de um valor fixo - sem se manifestar por certa a frustrao do autor resultante do indevido
sobre os parmetros ou a efetiva quantia devida. Embar- bice sua investidura no cargo, aps sua aprovao em
gos de declarao acolhidos, com efeitos modificativos, concurso pblico. 8. Destarte, arbitro os danos morais
apenas para determinar o retorno dos autos origem em R$ 12.500,00 (doze mil e quinhentos reais), valor
134
REVISTA CONTAS ABERTAS
justo e razovel ao caso em apreo, acrescido de juros de 4 Para os fins do disposto no 3, podero ser fi-
mora e correo monetria, nos moldes do arbitrado aos xados, por leis prprias, valores distintos s entidades
danos materiais. (TRF-1 - AGRAC 200433000159874 de direito pblico, segundo as diferentes capacidades
BA 2004.33.00.015987-4 (TRF-1)/2013). econmicas, sendo o mnimo igual ao valor do maior
benefcio do regime geral de previdncia social.
No entanto, para se pleitear possvel direito indenizatrio,
h que se vislumbrar o prazo prescricional de 05 (cinco) 5 obrigatria a incluso, no oramento das entida-
anos estabelecido em lei. des de direito pblico, de verba necessria ao pagamen-
to de seus dbitos, oriundos de sentenas transitadas em
Havendo a possibilidade de indenizao, vale ressaltar que julgado, constantes de precatrios judicirios apresenta-
o meio para pagamento pela Fazenda Pblica ocorre por dos at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final
meio de precatrios, conforme est estabelecido no art. 100 do exerccio seguinte, quando tero seus valores atuali-
e pargrafos, que abaixo transcreve-se: zados monetariamente.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas P- 6 As dotaes oramentrias e os crditos abertos
blicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em sero consignados diretamente ao Poder Judicirio, ca-
virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente bendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso
na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e exequenda determinar o pagamento integral e autorizar,
conta dos crditos respectivos, proibida a designao a requerimento do credor e exclusivamente para os casos
de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos de preterimento de seu direito de precedncia ou de no
crditos adicionais abertos para este fim. alocao oramentria do valor necessrio satisfao
do seu dbito, o sequestro da quantia respectiva.
1 Os dbitos de natureza alimentcia compreendem
aqueles decorrentes de salrios, vencimentos, proven- 7 O Presidente do Tribunal competente que, por
tos, penses e suas complementaes, benefcios previ- ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar
dencirios e indenizaes por morte ou por invalidez, a liquidao regular de precatrios incorrer em crime
fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sen- de responsabilidade e responder, tambm, perante o
tena judicial transitada em julgado, e sero pagos com Conselho Nacional de Justia.
preferncia sobre todos os demais dbitos, exceto sobre
aqueles referidos no 2 deste artigo. 8 vedada a expedio de precatrios complemen-
tares ou suplementares de valor pago, bem como o fra-
2 Os dbitos de natureza alimentcia, cujos titulares cionamento, repartio ou quebra do valor da execuo
tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de para fins de enquadramento de parcela do total ao que
expedio do precatrio, ou sejam portadores de doena dispe o 3 deste artigo.
grave, definidos na forma da lei, sero pagos com prefe-
rncia sobre todos os demais dbitos, at o valor equiva- 9 No momento da expedio dos precatrios, in-
lente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto dependentemente de regulamentao, deles dever ser
no 3 deste artigo, admitido o fracionamento para abatido, a ttulo de compensao, valor correspondente
essa finalidade, sendo que o restante ser pago na ordem aos dbitos lquidos e certos, inscritos ou no em d-
cronolgica de apresentao do precatrio. vida ativa e constitudos contra o credor original pela
Fazenda Pblica devedora, includas parcelas vincendas
3 O disposto no caput deste artigo relativamente de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execuo es-
expedio de precatrios no se aplica aos pagamentos teja suspensa em virtude de contestao administrativa
de obrigaes definidas em leis como de pequeno va- ou judicial.
lor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de
sentena judicial transitada em julgado. 10. Antes da expedio dos precatrios, o Tribunal
solicitar Fazenda Pblica devedora, para resposta em
135
REVISTA CONTAS ABERTAS
at 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de aba- O Decreto n. 20.910/32, art. 1, estabelece que: As dvi-
timento, informao sobre os dbitos que preencham as das passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem
condies estabelecidas no 9, para os fins nele pre- assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda fe-
vistos. deral, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza,
prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato
11. facultada ao credor, conforme estabelecido em do qual se originarem.
lei da entidade federativa devedora, a entrega de crdi-
tos em precatrios para compra de imveis pblicos do
respectivo ente federado.
Os Tribunais Superiores se
12. A partir da promulgao desta Emenda Consti- posicionaram no seguinte
tucional, a atualizao de valores de requisitrios, aps sentido:
sua expedio, at o efetivo pagamento, independente-
mente de sua natureza, ser feita pelo ndice oficial de (...) o termo inicial do prazo prescricional para pleitear
remunerao bsica da caderneta de poupana, e, para eventual direito retroao da data da posse para todos
fins de compensao da mora, incidiro juros simples os fins quando h controvrsia judicial acerca da partici-
no mesmo percentual de juros incidentes sobre a ca- pao do candidato no concurso pblico e consequente
derneta de poupana, ficando excluda a incidncia de nomeao e posse no cargo pblico para qual o certame
juros compensatrios. foi aberto a data do trnsito em julgado da deciso
judicial que resolve esta demanda. (STJ AgRg no REsp
13. O credor poder ceder, total ou parcialmente, seus 1042734 / DF/2009).
crditos em precatrios a terceiros, independentemente
da concordncia do devedor, no se aplicando ao cessio- Para visualizar a situao acima, apresenta-se uma simula-
nrio o disposto nos 2 e 3. o hipottica, quando determinada pessoa aguardou um
ano a nomeao que ocorreu tardiamente, a qual ensejar
14. A cesso de precatrios somente produzir efeitos possvel indenizao patrimonial.
aps comunicao, por meio de petio protocolizada,
ao tribunal de origem e entidade devedora.
136
REVISTA CONTAS ABERTAS
Por outro lado, tambm h diversos entendimentos juris- Consoante a jurisprudncia firmada no STF e no STJ,
prudenciais contrrios ao dever do Estado em indenizar os inexiste direito indenizao em razo de nomeao e
aprovados tardiamente nomeados: posse tardias de candidato, pelo tempo em que aguar-
dou a soluo judicial definitiva acerca de sua aprovao
Os efeitos financeiros para o servidor s vigem a par- no concurso pblico (STF, RE 593373, rel. Min. Joa-
tir do exerccio, no podendo retroagir. Isso porque o quim Barbosa).
proveito econmico decorrente da aprovao em con-
curso pblico condiciona-se ao exerccio do respectivo Em que pese o longo tempo de espera do autor, pelo
cargo. (TJ-DF - APELAO CVEL E REMESSA DE perodo de 14 (catorze) anos de trmite da ao judicial,
OFCIO: AC 323316620008070001 DF 0032331- descabido o pleito de indenizao por danos materiais
66.2000.807.0001). e morais, na esteira do entendimento das Cortes Su-
periores, pois o pagamento de remunerao depende
(...) indevida indenizao pelo tempo em que se do efetivo exerccio das funes do cargo, bem assim
aguardou soluo judicial definitiva sobre aprovao porque considera-se que, se a nomeao foi decorren-
em concurso pblico. Considera-se que, se a nomeao te de sentena judicial, o retardamento no configura
foi decorrente de sentena judicial, o retardamento no preterio ou ato ilegtimo da Administrao Pblica a
configura preterio ou ato ilegtimo da Administrao justificar uma contrapartida indenizatria, conforme
Pblica a justificar uma contrapartida indenizatria. registrado no EREsp 1.117.974/RS, julgado pela Corte
(...) o titular de cargo pblico, cuja investidura foi reco- Especial do eg. STJ. (TRF-5 - AC Apelao Cvel AC
nhecida por fora de deciso judicial transitada em jul- 42235620124058000/2013).
gado, no tem direito retroao dos efeitos funcionais
relativos data da nomeao e da posse ocorridas na es- Desde que o ente pblico no tenha tido m-f, mas,
fera administrativa, porquanto somente o efetivo exerc- ao contrrio, se tenha conduzido com estrita obedincia
cio rende ensejo s prerrogativas funcionais inerentes ao lei de regncia do certame, a reprovao de candida-
cargo pblico. (STF: AgRg no RE 593.373/2011; RE- to no lhe d direito indenizao por dano moral. A
-AgRg 392.888/2006; RMS 23.153/1999; RE-AgRg Administrao, no tendo agido com intuito procrasti-
594.917/2010; RE 514.416/2011; RE 630.440/2011. natrio, no est obrigada a indenizar, se o candidato,
STJ EResp 825.037/2011; EREsp 1.117.974/RS; inicialmente reprovado em exame psicotcnico previsto
AgRg no AgRg no RMS 34.792-SP/2011; AgRg nos em edital de concurso pblico, foi nomeado tardiamen-
EDcl nos EDcl no RMS 30.054-SP/2013. TRF1 AC te porque a matria est sub judice. A interpretao, sob
0032932-12.2010.4.01.3400/2013). o aspecto da juridicidade e legalidade, conferida pelo
Judicirio s regras editalcias aos atos da Administra-
A nomeao tardia em cargo pblico por fora de de- o nelas fundamentados no tem o condo de revestir
ciso judicial no gera direito contrapartida indeni- tais atos do carter de ilicitude capaz de legitimar pedi-
zatria, porquanto no caracteriza preterio ou ato do de reparao de danos. (TJ-MG Apelao Cvel n.
ilegtimo da Administrao Pblica. O pagamento de 289.866/00/2003).
remunerao a servidor pblico e o reconhecimento de
efeitos funcionais pressupem o efetivo exerccio do car- A tardia nomeao do recorrente no lhe d direito ao
go, sob pena de enriquecimento sem causa. (STJ AgRg reconhecimento dos vnculos retroativos, funcional e
no REsp 1371234 / DF/2013). financeiro, se no provada a ilegalidade do ato admi-
nistrativo que originou tal leso. Inexiste ilegalidade
No fazem jus percepo de vencimentos retroativos quando a administrao pblica aguarda o julgamento
data que seriam nomeados, muito menos adicional de definitivo da ao contra ela proposta, para proceder a
tempo de servio, a ttulo de indenizao, os candidatos nomeao dos candidatos sub judice. Expectativa de ser
que aprovados em concurso pblico no foram nomea- aprovado, classificado e empossado. No h falar-se em
dos, em razo de norma que, imposta pela Administra- quebra da ordem classificatria. Direito nomeao em
o, foi considerada inaplicvel pelo Judicirio. (STJ RE cargo pblico somente nasce quando houver preterio de
n. 256.460/MG/2004). candidatos aprovados. (TC DF Processo n 14/07/2002).
137
REVISTA CONTAS ABERTAS
5.3 Repercusso geral do Alm disso, o dispositivo prev a admisso, pelo relator, da
manifestao de terceiros.
recurso extraordinrio
Portanto, a repercusso geral se trata de um requisito de
admissibilidade do recurso extraordinrio perante o Supre-
O fenmeno da repercusso geral foi includo no ordena-
mo Tribunal Federal do Brasil. Porm, no somente mais
mento jurdico brasileiro pela Emenda Constitucional 45
um requisito de admissibilidade do RE. Para que o presente
de 2004, que acrescentou dispositivo Constituio Fede-
recurso seja admitido necessrio que o recurso acolha uma
ral artigo 102, inciso III, pargrafo 3 na parte sobre
das seguintes questes: a) contrariar dispositivo da Cons-
competncia do STF.
tituio do Brasil; b) declarar a inconstitucionalidade de
tratado ou lei federal; c) julgar vlida lei ou ato de governo
Segundo a norma, no recurso extraordinrio que chega ao
local contestado em face da Constituio; d) julgar vlida
Supremo, o recorrente deve demonstrar repercusso geral
lei local contestada em face de lei federal; e obrigatoriamen-
das questes constitucionais discutidas no caso, com o ob-
te, necessita que haja repercusso geral demonstrada como
jetivo de exigir a repercusso geral da questo constitucional
preliminar formal (art. 543-A, CPC, 2).
suscitada, regulada mediante alteraes no Cdigo de Pro-
cesso Civil e no Regimento Interno do Supremo Tribunal
O objetivo desta ferramenta possibilitar que o Supremo
Federal para admitir o RE.
Tribunal Federal selecione os Recursos Extraordinrios que
ir analisar, de acordo com critrios de relevncia jurdica,
Dessa forma, a Suprema Corte examinar se admite ou no
poltica, social ou econmica.
o recurso, haja vista que somente aqueles processos que
tiveram repercusso geral reconhecida e, portanto, foram
Com isso, houve uma diminuio do nmero de processos
aceitos iro a julgamento pelo plenrio fsico. A Corte ape-
encaminhados Suprema Corte, podendo ser demandado
nas pode recusar o RE com a manifestao de dois teros de
um estudo com maior profundidade em questes de rele-
seus membros, ou seja, oito ministros.
vncia maior para todos.
Com o advento da Lei n 11.418/2006, a repercusso geral
Nos dizeres do artigo 543-B, cabe ao Tribunal de origem
foi regulamentada, acrescentando ao CPC os artigos 543-A
selecionar um ou mais recursos que representam a discusso
e 543-B. O legislador brasileiro no conceituou o que seria
e encaminh-los ao Supremo, suspendendo o andamento
a expresso repercusso geral, mas demonstrou no Art.
dos demais processos at o pronunciamento definitivo da
543-A, 1 do CPC, que ser considerada a existncia, ou
Corte. Assim, estabelece a inadmissibilidade automtica
no, de questes relevantes do ponto de vista econmico,
dos recursos sobrestados, isto , quando a repercusso geral
poltico, social ou jurdico, que ultrapassem os interesses
for negada, os recursos suspensos estaro automaticamente
subjetivos da causa, ou seja, a questo suscitada no pode
inadmitidos e, aps o julgamento de mrito do RE, tais re-
ser benfica somente para o caso concreto proposto, mas
cursos paralisados sero apreciados pelos tribunais, turmas
para o interesse da coletividade.
de uniformizao ou turmas recursais, que podero declar-
-los prejudicados ou retratar-se.
Nesse artigo tambm estabelece que a deciso que reconhe-
ce ou no a repercusso irrecorrvel e que o recurso no
deve ser admitido pelo Supremo quando a questo cons- 5.4 Smula vinculante
titucional de que trata a matria no oferecer repercusso
geral. Outro instituto tambm criado com a Reforma do Judi-
cirio foi o da smula vinculante, que tem o intuito de
Entre outros pontos, esse mesmo artigo prev o efeito erga pacificar a discusso de questes examinadas nas instncias
omnes (para todos) e vinculante em RE, dispondo que, ne- inferiores do Judicirio. Aps sua aprovao por no m-
gada a existncia da repercusso geral, a deciso valer para nimo de oito ministros, e a publicao no Dirio de Justia
todos os recursos sobre matria idntica, os quais sero in- Eletrnico (DJe), a smula vinculante permite que agentes
deferidos liminarmente, com a exceo de reviso da tese. pblicos, tanto do Poder Judicirio quanto do Executivo,
138
REVISTA CONTAS ABERTAS
passem a adotar a jurisprudncia fixada pelo STF. n 2000.34.00.017268-1/DF, em que a Quarta Turma Su-
plementar do Tribunal Regional Federal da 1 Regio, ao
A aplicao desse entendimento tem a finalidade de dar provimento ao recurso, assentou o direito dos candida-
ajudar a diminuir o nmero de recursos que chegam s tos aprovados em concurso pblico indenizao por danos
instncias superiores, como o STF, sendo resolvidos j materiais em decorrncia da demora na nomeao deter-
na primeira instncia. A medida pretende dar mais ce- minada judicialmente. Segundo consignou, a indenizao
leridade aos processos judiciais, uma vez que podem ser deveria equivaler aos valores das remuneraes correspon-
solucionados de maneira definitiva os casos repetitivos dentes aos cargos em questo, no perodo compreendido
que tramitam na Justia. entre a data em que deveriam ter sido nomeados e a posse
efetiva, descontando-se os rendimentos eventualmente re-
Algumas smulas vinculantes foram editadas com base cebidos durante esse tempo em razo do exerccio de outro
no julgamento do mrito de processos com repercusso cargo pblico inacumulvel ou de atividade privada.
geral reconhecida. Entre elas, esto as Smulas Vinculan-
tes n 6 (Constitucionalidade de remunerao inferior Ressalta-se que a repercusso geral reconhecida pela Supre-
ao salrio-mnimo para os jovens que prestam servio ma Corte neste Recurso Extraordinrio se refere apenas nos
militar obrigatrio); n 8 (Prazo de prescrio e deca- casos de demora na nomeao determinada judicialmente e
dncia de Contribuies Sociais); n 18 (Inelegibilidade somente na vertente de dano material, que dos autos pode-
de ex-cnjuges); e n 25 (Proibio da priso civil de remos ter uma das opes: Direito indenizao (desprovi-
depositrio infiel). mento do recurso) ou no direito indenizao (provimen-
to do recurso).
139
REVISTA CONTAS ABERTAS
Diante de toda explanao realizada, tem-se que em muito CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de responsabilidade civil. 9. ed. rev.
e ampl. So Paulo: Atlas, 2010.
progrediu, pode-se assim dizer, o direito nomeao dos
candidatos aprovados em concurso pblico. DIAS, Jos de Aguiar. Da responsabilidade civil. 6. ed. Rio de Janeiro: Foren-
se, 1987, v. 2.
Entendo como justo o resguardo ao direito nomeao. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 ed. So
Paulo: Malheiros, 2005.
Porm, quanto ao direito de indenizao por dano material
ou moral em virtude da demora da nomeao, filio-me GONALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro. 3. ed. rev. e atual.
corrente que entende no ser cabvel. So Paulo: Saraiva, 2008. v. IV.
OLIVEIRA, Cludio Brando de. Manual de Direito Administrativo. 3
Finalmente, em 2015, com a deciso do Supremo Tribunal edio. Rio de Janeiro: Impetus, 2006.
Federal foi pacificado o tema, definindo de que no cabe
indenizao a servidor empossado por deciso judicial, sob
argumento de que houve demora na nomeao, salvo arbi-
trariedade flagrante.
140
REVISTA CONTAS ABERTAS
141
REVISTA CONTAS ABERTAS
JURISPRUDNCIA
REVISTA CONTAS ABERTAS
Relator: Cons.
Ronaldo Chadid
Acrdo
Vista, relatada e discutida a matria dos autos, na 2 Sesso Ordinria do Tribunal Pleno, de 2 de maro de 2016, ACORDAM
os Senhores Conselheiros, por unanimidade, nos termos do voto do Relator, pela improcedncia do presente Pedido de Re-
viso, requerido pelo Sr. Flvio Esgaib Kayatt, em face da Deciso Singular DSG-G.MJMS-2048/2014, mantendo-a em sua
integralidade.
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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDA-
Trata-se o presente processo do recurso interposto em face
DE. LEI MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE
da deciso pelo no registro da contratao temporria da
CONTRATAO TEMPORRIA PARA EXER-
servidora Maria Madalena da Silva Farias, efetuada pelo
CCIO DE ATIVIDADES DE NATUREZA PER-
Municpio de Ponta Por/MS, para exercer a funo de au-
MANENTE. 1. Situaes administrativas prprias da
xiliar de servios diversos junto Secretaria Municipal de
gesto pblica das respectivas secretarias no podem
Sade (Hospital Regional de Ponta Por) durante o perodo
ensejar a dispensa na realizao de concurso pblico. 2.
de 2/1/2012 a 31/12/2012, conforme consta do Contrato
flagrante a infrao s normas constitucionais porque
n 81/2012, efetuada com base na Lei Complementar n
no est tipificada nas leis impugnadas a excepcional si-
62, de 25 de janeiro de 2010.
tuao de interesse pblico que autorize o acesso a cargo
pblico sem a realizao de concurso, sendo igualmen-
O fundamento utilizado para o julgamento pelo no regis-
te evidente o carter permanente das necessidades e da
tro da contratao em questo se encontra no fato de que
funo apontada. 3. A excepcionalidade h que resultar
a funo a ser exercida pela servidora (auxiliar de servios
de circunstncias imprevisveis Administrao Pbli-
diversos) corriqueira e no encontra respaldo em Lei Au-
ca, o que no se caracteriza em qualquer dos servios
torizativa acima citada.
contratados.3
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Outro ponto a ser considerado reside no fato de que a ne- irremediveis populao, quando concurso pblico re-
cessidade excepcional no pode ter sido gerada pela inrcia alizado para selecionar interessados nas vagas oferecidas
do administrador pblico. Ou seja, princpio norteador no conseguir classificar candidato ou candidatos em
da Administrao o planejamento, estando at mesmo po- nmero suficiente para ocupar postos de trabalho vagos.
sitivado no Decreto-lei n 200/67, devendo os rgos e en-
V-se aqui que o permissivo disposto no art. 37, inciso IX,
tidades pblicas adequar as suas projees de contratao
da CF/88 indevidamente ampliado pela legislao muni-
de pessoal s necessidades do servio e disponibilidade
cipal para justificar contrataes temporrias desprovidas de
oramentria.
excepcionalidade e com hipteses dispostas na lei autoriza-
tiva abrangentes, genricas demais, que a princpio contem-
Assim, mostra-se irregular a atuao do gestor pblico que,
plariam qualquer situao estabelecida pelo Gestor.
ao longo de anos, no implementa procedimentos de con-
curso pblico e, em dado momento, efetua contratao ex-
O que se v corriqueiramente nos Municpios fiscalizados
cepcional temporria, sem concurso, sob o argumento de
por esta Corte de Contas que as leis autorizativas insti-
que, caso no a promova, adviro prejuzos prestao de
tuem hipteses abrangentes e genricas de contratao tem-
servios pblicos. Nesse caso de desvirtuamento do siste-
porria, no especificando a contingncia ftica que evi-
ma, deve ser identificada a gesto irregular do patrimnio
denciaria a situao de emergncia, atribuindo ao chefe do
pblico e promovida a apenao do administrador pblico
Poder interessado estabelecer os casos de contratao direta.
faltoso. Essa irregularidade, consistente na ausncia de pla-
No presente caso no vejo respaldo na lei autorizativa que
nejamento e consequente contratao temporria, tem sido
contemple a contratao de servidor para exercer a funo
verificada em todas as esferas do servio pblico, principal-
de auxiliar de servios diversos, tampouco nos argumentos
mente em pequenos municpios, nos quais praticamente
apresentados pelo recorrente, razo pela qual entendo que a
no so realizados concursos pblicos, promovendo-se,
deciso recorrida deve permanecer inalterada.
alm de contratao inadequada, com arrimo no art. 37,
inciso IX, da Constituio Federal.
Mediante o exposto, acolho o parecer emitido pelo Minist-
rio Pblico de Contas e VOTO pela IMPROCEDNCIA
Alm do exposto acima, o aspecto preponderante e funda-
do Pedido de Reviso interposto por Flvio Esgaib Kayatt,
mental que usarei para manter a deciso recorrida, se en-
Prefeito do Municpio de Ponta Por/MS poca, em face
contra no fato de que a Lei Autorizativa n 62/10, usada
da Deciso Singular n 2048/2014, mantendo-o em sua
como fundamento legal para a contratao temporria, no
integralidade.
contempla a possibilidade de contratao para a funo de
auxiliar de servios diversos.
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II. A arrecadao do ITBI inferior a seu potencial, devi- XVIII. No consta no Recursos Humanos cpia do ho-
do a no atualizao da tabela e a falta de fiscalizao no lerite da Prefeita Municipal no perodo de janeiro a abril
municpio (Item 4.2.2); de 2010 (Item XI);
III. No h controle da COSIP (Item 4.3); XIX. Desvio de funo de servidor pblico (Item 14.1);
IV. No tem aplicao dos gastos do ICMS-Ecolgico XX. No realizao de Audincia Pblica (Item XVII);
(Item 4.4);
XXI. No existe notificao das autoridades sobre os re-
V. No tem controle de gastos da CIDE-combustvel cursos federais de acordo com a Lei Federal n 9452/97
(Item 4.5); (Item XVIII);
VI. No h um sistema de cobrana eficaz da dvida ati- XXII. No houve comprovao de inventrio dos bens
va (Item 4.6); mveis e imveis e termo de responsabilidade dos bens
atualizados e regulamentao sobre os procedimentos
VII. No tem Controle Interno (Item 4.7); (Item XIX);
VIII. Tesouraria sem normas de procedimentos e man- XXIII. Bens que pertencem a particular no prdio da
tendo um caixa elevado sem segurana (Item 4.8); prefeitura sem devido termo de doao ou emprstimo
do bem (Item XIX);
IX. No tem programao financeira e cronograma de
execuo mensal (Item 4.10); XXIV. No est sendo realizado o termo de doao dos
bens da APM, para o municpio (Item XIX).
X. No tem um programa para recebimento dos recur-
sos do Imposto de Renda para o Fundo dos Direitos da Das irregularidades acima elencadas, procedeu-se, ento, a
Criana (Item 4.11); notificao da Prefeita Municipal poca, por meio do Of-
cio OF.NOTG.WNB-1413/2012, no dia 21 de junho de
XI. Ressarcimento de despesas, contrariando as normas 2012.
legais que seria o suprimento de fundos (Item 5.1);
Em resposta notificao, a Ex-Prefeita manifestou-se nos
XII. Os contratos acima de R$ 32.000,00 no foram autos por intermdio do Ofcio s/n de 31 de outubro de
enviados ao TCE/MS (Item 5.2); 2013, o qual foi protocolado nesta Corte de Contas em 05
de novembro de 2013, portanto fora do prazo regimental.
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A implantao de um controle interno efetivo, alm de um definitivo, por parte das autoridades e servidores pbli-
requisito legal, uma necessidade administrativa, j que as cos adiante indicados: (...)
atribuies do departamento de controle interno so em
sua essncia uma forma de maximizar a utilizao dos re- Ademais, a Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, em seu
cursos, alm do objetivo explicito de fiscalizao. artigo 13, pargrafo segundo, dispe sobre a necessidade de
atualizao anual da evoluo patrimonial do agente pblico:
O controle interno deve deixar de ser visto como um in-
cmodo para os administradores, e sim como um meio de 2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e
prevenir futuras punies a serem aplicadas pelo controle na data em que o agente pblico deixar o exerccio do
externo exercido pelos Tribunais de Contas. So ferramen- mandato, cargo, emprego ou funo.
tas que devem ser convertidas para o bem do administrador
e, consequentemente, da populao beneficiada. A atualizao anual do patrimnio do servidor pblico jun-
to ao Departamento de Recursos Humanos faz-se neces-
Com relao falta de controle sobre o almoxarifado (item sria transparncia junto Administrao, possibilitando
X do Relatrio), verifico que o Municpio, no perodo ins- mesma a fiscalizao, em nome do interesse social e da
pecionado, no possua um controle adequado sobre os conduta de seus servidores. Isto porque a anlise da evo-
bens de consumo armazenados. luo patrimonial do servidor medida til e eficaz para
evitar eventuais ocultaes de ilicitudes, com aplicao clara
O almoxarifado, em um rgo pblico, a unidade admi- e direta dos princpios constitucionais da moralidade e im-
nistrativa responsvel pelo controle e pela movimentao pessoalidade.
dos bens de consumo, que so registrados de acordo com as
normas vigentes. Quanto ao item XIII do Relatrio de Inspeo ora ana-
lisado, a Equipe de Inspeo encontrou bens utilizados
O almoxarife deve exercer um controle efetivo de seu es- pela Prefeitura Municipal sem o devido registro no inven-
toque mantendo os instrumentos de registros atualizados, trio patrimonial, contrariando os artigos 95 e 96, da Lei
de forma a propiciar informaes oportunas e confiveis s 4320/645.
unidades integrantes da estrutura organizacional da insti-
tuio, atravs da remessa de relatrios peridicos. Todos os bens mveis a serem incorporados ao patrimnio
devem ser objetos de registro (tombamento), que consiste
Saliento que a no instituio de um setor de patrimnio e no arrolamento do bem, numerando-o em forma sequen-
almoxarifado um atentado ao princpio da eficincia, po- cial, com a finalidade de identific-lo e coloc-lo sob a
dendo o responsvel ser responsabilizado pela sua omisso e guarda e proteo dos agentes responsveis. Os bens mveis
pelos prejuzos dela decorrentes. devem ser resguardados por Termo de Responsabilidade,
devidamente atualizado, no qual dever constar no mnimo
Quanto s Declaraes de Bens e Valores dos servidores a descrio do bem, o tombamento, o valor e o agente res-
(item XIV do Relatrio), as quais no estavam sendo atua- ponsvel pela sua guarda.
lizadas at o trmino do perodo inspecionado, ressalto que
a Lei n 8.730, 10 de novembro de 1993, estabeleceu a importante ressaltar que o registro patrimonial tem sua cor-
obrigatoriedade de apresentao da referida declarao para respondncia direta no balano financeiro do rgo, represen-
os servidores que ocupem cargos, empregos e funes nos tando recursos imobilizados e suas respectivas atualizaes.
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio:
Diante disso, a negligncia do controle patrimonial por
Art. 1 - obrigatria a apresentao de declarao de parte dos Administradores impossibilita definir com clareza
balanos patrimoniais, impedindo um controle fiscal ade-
bens, com indicao das fontes de renda, no momento
quado.
da posse ou, inexistindo esta, na entrada em exerccio de
cargo, emprego ou funo, bem como no final de cada 5
Lei 4.320/1964: Art. 95 A contabilidade manter registros sintticos dos
bens mveis e imveis. Art. 96. O levantamento geral dos bens mveis e
exerccio financeiro, no trmino da gesto ou mandato imveis ter por base o inventrio analtico de cada unidade administra-
e nas hipteses de exonerao, renncia ou afastamento tiva e os elementos da escriturao sinttica na contabilidade.
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Por fim, a respeito de todas as irregularidades apontadas, III. Pela CONCESSO DO PRAZO REGIMENTAL de
que claramente so decorrncias da falta de controle inter- 60 (sessenta) dias para que a responsvel acima nominada
no, h de se ressaltar, que ao gestor cabe o exerccio de suas comprove o recolhimento da multa imposta junto ao Fun-
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional, do Especial de Desenvolvimento, Modernizao e Aperfei-
tendo em vista os mais modernos princpios da funo ad- oamento do Tribunal de Contas de Mato Grosso do Sul
ministrativa, quais sejam, o da eficincia, atrelado aos da FUNTC, conforme o estabelecido no artigo 83, da Lei
indisponibilidade e da transparncia, que obrigam que os Complementar Estadual n 160/2012 c/c o artigo 172, pa-
detentores de cargos pblicos informem sociedade sobre rgrafo 1, incisos I e II, da Resoluo Normativa TC/MS
os resultados de suas aes em prol da prpria sociedade, n 076/2013, sob pena de execuo;
exigindo deles informaes cada vez mais precisas sobre as
atividades governamentais e os resultados sociais e econ- IV. Pela DETERMINAO ao atual responsvel pela Pre-
micos alcanados. Assim, os prprios governantes devem feitura Municipal de Ftima do Sul para que adote as pro-
controlar, avaliar e reprogramar suas aes com fito em vidncias no sentido de sanar as irregularidades apontadas
resultados, e ainda, com a disponibilidade de informaes no Relatrio de Inspeo em epgrafe, em observncia s
tempestivas e confiveis, ou melhor dizendo, necessrio normas legais que norteiam a Administrao Pblica, sob
que o agente pblico atue de forma transparente e tenha sua pena de sano;
atuao pautada por celeridade, perfeio tcnica, economi-
cidade, coordenao e, sobretudo, controle. V. Pela INTIMAO dos interessados acerca do resultado
deste julgamento, nos termos do artigo 50, inciso II, da Lei
Dessa forma, respaldado nos princpios constitucionais, es- Complementar n 160/2012 c/c o artigo 94, da Resoluo
pecialmente os da legalidade e razoabilidade, e na funo Normativa TC/MS n 076/2013.
que me cabe enquanto membro deste Egrgio Tribunal de
Contas, entendo que as irregularidades apontadas ensejam como voto.
a aplicao das sanes procedimentais estabelecidas no Re-
gimento Interno desta Corte.
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