EM BUSCA DO ESQUIVO

DESENVOLVIMENTO REGIONAL:
ENTRE A CAIXA-PRETA E O
PROJETO POLTICO *
Sergio Boisier

Resumo

O artigo dirigido tanto aos estudiosos do de-

senvolvimento regional quanto aos que tm a
responsabilidade de formular propostas que
dem respaldo e incentivo a esse processo.
O documento se divide em dois captulos. No
primeiro, d-se um ordenamento e
sistematizao a diversas idias expostas em
trabalhos anteriores, e que tm uma relao
com as novas caractersticas do
desenvolvimento regional ou territorial. No
segundo, incluem-se novos conceitos sobre os
fatores causais do desenvolvimento em escala
territorial, insistindo-se na necessidade de se
formularem verdadeiros projetos polticos para
uma articulao consistente, densa e inteligente
de tais fatores, com o propsito de se

* Traduo no revista pelo autor.

PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS estabelecerem reais processos de
N 13 - JUN. DE 1996
desenvolvimento.

112
H
motivos de ordem macro e de ordem micro para EM BUSCA DO
ESQUIVO
que haja, em cada pas, um interesse muito srio DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
tanto do ponto de vista intelectual quanto ENTRE A CAIXA-
poltico no desenvolvimento territorial, entendido PRETA E O
PROJETO POLTICO
no seu sentido lato.

Na perspectiva macro, as tendncias polticas e econmicas

de escala mundial esto provocando mudanas significativas
na geografia poltica, ao gerarem, simultaneamente,
processos aparentemente contraditrios e que tendem a
desconfigurar o conceito de Estado nacional, a produzir
estruturas semelhantes a quase-Estados supranacionais
(como os organismos da Unio Europia) e a dar vida a
territrios dentro dos pases (subnacionais) e a cidades, os
quais passam a ser novos atores na competio
internacional por capital, tecnologia e mercados. Pode-se
mesmo dizer que crescente a percepo da
inconciliabilidade entre o objetivo de tornar-se competitivo e a
manuteno de estruturas decisrias centralizadas. Essa
constatao permite prever uma ampla e progressiva
demanda por descentralizao, o que inclui, evidentemente,
a descentralizao poltica/territorial, que far aumentar a
importncia do remanejo territorial.

J na perspectiva micro, reconhece-se cada vez mais o fato

simples e irrefutvel de que a realizao do projeto de vida
de cada indivduo depende significativamente do
comportamento do entorno em que ele vive. A avaliao
peridica e muitas vezes negativa dessa relao
constituiu, pelo menos em parte, motivo para muitas decises
de migrao.

A velocidade da mudana no mundo contemporneo afeta

no apenas a esfera material; tambm afetada a esfera das
idias e conceitos, ou em termos mais gerais o prprio
conhecimento e os paradigmas que o fundamentam. De fato,
no somente o conhecimento acumulado pela humanidade
que duplica em lapsos de tempo cada vez menores; ao

113
PLANEJAMENTO E mesmo tempo, uma parte deste se torna obsoleta e deixa de
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 ter utilidade sob o ponto de vista explicativo e normativo.

Uma parcela importante do conhecimento que se tinha sobre

a fenomenologia do desenvolvimento regional deixou de ter
relevncia, entre outros motivos, pela transformao de
contextos econmicos fechados em abertos e pelos efeitos
da revoluo cientfica e tecnolgica sobre o papel da
distncia.

Isso explica a renovao epistemolgica em marcha. Os

fundamentos cientficos do conhecimento sobre
regionalidade esto em plena transformao e no fcil
uma previso do resultado final ou definitivo. Talvez o nico
fator evidente seja a conscincia do absurdo de permanecer
apegado ao passado.

O presente documento se estrutura em dois captulos: no

primeiro, o autor coleta e sistematiza vrias idias que foram
desenvolvidas ultimamente, s vezes independentes umas
das outras. De um modo geral, estas idias relacionam-se
com o aparecimento de novos cenrios para o
desenvolvimento regional. O segundo captulo avana na
configurao de um pensamento mais estruturado, de carter
explicativo/normativo, sobre a causalidade do
desenvolvimento regional. Em um sentido figurado, processa-
se a passagem do primitivo tringulo do desenvolvimento
regional [Boisier (1980)] para o atual hexgono do
desenvolvimento regional, sem soluo de continuidade,
insistindo-se no papel de um projeto poltico que articule
inteligentemente os vrtices desse hexgono. Adota-se aqui
um ponto de vista semelhante ao das modernas teorias sobre
a inteligncia, ao se enfatizar a necessidade de tornar mais
densas as conexes entre os vrtices, com o propsito de
provocar os fenmenos de sinergia, retroalimentao e
desenvolvimento.

114
 EM BUSCA DO
1 Uma Nova Epistemologia Regional ESQUIVO
DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
1.1 Novos Cenrios e Novos Conceitos para o ENTRE A CAIXA-
PRETA E O
Desenvolvimento Regional PROJETO POLTICO

Uma concepo atualizada e contempornea do

desenvolvimento regional leva a reconhecer que se trata de
um processo em curso com trs cenrios interdependentes e
de recente configurao: h um cenrio contextual, um
cenrio estratgico e um novo cenrio poltico.

O novo cenrio contextual o resultado da interao de dois

notveis processos que esto, atualmente, presentes em
todos os pases. Trata-se do processo de abertura externa,
impelido pela fora da globalizao, e do processo de
abertura interna, por sua vez impulsionado pela fora da
descentralizao. O primeiro um processo essencialmente
econmico, enquanto o segundo um processo poltico.

Por trs da globalizao pode-se ainda identificar uma dupla

de elementos bsicos: a microeletrnica como tecnologia
genrica, que torna a globalizao tecnicamente possvel
e a nova ordem poltica internacional, caracterizada por
monopolaridade poltica, multipolaridade econmica e
regionalismo aberto, para se usar a noo cunhada pela
Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL)
na descrio da atual simultaneidade e multiplicidade dos
acordos comerciais dos pases.

A abertura externa de qualquer pas pode ser medida a

qualquer momento e classificada como alta ou baixa. um
fato, por exemplo, que o Chile mostra um alto grau de
abertura externa atualmente (medido por um coeficiente que
compara o valor do comrcio externo com o valor do PIB),
mais alto que o de quase todos os pases da Amrica Latina.

Ora, a abertura externa perseguida com o objetivo de

enquadrar as exportaes nacionais em dois espaos do
comrcio internacional: em modernidade e em

115
PLANEJAMENTO E competitividade. Ocupar o espao da modernidade significa
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 vender produtos e/ou servios com um elevado contedo de
progresso tcnico, algo que costuma ser medido por meio da
proporo de valor agregado no preo final. Ocupar o espao
da competitividade significa vender produtos e/ou servios
com capacidade para aumentar, sistematicamente, a prpria
participao de mercado em segmentos produtivos e/ou de
servios tambm em expanso.

Um efeito particularmente importante da globalizao

aparece no plano da poltica e da geografia poltica mundial.
Na estruturao dos grandes blocos econmicos, como na
Unio Europia, ocorre uma certa desconfigurao devida a
uma simultneo fortalecimento do Estado nacional e outras
estruturas que indicam a existncia de um quase Estado
supranacional. Paralelamente, assiste-se ao fortalecimento
das cidades e regies, que surgem como novos atores na
competio internacional por capital, tecnologia e mercados.
como se a globalizao funcionasse como uma espcie de
lente convexa: quando se olha para um lado, est-se
privilegiando o micro; quando se olha para o outro, est-se
privilegiando o macro.

Outros autores sustentam posio idntica em relao ao

fenmeno acima descrito. Assim, Delamaide (1994) afirma
das novas super-regies europias:

Superregions reflect the dual trend so

paradoxical at first sight toward economic,
and even political, integration of countries, on
the one hand, and simultaneously toward
greater autonomy at the smaller, regional
level, where social and cultural cohesion is
greater.

In this play of countervailing forces of

integration and disintegration, new blocs of
economic and cultural cohesion are
emerging. As the continent grows closer
together economically and politically, the
116
 traditional nation-states are breaking into their EM BUSCA DO
ESQUIVO
component parts, regions with a history that DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
long predates that of the nation-state itself. ENTRE A CAIXA-
These historic territories, pursuing their own PRETA E O
PROJETO POLTICO
interests in a more integrated Europe, are
recombining across old national borders to
form new entities Europes superregions.

O que importa mesmo que os territrios organizados 1

exercem um papel completamente novo atualmente, ao
entrarem de vez na busca de competncia e competitividade
[Ohmae (1995)]. Deve-se observar que a noo de territrio
organizado no depende em nada da escala de tamanho.

FIGURA 1
Novos Cenrios
Abertura externa
CONTEXTUAL
Abertura interna

Configurao
ESTRATGICO
Gesto

Estado nacional
POLTICO
Governo regional

Por trs da descentralizao, ou seja, por trs da fora que

vem impulsionando o processo poltico de abertura interna,
pode-se distinguir a presena de quatro elementos, cujo
conjunto est produzindo ambientes hoje mais propcios para
a descentralizao.

1 O conceito de territrio pode ser adjetivado como natural, equipado e

organizado. O primeiro descreve um territrio sem interveno humana; o
segundo refere-se exatamente ao equipamento fsico derivado da ao do
homem; o terceiro nomeia um territrio em que vive uma comunidade dotada
de certos princpios organizacionais.
117
PLANEJAMENTO E Em primeiro lugar, deve-se mencionar a revoluo cientfica
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 e tecnolgica e seus impactos sobre o sistema de produo
industrial, e tambm sobre as comunicaes e transportes.
Expressando de uma forma muito sinttica, pode-se dizer
que a revoluo cientfica e tecnolgica em curso (RC&T) est
criando uma nova geografia industrial, 2 apoiada na
miniaturizao, na desmontagem das economias de escala
retrocedendo na cadeia produtiva, e na possibilidade de se
desdobrar os processos produtivos em fases e lugares, sem
perder a rentabilidade nem a eficincia. Essa modalidade
exige que as empresas se desloquem de ambientes
decisrios centralizados para outros de tipo desconcentrado
e/ou descentralizado.

A prpria revoluo cientfica e tecnolgica produz mudanas

no menos importantes no plano das comunicaes e no
plano dos transportes. Em relao ao primeiro, preciso
observar a drstica reduo no custo de transmisso de voz,
dados e mensagens, bem como o aparecimento de uma
complexa tecnologia de transmisso de imagens, que faz
com que o contato face a face seja agora mediatizado por
aparelhos eletrnicos. Com relao ao segundo, deve-se
fazer meno s inovaes tecnolgicas e de gesto nas
diferentes variedades modais de transporte, que tambm
representaram uma notvel reduo no custo de transporte,
ou nas limitaes impostas pelo espao ou pela distncia.

Tudo isso contribui, novamente, para gerar ambientes

organizacionais mais propcios a sistemas descentralizados
de tomada de decises.

Em segundo lugar, no se pode deixar de mencionar os

processos de transformao do Estado, em curso em quase

2 Nova geografia industrial, que foi batizada pelo economista espanhol

A. Vzquez Barquero de economia difusa. O socilogo tambm espanhol M.
Castells a denominou economia de geometria varivel. Em todo caso, trata-
se da atual convivncia de instalaes fabris, dos mais diversos tamanhos,
localizadas em cidades tambm de tamanhos muito variados, o que muito
diferente da paisagem fordista, com aquela correspondncia biunvoca
predominante: grande estabelecimento grande cidade.

118
todos os pases, os quais produzem, tambm, direta ou EM BUSCA DO
ESQUIVO
indiretamente, ambientes descentralizadores. Sob o ttulo DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
genrico de transformao do Estado, coexistem duas ENTRE A CAIXA-
necessidades contemporneas: a necessidade de modificar PRETA E O
PROJETO POLTICO
o Estado enquanto rgo regulador do regime de
acumulao (visto que a prpria RC&T a transformadora do
regime de acumulao) e a necessidade de transferir poder a
diversos organismos da sociedade civil, a fim de materializar
a aposta poltica em favor da sociedade civil, caracterstica
da atual modalidade da democracia latino-americana. O
conceito quase indefinvel de sociedade civil foi objeto de
recente anlise cuidadosa, orientada por John Hall (1995).

Em terceiro lugar, a descentralizao est sendo estimulada

como uma megatendncia universal, em funo das
crescentes demandas por maior autonomia da parte de
organizaes de base territorial incrustadas na sociedade
civil de muitos pases. Trata-se de uma fora que, em certos
casos, evolui para verdadeiras patologias, que terminam por
destruir o prprio Estado nacional, como se pode observar
nitidamente na Europa.

Em quarto lugar, a descentralizao est vinculada a

tendncias privatizadoras fortemente incorporadas ao atual
modelo de poltica econmica vigente em grande parte do
mundo (de certa forma como conseqncia da globalizao).
Quando as atividades produtoras de bens ou servios so
privatizadas, mantendo independncia da racionalidade do
ato privatizador (desde consideraes de sade fiscal e at
por razes puramente ideolgicas), aumenta o nmero de
decisores independentes em determinado sistema
econmico e social, criando-se, portanto, um fenmeno de
redistribuio de poder. Pelo menos do ponto de vista da
teoria econmica, isso equivale a uma maior
descentralizao. Deve-se acrescentar, finalmente, em
relao a esse novo cenrio contextual, que j no possvel
pretender que um pas seja competitivo, mantendo estruturas
decisrias centralizadas. A descentralizao, portanto, passa
a tornar-se o centro do debate por razes puramente

119
PLANEJAMENTO E macroeconmicas. Isso, em si, configura uma situao
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 original.

A abertura interna tambm pode ser medida a qualquer

momento; pode-se, ento, tal como no caso da abertura
externa, chegar concluso de que a abertura interna alta
ou baixa. Para isso existem os indicadores econmicos,
como a proporo de gasto fiscal realizado pelas instncias
nacionais de nvel regional ou local, ou indicadores polticos,
como, por exemplo, a existncia e o modo de gerao de
corpos polticos nacionais igualmente de nvel regional ou
local.

Qualquer que seja o caso, a abertura interna tem como alvo

incluir a populao na dupla condio: de eqidade e
participao. Em outras palavras, trata-se de distribuir os
lucros derivados exatamente da abertura externa de um
modo mais eqitativo do que ocorreu no passado, e de
outorgar populao um papel mais destacado na definio
de opes polticas pertinentes a cada escala territorial.

Com esses antecedentes j se pode notar que o novo

cenrio contextual coloca as autoridades de nvel regional
estados e municpios diante do formidvel desafio: como
ajudar suas respectivas reas territoriais a alcanarem
condies de competio e modernidade, sem perderem a
eqidade e a participao?

A resposta a esta pergunta leva formulao de duas outras:

qual a configurao territorial mais adequada para isso?
Qual a que oferece as maiores possibilidades de xito?

Tais perguntas esto na base do segundo dos novos

cenrios do desenvolvimento regional: o cenrio estratgico,
construdo a partir da interseo entre novas modalidades de
configurao territorial e novas modalidades de gesto
regional.

120
1.2 Em Torno da Configurao EM BUSCA DO
ESQUIVO
DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
Ainda que no se possa responder, de modo taxativo, s ENTRE A CAIXA-
perguntas acima, ao menos ser possvel indicar certas PRETA E O
PROJETO POLTICO
caractersticas que deveriam estar presentes em qualquer
configurao territorial vencedora. Para maximizar as
possibilidades de vencer no jogo da competio
internacional, preciso ser veloz; a velocidade
indispensvel para se aproveitar oportunidades, para se
entrar e sair rapidamente de acordos e de redes. Tambm
uma condio para se maximizar as possibilidades de triunfo,
a qualidade da flexibilidade, ou seja, a capacidade de
oferecer uma ampla gama de respostas aos requisitos do
contexto. A flexibilidade diz respeito tanto possibilidade de
resposta em escalas diferentes, quanto possibilidade de
resposta em estruturas diferentes. A maleabilidade parece
ser, igualmente, uma qualidade-chave para se lograr xito;
trata-se da capacidade de moldar a prpria estrutura aos
interstcios do meio ou s formas mutantes do ambiente.

FIGURA 2
Novo Cenrio Contextual

Microeletrnica

Abertura externa Globalizao

Nova ordem
internacional

Revoluo C&T

Reforma Estado

Abertura interna Descentralizao

Demandas da

121
PLANEJAMENTO E sociedade civil
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996
Privatizao

Cabe observar desde logo que velocidade, flexibilidade e

maleabilidade so trs atributos inversamente ligados ao
tamanho.

A essas caractersticas devem-se acrescentar outras trs. A

cultura, produtora de identidade e de auto-referncia, surge
como um elemento adicional de competitividade, ao facilitar a
introduo do aspecto diferencial nos mercados tendentes
homogeneizao. Por outro lado, a resilincia capacidade
para reconstituir a estrutura quando danificada por elementos
exgenos (desde insetos capazes de destruir toda uma
espcie arbrea at programas culturais empacotados)
vem associar-se diversidade presente no sistema.
Finalmente, a complexidade sistmica do territrio
organizado representa a aplicao do princpio da variedade
necessria de Ashby ao campo da competio internacional.
Se o jogo da competio uma atividade complexa que se
desenvolve de acordo com regras tambm complexas, no
se pode pretender ganhar mediante sistemas simples. A
complexidade [Morin (1994)] tem vrias dimenses:
multiplicidade de subsistemas reconhecveis no interior do
sistema observado (no interior de uma regio, por exemplo),
hierarquia de tais subsistemas, articulaes no-lineares
entre elementos e recursividade. 3 Paralelamente, pode-se
observar que a complexidade territorial tambm um
requisito para uma juno adequada de qualquer territrio ao
comrcio internacional.

Com esses elementos vista, cabe agora buscar o territrio

organizado mais adequado para maximizar as possibilidades

3 Como indica In Elias de Castro: Reproblematizar a regio, como objeto

de pesquisa, requer: a) superar postulados determinsticos e simplificadores;
b) incorporar, como questo central, a complexidade dos fenmenos; c)
considerar a escala como problema fenomenolgico e no matemtico
[Castro (1994)].

122
de vitria no jogo internacional. A preferncia atual por um EM BUSCA DO
ESQUIVO
tamanho pequeno deve equilibrar-se com outras DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
caractersticas e deve submeter-se a critrios prticos. Isso ENTRE A CAIXA-
leva a fixar a ateno na diviso poltico-administrativa PRETA E O
PROJETO POLTICO
tradicional, a qual, no caso do Chile, corresponde a
provncias histricas (na Colmbia, corresponderia aos
departamentos; no Brasil, aos estados).

Surge, assim, uma nova forma de diferentes arranjos

territoriais, hierarquicamente ordenados, que tm como base
o conceito de regio pivotal, definida como o menor territrio
organizado que, simultaneamente, apresenta atributos de
complexidade sistmica, cultura (capaz de gerar identidade)
e resilincia.

Essas regies pivotais podem associar-se a outras regies

pivotais ou simplesmente a outros territrios organizados, de
forma livre, voluntria e democrtica, submetendo a
associao ao nico requisito da contigidade geogrfica,
para dar origem a regies de maior tamanho, denominadas
regies associativas. H inmeros exemplos prticos desse
tipo de acordos, tanto na Colmbia quanto no Chile, bem
como em outros pases.

Finalmente, as regies pivotais ou as regies associativas

podem formular acordos e compromissos estratgicos, de
longo prazo, com outras regies (pivotais ou associativas),
com propsitos definidos (elaborar novos produtos de alta
tecnologia, posicionar-se melhor no cenrio internacional,
etc.) e mecanismos regulatrios especficos, sem que haja a
necessidade da contigidade geogrfica, a fim de produzir
verdadeiras regies virtuais, similares s corporaes virtuais
que j proliferam no mundo internacional dos negcios
[Boisier (1994)]. De novo, resultaria longa a enumerao dos
casos prticos que mostram o surgimento dessas novas
categorias regionais, todas possveis graas revoluo
cientfica e tecnolgica. Portanto, fundamental entender a

123
PLANEJAMENTO E flexibilidade que deve acompanhar nossa atual percepo do
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 conceito de regio. 4

Convm observar que essa nova estrutura articulada de

diferentes regies representa a colocao em prtica de um
paradigma de baixo para cima, que contrasta com o
paradigma dominante, chamado, precisamente, de
paradigma do centro para baixo. importante notar que essa
forma de permitir o surgimento de regies essencialmente
democrtica, pois entrega a iniciativa e a sano s prprias
comunidades locais. A Constituio colombiana de 1991
oferece exatamente isso, de modo particular em seus artigos
306 e 307, que regulamentam a conformao de novas
categorias regionais a partir dos departamentos e das atuais
regies (Consejo Nacional de Planeamiento Econmico y
Social CORPES).

1.3 Em Torno da Gesto

No menos importantes so os novos conceitos que

surgiram com relao ao modo de administrar o
desenvolvimento regional, tendo sempre presente o desafio,
antes referido, que toda autoridade territorial deve agora
enfrentar.

FIGURA 3
Novo Cenrio Estratgico

Regies pivotais
Configurao regional Regies associativas
Regies virtuais

4 A especialista brasileira Liana Maria da Frota Carleial declara a esse

respeito: Defende-se, aqui, que a categoria regional deve representar
unidades espaciais que se diferenciam e que podem estar referidas a
diferentes nveis de anlise. Pode-se utilizar a categoria regional para tratar
questes que ocorrem a nvel de Estado, municpio ou parcialidades de
qualquer desses nveis, como regies urbanas, rurais, agrcolas ou
industriais [Carleial (1993)].

124
 EM BUSCA DO
Regies como quase-Estados ESQUIVO
DESENVOLVIMENT
Gesto regional O REGIONAL:
ENTRE A CAIXA-
Regies como quase-empresas PRETA E O
PROJETO POLTICO

Fala-se agora da regio como quase-Estado. Esse conceito

se usa para se colocar a questo do poder poltico, e
portanto a dimenso poltica do desenvolvimento regional,
em primeiro lugar. O argumento o seguinte: todas as
regies se encontram, a todo momento, articuladas entre si
por relaes de dominao e dependncia, hierarquicamente
ordenadas. No Chile, por exemplo, a regio Metropolitana
domina a regio de Bobo, a qual, por sua vez, domina a
regio de Los Lagos, e esta domina a regio de Aysn. Isso
no resultado da perversidade de nenhum agente nacional
ou estrangeiro; o resultado inevitvel e lgico da operao
de um sistema (chamado Chile, configurado, para o caso de
um sistema multi-regional, e que tem uma estrutura de
conduo chamada Estado, ao qual solicitado que otimize
o resultado do sistema). Argumento igual vlido na
Colmbia: a regio Occidente domina a regio Caribe ou,
dentro da regio Occidente, Antioquia domina Caldas; este
departamento, por sua vez, domina Quindo, e assim por
diante. Acontece que, para se obter um resultado timo sob o
ponto de vista agregado (por exemplo, um crescimento
econmico mximo), devem ser subotimizadas algumas
partes do sistema (por exemplo, algumas regies) e isso se
alcana mediante o uso de variadas formas de dominao,
que no so outra coisa seno uma expresso da
apropriao desigual do poder poltico. Essas formas de
dominao no sistema regional, por vezes so de natureza
quantitativa (simplesmente se traduzem em um verdadeiro
freio ao crescimento econmico regional) e por vezes so de
natureza qualitativa (estimula-se o crescimento, mas este
utilizado a servio dos interesses da regio dominadora e
no a servio da populao da regio dependente). Essa

125
PLANEJAMENTO E forma de dominao, por sua sutileza, adquire contornos de
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 dominao ideolgica. 5

Isso significa que o principal problema para toda regio que

queira acelerar seu crescimento ou dar o salto qualitativo
para o desenvolvimento consiste em como romper sua
relao de dominao/dependncia, para substitu-la por
outras modalidades (por exemplo, relaes cooperativas).

Como se disse que tais relaes derivam de um controle

assimtrico do poder poltico, romper a relao de
dominao supe, para a regio, acumular poder poltico. A
pergunta : como uma regio acumula poder poltico? Isso
resolvido mediante dois processos: o primeiro, pela
transferncia de poder poltico incorporada em um projeto
nacional descentralizador (como o que opera com timidez o
Chile e com algo mais de audcia, pelo menos financeira, a
Colmbia), e segundo, por meio da criao de poder poltico,
algo que se obtm mediante o consenso poltico, o pacto
social, a cultura da cooperao e a capacidade de criar,
coletivamente, um projeto de desenvolvimento. Eis, portanto,
a relevncia do conceito de projeto poltico regional como
instrumento de criao de poder poltico.

O conceito de regio como quase-Estado , ento, uma

espcie de lembrete da necessidade de impor uma viso
poltica do desenvolvimento regional. Como a acumulao de
poder poltico inseparvel de questes relacionadas
estrutura social da regio e com a forma de funcionamento
da sociedade, chega-se importante concluso de que so

5 Leonardo Guimares Neto mostra esse fenmeno com absoluta clareza

no pas no qual, por seu tamanho e diversidade, esse fato ainda mais
evidente, o Brasil: Em resumo, partindo na frente e operando num mercado
interno protegido, a indstria do Sudeste de So Paulo, particularmente
imps suas condies ao dinamismo e estrutura produtiva das demais
regies, ao conquistar seus mercados. Nas economias regionais, enquanto
alguns segmentos puderam se desenvolver em funo dos espaos
deixados pela regio industrializada e das exigncias provenientes do
prprio desenvolvimento da industrializao brasileira, outros foram
destrudos ou inibidos pela competio inter-regional [Guimares Neto
(1995)].

126
os assuntos de politicologia e sociologia os de maior EM BUSCA DO
ESQUIVO
importncia na hora de se intervir a favor do DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
desenvolvimento. Essa proposio contrasta com as vises ENTRE A CAIXA-
economicistas do passado. PRETA E O
PROJETO POLTICO

H tambm, a noo da regio como quase-empresa.

Quando se toma a regio como quase-Estado peca-se por
defeito; quando, porm, a regio tomada como quase-
Empresa, est-se pecando por excesso. Desse modo, e
somado ao que foi sugerido em diversas oportunidades,
necessrio introduzir no plano de gesto regional alguns
procedimentos caractersticos do planejamento estratgico,
tal como vem sendo praticado, com xito, pelas grandes
corporaes.

Nessa linha de argumentao, defende-se o ponto de vista

de que todo governo (territorial) deve apresentar uma
estratgia (que apenas uma parte de um projeto poltico
regional) que responda a quatro perguntas correspondentes
identificao de quatro pares de variveis:

a) o que produzir e onde vender? Diante do sculo XXI, a

escolha de um perfil produtivo regional deve basear-se,
preferencialmente, no desenvolvimento de vantagens
comparativas dinmicas ou competitivas, originadas, como
bem se sabe, em inteligentes esforos de parcerias na
pesquisa cientfica e tecnolgica. Trata-se de agregar e
agregar progresso tcnico produo regional. Quando se
considera a resposta primeira parte da pergunta, deve-se
ter em mente que a regio deve assumir, tambm, a
responsabilidade de interromper (previamente e no depois)
atividades no-competitivas em nvel nacional ou
internacional (como no caso da minerao de carvo na
regio de Bobo no Chile, seriamente afetada pela
concorrncia de La Guajira). Finalmente, responder sobre
onde vender significa desenvolver, de modo permanente,
estudos de mercado e sistemas de marketing que permitam
inventar ou descobrir espaos de comrcio adequados;

127
PLANEJAMENTO E b) que projetos desenvolver e como financi-los? A primeira
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 parte da pergunta relaciona-se com o desenvolvimento e a
manuteno de verdadeiros bancos de projetos, postos
disposio dos investidores potenciais e alinhados com o
perfil produtivo previamente identificado. O financiamento
precisa ser associado a uma moderna engenharia financeira,
que faa uso de toda a arquitetura institucional recentemente
desenvolvida, tal como leasing, sociedades de fiana
compartilhada, factoring, etc.;

c) com que recursos humanos pode-se contar e como

empreg-los? Provavelmente no existe responsabilidade
maior para uma administrao regional do que ajudar a gerar
emprego para sua prpria populao. Devem ser avaliadas
as caractersticas qualitativas da populao e projetados
programas de reciclagem e de formao acelerada em
funo, novamente, do perfil produtivo antes identificado.
Para tarefas desse tipo, fundamental a cooperao entre o
governo e o sistema cientfico e tecnolgico regional;

d) qual a imagem corporativa e como promov-la? Se

atualmente os territrios organizados (regies, provncias,
etc.) tornaram-se os novos atores na competio
internacional por capital, tecnologia e mercados,
necessrio que desenvolvam imagens corporativas que
demonstrem sua integridade e unicidade, no apenas como
uma soma de atividades. A promoo deve fazer uso de
todos os instrumentos possveis: feiras, eventos, material
audiovisual, estabelecimentos permanentes (no estilo de
casas provinciais argentinas em Buenos Aires) e escritrios
de promoo de negcios.
1.4 Em Torno do Estado e dos Governos Regionais
O terceiro cenrio para se repensar o desenvolvimento
regional um cenrio poltico que, como nos anteriores,
construdo sobre a interseo de dois processos: a
modernizao do Estado (do ponto de vista territorial) e as
novas funes dos governos territoriais.

128
Seria ingnuo pensar que uma bem-sucedida superao dos EM BUSCA DO
ESQUIVO
novos desafios contextuais (por parte dos governos DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
regionais) dependesse apenas da atuao desse nvel de ENTRE A CAIXA-
governo. Parece sensato supor que a modernizao na PRETA E O
PROJETO POLTICO
gesto dos governos regionais deveria estar enquadrada
num processo similar do prprio Estado nacional.
O tema da modernizao do Estado j se tornou recorrente
no discurso poltico e acadmico de toda a Amrica Latina.
Entretanto, no deixam de surpreender, de um lado, o
enfoque reducionista (com certeza fortemente ideologizado)
de certas posies que tomam a modernizao como mera
reduo, e o enfoque simplista, de outro, em afirmaes que
consideram a modernizao do Estado como uma questo
puramente tecnocrtica, vinculada informatizao,
eficincia procedimental, administrao de pessoal, etc.
Certamente, um dos ngulos da modernizao,
freqentemente omitido apesar da crescente evidncia de
sua importncia, a modernizao do Estado sob o ponto de
vista territorial.
Para citar, novamente, como exemplo, o caso chileno, muitos
parecem dar por esgotado o tema apenas fazendo referncia
Lei Orgnica de Governo e Administrao Regional de
1993, a qual, sem dvida alguma, introduziu efetivamente um
forte elemento modernizador, ao criar a institucionalidade de
governo e de administrao regional, mas esta trata de uma
questo mais formal que real. Sabe-se, de sobejo, que h um
forte rasgo cultural nesse pas em apegar-se, quase que
exageradamente, letra da norma, alm de conceder um
crdito generalizado ao fato de que basta a lei para se
resolver um problema. No h a conscincia de que, mais
que de modernizao, necessita-se de modernidade.

Um recente trabalho [Boisier (1995)] explorou esse assunto e

chegou concluso de que um Estado moderno, do ponto de
vista territorial, um Estado em que podem ser identificadas
as seguintes caractersticas:

129
PLANEJAMENTO E QUADRO 1
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 Um Estado Moderno do Ponto de Vista Territorial

1) compreende e entende sua prpria estrutura sistmica

territorial;

2) inteligente, ou seja, descentralizado e organizado em rede;

3) compreende a inter-relao entre objetivos nacionais e o papel do

territrio;

4) pode, por conseguinte, explicitar a contribuio de cada regio ou

territrio a cada objetivo;

5) a partir da, pode construir cenrios territoriais futuros;

6) com a informao, incorpora a territorialidade no projeto poltico

nacional;

7) reconhece a si mesmo como uma instituio desdobrada em duas

dimenses: o Estado nacional e um conjunto de quase-Estados
regionais;

8) aceita a variedade, e, portanto, permite e estimula a maleabilidade

nas estruturas de governo e administrao;

9) incorpora nos quase-Estados regionais a velocidade e apia a

existncia de sistemas de informao e anlise conjuntural;

10) estabelece um marco regulatrio mnimo para facilitar a

flexibilidade;

11) estimula, nas estruturas dos quase-Estados regionais, o surgimento

da imaginao criativa e a ativao de duas novas funes
(conduo poltica e animao social);

12) reconhece-se como um Estado territorial e capaz de exercer tanto

liderana territorial quanto liderana poltica.

FIGURA 4
Novo Cenrio Poltico

Gesto poltica Negociao

Novas Funes
dos governos
130 regionais
 EM BUSCA DO
ESQUIVO
Sinergia DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
ENTRE A CAIXA-
Animao social PRETA E O
PROJETO POLTICO
Informao

Como se pode avaliar, no pouco o que falta a muitos

pases para configurar um Estado que busque,
funcionalmente, a modernizao e a modernidade dos
governos territoriais.

Sob outra perspectiva, cabe recordar que, na mensagem

presidencial de 1994 ao plenrio do Congresso, o presidente
do Chile declarou que, durante o sexnio de governo, seria
duplicada a proporo de investimentos pblicos decididos
pelas prprias regies, chegando-se a 42% do total. Se, na
data de hoje, os investimentos pblicos representam cerca
de 25% dos investimentos totais, a meta governamental
implicar a entrega de recursos equivalentes a algo em torno
de 10% dos investimentos geogrficos brutos do Chile ou,
em mdia aritmtica simples, 0,81% por regio! Em termos
absolutos, atingir-se-iam cifras regionais mdias da ordem de
50 milhes de dlares por regio, ou US$ 630 milhes no
total (cifra que representa cerca de um dcimo da que se
pode encontrar em um pas como a Colmbia, por exemplo).

Este simples exerccio evidencia dois assuntos: primeiro,

relativamente rpido em termos histricos e em certos
pases o repasse de recursos para as regies, j que os
investimentos pblicos subiro de zero a mais de 40%, em
cerca de dez anos. Segundo, no Chile, os governos regionais
sero sempre modestos fornecedores de recursos. Quanto
Colmbia, o governo nacional transferiu (em 1994), a todas
as instncias pblicas administrativas de nvel no-nacional,
nada menos do que US$ 6 400 milhes cifra
aparentemente impressionante mas que, se submetida a
uma anlise similar que foi feita no caso chileno, resulta em
algo to inexpressivo como o que ocorre naquele pas.

131
PLANEJAMENTO E A concluso deve ser clara: se os novos governos regionais
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 desejam ser atores verdadeiramente relevantes, sob o ponto
de vista de um desenvolvimento racional de suas prprias
regies, devero inventar novas formas de governo que lhes
permitam ter acesso a recursos de diferente natureza, mas
de crescente importncia no desenvolvimento como, por
exemplo, recursos psicossociais.

A esse respeito, e independentemente das tarefas que

emanam de uma gesto quase empresarial das regies,
despontaram duas sugestes de novas tarefas para qualquer
governo regional. A primeira delas, de natureza
eminentemente poltica, consiste na liderana regional; a
segunda, mais sociolgica, consiste na animao regional. A
gesto regional se traduz em processos sistemticos e
permanentes de negociao para cima (principalmente com
o governo nacional e secundariamente com os outros
agentes externos), para os lados, ou seja, com o conjunto de
agentes e atores propriamente regionais, e para baixo, com
os municpios e outros atores da base social. A animao
regional se desdobra em duas funes igualmente
sistemticas e permanentes: uma funo de agente
catalisador, capaz de fazer surgir sinergia a partir do
encontro permanente dos agentes individuais, e uma funo
informacional, capaz de coletar, processar e reestruturar o
enorme fluxo de informao entrpica, que circula em torno
dos agentes de desenvolvimento de uma regio. Tais
agentes, apenas com recursos prprios, dificilmente
poderiam processar tais fluxos. Supe-se que o governo
regional est em melhores condies de devolver a massa
de informao aos usurios potenciais, de forma estruturada
(ou seja, em funo do prprio projeto de desenvolvimento
da regio), a fim de reduzir a incerteza decisria, reduzir
custos de transao e desenvolver o fluxo de decises em
funo de um quadro estratgico.

importante observar que a negociao para cima adquire

uma importncia impensvel no passado, levando-se em
conta a crescente exogeneidade do crescimento econmico

132
regional. Com efeito, medida que se intensifica a EM BUSCA DO
ESQUIVO
globalizao, aumenta a mobilidade espacial do capital, tanto DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
nacional quanto transnacional (principalmente este ltimo). ENTRE A CAIXA-
Uma proporo crescente dos investimentos alocados em PRETA E O
PROJETO POLTICO
qualquer regio tende a amparar-se em capital extra-
regional. Por isso, h a necessidade de se potencializar a
capacidade de negociao regional para se obter, primeiro, a
radicao do capital e, segundo, o melhor ajustamento
possvel dessa radicao com os delineamentos estratgicos
regionais.

Por sua vez, o principal instrumento de negociao para cima

um projeto regional, com suficiente grau de consenso (e
sem ocultar o dissenso). Esse projeto o resultado preciso
da capacidade de negociao para os lados e para baixo do
governo regional, ou seja, de sua capacidade de mobilizao
da sociedade civil e de sua imaginao para assentar essa
mobilizao num rumo desafiante e aglutinante.

Naturalmente, assumir essas novas tarefas pressupe uma

profissionalizao das administraes regionais, tarefa
conjunta entre o setor pblico e o setor acadmico. Alm
disso, necessria a preparao de um projeto regional que
permita, por exemplo, que os diversos projetos de
investimento sejam avaliados no apenas em razo de seus
mritos intrnsecos, mas sobretudo em funo de sua
contribuio para o projeto regional. legtima a queixa vinda
de supervisores membros dos conselhos regionais, nesse
mesmo sentido. Se a maior parte das regies no dispunha,
at h pouco, de uma estratgia ou de um projeto poltico, a
soma de projetos de investimento tendia a configurar um
resultado aleatrio, sob o ponto de vista de sua contribuio
para o desenvolvimento regional. curioso observar-se que,
h pouco tempo, um importante jornal da capital chilena
criticou, exacerbadamente, o ministro de Planejamento por
um suposto objetivo de destruir o Ministrio de Planejamento
e Cooperao com a introduo de indesejveis critrios
polticos na avaliao de projetos destinados a favorecer as
regies. O jornal em questo ignora ou omite que so

133
PLANEJAMENTO E impossveis decises de investimento estritamente neutras e
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 tcnicas 6 e que os critrios puramente econmicos de
avaliao premiam as localidades j desenvolvidas, em
virtude da presena de importantes economias externas.

A animao, enquanto funo catalisadora do governo

regional, adquire mais e mais importncia medida que
reconhecida a importncia da sinergia como fundamento do
desenvolvimento regional endgeno e, sobretudo, como base
da capacidade local e regional de inovao: pea-chave do
desenvolvimento contemporneo.

As explicaes tradicionais sobre a capacidade local ou

regional de inovao, todas baseadas em determinantes
isolados ou no relacionados da inovao, obscureceram
mais do que esclareceram a causalidade espacial, na opinio
de Walter Sthr. O mesmo autor acrescenta que a
progressiva especializao funcional das regies (que vai
muito alm da tradicional especializao setorial), retirou de
muitas delas, de modo especial das mais perifricas, a
maioria das funes-chave necessrias para a inovao. O
que essas reas precisam, pois, da reintegrao dessas
funes-chave em uma modalidade sinrgica.

Segundo vrios estudos empricos, os componentes

importantes das redes regionais de interao sinrgica
parecem ser: as instituies de educao e de treinamento,
P&D, consultoras de administrao e tecnologia, capital de
risco, capital de trabalho e, sobretudo, funes decisoras
radicadas localmente. O papel do governo local ou regional
aparece sempre como um fator-chave na conformao dos
aglomerados sinrgicos porterianos.

6 Poucos anos atrs, Miguel Arraes, governador de Pernambuco (Brasil)

afirmava, na imprensa local, que ningum pode disputar tecnicamente com
Pernambuco o direito de ser a sede de um importante projeto de refinaria de
petrleo da PETROBRS. Segundo o mesmo jornal, um assessor do
governador, menos ingnuo, indagava-se se em alguma parte do mundo um
projeto de US$ 600 milhes dependia de decises puramente tcnicas.

134
A segunda forma de esclarecer a funo de animao EM BUSCA DO
ESQUIVO
consiste no processo de recircular a informao de forma DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
estruturada, de modo a superar o entropismo, reduzir a ENTRE A CAIXA-
incerteza e facilitar que a tomada de decises do conjunto PRETA E O
PROJETO POLTICO
dos agentes regionais relevantes adquira um alto grau de
pertinncia com respeito ao projeto regional. 7

Se forem reconsiderados, nesse contexto, os novos cenrios

do desenvolvimento regional em economias de mercado
abertas e descentralizadas, como descritos na parte inicial do
presente documento, torna-se fcil chegar novamente
concluso de que o desafio principal para qualquer governo
territorial (seja regional, provincial ou municipal) consiste em
encontrar o modo de auxiliar sua rea a inserir-se no
contexto do comrcio internacional, de forma moderna e
competitiva e, no contexto da descentralizao nacional, de
uma forma eqitativa e participativa.

Pode faz-lo uma instncia como o governo chileno de

Valdivia ou a administrao de Quindo na Colmbia? Deve
poder faz-lo, medida que seja capaz de formular um
projeto coletivo, no mbito dos marcos estabelecidos pela
proposta regional.

2. Um Enfoque Contemporneo aos

Fundamentos do Desenvolvimento Regional
O conceituado Stanford Research Institute, em documento
amplamente divulgado em 1990, apontava para o seguinte:

7 Talvez o melhor exemplo da falta de capacidade para se concretizar esta

funo de recirculao estruturada da informao possa ser visto, no caso
do Chile, na falta de um exerccio interpretativo, ao nvel de cada regio, do
significado das cifras 1960 1992 do PGB regionalizado, divulgadas pelo
Banco Central daquele pas. J se saberia, em cada regio, o grau de
importncia que teve a estrutura produtiva intersetorial, por um lado, e a
competitividade nacional dos setores produtivos, por outro, na dinmica do
crescimento regional, informao bsica para se enfrentar processos de
reconverso, os quais esto no horizonte de todas as regies.
135
PLANEJAMENTO E Na dcada de 80, trs tendncias inter-relacionadas
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 modificaram, de um modo fundamental, a natureza das
vantagens comparativas e a receita para o xito do
desenvolvimento econmico. As aglomeraes regionais, as
ramificaes industriais e o embasamento econmico
transformaram-se em fatores mais importantes do que
quaisquer outros para a determinao dos vencedores e dos
perdedores na economia global dos anos 80.(...) O
embasamento econmico explica, com maior preciso, os
xitos da economia global do que os tradicionais fatores de
clima de negcios. O embasamento econmico representa o
complexo entrelaamento de recursos necessrios para se
ter xito na competio vigente na economia global. A esto
includos trabalhadores treinados, com adaptabilidade e
mentalidade empresarial, tecnologia e recursos de pesquisa
e desenvolvimento acessveis, capital financeiro disponvel,
infra-estrutura fsica adequada e alta qualidade de vida. Esse
embasamento econmico atingiu importncia bem maior para
um crescimento econmico de alta qualidade que os fatores
tradicionais associados a um clima de negcios, tais como
mo-de-obra barata, terras de baixo custo e incentivos fiscais
especiais.

Em linha mais ou menos semelhante situa-se grande parte

do raciocnio de D. North, Prmio Nobel de Economia, que
enfatiza a importncia dos aspectos institucionais no
desenvolvimento e defende o reconhecimento do que nunca
deveria ter sido esquecido: a racionalidade instrumental
prpria da economia explica apenas uma parte da conduta
dos agentes sociais, consumidores, produtores, etc. O
esquivo desenvolvimento de Marshall Wolfe foi esquivo em
parte devido aos enfoques parciais que aparecem dando
racionalidade s intervenes pblicas.

Defende-se aqui a tese de que o desenvolvimento de um

territrio organizado, como a provncia de Valdivia 8 no Chile,

8 As numerosas referncias provncia de Valdivia, no Chile, devem-se ao

fato de que a referida provncia, integrante da regio dos Lagos, no sul do
pas, conserva h muito tempo um conflito separatista, em funo de sua

136
ou o departamento del Valle na Colmbia, depende da EM BUSCA DO
ESQUIVO
existncia, da articulao e das condies de manejo de seis DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
elementos, que normalmente esto presentes em qualquer ENTRE A CAIXA-
territrio organizado. Esses elementos so: a) atores, b) PRETA E O
PROJETO POLTICO
instituies, c) cultura, d) procedimentos, e) recursos, e f)
entorno.

Esses elementos interagem de um modo denso ou difuso, de

forma aleatria ou ento de uma forma inteligente e
estruturada. O desenvolvimento resultar apenas de uma
interao densa e inteligentemente articulada, mediante um
projeto coletivo ou um projeto poltico regional. Do contrrio,
no se ter seno uma caixa preta, cujo contedo e
funcionamento se desconhece. Todos esses elementos
devem ser estudados em campo, ou seja, devem ser
avaliados e analisados caso a caso. Tal como nas modernas
teorias da inteligncia humana, este documento sustenta a
opinio de que o nmero de conexes binrias entre os
elementos anotados mantm relao direta com a
possibilidade de gerar processos de desenvolvimento.

a) Atores. Em relao aos atores e/ou agentes do

desenvolvimento, importa, inicialmente, identific-los por
categorias: quais so os de natureza individual, os de
natureza corporativa e os de natureza coletiva.

Os atores individuais podem ser identificados, nitidamente,

pelo uso do software ELITE, desenvolvido no Instituto Latino-
Americano e do Caribe de Desenvolvimento Econmico e
Social (ILPES) para essa finalidade [Boisier et alii (1995)].
Esse software oferece a lista individualizada dos membros da
sociedade civil que ocupam posies de poder e de
influncia. Trata-se de uma informao de grande
importncia para se conhecer a estrutura de poder regional e
para se iniciar um processo participativo de preparao de

prpria regionalidade. Boa parcela das idias expostas na segunda parte

deste trabalho foi utilizada pelo autor como parte de propostas relacionadas
ao contexto do referido conflito, em um estudo solicitado pelo governo do
Chile.
137
PLANEJAMENTO E um projeto. Alm disso, o mesmo software permite calcular o
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 ndice de possibilidade de conflito existente na regio, uma
informao sem a qual se navega s cegas nas guas do
desenvolvimento regional.

Os atores corporativos (sindicatos, agrupamentos

empresariais, estudantis, etc.) so identificveis de modo
muito mais simples, j que sua legalidade est, em geral,
regulamentada pelo Estado, por mecanismo de concesso
de personalidade jurdica.

Os atores coletivos nem sempre existem, pois consistem, na

verdade, em movimentos sociais regionais, de pouco
significado geral em alguns pases latino-americanos, mas de
grande valor em outros, como na Bolvia, Colmbia ou Peru.

Em segundo lugar, importa determinar o ethos de cada

categoria de ator, ou seja, deve-se deixar evidente o conjunto
de caractersticas que orientam a conduta dos atores (por
exemplo, preciso investigar se existe, no empresariado,
algum elemento comportamental associado a uma certa
lealdade ao lugar).

importante descobrir a regionalidade (ou grau de

provincianismo) das demandas dos diferentes setores, ou
sua capacidade de articular lgicas coletivas. Existem
estudos empricos, em vrios pases, que mostram a
importncia deste componente do logro-n de McClelland
(1961) na conduta empresarial, base para que se possa falar,
com propriedade, da existncia de empresrios regionais.

b) Cultura. Dois so os elementos de interesse com relao

cultura regional 9 e a sua incidncia nos processos de
desenvolvimento.

9 Vale assinalar, o uso do termo cultura em relao ao desenvolvimento

(uma cultura do desenvolvimento) e no em sua acepo mais geral, ligada
a uma cosmoviso e a uma tica, e menos ainda na acepo restrita de
conhecimento.

138
FIGURA 5 EM BUSCA DO
ESQUIVO
Hexgono do Desenvolvimento Regional DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
[S. Boisier (1995)] ENTRE A CAIXA-
PRETA E O
PROJETO POLTICO

Cultura Entorno
Ind./Compet. Mercado
Solidariedade/Coop. Estado
Auto-referncia Rel. Internac.

Recursos Instituies
Materiais Caixa-Preta Inteligentes
Humanos Versus Virtuais
Psicossociais Projeto Poltico Velozes
Conhecimentos Flexveis

Atores Procedimentos
Individuais Gesto
Corporativos Administrao
Coletivos Informao
Ethos Modernidade

A cultura do desenvolvimento se manifesta de duas maneiras

extremas: em alguns lugares prevalece uma cultura
competitiva/individualista, capaz de gerar crescimento, mas
sem capacidade de gerar um verdadeiro desenvolvimento.
Em outros lugares, h o predomnio de uma cultura
cooperativa/solidria, capaz de gerar eqidade sem
crescimento. importante descobrir a forma em que ambos
os padres culturais estejam combinando, j que as
situaes extremas no so comuns. Em inmeros trabalhos
j se comentou que uma das chaves do sucesso como
tambm da incapacidade de se produzir uma rplica dos
distritos industriais italianos parece consistir na boa
combinao microeconmica e meso-social da cooperao e
da concorrncia.
Ainda em relao a esses aspectos, deve-se lembrar o
clssico estudo de J. Walton (1977) sobre os estilos de

139
PLANEJAMENTO E desenvolvimento e o papel das burguesias locais em
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 Monterrey, Guadalajara, Medelln e Cali.
Afora a mescla cultural presente num determinado territrio,
importa pesquisar a capacidade da cultura do lugar 10 para
produzir auto-referncia, ou seja, identificao da sociedade
com seu prprio territrio ou, dito de outro modo, a
capacidade dessa cultura para introduzir cdigos referenciais
nas mensagens de auto-identificao territorial. Que cdigos
ou que referenciais podem estar por trs de uma mensagem
do tipo yo soy valdiviano, no Chile? Quais as imagens que
do sentido mensagem transcrita ou mensagem yo soy
paisa, na Colmbia? Qual seu alcance territorial? Em
certos casos especficos como o de Valdivia no Chile, no
clara a diferena entre urbano e regional, na mensagem yo
soy valdiviano.
c) Recursos. So quatro as categorias de recursos que
interessam ao desenvolvimento. 11 Inicialmente, os
tradicionais recursos materiais (recursos naturais,
equipamento de infra-estrutura e recursos de capital); em
segundo lugar, os recursos humanos, no apenas em
quantidade, mas sobretudo em relao qualidade,
vinculao regional e contemporaneidade; em terceiro lugar,
os recursos psicossociais, que adquirem importncia cada
vez maior e so associados a questes como a
autoconfiana coletiva, a vontade coletiva, a perseverana, o
consenso, etc., visivelmente presentes em muitas
localidades; em quarto lugar, os recursos de conhecimento,
elemento fundamental para o desenvolvimento no sculo XXI
na sociedade do conhecimento, usando uma expresso de
Sakaiya (1994). Peter Drucker (1993) usa, tambm, o
conceito de sociedade do conhecimento, mas mais
cauteloso nem por isso menos firme ao fazer previses:

10 Nesse contexto, o termo readquire sua acepo tradicional.

11 De acordo com Porter (1990), os fatores da produo seriam de cinco

tipos: i) recursos humanos, ii) recursos fsicos, iii) recursos de conhecimento,
iv) recursos de capital, e v) recursos de infra-estrutura.

140
Seria idiotice predizer, hoje, o surgimento da Sociedade do EM BUSCA DO
ESQUIVO
Conhecimento, do mesmo modo que teria sido prematuro DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
vaticinar, em 1776 ano da Revoluo dos Estados Unidos, ENTRE A CAIXA-
da Riqueza das Naes de Adam Smith, e da mquina a PRETA E O
PROJETO POLTICO
vapor de James Watt a chegada da sociedade capitalista,
sobre a qual Karl Marx escreveu cem anos mais tarde; foi,
tambm, tolice de Marx anunciar, com a infalibilidade da
cincia, como seria a sociedade do sculo XX. Contudo, uma
coisa, sim, previsvel: a mudana maior vai ocorrer na
forma e no contedo do conhecimento, seu significado e sua
responsabilidade, e o que se entender por pessoa
educada.
Existe uma excelente anlise da variedade de recursos para
o desenvolvimento local, em um notvel trabalho coletivo
(Manual de Desenvolvimento Local), dirigido por Jaime del
Castillo (1994) e destinado ao governo basco.
d) Instituies. Uma adequada institucionalidade constitui
outro dos fatores importantes para se estimular o
desenvolvimento tema favorito nos trabalhos do Prmio
Nobel da Economia Douglas North. O que realmente
interessa no exame da institucionalidade regional, nesse
caso, no se restringe a uma pura e simples listagem das
instituies pblicas e privadas; trata-se, antes, de avaliar em
que medida as instituies existentes so flexveis, velozes,
inteligentes e virtuais. A flexibilidade exigida para ajustar as
instituies realidade instvel do ambiente; 12 a velocidade
se torna, agora, indispensvel para entrar e sair de acordos e
de redes e para aproveitar oportunidades num entorno que
no pra de mudar com incrvel velocidade; a inteligncia
institucional diz respeito, principalmente, capacidade de
aprender e capacidade de estabelecer articulaes com
outras instituies; a virtualidade (to em moda ultimamente)
uma condio para se proceder a operaes ad hoc diante

12 Em outras oportunidades j se comentou que a Lei Orgnica de Governo

e Administrao Regional do Chile criou uma institucionalidade (os governos
regionais) inteiramente rgida, quando estabeleceu organograma idntico
para cada um dos treze governos, com absoluto desprezo pelas
heterogeneidades regionais.
141
PLANEJAMENTO E de algumas situaes especficas, bem como para se
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 configurar arranjos estratgicos, como os que foram
mencionados no comentrio sobre os novos conceitos
regionais.
Para North (1992), as instituies so as regras do jogo de
uma sociedade, ou, mais formalmente, so as restries
concebidas pelo homem que conformam interao
humana. Essas restries podem ser formais (regulamentos
ou leis) ou informais, como convenes e cdigos de
conduta. Agregue-se a isso a distino que North faz entre
instituies (regras do jogo) e organizaes, sendo que as
primeiras so as que tm uma capacidade real para influir no
resultado econmico de uma sociedade.
No presente texto sustenta-se, implicitamente, que tanto as
regras do jogo (a natureza institucional em si) quanto as
estruturas operacionais (organizaes) esto diretamente
associadas ao resultado social.
As instituies (regionais, no presente caso) esto envolvidas
nos custos de transao. Com efeito, maior a facilidade
para a formao da sinergia indispensvel ao
desenvolvimento endgeno nas regies nas quais os custos
de transao so menores, pois os agentes e atores
compartilham os mesmos cdigos culturais, como tambm o
mesmo sistema jurdico e um conjunto de relaes propcias
para o surgimento da mescla cultural cooperao/con-
corrncia.
Alguns dos organismos que definem o mapa institucional de
qualquer regio, e que precisam ser estudados em funo
das caractersticas exigidas pela contemporaneidade, so: os
organismos de governo, as diretorias dos servios pblicos,
as empresas pblicas, a universidade, a imprensa local, as
associaes de carter gremial ou corporativo, as principais
organizaes no-governamentais (ONGs) e os municpios.
e) Procedimentos. Instituies com as caractersticas
anteriormente descritas, porm, no so suficientes.
Tambm os procedimentos adotados so importantes, uma

142
vez que no existe uma correspondncia automtica entre as EM BUSCA DO
ESQUIVO
instituies e os procedimentos. DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
ENTRE A CAIXA-
O procedimento mais importante, no caso, refere-se PRETA E O
natureza da gesto do governo territorial. Usa-se o termo PROJETO POLTICO

governo em seu sentido mais prximo da cincia da poltica,

ou seja, como o conjunto de aes que representam o
exerccio da autoridade, a capacidade de liderana e a
tomada de decises de curto e longo alcance. Atualmente
confunde-se, na prtica, esse entendimento de gesto de
governo com o de tecnologia da gesto do desenvolvimento,
que se expressa pela capacidade de construo de um
projeto poltico regional ou provincial, como o caso. Existe
para isso toda uma metodologia disposio dos governos
provinciais e regionais [Boisier (1992)].
Os procedimentos administrativos concernentes ao manejo
cotidiano do governo e a prestao de servios para a
comunidade so os que vm logo a seguir em importncia
(aps a gesto poltica em si). O manejo oramentrio, a
administrao de pessoal, a gesto de projetos de
investimento e as relaes pblicas so freqentemente
citadas como quatro componentes essenciais de uma boa
administrao.
Parece mais atual destacar a crescente importncia
quanto aos procedimentos existentes num determinado
territrio do manejo da informao e de sua transformao
em conhecimento, como j foi abordado em outras partes
deste documento, ao se comentar sobre a nova funo de
animao, que agora os governos de nvel administrativo
no-nacional devem exercer. Gerar, captar e processar
informao, transformando-a em conhecimento, e difundi-lo
simultaneamente e de maneira massiva e seletiva,
constituem incontornveis desafios de procedimento para
todas as organizaes do mapa institucional territorial.
Finalmente, pode-se dizer que so necessrios
procedimentos sintonizados com a modernidade, dotados de
todas as caractersticas descritas em diversas partes deste
documento e que levam a uma bem-entendida modernidade.
143
PLANEJAMENTO E f) Entorno. O ltimo dos elementos do hexgono do
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 desenvolvimento relaciona-se com tudo o que externo
regio ou provncia. o meio externo, configurado pela
multiplicidade de organismos, sobre os quais no se tem
controle (apenas capacidade de influncia), mas com os
quais a regio como um todo se articula necessariamente.
Trata-se, fundamentalmente, do mercado em sentido lato, do
Estado e do tecido de relaes internacionais. Atualmente,
essas ltimas aparecem com renovada importncia luz de
novos esquemas de cooperao internacional de carter
horizontal, ou seja, de regio para regio (por exemplo, no
Chile, o acordo regio do Bobo/regio Emilia-Romagna).
Em relao ao mercado, trata-se de conhecer as
modalidades de comrcio, antes de conhecer apenas seu
volume, ou seja: padro geogrfico do comrcio, formas de
intermediao, tratado e acordos, importao com ou sem
tecnologia, mecanismos estabelecidos para estudos
permanentes de mercado, formas de promoo, etc. As
relaes com o Estado so, claro, as mais importantes e
vo desde o conflito aberto, passando pela cooperao, at a
dependncia total; por outro lado, essas relaes esto
associadas aos efeitos regionais do quadro da poltica
econmica. Sem dvida, aqui se advoga por uma forma de
articulao regio/Estado que seja de cunho cooperativo.
Evidentemente, o desenvolvimento de um territrio
organizado (regio, provncia ou localidade) no depende
apenas da existncia dos seis elementos descritos, nem da
sua qualidade, mas depende, basicamente, do modo de
articulao. Uma articulao densa e inteligente produzir,
inevitavelmente, o desenvolvimento; uma articulao difusa e
aleatria impede o surgimento do desenvolvimento.
Em qualquer regio ou qualquer territrio organizado devem
ser avaliados dois aspectos: como est estruturado cada um
dos elementos e como eles se articulam entre si? Para um
territrio, a tarefa bsica do desenvolvimento a de
modernizar seus componentes e gerar um projeto coletivo
que os articule e direcione.

144
Vrias das idias aqui expostas foram submetidas prova EM BUSCA DO
ESQUIVO
em diferentes lugares. Talvez o esforo mais abrangente DESENVOLVIMENT
O REGIONAL:
tenha sido ainda o que foi realizado no Chile em 1990, na ENTRE A CAIXA-
regio do Bobo. Nessa oportunidade, o ILPES, com PRETA E O
PROJETO POLTICO
financiamento do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e por solicitao do Ministrio de
Planejamento e Cooperao, auxiliou o governo regional a
formular um projeto coletivo de desenvolvimento,
caracterizado pela idia-fora: A Regio do Bobo ao
Encontro do Sculo XXI. O trabalho de campo evidenciou as
carncias regionais em quase todos os vrtices do
hexgono, mas deixou bem claro, principalmente, que falta
uma vontade coletiva e fruto de consenso para um
desenvolvimento moderno, algo que, pouco a pouco, vem
mostrando seu lado negativo na performance econmica e
social da regio. O mesmo fenmeno tambm foi analisado
por Rojas (1994) para o empresariado da provncia de
Concepcin.

145
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