Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
I- SERVIO CONTINUADO
2
necessidade de que no sejam interrompidos, constituem os requisitos
basilares para que se enquadrem como prestao de servios a serem
executados de forma contnua. Observe-se que, mesmo com tais
caractersticas, so inconfundveis com os servios pblicos, pois sua
titularidade pertence ao particular que os presta Administrao Pblica que
deles necessita em carter perene. Os administrados, salvo, por evidente,
indiretamente, deles no usufruem.
II - PRAZO
3
estabelecido por lei, fixado pelo particular ou ajustado pelas partes
interessadas. O espao de tempo para o inabilitado interpor recurso hierrquico
prazo de execuo prescrito em lei. exemplo de prazo de durao fixado
em lei, o de validade da Carteira Nacional de Habilitao, enquanto o prazo de
vigncia da proposta licitatria fixado pelo particular. O prazo de durao de
um contrato exemplo de prazo fixado pelas partes. Da os prazos unilaterais e
os bilaterais. Entre os unilaterais inclumos os legais, por falta de uma melhor
classificao no momento. Estes ltimos so comumente chamados de prazos
contratuais. Desses prazos, para o presente estudo, interessa-nos apenas
conhecer mais de perto o prazo contratual.
4
submete-se a textos legais, a exemplo dos contratos de servio cuja prestao
de forma continuada (art. 57, II) em que o prazo contratual no pode ir alm
de sessenta meses. Tambm deve ficar consignado no termo de contrato, se
este foi o instrumento formalizador do ajuste.
5.-. PRAZO COMUM.- Nos termos do art. 57, caput, dessa lei, a durao
dos contratos ficar adistrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios,
ressalvadas as hipteses especificadas em seus incisos. Assim, os contratos
regulados por dita lei no podem ter vigncia maior que o prazo de validade
dos crditos oramentrios. Esse o prazo comum dos contratos regulados pela
Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Essa a
regra. Crdito oramentrio a autorizao constante na lei de oramento ou
de crditos adicionais, para a execuo de programa, projeto ou atividade ou
para o desembolso de quantia comprometida a objeto de despesa, vinculado a
uma categoria econmica, e, pois, a um programa (J. TEIXEIRA MACHADO
JR. e HERALDO DA COSTA REIS, A Lei 4.320 Comentada, 28 ed., Rio de
5
Janeiro, IBAM, 1997, p. 20).
Interpretando o art. 45 dessa lei, ensinam esses autores que a vigncia
do crdito suplementar vai da data, qualquer que seja, em que foi aberto at 31
de dezembro do respectivo exerccio. Em sntese, o crdito aberto vigora at o
fim do exerccio financeiro em que esse fato ocorreu, ou seja, se constitudo em
15 de janeiro de certo ano valer at 31 de dezembro desse ano. Por
conseguinte, no comum das vezes, o contrato arrimado nesse crdito s
poder ter prazo que vai, no mximo, de 15 de janeiro a 31 de dezembro do
mesmo ano. Dissemos no mais das vezes, dado que o contrato pode ter prazo
menor que o fixado pela regra geral do caput do referido art. 57.
IV - PRORROGAO
6
posterior somam-se e passam a constituir um novo espao de tempo sem
qualquer soluo de continuidade. A prorrogao impede a concluso do lapso
de validade do prazo inicial, que fatal e naturalmente acorreria se no
houvesse esse comportamento. Esses os principais efeitos da prorrogao. A
prorrogao, ademais, s tem sentido quando promovida em data prxima
extino do prazo, no muito antes e nunca depois. De sorte que h
impropriedade quando se pretende a prorrogao no incio da vigncia de certo
prazo ou quando se deseja a prorrogao tendo-se exaurido o prazo. Se na
primeira hiptese h impropriedade, na segunda h impossibilidade. Com
efeito, no se prorroga o que est expirado, acabado, sem vigor.
V- PRORROGAO CONTRATUAL
7
57, que, no entanto, no sero objeto de anlise nesta ocasio pois
desgarradas deste estudo.
8
5.-. INVIABILIDADE DE NOVAS HIPTESES. No cabe s partes e ao
intrprete a criao de outras hipteses de prorrogao. Essa criao cabe
lei federal, pois cuida-se de norma geral e a edio dessas normas
competncia legislativa exclusiva da Unio , nos termos do art. 22, XXVII, da
Constituio Federal, ou a ato equivalente, como a medida provisria,
tambm da alada dessa entidade federada. Destarte, disposio contratual
consignada em muitos contratos celebrados na vigncia da legislao anterior
presente Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao, prevendo a
possibilidade de sua prorrogao por igual perodo, se as partes assim
acordassem at a data de seu vencimento ou que o contrato restaria
automaticamente prorrogado se qualquer das partes no o denunciasse at
trinta dias antes do vencimento, no tem mais lugar nos contratos regulados
por essa lei. Acata-se, hoje, a regra da improrrogabilidade dos contratos,
decorrente do princpio maior que obriga a Administrao Pblica a licitar.
Nesse sentido, faz-lhe coro o 1 do art. 57 da Lei federal das Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, que somente permite a prorrogao nas
hipteses de seus incisos. Se essa a regra, as excees devem,
necessariamente, constar de lei e isto veda a criao de novas hipteses de
prorrogao. Ademais, a interpretao das hipteses legais de prorrogao
deve ser restritiva vista desses princpios.
Assim h de ser, pois a prorrogao, na verdade, no outra coisa
seno, um novo contrato, celebrado sem licitao. S as prorrogaes
expressamente previstas em lei, como so, por exemplo, as do inc. II e as do
1 do art. 57 desse diploma legal, podem ser celebradas. De fato, se a regra
licitar, as prorrogaes, como contrataes sem prvia licitao, devem ser
havidas como excees e como tal s podem ser praticadas se previstas em
lei. Ressalve-se dessa regra o contrato cuja extino depende da concluso do
objeto e o prazo estimado para a ocorrncia desse evento j se exauriu. Nesse
caso, a doutrina entende legal a prorrogao, ainda que no regulada em lei, e
vai mais longe ao aceitar a prorrogao tcita at a concluso do objeto, pois o
que se deseja o objeto pronto e acabado. Ainda, bom que se diga, que no
cabe prorrogao retroativa. Essa tambm a inteligncia de, entre outros,
TOSHIO MUKAI (ob. cit., p. 103) ao acentuar que o contrato no prorrogado
extingue-se automaticamente, no podendo haver termo de prorrogao com
efeito retroativo, pois a nova lei no o autoriza.
9
tornou obrigatria a celebrao do termo de aditamento para toda e qualquer
alterao contratual, na medida em que o dispensou nos casos que no
consubstanciam uma alterao contratual e indicados nesse pargrafo. Fora
da, o termo de prorrogao por ser alterao contratual, indispensvel.
Ademais no seria razovel entender-se dispensvel o termo de aditamento,
quando Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica veda o
contrato verbal. A publicao resumida do termo de aditamento exigida pelo
pargrafo nico do art. 61, tambm dessa lei, no exigncia a ser satisfeita
para a validade do instrumento de prorrogao, mas para dar-lhe eficcia.
Como se v, para a celebrao da prorrogao no exigido licitao
nem lei autorizadora especfica, bastando para legitim-la que esteja prevista e
regulada em lei e que sejam satisfeitas as mencionadas exigncias. Assim ,
por exemplo, nas hipteses do inc. I e do 1 do art. 57 da Lei federal das
licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Ocorrida uma delas e
satisfeitas outras exigncias legais, as partes podem prorrogar o contrato, sem
delongas, ao contrrio descabe a prorrogao. De fato, estabelece o segundo
desses preceptivos ser possvel a prorrogao desde que ocorra um dos
motivos elencados. Surgido na realidade o motivo descrito na lei, estar
legitimada a prorrogao eventualmente celebrada. Igualmente pode-se afirmar
em relao s prorrogaes fulcradas no inc. II do art. 57, tambm, dessa lei.
Assim, comprovada a vantagem auferida pela Administrao Pblica restar
vlida a prorrogao que vier a ser concretizada.
10
desse ajuste. Essa tambm a inteligncia de MARAL JUSTEN FILHO (ob.
cit., p. 487) ao versar sobre a natureza da prorrogao. Com efeito, nessa
passagem, esse comentador da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica acentuou que a prorrogao ato bilateral, de natureza
convencional. Isso significa a impossibilidade de prorrogao automtica do
contrato.
No se imagine que a meno no instrumento licitatrio e no contrato
decorrente da licitao por ele instaurada, segundo a qual o ajuste que vier a
ser celebrado poder ser prorrogado, torna a prorrogao obrigatria. Observe-
se que a prorrogao pode ser um direito do contratado, como ocorre nas
hipteses do 1 do art. 57 dessa lei, mas da a dizer-se obrigatria vai uma
grande diferena. Em suma, para a validade das prorrogaes disciplinadas
pelo atual inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, alm das exigncias consignadas nesse dispositivo, as
partes devem estar consensualmente ajustadas para tanto. Uma vez
acordadas devem celebrar o termo de aditamento para formalizar a
prorrogao, de tal sorte que o contrato assim aditado passe a ter novo prazo.
11
Se tal competncia no foi atribuda a ningum, ela cabe mais alta
autoridade da escala hierrquica da entidade que deseja a prorrogao.
Destarte, num dado Municpio em que isso tenha ocorrido, tocar ao Prefeito
tal atribuio, j que lhe cabem em razo do princpio da continuidade do
servio pblico, alm de suas atribuies prprias, as que no foram
outorgadas a outro agente pblico. Em So Paulo, para dar atendimento ao art.
87 da Lei paulista de Licitaes e Contratos, foi editado o Decreto n. 31.138/90
que relacionou as autoridades competentes para a prtica dos atos
mencionados nessa lei. Segundo esse decreto, a autoridade competente para
autorizar a prorrogao o Secretrio de Estado, na Administrao direta, e o
dirigente autrquico, nas autarquias (art. 2).
Prvia significa autorizao dada antes da celebrao do termo de
prorrogao. No seria assim e por isso careceria de legalidade a prorrogao
autorizada posteriormente assinatura respectivo termo. A lei exige que essa
manifestao da autoridade competente seja anterior, prvia.
12
prorrogao s a elas interessa e por versar direitos de que so titulares
somente s partes cabe dispor. As partes so, de um lado, a Administrao
Pblica e, de outro, o particular que com ela contratou. Essas partes devem ser
identificadas no prembulo, que tambm dever contemplar eventuais
autorizaes e a referncia ao contrato prorrogado. O particular deve ser
algum pertencente contratada, com poderes para praticar dito ato com
validade, portanto, um scio ou um procurador com poderes especiais. As
partes do termo de prorrogao no tm nomes prprios. Como no deixam de
ser contratante e contratado podem ser assim chamadas. No fosse isso
suficiente, diga-se que a prorrogao ato bilateral, consensual, que permite
aos seus signatrios essas denominaes.
13
prazo do Contrato de Prestao de Servio de Manuteno de Equipamento,
celebrado entre as partes signatrias deste termo passa a vigorar pelo prazo
de 4 (quatro) anos. Nada mais deve constar de seu texto, salvo a clusula de
encerramento.
O encerramento a parte final do termo de prorrogao. o fecho. Nele
as partes declaram que por estarem de acordo com o pactuado assinam-no em
tantas vias de igual teor e forma, para os mesmos efeitos e direitos. Depois da
consignao do local e data, apem suas respectivas assinaturas, na ordem
em que foram nominadas no prembulo. Ademais, em razo da presuno de
legitimidade desse instrumento e da falta de lei genrica, no precisam ter suas
firmas reconhecidas, nem tampouco carecem de testemunhas, salvo se uma
ou outra dessas exigncias estiver contemplada em lei ou ato da entidade
contratante. Com relao aos contratos das empresas governamentais
(sociedades de economia mista, empresa pblica), tidas como entidades
privadas, pode surgir alguma dvida quanto necessidade de atendimento
dessas formalidades (testemunha, reconhecimento de firma). Se forem
prestadoras de servio pblico e o contrato estiver regulado pelo Estatuto
federal das Licitaes e Contratos Administrativos, evidente a
desnecessidade dessas formalidades, em face do princpio da presuno de
legitimidade que os alcana, salvo, como alertamos, se existir determinao
legal ou administrativa especfica. Se forem exploradoras de atividade
econmica, seus instrumentos contratuais, pelo menos em tese, no gozam
dos favores da presuno de legitimidade, exigindo para sua validade firma
reconhecida e duas testemunhas devidamente qualificadas.
O termo de prorrogao, ainda que comumente utilizado para a
ampliao de prazo consignado em termo de contrato, deve ser usado para
eventuais prorrogaes de contratos celebrados mediante outros instrumentos,
a exemplo da carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de
compra e ordem de execuo de servio. Assim, h de ser: a uma dado que
esses instrumentos no se prestam para formalizar as correspondentes
prorrogaes; a duas porque o termo de prorrogao mais solene que esses
instrumentos e essa circunstncia no transforma a prorrogao em ato
irregular ou nulo.
14
inferido do pargrafo nico do art. 38, ainda que esse dispositivo no se refira a
termo de aditamento, termo aditivo ou termo de prorrogao.
15
a que promoveu a lavratura do contratado prorrogado e que dele mantm
arquivo cronolgico de seus autgrafos e registro sistemtico de seus extratos.
16
VI - PRORROGAO DO CONTRATO DE SERVIO CONTINUADO
17
execuo continuada, maior que o prazo estabelecido como regra no caput do
art. 57 do mencionado diploma licitatrio, atividade discricionria, no tendo
a Administrao Pblica que justificar a razo de sua escolha. Com efeito, esse
inciso no traz qualquer determinao em sentido oposto a tal inteligncia.
Destarte, esse prazo pode ser qualquer um que no viole o teto de sessenta
meses, assevera TOSHIO MUKAI (ob. cit., p. 99). Assim tambm parece
pensar MARAL JUSTEN FILHO (ob. cit., p. 485) na medida em que discorre
longa e proficientemente sobre o inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes
e Contratos da Administrao Pblica, sem se referir sobre a necessidade de
qualquer motivao para a fixao deste ou daquele prazo inicial do contrato.
Se antes essa motivao era indispensvel, hoje assim no . A mudana de
redao indicao de que o legislador desejou disciplinar de modo diverso do
anteriormente regulado. No seria lgica a interpretao que desconhecesse
ou fizesse por desconhecer esse fato e continuasse a dar nova redao o
mesmo e antigo entendimento. No particular, diferenciou-se, e muito, da dico
anterior, que exigia um motivo ou razo para a fixao da grandeza ou
dimenso do prazo inicial do contrato, maior que o prazo estabelecido, como
regra, na cabea do art. 57 dessa lei. Em tal aspecto esse ajuste no destoa da
regra comum: cabe, discricionariamente, Administrao Pblica licitante fixar,
editaliciamente, o prazo de durao do contrato que pretende celebrar com o
vencedor da licitao.
Atente-se que a obteno de preos e condies mais vantajosas para a
administrao pblica exigncia a ser satisfeita nas eventuais, iguais e
sucessivas prorrogaes, conforme claramente mencionado no inc. II do art. 57
da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Com efeito,
para a celebrao de tais prorrogaes, verdadeiras contrataes sem
licitao, deve a Administrao Pblica nelas interessadas demonstrar que dito
procedimento lhe propicia preos e condies mais vantajosas, que os obtidos
com a licitao que viesse a acontecer em seu lugar. Em tais casos, a licitao
no atenderia o interesse pblico assentado, exatamente, na obteno de
preo e condies mais vantajosas para a Administrao Pblica. Qualquer
justificativa desse ou de outro teor no necessria para a fixao do prazo
inicial do contrato, cujo objeto a prestao de servio de execuo contnua.
18
Se a Administrao Pblica obtm com a prorrogao preos e
condies de pagamento mais vantajosas no lhe cabe buscar outro caminho,
como no prorrogar. Destarte, com tempo suficiente a Administrao Pblica
deve provocar, por escrito, o contratado para que oferea os novos preos e
condies de pagamento, se for do seu desejo prolongar o prazo contratual,
para confront-los com os de mercado. Sendo melhores que os praticados no
mercado, aps a justificativa para a prorrogao esta ser autorizada e lavrado
o competente termo de prorrogao. Observe-se que o contratado no est
obrigado a ajustar qualquer prorrogao. Se assim ocorrer, presente sua
expressa e formal recusa, estar a Administrao Pblica desobrigada da
prorrogao. o que se retira, de chofre, desses dispositivos. Assim, resta
incontroversa possibilidade outorgada Administrao Pblica contratante
para, de acordo com o contratado, prorrogar o contrato celebrado, desde que
tenha por objeto a prestao de servio cuja execuo deva ser de forma
contnua. No cabe, portanto, qualquer discusso para saber se possvel ou
no dita prorrogao, pois est ela expressa e legalmente autorizada.
19
A necessidade de ser a prorrogao igual durao do contrato, tem
sua razo fundada na obteno de preos e condies de pagamento mais
vantajosas para a Administrao Pblica contratante. O perodo de prorrogao
igual durao do contrato inicialmente celebrado critrio adequado para o
confronto dos preos e condies ofertadas pelo contratado, com o preo e
condies praticadas no mercado. Essa comparao se revelaria mais difcil
para ser alcanada ou mesmo frustrada, se a prorrogao tivesse durao
diversa do prazo contratual. Desse modo, para cada uma dessas prorrogaes
dever ser, no apropriado processo administrativo, demonstrado que via
prorrogao a Administrao Pblica obter preo e condies de pagamento
mais vantajosas, quando comparados esses valores com os preos e as
condies de pagamento que obteria com a promoo da competente licitao.
20
vantajosas para a Administrao Pblica, no feita com iguais elementos
consignados no contrato e j praticados pelas partes, mas com os preos e as
condies de pagamento verificados no mercado. A razo de ser desse modo
simples: o preo e as condies de pagamento ofertados pelo contratado para
fins de prorrogao podem ser melhores que os praticados em funo do
contrato, mas piores que os praticados no mercado.
A Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica no
exige que os preos e as condies de pagamento, ofertados pelo contratado,
sejam substancialmente mais vantajosas. Basta que sejam melhores que as
praticadas pelo mercado. A noo de preo nenhuma dvida oferece, no se
podendo afirmar o mesmo em relao idia de condies. Que condies so
essas? De pagamento? De execuo? Ambas?
21
de pagamento. De qualquer modo, comprovada a vantajosidade do preo e das
condies de pagamento a prorrogao encontra validade no inc. II do art. 57
da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica a
prorrogao do contrato, atendidas essas exigncias, ser legal. Se tais
condies no restarem devidamente demonstradas, a prorrogao ser ilegal
e os agentes pblicos que propiciaram essa irregular situao podero ser
responsabilizados.
22
inc. II do art. 57. Por carter excepcional h de entender-se o acontecimento
extraordinrio e impeditivo da execuo do contrato no prazo convencionado
ou prorrogado. Atente-se que o 4 desse artigo no se presta para
fundamentar a prorrogao de contratos cujo objeto seja diverso da prestao
de servio de execuo continuada.
23
Diga-se, ainda, que a Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, sempre que desejou fosse o instrumento convocatrio o
portador de mensagem sobre a possibilidade de prorrogao contratual, fez
expressamente essa exigncia, tal como se passa, por exemplo, com o inc. I
do art. 57 dessa lei. J o mesmo no acontece com os incs. II e IV, tambm
desse artigo, que facultam a prorrogao sem indicar, quando podiam faze-lo,
a necessidade de sua previso no edital ou carta convite. Pois bem, se a lei
podia fazer tal exigncia e no a fez, deve-se imaginar que a entendeu
despicienda. Se assim , e tudo est a indicar que , no cabe ao intrprete da
lei prescreve-la e impedir, desse modo, a prorrogao. Se tal comportamento
fosse permitido ao intrprete estar-se-ia lhe concedendo o poder de proibir
ditas prorrogaes sem qualquer sustentao legal. Exigir que a Administrao
Pblica estabelea, no instrumento convocatrio que podero ocorrer iguais e
sucessivas prorrogaes fazer tbula rasa do que determina a Constituio
Federal no inc. II do art. 5, portador da seguinte dico: ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
Por outro lado, qualquer entendimento no sentido da indispensvel
prescrio no edital ou carta convite, para que o contrato possa ser prorrogado
por iguais e sucessivos perodos, ser contrrio ao interesse pblico. Com
efeito, restar decretada a impossibilidade da prorrogao ainda que os preos
e condies de pagamento, ofertados pelo contratado para fins de prorrogao,
sejam mais vantajosos para a Administrao Pblica, quando o instrumento
convocatrio no informar essa possvel faculdade de ampliao do prazo
contratual. Essa inteligncia, sobre estar desgarrada da lei, afronta
impiedosamente o princpio da economicidade, que h de estar presente em
todos os comportamentos da Administrao Pblica e em especial nas
hipteses de prorrogaes sucessivas que se preordenam a propiciar preos e
condies mais vantajosas para a Administrao Pblica. V-se que mais
inteligente foi o legislador ao deixar ao prudente juzo da Administrao Pblica
a verificao da vantajosidade dos preos e condies de pagamento, para s
ento decidir ou no pela prorrogao. Observe-se, em abono da tese
sustentada, que tanto no rol dos incisos do art. 40, considerados itens
obrigatrios do edital, como no elenco das clusulas necessrias do contrato,
previsto no art. 55, no se encontra qualquer prescrio para que esses atos
contenham, como regra geral, a possibilidade da prorrogao do contrato.
A regra geral, portanto, a desnecessidade de qualquer indicao no
instrumento convocatrio da licitao prevendo a prorrogao do contrato ou a
sua prorrogao por iguais e sucessivos perodos, salvo quando houver
expressa determinao legal. Aplica-se, ante a ausncia de previso no
instrumento convocatrio de possveis prorrogaes, os princpios da teoria
geral dos contratos, para ofertar o melhor entendimento. Atente-se que a
aplicao supletiva desses princpios est expressamente autorizada, no artigo
de abertura do captulo da Lei federal das Licitaes que versa sobre os
contratos da Administrao Pblica ou mais precisamente no art. 54 e esses
princpios no vedam a prorrogao do ajuste, ainda que as partes no a
tenham previsto. Assim no ser se a lei impuser a previso editalcia como
circunstncia de validade da prorrogao. Omitida tal informao no referido
instrumento de convocao licitatria quando exigida por lei, essa circunstncia
impedir a prorrogao e se esta, teimosamente, for ajustada ser ilegal. Nesta
24
hiptese, ante a expressa disciplina legal, os princpios da teoria geral dos
contratos so inaplicveis.
evidente, ento, que a soluo de eventual controvrsia dessa
natureza depender, a cada caso, do que prescrever a lei. Destarte, se em
certa hiptese a lei apenas enunciou que em tais e quais condies o contrato
poder ser prorrogado, sem mencionar a frase: desde que previsto no ato
convocatrio, h que se entender que se acontecidas as tais e quais condies
est facultada a prorrogao. Nesta hiptese, caber autoridade competente
comprovar sua ocorrncia e autorizar, devidamente justificada, a prorrogao.
Assim, no nos impressionam o argumento de que a falta dessa informao
afronta o princpio da estabilidade das relaes jurdicas e o fato de que os
interessados devero ter prvio conhecimento das possveis prorrogaes. No
h, com efeito, menoscabo a esse princpio, pois a previso das possveis
prorrogaes esta facultada expressamente na lei, ato estatal mais solene que
o instrumento convocatrio, mero ato administrativo, que a ningum dado
ignorar.
Assim, aquele que se compromete prestar Administrao Pblica um
servio de execuo continuada sabe de antemo que seu contrato poder ser
objeto de prorrogaes. Toda a disciplina a respeito est na lei e com sua
aplicao no se viola a segurana das relaes jurdicas. De outro lado, o
contratado, no obstante essa possibilidade expressa de prorrogaes iguais e
sucessivas, esta resguardado nos seus interesses por esse princpio, pois a
relao jurdica contratual que mantm com a Administrao Pblica, salvo sua
expressa concordncia, no ser prorrogada. Atente-se que os defensores da
obrigatoriedade dessa previso constar no instrumento convocatrio no
contestam a legalidade das possveis, iguais e sucessivas prorrogaes. No
lhes atribuem a qualidade de ilegais, mas exigem sua previso no instrumento
convocatrio.
25
pesquisa no foi rigorosa e os clculos foram descuidados, a estimativa do
valor contratual e seu enquadramento sero falsos, devendo, por dita razo,
ser anulados e, dependendo das circunstncias, responsabilizado, mediante
processo administrado em que foi assegurado ao acusado amplo direito de
defesa, quem tenha causado ditas irregularidades. Com efeito, ensina
ANTONIO ROQUE CITADINI (Comentrios e Jurisprudncia sobre a Lei de
Licitaes e Contrataes Pblicas, 2 ed., So Paulo, Max Limonad, 1997, p.
151), ilustre Conselheiro do e. Tribunal de Contas do Estado de So de Paulo,
que a estimativa correta do valor do objeto a ser licitado da maior relevncia
para todo o procedimento e sua impreciso poder comprometer toda a
contratao. Ao administrador caber cientificar-se de que os preos e valores
cotados esto de acordo com o mercado, o que o levar escolha da
modalidade adequada. A escolha imprpria, em decorrncia de valores que
levariam a outro tipo de procedimento, acarretar a nulidade de toda a licitao,
bem como a responsabilizao do administrador.
Se, ao contrrio, tais operaes foram executadas com rigor e
seriedade, valero para todos os fins de direito. De sorte que a ocorrncia de
eventos futuros, a exemplo das prorrogaes, no estaro, de modo algum,
proibidos ainda que seus valores somados ao valor inicial do contrato
indicassem que outra seria a modalidade licitatria. Equivocam-se os que se
apartam desse entendimento, dado no distinguirem as duas ntidas situaes
postas pelo problema: a primeira est relacionada ao valor estimado do
contrato e seu enquadramento numa das classes determinantes das
modalidades de licitao, enquanto a segunda est referida prorrogao do
contrato com o fito de obter preos e condies mais vantajosas para a
Administrao Pblica. Essas situaes, porque diversas, no podem receber
do intrprete o mesmo tratamento, nem podem ser submetidas a idnticas
conseqncias jurdicas. No cabe em razo dessa diferena pretender que o
valor do contrato, somado ao valor das prorrogaes, fique enquadrado na
modalidade licitatria utilizada na abertura do certame.
Para a primeira dessas situaes, a Lei das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica exigiu a licitao e que ela fosse enquadrada, segundo o
valor estimado do futuro contrato, na competente modalidade licitatria. No
pertinente segunda, a lei apenas previu que as prorrogaes poderiam ser
celebradas com vistas a obteno de preos e condies de pagamento mais
vantajosas para a Administrao Pblica. Se so situaes diversas, como isso
resta claro dos respectivos dispositivos e da finalidade a que se propem
alcanar, devem ser submetidas a regimes diferenados, especficos a cada
uma, como determinam as boas regras e princpios de interpretao. A
modalidade licitatria somente relevante para a contratao, mas
absolutamente irrelevante para as prorrogaes iguais e sucessivas, por
exemplo. Nesses casos, o novo valor contratual no determina qualquer
modalidade licitatria nem deve enquadrar-se na escolhida em funo do valor
estimado do contrato. Pensar de outro modo seria inominvel equvoco. O novo
valor pode, portanto, ser maior e ultrapassar o limite da modalidade licitatria
utilizada para a contratao. Esse tambm o magistrio de IVAN BARBOSA
RIGOLIN ao asseverar que lei atual, que permite, por exemplo, que se
contrate servio continuado por seis meses e que o contrato venha a durar seis
anos prorrogado onze vezes por iguais e sucessivos perodos jamais iria
26
pretender submeter o valor total desse hipottico contrato ao limite da
modalidade licitatria utilizada, ... (BLC n 8 - ago. de 1998 - p. 393).
Entendimento contrrio, certamente equivocado, vedar a maioria das
prorrogaes, especialmente as calcadas no inc. II do art. 57 da Lei federal de
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, bastando para que assim
acontea que o valor estimado do contrato esteja prximo do piso da
modalidade licitatria superior (convite prximo de tomada de preo). A
exigncia de se manter o somatrio do valor do contrato e da prorrogao
dentro da modalidade de licitao escolhida para a contratao, no se afeioa
letra da lei, pois nada nesse sentido foi prescrito. Tambm no se amolda ao
esprito da lei, preordenado, no caso, a propiciar preos e condies de
pagamento mais vantajosas para a Administrao Pblica. Em razo dessa
errnea interpretao restaria reduzidssima a utilizao da faculdade de
prorrogao dos contratos com fulcro em tais disposies da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Essa constatao justificaria,
a ttulo de desabafo, a afirmao de que dita possibilidade de prorrogao no
seria outra coisa seno letra morta, ainda que os autores de to imprpria
interpretao saibam que nenhuma exegese pode culminar com essa
conseqncia. Assim tambm o magistrio de IVAN BARBOSA RIGOLIN ao
acentuar que a lei no pode dar com uma mo e tirar com outra, ou por outras
palavras dar com uma mo ... sem abrir a mo. Semelhante reductio ad
absurdum no teria nenhum sentido, e contrariaria o mais elementar cnone
interpretativo concebvel. Lei alguma pode ser assim interpretada, ou ser a
pior dentre quantas existam (BLC n 8 - ago. de 1998 - p. 383).
Sobre mais, a interpretao no pode levar a um absurdo, nem a
soluo frouxa ou inexeqvel, tanto quanto no pode propor a inocuidade da
lei. H de se preferir a interpretao que d eficcia lei ou a algum de seus
dispositivos. Em suma, a lei deve ser interpretada coerentemente, conforme
ensina o clssico CARLOS MAXIMILIANO (Hermenutica e Aplicao do
Direito, 6 ed., Rio de Janeiro, 1957, p. 210) ao asseverar que o Direito deve
ser INTERPRETADO INTELIGENTEMENTE: no de modo a que a ordem
legal envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses
inconsistentes ou impossveis. Tambm se prefere a exegese de que resulte
eficiente a providncia legal ou vlido o ato, que torne aquela, sem efeito,
incua, ou este, juridicamente nulo.
A hiptese de prorrogao prevista no inc. II do art. 57 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica semelhante s arroladas no
1 desse mesmo artigo, na medida em que ambas as situaes no se
vinculam modalidade da licitao determinada pelo valor estimado do
contrato. Desde logo, revela-se irrelevante saber se com o acrscimo do valor
do contrato em razo do valor da prorrogao, celebrada nos termos do inc. II
do art. 57, foi violada a modalidade licitatria dado que no se pode afirmar
permitida ou proibida a pretendida dilao contratual, conforme ocorra ou no
esse enquadramento vez que a lei no faz tal exigncia. Se a doutrina no
exige para as hipteses do 1 do art. 57 essa vinculao, no h razo para
ser imposta na hiptese do inc. II desse mesmo artigo, pois as finalidades
dessas medidas no se compatibilizam com tal exegese. Em nenhuma dessas
hipteses a Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica
previu essa vinculao modalidade licitatria escolhida em funo do valor
27
estimado do contrato. A lei, em ambas as situaes, no s a mesma, como
qualquer exigncia nessa direo foi por ela instituda. Destarte, ainda que os
limites da modalidade licitatria determinada pelo valor estimado do contrato
sejam superados com o valor da prorrogao, esta no s pode ser celebrada
como nada obsta que se a tenha por legal.
28
limite de restrio, especialmente se isto diminui a eficincia de um deles? Se
diversos na redao e na finalidade os dispositivos analisados, como aceitar a
interpretao que obriga o enquadramento das iguais e sucessivas
prorrogaes no limite de 25% do valor inicial reajustado do contrato, se
conflitante com a finalidade da norma que expressamente as permite? No h
como aceitar essa interpretao, sem imaginar o quanto teria sido ignorante o
legislador se de fato coubesse essa exegese. evidente, deve-se afirmar, que
o legislador sabia a lei que estava propondo, e por isso no pode ser assim
imaginado ou chamado. Com efeito, se foi o autor do dispositivo que, na
mesma lei, s permite o acrscimo de at 25% do valor inicial reajustado do
contrato que se fizer necessrio nas obras, servios e compras, como imaginar
que no soubesse que com uma nica prorrogao igual ao prazo inicial do
contrato estaria autorizando 100% do seu valor? Observe-se que o dispositivo
autoriza iguais e sucessivas prorrogaes, portanto mais que uma. Sendo
desse modo, sem necessidade de lupa, fcil ver que o valor estimado do
contrato pode vir a ter um percentual muito superior aos 25% permitidos. Supor
que o legislador desconhecia essa possibilidade fazer pouco de sua
inteligncia. Alm do que, no til, nem coerente, a interpretao que
consagra hipteses, como essa, to distantes do texto legal e da realidade,
pois se assim fosse, o legislador, certamente, no teria produzido uma norma
para disciplin-las.
29
representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores
fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de
sua estrutura mestra (RDP 15:284).
Se a Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica
no prescreveu Administrao Pblica, obedincia a qualquer limite restritivo
ao uso da prorrogao nos termos e condies do inc. II do seu art. 57, deve-
se imaginar que foram considerados todos os riscos, se estes de fato existem,
envolvidos na utilizao dessa faculdade, inclusive os de ultrapassar o valor da
modalidade licitatria escolhida e o limite de 25% do valor inicial reajustado do
contrato. Todos foram havidos como irrelevantes, h que se deduzir, pois
nenhuma limitao foi prescrita. Ademais, ante as vantagens de ordem prtica
e econmica que a utilizao das prorrogaes sucessivas propicia
Administrao Pblica, o risco da ultrapassagem, em razo de iguais e
sucessivas prorrogaes, do limite da licitao escolhida e do limite de 25% do
valor inicial reajustado do contrato, so, compreensivelmente, desprezveis. A
insubmisso das prorrogaes iguais e sucessivas do contrato de prestao de
servios de execuo contnua ao limite de 25% do valor inicial reajustado do
contrato, tambm preconizada por MARAL JUSTEM FILHO (ob. cit., p. 487)
ao comentar o inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao. Nessa passagem assevera, sem rebuo, que de todo o modo,
a prorrogao do inc. II, ora comentado, no se subordina disciplina do art.
65.
Publicao Impressa:
Informao no disponvel.
30