L E M EN SU EL DE L A FO N DAT I O N i F R A P

SOCIT CIVILE E n q u t e r p o u r r f o r m e r N 151

FAILLES DU
BUDGET 2015
ET TRAJECTOIRE
ALTERNATIVE
2014-2019
Novembre 2014 - 8
 BUDGET 2015 TUDE

FAILLES DU BUDGET 2015

ET TRAJECTOIRE ALTERNATIVE 9

2014-2019
Le budget 2015 et la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 comportent un certain nombre de failles qui
les rendent peu crdibles. Si la Commission europenne a, pour linstant, accord un quitus provisoire la France,
les rcentes modlisations europennes de nos finances publiques sont pessimistes (avec des prvisions de croissance
de0,7 et 1,5%) et tmoignent du peu de crdit accord aux efforts historiques franais. Dans cette tude, la
Fondation iFRAP met en videnceles failles du budget 2015:
un manque de transparence sur le tendanciel de dpenses des administrations: cest llment
central par rapport auquel les 21milliards deuros dconomies ont t dfinis. Or, le gouvernement
a choisi discrtionnairement cette norme en changeant partiellement de rfrence entre 2014 et
2015;
un manque de crdibilit dans laffichage des 21milliards deuros dconomies, puisque
pour4,6milliards deuros les conomies ne sont pas renseignes. Par ailleurs, nous mettons en
vidence un halo dincertitude pour 5milliards deuros supplmentaires;
un pilotage des effectifs de la fonction publique amliorer: si les effets de substitution massifs
entre tat et oprateurs sachvent, il nexiste toujours pas de plafond global des effectifs pour
lensemble de la fonction publique dtat. Ainsi, depuis 2008, tat et oprateurs ont augment leurs
effectifs de14566agents (ETPT);
les collectivits territoriales ne baisseront pas significativement leurs dpenses en 2015 et au-del,
malgr la baisse des dotations. Et leurs recettes notamment fiscales vont augmenter, davantage
que leffort demand en dpense (3,67milliards deuros); contrairement lengagement
prsidentiel de ne pas augmenter la fiscalit pour les troisans venir;
enfin, les administrations de la Scurit sociale portent un poids considrable dans lajustement
des dpenses voulu par le gouvernement. Pour autant, 100milliards deuros de dpenses sociales
ne sont pas sous norme. Et les conomies attendre sur la protection sociale hors assurance
maladie vont se rduire drastiquement en 2016 et 2017 (6,4milliards puis 1,4milliard deuros),
ce qui signifie que tout repose sur une matrise de lOndam quasi inatteignable.
Compte tenu des faiblesses du projet de budget du gouvernement, nous proposons une trajectoire plus
ambitieuse pour nos finances publiques. Dune part, parce quil faut dgager des marges de manuvre
supplmentaires et surtout parce quil faut tout faire pour respecter les engagements europens
de la France. Cest pourquoi nous avons voulu tester diffrentes hypothses (que se passerait-il
si la croissance tait moins bonne que prvue, ou si la Commission nous rclamait des conomies
supplmentaires (unpoint de PIB)?)
En conclusion, nous prsentons un scnario alternatif de retour lquilibre sans hypothquer
la croissance.

TUDE RALISE PAR SAMUEL-FRDRIC SERVIRE

Socit Civile n 151 Novembre 2014
TUDE BUDGET 2015
PARTIE 1: BUDGET 2015: LE REDRESSEMENT DES
FINANCES PUBLIQUES NEST PAS SCURIS
10
Les zones dombre des conomies non
documentes dans le cadre des 21 milliards
deuros dconomies
Malgr la pression de la Commission euro-
penne,prs de 22% des conomies affiches
par la France afin de raliser son plus gros effort
sur la programmation 2014-2019, ne sont pas,
ou faiblement documentes (soit 4,6 milliards
deuros sur les 21 milliards deuros affichs).
Significativement, cette inconnue pse prs
de 2,9 milliards deuros sur ltat (1 milliard
deuros sur les dpenses de fonctionnement et
1,95 milliard deuros sur les dpenses dinter-
vention). Les incertitudes sur le bloc local sont
values zro. Il sagit dune apprciation qui
tient compte du fait quelles sont bien visibles
conomies tendancielles sur ltat, rpartition par grandes masses, Mds
Dpenses de personnel
Dpenses de fonctionnement
Dpenses dinvestissement
Dpenses dintervention
Dpenses des oprateurs
Total
Tout dabord, sagissant des dpenses dinvestis-
sement. 500millions deuros seraient dgags
par un dcaissement moins rapide des PIA2
(second Programme dinvestissement davenir).
Cest trs curieux dans la mesure o prcis-
ment, les PIA2 sont considrs en dehors des
dpenses budgtaires classiques (afin, en comp-
tabilit nationale, de ne pas les intgrer ni dans
le niveau des dpenses publiques, ni au sein du
solde budgtaire au sens de Maastricht). Sils
ne sont pas budgtiss, ils ne devraient pas
permettre de dgager des conomies, mme
en trsorerie. La seule explication plausible et
cohrente serait quil y aurait une substitution
Socit Civile n 151 Novembre 2014
partir des concours de ltat aux collectivi-
ts territoriales. Cependant, il ne faut pas en
conclure quil nexiste aucune incertitude sur
ce point, dans la mesure o celles-ci ne sont
pas flches et quil nexiste pas dengagement
des collectivits locales.
Le reste des zones dombre relve du champ
de la protection sociale avec des conomies
claircir sur les interventions et sur les rgimes
de retraites. Ce premier balayage des cono-
mies permet de bien cerner les premires
faiblesses de la trajectoire de nos finances
publiques.
Par ailleurs, il existe des incertitudes per-
sistantes sagissant des conomies dgages
notamment sur ltat.
2015 2016 2017
1,4 1,3 1,2
1,6 1 1
0,5 0 0
2,4 2,1 2,1
1,9 1,3 1,3
7,7 5,7 5,6
Sources: PLF 2015, calculs Fondation iFRAP 2014
entre les PIA et des dpenses dinvestissement
classiques. Dans ce cadre, un retard dans le
dcaissement des PIA permettrait de dga-
ger des conomies en investissement. Mais
l encore, la mesure est acrobatique et non
conforme nos accords avec Bruxelles.
Ensuite, sagissant des dpenses dinterven-
tion : l encore, il semble difficile de passer
sous silence des sous-budgtisations rcurrentes
de certaines dpenses de protection sociale que
lon a vu par la suite draper en excution. On
peut citer en particulier laide mdicale dtat
ou lhbergement durgence. Dans la mesure o
il nest prvu aucun correctif dans le prsent

budget, il est difficile de penser quun infl-
chissement des interventions 2,4milliards en
2015 sera crdible.
Enfin, il existe galement des incertitudes lies
aux oprations extrieures de larme fran-
aise. Le PLF2015 propose une budgtisation
de 450 millions deuros dont 170 millions
de dpenses de personnel. Lexcution 2014
slve 1,055 milliard deuros, soit plus du
double du cot budgt initial, dont 150mil-
lions additionnels sur les dpenses de person-
nel. En 2014 ce drapage a t entirement
couvert par des redploiements, donc par des
conomies trouves ailleurs. Dans le cadre dun
effort indit en 2015 de 7,7milliards deuros
dconomies affichs sur ltat, ces marges de
manuvre ne seront plus possibles. Les objec-
tifs de dpenses de fonctionnement mais aussi
de personnel seront-ils tenus avec une ex-
cution plus tendue lie aussi la monte en
puissance des effectifs de lducation nationale
(dans le cadre des fameux 60000postes crer
pendant la lgislature)?
On peut estimer le halo dincertitudes qui
sajoute aux dpenses non documentes,
environ 5milliards deuros supplmentaires.
Budget 2015: ltat manipule-t-il son tendanciel?
Les 50 milliards deuros dconomies sont va-
lus, nous affirment les pouvoirs publics, en
accord avec le rfrentiel europen comme des
conomies par rapport un tendanciel dvo-
lution spontane des dpenses. Ltat est ainsi
amen dgager des efforts, sans pour autant
que ses dpenses baissent.
Ce qui est beaucoup plus critiquable, cest
que le gouvernement se permette de red-
finir sa guise le tendanciel. En clair, Bercy
sarroge le droit de dfinir lvolution sponta-
ne des dpenses comme il lentend. Il prend
aujourdhui les valuations de la Cour des
comptes pour certaines dpenses (fonctionne-
ment, investissement et interventions), quil
critiquait lanne prcdente. Dans ces condi-
tions les21 milliards deuros dconomies sont
virtuels et manipulables. Une situation inad-
missible.
Socit Civile n 151 Novembre 2014
BUDGET 2015 TUDE
Prenons par exemple la masse salariale : lors
du budget 2014, les pouvoirs publics avaient
communiqu sur leur effort sagissant de
la masse salariale de ltat: Rappelons quil 11
existe un cart entre lvaluation de la pro-
gression tendancielle de la masse salariale de
ltat par le gouvernement et celle retenue
par la Cour des comptes dans son rapport sur
la situation et les perspectives des finances
publiques pour 2012: la Cour value en effet
la progression tendancielle de la masse salariale
+1,3milliard deuros par anmais sur la base
dune hypothse deffectifs constants. Or, le
gouvernement tablit son valuationsur la base
de la progression moyenne de la masse salariale
sur les dix dernires annes, au cours desquelles
les effectifs ont progress. Le gouvernement
en concluait que la masse salariale de ltat
augmente tendanciellementde +2,2milliards
deuros/an, soit prs de 3 % par an1. La pro-
gression de la masse salariale de ltat en 2014
ne reprsentant que de +0,2milliard deuros,
soit une conomie de+1,7milliard deuros par
rapport au tendanciel2. Changement en 2015:
on est pass une rfrence composite base
en partie sur linflation moyenne estime pour
le futur (1,35 %) et aux effets en termes de
revalorisation du point de fonction publique,
auquel sajoutent dautres lments (mesures
catgorielles, etc.) Pourquoi ce changement
mthodologique ? Avec le tendanciel utilis
prcdemment il aurait fallu tenir compte
du flchissement historique du montant des
dpenses de personnel intervenu entre 2012 et
2013 et intgrer les consquences budgtaires
des transferts vers les universits, de la baisse
des effectifs sans compensation salariale depuis
1 Hors CAS
2012, et du gel du point de fonction publique pension.
depuis 2010, etc. Bref, le tendanciel aurait t 2 Si lon re-
tient par ailleurs
rduit et les conomies affiches dautant. une progression
En choisissant de calculer par rapport une mcanique de
la masse enga-
autre rfrence, le gouvernement se redonne ge de 270mil-
des marges de manuvre pour dgager des co- lions deuros
par an
nomies tendancielles puissantes sur la masse entre2012
salariale. la cl, une participation active des et2015, soit
prs de 800mil-
dpenses de personnel aux conomies affiches lions deuros
sur le primtre de ltat. sur troisans.
TUDE BUDGET 2015

Autre point noir sorti du tendanciel sur dcision
du gouvernement, cest celui de la contribu-
tion de ltat et des oprateurs aux charges de
12 retraite des fonctionnaires. Difficilement pilo-
table, cette dpense ne permet pas de rendre
prvisible les conomies qui dpendent large-
ment des dparts la retraite effectivement
constats. Le problme cest que des dparts
massifs lanne prcdente dgradent mca-
niquement les conomies affichables lanne
suivante. L encore la sincrit des cono-
mies nest pas correctement documente. Ces
exemples parmi dautres permettent daffirmer
que toutes les conomies ralises, par rapport
un tendanciel, ne le sont pas, contrairement
ce quaffirme le gouvernement.

La Fondation iFRAP propose:

que soit dfinie une mthodologie claire et prenne quant lvaluation du tendanciel
sur la priode;
que sa rvision fasse lobjet dun consensus avec les organismes certificateurs:
Cour des comptes, Haut Conseil des finances publiques et Commission europenne;
que celle-ci dfinisse moyen terme un rfrentiel commun pour la dtermination des
conomies en tendances pour lensemble des pays signataires du TSCG.

Les effectifs de ltat et des oprateurs,
la fin des vases communicants
Le budget2015 met en exergue un plafond dau-
torisation demplois (PAE) de 1903238ETPT
(y.c budgets annexes) et des oprateurs de
ltat 397 664 ETPT. Par ailleurs, la loi de
programmation sengage quant la stabilit de
ces effectifs sur la priode 2015-2019. Faut-il
sen rjouir?
Que constate-t-on sur moyenne priode? Entre
2008 et 2015, on assiste globalement un effet
de substitution entre la baisse des agents au
niveau des ministres de ltat et de ses budgets
annexes et les personnels employs dans les
oprateurs. Cest surtout entre 2008 et 2012,
que le non-renouvellement dun fonctionnaire
sur deux hors ministres prioritaires, permet
une dcroissance importante des effectifs de la
fonction publique dtat et les transferts vers les
oprateurs montent en puissance, en particulier,
dans le cadre de la rforme des universits
partir de 2009.
Ces transferts raliss par les ministres se
sont accompagns dune hausse des personnels
sous plafonds des oprateurs plus que pro-
portionnelle, reprsentant un effet cumul de
14566ETPT sur la priode 2008/2015. Nous
pouvons le vrifier au travers du tableau suivant:

Bilan des variations deffectifs en ETPT: tat et oprateurs (sous plafond)

2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015 Cumul
tat -35 310 -65 896 -34 162 -8 919 -10 868 -4 801 -833 -160 789
Oprateur 49 277 72 818 27 049 7 590 12 083 6 273 265 175 355
Dpassement 13 967 6 922 -7 113 -1 329 1 215 1 472 -568 14 566

Les exceptions les plus notables tant les annes
2011/2012 et les annes 2014/2015, o lon
assiste au contraire une modration indite
des transferts. Mais cette modration en appa-
rence est contrebalance par une croissance
importante des effectifs hors plafond (respec-
tivement +4915ETPT et +1063ETPT). On
est au cur de la technique dite de substi-
tution, entre les effectifs sous plafond et les
effectifs hors plafond. Les oprateurs ont, en

Socit Civile n 151 Novembre 2014

 BUDGET 2015 TUDE

effet, la possibilit de recruter du personnel en Cependant, si lon regarde les recrutements

dehors des plafonds demplois fixs par la loi
de finances ds lors que ceux-ci correspondent
des contrats aids ou lorsquils sont entire-
ment financs par des ressources propres. Plus
dun millier de postes vont ainsi encore tre
crs en 2015.
hors plafonds des oprateurs, leur nombre est
de plus en plus faible au cours de la priode,
malgr un relvement, li laugmentation des 13
emplois, chez les oprateurs de lenseignement
suprieur et de la recherche (53000ETPT en
2015).

On peut donc parler dun processus qui arrive son terme:

la substitution effectifs des ministres/effectifs des oprateurs;
puis une substitution effectifs des oprateurs sous plafond/effectifs hors plafond qui
arrive elle-mme son terme
Il serait donc bon pour le pilotage des effectifs de la fonction publique dencadrer le
recours aux emplois hors plafonds en recourant lintgration progressive de ces mmes
emplois sous plafond.

Maintenir les effectifs de ltat dgrade le pilotage
de la masse salariale
Limpact des dparts en retraite sur les effectifs
de la fonction publique dtat et les schmas
demplois des ministres semble se rduire. En
voulant faire de la stabilit des effectifs de la
fonction publique dtat sur la priode un mar-
queur politique, les pouvoirs publics prennent
le risque de rater la fin de la transition dmo-
graphique de la fonction publique dtat et
les gains dconomies quelle pourrait gnrer.
Mais cette situation cache en fait une lourde
compensation mise en place dans les ministres
jugs non prioritaires afin de gager les crations
de postes dans les ministres qui le sont. Ainsi
en 2015, le solde net des crations de postes
respectant les priorits gouvernementales ne
sera que de 696ETP, tandis que ladaptation
des ministres non prioritaires devra lui slever
-1873ETP, soit prs de troisfois plus.
Sur quatreans, depuis que lactuel gouverne-
ment est au pouvoir, les efforts relatifs aux sup-
pressions de postes se sont rduits denviron
60% tous les ans, ce qui correspond un frein
sans prcdent. Dans le mme temps, les minis-
tres prioritaires augmentaient rgulirement
en solde net3.
On assiste donc une puissante rigidifica-
tion des effectifs, qui ne pourra pas contri-
buer une saine matrise de la masse salariale.
Dsormais, le dogme des effectifs constants
aggrav par la rigidit des priorits gouver-
nementales, ne pourra que dgrader la situa-
tion individuelle des agents sur le plan des
rmunrations, sans pour autant permettre un
meilleur pilotage des dpenses de personnel
(la baisse des effectifs permettait de dgager
des marges de manuvre sur le plan salarial).
Nous pouvons le vrifier grce aux conomies
permettant de tenir la masse salariale sur la
priode 2015-2017. Il apparat alors clairement
que les mesures catgorielles seffritent pour
ne plus reprsenter quune augmentation de
143 millions deuros par an partir de 2016
en valeur, tandis que leffet sur la masse sala-
riale des rductions deffectifs serait divis par
quatre en troisans.
Si lon veut redonner une certaine efficacit 3 Hors 2013
o le ministre
au pilotage de la masse salariale tout en mini- de lEnseigne-
misant la grogne sociale (pouvoir dachat aux ment suprieur
et de la re-
fonctionnaires) et en redynamisant les promo- cherche est
tions dans la fonction publique dtat, il est devenu cra-
teur net de
mcaniquement obligatoire de cesser dappli- poste de faon
quer la logique des ministres prioritaires. Il extrmement
forte et sans
importe que lensemble des ministres baissent lendemain
leurs effectifs et participent leffort commun (sans doute
par des titulari-
afin de constituer les conomies en dpense sations mas-
permettant de fluidifier les parcours et conti- sives dans le
cadre des
nuer de rformer (fusion des corps aujourdhui transferts des
arrte, etc.). universits).

Socit Civile n 151 Novembre 2014

 TUDE BUDGET 2015

La Fondation iFRAP propose:

14 de mettre en place un plafond global impratif demplois et de supprimer la distinction
du hors plafond et sous plafond et des plafonds dautorisation demplois des ministres et
des oprateurs, pour aborder une logique de plafonds dautorisation demploi consolids;
de mettre fin au dogme des effectifs constants, pour passer une logique de baisse des
effectifs, afin de dgager des marges de manuvre permettant de piloter la masse salariale;
de constituer une rserve dconomies sur la baisse des effectifs, qui devrait permettre
de gager des rformes de structure (baisse du nombre de corps, fluidification des carrires
entre les troisfonctions publiques, etc.).

Les finances des collectivits locales sont-elles
suffisamment matrises?
La loi de programmation 2014-2019 introduit un
nouvel objectif de suivi des collectivits, en mme
temps que le PLF 2015 procde la premire
tranche des 3,67 milliards deuros dconomies
additionnelles quelles devront subir annuellement
jusquen 2017. Pour que la matrise des finances
locales soit effective et quelle participe activement
la baisse des dpenses, il est ncessaire que les
conomies impulses par ltat sous la forme de
baisse des dotations soient rpercutes intgrale-
ment par lesdites collectivits sans ajuster due
concurrence la fiscalit locale. Il y a, la vrit, un
double enjeu sur le plan national:
soit une baisse nest pas compense par une
hausse de fiscalit, et lon assiste la fois une
baisse de la dpense locale tout en amliorant
le solde des Administrations publiques locales
(APUL), donc leur impact sur le dficit total signi-
fi Bruxelles;
soit la baisse est compense par une hausse de
la fiscalit: on assiste alors une amlioration du
solde des administrations locales et du dficit effec-
tif global, mais la baisse de la dpense structurelle
locale nest pas amliore et mauvaise du point de
vue de la baisse globale de la dpense publique (ce
qui importe au regard de nos engagements dans le
cadre du TSCG).
Et ce, malgr la mise en place dun Objectif
4 Sous le
nom dOdal dvolution des dpenses locales (Odedel), dis-
(voir Socit positif prconis par la Fondation iFRAP depuis
Civile n119,
dcembre de nombreuses annes4 et repris dans le rapport
2011). Lambert-Malvy.
Pourquoi la cration dun objectif dvolution
des dpenses locales (Odedel), tel que prvu,
ne va pas permettre une meilleure matrise
des finances locales?
En 2012 et en 2013, lvolution des dpenses des
Administrations publiques locales dans le cadre
de la loi de programmation 2012-2017 reprsen-
tait environ 3,5 milliards deuros de dpassement
moyen sur deux ans.
Pour tre efficace face cette drive, lOdedel
doit lever les points de blocage suivants:
lOdedel est exprim uniquement sur un
objectif de dpense globale. Il ne sera raffin
par type de collectivits quen 2016;
bien que le Comit des finances locales soit
intgr la procdure de dtermination de lOde-
del, sa participation nest pas contraignante;
en particulier, cela ne permet pas de larticu-
ler correctement avec les engagements des lus.
Certes, une Confrence des finances publiques
(art.6 LFPF 2014-2019) a t cre afin de pr-
senter la rpartition des efforts aux diffrents
sous-secteurs des administrations publiques,
mais il serait ncessaire dans le cadre de la
rforme territoriale dintgrer ces travaux dans
le processus budgtaire;
il nest pas dclin par types de dpenses par
nature: il faudrait le raffiner afin de distinguer
les dpenses de personnels, les dpenses des ser-
vices gnraux, les dpenses dachats courants,
les dpenses de communication, les dpenses
dintervention, les subventions pour charge de
service public, etc.;
enfin, il nexiste pas encore de dispositions

Socit Civile n 151 Novembre 2014


permettant de sanctionner les collectivits en
cas de drapages des dpenses locales contrai-
rement aux dispositifs italiens et espagnols. Un
tel dispositif pourrait prendre la forme dune
indexation de la Dotation globale de fonction-
nement (DGF), principale dotation verse par
ltat aux collectivits.
Enfin, il faut souligner lincohrence dans la
prsentation des efforts sur la dpense locale.
Leffort en dpense est identique entre compta-
bilit nationale et comptabilit gnrale. Cette
homothtie est curieuse dans la mesure o
normalement, il existe une cl de passage entre
comptabilit gnrale et comptabilit nationale.
En milliards deuros
Baisse de la DGF (sous norme)
Autres recettes*
Recettes supplmentaires par rapport 2014
*dont effet spontan fiscal (modlisation Snat)
*dont effet recettes nouvelles (estimation)
Il apparat que les recettes cumules (y compris
non fiscales et constitues essentiellement par
des revenus du patrimoine), vont continuer
augmenter sur la priode. Le tableau met
en vidence les effets cumuls sur la priode
de programmation 2015-2017. On voit que
lattrition des concours de ltat est compense
par des recettes nouvelles, qui doubleraient en
troisans, passant de 2,3milliards deuros ds
le PLF 2015 4,6 milliards deuros en 2017.
Celles-ci ont dj commenc : mise en place
dune taxe sur les rsidences secondaires
La Fondation iFRAP propose:
de raffiner lobjectif dvolution des dpenses locales, qui ne peut pas rester dans
une forme aussi grossire, en le prsentant par strate et par nature de dpenses et
en y incluant tous les organismes divers locaux;
Socit Civile n 151 Novembre 2014
BUDGET 2015 TUDE
Si lon regarde la dpense en comptabilit natio-
nale prsentation dont lintrt est dinclure
les Oprateurs des collectivits territoriales
(Odal), pour viter les fuites budgtaires 15
on constate que la baisse de linvestissement
pserait essentiellement sur eux (-35,7 % en
2014 et -31,9% en 2015). Un peu comme la
fait ltat, jusqu prsent, afin de prsenter un
profil de dpenses plus flatteur. Or, lOdedel na
rien prcis sur ce point.
Enfin, sagissant des recettes et significativement
de la fiscalit locale, la baisse de 3,67milliards
deuros sur les dotations va en ralit tre plus
que compense. Les chiffres sont clairants:
2015 2016 2017
-3,7 -7,3 -11
5,7 13,1 21,4
2 5,8 10,4
3,4 7 10,7
2,3 6,1 10,7
Source: LPFP 2014-2019.
en zone tendue (gain espr : 150 millions
deuros), relvement de la taxe de sjour
(plus 300 millions deuros), rvisions des
bases locatives cadastrales (en cours), servant
de support la contribution foncire des
entreprises et de la taxe dhabitation, centimes
additionnels sur la TICPE sur le gazole, etc.
Comme la prcis, le 13novembre, Christian
Eckert, il ny aura pas daugmentation gnrale
de la fiscalit pesant sur les Franais; il na pas
dit quil ny aurait pas daugmentations cibles
et des taxes locales en particulier.
TUDE BUDGET 2015

de clarifier la dynamique des recettes des collectivits territoriales sur la priode;

de procder un vritable moratoire, afin de faire baisser la dpense publique locale;
16 de mieux articuler, dans le cadre de la rforme territoriale, le rle budgtaire
des collectivits territoriales dans la trajectoire des finances publiques, en articulant
Confrence des finances publiques et Confrences territoriales de laction
publique, afin de solidariser les territoires aux objectifs de dpenses nationaux.

Les dpenses de scurit sociale seront-elles
tenues dans le budget de la Scurit sociale 2015
et la programmation 2014-2019?
La loi de programmation des finances
publiques 2014-2019, tout comme le budget
de la Scurit sociale 2015, doit appliquer
aux dpenses de scurit sociale un double
encadrement en poupes russes. Il sagit
tout dabord de lobjectif de dpenses des
Rgimes obligatoires de base de Scurit
sociale (ROBSS), qui donne une premire
trajectoire densemble, et qui inclut lObjec-
tif national des dpenses dassurance mala-
die (Ondam), qui lui, existe depuis 1996.
Mais plusieurs difficults mettent en doute
la crdibilit de ces objectifs de pilotage des
dpenses sociales:
- tout dabord, il existe des difficults de
primtre: ainsi les dpenses sociales prvues
par les Rgimes obligatoires de base (ROBSS)
ne couvrent pas lensemble des dpenses des
administrations de scurit sociale au sens
de la comptabilit nationale. En sont exclus
notamment les rgimes complmentaires
obligatoires, le rgime dindemnisation ch-
mage et les fonds participant au financement
des organismes de scurit sociale (voir
tableau). Cest donc environ 100 milliards
deuros, pour lesquels il ny a mme pas de
contrle particulier (hors budgtisation des
administrations de scurit sociale de base);
-ensuite, les objectifs existants sur les Rgimes
obligatoires de base (ROBSS) et sur lOndam
nont pas la mme force de contrainte. Lobjectif
de dpenses sur les rgimes de base nest quin-
dicatif, tandis que lOndam suppose que chaque
anne, loccasion de la discussion du budget de
la Scurit sociale soient proposes des mesures

Administrations de scurit sociale

Moy
2012 2013 2014 2015 2016 2017
2015/2017

Total des dpenses 550,1 562,9 575,8 580,5 592,6 606,3

Progression en valeur 3,3% 2,3% 2,3% 0,8% 2,1% 2,3% 1,7%

dont Rgimes obligatoires

454,7 469,9 474,5 476,6 486,8 498,3
de base (excution)

volution 3,3% 1% 0,4% 2,1% 2,4% 1,6%

dont Ondam (excution) 170,8 173,8 178,3 182,3 186 189,5

volution 1,7% 2,6% 2,2% 2% 1,9% 2,1%

Reliquat 95,4 93 101,3 103,9 105,8 108

Socit Civile n 151 Novembre 2014

 BUDGET 2015 TUDE

permettant de le respecter, et dajuster, via son dconomies devant intervenir ds 2015.

comit dalerte, son excution en cours danne
(au moins en thorie). Il y a donc une gouver-
nance imparfaite dans la mesure o lensemble
ne fait pas lobjet de mesures dajustement ni
de pilotage contraint. lheure actuelle, seules
les dpenses lies aux services mdico-sociaux,
aux dpenses de ville et des tablissements de
sant font lobjet de recherches dconomies
systmatiques;
Ce manque de pilotage est visible lorsque lon
regarde les conomies raliser ds 2015 puis
au cours de la programmation 2015-2017,
dans le cadre du programme de 50milliards
deuros dconomies. Il ny a donc pas de ren-
forcement du pilotage des dpenses de scu-
rit sociale ce qui est extrmement inquitant
pour lavenir, puisque lon en reste au discr-
tionnaire (mesures un coup en 2015).
Par ailleurs, il importe indpendamment du
manque de suivi de sintresser au nombre
Que constatons-nous? Quil existe encore
pour 2015 environ 1,12 milliard deuros
dconomies non documentes. Par ailleurs, 17
certaines rformes dj anticipes, notam-
ment sagissant de lassurance chmage ou
de la politique familiale, reposent sur des
accords avec les partenaires sociaux pas-
ss ou futurs dont la mise en place nest
pas entirement matrise par les pouvoirs
publics, rendant ces conomies affiches
plus incertaines;
-enfin, mme le pilotage de lOndam impos
sans vritable rforme structurelle (conver-
gence tarifaire, etc.), semble galement dif-
ficile tenir. Songeons quen 2013, lobjectif
na t respect que grce une sous-consom-
mation de soins de ville, tandis quen 2014 le
respect de lobjectif ne reposerait que sur une
mobilisation de crdits mis en rserve, cest-
-dire sur son fonds de roulement.

La Fondation iFRAP propose:

que soit enfin mis en place un Objectif national de dpenses des administrations
de scurit sociale (Ondass), permettant de mieux dlimiter lensemble des dpenses
des administrations de scurit sociale, permettant de rintgrer dans lanalyse les
100milliards deuros qui lui chappent pour le moment;
de rendre le primtre Rgimes obligatoires de base contraignant avec des
ajustements annuels en loi de financement de la Scurit sociale comme actuellement
lOndam, ce qui supposerait une rgulation annuelle des dpenses de lUnion nationale
interprofessionnelle pour lemploi dans lindustrie et le commerce (Unedic), ce que les
conventions actuelles ne permettent pas;
de crer un comit dalerte pour les rgimes de base sur le modle de celui de lOndam
afin de procder, notamment vis--vis des systmes de retraites, des corrections
automatiques en lien avec le Conseil dorientation des retraites (COR), de faon produire
les conomies ncessaires au respect de la trajectoire de nos finances publiques;
de procder de vritables conomies de structures permettant dinflchir durablement le
tendanciel des dpenses des administrations sociales, ce qui supposerait de procder des
simplifications des structures de gestion (fusions des caisses, etc.);
de prolonger un certain nombre de dsindexations de prestations sociales, afin de
renforcer le respect de lOndam par des conomies de protection sociale plus soutenues
quactuellement pour se constituer un matelas de prcaution.

Socit Civile n 151 Novembre 2014

 TUDE BUDGET 2015
PARTIE 2: POUR UN SCNARIO PLUS AMBITIEUX DE
RETOUR LQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES
18
A
ctuellement, le dbat est vif, tant entre
experts conomiques quentre dci-
deurs politiques, sur le rythme optimal
de lajustement budgtaire sur fond de
faible croissance. Le gouvernement a prsent
une nouvelle trajectoire des finances publiques
2014-2019, qui consacre le fait que la dette
publique aura augment sur la priode 2012-
2017 de plus de 400 milliards deuros. La dette
atteindra plus de 98% du PIB en 2016. Le dfi-
cit ne sera pas moins de 4,3% en 2015 selon
le gouvernement, 4,4%, selon notre modlisation
(et mme 4,5% selon les prvisions de la Com-
mission europenne). Le gouvernement semble
pourtant dtermin ne pas effectuer dautres
efforts sur la baisse des dpenses publiques, alors
mme que ces dpenses vont augmenter en
valeur de 59milliards dici 2017 (1224,5mil-
liards deuros en 2014, 1283,5milliards deuros
en 2017). Il semble que cette position soit guide
par la peur de casser encore plus la croissance.
Il nous semble important dclairer le dbat public
des effets attendre, court et moyen terme,
des efforts dajustement des finances publiques
et de tester plusieurs options qui permettent de
dgager une trajectoire alternative celle propo-
se par le gouvernement.
La Fondation iFRAP a modlis les consquences
Les hypothses de croissance du gouvernement pour le budget 2015
Taux de croissance en % 2013 2014
PIB 0,3 0,4
5 Dans le
cadre du PLF
2015, du Le scnario de croissance de la Fondation iFRAP
PLFSS 2015,
de la LPFP
2012-2017 et Taux de croissance en % 2015 2016
de la LPFP PIB 0,8 1,2
2014-2019.
6 Voir : www.
ifrap.org/
Annexes-du- Nos conclusions sont les suivantes : avec en
Societe-Civile- scnario alternatif une croissance plus atone
Budget-2015,
14566.html que prvue (maximale de 1,5 % entre 2018
Socit Civile n 151 Novembre 2014
de divers chocs sur la trajectoire des finances
publiques5. Les rsultats des simulations sont
effectus par lintermdiaire du modle macro-
conomtrique Nmsis. Lintgralit de ces
modlisations est disponible en annexes tlchar-
geables sur notre site.6
Voici les hypothses des diffrents chocs
que nous avons voulu tester:
Que se passerait-il si la trajectoire de croissance
venait tre moins forte que celle retenue par
le gouvernement ? Quel aurait d tre leffort,
si nous avions voulu respecter la programmation
2012-2017? Si, dans le cadre de la programmation
actuelle des finances publiques, un effort
dun point de PIB nous tait demand par la
Commission, quelle serait la meilleure faon de
le mettre en uvre? La Fondation iFRAP propose
ici un scnario alternatif de retour lquilibre de
nos finances publiques tout en nhypothquant
pas la croissance.
Et si la croissance tait moins bonne
que prvue?
Nous avons recherch les niveaux de dpenses
publiques, de dficit public et de dette publique
qui prvaudraient la fin du quinquennat et
mme au-del (2021), en nous loignant de cer-
taines des hypothses gouvernementales.
2015 2016 2017 2018 2019
1,0 1,7 2 2 2
Source: PLF 2015
2017 2018 2019 2020 2021
1,3 1,5 1,5 1,5 1,5
et 2021), avec une monte en puissance par-
tir de 2016 (+1,2%) et 2017 (+1,3%), nous
mettons en vidence que le dficit, qui dj se

dgraderait en 2016 (-4,2% contre -3,9%),
divergerait de faon croissante jusquen 2019,
le solde restant -2% contre -0,9% dans le
scnario gouvernemental. La dette elle-mme
Et si la croissance tait moins bonne? volution du dficit
des Administrations publiques (en point de PIB)
0%
-0,5%
-1%
-1,5%
-2%
-2,5%
-3%
-3,9%
-3,5%
-4% -4,1%
-4,5% -4,4%
-4,5% -4,2%
-4,5%
-5%
2013 2014 2015 2016
Pouvons-nous, loccasion du budget 2015,
respecter nos engagements budgtaires
prsents la Commission au printemps dernier ?
La difficult respecter cette trajectoire en cas
de moindre croissance ne doit pas faire oublier
un point essentiel : cette trajectoire gouver-
nementale des finances publiques, dvoile
loccasion du projet de budget 2015 et de la nou-
velle programmation pluriannuelle des finances
publiques, est en retrait par rapport ce qui tait
annonc dans le Programme de stabilit adress
la Commission europenne au printemps dernier
(nos travaux de juillet dernier qui se trouvent
ainsi, hlas, valids). Nous avons donc voulu
dterminer leffort quil faudrait raliser afin de
tenter de respecter la loi de Programmation des
finances publiques 2012-2017.
Le rsultat de nos modlisations fait apparatre
que les ajustements dployer en recettes et en
dpenses seraient de prs de 3 points en 2015,
3,5points de PIB en 2016 (65,4 milliards deuros)
et 2,5 points de PIB en 2017, ce qui montre bien
quel point le gouvernement sest loign de
ses objectifs budgtaires initiaux, rendant une
dmarche alternative dajustement complmen-
taire dlicate mais pas impossible.
Socit Civile n 151 Novembre 2014
BUDGET 2015 TUDE
culminerait 99,3 % contre 98,1 % pour le
gouvernement, avant de baisser, mais tout en
scartant du scnario gouvernemental, en 2021
(90,9% contre 86,8%). 19
-0,5%
-0,9% -0,2%
Scnario du gouvernement
-2%
-1,6%
-2,9% -1,8%
-2%
-2,8%
-3,5% Scnario de
croissance iFRAP
2017 2018 2019 2020 2021
Pourquoi il vaut mieux faire 21 milliards dcono-
mies plutt que 21 milliards de hausses dimpts
Nous avons ensuite test lhypothse o des
efforts supplmentaires en baisse de dpenses
nous seraient demands dans le cadre de la loi
de programmation en cours de discussion au
Parlement. Notre objectif est le suivant: partant
dun effort quivalent un point de PIB, soit
21 milliards deuros dconomies supplmen-
taires, quelle serait la meilleure faon de mettre
en uvre cet effort: mode constant, croissant ou
dcroissant ? Notre conclusion est que les co-
nomies sont plus efficaces lorsquelles sont mises
en place selon des modalits croissantes. Par ail-
leurs, pour rpondre ceux qui prfreraient une
hausse des prlvements obligatoires un effort
sur la dpense, nous avons test les effets dune
hausse dun point de PIB des prlvements obli-
gatoires. On constate alors que la dgradation
du PIB est effectivement plus rapide lorsque lon
pratique une baisse des dpenses publiques, mais
quensuite leffet de la baisse de dpenses est bien
moins rcessif quune hausse des prlvements,
plus rcessive, elle, sur le moyen et long terme. Il
faut donc arbitrer entre logique moyen-termiste
et logique court-termiste.
 TUDE BUDGET 2015

Effet sur le PIB de lajustement des finances publiques par la baisse des
dpenses et la hausse des prlvements (en % dcart au compte de rfrence)
0
20
-0,2
-0,4
-0,6 Hausse de prlvements obligatoires
-0,8
-1
-1,2 conomies de dpenses publiques*
-1,4
-1,6
-1,8
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
* Le scnario dconomies de dpenses publiques correspond au mix n2 prsent page suivante: 1/3 sur les dpenses
de fonctionnement, 1/3 sur les dpenses de prestations sociales (le plus dfavorable).

LE SCNARIO ALTERNATIF DE REDRESSEMENT DES FINANCES

PUBLIQUES 2014-2019 PROPOS PAR LA FONDATION IFRAP
Dans une dernire partie, nous avons cherch
dfinir une trajectoire des finances publiques plus
ambitieuse que celle retenue par le gouverne-
ment, afin de revenir plus rapidement lquilibre
des finances publiques tout en nhypothquant
pas la croissance conomique. Nous avons retenu
le principe dun mix proposant une rpartition
de leffort sur lensemble des dpenses publiques
par nature (fonctionnement, investissement,
prestations sociales). Nous accompagnons cette
politique de rduction des dpenses publiques
dun choc doffre qui prend la forme dune TVA
7 Pour sociale: baisse de 21milliards deuros (un point
raliser la
modlisation,
la Fondation Oui, il existe une trajectoire alternative pour nos finances publiques
iFRAP a
considr que Cette trajectoire nous permettrait de tenir
les 50milliards nos engagements europens sans pour autant
deuros
dconomies obrer le retour de la croissance.
taient rels Le bon profil consisterait (afin de raliser un
bien quil
existe, comme ajustement minimal de 0,5 point de PIB par an
nous lavons de notre dficit structurel compatible avec nos
relev, de
nombreuses obligations europennes), adopter une logique
zones dombre dconomies croissantes et additionnelles aux
notamment en
termes de 50milliards deuros7 du gouvernement.
documentation Il sagirait de commencer par un effort initial
des
21milliards de 8 milliards deuros dconomies, ajouter aux
deuros 21 milliards deuros prvus dans le budget 2015;
dconomies
prvues puis de raliser 6 milliards deuros dcono-
pour 2015. mies additionnelles en 2016;
de PIB) des cotisations sociales la charge des
employeurs sur les salaires entre 1,6 et 3,5 Smic
au-del du CICE et du Pacte de responsabi-
lit, compense par un relvement de la TVA
du mme montant. En effet, sur cette fourchette
de salaires, les charges sociales nont encore t
que peu baisses dans le cadre du Pacte de res-
ponsabilit et du CICE relativement aux bas
salaires. Nous examinons diffrents profils pour
ces conomies de dpenses. Celles-ci peuvent tre
mises en place en 2015 et perdurer. Elles peuvent
galement dcrotre au fil du temps ou bien au
contraire monter en rgime.
puis 3 milliards deuros en 2017 et 2018;
et enfin 1milliard deuros en 2019.
Le dficit et la dette baisseraient alors plus rapi-
dement sur la priode que le scnario de rf-
rence gouvernemental, hors anne 2016 o elle
serait plus importante de 0,3 point de PIB. Il
faudrait cependant accepter un possible impact
sur la croissance de - 0,28 point en dbut de
priode, mais un gain non ngligeable en matire
de croissance ds 2020 (+0,2%), ce qui justifie
pleinement un dispositif complmentaire dall-
gement de charges sur les salaires intermdiaires,
afin de doper la comptitivit des entreprises
franaises.

Socit Civile n 151 Novembre 2014

 BUDGET 2015 TUDE

Objectifs de solde public selon les programmations pluriannuelles des finances

publiques 2012-2017 et 2015-2019 et proposition de trajectoire de lIFRAP
avec conomies de dpenses croissantes (en point de PIB)
21
0%
-0,6% 0%
-0,5%
-0,3% -1%
-1% -1,3% -0,9%
-1,5%
-2,2% -2,1%
-2%
-1,8%
-2,5%
-3% -2,8%
-3%
-3,2%
-3,5% LFPP 2012-2017
-4% Trajectoire iFRAP
-4% -4,5% -4,4% -3,8% LPFP 2014-2019
-4,5%
-4,1% -4,3%
-5%
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Avec effet ricardien total. Dans le cas contraire (stimulus package), lquilibre serait retard dun an, de 2019 2020.

Quel serait le bon mix pour les 21 milliards deuros dconomies supplmentaires
proposs par la Fondation iFRAP ?
En marge de notre recherche de trajectoire
alternative des finances publiques, nous avons
ralis des tests de sensibilit afin de dterminer
quel serait le mix dconomies sur les dpenses
publiques choisir pour raliser ces 21 milliards
deuros dconomies supplmentaires.
Nous avons test les modalits suivantes:
Scnario de mix 1: baisse dun point des dpenses
publiques avec la rpartition suivante: 1/3 sur les
dpenses dinvestissement, 2/3 sur les dpenses
de fonctionnement;
Scnario de mix 2: baisse dun point des dpenses
publiques avec la rpartition suivante: 1/3 sur les
dpenses dinvestissement, 1/3 sur les dpenses
de fonctionnement, 1/3 sur les dpenses de pres-
tations sociales;
Scnario de mix 3: baisse dun point des dpenses
publiques avec la rpartition suivante: 30% sur
les dpenses de fonctionnement, 20 % sur les
dpenses dinvestissement et sur les dpenses
de prestations sociales.
Il apparat que la modalit la moins rcessive et
la plus efficace en termes de rduction du dficit
serait deffectuer les conomies selon les moda-
lits 50% sur les prestations sociales, 30% sur
le fonctionnement et 20% sur linvestissement.

Effet sur le PIB de diffrentes modalits de baisses des dpenses publiques

(en % dcart au compte de rfrence, hors stimulus package)
0
Scnario 3 (50% des conomies sur les prestations
-0,2 sociales, 30% sur les dpenses de fonctionnement
-0,4 dont 50% par des gains defficacit, 20% sur les
dpenses dinvestissement)
-0,6
-0,8
Scnario 1 de baisse de dpenses publiques
-1 (1/3 sur les dpenses dinvestissement,
-1,2 2/3 sur les dpenses de fonctionnement)
-1,4 Scnario 2 de baisse de dpenses publiques
-1,6 (1/3 sur les dpenses dinvestissement,
1/3 sur les dpenses de fonctionnement,
-1,8
1/3 sur les prestations sociales)
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Socit Civile n 151 Novembre 2014

TUDE BUDGET 2015

La France nest pas condamne rester dernire
en matire budgtaire
Cette tude permet de montrer que la France
22 nest pas condamne tre au rang de dernire
de la classe de lEurope. La situation conomique
pourrait samliorer avec 21 milliards deuros
dconomies en plus raliser jusquen 2019, en
parallle dune nouvelle baisse des charges des
entreprises. Avec un tel scnario, la France pourrait
atteindre, ds 2016, 3,2 % de dficit par rapport
au PIB. Ces 21 milliards deuros dconomies
sont tout fait ralisables en plus des 50milliards
deuros du gouvernement (voir ce sujet toutes
les tudes de la Fondation iFRAP chiffrant les
conomies potentielles). Et ce, dautant plus quil
apparat des prvisions du gouvernement que le
tendanciel de hausse de la dpense, qui est peu ou
prou de 20 milliards deuros par an, ne sera plus du
tout frein partir de 2016. Le chiffon rouge de
la dflation ne doit pas tre lexcuse pour ne pas
raliser les conomies structurelles de dpenses
et les rformes qui les gnreront.

Le programme dconomies de dpenses publiques de 50 milliards deuros

Le gouvernement a annonc un programme dconomies de 50milliards deuros sur les
dpenses des administrations publiques sur 2015-2017 (dont 21 milliards deuros ds
2015). On peut stonner que le dficit des administrations ne samliore pas davantage
entre 2014 et 2017 (le dficit ne serait rduit que de 30 milliards deuros), alors que le
poids des recettes ne devrait sinscrire quen trs lger recul (baisse de 0,5 point de PIB).

Dpenses publiques avec et sans le programme dconomies

de 50 milliards deuros (en milliards deuros)
1360

1340
Dpenses des APU (volution tendancielle)
1334
1320 Dpenses des APU (PLF 2015)
Dpenses des APU (0% volume)
1300
1295 1283
1280
1257 1261
1274
1260
1237
1253
1240 1224
1236
1220 1207

1200
2013 2014 2015 2016 2017

La rponse cet apparent paradoxe pro- publiques en volume qui aurait t de

vient de la faon dont le gouvernement a
prsent son effort en matire de rduc-
tion de dpenses publiques. Il a exprim
cet effort en rfrence une trajectoire
tendancielle de progression des dpenses
1,85% en 2015 1,6% en 2016 et 1,3%
en 2017. Selon cette progression tendan-
cielle affiche des dpenses publiques,
celles-ci auraient atteint 1 334 milliards
deuros en 2017!

Socit Civile n 151 Novembre 2014

 BUDGET 2015 TUDE

Daprs la nouvelle programmation des en dessous de ce quelles auraient pu tre

finances publiques, les dpenses des admi-
nistrations devraient atteindre 1 283 mil-
liards deuros en 2017, presque 60 mil-
liards deuros de plus quen 2014 (1 224
milliards deuros) mais 50 milliards deuros
en 2017, selon la trajectoire tendancielle. Si
les dpenses des administrations devaient 23
crotre uniquement du fait de linflation (pro-
gression 0% en volume), alors elles attein-
draient 1274milliards deuros en 2017.

Dpenses publiques avec et sans le programme dconomies

de 50 milliards deuros (en ponit de PIB)
58%
57,5% 57,7% 57,6%
57% 57,2% 56,8% 57,3%
57,1%
56,5% 56,7% 56,1%
56%
55,5% 55,7%
55,1%
55% Dpenses des APU (volution tendancielle)
54,5% Dpenses des APU (PLF 2015)
Dpenses des APU (0% volume) 54,7%
54%
2013 2014 2015 2016 2017

La faible inflation joue-t-elle en dfaveur du budget de ltat ?

La communication gouvernementale affirme quune faible inflation joue globalement
contre la bonne tenue du budget de ltat et galement contre les conomies en
dpenses. Cette affirmation doit tre fortement nuance:
sur le volet recettes il ne fait pas de doute quune faible inflation joue lencontre des
rentres fiscales. Les prix tant plus bas, les recettes rentrent mal (TVA, IS et mme lIR
si cette faible inflation se double dune vritable modration salariale);
sur le volet dpenses, la faible inflation occasionne une plus faible conomie par diff-
rence sur le tendanciel qui doit tre rvis la baisse. Cependant, cela devrait tre gagn
en excution puisquil est beaucoup plus facile en thorie de tenir la dpense si linfla-
tion est plus basse que prvue. Sauf que cela serait possible si la matrise de lexcution
budgtaire tait parfaite. Malheureusement, si linflation constate est mal rpercute en
excution, les ministres se retrouvent en surbudgtisation et auront alors tendance
vouloir consommer lensemble des crdits accords en loi de finance (avec une inflation
prvue trop forte), de sorte que la dpense in fine sera moins bien tenue.
La rponse est donc que normalement la faible inflation devrait avoir en dpense une
influence neutre. Lexcuse dune faible conomie par rapport au tendanciel de dpenses
ne peut sexpliquer que par une excution budgtaire mdiocre et pas assez prudente.
Toutefois, si les minorations de recettes sont plus fortes que la meilleure matrise des
dpenses, la dgradation du solde publique sera invitable. Retenons simplement que
les dpenses sont plus sensibles linflation (hors dpenses dallocations-chmage et
certains minima sociaux), tandis que les recettes le sont davantage la croissance.

Socit Civile n 151 Novembre 2014

TUDE BUDGET 2015

3,6milliards deuros dconomies supplmentaires, vraiment?

24 Le 27 octobre, le gouvernement franais a fait parvenir la Commission une nouvelle
trajectoire dans laquelle sont dgages 3,6 milliards deuros de ressources suppl-
mentaires, afin de rduire le dficit structurel (2milliards deuros de recettes en plus
et 1,6 milliard deuros de baisse de dpense). Mais, un examen rapide de leffort
supplmentaire montre bien la fragilit de ce nouveau budget. Cest une fois de plus
une hausse des prlvements obligatoires qui permet un apparent retour vers lquilibre
des finances publiques Cette hausse des prlvements passe par de la lutte contre
loptimisation fiscale, extrmement difficile documenter, et de la non-dductibilit de
taxe sur la production de lImpt sur les socits (IS) et de mesures additionnelles (non
renseignes), l aussi trs difficiles prvoir. Pour le reste des mesures nouvelles pr-
sentes Bruxelles, il sagit en fait dactualisation de mesures dconomies, elles aussi,
sujettes caution (charge de la dette, prlvement sur recettes en direction de lUnion
europenne, cot du CICE). Lensemble est donc assez confus, et pourrait sassimiler
des marges de prcaution, qui, sous la pression, semblent avoir saut.

Conclusion: Une autre trajectoire budgtaire

est possible avec de vraies conomies en plus

lheure o nous concluons cette tude, la Commission euro-
penne va rendre son verdict. Et il y a fort parier que nos parte-
naires vont nous demander plus dconomies sur nos dpenses
publiques. Malgr tous les efforts du gouvernement pour faire
croire que la France ne peut pas faire plus que les 50milliards
deuros dconomies affiches, le manque dambition du gou-
vernement en matire de baisse des dpenses structurelles finit
par se voir, mme de Bruxelles. Et ce, dautant plus que lobjectif
du retour 3% de dficit par rapport au PIB a t repouss
2017, sans vraiment demander leur avis nos partenaires.
Dans sa nouvelle trajectoire, le gouvernement franais acte
que la dette publique aura augment sur la priode 2012-2017
de plus de 400milliards deuros! Et que cette dette atteindra
plus de 98% du PIB en 2016. Peut-on se satisfaire de cette
trajectoire? La rponse est clairement non. Et ce, dautant plus
que ce quon peut constater au niveau du budget 2015 de la
France nest pas fait pour rassurer sur la vracit des 21mil-
liards deuros dconomies soi-disant actes pour 2015. Sur ces
21milliards deuros, 4,6 sont trs peu, voire absolument pas
documents (sur le fonctionnement de ltat ou les prestations
sociales notamment) et 3,7 sont plus quincertains car, qui
saurait dire aujourdhui que les collectivits locales vont, en
face de la baisse de leur dotation, raliser des conomies?
Ou augmenter les impts locaux?
En ralit, nullement freines par les conomies affiches
par le gouvernement qui portent sur une tendance de hausse
des dpenses publiques surestime, les dpenses publiques
vont donc continuer de crotre en valeur de 59milliards deuros
dici 2017 (1224,5milliards en 2014, 1283,5milliards en
2017). Tout cela tient dautant plus un fil que le gouverne-
ment affiche des projections de croissance optimistes (1 %
en 2015, 1,7% en 2016, 2% en 2017 et en 2018). Si lon
prend en compte les enseignements des dernires annes
et le consensus des conomistes, la croissance risque dtre
moins bonne que prvue. Avec un maximum autour de 1,5%
en fin de priode. Cest donc une vidence, si lon ne veut pas
tre accul voir les impts augmenter encore largement et
les baisses de charges prvues tout bonnement annules pour
cause de dficit plus important que prvu, il va falloir prvoir
un programme dconomies plus ambitieux.
Mais, ceux qui refusent de rorganiser la France et de faire bais-
ser la dpense brandissent toujours la menace dune conomie
qui serait terre si lon ralisait plus defforts. Il nen est rien.

Socit Civile n 151 Novembre 2014


Mesures complmentaires: annonces du 27octobre 2014
En dpenses
Actualisation de la charge de la dette
Ajustement du PSR UE
Actualisation du cot du CICE
Total des dpenses supplmentaires
En recettes
Lutte contre la fraude et loptimisation fiscale PLFR2 2014
Limitation de dductibilit de taxes sur lIS
Relvement de la taxe de sjours (collotion, location)
Mesures fiscales supplmentaires (non prcises)
Total des recettes supplmentaires
Total toutes mesures confondues
La Fondation iFRAP a modlis avec le modle conomtrique
Nmsis, que la dgradation du PIB est beaucoup plus prenne
quand on agit par la hausse des prlvements (comme la fait
ce gouvernement et comme la fait aussi le prcdent). Toutes
les tudes le montrent, sur le moyen long terme, la baisse de
dpenses publiques est clairement moins rcessive et permet
de renouer plus vite avec la croissance. Encore faut-il com-
mencer un jour conomiser au moins la totalit du tendanciel
de hausse, ce qui na jamais t fait.
Contrairement ce quavance le gouvernement, une trajectoire
budgtaire plus volontariste que celle de la loi de programma-
tion 2014-2019 est possible. Le bon profil deffort consisterait
(afin de raliser un ajustement minimal de 0,5point de PIB
par an de notre dficit structurel compatible nos obligations
europennes), adopter une logique dconomies croissantes
additionnelles aux 50milliards deuros. Il sagirait de commen-
cer par un effort initial de 8milliards deuros dconomies,
ajouter aux 21milliards deuros prvus dans le budget 2015,
puis de raliser 6milliards deuros dconomies additionnelles
en 2016, 3milliards en 2017 et 2018 et 1milliard en 2019. Ces
conomies seraient dautant mieux calibres quelles porteraient
50% sur les prestations sociales, 30% sur le fonctionnement
Socit Civile n 151 Novembre 2014
BUDGET 2015 TUDE
25
conomies
400
600
500
1500
Recettes
900
500
300
350
2050
3550
et 20% sur linvestissement. Ces 30% de fonctionnement
supposent de vraiment se donner des objectifs de baisse des
cots de production de nos services publics la fois centraux,
locaux et sociaux. Et toutes nos tudes (voir 50ides pour
50milliards dconomies) montrent quil y a une marge toute
fait importante pour produire moins cher nos services publics.
La France nest pas condamne tre au rang de dernire
de la classe de lEurope en termes de gestion de ses finances
publiques. La situation conomique pourrait samliorer avec
21 milliards deuros dconomies en plus raliser en gra-
dation croissante jusquen 2019, en parallle dune nouvelle
baisse de charges des entreprises reprsentant au total un
quasi-doublement du CICE. Avec un tel scnario la France
pourrait atteindre, ds 2016, 3,2 % de dficit par rapport
au PIB. Ne laissons pas le gouvernement baisser les bras et
laisser filer les dpenses ds 2016 de plus de 20 milliards
deuros par an. Les jeux de plus en plus vidents de tuyau-
terie budgtaire ne doivent pas (ou plus) nous illusionner.
Agns VERDIER-MOLINI - Directeur de la Fondation iFRAP
Samuel-Frdric SERVIRE - Responsable des tudes budgtaires
et fiscales la Fondation iFRAP