FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

LARA ELENA RAMOS SIMIELLI

COALIZES EM EDUCAO NO BRASIL:

A pluralizao da sociedade civil na luta pela melhoria da educao pblica.

SO PAULO
2008
 LARA ELENA RAMOS SIMIELLI

COALIZES EM EDUCAO NO BRASIL:

A pluralizao da sociedade civil na luta pela melhoria da educao pblica.

Dissertao apresentada Escola de

Administrao de Empresas de So Paulo da
Fundao Getulio Vargas, como requisito para
obteno do ttulo de Mestre em
Administrao Pblica e Governo.

Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade em

Contexto Subnacional.

Orientador: Prof. Dr. Mario Aquino Alves.

SO PAULO
2008
Simielli, Lara Elena Ramos.
Coalizes em Educao no Brasil: A pluralizao da sociedade civil na luta pela
melhoria da educao pblica. / Lara Elena Ramos Simielli. 2008.
223 f.

Orientador: Mario Aquino Alves.

Dissertao (mestrado) Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.

1. Educao e estado Brasil. 2. Polticas pblicas Brasil. 3. Educao

Histria. 4. Movimentos sociais Brasil. 5. Sociedade civil Brasil. I. Alves, Mrio
Aquino. II. Dissertao (mestrado) Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo. III. Ttulo.

CDU 37(81)
 LARA ELENA RAMOS SIMIELLI

COALIZES EM EDUCAO NO BRASIL:

A pluralizao da sociedade civil na luta pela melhoria da educao pblica.

Dissertao apresentada Escola de

Administrao de Empresas de So Paulo da
Fundao Getulio Vargas, como requisito para
obteno do ttulo de Mestre em
Administrao Pblica e Governo.

Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade em

Contexto Subnacional.

Orientador: Prof. Dr. Mario Aquino Alves.

Data de aprovao: 04 / 03 / 2008

Banca Examinadora:

Prof. Dr. Mario Aquino Alves (Orientador)

FGV-EAESP

Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio

FGV-EAESP

Prof. Dr. Mario Sergio Cortella

PUC-SP
 AGRADECIMENTOS

So inmeras as pessoas que contriburam, direta e indiretamente, para que este trabalho se
tornasse possvel e, mais do que isso, para que o processo fosse prazeroso. Agradeo
profundamente a todos e todas que foram essenciais ao desenvolvimento da pesquisa:

Ao meu orientador, Prof. Mario Aquino Alves, pela excelente orientao e pela amizade que
desenvolvemos ao longo destes anos todos, iniciada durante a realizao da minha pesquisa
de iniciao cientfica, em 2001. Pelo conhecimento, pela ateno e pelos conselhos.

A todos os entrevistados, que abriram espaos em suas agendas e me receberam, agradeo

pela ateno e pela receptividade: Ana Maria Diniz, Carlos Ramiro de Castro, Daniel Cara,
Elie Ghanem, Elizabete Ramos, Ester Rizzi, Fernando Rossetti, Iracema Nascimento, Luis
Norberto Pascoal, Maria Auxiliadora Rezende, Maria da Gloria Gohn, Mario Srgio Cortella,
Mil Villela, Mozart Ramos, Priscila Cruz, Roberto Leo, Romualdo Portela, Sandra Faria,
Srgio Haddad e Viviane Senna. Agradeo a todos os funcionrios que me ajudaram a
viabilizar estes encontros, especialmente s secretrias, capazes de encontrar espaos em
agendas to atribuladas (especialmente no final do ano!) e tambm ao Fernando Nogueira, do
GIFE, pela ateno e ajuda.

Um agradecimento muito especial ao Daniel Cara, Iracema Nascimento e Priscila Cruz,

por terem me ajudado a agendar as entrevistas com a equipe da Campanha Nacional pelo
Direito Educao e do Todos pela Educao, pelas revises dos textos e pelas variadas
ajudas durante todo o processo, sempre com uma infinita boa vontade.

Aos professores do curso de Administrao Pblica e Governo, por todo o conhecimento.

Agradeo em especial ao professor Fernando Luiz Abrucio pelas contribuies a esta
pesquisa.

equipe do CEAPG e do GV Pesquisa, pelo incentivo pesquisa e por terem possibilitado o

meu contato com um pouco da realidade da escola pblica no Brasil, nas viagens ao Piau e ao
Vale do Ribeira. Agradeo especialmente aos professores Jacqueline Brigago, Marco
Antonio Teixeira e Peter Spink.
 equipe da Biblioteca Karl A. Boedecker, da FGV, pelo timo atendimento e pela procura
dos livros em outras bibliotecas, possibilitando a ampliao da reviso bibliogrfica.

Ao CNPq, pela bolsa concedida durante toda a realizao do mestrado.

Aos amigos e colegas que fiz ao longo do mestrado, em especial ao grupo GV Educao:
Rodolfo, Hiro, Oswaldo e Cibele, pelas discusses e pelo aprendizado.

Aos meus amigos e amigas, pela convivncia e alegria. Muito obrigada a todos aqueles que
me enviaram artigos sobre educao, me ajudaram nas buscas de materiais, me incentivaram
durante todo o processo e compreenderam a minha ausncia. De Kobashi, Paulinha e
Tammy, um agradecimento profundo por todos estes anos de amizade. Tammy,
especialmente, pelas inmeras revises, e ao Cludio, pela ajuda durante o processo de
escolha do mestrado, pela leitura crtica dos trabalhos e pelo carinho.

Por fim, um agradecimento especial aos meus pais. Ao meu pai, pelo seu esforo em entender
a minha escolha e por buscar fazer parte deste universo de pesquisa, perguntando sobre as
entrevistas e sobre as concluses do trabalho. minha me, finalmente, por absolutamente
tudo, mas especialmente por ter servido de inspirao e modelo para que a escolha pela
carreira acadmica se tornasse realidade.
 RESUMO

A educao pblica brasileira apresentou grandes avanos nas ltimas dcadas, como a
ampliao do acesso, mas a sua qualidade ainda est aqum do desejvel. Visando melhoria
da qualidade do ensino pblico, importantes iniciativas vm sendo lanadas, tanto pelo
governo quanto pela sociedade civil. Uma destas iniciativas, lanada recentemente pelo
governo Lula, foi o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que apresentou como
novidade o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). A sociedade civil
tambm tem buscado organizar-se em coalizes, visando a articular atores de diversas
instituies, governamentais e no-governamentais, sob uma mesma bandeira: a luta por uma
educao pblica de qualidade. Identificamos duas coalizes advocatrias em formao no
Brasil: a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao, que, apesar
do objetivo comum, possuem origens, composies, fontes de recursos, metas, formas de
atuao e de relacionamento com o governo completamente diferentes. Considerando este
contexto, buscamos, neste trabalho, a partir de levantamento de dados e da realizao de
entrevistas com atores internos e externos s duas coalizes, analisar o seu processo de
formao e suas estratgias para influenciar a definio e a implementao de uma poltica
pblica de carter nacional.

Palavras-Chave: Polticas Pblicas em Educao, Formulao de Polticas Pblicas,

Coalizes Advocatrias, Sociedade Civil, Demandas Sociais Histricas por Educao.

ABSTRACT

Public Education in Brazil has improved over the last decades, but its quality is still far from
international standards. Aiming to improve the quality of public education, important
initiatives have been launched by the government and the civil society. One of them, recently
presented by the Federal government, was the Educational Development Plan (PDE), which
introduced the Basic Education Development Index (IDEB). The civil society also managed
to articulate players from a wide range of entities, both governmental and non-governmental,
under advocacy coalitions, which are leading the efforts to enhance the quality of the public
educational system. The two most prominent coalitions in this context are the National
Campaign on the Right to Education (Campanha Nacional pelo Direito Educao) and the
Commitment All for Education (Todos pela Educao). Despite sharing a same final goal,
however, they have different origins, compositions, financial sources and strategies. Within
this context, and through the analysis of data and the interpretation of 20 interviews with
coalitions members and other relevant players, we aim to analyze how these two Brazilian
educational coalitions were formed and what were the strategies chosen to influence the
national public policy design and implementation.

Keywords: Educational Public Policy, Formulation of Public Policy, Advocacy Coalition,

Civil Society, Historical Demands for Education in Brazil.
 SUMRIO

1. INTRODUO.............................................................................................................. 11

2. METODOLOGIA DE PESQUISA................................................................................ 17
2.1 Formulao do Problema de Pesquisa......................................................................... 17
2.1.1 Objetivo Geral..................................................................................................... 18
2.1.2 Objetivos Especficos........................................................................................... 18
2.1.3 Objeto de Estudo ................................................................................................. 18
2.2 Anlise de Casos ........................................................................................................ 19
2.2.1 Metodologia utilizada.......................................................................................... 19
2.2.2 Relao dos entrevistados.................................................................................... 21
2.2.3 Roteiro utilizado .................................................................................................. 26

3. FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS ........................................................... 29

3.1 Atores centrais formulao das polticas pblicas .................................................... 29
3.1.1 A Sociedade como ator central ............................................................................ 31
3.1.2 O Estado como ator central ................................................................................. 32
3.1.3 O Estado e a Sociedade como atores centrais ...................................................... 34
3.2 Processo de Formao das Polticas Pblicas.............................................................. 45
3.2.1 Construo da agenda e especificao de alternativas ........................................ 47
3.2.2 Implementao .................................................................................................... 53

4. SOCIEDADE CIVIL E MOVIMENTOS SOCIAIS..................................................... 58

4. 1 Sociedade Civil ......................................................................................................... 59
4.1.1 Usos, Confuses e Definio do Termo Sociedade Civil ...................................... 59
4.1.2 Abordagem Histrica do Conceito de Sociedade Civil ......................................... 66
4.2 Movimentos Sociais ................................................................................................... 76
4.2.1 Viso Americana ................................................................................................. 79
4.2.2 Viso Europia.................................................................................................... 82

5. AS LUTAS HISTRICAS POR EDUCAO NO BRASIL ...................................... 88

5.1. Breve Histrico dos Movimentos Sociais em Educao no sculo XX....................... 89
5.2 Descrio dos Principais Movimentos Sociais por Educao no sculo XX ................ 92
5.2.1 Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932)............................................. 92
5.2.3 Campanha pela Defesa da Escola Pblica........................................................... 98
5.2.4 Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP) .................................. 103
5.3 Anlise crtica dos movimentos ................................................................................ 109

6. AS COALIZES CONTEMPORNES NA PERCEPO DOS ATORES ............ 117

6.1. Descrio das coalizes atuais ................................................................................. 118
 6.1.1. Campanha Nacional pelo Direito Educao .................................................. 118
6.1.2. Todos pela Educao........................................................................................ 125
6.2 Percepo dos atores sobre as duas coalizes............................................................ 137
6.2.1 Iniciativas em Defesa da Educao Pblica de Qualidade................................. 137
6.2.2 A Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao ........ 143
6.2.3 A Educao e o Governo no momento atual ...................................................... 185
6.3 Avaliao crtica das duas coalizes ......................................................................... 190

7. CONSIDERAES FINAIS....................................................................................... 198

7.1 Coalizes atuais e movimentos sociais histricos...................................................... 198
7.2 Coalizes em Educao............................................................................................ 200
7.3 A herana dos movimentos sociais histricos: sobreposio de agendas ................... 202
7.4 A pluralizao da sociedade civil.............................................................................. 204
7.5 Aprendizado em polticas pblicas ........................................................................... 205
7.6 Fases do processo de formulao de polticas pblicas ............................................. 206
7.7 Aspectos tcnico e poltico das polticas pblicas e comunidades epistmicas .......... 207
7.8 Mobilizao de recursos ........................................................................................... 210
7.9 Origem e desencadeamento de uma questo pblica ................................................. 211
7.10 Reao ................................................................................................................... 212
7.11 Propostas para trabalhos futuros ainda sobre este objeto ......................................... 213
7.12 Sobre o futuro ........................................................................................................ 214

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................ 216

 10

1. INTRODUO
 11

1. INTRODUO

A educao pblica brasileira apresentou grandes avanos nas ltimas dcadas, mas a
qualidade do ensino ainda est aqum do desejvel. Atualmente, um dos importantes
indicadores de qualidade utilizados o Programa de Avaliao Internacional de Estudantes
(PISA), um teste que inclui, principalmente, pases pertencentes Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), alm de outros como o Brasil. Os
dados do PISA, referentes a 2006, ilustram o mau desempenho da educao brasileira em
leitura, matemtica e cincias, as trs reas avaliadas no exame. De 57 pases avaliados, o
Brasil ficou na 49a posio em Leitura, na 54a posio em Matemtica e na 52a posio em
Cincias, o que fez com que nos classificssemos no nvel 1 de aprendizagem, o mais baixo
ndice em uma escala que varia de 1 a 6 (CAFARDO, 2007). A utilizao do PISA como
indicador de qualidade no tem como pretenso reduzir o conceito de qualidade, e todas as
suas dimenses e potencialidades, a apenas um ndice. O fato que, independentemente do
tipo de avaliao utilizada, a Educao um problema nacional que precisa ser resolvido.

Visando melhoria da qualidade do ensino, importantes iniciativas vm sendo lanadas, tanto

pelo governo quanto pela sociedade civil. Em maro de 2007, o Ministrio da Educao
lanou o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que apresenta um conjunto de
medidas para melhorar a educao no pas, prevendo o investimento de R$ 8 bilhes at 2010.
O programa abrange medidas como a adoo da Provinha Brasil um instrumento para
verificar a alfabetizao no sistema pblico de ensino para crianas de seis a oito anos de
idade , a criao do Programa Universidade Aberta do Brasil (UAB) um sistema nacional
de ensino superior a distncia voltado para a capacitao dos professores da rede pblica , e
a adoo de um piso salarial para os professores de R$ 850, entre outras propostas. A
principal novidade do Plano foi a introduo do ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (IDEB)1, que prev que, at 2022, o Brasil alcance a nota seis, atual mdia dos pases
pertencentes OCDE.

Em pronunciamento sobre o PDE, no dia oficial de seu lanamento, o Presidente da Repblica

Luiz Incio Lula da Silva afirmou:

1
O IDEB calculado com base em dois fatores que interferem na qualidade do ensino: o rendimento escolar, por
meio das taxas de aprovao, reprovao e abandono, e as mdias de desempenho dos alunos nas avaliaes
nacionais, por meio do Saeb e Prova Brasil. Esta combinao entre fluxo e aprendizagem resulta em uma mdia
para cada escola, municpio, Estado e para o Pas, que varia de 0 a 10.
 12

O Plano de Desenvolvimento da Educao, que tenho a alegria de lanar neste

momento, traz em seu arcabouo poderosos instrumentos de aperfeioamento de
gesto, financiamento, contedo, mtodo, participao federativa e participao
cidad, capazes de promover profundas mudanas na nossa educao pblica. Eu o
anuncio como o Plano mais abrangente j concebido neste Pas para melhorar a
qualidade do sistema pblico e para promover a abertura de oportunidades iguais
em educao. Eu vejo nele o incio do novo sculo da educao no Brasil. Um
sculo capaz de assegurar a primazia do talento sobre a origem social e a
prevalncia do mrito sobre a riqueza familiar. O sculo de uma elite da
competncia e do saber, e no apenas de uma elite do bero ou do sobrenome.
(BRASIL, 2008).

A sociedade civil tambm vem atuando de forma cada vez mais intensa nos ltimos anos, por
meio de organizaes no-governamentais (ONGs), movimentos sociais, institutos de
responsabilidade social ligados iniciativa privada, alm de entidades e associaes do
chamado Terceiro Setor. So inmeros projetos com objetivos e escopos bastante diversos,
que abrangem a luta pelos direitos das crianas e adolescentes, a criao de escolas prprias, a
melhoria de escolas da rede pblica, a implantao de bibliotecas comunitrias, projetos de
educao no campo, a doao de computadores e centros de incluso digital, programas de
formao e capacitao de professores, entre muitos outros.

Dentre estas inmeras iniciativas, porm, sobressaem-se duas grandes iniciativas que
merecem este destaque por terem maior abrangncia em relao s demais e por serem
responsveis por articular atores provenientes de diversas instituies, governamentais e no-
governamentais, sob uma mesma bandeira: a luta por uma educao pblica de qualidade. So
elas: a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao.

Neste sentido, poderamos dizer que estas duas iniciativas so as que mais se aproximam do
conceito de coalizo advocatria, apresentado por Sabatier e Jenkins-Smith (1993, p. 25,
traduo nossa) para designar a juno de atores pblicos e privados, provenientes de
diversas instituies e nveis governamentais, que dividem um conjunto de crenas e valores
comuns e que buscam manipular as regras, oramentos e recursos humanos governamentais
visando a atingir seus objetivos no longo prazo.

Apesar da bandeira comum, porm, estas duas coalizes possuem origens, composies,
fontes de recursos, metas e formas de atuao completamente diferentes. A relao com o
governo um dos pontos que mais as diferencia e um dos que tem causado maior discusso.
 13

Um dos pontos principais do debate acerca da relao destas alianas com o governo est
justamente no lanamento do PDE, em maro de 2007. Isso porque uma das medidas foi
chamada de Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao2, prevendo a adeso
voluntria dos municpios a algumas diretrizes e o cumprimento das metas projetadas pelo
IDEB por parte das escolas das redes municipais e estaduais de ensino at o ano de 2022.

Esta coincidncia dos nomes entre uma das medidas do PDE com um dos movimentos nos
leva a pensar sobre a relao existente entre os diversos atores, governamentais e no-
governamentais, na formulao e implementao de polticas pblicas, considerando-se que
as escolhas finais so tomadas pelos atores governamentais, mas que estas escolhas podem ser
permeadas por inmeras presses advindas da sociedade.

A preocupao em analisar os principais atores que foram e so responsveis pelo desenho da

poltica educacional no pas, e a busca pelo entendimento da relao entre a sociedade e o
Estado neste processo, fazem parte de uma necessidade verificada no campo das polticas
pblicas de mapear quem so os atores que iro definir as agendas dos problemas a serem
tratados, de que maneira sero traadas as alternativas para a resoluo destes problemas e
como a alternativa escolhida ser implementada (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993;
SABATIER, 1999; KINGDON, 1995; MARQUES, 1997).

Historicamente, houve a diviso deste campo de estudos em duas correntes: a primeira

destacando o Estado como ator central no desenho e na implementao das polticas pblicas,
excluindo a possibilidade de interveno da sociedade neste processo; e a segunda, no sentido
oposto, apontando a sociedade como a principal determinadora das polticas pblicas e o
Estado como um mero reflexo dos interesses destes grupos hegemnicos (GRINDLE;
THOMAS, 1991). Mais recentemente, tem havido uma preocupao em equilibrar o foco das
anlises entre o Estado e a sociedade, entendendo tanto os grupos de interesse da sociedade
quanto os atores estatais como importantes ao processo de definio das polticas pblicas,
devendo ambos merecer papis centrais (GRINDLE; THOMAS, 1991; SABATIER;
JENKINS-SMITH, 1993; MIGDAL, 1994; KINGDON, 1995; MARQUES, 1997).

2
Os municpios podem aderir ao programa por meio de um Termo de Adeso do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao, disponvel no site do MEC. Os municpios que aderirem ao plano, tero direito a
assistncia tcnica e apoio financeiro e, em contrapartida, devero garantir o alcance das diretrizes e metas do
IDEB. Este plano foi estabelecido a partir do decreto n. 6094/2007.
 14

No caso especfico dos estudos sobre a Histria da Educao no Brasil, como os

desenvolvidos por Freitag (1979), Romanelli (1985) e Plank (1990), houve uma clara
tendncia em apontar as classes dominantes como determinantes da poltica educacional
adotada no pas, fazendo com que possamos classific-los como estudos centrados no papel
da sociedade. Nestes estudos, o formato das polticas educacionais no pas aparece como o
reflexo de escolhas determinadas pela elite econmica, capaz de, historicamente, impor a
priorizao de determinados setores como o ensino superior que, naturalmente, trariam
maiores benefcios a ela.

Parece-nos, porm, que, no cenrio atual, esta anlise focada somente na centralidade das
classes hegemnicas precisa ser revista, considerando-se o surgimento de outros atores,
individuais e coletivos, na determinao das polticas educacionais atuais tornando possvel
a identificao de um quadro mais complexo de agentes relevantes definio da poltica
pblica de educao no Brasil.

neste cenrio que iremos desenvolver essa pesquisa. Faremos, em primeiro lugar, uma
abordagem terica dos principais temas que envolvem esta pesquisa para, em seguida, passar
efetivamente para a anlise das duas coalizes advocatrias em Educao no momento atual.

Primeiramente, apresentaremos o processo de formulao de polticas pblicas sob duas

perspectivas: a anlise dos atores centrais a este processo, ou seja, sobre quem efetivamente
determina e traa estas polticas; e a apresentao do processo de desenvolvimento destas
polticas, ou seja, o caminho entre uma idia e sua execuo na forma de uma poltica pblica.
Este o tema do Terceiro Captulo.

No Quarto Captulo, faremos uma discusso terica sobre um dos atores centrais no processo
de formulao de polticas pblicas: a sociedade civil. Apesar de entendermos que tanto o
Estado quanto a sociedade civil so centrais na formulao das polticas pblicas, o fato desta
pesquisa estar centrada no papel da sociedade civil fez com que considerssemos adequado
desenvolver um debate terico mais aprofundado do termo. Feita a discusso sobre o conceito
e sua evoluo ao longo do tempo, iremos aprofundar-nos em um dos inmeros grupos
pertencentes sociedade civil os movimentos sociais , por conta da sua relevncia e
relao com o tema desta pesquisa.
 15

O Quinto Captulo faz uma abordagem histrica dos principais movimentos em educao do
sculo XX, com a apresentao mais detalhada de trs movimentos: o Manifesto dos
Pioneiros da Educao Nova (1932), a Campanha em Defesa da Escola Pblica e o Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP). Isso porque, considerando que as atuais
alianas por educao no Brasil so o objeto de estudo deste trabalho, de fundamental
importncia o desenvolvimento de uma retrospectiva histrica das iniciativas que tambm
tiveram a educao pblica como sua principal bandeira.

O Sexto Captulo, por fim, discorre sobre o objeto de estudo desta dissertao: a Campanha
Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao, apresentados sob duas
perspectivas: em primeiro lugar, fazemos a descrio de ambas a partir de documentos
disponibilizados nos sites, folders e material impresso das duas organizaes, passando, em
seguida, para a apresentao da percepo dos atores entrevistados, tanto pertencentes s
alianas como exteriores a elas.

A metodologia utilizada nesta pesquisa est detalhada no prximo captulo, que apresenta os
objetivos (geral e especficos), o objeto de estudo e a metodologia utilizada na anlise dos
dois casos selecionados. nesta seo que se encontram, tambm, o roteiro utilizado nas
entrevistas e o currculo resumido de todos os entrevistados.
 16

2. METODOLOGIA DE PESQUISA
 17

2. METODOLOGIA DE PESQUISA

2.1 Formulao do Problema de Pesquisa

A fim de refletir sobre o processo de formulao da poltica educacional atual, o ideal seria
mapearmos todos os atores, governamentais e no-governamentais, individuais e coletivos,
envolvidos na definio e implantao de uma poltica nacional de educao, que estivessem
direta e indiretamente ligados educao.

Do ponto de vista governamental, a anlise deveria englobar os cargos eleitos e no-eleitos,

ligados s trs instncias de poderes, alm dos gestores pblicos mais diretamente ligados
gesto educacional (Secretarias Municipal e Estadual, Ministrio da Educao, Inep e os
Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Educao). Com relao aos atores no-
governamentais, o foco deveria voltar-se em especial sociedade civil, no apenas sua parte
mais visvel e identificvel as organizaes no-governamentais , mas tambm aos
seguintes atores: mdia; empresas, associaes de classe e empresrios que desenvolvem
projetos na rea educacional; grupos religiosos; sindicatos e associaes de trabalhadores e
funcionrios; movimentos sociais que atuam em defesa da educao; acadmicos e centros de
estudos ligados ao tema.

Porm, tal objetivo seria demasiado amplo para uma dissertao de mestrado, inviabilizando a
sua realizao. Por esta razo, resolvemos centrar a pesquisa em dois atores coletivos que
consideramos importantes no atual cenrio: as duas coalizes advocatrias que lutam por uma
educao pblica de qualidade. Estes atores foram escolhidos em razo da sua abrangncia
em relao s demais iniciativas, sua capacidade de articulao e, principalmente, em
funo da ausncia de estudos, no Brasil, relacionados ao tema.
 18

2.1.1 Objetivo Geral

Analisar o processo de formao de duas coalizes em Educao no Brasil e suas estratgias

para influenciar a definio e a implementao de uma poltica pblica de carter nacional.

2.1.2 Objetivos Especficos

Compreender, por meio da reviso da literatura, as possveis articulaes sobre os principais

constructos e conceitos referentes a: atores polticos, polticas pblicas e seu processo de
formulao; sociedade civil e movimentos sociais; a histria dos movimentos sociais em
educao no Brasil, suas principais bandeiras e os impactos.

Analisar, por meio de um estudo de caso mltiplo (Campanha Nacional pelo Direito
Educao e Todos pela Educao), a combinao de interesses e aes de atores, individuais e
coletivos provenientes de inmeras instituies, governamentais e no-governamentais, de
diversas instncias com vistas formao de coalizes e seu impacto no Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE).

2.1.3 Objeto de Estudo

Duas coalizes atuais relacionadas melhoria da educao pblica: a Campanha Nacional

pelo Direito Educao e o Todos pela Educao (TPE).
 19

2.2 Anlise de Casos

2.2.1 Metodologia utilizada

Para o entendimento das duas alianas, trabalhamos com uma etapa inicial referente ao
levantamento de dados e, posteriormente, com um estudo de caso mltiplo, de carter
exploratrio e descritivo.

Foram escolhidas estas duas ferramentas (levantamento de dados e estudo de caso), por conta
das perguntas que queramos responder. Como colocado por Yin (2001), a escolha do mtodo
de pesquisa depende basicamente de trs condies: do tipo de questo da pesquisa, do
controle que o pesquisador possui sobre os eventos comportamentais e do foco em fenmenos
histricos ou contemporneos. Neste sentido, tanto o levantamento de dados quanto o estudo
de caso so ferramentas que no exigem controle sobre os eventos e que buscam centrar-se
em acontecimentos contemporneos. A diferena entre eles est na resposta s perguntas: no
levantamento de dados, buscamos responder quais so as coalizes, o que as caracteriza,
quem so os membros, entre outros, enquanto no estudo de caso buscamos analisar como
estas coalizes atuam e por que determinadas formas de ao foram escolhidas.

Neste sentido, trabalhamos tanto com informaes naturais, obtidas por meio da
observao, anlise de documentos, anlise de conversas e anlise de discursos, quanto com
informaes geradas, obtidas nas entrevistas realizadas (RITCHIE; LEWIS, 2003). Em
nosso processo de pesquisa, portanto, tanto os fatos quanto as interpretaes so relevantes.

Para a realizao do estudo de caso mltiplo, envolvendo estes dois atores coletivos,
realizamos entrevistas baseadas em roteiro. Escolhemos determinar um roteiro bsico de
pesquisa, porque buscvamos fazer uma comparao entre as duas alianas e, portanto, a falta
de uma estruturao mnima poderia prejudicar esta comparao (RITCHIE; LEWIS, 2003).
As entrevistas foram, assim, semi-estruturadas, baseadas em perguntas-chave mas assuntos
no pertencentes ao roteiro tambm foram abordados, de acordo com a vontade do
entrevistado e com o andamento da conversa.
 20

Foram entrevistados, nesta etapa, alm do corpo diretivo e membros das duas alianas,
algumas pessoas de destaque da rea educacional externas a elas. A escolha dos entrevistados
deu-se de forma no aleatria selecionamos aqueles que consideramos ser os mais
relevantes ao nosso estudo e que trariam maiores contribuies pesquisa3. No h a
pretenso, portanto, de ser um estudo estatisticamente representativo. Nossa amostra foi
escolhida com base em um determinado propsito analisar em profundidade duas aparentes
coalizes em educao no pas , mtodo conhecido como amostra baseada em critrio ou
em propsito (MASON, 2002; PATTON, 20024 apud RITCHIE; LEWIS, 2003).

A seguir, colocamos o currculo resumido de todos os entrevistados, separados em trs

categorias: membros da Campanha Nacional pelo Direito Educao, membros do Todos
pela Educao e atores externos, apresentados em ordem alfabtica.

Foram 20 os atores entrevistados, sendo que duas das entrevistas foram feitas em dupla: Mil
Villela junto a Luis Norberto Pascoal e Ester Rizzi juntamente com Sandra Faria. As
entrevistas tiveram durao aproximada de uma hora, todas realizadas por mim, com exceo
da entrevista com Maria Auxiliadora, que foi realizada pelo Prof. Mario Aquino Alves na
Fundao Getulio Vargas e documentada em meio eletrnico (DVD), usando parte do roteiro
orientador desta pesquisa.

Na etapa final deste trabalho, todas as citaes foram enviadas a cada um dos entrevistados,
visando a garantir que nada fosse colocado sem o consentimento de todos os envolvidos e que
o que foi escrito expressasse suas idias centrais. Os textos foram revisados por todos os
entrevistados, com poucas excees5, sendo que algumas pessoas optaram por incluir novas
frases ou reformular o que havia sido inicialmente escrito. As descries da Campanha
Nacional pelo Direito Educao e do Todos pela Educao tambm foram revisadas pelas
coordenaes das alianas, refletindo, portanto, o que aparece nos materiais de divulgao e a
posio dos seus coordenadores.

3
Os coordenadores da Campanha Nacional pelo Direito Educao e do Todos pela Educao ajudaram-nos a
selecionar as pessoas que seriam entrevistadas, tanto internas quanto externas s coalizes.
4
PATTON, M. Qualitative research and evaluation methods. Thousand Oaks: Sage Publications, 2002.
5
Essas excees so creditadas ao fato de que, at a entrega do presente exemplar, no houve retorno por parte
do(a) entrevistado. Assumimos, portanto, sua(s) anuncia em relao ao que foi enunciado.
 21

2.2.2 Relao dos entrevistados

Membros da Campanha Nacional pelo Direito Educao

Daniel Cara
Coordenador Geral da Campanha Nacional pelo Direito
Educao.
Membro Titular da primeira composio (2005-2007) do
Conselho Nacional de Juventude (Conjuve).
Representante, como Vice-presidente, da Sociedade Civil na
Mesa Diretora do Conjuve (set/2005 mar/2007)
Graduado em Sociologia pela Universidade de So Paulo e
Mestre em Cincia Poltica pela mesma instituio em 2005.
Foi coordenador da rea de Juventude e do Projeto Grmio em
Forma do Instituto Sou da Paz, em parceria com a Secretaria
de Estado dos Direitos Humanos.

Elizabete Ramos
Coordenadora do Comit de Pernambuco da Campanha
Nacional pelo Direito Educao.
Educadora e pesquisadora do Centro de Cultura Luiz Freire, em
Olinda.

Ester Rizzi
Ester Rizzi foi assessora de Sandra Faria na Fundao Abrinq.
, atualmente, mestranda em Sociologia Jurdica na
Universidade de So Paulo.
 22

Iracema Nascimento
Coordenadora de Comunicao da Campanha Nacional pelo
Direito Educao.
Foi Presidenta da Associao Brasileira do Vdeo Popular
(Abvp).
Trabalhou no Centro de Estudos e Pesquisas em Educao,
Cultura e Ao Comunitria (Cenpec), na Fundao Abrinq e
na Ao Educativa.
Graduada em Jornalismo pela UNESP e Mestre em
Comunicao pela Escola de Comunicao e Artes da
Universidade de So Paulo.

Roberto Franklin de Leo

Presidente da Confederao Nacional dos Trabalhadores em
Educao (CNTE).
Professor de Educao Artstica na Escola Estadual Neves
Prado Monteiro, em So Vicente.
Participa das instncias do Sindicato dos Professores do Ensino
Oficial do Estado de So Paulo (Apeoesp) desde 1981, onde j
foi Diretor de Legislao, Diretor Sindical, Vice-Presidente e
Diretor Estadual.

Sandra Faria
Foi Superintende-Executiva da Fundao Abrinq pelo Direito
da Criana e do Adolescente.
Foi assessora da presidncia da Agncia Nacional do Petrleo
(ANP), diretora executiva da Fundao de Amparo ao
Trabalhador Preso (FUNAP) e trabalhou por mais de dez anos
na Fundao do Desenvolvimento da Administrao Pblica
(FUNDAP), nas reas de ensino, consultoria e pesquisa.
Graduada em Administrao Pblica pela Fundao Getulio
Vargas (FGV) e ps-graduada em Administrao Geral e
Relaes Institucionais pela mesma instituio.

Srgio Haddad
Coordenador Geral da Ao Educativa, desde 1994.
Foi professor da Ps-Graduao da PUC de So Paulo, diretor
de Relaes Internacionais da ABONG e professor e diretor do
curso supletivo do Colgio Santa Cruz.
Ganhou o prmio Lderes Sociais em 2003.
Graduado em Economia e em Pedagogia, com Mestrado e
Doutorado em Histria e Sociologia da Educao pela USP.
 23

Membros do Todos pela Educao

Ana Maria Diniz

Coordenadora da Comisso de Comunicao, membro do
Conselho de Governana e do Comit Gestor do Todos pela
Educao.
Criadora do Instituto Po de Acar e atualmente membro dos
Comits Executivo, Financeiro e de Desenvolvimento e
Marketing do Po de Acar.
Fundadora da Axialent, empresa de consultoria especializada
em desenvolvimento humano e de lideranas.
Formada em Administrao pela Fundao Armando lvares
Penteado (FAAP), com especializao na Harvard Business
School e na INSEAD.

Luis Norberto Pascoal

Coordenador da Comisso de Relaes Institucionais do Todos
pela Educao.
Presidente da DPaschoal, da Fundao Educar DPaschoal,
vice-presidente do Faa Parte e membro do World Child
Foundation (WCF) e do IBMEC.
Foi coordenador estratgico do Comit brasileiro do Ano
Internacional do Voluntrio da ONU, em 2001.

Mil Villela
Coordenadora da Comisso de Articulao do Todos pela
Educao
Presidente do Instituto Ita Cultural, do Instituto Faa Parte e
do Museu de Arte Moderna (MAM).
Embaixadora da Unio da Boa Vontade pela UNESCO.
Formada em Psicologia pela PUC/SP.

Mozart Neves Ramos

Presidente-Executivo do Todos pela Educao, professor da
Universidade Federal de Pernambuco e membro titular do
Conselho Nacional de Educao.
Foi presidente do Conselho Nacional de Secretrios de
Educao (CONSED), presidente da Associao Nacional dos
Dirigentes de Instituies Federais de Ensino (ANDIFES),
Secretrio de Educao e Cultura do Estado de Pernambuco e
reitor da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Graduado em Qumica pela UFPE, tem Doutorado pela
Universidade de Campinas e Ps-Doutorado na Itlia.
Foi eleito educador internacional do ano de 2005, pelo
International Biographical Centre (IBC).
 24

Priscila Cruz
Diretora-Executiva do Todos pela Educao.
Foi Coordenadora Geral do Instituto Faa Parte entre 2002 e
2005 e tambm do Ano Internacional do Voluntrio da ONU,
em 2001.
Graduada em Direito pela Universidade de So Paulo e em
Administrao de Empresas pela Fundao Getulio Vargas
(FGV).

Viviane Senna
Coordenadora do Comit Tcnico do Todos pela Educao.
Presidente do Instituto Ayrton Senna, desde 1994.
Nomeada pela CNN e Revista Time uma das lderes do novo
milnio.
Graduada em Psicologia pela PUC/SP, com especializao em
Psicologia Junguiana pelo Instituto Sede Sapientiaes da PUC.

Atores Externos

Carlos Ramiro de Castro

Presidente do Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do
Estado de So Paulo (Apeoesp), desde 2002, o maior sindicato
da Amrica Latina.
Leciona Biologia na rede pblica de ensino h 37 anos, na
Escola Estadual Salvador Moya.

Elie Ghanem
Professor da Faculdade de Educao da Universidade de So
Paulo desde 2002 e integrante do Frum de Educao da Zona
Leste.
Mestre e Doutor em Educao pela USP.
Um dos fundadores da Ao Educativa.
 25

Fernando Rossetti
Secretrio Geral do Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas
(GIFE) e comentarista do Canal Futura.
Trabalhou por mais de dez anos como jornalista da Folha de
So Paulo e outros jornais, cobrindo principalmente a rea de
educao.
Um dos fundadores da ONG Cidade Escola Aprendiz, onde
trabalhou por mais de cinco anos, como diretor-executivo.
Ganhou o Grande Prmio Ayrton Senna de Jornalismo e ttulo
de Jornalista Amigo da Criana, concedido pela ANDI.
Formado em Cincias Sociais pela UNICAMP, com
especializao em direitos humanos pela Universidade de
Columbia (Estados Unidos).

Maria Auxiliadora Seabra Rezende

Secretria de Educao Estadual de Tocantins desde 2000.
Atual presidente do CONSED.
Foi diretora da Universidade do Tocantins (UNITINS),
responsvel pela implantao do campus de Arraias.
Graduada em Pedagogia pela Universidade Federal de Gois,
com especializao em Educao e Mestrado em Educao
Escolar Brasileira na mesma instituio.

Maria da Gloria Gohn

Professora Titular aposentada da Universidade de Campinas
(Unicamp) e professora titular do Centro Universitrio Nove de
Julho (UNINOVE).
Graduada em Sociologia, com Mestrado em Sociologia e
Doutorado em Cincia Poltica, pela USP. Ps Doutorado na
New School for Social Research (Estados Unidos) e Livre-
Docncia pela USP.
Tem mais de 30 livros publicados.
Foi professora da FAU/USP, UFMG e da PUC/SP.

Mario Srgio Cortella

Professor Titular da PUC/SP, na qual atua desde 1977.
Foi Chefe de Gabinete do Secretrio Municipal de Educao de
So Paulo, Paulo Freire, entre 1990 e 1991, e Secretrio
Municipal de Educao de So Paulo, entre 1991 e 1992.
Possui Graduao em Filosofia pela Faculdade de Filosofia
Nossa Senhora Medianeira, Mestrado e Doutorado em
Educao pela PUC/SP.
 26

Romualdo Portela de Oliveira

Professor da Faculdade de Educao da Universidade de So
Paulo desde 1985.
Graduado em Matemtica, Mestre e Doutor em Educao e
Livre-Docente, todos pela USP. Possui Ps-Doutorado na
Universidade de Cornell (Estados Unidos).
Foi consultor da UNESCO/Chile ligado ao Laboratrio Latino
Americano de Avaliao da Qualidade da Educao.

2.2.3 Roteiro utilizado

Foi utilizado um roteiro bsico de perguntas durante as entrevistas que foi modificado de
acordo com o entrevistado e com a durao da entrevista, visando a focar nos pontos centrais
e nas principais reas de conhecimento de cada um dos entrevistados.

Colocamos abaixo o roteiro bsico que foi utilizado. Uma das perguntas que foi includa no
caso dos acadmicos, por exemplo, foi a incluso de uma questo referente ao histrico dos
movimentos sociais em educao e da comparao dos momentos passados com o contexto
atual.

Roteiro Bsico:

a) Na viso do senhor(a), quais so os principais movimentos que tm a educao como

bandeira? Apenas o TPE e a Campanha?

b) Quais os objetivos que levaram criao do TPE se j havia a Campanha? Por que no
houve a juno dos esforos?

c) Como o senhor(a) avalia o TPE e a Campanha? Quais as principais semelhanas e

diferenas?

d) Quais so as formas de atuao de cada um dos movimentos? H uma sinergia entre eles?
 27

e) Como o senhor(a) caracteriza o TPE e a Campanha? So movimentos, campanhas, grupos

de interesse? So coalizes (considerando-se que coalizes envolvem atores governamentais,
no-governamentais, acadmicos, setor privado, movimentos sociais...)?

f) Perfil dos membros Como se deu a criao destes movimentos e como eles atuam
atualmente? Quem eles representam?

g) Como o senhor(a) entende a questo do financiamento, em se tratando da defesa de uma

poltica pblica?

h) Qual deve ser a relao de um movimento como este com os demais atores (poder pblico,
sociedade civil, setor privado)? Um movimento com este perfil deve agir em conjunto com o
governo, deve tentar unir esforos, deve criticar?

i) Qual o impacto de cada um destes movimentos na poltica educacional do pas? Como o

senhor(a) v o lanamento do PDE com o nome Compromisso Todos pela Educao?
Estabelecimento do ano 2022 pelo governo? Outros impactos?

j) Na sua opinio, a educao uma prioridade do governo? Qual rea o senhor(a) definiria
como sendo prioridade?

k) Quais so as perspectivas para a educao nos prximos anos? As metas sero atingidas?
 28

3. FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS

 29

3. FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS

A anlise das polticas pblicas pode ser feita sob diversos ngulos, dada a complexidade e
amplitude do tema. Podemos pensar, por exemplo, nos fatores que afetam a formulao e
implementao de uma poltica pblica, no tipo de poltica a que estamos nos referindo
(distributiva, redistributiva, regulatria, auto-regulatria), nas suas caractersticas principais,
nos atores envolvidos no processo de definio e implantao desta poltica, no impacto das
foras ambientais e sociais no contedo desta poltica, nas conseqncias e impactos destas
polticas, nos fatores que levaram adoo de determinadas medidas, entre muitos outros.

Neste captulo, iremos abordar dois aspectos das polticas pblicas: em primeiro lugar,
apresentaremos as abordagens relativas aos atores centrais s polticas pblicas, ou seja, sobre
quem efetivamente determina e traa estas polticas; em segundo lugar, analisaremos os
estudos relativos ao processo de desenvolvimento destas polticas, ou seja, o caminho entre
uma idia e sua execuo na forma de uma poltica pblica.

3.1 Atores centrais formulao das polticas pblicas

A literatura que aborda os atores considerados centrais formulao das polticas pblicas
teve, historicamente, a diviso em duas grandes correntes (GRINDLE; THOMAS, 1991). A
primeira delas tem na sociedade e nos grupos de interesse o centro das anlises, entendendo
que so estes atores que definem as polticas pblicas, considerando-se seu grande poder de
influncia sobre os atores estatais. Para esta abordagem, o Estado aparece como um ator
praticamente neutro, receptor dos interesses encontrados na sociedade e responsvel pela
implementao das vontades dos grupos hegemnicos. A segunda delas refere-se aos autores
e estudiosos que colocam a atuao do Estado no centro da anlise, entendendo que este o
principal ator na definio das polticas pblicas e que, apesar da sociedade civil ter alguma
influncia sobre as decises estatais, o Estado quem ir determinar as escolhas finais. So,
portanto, os gestores pblicos e as organizaes estatais o centro destes estudos.
 30

Estas duas abordagens no foram contemporneas. As teorias e agendas de pesquisa

dominantes at a dcada de 1980 estavam centradas principalmente na sociedade como ator
central, ocorrendo uma reverso desta tendncia a partir da dcada de 1980. Esta mudana de
enfoque deu-se, de acordo com Migdal, Kohli e Shue (1994), principalmente pela influncia
dos estudos de Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985), que acabaram por colocar o Estado
como ator central nos estudos das polticas pblicas comparadas entre os pases em
desenvolvimento. Skocpol (1985) justifica-se dizendo que, at ento, as teorias e agendas de
pesquisa raramente tratavam do Estado como um ator central formulao das polticas
pblicas. As perspectivas centradas na sociedade, especialmente a abordagem pluralista e a
abordagem estrutural-funcionalista (structure-funcionalist), predominantes nas dcadas de 50
e 60, consideravam o Estado um conceito ultrapassado, colocando-o como uma mera arena
para a disputa de poder entre os grupos da sociedade. Em 1980, de acordo com a autora, um
nmero crescente de estudos passou a considerar o Estado de maneira central nas anlises e a
estudar seu impacto nos processos polticos e sociais.

Estudos mais recentes tm destacado a importncia do equilbrio entre estes dois atores a
sociedade e o Estado , ampliando o debate e tornando-o mais complexo. No entendimento
destas novas abordagens, tanto os grupos de interesse da sociedade quanto os atores estatais
so importantes para a definio das polticas pblicas, devendo ambos merecer papis
centrais nas anlises (EVANS; RUESCHEMEYER; SKOCPOL, 1985; GRINDLE;
THOMAS, 1991; SABATIER, 1991b; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993; MIGDAL;
KOHLI; SHUE, 1994; MARQUES, 1997). Estas novas abordagens foram responsveis pela
introduo de conceitos como coalizes advocatrias, empreendedores polticos, entre outros,
que veremos detalhadamente mais adiante.

A seguir, apresentamos estas trs correntes: a teoria que aponta a Sociedade como ator
central, a teoria que apresenta o Estado como ator central, e as teorias mais recentes, que
colocam o Estado e a Sociedade no centro da anlise. Focaremos nosso estudo, porm, na
terceira corrente, em funo da maior relao desta com o nosso objetivo de pesquisa, que
entende que ambos so fundamentais no processo de formulao e implementao das
polticas pblicas.
 31

3.1.1 A Sociedade como ator central

A via centrada na sociedade engloba trs linhas: a abordagem de classes, ou marxista; a

abordagem pluralista e a abordagem da escolha pblica.

A abordagem de classes (class analytic approach), ou abordagem marxista, coloca o Estado

como um instrumento de dominao que reflete a prpria estrutura de classes da sociedade.
Mesmo em abordagens mais recentes, chamadas neomarxistas, que garantem uma maior
autonomia ao Estado, esta autonomia aparece restrita a situaes em que as classes
dominantes no conseguiram se organizar em uma coalizo dominante. Neste sentido, a
burguesia continua aparecendo como o principal ator poltico responsvel pela definio da
ao do Estado e as aes estatais, assim, passam a ser explicadas pela prpria estrutura
capitalista (MARQUES, 1997).

Abordagens posteriores, como a dos neoinstitucionalistas histricos, entendem que uma das
falhas desta teoria est no fato de terem desconsiderado o papel dos atores estatais e das
instituies na esfera poltica, concentrando-se em estudos muito abstratos, desconsiderando a
formao especfica de cada sociedade e Estado e afastando-se, portanto, da realidade
emprica (MARQUES, 1997).

A segunda linha refere-se abordagem pluralista (pluralist approach), que entende o Estado
como uma arena poltica praticamente neutra, onde diversos grupos da sociedade podem
entrar em conflito e determinar as polticas a serem implementadas. Neste sentido, todos os
grupos da sociedade poderiam formar coalizes para defender seus interesses e competir de
maneira justa e equilibrada dentro de um espao pblico aberto (GRINDLE; THOMAS,
1991).

Skocpol (1985) define os estudos da corrente pluralista da seguinte maneira:

O governo era visto principalmente como uma arena onde os grupos econmicos
e os movimentos sociais se opunham ou se aliavam para moldar as decises sobre
as polticas pblicas. Estas decises eram entendidas como sendo alocaes de
benefcios dentre os grupos demandantes. As pesquisas focavam nos inputs da
sociedade sobre os governos e nos efeitos distributivos dos outputs. O governo em
si no era seriamente visto como um ator independente (SKOCPOL, 1985, p.4,
traduo nossa).
 32

Dahl (1997), estudioso que se encaixa na corrente pluralista, prope-se, em seu livro
Poliarquia, a estudar os efeitos do acesso e do controle dos recursos de poder socioeconmico
e de coero sobre a democracia. Para ele, em sociedades verdadeiramente plurais nenhum
grupo social teria acesso exclusivo sobre nenhum dos recursos de poder disponveis, como
resultado da neutralizao recproca dos grupos em conflito, fazendo com que todos os grupos
pudessem lutar livremente entre si em uma arena neutra, o Estado.

Para Dahl (1997), quanto menores os obstculos contestao pblica e quanto maior a
participao, mais dificuldade ter o governo de um pas em adotar e aplicar polticas que
prejudiquem fortemente uma maior parte da populao. Mesmo assim, ele entende que
nenhum sistema do mundo plenamente democratizado os regimes relativamente mais
democratizados constituem as chamadas poliarquias.

Por fim, a escolha pblica (public choice), que retoma e amplia a abordagem pluralista,
assume que a sociedade poltica composta de indivduos que se juntam em torno de
interesses comuns e que so capazes de manipular o governo para a conquista de seus
objetivos. Estes indivduos organizam-se em grupos, utilizando recursos financeiros,
conexes polticas e outros meios para fazer valer suas vontades e interesses. Os polticos, por
sua vez, desejosos apenas em manter-se no poder, usam os recursos pblicos para satisfazer
estas vontades e garantir sua prpria sobrevivncia (GRINDLE; THOMAS, 1991).

3.1.2 O Estado como ator central

Com relao anlise centrada no ator estatal, podemos fazer a subdiviso em duas ou trs
abordagens. Para Grindle e Thomas (1991), h trs linhas distintas: a abordagem dos atores
racionais; da poltica burocrtica; e dos interesses do Estado. Para Friedland e Alford (1991),
porm, so duas as linhas: as abordagens que buscaram apontar os indivduos como
perfeitamente racionais; e as abordagens que buscaram colocar o Estado, ou a organizao,
como o centro da anlise.

Apesar desta diferena entre os autores, o raciocnio que os envolve o mesmo: nos dois
casos, h uma diviso entre os estudos que entendem os indivduos como racionais e a
 33

sociedade como mero reflexo destas escolhas individuais; e os estudos que no entendem a
sociedade como essencial s anlises porque apontam apenas a organizao e os atores
estatais como centrais.

O modelo centrado nos atores racionais, em primeiro lugar, entende os tomadores de deciso
como perfeitamente racionais e capazes de tomar decises timas. Para Friedland e Alford
(1991), esta abordagem coloca os indivduos como instrumentalmente racionais, capazes de
basear suas relaes sociais apenas nos custos e benefcios envolvidos, buscando maximizar
sua utilidade.

J o modelo centrado no Estado, como organizao dominante, pode ser exemplificado pelos
estudos de Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985) (FRIEDLAND; ALFORD, 1991;
GRINDLE; THOMAS, 1991; MIGDAL, 1994)6. Esta abordagem coloca o Estado como
analiticamente separado da sociedade e com interesses prprios interesses estes que podem,
ou no, corresponder aos interesses de determinadas classes ou grupos da sociedade. O Estado
entendido, na anlise de Friedland e Alford (1991), Grindle e Thomas (1991) e Migdal
(1994) sobre a teoria de Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985), como a organizao
dominante na sociedade, organizao esta capaz de se isolar dos interesses dos grupos de
interesse e das classes sociais por conta da sua capacidade e autonomia.

Grindle e Thomas colocam ainda uma terceira linha, a abordagem da poltica burocrtica
(bureaucratic politics approach), que aponta a definio das polticas pblicas como
resultado de um processo poltico e de conflitos de poder dentro do prprio governo,
colocando que a escolha final estar diretamente ligada posio ocupada pelos atores
estatais, pelas organizaes a que pertencem e pelas lutas de poder e status entre eles.

6
Apesar de Friedland e Alford (1991), Grindle e Thomas (1991) e Migdal (1994), classificarem o estudo de
Evans, Rueschemeyer e Skocpol (1985) na abordagem que entende o Estado como ator central, em nosso estudo
classificaremos este trabalho como pertencente terceira corrente, centrada no papel do Estado e da Sociedade,
mais especificamente na abordagem neoinstitucionalista histrica, assim como os prprios autores se auto-
classificaram, e que adotada tambm por Marques (1997) e Hall e Taylor (2003).
 34

3.1.3 O Estado e a Sociedade como atores centrais

Abordagens mais recentes entendem que, se por um lado, a sociedade tem maneiras de se
organizar em grupos e organizaes para defender determinados interesses e tentar influenciar
o Estado, este, por sua vez, quem ir desenhar e implementar as polticas e, portanto, possui
o poder final de deciso. O resultado das polticas pblicas, portanto, passa a ser o resultado
da combinao de interesses dos atores estatais e no-estatais.

Marques (1997) um dos que aponta a importncia do estudo de diversos atores e no o

foco especificamente no Estado ou na sociedade. Mesmo considerando correto o princpio
marxista de privilegiar os capitalistas como principal ator, considerando-se seu lugar de
destaque na sociedade, ele discorda que estes sejam os nicos atores relevantes, destacando
tambm a importncia dos agentes estatais e das corporaes profissionais. As instituies
tambm merecem papel de destaque, considerando-se que elas impem constrangimentos a
todos os agentes, incluindo o capital e o Estado.

Sabatier (1991b), por sua vez, aponta para o fato de que, no estudo de polticas pblicas, no
suficiente focar-se em apenas uma instituio ou num determinado comportamento poltico
exterior a estas instituies, devendo compreender a anlise das comunidades
intergovernamentais ou subsistemas ligados a esta poltica, compostos pelos burocratas,
poder legislativo, grupos de interesse, pesquisadores, reprteres, entre outros.

A seguir, iremos apresentar algumas teorias e abordagens com maior detalhamento. So elas:
a teoria das coalizes advocatrias (advocacy coalition framework), a teoria
neoinstitucionalista e a teoria do state-in-society.

Teoria das Coalizes Advocatrias

A teoria desenvolvida por Sabatier e Jenkins-Smith (1993) aponta que a mudana nas
polticas pblicas ao longo do tempo o resultado de trs processos: 1) da interao entre
coalizes advocatrias internamente ao subsistema da poltica pblica; 2) das mudanas
 35

externas ao subsistema; e 3) dos efeitos dos parmetros estveis do sistema, como a estrutura
social e as regras constitucionais. Ou seja, as mudanas so o resultado tanto das mudanas
internas ao subsistema (variveis endgenas) quanto das mudanas externas a ele (variveis
exgenas), como vemos no Quadro 1.

Os atores centrais ao processo, nesta viso, so as coalizes advocatrias, definidas como a

juno de atores pblicos e privados, provenientes de diversas instituies e nveis
governamentais, que dividem um conjunto de crenas e valores comuns e que buscam
manipular as regras, oramentos e recursos humanos governamentais visando a atingir seus
objetivos no longo prazo (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 25, traduo nossa).
Esta teoria enfoca, portanto, a interao das coalizes advocatrias no processo de desenho e
implementao das polticas pblicas, cada uma delas composta por atores que compartilham
valores comuns, provenientes de uma variedade de instituies, governamentais ou no.

H, de acordo com os autores, entre duas e quatro coalizes importantes atuando em

determinado setor. Mesmo assim, nem todas as pessoas pertencentes ao setor estaro inseridas
em uma determinada coalizo ou compartilharo dos mesmos valores e interesses.

As diversas coalizes advocatrias sero intermediadas pelos policy brokers, que buscam
reduzir os conflitos entre elas e chegar a uma definio sobre as decises governamentais.
Estas decises sero implementadas, geraro um resultado e tero um impacto no subsistema,
reiniciando o processo. O que fundamental o aprendizado gerado, que poder redefinir o
sistema de valores das coalizes e a estratgia utilizada por elas e isto que causar uma
reformulao interna ao subsistema (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993).

As variveis exgenas, compostas pelos eventos externos e pelos parmetros estveis do

sistema, por sua vez, afetam os obstculos e oportunidades disponveis aos atores de uma
determinada poltica pblica (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993). Os eventos externos ao
subsistema compreendem as mudanas no ambiente socioeconmico, as mudanas na
coalizo que est no governo e os impactos provenientes de decises polticas tomadas em
outros subsistemas. J os parmetros estveis so os atributos e caractersticas de uma
determinada poltica pblica, a distribuio natural dos recursos, valores socioculturais e
estrutura social, e as regras (ou estrutura constitucional) que regem o sistema.
 36

Parmetros Subsistema da Poltica Pblica

relativamente estveis
Restries Policy
e Recursos brokers
dos Atores Coalizo A Coalizo B
do
Valores Valores
Subsistema
Recursos Recursos

Eventos externos ao
sistema
Estratgia 1 Estratgia 2

Decises pelos
responsveis

Recursos das agncias e

Orientao da Poltica

Resultados da poltica

Impactos da Poltica

Quadro 1 Modelo das coalizes advocatrias.

Fonte: Ilustrao adaptada de SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993.

Para os autores, a mudana nos parmetros estveis bastante difcil, apesar de no ser
impossvel, e requer o trabalho de uma coalizo por mais de uma dcada. Os eventos
externos, por outro lado, so mais dinmicos, e podem alterar o cenrio em que se insere uma
poltica pblica em apenas alguns anos.

Um dos aspectos mais importantes deste modelo o papel do conhecimento gerado no

processo da poltica pblica. Este aprendizado refere-se alterao dos pensamentos ou das
intenes de comportamento que resultam da experincia na aplicao de determinada poltica
pblica, portanto interna ao subsistema (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993).

De acordo com este modelo, ento, a definio da agenda dos problemas a serem debatidos,
as possveis solues que sero consideradas, a escolha de uma determinada alternativa e a
 37

implementao da mesma, passam a ser entendidas como resultado dos interesses de uma
coalizo dominante.

O poder de dominao de uma coalizo e a sua habilidade em implementar suas vontades e

interesses depender diretamente dos recursos que ela possui, o que inclui os recursos
financeiros, conhecimento tcnico, nmero de apoiadores e membros das coalizes e a
autoridade legal (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993). Estes recursos no so estticos ao
longo do tempo e ao mudar a posse dos mesmos muda-se, necessariamente, o poder e a
influncia exercidos pelas coalizes.

Para que haja mudanas profundas em uma determinada poltica pblica, portanto, preciso
que haja a substituio de uma coalizo dominante por outra. Isso ocorrer como produto da
combinao de perturbaes externas ao sistema, como mudanas nas condies
socioeconmicas, e do aproveitamento destas mudanas externas pelas coalizes
anteriormente minoritrias do subsistema (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993). Ou seja,
mesmo que os eventos externos produzam oportunidades para mudanas, estas oportunidades
devem ser adequadamente aproveitadas pelas coalizes.

Teoria Neoinstitucionalista

O neoinstitucionalismo surge no como uma continuidade ou mesmo renovao em relao

antiga corrente institucionalista, mas sim como uma reao aos estudos de poltica comparada
e cincia poltica de inspirao behaviorista, predominantes na dcada de 70 estudos estes
que foram incapazes de explicar a diversidade encontrada nos pases centrais neste perodo.
Esta diversidade, para os neoinstitucionalistas, poderia ser explicada em funo das diferentes
instituies de cada pas, colocando-as como atores centrais para o estudo dos processos
polticos e sociais (MARQUES, 1997).

As teorias neoinstitucionalistas entendem que as instituies so criadas como resultado de

um processo de interao entre atores em determinadas arenas. As regras preexistentes de
interao e a distribuio de recursos entre os atores so fundamentais para moldar a estrutura
destes confrontos, justamente porque distribuem o poder de forma desigual entre os atores
 38

(FLIGSTEIN, 2007). Os atores com mais recursos iro lutar para reproduzir suas posies nas
novas instituies, enquanto os atores com menos recursos tem duas opes: ou sero
coagidos pelos atores dominantes ou iro lutar para criar novas instituies, que possam
melhor represent-los.

O neoinstitucionalismo no constitudo de uma corrente de pensamento nica, podendo ser

subdividido em trs abordagens7: o neoinstitucionalismo da escolha racional, o
neoinstitucionalismo histrico e o neoinstitucionalismo sociolgico (MARQUES, 1997;
HALL; TAYLOR, 2003; FLIGSTEIN, 2007).

NEOINSTITUCIONALISMO DA ESCOLHA RACIONAL

O neoinstitucionalismo da escolha racional, enraizado na microeconomia, entende que os

indivduos tm um determinado conjunto de preferncias e gostos e vo agir de maneira
utilitria, visando a maximizar seus interesses, a partir de clculos e escolhas completamente
racionais (HALL; TAYLOR, 2003). Neste sentido, as instituies so consideradas
fundamentais ao estudo dos processos polticos justamente por desempenharem o papel de
impor constrangimentos s escolhas dos indivduos, alterando um comportamento que seria
guiado, no fosse a sua existncia, somente pelo auto-interesse (MARQUES, 1997).

fundamental, portanto, que as instituies desempenhem seu papel de impedirem os atores

de agirem apenas de maneira auto-interessada, produzindo um resultado sub-timo para a
coletividade (HALL; TAYLOR, 2003). Espera-se, na realidade, o contrrio: que haja
impedimentos para as aes apenas auto-interessadas, garantindo o melhor resultado possvel
para a coletividade.

As instituies, neste sentido, merecem ateno especial justamente pelo fato de que,
juntamente s demais instituies polticas, tm uma influncia direta sobre a cultura poltica,
sobre a estratgia dos atores e sobre a construo da agenda (MARQUES, 1997).

7
Para Hall e Taylor (2003), seria possvel ainda identificar uma quarta abordagem, o neoinstitucionalismo em
Economia. Considerando-se sua similaridade com o neoinstitucionalismo da escolha racional, porm, eles
resolveram unir as duas abordagens sob um mesmo nome.
 39

Para Fligstein (2007), a crtica a esta teoria est justamente no fato de no abordar as
habilidades de interao social dos indivduos, como colocado abaixo:

Os modelos de ator racional, ao tratarem as regras e os recursos como sendo

exgenos e os atores como sendo indivduos com preferncias fixas, deixam de
abordar a criatividade e a habilidade necessrias para que os indivduos, como
representantes da coletividade, atuem politicamente em relao aos outros atores
para produzir, reproduzir e transformar os equilbrios institucionais. (FLIGSTEIN,
2007, p. 66)

NEOINSTITUCIONALISMO HISTRICO

Os neoinstitucionalistas histricos definem instituio como os procedimentos, protocolos,

normas e convenes oficiais e oficiosas inerentes estrutura organizacional da comunidade
poltica ou da economia poltica (HALL; TAYLOR, 2003, p. 196), associando-a, portanto, s
regras e organizaes formais.

Concordam com os neoinstitucionalistas da escolha racional quanto importncia das

instituies e sua restrio ao dos atores, mas no entendem os indivduos como sujeitos
maximizadores de suas preferncias, guiados somente pelo auto-interesse. Para os
neoinstitucionalistas histricos, os atores muitas vezes acabam por agir de maneira a seguir
determinadas regras e normas sociais, esquecendo, em muitos casos, de seus prprios
interesses (MARQUES, 1997).

Neste sentido, as instituies so importantes para os neoinstitucionalistas histricos no

apenas porque constrangem as interaes sociais, mas porque alteram o conjunto de interesses
e a prpria conformao da preferncia dos atores (MARQUES, 1997). Neste sentido, as
preferncias individuais aparecem no como uma varivel externa, exgena estrutura social,
mas como um interesse construdo socialmente e mediado pelas instituies.

Neste processo de determinao de interesses, nem todos os interesses so privilegiados da

mesma forma, gerando uma distribuio desigual do poder e dos recursos. Isso ocorre porque
as instituies no repartem o poder de maneira homognea entre todos os grupos sociais,
conferindo um acesso desproporcional ao processo de deciso (HALL; TAYLOR, 2003).
 40

Sem negar a importncia das classes sociais e dos grupos de interesses presentes na
cena poltica, os neoinstitucionalistas (histricos) chamam a ateno para o fato de
que as relaes entre instituies e sociedade ocorrem nos dois sentidos. O que se
pretende contextualizar os atores (aonde quer que eles estejam), seus interesses e
aes estratgicas (MARQUES, 1997, p. 15).

O estudo de Evans, Rueschmeyer e Skocpol8 (1985), classificado nesta abordagem, entende

que o Estado e suas instituies devem ser trazidos de volta ao centro do debate, apontando a
deficincia dos estudos anteriores que no colocavam o Estado como um ator autnomo. A
partir desta necessidade de melhor analis-lo, buscam melhor conceituar sua estrutura, sua
capacidade de ao, sua formao e sua relao com os demais atores e foras sociais.

Para Marques (1997), o estudo de Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985) classifica-se na

corrente neoinstitucionalista histrica e deve ser considerado como centrado nas relaes
entre Estado e Sociedade, como observado na passagem a seguir:

Os estudos sobre Estado e polticas pblicas tomariam ento um carter relacional,

no se restringindo anlise do Estado e suas instituies. Este um ponto bastante
importante de se ressaltar, visto que a perspectiva neoinstitucionalista no prope a
substituio do privilegiamento da sociedade, tpico das anlises marxistas e
pluralistas, por um enfoque meramente estatal. [...] O centro da anlise deve ser
posto na correlao entre os recursos e as posies dos atores estatais e no estatais,
e no na mera observao das estratgias dos primeiros (MARQUES, 1997, p. 18)

Entendemos, como Marques (1997) que o estudo de Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985),
apesar do seu nome Bringing the State Back In, aponta que, se por um lado fundamental
trazer os Estados de volta a um lugar central nas anlises sobre polticas pblicas por serem
potencialmente autnomos, por outro, as relaes sociais tambm exercem uma real
influncia sobre os atores estatais, como afirmado a seguir:

Ao trazermos o Estado de volta ao seu lugar nas explicaes sobre mudanas

sociais e poltica, somos obrigados a respeitar a historicidade inerente s estruturas
sociopolticas, e devemos necessariamente ocupar-nos dos entrelaamentos entre os
desenvolvimentos a nvel nacional e os contextos histricos. No precisamos de

8
Alguns autores, como Grindle e Thomas (1991) e Migdal (1994), entendem que, por conta desta nfase no
Estado, o estudo de Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985) deveria ser classificado como uma abordagem
centrada no papel do Estado. Como falamos anteriormente, porm, iremos considerar este estudo como
pertencente a uma corrente mais equilibrada entre o Estado e a Sociedade, como o fazem tambm, alm dos
prprios autores, Hall e Taylor (2003) e Marques (1997).
 41

uma nova grande teoria sobre O Estado. Ao invs disso, precisamos de um

entendimento solidamente construdo e analiticamente ntido das regularidades
causais que permeiam as histrias dos Estados, estruturas sociais e relaes
transnacionais no mundo moderno. (SKOCPOL, 1985, p. 28, traduo nossa).

Skocpol (1985), no primeiro captulo do livro, trata da chamada autonomia estatal,

caracterstica que capaz de isolar o Estado das presses vindas da sociedade, garantindo que
a formulao das polticas pblicas no seja um mero reflexo das demandas de grupos de
interesses. A autonomia e a capacidade estatal variam ao longo do tempo, e ambas so
determinantes das polticas pblicas e da fora estatal.

Esta autonomia pode ser observada, por exemplo, em alguns grupos de funcionrios estatais,
principalmente aqueles de carreira, que conseguem isolar-se dos interesses presentes na
sociedade e estabelecer polticas pblicas de longo prazo de carter mais universal e menos
dirigido a um determinado grupo de interesse ou classe social. Para esta abordagem, a
autonomia do Estado varia de pas para pas, e, portanto, precisa ser analisada dentro de um
contexto social mais amplo.

Vale colocar que esta autonomia estatal no garante que o Estado ir agir de maneira racional,
apenas entende que, sendo autnomo, o Estado no estar subordinado aos interesses
presentes na sociedade. Marques (1997) exemplifica este apontamento ao dizer que as aes
das agncias estatais podem ser parciais e fragmentadas, assim como irracionais e
desarticuladas.

NEOINSTITUCIONALISMO SOCIOLGICO

Enquanto o neoinstitucionalismo da escolha racional surge da microeconomia, o

neoinstitucionalismo sociolgico tem suas razes na Teoria das Organizaes, num
movimento que tambm remonta aos anos 1970 (HALL; TAYLOR, 2003).

Diferentemente dos neoinstitucionalistas histricos, os neoinstitucionalistas desta linha

definem as instituies de uma maneira muito mais ampla, incluindo no apenas as regras e
 42

convenes formais, mas tambm os sistemas de smbolos, os esquemas cognitivos e os

modelos morais que fornecem padres de significao que guiam a ao humana (HALL;
TAYLOR, 2003, p. 209). H, portanto, uma maior interpenetrao entre as instituies e a
cultura nesta abordagem.

H uma aproximao entre as duas linhas quando eles apontam que o comportamento
individual pode ser entendido dentro de um contexto maior e no como uma varivel exgena
ao sistema. Para eles, as instituies so peas fundamentais na determinao de esquemas,
categorias e modelos cognitivos que influenciam o comportamento, indicando aos indivduos
no apenas o que fazer em determinada situao, mas toda uma gama de possveis aes a
serem tomadas (HALL; TAYLOR, 2003). Ou seja, o que os indivduos fazem ou consideram
como ao racional um objeto socialmente construdo, o mesmo valendo para as empresas,
que adotam determinadas prticas justamente por serem mais legtimas socialmente e
culturalmente aceitas do que outras e no necessariamente mais eficientes (HALL;
TAYLOR, 2003).

Para Fligstein (2007), a crtica abordagem neoinstitucionalista sociolgica est justamente

em colocar os atores como receptores passivos das instituies, considerando-se que sero
elas que iro fornecer os significados coletivos. Sendo assim, os atores tornam-se meros
propagadores de significados compartilhados ou seguidores de roteiros, o que no ocorre
na realidade. Ao enfatizar a existncia de significados compartilhados, de acordo com o autor,
esta teoria esquece que as pessoas tm motivos prprios para agir de determinada maneira.
Como ele afirma:

Os atores, em condies institucionais tanto estveis quanto instveis, no so

simplesmente levados pelos significados compartilhados em seus campos,
entendidos como roteiros que devem ser interpretados por profissionais ou
burocratas do governo. Em vez disso, eles atuam com um certo nvel de habilidade
social para reproduzir ou contestar sistemas de poder e privilgio. E o fazem como
membros ativos de um campo cuja vida est imersa no campo e dele depende.
(FLIGSTEIN, 2007, p. 66).
 43

Teoria do State-in-Society

A abordagem state-in-society entende, assim como as demais teorias colocadas nesta seo,
que tanto o Estado quanto a sociedade merecem espaos centrais na determinao das
polticas pblicas, como vemos no seu prprio nome.

Para os estudiosos desta linha, principalmente Migdal, Kohli e Shue (1994), os

neoinstitucionalistas histricos davam demasiada nfase ao Estado, tornando esta abordagem
enviesada e incompleta crtica que fez com que os prprios neoinstitucionalistas, como
Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985) incorporassem a sociedade como um ator relevante em
suas anlises mais recentes (MARQUES, 1997).

Para Migdal (1994), mesmo que alguns atores estatais tenham se colocado como entes
superiores e distintos em relao sociedade, a realidade que o Estado apenas uma dentre
as muitas organizaes importantes para a determinao das polticas pblicas. E por esta
razo est igualmente sujeito s presses e foras sociais.

Busca-se, a partir deste entendimento, uma nova perspectiva baseada em trs pilares: 1) a
abordagem das polticas pblicas deve ir alm da perspectiva centrada no Estado, recolocando
os Estados em um contexto social mais amplo e adotando, portanto, uma perspectiva mais
equilibrada entre Estado e sociedade; 2) os Estados devem ser desagregados como objeto de
estudo; 3) a sociedade tambm deve ser desagregada, repensando as categorias utilizadas para
a sua conceituao em pases em desenvolvimento. Mais do que simplesmente adotar um
equilbrio entre Estado e sociedade, portanto, os autores sugerem pensar os atores de forma
desagregada.

Migdal, Kohli e Shue (1994) afirmam que as sociedades afetam os Estado to, ou mesmo
mais, do que os Estados afetam as sociedades. Neste sentido, os Estados tm uma capacidade
de ao que ir variar dependendo da sua relao com as demais foras sociais; do mesmo
modo, as foras sociais somente podero entrar em conflito na arena poltica em determinados
contextos. Esta viso bastante semelhante viso apresentada pelos neoinstitucionalistas
histricos de que a capacidade e autonomia estatal devem ser analisadas num contexto social
mais amplo.
 44

Esta viso sobre o Estado, colocando-o como um ator que deve ser entendido como parte da
sociedade, gera um misto de autonomia e permeabilidade (MARQUES, 1997), fazendo com
que sua capacidade e efetividade variem de acordo com a relao com a sociedade em que
esto inseridos.

Um pilar importante desta teoria est na proposio de buscar analisar a complexidade dos
Estados para a realizao de estudos comparativos. importantssimo, de acordo com os
autores, verificar no apenas as relaes nos centros de poder, mas tambm olhar para a
relao entre Estado e sociedade na periferia, nos locais afastados dos centros de poder. Os
Estados, assim, no podem ser vistos como uma entidade homognea, racional e coerente
(MIGDAL, 1994), devendo ser desagregados para que todas as suas nuances possam ser
compreendidas.

Mais do que entender as nuances do Estado, tambm preciso analisar todas as foras
presentes na sociedade e entender mais a fundo as categorias que so utilizadas para
classific-las, o que sugerido pelo terceiro pilar da anlise. A ao poltica e influncia de
um grupo social no so completamente previsveis de acordo com a posio deste grupo na
estrutura social h outros fatores que precisam ser igualmente analisados, alm da classe
social. Para os autores, apesar da propriedade ser um recurso poltico importante, no o
nico que importa e que deve ser considerado.

Os dois ltimos pilares sugerem, assim, que as batalhas ocorrem no apenas entre entes
nacionais, grandes e homogneos, ou como uma luta entre o Estado e os grupos de interesse
bem-organizados, as classes sociais, ou a sociedade civil como um todo. Tanto os Estados
quanto as demais foras sociais precisam ser desagregados, para um melhor entendimento dos
conflitos e batalhas existentes entre eles. Os Estados precisam ser entendidos na sua
complexidade, considerando-se os diversos nveis de governo e as diferentes presses sociais
que sobre eles atuam, e as foras sociais tambm precisam ser analisadas de acordo com os
diferentes contextos nacionais em que se situam, e no de acordo com um padro pr-
concebido de ao relacionado posio econmica e social que ocupam (MARQUES,
1997).

Para Migdal (1994), os padres de dominao so determinados por batalhas e conflitos que
ocorrem em mltiplas arenas de dominao e oposio. Os servidores pblicos de diferentes
 45

nveis estatais so figuras centrais destas batalhas, assim como toda uma constelao de foras
sociais, que interagem e entram em conflito em diversas arenas.

Neste sentido, os resultados das polticas pblicas podem no estar de acordo com o que
esperaramos ser os interesses de Estado. De maneira contrria, so o resultado de uma
complexa interao entre as aes realizadas pelos diferentes nveis de Estado e as presses
da sociedade recebidas por cada um destes nveis.

No mundo moderno, impossvel entender o termo sociedade sem o Estado [...].

De fato, interaes entre Estado e sociedade so mutuamente transformadoras. Os
resultados do compromisso ou descompromisso do Estado com outras foras
sociais so tangveis, s vezes de grande importncia, mas estes resultados
raramente refletem os desejos e vontades de apenas um deles (MIGDAL, 1994, p.
23, traduo nossa)

3.2 Processo de Formao das Polticas Pblicas

Mapeadas algumas das teorias sobre os atores responsveis pela determinao das polticas
pblicas, passamos agora para o entendimento do processo de desenvolvimento destas
polticas.

Para Lindblom (1981), o processo de tomada de deciso poltico bastante complexo. Uma
das maneiras existentes para seu estudo consiste justamente em separar esta deciso em
diversos componentes, analisando isoladamente cada uma destas fases: como os problemas
surgem, como chegam agenda dos agentes governamentais, como os temas da ao
governamental so formulados, como se processa a ao legislativa (ou de outra natureza),
como os administradores aplicam a poltica escolhida e como esta poltica pode ser avaliada
no trmino do processo. Apesar de sugerir a diviso em etapas, o autor contesta a hiptese de
que o processo decisrio segue por entre as fases de maneira ordenada e racional. Sabatier
(1991a) compartilha desta viso, entendendo que a fratura do processo de uma poltica
pblica em etapas faz com que os estudos tendam a se concentrar em apenas uma fase,
perdendo a viso do todo. Para ele o processo real nem sempre se encaixa nestas fases e
precisa ser visualizado de uma maneira mais ampla.
 46

Lindblom (1981), na tentativa de reafirmar a complexidade do processo de definio de uma

poltica pblica e a impossibilidade da diviso em etapas, colocou que:

Concebemos o processo decisrio poltico como algo extremamente complexo, sem

princpio nem fim, cujos limites so incertos. De algum modo, um conjunto
complexo de foras produz determinados efeitos, que chamamos de polticas.
(LINDBLOM, 1981, p. 10)

Diferentemente de Lindblom (1981) e Sabatier (1991a) h autores que consideram que

possvel separar a implementao da deciso o que, apesar de teoricamente vivel, tem se
apresentado como empiricamente muito difcil (MAJONE; WILDAVSKY, 1995). Majone e
Wildavsky (1995) apresentam como seria esta diviso num mundo pr-programado, conforme
ilustra o Quadro 2.

Deciso

Boa Ruim

E
x Boa Sem problemas Problema na poltica
e
c
u

Ruim Problema no controle Sem problemas
o

Quadro 2 Modelo de avaliao da implementao em um mundo pr-programado

Fonte: MAJONE; WILDAVSKY, 1995, p. 150.

Apesar de concordarmos com a viso proposta por Lindblom (1981) e Sabatier (1991a),
iremos dividir esta seo em fases para que possamos nos aprofundar no estudo de cada uma
delas, sem com isso pretendermos dizer que a definio de uma poltica pblica deva,
necessariamente, passar por todas estas fases de uma maneira ordenada e clara. Dividiremos o
processo de definio de uma poltica pblica nas seguintes etapas: definio dos problemas a
 47

serem tratados, especificao das alternativas a serem consideradas para a resoluo destes
problemas, e escolha e implementao de uma ou mais destas alternativas.

Muitos autores concentraram-se em partes especficas do processo, como Kingdon (1995) que
enfatizou especificamente as duas primeiras: a definio da agenda e especificao das
alternativas. Outros buscaram compreender o processo como um todo, como Grindle e
Thomas (1991) e Majone e Wildavsky (1995).

3.2.1 Construo da agenda e especificao de alternativas

Kingdon (1995), ao buscar explicar o processo de desenvolvimento de uma poltica pblica,

concentrou-se especificamente nas fases de definio da agenda e de especificao das
alternativas. Sua preocupao central estava em entender porque alguns assuntos passam a ser
a preocupao central do governo enquanto outros nem chegam a ser debatidos e porque
algumas alternativas passam a ser consideradas como a soluo destes problemas enquanto
outras nem chegam a ser apresentadas como caminhos possveis.

Agenda a lista de temas ou problemas sobre os quais os atores governamentais e as pessoas

fora do governo que atuam de maneira prxima a estes atores esto prestando ateno em
determinado momento (KINGDON, 1995, p. 3, traduo nossa). Deste modo, dentre todos
os assuntos que poderiam ser tratados pelos atores governamentais e demais atores, alguns
temas sero escolhidos, reduzindo a lista de problemas a serem tratados. Mesmo finalizada a
definio dos problemas a serem tratados, algumas alternativas sero includas no pacote de
potenciais solues para estes problemas enquanto outras no sero sequer consideradas pelos
agentes governamentais.

Estas duas etapas, a definio da agenda e a especificao das alternativas, para Kingdon
(1995), so afetadas por dois fatores principais: de um lado os participantes e atores
envolvidos e, de outro, o processo por meio do qual se d a definio da agenda e das
alternativas. Em seu estudo, os participantes envolvem tanto atores estatais como o
Presidente, burocratas ligados ao poder executivo, eleitos ou no, e o Congresso, quanto
 48

atores no-estatais como a mdia, os grupos de interesse, acadmicos, pesquisadores,

consultores, partidos polticos e opinio pblica.

O processo de definio da agenda e das alternativas, para Kingdon (1995) composto por
trs canais (streams). Em primeiro lugar o canal dos problemas, que consiste nos inmeros
problemas que esto sempre pressionando o governo e que podero se tornar mais evidentes
por conta dos maus indicadores do setor e dos estudos (governamentais ou no) que apontem
esta situao. Estes indicadores podem surgir em decorrncia de uma crise ou evento
extraordinrio, pela experincia pessoal dos gestores ou em razo do retorno dos programas
existentes, mostrando o que est ou no funcionando. Em segundo lugar, tem-se o canal da
poltica pblica, que envolve o processo de seleo das idias e propostas para solucionar os
problemas verificados. Neste sentido, tem um papel importante a comunidade de
especialistas, tanto governamentais quanto no-governamentais, a circulao de idias entre
eles e o conhecimento gradual que vai se acumulando no setor. Por fim, h o canal da poltica,
que consiste nas mudanas da opinio pblica, no resultado das eleies, nas mudanas na
composio do Congresso, entre outros.

Estes trs canais, compostos por atores estatais e no-estatais, iro atuar de maneira
independente, unindo-se apenas quando surgir uma janela de oportunidade (window of
opportunity) capaz de fazer com que um assunto entre em pauta e de determinar quais
alternativas sero levadas em considerao para a sua soluo. Geralmente estas janelas
abrem-se, principalmente, quando h mudanas no campo poltico, como o perodo de
eleies, a mudana dos cargos executivos e a mudana na composio partidria do
Congresso.

Quando estas janelas so abertas, tm papel fundamental os empreendedores polticos (policy

entrepreneurs). Estes empreendedores so pessoas que buscam investir todos os seus recursos
(energia, dinheiro, reputao, tempo etc) com o objetivo de ter um retorno futuro, que pode
ser a aprovao do projeto, a participao na elaborao do mesmo, a promoo em sua
carreira, ou outros motivos. Podem ser pessoas que pertencem ou no ao governo, em
posies eleitas ou no, que pertencem comunidade acadmica ou a um grupo de interesse
(KINGDON, 1995).
 49

Estes empreendedores, portanto, desempenham um papel fundamental. Apesar destes

empreendedores no serem, isoladamente, os responsveis pela determinao da agenda, eles
so figuras centrais no processo desenvolvido por Kingdon (1995). por esta razo que
alguns estudiosos, como Schlager (1999), apontam que esta teoria, ao enfatizar o trabalho
realizado pelos empreendedores das polticas pblicas, acaba por garantir pouca ateno para
a ao coletiva.

Cobb e Elder (1995) tambm buscaram aprofundar-se na anlise da agenda. Sua anlise
comea, na realidade, numa etapa anterior definio da agenda eles buscam compreender
as maneiras pelas quais uma questo levantada.

Uma questo entendida como um conflito entre dois ou mais grupos sobre determinados
assuntos relacionados distribuio de posies e recursos. So quatro as maneiras pelas
quais uma questo pode ser criada: a) a maneira mais comum a criao de uma questo por
um grupo que percebe que a distribuio de recursos e posies est desregulada, enviesada;
b) outra forma o surgimento de uma questo como forma de beneficiamento prprio, ou
seja, um determinado grupo levanta uma questo apenas para se auto-beneficiar; c) um evento
inesperado tambm pode determinar o surgimento de uma questo e; d) por fim, uma questo
pode surgir pelas mos de um grupo que no busca nem recursos nem posies para si
prprio, mas busca satisfazer um interesse pblico. Estas categorias no so mutuamente
exclusivas, podendo uma questo ser ao mesmo tempo classificada em mais de uma delas.

Estas categorias de criao de uma questo devem, necessariamente, ser seguidas por um
mecanismo de desencadeamento. Para os autores, estes mecanismos podem ser classificados
como internos e externos e so classificados da seguinte maneira: i) eventos internos, que
surgem como conseqncia de: a) catstrofes naturais, como incndios e inundaes, b)
eventos humanos inesperados, como seqestros e assassinatos de polticos em posies-chave,
c) mudanas tecnolgicas, d) desequilbrios na distribuio de recursos, que podem levar a
protestos por direitos civis ou greves, por exemplo, e e) mudanas ambientais, como uma
superpopulao ou forte migrao de um determinado grupo para um determinado local; e ii)
eventos externos, resultados de: f) guerras ou conflito que envolvem diretamente o pas, g)
inovaes tecnolgicas nas armas e ferramentas de guerra, h) conflitos internacionais que no
envolvem diretamente o pas, e i) mudanas no alinhamento global dos pases, que afetem a
posio dos mesmos em organizaes internacionais.
 50

Havendo uma ligao entre o evento iniciador de uma determinada questo com o evento
desencadeador da mesma, surge uma questo. O evento gerador e o evento desencadeador,
por si ss, no so capazes de trazer uma questo tona necessrio que haja uma
combinao entre eles. A agenda aparece, assim, como o resultado deste processo.

As agendas surgidas neste processo tambm podem ser classificadas em duas categorias:
agenda sistmica e agenda institucional ou governamental ou formal. A primeira delas
consiste nas agendas que possuem questes percebidas como legitimamente merecedoras de
ateno tanto pelo pblico quanto pelo governo, ou seja, por questes reconhecidas por um
grande nmero de pessoas como merecedora de ateno e como tendo possvel soluo. J a
agenda institucional agrega aquelas questes que efetivamente recebero ateno do governo
e dos tomadores de deciso. A diferena entre elas, portanto, est no fato de que, enquanto a
agenda sistmica agrega itens mais abstratos e gerais, sem necessariamente especificar as
alternativas, a agenda institucional apresenta itens mais especficos, concretos e limitados,
refletindo, em muitos casos, os prprios vieses estruturais e institucionais que surgem pela
diferente posse de recursos entre indivduos e grupos (COBB; ELDER, 1995).

Esta diviso proposta por Cobb e Elder (1995) pode ser analisada como uma anlise similar
proposta por Kingdon (1995). Os dois estudos apontam para diferenciaes dos temas que
aparecem como merecedores de ateno por parte do pblico e do governo e dos temas que
efetivamente sero tratados como prioritrios pelos tomadores de deciso. Enquanto Cobb e
Elder (1995) apontam para uma diviso entre agenda sistmica e agenda institucional (ou
governamental ou formal), Kingdon (1995) sugere que h uma diferenciao entre os assuntos
que entram na agenda e aqueles que tero alternativas traadas para a sua soluo. Apesar de
classificados de maneira diferente, h uma preocupao, em ambos os casos, em diferenciar
aquilo que entendido como um problema e aquilo que efetivamente ter um enfoque
governamental na busca de solues.

Os grupos de interesse so de fundamental importncia no processo apresentado por Cobb e

Elder (1995). Seu acesso a cargos-chave no governo, por exemplo, essencial para a
colocao de determinados assuntos na agenda. Apesar disso, uma agenda institucional no
construda somente por conta destas presses, mas aparece como o resultado das demandas
sociais e das decises tomadas pelos atores estatais.
 51

Pessoas e grupos com menores recursos tero, necessariamente, maior dificuldade em verem
seus interesses legitimados. Este diferencial de recursos e de acesso aos tomadores de deciso
podem vir, de acordo com os autores, de diversas fontes. Um tomador de deciso pode estar
pessoalmente endividado ou identificar-se mais fortemente com um determinado grupo,
alguns grupos podem estar localizados mais estrategicamente na estrutura social ou
econmica ou possuir mais recursos do que outros grupos, determinados grupos podem ser
socialmente mais reconhecidos, entre muitos outros fatores (COBB; ELDER, 1995).

Fuks (2000) vem a agregar sua viso neste debate. Para o autor, assim como para Kingdon
(1995) e Cobb e Elder (1995), o processo em que assuntos pblicos e problemas sociais
entram em disputa est permeado por inmeros atores, como os grupos de interesse, a mdia,
o poder legislativo, entre muitos outros. Para ele, a definio da agenda surge como um
disputa entre uma (virtual) pluralidade de verses, embora as condies diferenciadas de
participao impliquem vantagens para certos atores e, no limite, o silncio de outros
(FUKS, 2000, p. 79), tocando, mais uma vez, na questo da distribuio desigual de recursos.
Para o autor, assim, preciso considerar que mesmo havendo uma pluralidade de atores,
grupos e instituies em conflito, alguns desses detm uma posio vantajosa em relao aos
demais, por conta da distribuio desigual de recursos materiais, organizacionais e
simblicos.

Lindblom (1981) tambm partilha deste entendimento ao colocar que a desigualdade poltica
responsvel por impor o silncio a muitos participantes do jogo. Considerando-se, por
exemplo, a situao privilegiada em que se encontram os empresrios, para o autor difcil de
acreditar que os participantes do jogo disputem livremente, utilizando-se dos mesmos
recursos para tanto.

Para Spector e Kitsuse9 (1987 apud FUKS, 2000), o papel desempenhado pelos grupos de
interesse quase mais importante do que o desempenhado pelos atores estatais. So estes
grupos de interesse que efetivamente faro com que um determinado assunto passe a ser
reconhecido como um problema social.

9
SPECTOR, M.; KITSUSE, J. Constructing Social Problems. New York: Aldine de Gruyter, 1987.
 52

Cobb e Elder (1995) dialogam novamente com Kingdon (1995) quando apontam para o fato
de que um assunto no entrar na agenda, seja ela sistmica ou institucional, apenas pelo seu
aspecto tcnico. Para eles, alm disso, ser necessrio que haja uma juno entre os aspectos
prprios das polticas pblicas (seu reconhecimento pelo pblico, por exemplo) com o aspecto
poltico. Neste processo, tanto atores governamentais quanto atores no-governamentais so
fundamentais e preciso verificar suas conexes para corretamente entender porque
determinados assuntos entram na agenda e outros no.

Para Fuks (2000), em relao a este ponto, o estudo da definio da agenda deve permear dois
campos: por um lado, o surgimento destes novos assuntos (e o no aparecimento de outros)
nas arenas pblicas e sua permanncia (ou no) no debate; e, por outro, a participao dos
atores neste processo de definio da agenda. Utiliza-se, para tanto, de uma frase de Cobb e
Elder (1972), aqui reproduzida:

Na sua forma mais elementar, a colocao bsica : de onde provm as questes da

poltica pblica? Preocupa-nos entender a gnese desses assuntos e por que
algumas controvrsias ou assuntos incipientes atraem a ateno e interesse dos
centros formais de tomada de deciso enquanto outras falham neste sentido. Em
outras palavras, quais os determinantes da agenda de controvrsia poltica dentro de
uma comunidade? Como que tal agenda se constri (isto , como que um
assunto ganha acesso a ela?). E quem participa deste processo? (COBB e ELDER10,
1972, p. 14, apud FUKS, 2000, p. 80).

Mais uma vez, Fuks (2000) partilha das idias de Kingdon (1995) e Cobb e Elder (1995) no
sentido de apontar que a emergncia de determinados assuntos na agenda depende mais da
dinmica social e poltica do que propriamente de suas caractersticas intrnsecas, de seu
aspecto tcnico. H um deslocamento, portanto, das chamadas condies objetivas
relacionadas a determinada questo para o reconhecimento de um processo subjetivo que ir
elev-la condio de um problema social (FUKS, 2000).

Para Lindblom (1981, p. 14), h um conflito entre o desejo de que a determinao das
polticas pblicas seja cada vez mais o resultado de um processo baseado em informaes,
dados e conhecimento tcnico e o desejo de que seja resultante de um processo democrtico,

10
COBB, R; ELDER, C. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda Building. Baltimore: The
John Hopkins University Press, 1972.
 53

e, portanto, poltico. Para o autor, preciso entender que, por mais que haja um conflito entre
estes duas facetas (a anlise e a poltica), de certo modo ambas se complementam.

Em continuao sua anlise, Lindblom (1981) afirma que h, no entanto, uma tentativa cada
vez maior de elevar o nvel de racionalidade no processo de deciso poltica, utilizando-se de
anlises, informaes, dados estatsticos e afins como embasamento para a tomada de deciso,
principalmente em pases ricos e desenvolvidos, como os Estados Unidos. A tentativa de
afastar o aspecto poltico do processo de deciso, porm, no funciona. Para que funcionasse,
deveramos supor que as anlises e estudos so infalveis e consensuais entre todos os
analistas e pesquisadores, perfeitamente adequadas a todos os grupos sociais e capazes de
serem feitas com os recursos disponveis e em tempo oportuno caractersticas que no so
verificadas na realidade (LINDBLOM, 1981).

Fuks (2000) aponta, ainda, a importncia do contexto cultural na determinao de quais

assuntos e temas sero tratados como problemticos pela sociedade. H assuntos que tm
mais legitimidade e reconhecimento e por esta razo sero mais facilmente tratados como
prioritrios nas agendas. Ele retoma, neste ponto, uma questo abordada pelo
neoinstitucionalismo sociolgico que aponta para o fato de que escolhemos determinados
assuntos baseados num contexto cultural mais amplo. O processo de debate das polticas
pblicas, neste sentido, pode ser entendido como um debate entre imagens, sendo
fundamental a anlise dos discursos e das construes retricas. Para Fuks (2000, p. 94), a
disputa passa pela definio das referncias que iro orientar este debate pblico, ou seja,
pelas formas de argumentar, ver, conceituar e enquadrar assuntos.

3.2.2 Implementao

Conforme Grindle e Thomas (1991), h pouca literatura sobre o processo de implementao.

Para os autores, a dificuldade existente nesta fase, de tomar determinadas decises que iro
alterar as polticas existentes e os arranjos institucionais, no adequadamente conhecida nem
do ponto de vista terico, nem do ponto de vista emprico. Para eles, os analistas e estudiosos
do tema tendem a considerar que as decises tomadas iro quase que automaticamente
resultar numa mudana nas polticas e no comportamento organizacional, ou seja, que a
 54

implementao correta praticamente determinada por uma instituio forte o suficiente para
implement-la. De modo contrrio, nos casos em que uma poltica no apresenta os resultados
esperados, a soluo apontada , em muitos casos, o fortalecimento da capacidade
institucional e a alterao na vontade poltica de mudana.

Grindle e Thomas (1991) chegam a afirmar que justamente a etapa de implementao do

processo de reforma poltica que ir determinar o sucesso (ou no) da prpria iniciativa de
reforma e, muitas vezes, este processo pode levar a resultados muito diferentes do esperado
ou previsto pelos seus formuladores e pelos analistas, havendo, na realidade, uma ampla gama
de possveis resultados, e no apenas o sucesso e o fracasso. A simples identificao de um
problema, sua incluso na agenda governamental e a busca por alternativas viveis no
garantem, portanto, que a implementao ir ocorrer da forma planejada idia que foi
utilizada por agncias internacionais e multilaterais nos pases em desenvolvimento, ao
investirem pesadamente em pesquisa e estudos sobre as polticas pblicas, com a esperana de
que melhores anlises se traduziriam em melhores polticas.

Diante da sua importncia e da dificuldade em identificar especificamente a etapa de

implementao, Grindle e Thomas (1991) propem um modelo diferente do modelo linear,
apontando para a necessidade de que o processo de mudana de uma poltica pblica seja
visto de maneira macro, sem focar-se em apenas uma das partes e envolvendo os atores
interessados em todas as etapas. Propem, ao contrrio, um modelo interativo, que agregue
todas as etapas.

O modelo interativo parte do pressuposto de que os esforos para alterar uma poltica pblica
iro, necessariamente, alterar um equilbrio nas foras existentes, gerando reaes daqueles
que sero afetados por esta mudana. E so justamente estas reaes, e mais especificamente
sua natureza, intensidade e localizao, que iro garantir a implementao e sustentabilidade
da poltica ao longo do tempo. Isso ocorre porque este modelo entende que as tentativas de
mudana podem ser revertidas em qualquer momento do processo, como resultado das
presses dos opositores (GRINDLE; THOMAS, 1991). Os conflitos que podero surgir ao
longo do processo sero determinados pelas caractersticas da poltica pblica e de sua
reforma.
 55

Durante a fase de implementao, so necessrios recursos polticos, financeiros, tcnicos e

de gesto para a sustentabilidade da reforma. A mobilizao destes recursos faz parte do
desafio da implementao, considerando-se que os opositores da reforma iro utilizar-se de
inmeras ferramentas para bloquear o acesso aos mesmos (GRINDLE; THOMAS, 1991).

A reao ou resposta a uma determinada iniciativa de reforma poder ocorrer em duas arenas
a arena pblica e a arena burocrtica (GRINDLE; THOMAS, 1991). Geralmente as reaes
nas arenas pblicas so caractersticas das reformas que tm um impacto direto em amplos
setores da sociedade ou em interesses politicamente relevantes, so facilmente visveis pelo
pblico afetado, tm custos dispersos pela sociedade, concentrao dos benefcios no
governo, baixo contedo tcnico, amplo envolvimento da populao e impactos de curto
prazo. Nestes casos, preciso haver um capital poltico considervel para levar as reformas
adiante. As reaes nas arenas burocrticas, por sua vez, ocorrem quando no h um impacto
direto sobre a populao benefcios dispersos, os custos esto concentrados no governo, a
reforma no diretamente visvel populao, o contedo altamente tcnico, a participao
pblica limitada e os impactos so de longo prazo. Nestes casos, a oposio da burocracia
surge como resistncia mudana e medo da perda de poder.

Para que uma reforma seja implementada da maneira correta, portanto, preciso que os
tomadores de deciso sejam capazes de identificar os recursos necessrios e de utiliz-los
adequadamente, neutralizando os possveis focos de reao (GRINDLE; THOMAS, 1991).
Para isto, preciso entender, primeiramente, se a reao se dar na arena pblica ou
burocrtica antecipando estas reaes que ir garantir que elas possam ser contidas.

Majone e Wildavsky (1995) e Sabatier e Mazmanian (1995) compartilham da idia proposta

por Grindle e Thomas (1991) de que a separao entre o desenho e a implementao de uma
poltica pblica um erro fatal, apontando a necessidade de analis-los em conjunto.

Majone e Wildavsky (1995) entendem que assim como h implementaes bem e mal
sucedidas, h tambm desenhos de polticas que obtm resultados bons e ruins. Tambm
apresentam um modelo alternativo para se pensar a implementao das polticas pblicas.
Neste modelo, consideram que os objetivos e recursos so os principais constituintes de uma
poltica pblica. A implementao, neste modelo, est sempre alterando as polticas e,
conseqentemente, seus objetivos e recursos. Neste sentido, mais adequado pensar em
 56

redesenho das polticas pblicas do que em desenho, compreendendo, portanto, um processo

evolutivo. J Sabatier e Mazmanian (1995) apontam para o fato de que o processo de
implementao deve permear todo o processo de uma poltica pblica, considerando os
mecanismos legais existentes ou criados para os propsitos desta implementao. Para os
autores, o papel fundamental desempenhado pela implementao est em identificar os
fatores que iro afetar o cumprimento dos objetivos durante todo o processo (p. 153,
traduo nossa).
 57

4. SOCIEDADE CIVIL E MOVIMENTOS SOCIAIS

 58

4. SOCIEDADE CIVIL E MOVIMENTOS SOCIAIS

No captulo anterior, um dos tpicos abordados foi a centralidade de determinados atores na

formulao das polticas pblicas, ou seja, quem so os grupos efetivamente responsveis por
determin-las. A proposta mais recente, cujas abordagens foram analisadas em maior
profundidade, aponta para a necessidade e importncia do equilbrio entre a sociedade e o
Estado, e esta a linha que entendemos ser capaz de explicar o atual contexto brasileiro.

A nossa pesquisa tratar, com maior nfase, da articulao de setores da sociedade civil
brasileira na determinao das polticas pblicas de educao, especificamente da articulao
de atores da sociedade civil com atores governamentais na busca pela formao de coalizes
advocatrias.

Ao escolhermos esta perspectiva, tornou-se fundamental a conceituao do termo. Ou seja,

precisvamos apontar o que era, afinal, a chamada sociedade civil. Neste processo, da busca
pela definio do termo, percebemos que, se por um lado, j se tornou lugar-comum
ouvirmos que a sociedade civil est se firmando no plano nacional e internacional, que ela
impulsionadora de inovaes e mudanas (GOHN, 2005, p. 9), por outro, percebe-se que,
apesar da sua ampla utilizao, o conceito de sociedade civil no tem uma definio, clara,
consensual e nica. Assim, apesar da importncia do termo sociedade civil na sociedade
contempornea e do seu amplo uso, no h uma definio nica capaz de agregar tudo o que
se atribui ao conceito de sociedade civil.

Buscamos, neste captulo, abordar alguns dos aspectos relativos idia de sociedade civil. Em
primeiro lugar, iremos tratar da busca pela definio do conceito de sociedade civil, passando
pelos usos e confuses que cercam o termo e pelas tentativas positivas e negativas de defini-
lo. Passaremos, ento, para a abordagem histrica do termo, apresentando sua evoluo ao
longo de trs grandes fases.

Na segunda seo, partimos para a anlise de um dos grupos pertencentes sociedade civil, os
movimentos sociais, entendido por diversos autores como um ator coletivo fundamental
dentro do que se entende por sociedade civil, alm de ter grande importncia para a discusso
do nosso objeto de estudo.
 59

4. 1 Sociedade Civil

4.1.1 Usos, Confuses e Definio do Termo Sociedade Civil

H muitas confuses no uso do termo de sociedade civil. Se, por um lado, h quem o utilize
como sinnimo de sociedade (MIGDAL, 1994), por outro, h quem se refira sociedade civil
como sinnimo de Terceiro Setor um exemplo, no Brasil, seria a Lei das OSCIPs
(Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico), que passou a ser conhecida como a
Lei do Terceiro Setor (ALVES, 2004). No primeiro caso, v-se a confuso da sociedade
civil com um conceito mais abrangente ou seja, a parte pelo todo. No segundo caso, em
sentido contrrio, percebe-se a confuso entre a sociedade civil com um conceito menos
abrangente ou seja, o todo pela parte.

Para Migdal (1994), em relao especificamente primeira confuso, sociedade um

conceito mais amplo, que inclui inmeros grupos, enquanto sociedade civil um conceito que
deve ser utilizado exclusivamente para grupos de enfrentamento ao Estado. No
necessariamente entendemos, em nosso trabalho, que todos os grupos da sociedade civil
devam adotar polticas de enfrentamento ao Estado; apesar disso, concordamos com a
diferenciao apontada por Migdal (1994) no sentido de entender a sociedade como uma
esfera mais ampla, e a sociedade civil como uma das instncias englobadas neste campo.

Para Habermas (1996), a sociedade civil separa-se da sociedade porque uma esfera
organizada e institucionalizada, composta por associaes e organizaes livres, no estatais e
no econmicas. Falar em sociedade civil organizada, portanto, seria uma redundncia,
considerando-se que os grupos que dela fazem parte so necessariamente organizados.

Diversos autores buscaram apontar os inmeros organismos, entidades e movimentos que

podem ser agrupados dentro do conceito de sociedade civil, demonstrando a pluralidade do
termo. Gohn (2005) e Bobbio (1987) enumeraram os diversos atores que podem ser
considerados como protagonistas da sociedade civil, pelo menos no momento atual: as
organizaes no-governamentais, os movimentos sociais, as comisses, os grupos e
entidades de direitos humanos e de defesa dos excludos, as associaes e cooperativas
 60

autogestionrias de redes de economia popular solidria, as associaes e entidades do

Terceiro Setor, os fruns locais, regionais, nacionais e internacionais de debates e lutas para o
encaminhamento de questes sociais, as redes comunitrias de bairros, conselhos populares e
setores organizados que atuam nos conselhos institucionalizados das reas sociais, as
empresas, institutos e fundaes de responsabilidade social, as classes e grupos sociais, as
associaes, as organizaes que as representam ou se declaram seus representantes, as
organizaes de classe, os grupos de interesse, as associaes de vrios gneros com fins
sociais, e indiretamente polticos, os movimentos de emancipao de grupos tnicos, de
defesa dos direitos civis, da libertao da mulher, os movimentos de jovens etc. Esta
diversidade de atores atualmente inclusos no conceito de sociedade civil demonstra, para
Gohn (2005), que a sociedade civil vem crescendo e ampliando seu leque de formas
organizacionais.

Para Cohen (2003), justamente por conta da pluralidade de atores que podem ser englobados
no conceito de sociedade civil, o termo passou a ser invocado para tudo, designando desde
empreendimentos cvicos, associaes voluntrias e organizaes sem fins lucrativos at redes
mundiais, organizaes no-governamentais, grupos de defesa dos direitos humanos e
movimentos sociais transnacionais (COHEN, 2003: 419).

Para Migdal (1994), o grande risco que corremos ao tentar enumerar os grupos pertencentes
sociedade civil acabar assumindo que a sociedade civil composta unicamente por grupos
de interesse e por organizaes voluntrias agrupadas em um consenso harmnico o que
est bem distante da realidade. Concordamos, neste ponto, com a autora, enfatizando a
heterogeneidade dos grupos pertencentes sociedade civil e a necessidade de estudar a sua
pluralidade.

Cohen e Arato (1992) esforam-se, ao invs de listar os grupos pertencentes sociedade civil,
em agrupar os seus componentes em quatro categorias: a esfera ntima composta
especialmente pela famlia, a esfera das associaes representada especialmente pelas
associaes voluntrias , os movimentos sociais e as formas de comunicao pblica.

A grande contribuio do debate do sculo XXI ao conceito de sociedade civil, porm, no

o entendimento de que so inmeros os atores agrupados neste campo, mas a idia de que h
uma sociedade civil global ou transnacional (COHEN, 2003). Hoje em dia, tratamos de uma
 61

sociedade civil em termos mundiais, capaz de se articular globalmente em busca de uma

sociedade mais democrtica e solidria.

Para Cohen (2003), no atual contexto de globalizao, apesar do Estado Nacional ainda ter
soberania e ser um fator de referncia para a sociedade poltica nacional, seu poder global
vem diminuindo por conta das inmeras instncias e fontes de direito que surgiram acima
dele. Para ela, fato que a soberania do Estado est parcialmente desagregada; alguns de
seus elementos foram deslocados para cima, para o mbito de organismos regionais,
internacionais ou globais, e para baixo, ao nvel de atores privados e locais. Em sntese,
existem camadas adicionais de instituies polticas e jurdicas independentes do Estado, que
o complementam, mas no o substituem (COHEN, 2003, p. 423). Por conta disso, a autora
analisa que a sociedade civil em escala global torna-se a depositria das esperanas de maior
democratizao, maior publicidade das grandes questes e maior solidariedade. Apesar disso,
no fica claro, para ela, de que maneira estes ideais seriam alcanados, elevando o conceito de
sociedade civil global a um posto quase inatingvel.

Sem uma reflexo meticulosa, no temos condies de perceber o que novo e o

que possvel, e corremos o risco de sobrecarregar o conceito de sociedade civil
com funes reguladoras ou democratizantes que ela provavelmente no pode
realizar (COHEN, 2003, p. 422).

O que colocamos at o momento, porm, no suficiente para definirmos o que , afinal, a

sociedade civil. Sabemos que ela agrupa diversos grupos, movimentos e organizaes,
sabemos que ela pode ser entendida em termos globais e sabemos que ela quase sempre
invocada para representar uma luta pela democracia e por maior integrao social. Mas, no
final das contas, o que a sociedade civil?

Apesar do amplo debate em torno do conceito de sociedade civil, no existe uma nica e
consensual definio do que sociedade civil e nem uma teoria que busque agrupar todas as
perspectivas relacionadas ao termo. O que podemos observar so inmeras tentativas de
definio, algumas delas voltadas para uma caracterizao positiva do termo, ou seja, da
definio de sociedade civil a partir de suas caractersticas particulares, e outras voltadas para
 62

uma caracterizao negativa do termo, ou seja, a definio de sociedade civil a partir daquilo
que ela no .

So mais recorrentes as definies negativas do termo, que podem ser agrupadas em duas
categorias: a primeira delas, entende a sociedade civil como uma esfera antagnica ao Estado
(BOBBIO, 1987); a segunda aponta a sociedade civil como uma esfera antagnica tanto ao
Estado quanto economia (COHEN, 2003).

Para Bobbio (1987), preciso entender o conceito de sociedade civil dentro da dicotomia
sociedade civil/Estado. Por conta disso, a fim de determinar o significado de sociedade civil,
ele entende que preciso, em primeiro lugar, definir o que Estado. Para ele:

Negativamente, por sociedade civil entende-se a esfera das relaes sociais no

reguladas pelo Estado, entendido restritivamente e quase sempre tambm
polemicamente como o conjunto dos aparatos que num sistema social organizado
exercem o poder coativo [...] Sociedade Civil aparece como sendo o conjunto de
relaes no reguladas pelo Estado, e portanto como tudo aquilo que sobra uma vez
bem delimitado o mbito no qual se exerce o poder estatal (BOBBIO, 1987, p. 34).

Para Cohen (2003, p. 423), por sua vez, a sociedade civil pode ser entendida como uma
esfera de integrao social diferenciada da economia e do Estado. Em seu livro em parceria
com Arato, aparece a seguinte explicao para a contraposio entre a sociedade civil e as
esferas econmica e estatal:

...as instituies e os atores pertencentes aos dois subsistemas coordenados por via
do poder e do dinheiro Estado e economia capitalista de mercado esto sujeitos
a uma srie de restries que no afetam os atores da sociedade civil. Em outras
palavras, nessas instituies, os atores esto diretamente envolvidos com o poder do
Estado e com a produo econmica, que buscam controlar e administrar. [...] A
sociedade poltica e a sociedade econmica se norteiam por imperativos
distintos dos que comandam as instituies da sociedade civil. (COHEN, 2003, p.
428).

Para a autora, tanto os setores decisrios no mbito do Estado quanto no mbito da empresa
privada sofrem restries, o mesmo no acontecendo na sociedade civil. Se no Estado, h
restries formais e temporais, obrigando os atores a interromperem as discusses em
 63

determinado ponto e tomarem uma deciso, na empresa privada, o lucro e a produtividade

ainda so o grande objetivo final de todas as decises, por mais que sejam discutidas questes
referentes aos impactos ambientais e sociais (COHEN, 2003).

Na sociedade civil, porm, considerando-se que os atores no visam nem conquista do poder
e nem produo de bens ou servios, os atores tentam exercer influncias pela participao
em associaes e movimentos democrticos e por meio da mdia pblica, supondo, para isso,
que as instituies polticas e econmicas so receptivas influncia da sociedade civil
(COHEN, 2003, p. 429). Para a autora, o grande mecanismo caracterizador da sociedade civil
a interao comunicativa e a autonomia de comunicao, em vez do dinheiro ou do poder.
Esta viso difere-se de outros conceitos definidores de sociedade civil, que entendem que so
a escolha individual e a associao voluntria as caractersticas principais, e no a interao
comunicativa e os pblicos civis autnomos (CHAMBERS11, 2002, p. 92 apud COHEN,
2003).

Apesar de entender a sociedade civil como a esfera de interao social entre a economia e o
Estado, os autores atentam para o fato de que a sociedade civil no pode ser entendida como
toda a vida social fora do Estado e da economia:

A diferenciao da sociedade civil das sociedades econmica e poltica parece

sugerir que a categoria deveria de alguma maneira incluir e referir-se a todos os
fenmenos da sociedade que no esto diretamente relacionados ao Estado ou
economia. [...] A sociedade civil, na realidade, representa apenas uma das
dimenses do mundo sociolgico das normas, regras, prticas, relaes,
competncias, e formas de dependncia ou um ngulo particular deste mundo sob
do ponto de vista da construo de associaes e da vida associativa. (COHEN;
ARATO, 1992, p. ix, traduo nossa).

Neste sentido, os autores apontam que a sociedade civil refere-se unicamente s estruturas de
socializao, associao e formas organizadas de comunicao que so institucionalizadas ou
esto em vias de se institucionalizar.

11
CHAMBERS, S. A Critical Theory of Civil Society, in CHAMBERS, S; KYMLICKA, W. (Orgs).
Alternative Conceptions of Civil Society. Princeton: Princeton University Press, 2002.
 64

Alguns autores buscaram definir o que a sociedade civil em funo do que ela, adotando
uma perspectiva positiva. Para Bobbio (1987), uma primeira abordagem pode entender a
sociedade civil como o lugar onde surgem e se desenvolvem os conflitos econmicos,
sociais, ideolgicos, religiosos, que as instituies estatais tm o dever de resolver ou atravs
da mediao ou atravs da represso. Nesta abordagem, os sujeitos destes conflitos, opostos
ao Estado, so os grupos, movimentos e associaes de todos os gneros. Uma segunda
abordagem, segundo o autor, mais recente e mais sistmica, entende a sociedade civil como
ocupante do espao reservado formao das demandas (input) que se dirigem ao sistema
poltico e s quais o sistema poltico tem o dever de responder (output): o contraste entre
sociedade civil e Estado pe-se ento como contraste entre quantidade e qualidade das
demandas e capacidade das instituies de dar respostas adequadas e tempestivas. Neste
sentido, esta abordagem aponta para a legitimidade das instituies em contraste com o poder
de fato da sociedade civil podendo, esta ltima, em determinados momentos de crise, obter
uma legitimao prpria, a partir de processos de deslegitimao e de relegitimao do
poder institucionalizado. Uma terceira, e ltima perspectiva, aponta para a questo da opinio
pblica dentro da esfera da sociedade civil, sendo a opinio pblica entendida como a
pblica expresso de consenso e de dissenso com respeito s instituies, transmitida atravs
da imprensa, do rdio, da televiso etc. Para o autor, sem uma opinio verdadeiramente
pblica, a sociedade civil tende a perder seu prprio sentido e sua funo, desaparecendo
(BOBBIO, 1987, p. 35-37).

Para Cohen (2003), as caractersticas prprias da sociedade civil, que a tornam distinta da
economia e do mercado, so trs: a pluralidade, a publicidade e a privacidade. Estes trs
parmetros foram analisados, pela autora, em relao viso dos grandes tericos da
sociedade civil do sculo XIX. Pluralidade diz respeito diversidade das associaes
voluntrias; publicidade refere-se s reunies pblicas destinadas articulao de interesses
comuns e ao uso de veculos de comunicao de massa; por fim, privacidade refere-se
autonomia do indivduo, seus direitos e liberdades (COHEN, 2003, p. 424). No momento
atual, porm, no podemos mais entender estes trs parmetros como caracterizadores da
sociedade civil global necessrio rever estes trs parmetros, visando a adequ-los
sociedade globalizada.

Hall (1995) outro autor que defende a importncia de tentar definir o termo positivamente e
de usar anlises de caso para a conceituao. Neste sentido, o autor busca delinear as origens
 65

do termo e apontar seus inimigos como forma de tentar definir sociedade civil. Para ele, a
sociedade civil est intimamente ligada ao mundo moderno, onde h interao entre a
sociedade e o Estado a sociedade agrria, por exemplo, no pode ser considerada como
sociedade civil. As razes da sociedade civil esto na Europa, onde, no sculo XVIII, a
alfabetizao e a criao de uma cultura de massa fizeram com que as relaes entre as
pessoas se intensificassem, principalmente com a proliferao dos cafs e outros locais que
favoreciam a leitura e as discusses. Mais do que isso, como colocado por Montesquieu, a
moda e o refinamento fizeram com que a sociedade civil passasse a ser vista como uma esfera
marcada pelas normas de conduta e novas regras de convivncia (HALL, 1995). Esta situao
no se repete em outras sociedades, fazendo com que no seja possvel, de acordo com o
autor, afirmar que h sociedade civil fora da Europa. No caso da Amrica Latina, por
exemplo, por conta da herana de relaes populistas e clientelistas, a sociedade civil no
conseguiu se desenvolver e est longe de existir.

Hall (1995), mais do que apontar as origens e os inimigos da sociedade civil, busca ir alm da
definio tradicional de sociedade civil como sendo a organizao de grupos fortes e
autnomos que contrabalanam o poder do Estado. Para ele, no so todos os grupos
autnomos que criam uma sociedade civil e nem todos os grupos, independentemente do seu
tipo, so capazes de contrabalanar o poder do Estado. Mesmo porque a idia de que o Estado
uma ameaa pode levar crena de que a eliminao do Estado, no limite, seria ideal para a
livre atuao da sociedade civil. Para Hall, pelo contrrio, o Estado fundamental para a
proteo e para a garantia de condies sociais bsicas para a sociedade civil, sendo que um
pas somente forte quando a sociedade civil trabalha em cooperao com o Estado (HALL,
1995).

Feitas estas breves consideraes acerca das tentativas de definio do termo de sociedade
civil, entendemos que seria interessante fazer uma retomada da evoluo do conceito ao longo
do tempo. Uma abordagem histrica do conceito de sociedade civil pode ser bastante
interessante para contextualizar o debate em torno de um termo to controverso atualmente.
 66

4.1.2 Abordagem Histrica do Conceito de Sociedade Civil

A origem do conceito de sociedade civil remete-se expresso politike koinonia, proposta por
Aristteles, traduzida para o latim como societas civilis e que correspondia comunidade
pblica tico-poltica (COHEN; ARATO, 1992; COSTA, 1997; GOHN, 2005; ALVES,
2004). Politike koinonia era definido como uma comunidade pblica composta por cidados
iguais e livres, regidos por um sistema de leis e regras claramente definido. Nesta
conceituao, no havia, portanto, a separao entre Estado e sociedade, diferenciando seu
uso em Aristteles da utilizao atual do termo, que prev esta separao (COHEN; ARATO,
1992).

Ao longo dos anos, diversos estudos foram agregando significados ao conceito de sociedade
civil. A fim de mostrarmos esta evoluo, iremos dividir as contribuies em trs grandes
fases, como proposto por Bobbio (1987) e Honneth12 (1993 apud ALVES, 2004).

A primeira fase refere-se ao pensamento jusnaturalista, que entende a sociedade civil como
uma sociedade criada por indivduos mediante um contrato, sendo, portanto, artificialmente
instituda (BOBBIO, 1987). Neste sentido, podemos entender esta fase como caracterizada
pela oposio entre estado de natureza e civilizao portanto, anterior oposio
sociedade/estado, caracterstica da prxima fase. Nesta etapa, o no-estatal assume o carter
daquilo que ainda no estatal isso porque, antes mesmo da existncia do Estado, existem
vrias formas de associao que os indivduos formam entre si para a satisfao dos seus mais
diversos interesses, associaes s quais o Estado se superpe para regul-las, mas sem jamais
vetar-lhes o ulterior desenvolvimento e sem jamais impedir-lhes a contnua renovao...
(BOBBIO, 1987, p. 35).

A segunda linha de pensamento sobre sociedade civil tem incio com os estudos de Hegel
sobre o tema. Foi Hegel o responsvel por diferenciar o conceito de sociedade civil do
conceito de Estado poltico, colocando-o entre a esfera da famlia e a esfera do Estado. Por
conta de sua concepo sobre sociedade civil, Hegel apontado por muitos autores como o
grande terico moderno sobre a sociedade civil, por ter feito a maior contribuio ao termo e

12
HONNETH, A. Conceptions of Civil Society. Radical Philosophy 64, 1993, p. 19-22.
 67

ter-lhe conferido papel central (COHEN; ARATO, 1992; GOHN, 2005; VIEIRA13, 2001 apud
GOHN, 2005).

Por fim, a terceira linha sobre sociedade civil composta por estudiosos seguidores do
pensamento de Hegel, com destaque para Gramsci e Parsons. A grande inovao dos autores
desta fase, porm, est no entendimento de que a sociedade civil uma esfera separada da
economia e do Estado (COHEN; ARATO, 1992).

Passamos, agora, para uma apresentao mais detalhada de cada uma destas etapas histricas.

Primeira Fase

A primeira etapa do pensamento sobre sociedade civil corresponde ao pensamento

jusnaturalista, representado por Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau, Kant, entre outros
(BOBBIO, 1987).

Esta linha foi originada a partir do conceito de contrato social proposto por Locke (ALVES,
2004). Este contrato social pode ser visto como a transio de um Estado de natureza ou
natural, para um Estado onde os indivduos se organizavam e agiam de acordo com interesses
econmicos (HONNETH14, 1993 apud ALVES, 2004).

De acordo com Hobbes: a sociedade precisa de um poder soberano ou Leviat

para poder organizar os seus assuntos. Os membros da sociedade se renem e
decidem entregar o poder para um soberano (HOBBES, 1967). Esse poder
soberano, que tanto pode ser um indivduo como uma junta, acordado por todos
os homens, que d ao soberano o direito de agir em nome deles, sendo esse o
processo de instituio de direitos. (ALVES, 2004, p. 144).

13
VIEIRA, L. Notas sobre o conceito de cidadania in BIB, n. 51, So Paulo, ANPOCS, p. 35-47, 2001.
14
HONNETH, Axel. Conceptions of Civil Society. Radical Philosophy 64. 1993. pp. 19-22
 68

Para Hobbes15 (1967 apud ALVES, 2004), os homens eram incapazes de manter suas
promessas sob um Estado Natural, dado que neste Estado as nicas regras seriam as
religiosas, incapazes de garantir a igualdade entre os indivduos. J na sociedade civil, as
promessas so cumpridas porque os homens esto sujeitos a um contrato social que estabelece
regras e garante a igualdade entre todos. por esta razo que estes pensadores passam a ser
conhecidos como contratualistas.

Na tradio jusnaturalista, portanto, o conceito de sociedade civil era sinnimo de sociedade

poltica, ou seja, sinnimo de Estado levando alguns pensadores, como Locke e Rousseau, a
empregar os termos sociedade civil e Estado como sinnimos (BOBBIO, 1999). Isso porque a
contradio estava entre a natureza e a civilizao a sociedade civil, deste modo, passa a ser
o oposto da etapa mais primitiva da humanidade, do estado selvagem (BOBBIO, 1999;
GOHN, 2005, p. 63).

Para os pensadores da poca, no havia, portanto, separao entre sociedade poltica e

sociedade civilizada, entendidas como sendo definidoras de um conceito comum; a nica
exceo era Rousseau, que no entendia que a sociedade civil era, necessariamente, sinnimo
de sociedade poltica caracterizada como fruto do contrato social e localizada acima da
sociedade civil (GOHN, 2005; BOBBIO, 1986).

Enquanto o modelo aristotlico, portanto, entendia a sociedade civil como uma sociedade
natural, porque correspondia natureza social do homem, a sociedade civil no modelo
hobbesiano, uma sociedade artificial ou instituda, por entender que esta sociedade foi
constituda a partir de um acordo entre indivduos que decidem sair do estado de natureza
(BOBBIO, 1987).

Segunda fase

o pensamento de Hegel que ir inaugurar um novo momento no conceito de sociedade civil.

Para muitos autores, por conta dos seus estudos e teorias que Hegel ser considerado como o

15
HOBBES, T. Leviathan. Oxford: The Claredon Press, 1967.
 69

grande pensador moderno sobre sociedade civil. Hegel passa a ser visto como o responsvel
por dar ao conceito de sociedade civil um estatuto terico efetivo (GOHN, 2005, p. 63), por
conferir centralidade idia de sociedade civil (VIEIRA, 2001, p. 52 apud GOHN, 2005, p.
63), o que lhe garante o posto do primeiro e mais bem sucedido autor a revelar o conceito
como uma teoria complexa e diferenciada (COHEN; ARATO, 1992, p. 91, traduo nossa).

Cohen e Arato (1992) apontam Hegel como o representante terico da sociedade civil por
conta do carter sinttico de seu trabalho e por ter sido o primeiro estudioso a apresentar uma
teoria sobre sociedade civil, e no apenas concepes isoladas.

A grande contribuio de Hegel advm da separao, proposta por ele, entre a sociedade civil
e o Estado poltico, passando a sociedade civil a ser entendida como a esfera localizada entre
a famlia e o Estado (BRANDO, 1991; GOHN, 2005). Para Hegel, a sociedade civil a
diferena que se interpe entre a famlia e o Estado (HEGEL16, 1991, p. 220 apud ALVES,
2004, p. 145). A sociedade civil, que at ento era entendida como sinnimo de sociedade
poltica, passa a ser sinnimo de uma sociedade pr-poltica, ou seja, de uma sociedade
anterior sociedade poltica o que antes era chamado de sociedade natural (BOBBIO 1999).

Para Hegel, nem a famlia nem o Estado eram capazes de esgotar todos os aspectos da vida
das pessoas havendo a necessidade desta esfera intermediria, capaz de, simultaneamente,
atender a determinaes individualistas e procura de um princpio tico que jamais poderia
vir do mercado, mas sim das corporaes (VIEIRA, 2001, p. 63 apud GOHN, 2005).

Para Cohen e Arato (1992), justamente a corporao que ir tornar-se o ponto de partida da
integrao da sociedade civil, considerando-se que Hegel erroneamente de acordo com os
autores , desconsidera o papel da famlia como pertencente sociedade civil. Para eles, alm
da prpria funo econmica, as corporaes so importantes para criar a noo de
coletividade.

Hegel no restringe sua viso de corporao esfera econmica: igrejas, conselhos

locais, corporaes de aprendizes fazem parte do conceito. A funo principal da
corporao na teoria de Hegel a socializao e a educao. A corporao

16
HEGEL, G. Elements of Philosophy Right. Cambridge: Cambridge University Press, 1991.
 70

empresarial, em particular, deve combinar treinamento vocacional e treinamento

para a cidadania (COHEN; ARATO, 1992, p. 106, traduo nossa).

Ao salientar o papel desempenhado pelas corporaes como esfera intermediria entre o

Estado e as famlias, Hegel (1991 apud ALVES, 2004, p. 145) entende que a corporao que
ir fornecer aos seus membros uma responsabilidade coletiva e um objetivo dentro da
sociedade civil, ao permitir que os indivduos cuidem de assuntos especficos da sua
profisso , portanto, a corporao que ir disseminar o sentido de comunidade.

Por conta desta diferenciao entre a sociedade civil, a famlia e o Estado, a grande
contribuio de Hegel est na construo de um esquema tridico que se contrape aos dois
modelos didicos precedentes: o aristotlico, baseado na dicotomia famlia/Estado [...], e o
jusnaturalista, baseado na dicotomia estado de natureza/estado civil (BOBBIO, 1987, p. 41).

Para Hegel (1976, p. 176), a sociedade civil composta por trs momentos. So eles:

a) a mediao da carncia e a satisfao dos indivduos pelo seu trabalho e pelo trabalho
e satisfao de todos os outros: o sistema de carncias;
b) a realidade do elemento universal da liberdade implcito neste sistema, e a defesa da
propriedade pela justia;
c) a precauo contra o resduo de contingncias destes sistemas e a defesa dos interesses
particulares como algo de comum, pela administrao e pela corporao.

Sendo assim, a sociedade civil em Hegel (1976) compreende, em primeiro lugar, a esfera
econmica (ou sistema de necessidades); em segundo lugar, a administrao da justia e o
aparato jurdico; e, por fim, a administrao pblica, a poltica e as corporaes. Neste
sentido, Hegel entende a sociedade civil como a esfera da satisfao das necessidades, a
esfera representativa do privado (ALVES, 2004, p. 145).

Para alguns estudiosos, como apontado por Bobbio (1987), porm, a concepo de sociedade
civil em Hegel, por agrupar conceitos to diferentes como a justia e a esfera econmica, foi
elaborada como uma espcie de categoria residual, na qual foram classificadas todas as
esferas e instncias que no cabiam na classificao de famlia ou Estado.
 71

Terceira Fase

Os estudiosos que vieram depois de Hegel tenderam a concentrar-se em apenas uma das
dimenses propostas por ele. Para Cohen e Arato (1992), Marx buscou focar-se no lado
negativo da sociedade civil e nos aspectos econmicos do sistema de necessidades;
Tocqueville descobriu nas associaes voluntrias um equivalente moderno das corporaes e
demonstrou a compatibilidade entre sociedade civil e democracia; Gramsci concentrou-se na
dimenso das associaes e intermediaes culturais; por fim, Parsons focou-se na dimenso
da integrao social.

A caracterizao desta terceira linha no consensual entre os analistas e estudiosos.

Enquanto para Cohen e Arato (1992), ela pode ser caracterizada principalmente pelos
pensamentos de Gramsci e Parsons, para Alves (2004) ela pode ser caracterizada pelas
contribuies feitas por Habermas. Cohen e Arato (1992) justificam sua escolha ao entender
que Parsons e Gramsci, apesar da influncia hegeliana, entenderam que a sociedade civil est
separada da economia e do Estado, tratando-a como uma esfera de integrao social, o que
caracteriza uma nova fase no pensamento sobre sociedade civil. Alves (2004), por sua vez,
aponta para a importncia do conceito de esfera pblica desenvolvido por Habermas. Apesar
de Cohen e Arato (1992) no colocarem Habermas nesta terceira fase, eles so enfticos ao
apontar este pensador alemo, junto de Gramsci e Touraine e Melluci, como as trs
contribuies mais importantes ao conceito de sociedade civil (COHEN, 2003).

Analisaremos, a seguir, as duas propostas: primeiramente os estudos de Gramsci e Parsons,

propostos por Cohen e Arato (1992) como caracterizadores da terceira fase, e, em seguida, o
trabalho de Habermas, enfatizado por Alves (2004).

O pensamento de Gramsci destaca o papel da sociedade civil como fundamental no processo

de mudana da sociedade poltica, como pea-chave na democratizao do Estado e de seus
aparelhos (GOHN, 2005). Para Coutinho17 (1999 apud GOHN, 2005, p. 65), a sociedade civil
em Gramsci aparece como uma arena privilegiada da luta pela hegemonia e pela conquista
do poder poltico.

17
COUTINHO, C.N. Prefcio. In SEMERARO, G. Gramsci e a sociedade civil. Petrpolis: Vozes, 1999.
 72

Neste sentido, Cohen e Arato (1992) entendem que Gramsci paradoxal porque, se por um
lado, ele defende a sociedade civil, por outro ele luta pelo seu desaparecimento. Isso porque,
para ele, a sociedade ideal seria uma sociedade sem sociedade civil ou seja, a sociedade sem
Estado, ou sociedade regulada, seria o resultado da ampliao da sociedade civil a tal ponto
que a sociedade poltica seria eliminada. Sendo assim, uma determinada classe social
universalizaria a tal ponto o seu ponto de vista que, sendo consensual, tornaria qualquer
coero desnecessria, destruindo a sociedade poltica e fazendo com que a sociedade civil
ocupasse todo o espao. Sociedade civil, assim, passa a ser sinnimo de sociedade regulada
(BOBBIO, 1999).

Esta sociedade regulada pode ser definida por duas premissas: uma premissa de igualdade e
uma premissa da substituio da lei pela moralidade. Nesta sociedade, os indivduos, iguais e
livres, aceitaro todo o conjunto de leis, sem a necessidade da imposio de sanes ou do
poder coercitivo do Estado (COHEN; ARATO, 1992; BOBBIO, 1999). De acordo com esta
anlise, o Estado ir diminuir continuamente suas intervenes de fora e autoridade,
simultaneamente a um processo de construo de uma sociedade civil complexa, bem
articulada e auto-gestionada. Neste processo, no haver conflito entre a sociedade civil e o
Estado a sociedade civil se tornar uma continuao normal e um complemento orgnico
da sociedade poltica (COHEN; ARATO, 1992, p. 156).

Este raciocnio gramsciano pertence a uma linha de pensamento mais ampla, desenvolvida por
Marx e Engels (BOBBIO, 1999). Para Gramsci, o Estado no um fim em si mesmo, mas
um aparelho, um instrumento; o representante no de interesses universais, mas particulares;
no uma unidade superposta sociedade subjacente, mas condicionado por esta e,
portanto, a esta subordinado; no uma instituio permanente, mas transitria, destinada a
desaparecer com a transformao da sociedade que lhe subjacente. (BOBBIO, 1999, p. 47).

Para Gramsci, portanto, h uma separao entre a sociedade civil e o Estado, mas no h uma
relao de oposio entre elas, e sim de continuidade (COHEN; ARATO, 1992). A sociedade
civil, assim, pode ser vista como uma de suas partes constitutivas, junto com a sociedade
poltica (GOHN, 2005).

Gramsci, assim como Parsons, aponta a sociedade civil como pertencente a uma esfera
separada e independente do Estado e da economia. Alm dessa separao, Gramsci entende
 73

que a sociedade civil ser moldada, no seu formato e contedo, de acordo com o resultado da
luta de classes. Neste sentido, a classe social que for hegemnica ir moldar a estrutura da
sociedade civil. Para ele, portanto, quando a burguesia for a classe social dominante, a
sociedade civil ser uma sociedade civil burguesa, sendo as suas garantias constitucionais e
sua expresso poltica o reflexo desta classe. (COHEN; ARATO, 1992).

Deste modo, para Gramsci, a luta de classes e a dominao de uma classe hegemnica sobre
as demais no se do apenas no plano econmico, mas em diversas outras instncias e esferas.
De acordo com Costa18 (1997 apud GOHN, 2005), a hegemonia ocorre no apenas em
decorrncia do domnio econmico, mas tambm, e principalmente, no plano cultural,
expressando o poder de uma determinada classe de dirigir moral e intelectualmente o
conjunto da sociedade. Para ele, o espao principal para a disputa pela hegemonia a
sociedade civil, e se completa no plano da sociedade poltica o Estado. (COSTA, 1997, p.
5 apud GOHN, 2005, p. 65).

Para Cohen e Arato19 (1992 apud COHEN, 2003), Gramsci deu uma importante e
fundamental contribuio ao estudo da sociedade civil ao enfatizar a dimenso cultural e
simblica da sociedade civil e seu papel na gerao do consentimento (hegemonia) e, por
decorrncia, na integrao da sociedade (GRAMSCI, 1971; ANDERSON, 1977; COHEN;
ARATO, 1992; apud COHEN 2003). Para os autores, a principal contribuio de Gramsci foi:

...conceber a sociedade civil ao mesmo tempo como campo simblico e como

conjunto de instituies e prticas que so o lcus da formao de valores, normas
de ao, significados e identidades coletivas. Dessa forma, a dimenso cultural da
sociedade civil no dada ou natural; ela antes um lugar de contestao social:
suas associaes e redes constituem um campo de luta e uma arena onde se forjam
alianas, identidades coletivas e valores ticos. Vises antagnicas da sociedade
civil so mobilizadas em uma luta contnua, seja para manter a hegemonia cultural
de grupos dominantes, seja para afirmar a contra-hegemonia de atores coletivos
subalternos (COHEN; ARATO, 1992 apud COHEN, 2003, p. 425).

Passando anlise de Parsons, a sociedade moderna pode ser entendida em quatro esferas.
So elas: a) a adaptao, que busca saciar as necessidades humanas e est relacionada ao
sistema econmico; b) a definio/manuteno dos objetivos (goal attainment), esfera que

18
COSTA, S. Do simulacro ao discurso: esfera pblica, meios de comunicao de massa e sociedade civil. In
Comunicao e Poltica, Rio de Janeiro: v. IV, n. 2, 1997.
19
COHEN, J; ARATO, A. Civil Society and Political Theory. Cambridge, Mass: MIT Press, 1992.
 74

engloba os objetivos assegurados e que est compreendida no sistema poltica-Estado; c) a

integrao, que agrupa as famlias, a educao, as associaes voluntrias ou seja, os
lugares onde os valores da sociedade so difundidos; e, por fim, d) a latncia, desempenhada
pela polcia, que um subsistema latente que busca a integrao da sociedade (COHEN;
ARATO, 1992, traduo nossa).

Dentre estes pontos, Parsons enfoca os seguintes: em primeiro lugar, a questo da

solidariedade, que o que mantm a sociedade unida; e, em segundo lugar, o conceito da
integrao social, que busca garantir a noo de pertencimento (COHEN; ARATO, 1992).
Principalmente estes dois conceitos finais, o de integrao e o de pertencimento, so
fundamentais para o entendimento do conceito de sociedade civil em Parsons, de acordo com
os autores.

Feitas estas consideraes, a sociedade civil, em Parsons, entendida como uma esfera
diferenciada do Estado e do mercado, podendo ser caracterizada pelos conceitos de
solidariedade, integrao social e comunidade social. Esta diferenciao da sociedade civil
dos subsistemas cultural, econmico e poltico deu-se em razo de trs revolues modernas:
a industrial (centro na Gr-Bretanha), a democrtica (centro na Frana) e a educacional
(centro nos EUA), sendo que cada uma delas pode ser vista como um passo no processo de
independncia da comunidade social (COHEN; ARATO, 1992).

Para Parsons, a associao pode ser entendida como a principal forma de organizao da
comunidade social, paralela burocracia, no caso da poltica, e ao mercado, no caso da
economia. Para ele, uma associao representa um rgo coletivo cujos membros so
solidrios entre si porque possuem uma relao consensual em relao a uma estrutura
normativa comum, sendo este consenso o responsvel por gerar a identidade das associaes.
As associaes podem ser caracterizadas pelos seguintes aspectos: o voluntarismo, que
permite a livre entrada e sada dos membros; a igualdade entre os membros e a no existncia
de uma estrutura hierrquica; e as regras formais que as estruturam. a mtua solidariedade
entre os membros, porm, a principal caracterstica diferenciadora entre a comunidade social
e as demais esferas o mercado e a burocracia (COHEN; ARATO, 1992).
 75

Para Parsons, assim como para Tocqueville em A democracia na Amrica, os Estados Unidos
so o pas com maior probabilidade do desenvolvimento do associativismo (COHEN;
ARATO, 1992).

Para Alves (2004), esta terceira linha, como falado anteriormente, pode ser caracterizada pelo
conceito de sociedade civil nos estudos de Jrgen Habermas. Cohen e Arato (1992, apud
COHEN, 2003), apesar de no terem inserido Habermas nesta fase, entendem que ele deu
uma contribuio fundamental ao desenvolvimento do conceito de sociedade civil, juntamente
com Gramsci e Touraine e Melucci. Para Cohen (2003), a categoria de esfera pblica j
estava presente em definies anteriores da sociedade civil, mas seu papel de mediao entre
o particular e o geral s se tornou claro recentemente (p. 425-427), a partir do trabalho de
Habermas e da a sua importncia.

Em seu entendimento, Alves (2004) divide esta linha em dois momentos: o primeiro deles
marcado pelo estudo sobre a mudana estrutural da esfera pblica (HABERMAS, 1984) e o
segundo deles correspondente formulao da teoria comunicativa (HABERMAS, 1987).

Habermas (1996) busca caracterizar a sociedade civil, diferenciando-a da esfera pblica. Para
Habermas, a esfera pblica no pode ser entendida nem como uma instituio, nem como uma
organizao; ela pode ser melhor entendida como uma rede para a comunicao de
informaes e pontos de vista, que sero filtradas e sintetizadas, configurando o que
conhecemos como opinio pblica. A esfera pblica, assim, nasce como a prpria sociedade
civil, mas avana para o conceito de opinio pblica. J a sociedade civil um espao
institucional que compreende as organizaes no-governamentais, no-econmicas e as
associaes voluntrias que do suporte estrutura de comunicao da esfera pblica porque
institucionalizam os discursos referentes s resolues dos problemas de interesse geral.

Habermas (1996), neste sentido, entende que apenas por meio do debate de idias, em que
pudessem participar todos aqueles que se mostrassem interessados, que seria atingido um
consenso verdadeiro. Para o autor, as sociedades contemporneas estariam sofrendo de uma
deformao sistemtica no processo de comunicao, produzindo o que ele entende como
falsos consensos, dado que no h este espao para debates, dilogo e argumentao
discursiva.
 76

As solues, para o autor seriam duas: a melhoria do espao pblico, para a conseqente
melhoria nos dilogos e debates; e a maior participao da sociedade civil na determinao da
agenda.

Assim, por um lado, Habermas (1984) enfatiza a importncia do espao pblico, caracterizado
pelos jornais, livros, televiso, sales, praas e outros, como sendo a instncia onde se forma a
opinio pblica e apontando sua importncia para a promoo do dilogo. Por outro lado, as
organizaes e associaes da sociedade civil tambm tm um papel fundamental, pois so
elas que iro se colocar como entes intermedirios entre a periferia e o centro.

Neste sentido, de fundamental importncia que a opinio pblica formada na periferia

encontre meios de se expressar no centro, processo este que seria realizado pela sociedade
civil. Seu papel seria o de legitimar um discurso que no tem espao nas instncias centrais,
institucionalizando problemas, que antes no eram discutidos, no espao pblico e na agenda
de discusso. A questo ambiental, por exemplo, apontada pelo autor como um exemplo
disso, por ter surgido como uma reivindicao da sociedade e ter se tornado um partido
poltico.

A sociedade civil, portanto, est ligada aos problemas que surgem na esfera da vida privada e
transmite estas reaes de forma ampliada para a esfera pblica, levando, desta maneira, os
conflitos existentes na periferia para o centro do sistema poltico. Deste modo, o papel
principal da sociedade civil est em institucionalizar os problemas no sistema poltico,
colocando os problemas, que antes no eram discutidos, na agenda (HABERMAS, 1996).

4.2 Movimentos Sociais

Feita a anlise inicial sobre sociedade civil, partimos agora para o entendimento de uma das
formaes sociais que pertencem sociedade civil: os movimentos sociais, um dentre os
muitos protagonistas da chamada sociedade civil. Gohn (2005), Bobbio (1987) e Cohen e
Arato (1992) so alguns dos autores que apresentam os movimentos sociais como atores
coletivos fundamentais dentro do que se entende por sociedade civil.
 77

Segundo Cohen (2003), o estudo dos movimentos sociais de especial importncia para o
prprio entendimento do que sociedade civil. Para a autora, so trs as contribuies
fundamentais ao desenvolvimento do conceito de sociedade civil: as idias propostas por
Gramsci, principalmente ao considerar a sociedade civil como lugar de contestao social e a
luta contnua pela hegemonia cultural dos grupos dominantes; a contribuio de Touraine,
Melucci e outros que consideraram o aspecto dinmico e contestador da sociedade civil ao
analisar as associaes informais e os movimentos sociais; e, por fim, a concepo
deliberativa de esfera pblica, proposta principalmente por Habermas (COHEN, 2003). Com
as anlises de Gramsci e Habermas apresentadas no item anterior, partimos agora para a
discusso desta segunda contribuio, dada por Touraine e Melucci.

Para Cohen (2003), a importncia dos estudos de Touraine, Melucci e outros, est justamente
no dinamismo, criatividade e contestao encontrados na sociedade civil, principalmente pelo
entendimento das associaes informais e dos movimentos sociais como distintos das
associaes e instituies voluntrias mais formalizadas e das organizaes de classe
(partidos, sindicatos) (TOURAINE, 1981; MELUCCI, 1985, p. 798-816; 1980; COHEN;
ARATO, 1992, p. 492-564; apud COHEN, 2003, p. 425).

O reconhecimento desta dimenso nos permite articular e transitar entre duas

perspectivas: a sociedade civil como fonte dinmica e inovadora para a tematizao
de novos problemas; formulao de novos projetos; criao de novos valores e
novas identidades coletivas; e a sociedade civil como autonomia cvica
institucionalizada. Permite tambm considerar que, por sua capacidade dinmica
(ao coletiva), o formato institucional da sociedade civil e da sociedade poltica
pode se tornar alvo de lutas pela democratizao. V-se, portanto, que o acrscimo
fundamental do sculo XX conceituao de pluralidade societria foi a nfase nos
movimentos sociais, como importante manancial de inovao, experimentao e
participao cvica, com uma funo essencial para o sistema poltico de despertar a
conscincia para novos problemas e questes. (COHEN, 2003, p. 425-426).

Mas o que so movimentos sociais? Aqui, novamente nos deparamos com o mesmo tipo de
dificuldade encontrada na definio de sociedade civil, no encontrando uma definio nica
e consensual.

Munck (1997) faz uma tentativa de definir o que so movimentos sociais, entendendo-os
como um tipo de ao coletiva orientada para a mudana, em que uma coletividade de
 78

pessoas ou uma massa descentralizada dirigida, de modo no hierrquico, por um ator

social. (p. 1).

Num primeiro instante, Gohn (2006, p. 251) afirma que os movimentos sociais so
expresses de poder da sociedade civil. Em seguida, procura aprofundar esta definio
parcial, entendendo os movimentos sociais como:

... aes sociopolticas construdas por atores sociais coletivos pertencentes a

diferentes classes e camadas sociais, articuladas em certos cenrios da conjuntura
socioeconmica e poltica de um pas, criando um campo poltico de fora social na
sociedade civil. As aes se estruturam a partir de repertrios criados sobre temas e
problemas em conflitos, litgios e disputas vivenciados pelo grupo na sociedade. As
aes desenvolvem um processo social e poltico-cultural que cria uma identidade
coletiva para o movimento, a partir dos interesses em comum. Esta identidade
amalgamada pela fora do princpio da solidariedade e construda a partir da base
referencial de valores culturais e polticos compartilhados pelo grupo, em espaos
coletivos no-institucionalizados. Os movimentos geram uma srie de inovaes
nas esferas pblicas (estatal e no-estatal) e privada; participam direta ou
indiretamente da luta poltica de um pas, e contribuem para o desenvolvimento e a
transformao da sociedade civil e poltica. (GOHN, 2006, p. 251-252)

Para Gohn (2006), est implcito nesta conceituao de movimentos sociais o entendimento
de que eles sempre tm um carter poltico (no confundir com partidrio), e so capazes de
politizar demandas socioeconmicas, polticas e culturais e inseri-las na esfera pblica da luta
poltica. Neste sentido, trata-se de coletivos que no processo da ao scio-poltica
desenvolvem uma identidade, de forma que se apresentam como atores coletivos (GOHN,
2006, p. 252).

O grande nmero de estudos sobre movimentos sociais resultou em diversas abordagens sobre
o tema. Segundo Munck (1997) e Gohn (2006), h duas grandes correntes de pensamento
sobre movimentos sociais, a europia e a americana, que tm vises diferentes sobre o mesmo
fenmeno. A diviso em duas linhas surgiu no final da dcada de 1960, mais especificamente
em 1968 e foi a partir deste perodo que aumentou o volume de estudos e o debate em torno
do tema (MUNCK, 1997). Apesar da concorrncia entre as linhas, porm, Munck (1997)
entende que elas podem ser interpretadas como parciais e complementares, apontando que
apenas uma anlise das duas correntes e de seus pontos principais seria capaz de abarcar os
pontos bsicos acerca dos movimentos sociais. a partir deste entendimento que
analisaremos as duas correntes, apresentadas a seguir.
 79

4.2.1 Viso Americana

Para Gohn (2006), o perodo clssico norte-americano corresponde a cinco grandes correntes:
a) a primeira delas corresponde Escola de Chicago e a alguns interacionistas simblicos do
incio do sculo XX, principalmente Herbert Blumer (1949), que deu origem primeira teoria
sobre os movimentos sociais; b) a segunda delas desenvolveu-se ao longo dos anos 1940 e
1950, com as teorias sobre a sociedade de massas de Eric Fromm (1941), Hoffer (1951) e K.
Kornhauser (1959); c) a terceira corrente predominou durante os anos 1950, tendo como
representantes os trabalhos de S. Lipset (1950) e Heberle (1951), focados principalmente nas
variveis polticas como o comportamento diante do voto e do poder poltico dos diferentes
grupos e classes sociais; d) a quarta corrente foi o resultado da combinao das teorias da
Escola de Chicago com a teoria da ao social de Parsons, caracterizada pelos trabalhos de
Goffman (1959), Turner e Killian (1957), N. Smelser (1962) e David Aberle (1966), que
retomaram os estudos das formas elementares do comportamento coletivo e da construo de
aes coletivas em grande escala; e) e, por fim, a quinta corrente, denominada organizacional-
institucional, representada pelos trabalhos de Gusfield (1955) e Selzinick (1952).

Dentre estas cinco grandes correntes, apenas trs delas deram origem, de acordo com Gohn
(2006), a teorias especficas sobre movimentos sociais. So elas: a primeira corrente, que teve
em Herbert Blumer (1949) a primeira grande teoria sobre movimentos sociais; a terceira
corrente, que gerou a segunda teoria sobre movimentos sociais a partir do trabalho de Heberle
(1951) e a quarta corrente, cujos trabalhos de Smelser (1962) originaram a terceira grande
teoria sobre movimentos sociais.

Munck (1997) adota uma posio diferente adotada por Gohn (2006), propondo que a
perspectiva americana de movimentos sociais inicia-se com os estudos behavioristas de
Mancur Olson (1965) e seu conceito de clculo estratgico, que propunha que a ao coletiva
s seria vivel se houvessem incentivos adequados e se fossem tomadas medidas adequadas
para evitar o free riding (atores que consomem mais recursos do que aqueles que seriam
devidos). A partir desta concepo, pode-se dizer que os movimentos sociais eram estudados
 80

sob o ngulo da avaliao estratgica individual dos custos e benefcios envolvidos na

participao. (ZALD; McCARTHY20, 1979; OBERSCHALLl21, 1973 apud MUNCK, 1997).

Gohn (2006) entende que os estudos de Olson, Zald e McCarthy correspondem a uma
segunda fase da viso americana, chamada Teoria da Mobilizao de Recursos, que rejeitou a
nfase da abordagem clssica na psicologia para explicar as aes coletivas, mas manteve o
entendimento de que os movimentos sociais so grupos de interesse, focando-se
exclusivamente numa abordagem economicista, baseada na lgica racional e nos clculos de
custos e benefcios.

Tanto Munck (1997) quanto Gohn (2006) entendem que o rompimento com o pensamento de
Mancur Olson e o incio de uma nova fase no pensamento norte-americano d-se a partir dos
estudos de Tarrow22, principalmente a partir da publicao do seu livro Power in Movement,
em 1994, que faz uma longa crtica aos princpios de mobilizao de recursos. Outros autores,
como Gamson, Tilly, McAdams, Snow e Beford, Jenkins, Gusfield, Oberschall, Della Porta e
McCarthy, que haviam produzido seus trabalhos sob a Teoria da Mobilizao dos Recursos,
revisaram o que haviam escrito, reformulando ou ampliando seus estudos (GOHN, 2006).

Nesta nova etapa, a nfase na mobilizao dos recursos continua, mas no apenas os recursos
econmicos so considerados e a lgica instrumental-racionalista no mais o centro das
anlises (GOHN, 2006).

Para Tarrow23 (1994 apud MUNCK 1997), a ao coletiva deveria ser analisada como uma
questo de natureza social e no individual isso porque, em seu entendimento, o
problema no estava em fazer as pessoas participarem, mas o de fazer (sic) com que pessoas
j envolvidas em diversos grupos e organizaes sustentem uma ao continuada visando um
objetivo comum (MUNCK, 1997, p. 3). Como exposto por Gohn (2006), Tarrow (1994)
buscou entender o porqu de algumas mensagens atrarem e outras no. Neste sentido, a
autora explica que as lutas existem tanto internamente, entre seus membros, quanto
20
ZALD, M.; MCCARTHY, J. (Orgs) The Dynamics of Social Movements. Cambridge: Winthorp, 1979.
21
OBERSCHALL, A. Social Conflict and Social Movements. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1973.
22
Enquanto Tarrow se auto-define como representante da convergncia do pensamento das duas escolas,
pensamento que compartilhado por Gohn (2006), que aponta que ele faz uma ponte entre a abordagem
americana e europia, Munck (1997) classifica-o como representante da viso americana, considerando que o
autor no se afasta totalmente da abordagem centrada no ator, tpica desta corrente.
23
TARROW, S. Power in Movement: Social Movements, Collective Action and Politics. Nova Iorque:
Cambridge University Press, 1994.
 81

externamente, com outros movimentos, e no apenas por recursos, mas tambm por
significados, portanto o apelo de certas mensagens dentro de um movimento social
dependente do resultado das diversas lutas pelo significado (interpretao nossa).

Tarrow (1994), como explicado por Gohn (2006), coloca ainda que os movimentos sociais so
criados, principalmente, a partir de oportunidades polticas, geralmente por atores sociais
carentes de recursos. So quatro os elementos bsicos para a criao de um movimento social:
oportunidades polticas, repertrios, redes e marcos referenciais, sendo que as oportunidades
polticas so o aspecto mais importante (GOHN, 2006). Neste sentido, o poder dos
movimentos sociais depende de recursos internos e externos: dependem da organizao, mas
tambm das redes sociais que do suporte a ela e s estruturas de mobilizao; dependem
tambm da mdia para comunicar-se com os aliados e com os inimigos e para atingir um
pblico mais amplo; para que tudo isso ocorra, porm, preciso que uma oportunidade
poltica abra as portas.

Os movimentos so menos produto do nvel de mobilizao e mais da

vulnerabilidade poltica dos opositores, ou da receptividade das demandas no
sistema poltico e econmico como um todo. Neste sentido, conclumos que os
movimentos so como refns do ambiente externo. Eles prprios tm pouca
capacidade para a mudana e a inovao (TARROW, 1994, apud GOHN, 2006, p.
99).

Ou seja, so as mudanas que ocorrem dentro da mquina do Estado, capazes de gerar novas
oportunidades polticas, as responsveis pelo sucesso ou no dos movimentos sociais, fazendo
com que os movimentos sociais possam ser coadjuvantes no processo de mudana, mas
nunca o seu ator principal (GOHN, 2006).

Munck (1997) tambm frisa a importncia das oportunidades polticas, colocando que a viso
americana est centrada no papel do ator e nas relaes entre os movimentos sociais e as
instituies polticas (TILLY24, 1978; TARROW, 1994 apud MUNCK, 1997).

Por fim, Tarrow resume a definio de movimentos sociais no seguinte: so desafios

coletivos construdos por pessoas solidrias e com propsitos comuns, em processos de

24
TILLY, C. From Mobilization to Revolution. Reading: Addison Wesley, 1978.
 82

interao que incluem as elites, os oponentes e as autoridades (TARROW, 1994, p. 4 apud

GOHN, 2006, p. 101). Para ele, os movimentos sociais se formam quando cidados comuns,
algumas vezes encorajados por lderes, respondem s mudanas trazidas por novas
oportunidades polticas, quando contam com aliados e revelam a vulnerabilidade de seus
oponentes (TARROW, 1994, p. 18 e 23, apud GOHN, 2006, p. 101).

4.2.2 Viso Europia

Enquanto a viso norte-americana conta com denominadores comuns a todas as suas trs fases
(Clssica, Mobilizao dos Recursos e Mobilizao Poltica), a viso europia apresenta uma
diviso em linhas que se apresentam como completamente diferentes umas das outras
(GOHN, 2006).

De acordo com Gohn (2006), podemos dividir a corrente europia em duas correntes: a
neomarxista e a cultural-acionalista (tambm conhecida como Novos Movimentos Sociais).
Dentre da primeira corrente, temos a diviso entre: a) as teorias dos historiadores ingleses
como Hobsbawn, Rude e Thompson, e b) a teoria histrico-estrutural, representada por
Castells, Borja, Lojkine. Na segunda corrente, por sua vez, h uma diviso interna em trs
linhas: a) a histrico-poltica alem de Claus Offe, b) a psicossocial italiana de Alberto
Melucci, Laclau e Mouffe, e c) a acionalista francesa de Alain Touraine. Esta segunda
corrente, a dos Novos Movimentos Sociais, tem maior repercusso no debate sobre
movimentos sociais e possui um maior dilogo com a viso norte-americana, e por esta
razo que iremos foc-la.

Mesmo as trs linhas que compem o que chamado de Novos Movimentos Sociais no
constituem um conjunto de idias homogneo (GOHN, 2006). Dentre as trs linhas, iremos
aprofundar-nos em dois pensadores, Alain Touraine e Alberto Melucci, considerando-se seu
impacto no estudo dos movimentos sociais, de acordo com Cohen (2003), Gohn (2006) e
Munck (1997).
 83

Alain Touraine

Na viso europia, o ressurgimento do estudo dos movimentos sociais esteve associado

anlise das classes sociais e anlise da identidade, considerando-se que a identidade de um
movimento social se formava no interior da estrutura de conflitos de uma determinada
sociedade (MUNCK, 1997). Touraine (1977), neste sentido, chega a afirmar que entende
em princpio, por movimentos sociais a ao conflitante de agentes das classes sociais
lutando pelo controle do sistema de ao histrica. (p. 335).

Para Touraine (1977), portanto, no se pode entender a sociedade pelo que ela , pelas suas
formas de organizao e suas regras de funcionamento (p. 335). Os comportamentos sociais
observados so, em seu entendimento, o resultado dos conflitos e transaes entre as classes e
foras sociais delas derivadas. Para ele, os movimentos sociais pertencem aos processos
pelos quais uma sociedade produz sua organizao a partir de seu sistema de ao histrica
passando atravs dos conflitos de classes e das transaes polticas (TOURAINE, 1977, p.
335). Ou seja, de acordo com Touraine, no se pode abstrair a anlise dos movimentos sociais
do contexto histrico e da realidade observvel.

Touraine (1977) entende que os movimentos sociais representam apenas um dos tipos de
condutas coletivas. Todas elas, porm, tm como pressuposto trs caractersticas: a existncia
de um ator, a existncia de outros atores portadores de interesses diferentes dos seus e de um
campo social onde se colocam suas relaes. So classificadas como condutas coletivas: a) as
condutas de crise organizacional; b) as tenses institucionais; c) os protestos modernizadores
e d) os movimentos sociais.

Uma caracterstica fundamental dos movimentos sociais em relao s demais condutas

coletivas que um movimento social no pode ser definido se no houver a identificao de
um contramovimento oposto a ele (TOURAINE, 1977, p. 344). Para ele, importante frisar
que tanto o movimento quanto o contramovimento falam a mesma linguagem sem o que
no poderiam debater-se nem se combater (idem, p. 345). Neste sentido, no caso dos
movimentos sociais, o ator no mais definido em relao a normas de funcionamento ou a
procedimentos de discusso e de deciso, mas em relao a um conflito social geral. (idem,
p. 345).
 84

por conta disso que Touraine (1977) identifica os movimentos sociais como compostos por
trs princpios: de identidade, de oposio e de totalidade e, considerado mais amplamente,
como um ator de um campo de ao histrica (p. 345). Identidade a definio do ator por
ele mesmo, ou seja, um movimento s organiza-se se esta definio da identidade for
consciente. O princpio de oposio aponta que um movimento s organiza-se quando ele
capaz de identificar seu adversrio apesar de sua ao no pressupor, necessariamente, essa
identificao. Por fim, o princpio da totalidade o sistema de ao histrica onde os
adversrios disputam entre si a dominao. A importncia destes pontos, principalmente da
questo da oposio, pode ser verificada a seguir:

Para reconhecer um movimento social no basta colocar ao ator trs questes: para
quem voc age? contra quem voc age? com que objetivo voc age? Qualquer ator,
em qualquer situao, pode responder a estas questes. S existe movimento social
se o sistema de ao histrica e, portanto, cada um de seus elementos, objeto de
vises opostas de atores de classes antagnicas. (TOURAINE, 1977, p. 348).

por esta razo que um movimento social no pode ser analisado como um evento isolado,
no pode ser analisado fora do campo histrico onde ele se forma e se encontra. Para Touraine
(1977), o objeto da anlise sociolgica nunca pode ser o prprio movimento social; deve ser
o campo de ao histrica, do qual o movimento social um dos atores (p. 353).

Assim sendo, de acordo com Gohn (2006), a teoria dos movimentos para Touraine deve ser
construda ao redor de aes coletivas, das lutas, dos atores, dentro de uma teoria mais geral, a
teoria dos conflitos. Nela, existiriam seis categorias bsicas de conflito: os que perseguem
interesses coletivos; os que se desenrolam ao redor da reconstruo da identidade social,
cultural ou poltica de um grupo; os que so foras polticas que buscam a mudana das regras
do jogo; os que defendem o status quo e os privilgios; e os conflitos derivados da busca de
construo de uma nova ordem social (TOURAINE25, 1985 apud GOHN, 2006, p. 146).

Em seu entendimento, os movimentos sociais no so, em si mesmos, agentes negativos ou

positivos da histria, no se dirigem fundamentalmente contra o Estado, pois no so lutas
por meras conquistas de poder. Ou seja, mais do que os atores principais da mudana, os
atores sociais so agentes de presses sociais (GOHN, 2006, p. 147).

25
TOURAINE, The Study of Social Movements. In Social Research, v. 52, n. 4, p. 749-787. 1985.
 85

Alberto Melucci

Para Melucci (1980, p. 202, traduo nossa), ao coletiva pode ser definida como o
conjunto de vrios tipos de comportamentos baseados em conflito (conflict-based behaviour)
no sistema social. Para ele, a primeira condio de uma ao coletiva a existncia de uma
luta entre dois atores em busca da apropriao e da orientao de valores sociais e de recursos,
sendo os atores caracterizados por um tipo de solidariedade especfico. Nem toda a ao
coletiva um movimento social, porm. Para que a ao coletiva seja classificada como
movimento social preciso que, alm de preencher esta primeira condio, uma segunda
condio tambm seja satisfeita: a transgresso das normas que foram institucionalizadas nas
regras sociais, que vo alm das regras do sistema poltico e/ou atacam a estrutura das
relaes da sociedade de classes. Em sua viso, portanto, a mera existncia de um conflito
no garante a existncia de um movimento social, do mesmo modo que a quebra de regras ou
a rejeio de regras, isoladamente, no so capazes de identific-lo. preciso que as duas
condies possam ser verificadas.

Melucci props, com base em Touraine, uma distino entre movimentos reivindicatrios,
polticos e de classe, de acordo com seus objetivos. Os movimentos reivindicatrios, em sua
viso, procuram impor mudanas nas normas e nos processos de destinao dos recursos
pblicos; os movimentos polticos, por sua vez, buscam influir nas formas de acesso aos
canais de participao poltica e modificar as relaes de fora; os movimentos de classe, por
fim, visam a transformar o modo de produo e as relaes de classe, subvertendo a ordem
social (GOHN, 2006, p. 156-157).

Os movimentos sociais, para ele, no so o resultado de uma crise, mas um sinal. Para ele:
como os profetas, eles falam antes: anunciam o que est tomando forma mesmo antes de sua
direo e contedo tornarem-se claros. Os movimentos contemporneos so os profetas do
presente (MELUCCI26, 1996, p. 1 apud GOHN, 2006, p. 157).

Um conceito importante para Melucci est no conceito de redes e sua relao com a formao
dos movimentos sociais. Para ele, muitas aes coletivas aninham-se em redes sociais que se
aliam em organizaes auto-referenciadas com um objetivo comum, mas temporrio. Neste

26
MELUCCI, A. Challenging Codes. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
 86

sentido, falamos menos de movimentos em si do que nas redes dos movimentos

(BUECHLER, 1995). Para Gohn (2006), h, em Melucci, o entendimento de que as
motivaes dos indivduos a participarem dos movimentos nunca so isoladas ou unicamente
individuais, dado que as pessoas esto sempre envolvidas em redes. Nesta mesma linha,
Friedmann e McAdam27 (1992, apud GOHN, 2006, P. 163) afirmam que a maioria dos
movimentos sociais surge no porque indivduos isolados decidem participar de lutas. Antes,
grupos estabelecidos definem metas, planos, fazem acordos, estabelecem obrigaes etc. Em
resumo, um movimento nunca um processo espontneo, criado a partir apenas de
necessidades ou da vontade de indivduos isolados.

Adicionalmente ao conceito de redes, Melucci destaca tambm o papel das lideranas para o
desenvolvimento dos movimentos sociais. Para ele, so as lideranas que promovem a busca
pelos objetivos, desenvolvem as estratgias de ao e formulam a ideologia dos movimentos
sociais e em decorrncia desta liderana que um movimento ter (ou no) maior penetrao
na sociedade, maior lealdade, envolvimento de seus membros etc. (GOHN, 2006). De acordo
com Gohn (2006, p. 163) as lideranas so elementos-chave para construir e manter a
identidade coletiva de um grupo, para gerar inovaes assim como para articular os
movimentos em suas conexes e redes.

Melucci lida tambm com o papel da identidade nas aes coletivas. Para ele, nas sociedades
modernas, a rapidez das mudanas, a pluralidade de entidades das quais fazemos parte, e o
grande volume de mensagens que recebemos contribuem para enfraquecer os tradicionais
pontos de referncia e fontes de identidade, desestruturando a identidade pessoal
(MELUCCI28, 1988 apud BUECHLER, 1995). Neste sentido, a propenso das pessoas em
fazerem parte de aes coletivas depende, em primeiro lugar, da sua capacidade de definir sua
identidade pessoal. Significa tambm que a construo social da identidade coletiva , alm
de um pr-requisito dos movimentos sociais, uma grande conquista dos mesmos, sendo que a
unidade dos movimentos sociais surge como resultado de um esforo contnuo (BUECHLER,
1995).

27
FRIEDMANN, D; McADAN, D. Collective Identity and Activism: Networks, Choices and the Life of a
Social Movement. In MORRIS; MUELLER. Frontiers in Social Movement Theory. N. Haven: Yale University
Press, 1992.
28
MELUCCI, A. Getting Involved: Identity and Mobilization in Social Movements." in KLANDERMANS,
KRIESI, and TARROW. International Social Movement Research, Vol. 1, From Structure to Action.1988. Pp.
329-348
 87

5. AS LUTAS HISTRICAS POR EDUCAO NO BRASIL

 88

5. AS LUTAS HISTRICAS POR EDUCAO NO BRASIL

A escolha em estudar duas coalizes que lutam atualmente por uma educao pblica de
qualidade traz tona a necessidade de revermos os esforos anteriores que foram feitos no
mesmo sentido, ou seja, que tiveram na educao, especialmente a educao formal, a mesma
bandeira.

Apontamos, neste sentido, para o fato destas lutas atuais por educao no serem pioneiras ou
inovadoras. Muito pelo contrrio. Houve inmeras iniciativas no sculo passado que lutaram
pela garantia dos direitos de educao a todos os brasileiros, comeando com o Manifesto dos
Pioneiros da Educao Nova, em 1932, o primeiro movimento efetivamente organizado a
favor de uma escola pblica, gratuita, obrigatria, e laica, reconhecendo, pela primeira vez, a
Educao como um problema nacional. A partir dele, seguiram-se inmeros movimentos, de
maior ou menor expresso, que buscaram colocar a educao no centro do debate, como uma
poltica pblica prioritria, como a Campanha pela Defesa da Escola Pblica e o Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP).

Pelo fato de muitos dos problemas diagnosticados por estes movimentos ainda persistirem
hoje em dia, o estudo das iniciativas passadas mostra-se de fundamental importncia. Xavier
(2002) afirma que justamente por causa da permanncia de muitos destes problemas,
diagnosticados no incio do sculo passado pelos Pioneiros da Educao, assim como da
incapacidade do governo em conduzir de maneira adequada estes problemas, que o Manifesto
torna-se um documento ainda atual o que ocorre, em nossa opinio, para os demais
movimentos ocorridos.

Em razo disso, escolhemos, neste captulo, determo-nos sobre estas tentativas passadas de
lutas em defesa da educao, com foco no ensino formal. Apesar da educao no-formal
tambm ter sido fonte de importantes lutas, como o Movimento de Educao de Base (MEB),
iremos tratar em maior profundidade das iniciativas ligadas educao formal por conta da
sua relao com as alianas atuais.

Faremos, primeiramente, uma breve anlise dos principais movimentos e manifestos lanados
no sculo XX em torno da temtica educacional. Feito este panorama inicial, partiremos para
 89

a anlise mais detalhada de trs destes movimentos: o Manifesto dos Pioneiros da Educao
Nova, a Campanha pela Defesa da Escola Pblica e o FNDEP, analisando os momentos
histricos em que estavam inseridos, seus membros e formas de atuao.

5.1. Breve Histrico dos Movimentos Sociais em Educao no sculo XX29

O primeiro movimento do sculo XX a lutar pela educao foi criado em So Paulo, em 1915,
intitulado Movimento da Liga Contra o Analfabetismo (GOHN, 1995).

Dez anos depois, em 1924, foi criada a Associao Brasileira de Educao (ABE),
responsvel pela organizao de diversos eventos e movimentos na rea da educao nas
dcadas seguintes (GOHN, 1995; XAVIER, 2002; ROMANELLI, 1985). A posio dos
educadores membros da ABE comeou a se tornar bastante conflitante ao longo dos debates,
o que resultou na criao de dois blocos antagnicos dentro da associao, que lutavam entre
si pela hegemonia: o bloco dos conservadores, composto pelos educadores ligados Igreja
Catlica e o bloco dos renovadores, composto por um grupo de educadores com idias
liberais (XAVIER, 2002). A IV e a V Conferncias foram particularmente importantes,
resultando na publicao do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, em 1932, um
documento que explicitava a viso do grupo dos renovadores.

Como apontado por Romanelli (1985), a criao da ABE foi a tentativa do grupo de
renovadores de centralizar em um rgo todas as reivindicaes sobre a educao nacional a
fim de sensibilizar o governo e os educadores e lev-los a tomar medidas concretas para
resolver estes problemas.

Em 1932, foi lanado o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, concretizado em um

documento formal e um plano de ao assinado por 26 educadores, como Ansio Teixeira,
Ceclia Meirelles, Loureno Filho e Fernando de Azevedo, redator do documento. Foi o

29
Maria da Glria Gohn, em seu livro intitulado Histria dos Movimentos Sociais e Lutas Sociais (1995), faz
uma listagem de todos os movimentos e lutas sociais, no relacionados apenas educao, desde o sculo XVIII.
A partir do trabalho realizado por ela, listamos nesta seo todos os movimentos e lutas no campo educacional
do sculo XX, em ordem cronolgica, complementando a sua pesquisa com a anlise de outros autores como
Romanelli (1984), Xavier (2002), Azanha (1993; 1999), Freitag (1979), entre outros.
 90

primeiro movimento a efetivamente tratar a educao como um problema nacional, chamando

a ateno do pas para a importncia da educao como a via que conduziria o Brasil a uma
nova era, marcada pela modernidade e pelo desenvolvimento.

de grande importncia o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, principalmente por ter
sido o primeiro dos inmeros movimentos que se seguiram a ele na dcada de XX. Como
apontado por Azanha (1993):

A importncia do Manifesto tem sido, algumas vezes, minimizada pela

arrogncia dos patrulheiros ideolgicos, mas fora de dvida que se trata de um
documento que constitui marco histrico na educao brasileira, por vrias razes.
Dentre elas, sobreleva o fato de que se trata da mais ntida e expressiva tomada de
conscincia da educao como um problema nacional. Alm disso, o Manifesto
continha um diagnstico e era um indicador de rumos. claro que, pelos seus
prprios propsitos, o diagnstico e o traado de rumos foram expressos em uma
linguagem genrica. Mas no caberia outra forma num documento poltico cujo
objetivo era provocar sentimentos e atitudes e mobilizar para a ao. (AZANHA,
1993, p. 75).

Com a promulgao da Constituio de 1934, h a incorporao de algumas das idias dos

renovadores, assim como algumas idias do grupo opositor o bloco dos catlicos. Com a
Constituio de 1937, porm, a situao retrocede, retirando da lei alguns pontos
fundamentais, como o dever do Estado de garantir educao pblica e gratuita a todos os
cidados brasileiros.

Com o fim da era Getulista, o retorno do perodo democrtico e as lutas em torno da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) reinicia-se a luta entre os dois blocos,
catlicos e renovadores, que havia ficado adormecida nas dcadas anteriores. De 1947 a 1961,
quando a Lei 4.024 lanada, houve um intenso embate entre os dois blocos, sendo o bloco
dos renovadores responsvel pelo lanamento da Campanha em Defesa da Escola Pblica,
lanado por intelectuais, estudantes e lderes sindicais. Alguns dos Pioneiros, como Fernando
de Azevedo e Ansio Teixeira, participam novamente deste movimento, unidos a figuras
como Florestan Fernandes, Fernando Henrique Cardoso, Miguel Reale, Sergio Buarque de
Holanda, entre outros.
 91

Em 1961 lanado o Movimento de Educao de Base (MEB), voltado para a educao

popular de adultos, seguindo mtodo de Paulo Freire ao relacionar o aprendizado com o
cotidiano das pessoas (GOHN, 1995).

Praticamente neste mesmo perodo, em 1957 foi lanado o Movimento Estudantil, que
perdura at 1968, garantindo aos estudantes uma grande participao na vida poltica
nacional, por meio de grandes manifestaes, e a redefinio da Unio Nacional dos
Estudantes (UNE) (GOHN, 1995). Em 1977, em meio s lutas pela redemocratizao do pas,
o Movimento Estudantil ganha nova fora ao realizar greves, manifestaes e passeatas.

O final da dcada de 1970 foi marcado, de acordo com Gohn (1995), por dois grandes
movimentos, alm do j citado ressurgimento do movimento estudantil. O primeiro deles
refere-se ao Movimento de Professores e de outros Profissionais da rea da Educao e de
outros Servios Sociais Pblicos, de 1979, que surgiu em decorrncia de um novo
sindicalismo, capaz de influenciar o movimento dos docentes e dos profissionais da rea de
sade. Este novo sindicalismo apareceu como resultado do crescimento no nmero de
funcionrios pblicos e da rearticulao da categoria de uma nova forma. De acordo com a
autora, a rea da sade foi a que contou com o maior movimento popular de base no mbito
dos bairros, principalmente nos postos de sade o mesmo no ocorrendo com a educao
que no contou com mobilizao popular neste perodo, com exceo do caso das creches. O
segundo movimento, tambm de 1979, refere-se ao lanamento do Movimento de Lutas por
Creches em So Paulo e em Belo Horizonte, responsvel por, apenas no Estado de So Paulo,
levar expanso da rede de creches pblicas de 4 para um plano de 500 unidades, por meio de
aes da Prefeitura Municipal (GOHN, 1995).

Com o retorno ordem democrtica, inicia-se o processo em torno de uma nova Constituinte
e, conseqentemente, so retomadas as lutas em torno da educao. Estas lutas agravam-se
ainda mais durante o processo de tramitao da LDB, que dura de 1988 a 1996, e representa
um perodo de intensos conflitos. Nesta poca, surge o Frum em Defesa da Escola Pblica
(FNDEP) um movimento que contou com o apoio de inmeras entidades, mas com pouco
apoio da sociedade civil (GOHN, 1994) , que representou a retomada dos movimentos
anteriores em defesa da educao pblica.
 92

Alguns anos mais tarde, em 1993, a Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de
So Paulo (Apeoesp), lana a Campanha Educao no Centro das Atenes, com o apoio de
14 entidades da sociedade civil, com perfis bastante diferentes, como a Central nica dos
Trabalhadores (CUT), a Arquidiocese de So Paulo e o Pensamento Nacional de Bases
Empresariais (PNBE).

Durante estes anos, principalmente entre 1990 e 1995, so realizadas tambm inmeras greves
no setor pblico, principalmente na sade e educao, em vrios estados do Brasil, tornando-
se usuais, de longa durao e com poucas conquistas efetivas (GOHN, 1995). As principais
reivindicaes referiam-se s questes salariais e s condies de trabalho e, especificamente
no campo educacional, os maiores prejuzos foram do primeiro e segundo graus.

5.2 Descrio dos Principais Movimentos Sociais por Educao no sculo XX

5.2.1 Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932)

Em outubro de 1930, Getulio Vargas assume o poder, iniciando o chamado Estado Getulista,
e institui o Ministrio da Educao e Sade Pblica em 1931, que teve, at 1945, trs
Ministros da Educao: Francisco Campos, Washington Pires e Gustavo Capanema.

Como Ministro, Francisco Campos iniciou uma reforma educacional por meio da criao do
Conselho Nacional de Educao e de disposies acerca dos ensinos superior, secundrio e
comercial, no que ficou conhecido como a reforma Francisco Campos, responsvel por
tentar dar maior unidade, organicidade e estrutura ao sistema educacional (ROMANELLI,
1985; GHIRALDELLI JUNIOR, 2006).

Em um contexto de grande debate intelectual permeado pela esperana de renovao e de

interferncia, por parte da elite, na maneira como a sociedade brasileira se organizava, por
conta da Revoluo de 1930, foi lanado o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, em
1932 (XAVIER, 2002), concretizado em um documento em defesa da escola pblica,
assinado por 26 educadores, dentre eles Fernando de Azevedo (que liderou o movimento e
 93

escreveu o Manifesto), Ansio Teixeira, Loureno Filho e Ceclia Meirelles, intitulado: A

reconstruo educacional no Brasil ao povo e ao governo.

De acordo com Cury (1984, apud XAVIER, 2002), os Pioneiros no formavam um grupo
homogneo de pessoas30 muito pelo contrrio. Eram intelectuais que possuam diferentes
posies ideolgicas, mas que, apesar de suas diferenas, selaram um compromisso em torno
de alguns princpios gerais comuns em busca da modernizao da educao brasileira e, por
conta disso, da prpria sociedade.

De acordo com Xavier (2002), os Pioneiros viam uma separao na administrao da poltica
pblica da educao: de um lado o carter poltico, que deveria ater-se administrao
pblica, e de outro, a gesto dos problemas sociais, deveria tratar os problemas com base no
seu aspecto tcnico, a partir de uma postura cientfica. Neste sentido, a autora aponta que os
Pioneiros previam a ampliao da participao de seus membros na administrao pblica,
reorganizando o Estado com base em um corpo tcnico capaz de levar adiante as reformas
pretendidas no Manifesto.

Este movimento foi a sntese de uma percepo coletiva, iniciada e desenvolvida na dcada
anterior, de que a educao era um problema nacional (AZANHA, 1993). Na dcada de 1920,
so apontados como antecedentes do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova a criao da
Associao Brasileira de Educao (ABE), a publicao de alguns livros com inspirao da
Escola Nova e o incio de reformas estaduais de ensino (ROMANELLI, 1985). De acordo
com a autora, a criao da ABE, no Rio de Janeiro, apesar de no ser entendida como a
origem do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, pode ser vista como uma medida
prtica que foi tomada para evidenciar o problema da educao no Brasil, ganhando fora e
representatividade junto ao governo e autoridades competentes. Alm disso, foram publicados
diversos livros sobre a Escola Nova no Brasil, como A Educao (1909), de Carneiro Leo,
Eduquemo-nos (1922), de Jos Augusto, e Ensinar a Ensinar (1923), de Afrnio Peixoto
(ROMANELLI, 1985).

30
De acordo com Xavier (2002), apesar de no formarem um grupo homogneo, os pioneiros formavam um
grupo basicamente de intelectuais com formaes diversas, como mdicos, advogados, jornalistas e professores,
provenientes de vrios Estados como So Paulo, Rio de Janeiro, Bahia e Minas Gerais. A autora aponta que
muitos deles eram membros de associaes de educadores profissionais, em vrios nveis, como a Academia
Brasileira de Letras, Academia Paulista de Letras, Academia Brasileira de Cincias, Instituto Histrico e
Geogrfico do Rio de Janeiro, alm de colaboradores de jornais e de rdios.
 94

A ABE, particularmente, foi responsvel pela realizao de inmeras Conferncias Nacionais

de Educao, que resultaram na diviso das posies dos seus membros, que passaram a
dividir-se em dois grupos: o bloco dos conservadores, predominantemente ligados s
instituies catlicas, e o bloco dos renovadores, ou grupo de educadores mais liberais
(XAVIER, 2002). Estes dois grupos passaram a debater entre si, buscando a hegemonia na
ABE, conflito que foi particularmente intenso durante as IV e V Conferncias, e que acabou
servindo como base para a elaborao do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova
(ROMANELLI, 1985; XAVIER, 2002).

Este Manifesto visava a realizar a construo social pela reconstruo educacional

(SOARES, 2005), objetivando ser um grande divisor de guas no processo de vida
econmica e cultural do pas (MAZZUCO; TULLIO, 2003). O Manifesto surge, assim, num
contexto de reconstruo da histria brasileira, quando a escola passa a ser vista como o local
que favoreceria a mudana nos padres de desenvolvimento, capaz de fornecer os elementos
para que o pas pudesse entrar num novo modelo de crescimento, transformando um cenrio
de atraso social e econmico. Como afirmado no incio do documento:

Na hierarquia dos problemas nacionais, nenhum sobreleva em importncia e

gravidade ao da educao. Nem mesmo os de carter econmico lhe podem
disputar a primazia nos planos de reconstruo nacional. Pois, se a evoluo
orgnica do sistema cultural de um pas depende de suas condies econmicas,
impossvel desenvolver as foras econmicas ou de produo, sem o preparo
intensivo das foras culturais e o desenvolvimento das aptides inveno e
iniciativa que so os fatores fundamentais do acrscimo de riqueza de uma
sociedade. (AZEVEDO, 1932).

Ou seja, este Manifesto representou o ideal de um grupo de pessoas que viam na Educao a
soluo para conduzir o Brasil modernidade, a um novo perodo de desenvolvimento. De
acordo com Xavier (2002), tanto os Pioneiros quanto os catlicos viam o cenrio brasileiro da
poca como um cenrio de crise de valores (social, moral e intelectual), que poderia ser
revertido por meio da interveno das elites. A divergncia entre eles, entretanto, estava na
maneira desta interveno: enquanto os Pioneiros viam na cincia a chave do progresso da
humanidade, propondo uma interveno racional no sistema educacional, os catlicos
entendiam que seria a religio a chave do processo, interpretando a crise como uma questo
principalmente espiritual (XAVIER, 2002, p. 55).
 95

Esta proposta dos Pioneiros foi desenhada a partir dos princpios da Escola Nova. John
Dewey, um dos principais pensadores deste movimento escolanovista, entendia que a escola
clssica, a escola baseada numa disciplina rigorosa, centrada em transmitir conhecimentos
pouco teis ao dia-a-dia dos alunos, era insuficiente para o momento social, econmico e
poltico dos Estados Unidos, nos fins do sculo XIX, necessitando ser substituda por uma
escola que envolvesse seus alunos em atividades que lhes permitissem experimentar o
mundo (SOUZA, 2004). Estes princpios foram incorporados pelos Pioneiros, em especial
Ansio Teixeira, que traduziram algumas das idias principais da Escola Nova para o contexto
brasileiro por meio do Manifesto.

Os Pioneiros desejavam implementar no Brasil um modelo de desenvolvimento europeu e a

escola seria o ponto de partida desta mudana:

Historicamente, a matriz desejada para o pas j est dada na Frana e na

Alemanha, no sculo XIX, no contexto da luta pela formatao dos Estados
Nacionais. [...] Para os Pioneiros era necessrio, no campo poltico, dar forma
rapidamente, aos princpios solicitados pelo regime Republicano. O meio mais
rpido de fazer isto, era pela defesa da escola pblica e da pedagogia escolanovista.
(MAZZUCO; TULLIO, 2003, p. 2-3)

Alm da comparao com os pases europeus, os Pioneiros buscavam analisar as

transformaes dos pases latino-americanos, verificando qual era a situao do Brasil frente
aos seus prprios vizinhos. Azevedo (1932), neste sentido, se pergunta porque teramos que
continuar com o mesmo sistema educacional se no Mxico, no Uruguai, na Argentina e no
Chile j se operavam transformaes profundas no aparelho educacional.

A proposta defendida pelos Pioneiros da Educao Nova previa a reconstruo do sistema

educacional atravs da implantao de uma escola pblica, obrigatria, gratuita, laica e
oferecida aos dois sexos (AZEVEDO, 1932). De acordo com o Manifesto, em primeiro lugar,
a educao uma funo essencialmente pblica, pois, considerando-se que, todos tm
direito educao, decorre logicamente para o Estado que o reconhece e o proclama, o dever
de considerar a educao, na variedade de seus graus e manifestaes, como uma funo
social e eminentemente pblica. Em segundo lugar, a escola deve ser nica, cabendo ao
Estado a elaborao de um plano geral de educao, capaz de tornar a escola acessvel em
 96

todos os seus graus, aos cidados a quem a estrutura social do pas mantm em condies de
inferioridade econmica para obter o mximo de desenvolvimento de acordo com as suas
aptides vitais, garantindo que no apenas os filhos das famlias mais abastadas tivessem a
oportunidade de estudar. Por fim, defendia-se a laicidade, gratuidade, obrigatoriedade e
coeducao como princpios fundamentais desta nova escola: a laicidade, por colocar o
ambiente escolar acima de crenas e disputas religiosas, alheio a todo o dogmatismo
sectrio; a gratuidade, por tornar a educao acessvel no a uma minoria, por um privilgio
econmico, mas a todos os cidados que tenham vontade e estejam em condies de receb-
la, no podendo ser o ensino obrigatrio sem ser gratuito; a obrigatoriedade, que, por falta
de escolas, ainda no passou do papel, nem em relao ao ensino primrio, e se deve estender
progressivamente at uma idade concilivel com o trabalho produtor, isto , at aos 18 anos;
e uma educao em comum" ou coeducao, que, pondo-os (meninos e meninas) no mesmo
p de igualdade e envolvendo todo o processo educacional, torna mais econmica a
organizao da obra escolar e mais fcil a sua graduao (AZEVEDO, 1932).

Os aspectos defendidos pelos Pioneiros, principalmente a questo da laicidade, da

obrigatoriedade do Estado de garantir educao a todos e a coeducao, colidiam diretamente
com a proposta da Igreja Catlica, que at ento praticamente monopolizava o ensino, o que
gerou inmeros conflitos entre os dois grupos, iniciados anteriormente publicao do
Manifesto, na poca das Conferncias Nacionais de Educao (ROMANELLI, 1985). Neste
sentido:

V-se, portanto, que a luta ideolgica travada no se revestia apenas de carter

religioso: estava tambm mesclada de aspectos econmicos e polticos. O perigo
representado pela escola pblica e gratuita consistia no apenas no risco de
esvaziamento das escolas privadas, mas consistia, sobretudo, no risco de extenso
da educao escolarizada a todas as camadas, com evidente ameaa para os
privilgios at ento assegurados s elites. Insurgindo-se contra as reivindicaes
do movimento renovador, a Igreja Catlica tomou o partido da velha ordem e, com
isso, da educao tradicional. (ROMANELLI, 1985, p. 144).

O Manifesto foi amplamente publicado em diversos jornais, em maro de 1932, parcialmente

ou na ntegra e com comentrios favorveis, com ou sem ressalvas, ou desfavorveis
(XAVIER, 2002). Para a autora, a repercusso negativa talvez tenha sido mais intensa do que
 97

a repercusso positiva, comentrios estes advindos, principalmente, dos intelectuais ligados

Igreja Catlica.

Em 1933, um ano antes da promulgao da nova Constituio, o grupo dos catlicos

desvinculou-se da ABE, criando a Confederao Catlica de Educao (XAVIER, 2002;
SAVIANI, 2004) realizando, j em 1934, o I Congresso Nacional Catlico de Educao
(SAVIANI, 2004).

A Constituio de 1934 buscou conciliar as reivindicaes dos renovadores e dos catlicos,

incluindo pontos que satisfizessem aos dois. Esta Constituio, por um lado, atribuiu Unio
competncia para traar as diretrizes da educao nacional, prevendo a criao de um
plano nacional de educao, desenvolvido e fixado pelo governo federal e garantindo a
obrigatoriedade do ensino primrio integral gratuito marcando a primeira tentativa de
estruturao da educao pelo governo brasileiro, que antes delegava s unidades da
Federao a responsabilidade de organizar, manter e fiscalizar os respectivos sistemas
pblicos de instruo, indo de encontro aos ideais dos Pioneiros (VILLALOBOS, 1969, p. 1-
2). Por outro lado, atendia aos interesses dos grupos catlicos ao incluir o ensino religioso, de
freqncia facultativa, de acordo com os princpios da confisso religiosa do aluno
manifestada pelos pais ou responsveis como matria a ser ministrada nas escolas pblicas
primrias, secundrias, profissionais e normais (VILLALOBOS, 1969, p. 3).

Apesar disso, a Constituio de 1937 mostrou-se um retrocesso em relao Constituio

anterior, retirando pontos importantes que j haviam sido aprovados, como o dever do Estado
na oferta da educao, que passou a ser uma funo supletiva (ROMANELLI, 1985). Para
Villalobos (1969), a Constituio de 1937 representou o golpe decisivo contra os ideais
desejados pelos Pioneiros, limitando os deveres do Estado no que se referia aos investimentos
em educao.

Alm da discusso em torno das vitrias e derrotas nas Constituies, de 1934 e 1937, vale a
pena salientar a trajetria de alguns dos renovadores, que passaram a ocupar cargos e postos
da burocracia educacional oficial. Como apontado por Xavier (1999 apud SAVIANI, 2004, p.
39-40), nestes cargos, os educadores renovadores tiveram a oportunidade de ensaiar vrias
reformas, criar escolas experimentais e implementar estudos pedaggicos, impulsionados,
sobretudo, aps a criao do INEP (hoje Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
 98

Educacionais). So citados pelo autor, por exemplo, a gesto de Ansio Teixeira como diretor
geral da Instruo Pblica do Rio de Janeiro, a criao da Escola de Professores em 1932, a
fundao da Universidade do Distrito Federal em 1935, a criao do INEP em 1938, a
fundao da Campanha de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) em 1951,
entre outros.

Fica, porm, marcada a contribuio do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova para esta
fase histrica e para as fases posteriores. Como afirmado por Saviani (2004, p. 35), o
Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova um marco de referncia que inspirou as
geraes seguintes, tendo influenciado, a partir de seu lanamento, a teoria da educao, a
poltica educacional, assim como a prtica pedaggica em todo o pas. o que veremos ao
longo deste captulo, com a retomada de alguns dos princpios lanados pelos Pioneiros pelos
movimentos que viro nas dcadas seguintes.

5.2.3 Campanha pela Defesa da Escola Pblica

Em 1945, com o fim da Era Getulista e a volta do perodo democrtico com a eleio de Dutra
como presidente do Brasil, iniciam-se as disputas em torno da Constituinte, promulgada em
18 de setembro de 1946, em substituio Constituio de 1937.

Neste perodo, reiniciam-se as lutas iniciadas nas dcadas anteriores, entre os renovadores e a
Igreja Catlica, principalmente em torno da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB), surgida logo aps a promulgao da nova Constituio.

A Constituio de 1946, liberal e democrtica, distanciou-se da Constituio de 1937,

aproximando-se da Constituio de 1934 em diversos aspectos. Esta nova Constituio
retomou algumas idias proposta pelos Pioneiros da Educao, propondo algumas diretrizes
para a organizao da educao nacional e eliminado o que havia sido proposto em 1937 de
isentar os poderes pblicos do dever de garantir educao a todos os brasileiros: props a
exigncia de concursos de ttulos e provas para o magistrio, a descentralizao do sistema e a
previso de destinao de recursos mnimos educao (ROMANELLI, 1985).
 99

Como previsto pela Constituio de 1946, Clemente Mariani, Ministro da Educao e Sade,
enviou Cmara Federal, em 1948, um anteprojeto de uma LDB, resultado dos estudos de
uma comisso de educadores e personalidades que se reuniam desde abril de 1947 com o
objetivo de propor uma reforma geral da educao brasileira (AZANHA, 1999;
ROMANELLI, 1985). Este anteprojeto foi enviado em cumprimento ao que fora previsto na
Constituio, que deu Unio competncia para legislar sobre as diretrizes e bases da
educao nacional (VILLALOBOS, 1969).

Para Freitag (1979), este projeto mostrou-se bastante progressista para a poca, por ter feito
concesses s classes camponesa e operria, ao propor um ensino pblico gratuito (primrio
e secundrio) e a equivalncia dos cursos de nvel mdio, inclusive do ensino tcnico. A partir
de ento, tem incio um dos perodos de maior conflito ideolgico na luta em torno da
educao brasileira, finalizado apenas em 1961, com a Lei 4.024, primeira LDB. Para
Romanelli (1985, p. 171), jamais, na histria da educao Brasileira, um projeto de lei foi to
debatido e sofreu tantos reveses como este.

Este perodo de lutas em torno da LDB pode ser dividido em duas fases: a primeira delas,
mais prolongada, vai de 1948 a 1958; e a segunda, de 1958 a 1961 (ROMANELLI, 1985). No
primeiro perodo, as lutas davam-se em torno de interpretaes contraditrias sobre a
Constituio, principalmente entre aqueles que defendiam o modelo centralizador de 1937 e
aqueles que defendiam o novo modelo federativo-descentralizador de 1946; o segundo
perodo, por sua vez, teve como principal ponto de discusso uma questo mais especfica: a
luta entre os defensores do monoplio estatal do ensino e as instituies privadas de ensino
(CARVALHO, 1960 apud ROMANELLI, 1985).

No primeiro perodo, o primeiro obstculo ao projeto de diretrizes e bases foi o parecer

emitido pelo ex-Ministro Gustavo Capanema contrrio idia de descentralizao do sistema
educativo, da variedade de cursos e da flexibilidade dos currculos e da autonomia estadual
sobre a legislao complementar de ensino (VILLALOBOS, 1969). Diversas emendas,
contrrias e favorveis aos argumentos de Capanema foram apresentadas ao longo da dcada
seguinte, at a promulgao da lei em 1961.

Interessa-nos, particularmente, a segunda fase dos conflitos, decorrente da apresentao, pelo

deputado Carlos Lacerda, de dois substitutivos, em 1958 e 1959, que deram incio a uma
 100

acirrada luta entre os que defendiam o monoplio do Estado na oferta da educao e aqueles
que lutavam pela liberdade de escolha das famlias, e, portanto, pelo direito de escolha entre
escolas privadas e estatais. Reinicia-se, assim, a luta entre os interesses confessionais e
privatistas em educao e a viso republicana da escola democrtica, laica e gratuita
(AZANHA, 1999, p. 167). nesta poca que tem incio a chamada Campanha em Defesa da
Escola Pblica, liderada principalmente pelo professor Roque Spencer Maciel de Barros.

Os substitutivos propostos pelo deputado Carlos Lacerda vieram no sentido de anular o que
havia sido proposto pelo anteprojeto anterior, propondo uma idia completamente nova em
torno do que ele chamou de liberdade do ensino. Com estes substitutivos, ele conseguiu
deslocar o foco das discusses para este novo tpico, eliminando as discusses anteriores
acerca da centralizao ou descentralizao do ensino (ROMANELLI, 1985).

Estes substitutivos, de acordo com Villalobos (1969), foram uma transcrio quase literal dos
trabalhos apresentado no Terceiro Congresso Nacional dos Estabelecimentos Particulares de
Ensino, ocorrido em 1948, que tratavam de temas como o direito de educar, a liberdade do
ensino e a posio do Estado frente ao ensino livre, chegando a resolues como a que
aponta o monoplio do Estado como antinatural, anticientfico e contraproducente, cabendo
ao Estado, fundar e manter estabelecimentos de ensino, quando a atividade particular no
puder solucionar plenamente o problema escolar.31 (p. 35-36). O documento propunha, por
exemplo, que o Estado outorgaria igualdade de condies s escolas oficiais e s
particulares por meio da igual representao de ambas nos rgos de ensino e pela
distribuio proporcional de verbas para os dois tipos de escola (p. 103).

Nos substitutivos, partia-se do direito da famlia e da liberdade do ensino [...] para se opor a
um pretenso monoplio do ensino pelo Estado e, enfim, reivindicar igualdade absoluta de
condies para o ensino privado e pblico, tanto no que se referia direo geral do ensino e
aos estudos realizados, quanto no que se referia s verbas para a educao (ROMANELLI,
1985, p. 174-175). Para a autora, o objetivo de Lacerda, ao propor estes substitutivos, era o de
obter do poder pblico todos os benefcios para a iniciativa privada, em detrimento da escola
pblica, por meio da reivindicao da prioridade absoluta de ao e proteo por parte do
Estado e da oposio funo e dever do Estado em fornecer uma educao pblica e

31
Estas resolues fazem parte dos Anais do Terceiro Congresso Nacional dos Estabelecimentos Particulares de
Ensino, So Paulo, 1948, p. 198-199 (VILLALOBOS, 1969, p. 36).
 101

gratuita. Para tanto, defendia-se a liberdade de ensino, deixando aos pais a escolha do
ensino pblico ou privado.

De acordo com Freitag (1979), a grande inovao deste substitutivo consiste em reduzir ao
mximo o controle da sociedade poltica sobre a escola, restituindo-a, como instituio
privada, sociedade civil. Neste sentido, ao dar a possibilidade aos pais de escolherem
qual escola querem para seus filhos, o projeto propunha que a educao fosse ministrada
prioritariamente pelas escolas particulares, sendo apenas complementada pela escola pblica e
gratuita.

neste contexto que surge a Campanha em Defesa da Escola Pblica, que contou com a
participao de alguns Pioneiros da Educao, como Ansio Teixeira e Fernando Azevedo,
alm de intelectuais, estudantes e lderes sindicais, centralizados principalmente na Faculdade
de Filosofia, Letras e Cincias Sociais da Universidade de So Paulo (FFLCH-USP).
Participaram do movimento: Florestan Fernandes, Ansio Teixeira, Fernando de Azevedo,
Almeida Junior, Fernando Henrique Cardoso, Miguel Reale, Srgio Buarque de Holanda,
Darcy Ribeiro, Ruth Cardoso, Celso de Rui Beisiegel, Perseu Abramo, Caio Prado Jr, Carlos
Mascaro, Joo Villalobos, Roque Spencer Maciel da Barros, Wilson Cantoni, entre outros.

Este movimento defendia a necessidade e dever do Estado de garantir uma educao pblica e
gratuita a todos os brasileiros. Seus membros tambm elaboraram um substitutivo, muito
prximo ao anteprojeto original, que foi levado Cmara pelo deputado Celso Brant
(ROMANELLI, 1985; VILLALOBOS, 1969). Este documento apontava ser essencial que
sob o imprio da Constituio o poder pblico continue a ministrar o ensino dos diferentes
ramos, assim como imprescindvel que o faa na maior escala possvel, em benefcio da
cultura, da democracia e da unidade nacional (REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS
PEDAGGICOS, 1959, n. 74, p. 131, apud VILLALOBOS, 1969, p. 120).

A partir de ento, a Comisso de Educao e Cultura da Cmara nomeou uma subcomisso a

fim de examinar os dois substitutivos e as emendas, criando um anteprojeto final. Essa
subcomisso, formada pelos deputados Aderbal Jurema, Manoel de Almeida, Dirceu Cardoso,
San Thiago Santas, Paulo Freire, Carlos Lacerda e Lauro Cruz, elaborou um anteprojeto que
foi aprovado pela Comisso de Educao e Cultura e pela Cmara dos Deputados em 1960 e
que seguia a linha do substitutivo Lacerda (ROMANELLI, 1985). Foi a partir desta
 102

aprovao que as lutas atingiram seu auge, retomando uma luta iniciada dcadas antes,
agora revestida de maior complexidade (ROMANELLI, 1985, p. 177).

A preocupao que este anteprojeto fosse transformado em lei levou a Campanha em Defesa
da Escola Pblica a ampliar sua frente de combate. Em 01 de Junho de 1959, o Estado de So
Paulo e o Dirio de So Paulo publicaram o segundo Manifesto dos Educadores, redigido por
Fernando de Azevedo e assinado, desta vez, por 189 pessoas. Foi em So Paulo que o
movimento obteve mais fora, incluindo a participao de professores de todos os nveis,
estudantes, jornalistas, operrios, e representantes de minorias religiosas.

Para Villalobos (1969), as discusses em torno do tema, nesta poca, acabaram por
transcender o espao em que normalmente ocorriam, para envolver a prpria opinio pblica,
assumindo propores inditas principalmente no Rio de Janeiro e em So Paulo. De acordo
com Romanelli (1985) e Villalobos (1969), organizaram-se debates, reunies, assemblias de
entidades de classe, manifestaes promovidas por estudantes e professores, comcios,
conferncias pblicas, publicaes na mdia, entre outros, tanto a favor como contra o projeto.

Apesar de todo o esforo, porm, o projeto transformou-se em lei (Lei 4.024 de 1961),
beneficiando majoritariamente o ensino particular, leigo e confessional (VILLALOBOS,
1969; ROMANELLI, 1985; FREITAG, 1979).

Mas, de acordo com Romanelli (1985) e Freitag (1979), apesar das previses pessimistas, a
realidade acabou por superar a lei, evitando-se certas aberraes do substitutivo Lacerda.
De qualquer maneira, o processo de luta em torno desta lei pode ser visto como extremamente
positivo:

Os resultados podem ser classificados em duas ordens: os relacionados com o

produto final obtido com a promulgao da lei, os quais, a nosso ver, foram
negativos para a evoluo do sistema educacional brasileiro, e os relacionados com
a prpria luta, em si mesma, a que antecedeu a promulgao da lei, resultados estes
que foram altamente positivos, pois revelaram, da parte dos educadores da velha
gerao de 30, agora acompanhados da nova gerao, uma disposio firme para a
continuao da luta iniciada dcadas antes, mas interrompida durante o intervalo
ditatorial. A conscincia aprofundada e amadurecida dos problemas agora
mobilizava um contingente muito mais significativo do que aquele que tinham
contado os pioneiros: participavam tambm da luta estudantes, operrios e
intelectuais. (ROMANELLI, 1985, p. 171)
 103

Apesar da lei no ter sido implementada em todos os seus aspectos, como de praxe no
cenrio brasileiro, a oportunidade perdida de organizao de um sistema nacional de educao
pblico e gratuito pode ser vista com grande tristeza. Neste sentido, Romanelli (1985, p. 183)
afirma que a LDB foi a oportunidade que a nao perdeu de criar um modelo de sistema
educacional que pudesse inserir-se no sistema geral de produo do pas, em consonncia com
os progressos sociais j alcanados, porm, as nossas heranas culturais e de atuao pblica
foram fortes o suficiente para barr-la.

Freitag (1979) e Romanelli (1985) entendem, por fim, que esta lei foi o reflexo dos desejos da
classe dominante, que conseguiu impor ao governo os seus desejos, como vemos nas
passagens a seguir:

Para um pas que no tinha recursos para estender sua rede oficial de ensino, de
forma que atingisse toda a populao em idade escolar e que, por isso mesmo,
marginalizava quase 50% dessa populao, na poca, era realmente um absurdo o
que acabava de ser votado e sancionado. Absurdo, sim, em termos de justia social,
embora, perfeitamente adequado ordem social vigente e composio das foras
no poder. Na verdade, essa retirada de autonomia e de recursos da esfera pblica
para privilegiar a esfera privada, essa proteo camada social, que podia pagar
educao, custa das camadas que no podiam, s compreensvel dentro do
quadro geral da organizao da sociedade brasileira e do jogo de influncias que as
camadas dominantes exerciam sobre os representantes polticos no legislativo
(ROMANELLI, 1985, p. 182-183).

LDB reflete assim as contradies e os conflitos que caracterizam as prprias

fraes de classe da burguesia brasileira. Apesar de ainda conter certos elementos
populistas, essa lei no deixa de ter um carter elitista. Ela ao mesmo tempo que
dissolve formalmente a dualidade anterior do ensino pela equivalncia e
flexibilidade dos cursos de nvel mdio, cria nesse mesmo nvel uma barreira quase
que intransponvel, assegurando ao setor privado a continuidade do controle do
mesmo. Assim, a criana pobre, incapaz de pagar as taxas de escolarizao
cobradas pela rede, no pode seguir estudando. (FREITAG, 1979, p. 56).

5.2.4 Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP)

Com o fim do regime militar e o restabelecimento da democracia, retomam-se as lutas em

torno do sistema educacional por conta da promulgao da nova Constituio e,
posteriormente, em decorrncia das discusses em torno da nova Lei de Diretrizes de Bases
da Educao (LDB).
 104

Em 1o de fevereiro de 1987, comea a se reunir a Assemblia Nacional Constituinte

(FAUSTO, 2006). Neste mesmo ano, cria-se, em abril, o Frum Nacional em Defesa da
Escola Pblica (FNDEP), atravs da Campanha Nacional pela Escola Pblica e Gratuita
(GOHN, 1994; BOLLMANN, 2007), responsvel por retomar a luta em torno de uma escola
pblica, gratuita, e laica, lanado na mesma semana da instalao da Subcomisso da
Educao, Cultura e Esporte da Constituinte (GOHN, 1994).

Dentre os movimentos que lutaram pela educao, o FNDEP foi o que teve maior durao
atuando at hoje. Depois da sua criao, em 1987, e das lutas em torno da Constituio de
1988, o FNDEP continuou a ter uma importante atuao em torno das discusses sobre a
LDB, de 1988 a 1996, e tambm em torno do Plano Nacional de Educao (PNE), em 1998.

Teve especial importncia na organizao de cinco edies do Congresso Nacional de

Educao CONED, realizado entre 1996 e 2004 (BOLLMANN, 2007), principalmente na
segunda edio, realizada em Belo Horizonte em 1997, que culminou na consolidao do
PNE Proposta da Sociedade Brasileira. Este documento considerado por algumas
entidades, como a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), como
um dos mais democrticos, representativos e importantes documentos da histria da
educao brasileira contempornea (UNDIME, 1999).

Assim como ocorreu com a Campanha pela Defesa da Escola Pblica (1947-1961) e com o
Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932), o lanamento do FNDEP contou com a
publicao de um documento intitulado Manifesto ao Povo Brasileiro. Este documento
contou com a participao de algumas das pessoas que haviam participado do movimento
anterior, em torno da LDB de 1961, como Florestan Fernandes, repetindo a tendncia j vista
naquela poca, quando alguns dos Pioneiros da Educao retomaram a luta de 1932 na
Campanha pela Defesa da Escola Pblica, como Ansio Teixeira e Fernando de Azevedo.

Este documento inicia-se com a afirmao de que mais uma vez a educao vive momentos
cruciais, situao esta que se configura por dois cenrios: por um lado, a educao sofre as
conseqncias dos desmandos da atual poltica econmica e social; e por outro lado, as
eleies que se aproximam ampliam as possibilidades de construo de uma sociedade
democrtica no pas. Neste manifesto, o FNDEP conclama toda a populao para uma ao
coletiva, urgente e duradoura, salientando, mais uma vez, a importncia do estabelecimento
 105

de uma escola pblica, gratuita, universal, democrtica e de qualidade (FORUM

NACIONAL EM DEFESA DA ESCOLA PBLICA, 1989, p. 154).

O FNDEP, diferentemente dos movimentos anteriores, contou com uma participao mais
ampla da sociedade civil (GOHN, 1994; BOLLMANN, 2007). Foi criado, inicialmente, por
entidades organizadas da sociedade civil, aglutinando coletivos socialmente organizados e
no apenas indivduos, Pioneiros ou notveis, como nos anos 30, ou intelectuais ilustres da
universidade, como nos anos 50 (ainda que nos anos 50 tenhamos tido a participao de
algumas lideranas sindicais) (GOHN, 1994, p. 79). Apesar do grande nmero de entidades
participantes, porm, em nenhum momento o FNDEP contou com a presso popular
organizada, tendo sido impulsionado apenas pelas prprias entidades (GOHN, 1994).

As 15 entidades criadoras do FNDEP foram: Associao Nacional de Educao (ANDE);

Associao Nacional de Docentes do Ensino Superior (ANDES); Associao Nacional de
Profissionais de Administrao da Educao (ANPAE); Associao Nacional de Pesquisa e
Ps-Graduao em Educao (ANPEd); Centro de Estudos de Educao e Sociedade
(CEDES); Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT); Confederao dos Professores do
Brasil (CPB); Central nica dos Trabalhadores (CUT); Federao das Associaes dos
Servidores das Universidades Brasileiras (FASUBRA); Federao Nacional dos Orientadores
Educacionais (FENOE); Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Sociedade Brasileira para o
Progresso da Cincia (SBPC); Sociedade de Estudos e Atividades Filosficas (SEAF); Unio
Brasileira de Estudantes Secundaristas (UBES) e Unio Nacional dos Estudantes (UNE)
(GOHN, 1994; BOLLMANN, 2007).

Ao longo do processo de discusso em torno da LDB, porm, novas entidades, principalmente

algumas de origem popular, foram agregando-se ao FNDEP. Na poca do lanamento do
Manifesto ao Povo Brasileiro, por exemplo, 26 entidades assinaram o documento. Mais de
dez anos depois, durante a realizao do IV CONED, realizado em So Paulo em 2002, o
FNDEP j contava com a presena de 46 entidades, incluindo, alm das entidades originais,
outras como a Associao Brasileira de Imprensa (ABI), o Sindicato Nacional de Docentes
das Instituies de Ensino Superior (ANDES-SN) e a UNDIME, entre outros.

Sua principal luta significou a retomada e ampliao das lutas anteriores, principalmente
contra o sistema de ensino privado, organizados por meio da Federao Nacional dos
 106

Estabelecimentos de Ensino (FENEM), e, especificamente contra o setor de ensino privado

confessional, reunido na Associao da Educao Catlica (AEC) (existente desde 1933,
poca do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova) e na Associao Brasileira de Escolas
Superiores Catlicas (ABESC) (GOHN, 1994). A FENEM, especificamente, patrocinou, em
1987, o XXXI Congresso Nacional dos Estabelecimentos Particulares de Ensino, com a
presena de 1200 representantes de cinco mil estabelecimentos de ensino, responsvel por
elaborar propostas para a Constituinte (GOHN, 1994).

De acordo com Pino (1990), havia duas correntes privatistas bastante distintas: de um lado, a
corrente confessional, representada pela Igreja Catlica, que defendia o carter pblico de
suas escolas comunitrias e reivindicava, com isso, recursos do Estado; de outro lado,
estavam os empresrios da educao, que dispensavam a subveno do Estado e tambm
sua interveno e controle.

A principal luta do FNDEP deu-se com relao ao primeiro grupo. Isto porque as instituies
privadas, especificamente as instituies privadas catlicas, passaram a adotar uma nova
personalidade jurdica a de escolas comunitrias , por serem instituies sem fins
lucrativos, explorando principalmente a questo da educao libertadora, ligada aos grupos
da Teologia da Libertao que atuavam em comunidades carentes (GOHN, 1994).
Novamente, assim como na Campanha em Defesa da Escola Pblica, defendia-se a idia da
no exclusividade dos recursos pblicos para escolas pblicas e da liberdade do ensino.

Sobre esta questo, especificamente, o Manifesto ao Povo Brasileiro defende a idia de

que a melhoria da qualidade do ensino est diretamente relacionada aplicao macia e
adequada de recursos pblicos na rede pblica de ensino, apontando falsos argumentos de
setores conservadores da sociedade, historicamente comprometidos com a escola privada.
Estes setores conservadores apresentavam falsos argumentos de que o aumento dos recursos
pblicos na rede pblica de ensino incompatvel com o atual estgio da sociedade,
ocultando as intenes privatizantes dos setores conservadores que auferem lucros extorsivos
na explorao do ensino particular. (FORUM NACIONAL EM DEFESA DA ESCOLA
PBLICA, 1989, p. 155).

Com relao forma de atuao utilizada pelo FNDEP, internamente as propostas eram
discutidas em reunies, seminrios e simpsios e, externamente, utilizavam-se cartas,
 107

manifestos e telegramas aos parlamentares, alm de contatos com lderes de partidos polticos,
o que acabou por confinar as discusses a um grupo muito restrito, sem a publicao nos
meios de comunicao de massa e o envolvimento mais amplo da sociedade civil, como havia
sido feito na Campanha pela Defesa da Escola Pblica (GOHN, 1994). Sobre esta forma de
atuao, Fernandes (1990) colocou que preciso evitar o recurso avalanche de telegramas,
de manifestos ingnuos estereotipados e de visitas de catequizao aos gabinetes dos
parlamentares, dado que, em sua viso, essas tcnicas patenteiam os meios de ao poltica
dos fracos, devendo o FNDEP focar-se na concentrao permanente em Braslia, na
discusso objetiva e paciente com parlamentares aliados ou adversos (estes
principalmente) e na presena cotidiana visvel e insistente nos debates, em conferncias de
discusso pblica e nas galerias (FERNANDES, 1990, p. 147).

O trabalho de presso mais importante foi desenvolvido no Legislativo, num trabalho corpo a
corpo com os deputados, mas as prprias escolas pblicas, os estudantes universitrios, os
professores e seus funcionrios, no se engajaram extremamente na campanha. As prticas se
concentraram nos militantes das instituies, militantes estes s vezes fortemente demarcados
por posies poltico-partidrias, e por isso mesmo no aceitos por um conjunto mais amplo
da prpria comunidade educacional (GOHN, 1994, p. 85).

Foram organizados tambm Fruns Estaduais em Defesa da Escola Pblica, mas somente em
alguns Estados que as iniciativas foram levadas a bom termo (PINO, 1990, p. 165), como o
Frum Paranaense, Paulista, Maranhense e do Distrito Federal.

Com a promulgao na nova Constituio, em outubro de 1988, o saldo final da participao

do FNDEP contou com importantes vitrias, mas tambm com algumas derrotas. Se por um
lado, houve a previso de garantia da educao como um direito dos cidados e dever do
Estado, por outro lado, garantiu-se a destinao de recursos pblicos para as escolas
comunitrias.

De uma maneira geral, porm, aponta-se, predominantemente, para as conquistas dos

movimentos sociais organizados. Saviani (2004, p. 46) coloca que:

...entre tais conquistas podemos mencionar o direito educao desde o ano zero de
idade, a gratuidade do ensino pblico em todos os nveis, a gesto democrtica da
 108

educao pblica, a autonomia universitria, o acesso ao ensino obrigatrio e

gratuito como direito pblico subjetivo, o regime de colaborao entre a Unio, os
estados, o Distrito Federal e os municpios na organizao dos sistemas educativos
e a vinculao de percentuais mnimos do oramento da Unio, estados, Distrito
Federal e municpios a serem destinados educao (SAVIANI, 2004, p. 46).

Encerrado o perodo Constituinte, os debates passaram a se desenrolar em torno da nova

LDB, que durou de 1988, dois meses aps a promulgao da Constituio, at 1996, com a
Lei 9.394 (SAVIANI, 2004), no que se revelou um perodo de lutas intensas, poca em que o
FNDEP continuou a ter uma importante atuao.

A partir das discusses da sociedade civil, foi elaborada uma proposta, de autoria do deputado
Jorge Hage (PSDB-BA), que contemplava as principais reivindicaes dos educadores e
movimentos sociais. Um outro projeto, de autoria do senador Darcy Ribeiro, porm,
representante principalmente do segmento ligado s instituies privadas de ensino, foi o
projeto aprovado no final do processo.

Para Ghiraldelli Junior (2006, p. 171), a LDB foi bem menos catastrfica do que alguns
estudos e anlises avaliaram. Para ele, ela no significou a derrota dos objetivos da boa
educao, no destoando de LDBs anteriores, mas ao mesmo tempo, o autor reconhece que
poderia ter havido mais ganhos para a democratizao do ensino.

A LDB 9.394/96 estabeleceu, atravs dos artigos 9o e 87 que a Unio deveria instituir um
PNE. Este Plano foi principalmente motivado por conta da assinatura, pelo Brasil e outros 154
pases, do documento final da Conferncia Mundial de Educao para Todos em Jontiem, na
Tailndia, em 1990. A estrutura do plano comeou a ser desenhada em 1998, durante o
governo Fernando Henrique Cardoso e contou com grande participao da sociedade civil
para a sua elaborao.

So muitas as vises e impresses sobre o FNDEP. Para Gohn (1994, p. 97), em sntese, o
desempenho do FNDEP, apesar de relevante, tem sido tmido, pontual. Ele existe mais como
um grupo de presso do que como um movimento social organizado. Possui objetivos,
ideologias, pautas reivindicatrias etc, mas suas estratgias de atuao so arcaicas, baseadas
em prticas j desgastadas ou desacreditadas. Para Bollmann (2007), entretanto, os aspectos
positivos do FNDEP merecem mais destaque do que as suas lacunas, como vemos abaixo:
 109

... o Frum Nacional vem cumprindo importante papel em relao luta pela
democratizao do acesso e permanncia para os setores desfavorecidos da
sociedade de uma educao pblica, gratuita, laica e de qualidade social em todos
os nveis e modalidades. Portanto, avanando na sua interveno poltica, esse
Frum materializou documentos que expressam a vontade poltica de um
contingente cada vez maior e mais qualificado para intervir na poltica da educao
brasileira. Desse modo inaugurou uma prtica de buscar o consenso em processos
coletivos democrticos e inditos na histria da educao do Brasil, luz da
produo cientfica, do acmulo de experincias, de lutas polticas e de decises
congressuais das entidades que o integram. A resistncia ativa das entidades que
integram o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica e que se caracteriza pela
luta autnoma, democrtica e independente de partidos polticos e de governos,
deve continuar. E nessa perspectiva, est o seu papel de formulador e articulador
poltico dos anseios de uma educao para todos de qualidade social. As
formulaes defendidas pelo Frum Nacional devem continuar como referncia,
tanto para os movimentos organizados da sociedade, como para aqueles que vo
atuar nas diferentes instncias governamentais. (BOLLMANN, 2007, s/n).

5.3 Anlise crtica dos movimentos

Feita a anlise dos movimentos que lutaram pela melhoria da educao pblica em nosso pas,
vale destacar alguns pontos em comum entre eles.

Em primeiro lugar, aparece a identificao da educao como um problema nacional,

merecedor de destaque e da busca por solues urgentes. Sobre isso, Azanha (1993) afirma
que:

Pode-se dizer que um problema nacional, como problema governamental, s

existe a partir de uma percepo coletiva. Nesses termos, no seria suficiente para
afirmar a existncia de um problema nacional apenas a conscincia crtica de alguns
homens em face de uma realidade. [...] Somente quando essa conscincia se
generaliza e se difunde amplamente na sociedade que se pode falar de um
problema em termos nacionais e de governo. Nesse sentido restrito, pode-se dizer
que problemas nacionais de educao brasileira so relativamente recentes e talvez
nem mesmo sejam mais antigos do que a Repblica. (AZANHA, 1993, p. 70).

Identifica-se, ainda, como eixo comum a estes movimentos, manifestos e campanhas, o

contexto no qual estavam inseridos, marcados pelos debates e lutas em torno das Constituintes
e das Leis de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
 110

Observa-se, neste sentido, que o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova foi lanado dois
anos antes da Constituio de 1934; a Campanha pela Defesa da Escola Pblica surgiu em
torno das discusses em torno da LDB, promulgada em 1961 aps mais de uma dcada de
debates; e o FNDEP foi criado em 1987, no mesmo ano em que se iniciaram as discusses
sobre a nova Constituio de 1988, tendo atuado tambm durante os conflitos sobre a nova
LDB, entre 1988 e 1996.

Vale frisar, ainda a questo dos signatrios dos documentos, que muitas vezes acabaram por
fazer parte de mais de um movimento. o caso, por exemplo, de Fernando de Azevedo, que
alm de ter redigido o Manifesto dos Pioneiros: A Reconstruo Educacional no Brasil Ao
povo e ao Governo, em 1932, redigiu tambm o Manifesto dos Educadores Mais Uma
Vez Convocados, em 1959.

Participaram da Campanha pela Defesa da Escola Pblica, assinando o documento Manifesto

dos Educadores Mais Uma Vez Convocados nove dos 25 Pioneiros da Educao, que
haviam assinado o primeiro manifesto. Do FNDEP, participaram alguns dos signatrios do
documento de 1959, como Florestan Fernandes (GOHN, 1994).

Nos quadros a seguir, vemos os signatrios e participantes dos trs movimentos. Destacamos
as pessoas que participaram de mais de um movimento, identificando-as com um asterisco.

Terminamos este captulo com a apresentao de uma linha do tempo, onde identificamos os
principais eventos relacionados aos movimentos em educao, detalhados na primeira seo
deste captulo, e alguns fatos relacionados ao momento histrico. Colocamos tambm nesta
linha do tempo o objeto de estudo desta dissertao: a Campanha Nacional pelo Direito
Educao, criada em 1999, e o Todos pela Educao, criado em 2006, que sero estudados em
profundidade no prximo captulo.
 111

Fernando de Azevedo*
Afrnio Peixoto Sampaio Doria
Ansio Spinola Teixeira*
M. Bergstrom Loureno Filho
Roquette Pinto
J. G. Frota Pessoa
Julio de Mesquita Filho
Raul Briquet
Mario Casassanta*
C. Delgado de Carvalho*
A. Ferreira de Almeira Jr.
J. P. Fontenelle
Roldo Lopes de Barros
Noemy M. da Silveira
Hermes Lima*
Attillio Vivacqua
Francisco Venncio Filho
Paulo Maranho*
Ceclia Meirelles*
Edgar Sussekind de Mendona
Armando lvaro Alberto
Garcia de Rezende
Nbrega da Cunha*
Paschoal Lemme*
Raul Gomes

Quadro 3 Signatrios do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932)

Fonte: AZEVEDO, 2006, p. 203-204.
 112

Quadro 4 Signatrios do Manifesto dos Educadores: Mais uma vez Convocados (1959)

Fernando de Azevedo* Afrnio Coutinho Jos Mario Pires Azanha

A. F. de Almeida Junior
Ansio Teixeira*
Abgar Renault
Raul Bittencourt
Nlson Werneck Sodr
A. Menezes de Oliveira
Florestan Fernandes
Joo Cruz Costa
Antonio Candido de Mello e Souza
Hermes Lima*
A. Carneiro Leo
Almirante Octaclio Cunha
Csar Lattes
Mrio Casassanta*
Wilson Martins
Mal. Mrio Travassos
Artur Moses
Laerte Ramos de Carvalho
Paulo Duarte
Milton da Silva Rodrigues
Paulo Maranho*
C. Delgado de Carvalho*
Mrio de Brito
Miguel Reale
Sergio Buarque de Holanda
Ayres Mata Machado
Eurpedes Simes de Paula
Carlos Corra Mascaro
Fernando Henrique Cardoso
Renato Jardim Moreira
Joel Martins
Raul Rodrigues Gomes
Darci Ribeiro
Wilson Cantoni
Armando de Campos
Joaquim Faria Ges Filho
Jos Faria Ges Sobrinho
Roberto Dannemann
Jaime de Abreu
Ruy de Andrade Galvo Coelho
Mrio Barata
L. Laboriau
Celso Kelly
Aziz Simo
Maria Izaura Pereira de Queiroz
Luis de Castro Faria
Amlcar Viana Martins
Branca Fialho
Eurialo Canabrava
Thales Melo de Carvalho
Oflia Boisson
Caio Prado Junior
Egon Schaden
Lvio Teixeira
Paschoal Lemme*
Jos Augusto Bezerra de Medeiros
Haiti Mussatche
J. Leite Lopes
Gabriel Fialho
Jacques Danon
Maria Laura Monsinho
Maria Yeda Linhares
Annie Danon
Roberto Cardoso Oliveira
Oracy Nogueira
C. Nbrega da Cunha*
Carlos Lyra
Douglas Monteiro
Moiss Brejon
Paulo Leal Ferreira
Paulo Roberto de Paula e Silva
Jorge Leal Ferreira
A. H. Zimermann
Digenes Rodrigues de Oliveira
Silvestre Ragusa
lvaro Palmeira
Alice Pimenta
Violanda Guimares Correia
Jos Alosio Reis de Andrade
Eunice de Andrade
Otvio Dias Carneiro
Geraldo Bastos Silva
Joaquim Daltro
Helena Moreira Guimares
Mariana Alvin
Irene de Melo Carvalho
Ceclia Meirelles*
Jorge Figueira Machado
Tarcsio Tupinamb
Tefilo Moiss
Albino Peixoto
Augusto de Lima Filho
Manoel de Carvalho
Milton Loureno de Oliveira
Armando Hildebrand
Slvia Bastos Tigre
Lafayette Belfort Garcia
Raul Sellis
Gui de Holanda
Adalberto Sena
Inezil Pena Marinho
Maria Thetis
lvaro Vieira Pinto
Ruth Correa Cardoso
Iva Weisberg
Alvrcio Moreira Alves
Clia Augusta Teixeira Marques
David Perea
Maria do Carmo Guedes
Jos de Almeida Barreto
Afonso Saldanha
Myrna Pia Favilli
Jorge Barata
Amazonas Alves Lima
Csar Veiga
Mendona Pinto
Arakcy Kahvedjian
Augusto Rodrigues
Armenuhy Kahvedjian
Dulce Kanitz
Neusa Worlle
Celso de Rui Beisiegel
Jos Barata
Ismael Frana Campos
Oto Carlos Bandeira Duarte Filho
Terezinha de Azeredo Fortes
Zilda Faria Machado
Valdemar Marques Pires
Hugo Regis dos Reis
Lus Eucdio Melo Filho
Jos Lacerda Arajo Feio
Victor Staviarski
Jos Alberto de Melo
O. Frota Pessoa
lvaro Kilkerry
Afonso Vrzea
Lus Palmeira
Rubens Falco
Jaime Bittencourt
Gabriel Bolaffi
Setelba Rodrigues de Brito
Jos Furtado Pisani
Honrio Peanha
Lourdes Britto
ster Botelho Orestes
Eugnio Csar Bertoncini
Aldo Muylaert
Tasso Moura
Paulo Manso Bastos
Maria Geni Ferreira da Silva
Clia N. G. de Barros Barreto
Paulo Campos
Baltazar Xavier
Maria Antonia
Gasto Gouveia
Dalila Quitete
Fonte: BARROS, 1960.

Jos Arthur Giannotti Slvia Tatiana Maurer Alberto Pizarro Jacobina

Joo Cunha de Andrade
Bayart Demaria Boiteux
Nelson Martins
Joaquim Pimenta
Maria Isolina Pinheiro
Joaquim Ribeiro
Lucia Marques Pinheiro
Francisco Montojos
Henrique Stodieck
Pedro Gouveia Filho Modesto de Abreu
Perseu Abramo Haidee Roveratti
Armanda lvaro Alberto Zenaide Cardoso Schultz
Linneu Schultzer Iracema Frana Campos
Juraci Silveira Viriato da Costa Gomes
Samuel Werebe Celita Barcelos Rosa
Frederico de Barros Brotero Alfredina de Souto Sales Sommer
Fritz Delaura Niel Aquino Casses
Mecenas Dourado
 113

Participantes originais Participantes do IV CONED

(1987) (2002)
ANDES ABEP
ANDE* ABEF
ANPAE* ABI
ANPEd* ABRUEM
CEDES* Ao Educativa
CGT AEC
CPB AELAC
CUT ANDE*
FASUBRA ANDES-SN
FENOE ANDIFES
OAB* ANFOPE
SBPC* ANPAE*
SEAF ANPEd*
UBES* ANPG
UNE* ANUP
CAED
CBCE
CEDES*
CFP
CNBB
CNTE
CONDSEF
CONTEE
DENEM
ENEC
ENECOS
ENEFAR
ENEN
ENEENF
ENESSO
ENEV
ExNEP
ExNEEF
ExNEF
FASUBRA Sindical
FEAB
FENECO
FORUMDIR
MNMMR
MST
OAB*
SBPC*
SINASEFE
UBES*
UNDIME
UNE*

Quadro 5 Participantes do FNDEP

Fonte: Adaptado de GOHN, 1994 e IV CONED, 2002 (apud TRISTAN; McCOWAN, 2003, p. 225).
 114

Quadro 6 Linha do tempo: principais eventos dos movimentos em educao

1910 1920 1930 1940 1950 1960

movimento por educao

1915: 1924: 1932: 1947 1961:

Movimento da Criao da ABE Manifesto dos Campanha em Defesa da
Ano e Principal

Liga Contra o Pioneiros da Escola Pblica

Analfabetismo Educao Nova
no Brasil relacionados aos
Principais acontecimentos

1930: Fim da 1934: Promulgada 1945: Fim do Estado Novo e

Primeira a Constituio. renuncia de Getulio Vargas.
movimentos

Repblica.
Getulio Vargas 1937: Golpe de 1946: Promulgada nova
nomeado Estado. Incio Constituio.
chefe do do Estado
governo Novo e 1948: envio de
provisrio. promulgada anteprojeto de LDB, por
Constituio Clemente Mariani.
de 1937. Incio das lutas em torno
1931: Incio da Reforma
Francisco Campos na da LDB.
educao.
1942: Reforma Gustavo Capanema de ensino.
 115

Quadro 6 Linha do tempo: principais eventos dos movimentos em educao (CONTINUAO)

1960 1970 1980 1990 2000 2007

movimento por educao

1961: 1957 1968: 1977: 1979: 1990-1995: Greves na 2006: LANAMENTO

Movimento Movimento Movimento Movimento Sade e Educao TODOS PELA
Ano e Principal

de Estudantil Estudantil dos professores EDUCAO

Educao 1988: Frum
de Base Nacional em 1999: CRIAO DA
1979: Luta por CAMPANHA NACIONAL
(MEB). Defesa da Escola
Creches em SP PELO DIREITO
e BH Pblica
EDUCAO

1961: 1964-1985: Regime Militar. 1987: incio 1996: Nova Lei de

promulgada a da Diretrizes e Bases.
no Brasil relacionados aos
Principais acontecimentos

Lei de Assemblia
Diretrizes e 1967: Constituinte.
Promulgao
movimentos

Bases da 1998: Plano Nacional da

Educao de Educao PNE.
Constituio. 1988:
Nacional. Promulgao
de nova
Constituio.

1988-1996:
debates em torno
da nova LDB.

Fonte: Elaborao prpria. Adaptado de FAUSTO, 2006; GOHN, 1994; ROMANELLI, 1985; FREITAG, 1979.
 116

6. AS COALIZES CONTEMPORNEAS NA PERCEPO

DOS ATORES
 117

6. AS COALIZES CONTEMPORNES NA PERCEPO DOS ATORES

Neste captulo partimos para a anlise do objeto de estudo desta dissertao: as duas coalizes
advocatrias atuais que tm na educao pblica de qualidade a sua principal bandeira. Estas
iniciativas foram escolhidas porque, alm do objetivo especfico em comum, possuem alcance
nacional e so apoiadas por atores de diversas origens.

Retomando a abordagem proposta por Sabatier e Jenkins-Smith (1993), uma coalizo

advocatria aparece como a juno de atores pblicos e privados, provenientes de diversas
instituies e nveis governamentais, que dividem um conjunto de crenas e valores comuns e
que buscam manipular as regras, oramentos e recursos humanos governamentais visando a
atingir seus objetivos no longo prazo (1993, p. 25, traduo nossa). De acordo com esta
perspectiva, a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao so as
iniciativas que mais se aproximam, na rea da educao, desta definio.

Considerando-se, assim, que estas coalizes so compostas por atores que compartilham
valores comuns, provenientes de uma variedade de instituies, governamentais ou no,
buscamos analisar de que maneira estas coalizes organizam-se internamente e como a sua
interao no processo de desenho e implementao das polticas pblicas; para tanto,
confrontamos as falas dos diversos atores internos e externos que espelham as percepes
sobre as formas de organizao e representao destes mesmos movimentos.

Iremos, inicialmente, apresentar as duas alianas a partir de um levantamento de informaes

disponveis nos sites de ambas e no material impresso distribudo por elas, incluindo os
folders, livretos, material comemorativo, entre outros.

Feita esta descrio inicial, partiremos para a anlise da percepo dos atores, internos e
externos, sobre as duas coalizes, proveniente das entrevistas realizadas. O roteiro bsico
utilizado e a descrio dos entrevistados encontram-se na seo de metodologia, na parte
inicial deste trabalho.
 118

6.1. Descrio das coalizes atuais

6.1.1. Campanha Nacional pelo Direito Educao

A Campanha Nacional pelo Direito Educao representa diversas entidades e organizaes

no-governamentais do Brasil e est ligada Campanha Global pela Educao e Campanha
Latino-Americana e do Caribe pelo Direito Educao. Financia-se principalmente com
recursos de organizaes no-governamentais internacionais e atua com o objetivo de efetivar
os direitos educacionais garantidos por lei para que todos tenham acesso a uma educao
pblica de qualidade.

Origem

A Campanha Nacional pelo Direito Educao foi criada em 1999, ligada Campanha
Global pela Educao e Campanha Latino-Americana e do Caribe pelo Direito Educao.

Surgiu da articulao de diversas entidades e organizaes no-governamentais que h anos

lutavam pela garantia dos direitos educao, como a Ao Educativa, a Confederao
Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) e a Fundao Abrinq pelo Direito da
Criana e do Adolescente.

Membros e Organizao Interna

A Campanha Nacional pelo Direito Educao uma rede social que articula mais de
duzentas entidades de todo o Brasil, incluindo sindicatos, movimentos sociais, organizaes
no-governamentais, universidades, grupos estudantis, juvenis e comunitrios e muitas outras
pessoas que acreditam que um pas cidado somente se faz com uma educao pblica de
qualidade.
 119

composta por um comit diretivo nacional e por comits regionais em vrios locais do
Brasil, o que a torna a articulao mais plural e ampla no campo da Educao Bsica.

Fazem parte do comit diretivo dez instituies:

a) Ao Educativa, organizao no-governamental sediada em So Paulo e

coordenadora do comit diretivo. Seu principal eixo de ao, desde que foi criada, em
1994, a luta pelos direitos sociais relacionados Educao e Juventude. Tem como
objetivo: tornar-se um centro de referncia para a articulao dos direitos educativos,
especialmente os voltados s camadas juvenis.
b) ActionAid Brasil: organizao no-governamental internacional, fundada em 1972 no
Reino Unido e presente no Brasil desde 1999, com o objetivo de ajudar pessoas
socialmente marginalizadas no prprio pas e no exterior. Atua em 38 pases,
principalmente na luta pela erradicao da pobreza e da injustia social.
c) Centro de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear (Cedeca CE): organizao
no-governamental criada em 1994, como resultado da articulao de entidades da
sociedade civil, instituies e movimentos sociais ligados defesa de crianas e
adolescentes. O Cedeca luta pela garantia dos direitos das crianas e adolescentes,
pressionando o poder pblico e trabalhando com interveno jurdica, mobilizao
social e comunicao para o entendimento dos direitos.
d) Centro de Cultura Luiz Freire: localizado em Olinda (PE), este centro tem suas aes
centradas nas reas de cidadania, educao, comunicao e cultura, desenvolvendo
projetos para educao indgena, educao infantil e fundamental, educao social e
capacitao de professores desde a dcada de 1970.
e) Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE): organizao
sindical que rene 29 entidades de todas as unidades da federao e representa 2,4
milhes de trabalhadores/as de educao, existente desde 1945.
f) Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana e do Adolescente: uma organizao no-
governamental de cunho empresarial, criada em 1990, com a misso de lutar pela
defesa dos direitos e exerccio da cidadania de crianas e adolescentes no Brasil. Tem
trs grandes eixos de ao: educao formal, complementar e informal; proteo
especial (assistncia social, luta contra a violao de direitos e fortalecimentos do
sistema nacional de garantia de direitos); e desenvolvimento integral da populao
infanto-juvenil.
 120

g) Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (Mieib): movimento social,

surgido em 1999, com a misso de mobilizar os participantes de Fruns de Educao
Infantil de diferentes estados brasileiros. A secretaria executiva do movimento
localiza-se em Olinda (PE) no Centro de Cultura Luiz Freire.
h) Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST): fundado em 1984, luta por
trs objetivos a terra, a reforma agrria e uma sociedade mais justa. Est organizado
em 23 Estados e tem um importante setor de educao.
i) Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime): entidade nacional,
fundada em 1986, com o objetivo de congregar os dirigentes municipais de educao,
visando articulao dos mesmos para a formulao de polticas educacionais atravs
da troca de informaes e experincias e da capacitao dos dirigentes municipais.
j) Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme): representa os
Conselhos Municipais de Educao desde 1992. Visa criao e ao funcionamento
dos Conselhos nos diversos municpios, a interlocuo com rgos executores da
poltica educacional e com entidades da sociedade civil.

Estas instituies so escolhidas por Assemblia Geral, que rene todas as entidades
participantes da Campanha Nacional pelo Direito Educao. Esta Assemblia Geral
realizada anualmente, ocasio em que todos os membros se renem para escolher o comit
diretivo, trocar experincias, avaliar o desempenho da Campanha durante o ano, e discutir as
propostas e o planejamento para o ano seguinte.

O comit diretivo, especificamente, rene-se, presencialmente, duas vezes por ano, alm de
realizar teleconferncias peridicas. este comit o responsvel pela definio das estratgias
polticas da Campanha Nacional pelo Direito Educao, a fim de implementar as metas
pactuadas na Assemblia Geral.

Os comits regionais, por sua vez, esto presentes em 18 Estados brasileiros, funcionando em
entidades ou organizaes que participam da Campanha Nacional pelo Direito Educao.
importante salientar que em funo das particularidades locais, cada Comit possui uma
estrutura diferente e atua de uma determinada forma, numa grande diversidade de formas de
atuao, diversidade esta que vista como uma das maiores riquezas da Campanha.
 121

Os comits regionais, em cada Estado, so formados pelas seguintes entidades: ALAGOAS

Sinteal (Sindicado dos Trabalhadores de Alagoas); BAHIA Frum Baiano de Educao
Infantil e Simpro (Sindicado dos Professores do Estado da Bahia); CEAR Cedeca (Centro
de Defesa da Criana e do Adolescente do Cear); MARANHO Plan Brasil, Frum
Maranhense de Educao Infantil e Simproesemma (Sindicato dos Trabalhadores em
Educao Bsica das Redes Pblicas Estadual e Municipais do Estado do Maranho); MATO
GROSSO DO SUL Omep/Brasil (Organizao Mundial para Educao Pr-escolar);
MATO GROSSO Uncme (Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao);
MINAS GERAIS Frum Mineiro de Educao Infantil; PAR Unipop (Instituto
Universidade Popular); PARABA Frum Estadual em Defesa dos Direitos da Criana e do
Adolescente; PERNAMBUCO Centro de Cultura Luiz Freire; PIAU Cepac (Centro
Piauiense de Ao Cultural); RIO DE JANEIRO Frum de Educao de Jovens e Adultos
do Rio de Janeiro; RIO GRANDE DO NORTE Frum de Educao Infantil do Rio Grande
do Norte; RIO GRANDE DO SUL Sindicato dos Trabalhadores em Educao Pblica
Municipal de Gravata; SANTA CATARINA Associao Luzes da Ilha e Uncme-SC;
SERGIPE Sntese (Sindicato dos Trabalhadores em Educao Bsica da Rede Oficial do
Estado de Sergipe); SO PAULO Frum Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente de Ribeiro Preto, Instituto Paulo Freire, Fundao Abrinq e Frum de Educao
da Zona Leste; TOCANTINS Ao Verde.

Alm dos membros da Campanha Nacional pelo Direito Educao, h diversos

colaboradores e colaboradoras, muitos deles ligados a Universidades e Centros de Pesquisa,
que possuem um grande acmulo na rea da Educao e contribuem de diferentes formas
com a Campanha por meio de estudos, produo de artigos e realizao de palestras e
oficinas.

Anualmente, a Campanha Nacional pelo Direito Educao submete-se a processos de

Avaliao Tcnica e Auditoria Externa, responsveis por fiscalizar o uso dos recursos.
 122

Recursos, financiamento e parcerias

A Campanha Nacional pelo Direito Educao financiada, atualmente por quatro

organizaes internacionais: ActionAid Brasil, Campanha Global pela Educao, Plan Brasil
e Save the Children Reino Unido. Durante alguns anos, recebeu tambm recursos da Oxfam e
da Novib.

Metas

A Campanha Nacional pelo Direito Educao luta pela efetivao dos direitos educacionais
estabelecidos por lei, mas que no esto sendo cumpridos. A Campanha quer efetivar os
direitos educacionais garantidos por lei, por meio de ampla mobilizao social, para que todo
cidado e cidad brasileiros tenham acesso a uma escola pblica de qualidade.

Esta misso buscada por meio de metas como o fim dos vetos ao Plano Nacional de
Educao (PNE). Esta meta foi estabelecida porque o PNE, que estabelece diretrizes,
objetivos e metas para a educao brasileira at 2010, foi sancionado em 2001 com nove
vetos, ligados, principalmente, ao financiamento da educao, um dos eixos norteadores da
Campanha. Como afirmado por eles, sem o compromisso de ampliar os recursos para a
Educao, impossvel cumprir as metas do PNE. por isso que a Campanha Nacional pelo
Direito Educao quer derrubar esses vetos. Merece especial ateno do movimento a meta
que impede a elevao do investimento em educao para 7% do PIB. No Quadro 7, vemos os
nove artigos vetados do PNE.

Uma outra meta, esta j alcanada, foi a incluso das creches no FUNDEB, garantindo
educao s crianas de zero a trs anos. A Campanha teve influncia na criao do FUNDEB
desde que a proposta de emenda constitucional comeou a ser discutida no MEC, em maro
de 2004. At o final de 2007, a Campanha criou e coordenou o movimento Fundeb pra
Valer!, que reuniu ONGs, sindicatos, organizaes empresariais, movimentos feministas,
populares e sociais, alm de parlamentares e conselhos nacionais.
 123

1. Atender, pelo Programa de Garantia de Renda Mnima, a 50% da clientela nos

trs primeiros anos da vigncia do PNE e a 100% at o sexto ano.
2. Ampliar a oferta de ensino superior pblico numa proporo de pelo menos
40% das matrculas totais.
3. Criar, no mbito federal, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Superior, com pelo menos 75% dos 18% vinculados ao ensino.
4. Ampliar o crdito educativo para atingir, no mnimo, 30% da clientela do
ensino superior privado, com prioridade para os de menor renda.
5. Triplicar, em dez anos, os recursos de financiamento pblico pesquisa
cientifica e tecnolgica, por meio das agncias federais e estaduais.
6. Implantar, em um ano, planos de carreira para os profissionais tcnico-
administrativos.
7. Elevar, na dcada, pelo esforo conjunto da Unio, estados, Distrito Federal e
municpios, o percentual de gastos pblicos em relao ao PIB aplicados em
educao, para atingir o mnimo de 7%, por meio da ampliao anual de 0,5%,
nos quatro primeiros anos, e de 0,6% no quinto ano.
8. No prazo de dois anos, alocar valores anuais por aluno que correspondam aos
padres mnimos de qualidade de ensino definidos nacionalmente.
9. Garantir recursos do Tesouro Nacional para o pagamento de aposentados na
rea de educao fora dos recursos vinculados ao ensino.

Quadro 7 Artigos vetados do PNE

Fonte: CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO EDUCAO, 2008.

De maneira sinttica, como apresentado em um material de divulgao da Campanha, o

principal desafio da Campanha o direito a uma educao pblica de qualidade. Para tanto,
seus principais focos de ao so: a) a valorizao dos profissionais de educao; b) maior
investimento financeiro pblico em educao; e c) uma gesto democrtica que envolva
estudantes, profissionais de educao, familiares, organizaes comunitrias e diversos
segmentos da sociedade civil.
 124

Forma de atuao

So cinco os eixos de ao da Campanha Nacional pelo Direito Educao: articulao

institucional, presso sobre autoridades, mobilizao popular, produo e disseminao de
conhecimento e comunicao.

Por meio da articulao institucional, a Campanha constri alianas e parcerias com diversas
organizaes e movimentos nacionais e internacionais, tendo como desafio fazer-se presente
em todo o Brasil. Alm da ligao com os movimentos nacionais, a Campanha Nacional pelo
Direito Educao faz parte da Campanha Global pela Educao e da Campanha Latino-
Americana e do Caribe pelo Direito Educao.

A presso sobre autoridades feita a partir de focos de ao eleitos com o objetivo de

pressionar governos, parlamentares e o Poder Judicirio por mudanas de polticas pblicas.
A derrubada dos vetos ao PNE, o cumprimento da lei do Fundef, a definio do custo aluno-
qualidade e a participao da sociedade civil nos planos de educao so alguns deles, afirma
a Campanha.

Busca-se, ainda, envolver estudantes, profissionais de educao, familiares, cidados e

cidads em mobilizaes locais e nacionais, realizando atos como a Semana de Ao Global e
as Cirandas pela Educao.

Alm disso, so realizadas pesquisas de opinio, consultas e sistematizao de informaes

sobre temas educacionais, em parcerias com outras instituies. Cadernos, livretos, e
materiais disponveis no site so produzidos pela Campanha, cumprindo o eixo da pesquisa.

Por fim, a Campanha promove encontros e trocas entre seus integrantes, disseminando
conhecimentos e informaes estratgicas. Semanalmente, um boletim eletrnico semanal
distribudo para milhares de escolas. Para eles, se a pesquisa importante para conhecer a
realidade nacional, a comunicao que permite disseminar no s o conhecimento
construdo, mas todas as aes desenvolvidas pela Campanha. A comunicao tambm
possibilita que os diversos atores da Campanha se conheam, troquem experincias,
propostas, idias e reflexes.
 125

Mais do que pesquisar e informar, porm, a Campanha entende que uma Campanha de
mbito nacional s ser bem sucedida se for capaz de articular diversos setores na luta por
objetivos comuns, salientando a importncia da mobilizao institucional e da mobilizao
social.

A Campanha salienta, ainda, a importncia da participao dos cidados nos processos. Em

um dos folhetos, so sugeridas as seguintes formas de atuao: reunio do grupo ou da
organizao para debater temas de interesse; assinatura e ajuda para recolher assinaturas em
abaixo-assinados; conversa e presso com os parlamentares federais dos Estados a que
pertencem; participao das presses junto ao Governador ou Governadora do seu Estado;
participao das mobilizaes; envio de carto de presso virtual ao Congresso, entre outros.

6.1.2. Todos pela Educao

O Todos pela Educao (TPE) define-se como uma aliana dos esforos da sociedade civil, da
iniciativa privada e dos gestores pblicos, que tem como objetivo final mobilizar e
comprometer o Brasil para que at 2022 todas as crianas e jovens tenham uma educao
bsica de qualidade, entendendo-se, neste sentido, como um movimento portador de um
projeto de nao, com a participao de toda a sociedade brasileira.

Sua misso efetivar o direito educao pblica de qualidade, para que em 2022,
bicentenrio da Independncia do Brasil, todas as crianas e jovens tenham acesso a um
ensino bsico de qualidade, que os prepare para os desafios do sculo XXI.

No TPE, prevalece a crena de que ou o Brasil transforma a educao na sua mais

importante poltica pblica, assegurando as condies de acesso, permanncia, concluso e
sucesso dos alunos, ou comprometer irremediavelmente o futuro das novas geraes e o seu
prprio desenvolvimento social e econmico.

Conforme divulgado por eles, a grande diferena do TPE em relao a outros projetos e
movimentos voltados para a melhoria da qualidade da educao est em trs pontos. Em
primeiro lugar, o projeto diferencia-se pela abrangncia, alcance e horizonte de longo prazo,
 126

considerando-se que um projeto nacional, organizado pelas mais representativas foras da

sociedade civil (no por uma empresa, uma fundao ou um governo), estando aberto
participao de todos os interessados, responsvel por fixar um horizonte de 16 anos at o
cumprimento das metas. Em segundo lugar, aponta-se para o fato de ser uma ao
permanente, e no um movimento isolado ou pontual, que pretende atuar ao lado do governo
e da sociedade civil. Por fim, h o estabelecimento de cinco metas factveis e simples, focadas
no resultado e no no processo, a consistncias das mesmas e a maneira de fazer seu
monitoramento por meio da coleta sistemtica de dados e da anlise de sries histricas e da
possibilidade de acompanhamento das metas por parte da populao.

Origem

O TPE foi oficialmente lanado no dia seis de setembro de 2006, no Museu do Ipiranga, em
So Paulo, escolhido por ter sido o local da proclamao da Independncia em 1822. Para
eles, o ano e local foram escolhidos a partir da idia de que a real independncia do pas s
vir quando todos os cidados tiverem acesso a uma educao de qualidade.

A idia do movimento, contudo, comeou um ano antes, em junho de 2005, durante uma
reunio no Projac entre o Instituto Faa Parte e representantes do programa Amigos da
Escola, da Rede Globo, ocasio em que estava tambm presente Maria do Pilar Lacerda, a
ento presidente da Undime, que fez o seguinte questionamento: De que educao
precisamos para chegar ao compromisso que queremos?.

A partir de ento, um grupo, liderado por Mil Villela, presidente do Instituto Faa Parte, e
composto pelos jornalistas Raul Bastos, Ricardo Kotscho e Ricardo Voltolini e por Luis
Norberto Pascoal, Maria Lcia Meirelles Reis e Priscila Cruz, do Instituto Faa Parte,
comeou a se reunir a fim de discutir esta idia. Este grupo foi aumentando com o tempo,
ganhando a adeso principalmente de pessoas ligadas a institutos, fundaes e organizaes
sociais e da iniciativa privada, alm de atores governamentais, principalmente ligados ao
MEC, ao CONSED e UNDIME.
 127

Membros e Organizao Interna

Hoje o movimento conta com uma Assemblia com 80 membros, que elege o Conselho de
Governana, formado por Jorge Gerdau, Ana Maria Diniz, Antonio Matias, Beatriz
Johannpeter, Daniel Feffer, Denise Aguiar, Danilo Miranda, Fbio Barbosa, Gustavo Ioschpe,
Jos Paulo Soares Martins, Jos Roberto Marinho, Luis Norberto Pascoal, Maria Lucia
Meirelles Reis, Mil Villela, Ricardo Young e Viviane Senna.

O Conselho de Governana assessorado por quatro comits temticos. So eles: de

Articulao, coordenado por Mil Villela; Tcnica, coordenado por Viviane Senna; de
Comunicao, coordenado por Ana Maria Diniz; e de Relaes Institucionais, coordenado por
Luis Norberto Pascoal. Estes quatro coordenadores e o representante do presidente Jorge
Gerdau, Jos Paulo Martins, junto com o presidente-executivo, Mozart Neves Ramos, formam
o Comit Gestor.

Desde o incio, o TPE conta com o apoio de atores governamentais ligados MEC, ao
CONSED e UNDIME, o que significa um raro alinhamento de propsitos, acima de
interesses classistas, corporativistas ou poltico-partidrios.

Para a coalizo, a aliana formada pelo Estado, pelo mundo empresarial e pelas organizaes
do Terceiro Setor importante porque cada um pode contribuir de uma maneira especfica. O
Estado tem o dever e a obrigao de ser o detentor dos fins universais, atendendo a todos os
cidados. O mundo empresarial destaca-se pela sua capacidade de fazer acontecer (lgica
dos meios) com eficincia, eficcia e efetividade. Por fim, as organizaes sociais ou
entidades ligadas ao Terceiro Setor caracterizam-se pela sua sensibilidade, criatividade e
esprito de luta.

O fato do Ministrio da Educao ter participado desde o incio da fundao do TPE muito
importante. Como divulgado no site do movimento, o PDE teve como principal ao o
Programa de Metas Compromisso Todos pela Educao, que foi assim chamado em
reconhecimento sintonia existente entre as 5 Metas defendidas pelo movimento e os
objetivos do Plano proposto pelo MEC. Para eles, assim como o TPE acredita que apenas
com objetivos claros e a busca incansvel de resultados possvel melhorar a qualidade da
 128

Educao no Brasil, o MEC introduzia, entre outras medidas, de forma indita, uma poltica
de metas e indicadores de qualidade como condio para o repasse de recursos a estados e
municpios. A coincidncia de nomes entre uma das medidas do PDE e esta coalizo, porm,
fez com que esta, fundada com o nome de Compromisso Todos pela Educao, passasse a
denominar-se apenas Todos pela Educao (TPE).

O documento comemorativo de um ano frisa a importncia da participao de todos os setores

nesta aliana, considerando-a como sua marca registrada. Fala-se que a caracterstica
consolidada no seu primeiro ano foi a unio de diferentes setores da sociedade
organizaes sociais, gestores de Educao, educadores e iniciativa privada , trabalhando
juntos, com o objetivo comum de garantir uma Educao de qualidade para todas as crianas
e jovens brasileiros.

Recursos, financiamento e parcerias

O TPE mantido por cotas, patrocinadas pelas empresas e institutos empresariais ligados a
ele: Gerdau (Cota Diamante); Banco ABN AMRO Real, Banco Ita, Fundao Bradesco,
Fundao Ita Social, Fundao Roberto Marinho, Suzano Papel e Celulose e Fundao
Educar DPaschoal (Cota Ouro); Banco Santander Banespa, Grupo REDE, Instituto Ayrton
Senna (Cota Bronze). Alm dos patrocinadores, o TPE conta ainda com apoiadores e
parcerias estratgicas.

H apoiadores em trs frentes: 1) para o desenvolvimento do site: a Fundao Telefnica, a

Fundao Bradesco e a Rapp Collins; 2) para as campanhas publicitrias: a frica, a
DM9DDB, a LewLara; e 3) para a infraestrutura: o Centro de Voluntariado de So Paulo e o
Instituto Faa Parte.

Por fim, as parcerias estratgicas englobam: Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos
Deputados; Conselho Nacional de Educao (CNE); UNDIME; CONSED; MEC; Ministrio
Pblico Federal; Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(UNESCO) e Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF).
 129

Esta estrutura de parcerias e apoios garante ao TPE um custo operacional baixo. Foi a
LewLara que elaborou, por exemplo, os primeiros materiais impressos de divulgao do
movimento, voluntariamente. A parceria com a Rede Record de Televiso, por sua vez,
garantiu que onze vinhetas sobre educao fossem colocadas no ar durante 2007. Alm disso,
uma parceria com a Rede Globo garantiu a presena voluntria de atores como ngela Vieira,
Camila Pitanga, Dira Paes, Gabriela Duarte, Lucio Mauro Filho, Mariana Ximenes, Isabel
Filardis, Rodrigo Lombardi e Srgio Marone numa campanha de televiso, criada pelas
agncias do Grupo ABC, do Nizan Guanaes, e produzida voluntariamente pela Conspirao
Filmes. Alm da insero na televiso, foram produzidos jingles de rdio, criados pelo grupo
ABC em parceria com as emissoras Nativa, 89 FM e Alpha e os grupos CPM 22 e NXZero,
entre outros.

Para Ana Diniz, contar com a participao voluntria de agncias de publicidade, com as do
grupo Ypy, de produtoras como a Conspirao Filmes, de cantores e atores, fundamental
para sensibilizarmos a sociedade para a importncia de uma Educao de qualidade para
todos.

Metas

O TPE trabalha com cinco metas, que foram estabelecidas com base no entendimento de que
um compromisso efetivo por uma Educao de qualidade requer metas claras, a serem
alcanadas em prazo determinado.

Para eles, fundamental o estabelecimento de metas para diferenciar o TPE das tentativas
histricas de luta pela educao ao afirmar que planos e documentos de inteno se
multiplicam na histria da educao brasileira, muitas vezes sem trazer explcitos os objetivos
a serem perseguidos ou o tempo para seu cumprimento. Mais do que isso, o TPE acredita ser
essencial o fato das metas serem factveis: igualmente fundamental o fato de as metas
traduzirem resultados concretos a partir da perspectiva do aluno, serem verificveis,
mensurveis e facilmente compreendidas pelo pblico em geral.
 130

As metas devem ser plenamente entendidas pela populao, porque, para o TPE a educao
brasileira s vai melhorar quando o brasileiro passar a ser to exigente em relao a ela
quanto , por exemplo, em relao economia e ao futebol. Parte-se do princpio de que a
maioria dos pais e mes de alunos est satisfeita apenas com a oferta de vagas nas escolas, e
com a distribuio de merenda e uniforme, mas que poucos sabem sobre a qualidade do
ensino oferecido aos filhos e menos ainda exigem das escolas e autoridades educacionais um
ensino de qualidade.

O estabelecimento das metas teve incio com o documento intitulado 10 Causas e 26

Compromissos, elaborado em julho de 2005 e considerado pelo TPE como o manifesto
pblico do movimento e como a base para a formao desta aliana. Este documento foi
elaborado a partir de um levantamento sobre as propostas para a Educao feitas pelas
instituies ligadas ao ensino, como o MEC, o CONSED, a UNDIME, o UNICEF e a
UNESCO.
 131

1. Acesso escola para todos.

garantir a oferta em todos os nveis
reduzir as desigualdades regionais e sociais
combater a repetncia e a evaso

2. Educao de qualidade
Valorizar e promover a formao contnua dos profissionais da Educao
Ampliar a oferta de Educao em tempo integral
Incentivar a leitura

3. Educao para a cidadania

Incentivar o voluntariado educativo e o estgio social
Abrir as escolas nos finais de semana para atividades sociais, culturais e de lazer

4. Fortalecimento da gesto escolar

Promover a autonomia da gesto escolar em seus aspectos fsicos, humanos e financeiros
Modernizar e democratizar a gesto da escola pblica
Fortalecer a participao da comunidade nos colegiados escolares
Promover o desenvolvimento de lideranas em gesto escolar

5. Garantia de recursos para a Educao

Garantir o repasse dos recursos vinculados
Ampliar os mecanismos de prestao de contas e acompanhamento dos recursos
Criar fundo de apoio a projetos escolares com recursos privados

6. Ampliao do atendimento da Educao Infantil

Expandir o acesso Educao Infantil, especialmente para as crianas mais vulnerveis e
desfavorecidas
Subsidiar a ao pedaggica de creches e pr-escolas

7. Garantia do Ensino Fundamental obrigatrio

Ampliar para nove anos o Ensino Fundamental
Regularizar a defasagem idade-srie

8. Ampliao do atendimento do Ensino Mdio

Expandir o acesso a todos os concluintes do ensino fundamental
Incentivar a renovao pedaggica por meio de projetos juvenis
Integrar o ensino mdio e Educao Profissional

9. Elevao do nvel de escolaridade de jovens e adultos

Investir em Educao de Jovens e Adultos
Erradicar analfabetismo

10. Educao inclusiva

Democratizar o direito Educao
Subsidiar a ao pedaggica inclusiva

Quadro 8 10 Causas e 26 Compromissos

Fonte: TODOS PELA EDUCAO, 2007.
 132

Com a sugesto de alguns membros de que as metas fossem reduzidas a cinco, organizou-se
uma srie de entrevistas, um workshop e a formao da comisso tcnica capaz de definir as
metas finais.

As entrevistas foram realizadas com 61 pessoas, que serviram de material para a realizao
do workshop. Foram entrevistadas pessoas ligadas rea da educao (36% do total de
entrevistados), mdia (7%), ao governo (15%), ao empresariado (26%), e a organizaes
no-governamentais e organismos internacionais (16%), apresentadas abaixo:

a) educao: Cludio de Moura Castro, Maria Helena Guimares Castro, Malu Montoro,
Antonio Carlos G. Costa, Rodolfo Villela Marino, Gustavo Petta, Juara Dutra Vieira,
Paulo Renato, Jos Roberto Rus Perez, Simon Schwartzman, Celso Antunes, Silvio
Meira, Creso Franco, E.E. Armando Gaban, E.E. Professor Jos Ribeiro, Escola
Alcina Dantas Feijo;
b) mdia: Ali Kamel, Ricardo Voltolini, Roberto Pompeu de Toledo, Gilberto
Dimenstein;
c) ONGs e Organismos Internacionais: Ilona Becskehzy, Rubens Naves, Viviane Senna,
Christine Fontelles, Maria Alice Setbal, Marie Pierre e Jos Afonso, Marlova e Clio
da Cunha, Sergio Mindlin e Jonas de Oliveira Jr., Ruth Cardoso, Srgio Amoroso,
Claudia Costin;
d) governo: Fernando Haddad, Cristovam Buarque, Marlia Lindinger, Murilo Portugal,
Maria do Pilar, Raquel Teixeira, Gabriel Chalita, Maria Auxiliadora (Dorinha),
Mozart Ramos;
e) empresrios: Luis Norberto Pascoal, Mil Villela, Renata e Rosana Camargo, Pedro
M. Salles e Tomas Zinner, Marcos Moraes, Ana Maria Diniz, Antonio Matias, Denise
Aguiar, Roberto Teixeira da Costa e Alberto Pfeifer, Cludio Haddad, Jos Roberto
Marinho, Sergio Erlanger e Hugo Barreto, Manoel Amorim, Paulo Cunha, Fabio
Barbosa, Ricardo Young, Klaus Johanpeter.

A partir destas entrevistas, foi realizado um workshop, em abril de 2006, durante um dia e
meio, em Guarulhos, na Grande So Paulo, quando foram definidos como desafios prioritrios
da Educao: universalizar o acesso e garantir a permanncia na escola; assegurar o
 133

aprendizado em cada etapa do ensino; avaliar, valorizar e responsabilizar os educadores;

ampliar o turno escolar; profissionalizar a gesto com foco na aprendizagem; ampliar a
participao da famlia e da comunidade; assegurar os recursos, a transparncia e o
monitoramento da execuo das aes pblicas.

A partir destes desafios, criou-se uma comisso tcnica, coordenada por Viviane Senna, para
a definio das metas do TPE. Definidas, as metas so apresentadas de duas formas: uma
delas aponta o objetivo de forma mais sucinta; a outra, uma meta tcnica, coloca
numericamente qual o objetivo. Exemplo: a meta 1, diz em sua forma sucinta, Toda criana
e jovem de 4 a 17 anos na escola e em sua forma tcnica At 2022, 98% ou mais das
crianas e jovens de 4 a 17 anos devero estar matriculados e freqentando a escola.

Participaram da reunio do comit tcnico que definiu as cinco metas: Maria Helena
Guimares Castro, Creso Franco, Ricardo Chaves Martins, Ricardo Paes de Barros e Ruben
Klein.
 134

Meta 1 Toda criana e jovem de 4 a 17 anos na escola

At 2022, 98% ou mais das crianas e jovens de 4 a 17 anos devero estar
matriculados e freqentando a escola.

Meta 2 Toda criana plenamente alfabetizada at os 8 anos

At 2010, 80% ou mais, e at 2022, 100% das crianas devero apresentar as
habilidades bsicas de leitura e escrita at o final da 2a srie (ou 3o ano) do Ensino
Fundamental.

Meta 3 Todo aluno com aprendizado adequado sua srie.

At 2022, 70% ou mais dos alunos tero aprendido o que essencial para a sua
srie. Ficou definido, ento, que 70% dos alunos da 4 e 8 sries do Ensino
Fundamental e da 3 srie do Ensino Mdio do conjunto de alunos das redes
pblica e privada devero ter desempenhos superiores a respectivamente 200, 275
e 300 pontos na escala de Portugus do SAEB, e superiores a 225, 300 e 350
pontos na escala de Matemtica.

Meta 4 Todo jovem com o Ensino Mdio concludo at os 19 anos

At 2022, 95% ou mais dos jovens brasileiros de 16 anos devero ter completado
o Ensino Fundamental e 90% ou mais dos jovens brasileiros de 19 anos devero
ter completado o Ensino Mdio.

Meta 5 Investimento em Educao ampliado e bem gerido

At 2010, mantendo at 2022, o investimento pblico em Educao Bsica
dever ser de 5% ou mais do PIB.

Quadro 9 Metas do TPE

Fonte: TODOS PELA EDUCAO, 2008.
 135

Formas de atuao

Para o alcance das metas, criou-se um trip de aes estratgicas: a) a influncia na demanda,
por meio da comunicao; b) a influncia na oferta, por meio da articulao com outras
entidades e com as esferas governamentais; e c) a influncia na qualidade e quantidade das
informaes sobre o tema, por meio do acompanhamento e da divulgao de dados, pesquisas
e informaes relacionadas Educao e s cinco metas.

O TPE no tem a inteno de intervir diretamente na escola. Seu objetivo est em mobilizar,
orientar e estimular permanentemente pais, educadores, lderes comunitrios, conselhos
tutelares, promotores pblicos e empresrios, entre outros, para que saibam o que uma
educao de qualidade e passem a acompanhar e cobrar uma oferta adequada nas escolas de
suas comunidades.

Foram elaborados materiais de divulgao, como folders, cartazes, banners, marcadores de

livros, com o intuito de que comunicadas constantemente, as Metas deveriam servir como
Norte para que todos os brasileiros acompanhassem e buscassem melhorias no ensino
pblico. Este material foi distribudo em eventos em que o TPE participou, como o
seminrio do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS), da Feira do Livro de Porto
Alegre e do Movimento Brasil Competitivo.

A informao da populao e, como conseqncia, a melhora na demanda pela educao de

fundamental importncia para o TPE, que entende que sem o envolvimento direto das
famlias na vida escolar dos filhos, haver pouco progresso no nvel do aprendizado. Afinal,
sabe-se que a famlia o fator externo escola que mais fortemente influencia o desempenho
escolar.

O uso do rdio, da televiso e do site do movimento so as principais formas de comunicao.

Para eles, difcil imaginar qualquer transformao bem sucedida no Brasil sem a
participao direta e relevante das emissoras de rdio. Alm disso, as mensagens recebidas
por meio do fale conosco, disponvel no site do movimento, so vistas como uma
importante forma de interao com a sociedade. Durante o primeiro ano, aproximadamente
cinco mil mensagens foram enviadas ao movimento. H tambm um site chamado De Olho
 136

na Educao, elaborado em parceria com a Rapp Collins, que oferece formas simples e
claras de entender os indicadores da Educao brasileira.

O TPE busca a adeso dos indivduos e entidades. Para eles, as diversas formas de
participao englobam a busca pela implementao de recomendaes encontradas na seo
Faa a sua parte, a contribuio para a formao de comits regionais e setoriais, a
divulgao da causa da Educao e a formalizao do movimento com a melhoria da
Educao no Brasil. O detalhamento da forma de participao foi explicado da seguinte
maneira no site do TPE: as empresas, denominaes religiosas e organizaes sociais podem
ajudar a informar mes e pais sobre como eles podem acompanhar, avaliar e cobrar uma
educao de qualidade, usando as informaes e contedo disponveis no site; os atletas e
celebridades podem abordar, em suas entrevistas e aparies pblicas, os objetivos do TPE
ou mesmo informar pais, mes e educadores sobre a importncia da educao de qualidade e
como avali-la no dia-a-dia; os jornalistas e formadores de opinio podem escrever artigos e
falar publicamente sobre educao de qualidade; as associaes classistas podem se
comprometer a divulgar as metas do TPE junto aos seus associados e a usar o seu poder de
articulao para cobrar, em suas cidades, uma educao de qualidade; os meios de
comunicao podem abrir espaos para as campanhas de informao que sero realizadas,
entre outras formas.

O presidente do TPE, Jorge Gerdau Johannpeter fez a seguinte declarao, durante o

lanamento do TPE:

Voc, aqui presente ou que est recebendo essa mensagem, e que trabalha ou deseja
que essas metas sejam cumpridas, j faz parte do Todos pela Educao. Esse grande
compromisso de nao vai promover em todo o pas reflexes sobre os caminhos
possveis para chegar a cada uma das metas. Vai subsidiar os veculos de
comunicao com informaes para que a populao acompanhe e cobre mais
Educao de qualidade. Vai estimular para que a Educao seja a grande paixo
nacional. O Brasil precisa de cada um de vocs. Governos, empresas, escolas,
gestores pblicos, pais, professores, alunos e cidados devem se unir nessa
travessia, da educao que temos para a educao que precisamos e queremos.
 137

6.2 Percepo dos atores sobre as duas coalizes

Com o objetivo de aprofundarmo-nos sobre as duas coalizes, realizamos 18 entrevistas com

20 atores (duas das entrevistas foram feitas em dupla), incluindo membros das duas alianas,
alm de atores externos como acadmicos, atores governamentais e importantes pessoas
ligadas rea.

Dividimos a percepo dos atores em trs grandes partes. Em primeiro lugar, trataremos das
iniciativas em defesa da melhoria da educao pblica, fazendo a distino entre os
movimentos histricos e as coalizes atuais. Em segundo lugar, apresentaremos as percepes
dos atores sobre as duas coalizes atuais: a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o
Todos pela Educao (TPE), em relao a oito pontos principais (origem; membros e
organizao interna; recursos, financiamento e parcerias; metas; formas de atuao; interface
com o governo; impresses sobre as duas coalizes; sinergia e juno de esforos). Por fim,
iremos apresentar os comentrios dos entrevistados sobre a educao brasileira e sobre o
governo no momento atual.

6.2.1 Iniciativas em Defesa da Educao Pblica de Qualidade

Iniciativas histricas

Alguns entrevistados, mesmo quando no questionados diretamente sobre o histrico dos

movimentos que lutaram por uma educao de qualidade, frisaram a importncia das
iniciativas anteriores.

Os entrevistados focaram-se, principalmente, nos trs movimentos que abordamos no captulo

anterior: o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, a Campanha pela Defesa da Escola
Pblica e o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica (FNDEP). Carlos Ramiro de Castro
e Roberto Leo salientaram, ainda, a importncia da Campanha Educao no Centro das
 138

Atenes32, movimento iniciado pela Apeoesp que contou com o apoio de diversas entidades
da sociedade civil.

Elie Ghanem destacou os esforos que vm ocorrendo desde a dcada de 1920 para realizar o
objetivo de abarcar universalmente todas as pessoas com a escolarizao elementar. O
Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932, especificamente, interpretado como
uma crtica ao desrespeito ao direito educao. Para Mario Sergio Cortella, s h uma
preocupao mais slida com a educao pblica brasileira a partir de 1930, apontando o
Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova como uma grande marca.

Para Roberto Leo, foi a partir deste momento, em 1932, que nasceu a educao pblica
como direito. Para ele, apesar dos Pioneiros no terem atingido o objetivo, foram
importantes por terem lanado a semente.

Mario Sergio Cortella falou ainda sobre o perodo militar, responsvel por abortar estes
movimentos sociais. Com exceo da SBPC, no houve movimentos importantes, afirmou
ele.

Elizabete Ramos e Elie Ghanem trataram principalmente da importncia do FNDEP e das

lutas em torno da Constituio de 1988 e da LDB. J Maria da Gloria Gohn destacou a
importncia de iniciativas como o movimento por creches e os movimentos por educao
popular.

Sobre o processo em torno da LDB de 1996, Elie Ghanem destacou a supresso do processo
democrtico de discusso da lei. Em seu entendimento, por conta da aliana entre o MEC e o
senador Darcy Ribeiro, o processo democrtico de discusso da lei foi suprimido, o que
significou uma derrota dos grupos que buscavam viabilizar a participao democrtica e uma

32
Aprovada em Assemblia dos professores, no dia 19 de maro de 1993, A Campanha foi oficialmente lanada
no dia 27 de abril de 1993. Buscava-se, de maneira geral, sensibilizar a sociedade da importncia da Escola
Pblica e da necessidade de que o poder pblico assuma a sua parte de responsabilidade para resgatar o salrio
do professor e o ensino pblico de qualidade. Diversas entidades foram chamadas a participar desta Campanha.
Foi lanada uma carta de intenes deste movimento, que contou com a assinatura de 15 entidades: ABI/SP,
AEC, AFUSE, ANDES/SN, APASE, APEOESP, CPP, CUT, FIESP-CIESP, IEDI, OAB/SP, PNBE, SBPC e
UDEMO.
 139

vitria do governo, desprezando todo o processo de negociao que vinha se desenrolando

desde 1988. Ele destaca, ainda, a busca da articulao, naquela poca, entre agentes
governamentais e grupos da sociedade civil, dando como exemplo o Pacto de Minas pela
Educao, impulsionado pelo ento Secretrio da Educao de Minas Gerais, Walfrido dos
Mares Guia, e voltado principalmente para a ampliao da oferta.

Elizabete Ramos falou da importncia das Conferncias Nacionais de Educao, da criao do

FNDEP e da Conferncia de Jontiem. Em sua opinio, as Conferncias, especificamente,
mostraram-se fundamentais no momento da Constituio, alm de terem feito importantes
contribuies ao governo Fernando Henrique Cardoso.

Maria da Gloria Gohn destacou o movimento de luta pelas creches, ocorrido na dcada de 70,
como um movimento importantssimo, fundamental para a criao das creches numa poca
em que elas eram vistas como vinculadas assistncia social e no educao. Mais do que
isso, a professora salientou o fato de no ser possvel fazer uma retrospectiva histrica dos
movimentos sem falar do movimento de educao popular dos anos 60, presente por exemplo,
nas ligas camponesas e no movimento de educao de base.

Carlos Ramiro de Castro destacou principalmente a Campanha Educao no Centro das

Atenes, cuja inteno era envolver a sociedade civil na luta pela educao, lembrada
tambm por Roberto Leo como uma tentativa de chamar toda a sociedade para a luta. Carlos
Ramiro de Castro destaca o fato do PNBE ter lutado ao lado da Apeoesp nesta campanha.
Para ele, formado por empresrios progressistas, o PNBE tinha interesse de lutar pela
educao porque o modelo fordista estava caindo por terra e a indstria queria trabalhar
com trabalhadores mais capacitados. Para isso, juntou-se luta visando a melhorar a educao
para a formao de tcnicos mais capacitados. Ele aponta que a Apeoesp tinha um objetivo
diferente, lutando no apenas pela preparao dos jovens para o mercado de trabalho, mas
como preparao para a cidadania. Mesmo assim, ele destaca a importncia de ambos terem
lutado por um objetivo comum.

Outro movimento, destacado por Elie Ghanem, foi o Frum de Educao da Zona Leste,
criado em 1993, com o propsito de manter um debate sobre educao com mais
regularidade. Para ele, aos poucos, o movimento foi se reestruturando e caminhando para a
 140

formulao de polticas pblicas em educao, tentativa que foi sempre frustrada pela
recusa de governantes ao dilogo.

Maria da Gloria Gohn destacou o fato de que os movimentos de luta pela educao sempre
existiram e sempre foram os de menor visibilidade, geralmente por serem confundidos com os
movimentos por demandas especficas. Para ela, os movimentos com esta bandeira aparecem
apenas quando os professores fazem greve. Em seu entendimento, esta uma rea muito
pouco organizada em termos de bases populares. por esta razo que os movimentos
passam a ser porta-vozes da sociedade civil, de demandas no tanto efetivas, surgidas no
bairro, mas de demandas que foram construdas porque foram vistas como o melhor
caminho.

Iniciativas atuais

Questionados sobre os esforos atuais em defesa da educao pblica de qualidade, muitos

entrevistados mostraram-se preocupados em destacar os vrios atores atuantes no campo, com
destaque para alguns movimentos sociais, para as organizaes e institutos ligados iniciativa
privada, para os gestores pblicos e instituies governamentais ligadas educao e para as
entidades sindicais.

Foram destacados movimentos sociais como o Movimento Interfruns de Educao Infantil

do Brasil (Mieib), por conta de sua luta histrica pelas creches, e a Educao de Jovens e
Adultos (EJA), citados por Elizabete Ramos e Iracema Nascimento.

As organizaes da sociedade civil e a iniciativa privada tambm tiveram seu trabalho

reconhecido, principalmente por Priscila Cruz, que destacou que o conjunto de iniciativas
no chega a ser um movimento, mas no deixa de ser importante. Para ela, foi justamente a
falta de articulao entre os atores e a falta de clareza de um objetivo comum s organizaes
sociais, empresas e governos que motivou o surgimento do TPE.

Fernando Rossetti segue a mesma linha de Priscila ao destacar a importncia das organizaes
empresariais e organizaes no-governamentais, quando afirma que, desde a dcada passada,
 141

muitas instituies vm investindo em educao. Para ele, apesar de no haver outras

coalizes em defesa da educao, h uma onda de coisas acontecendo.

Aqui na rede GIFE, com 110 associados, a rea que mais se investe em educao:
h mais de 50 instituies que investem em educao. Voc v que desde a dcada
passada, a educao entrou na agenda das empresas e das fundaes empresariais e
familiares. Eu diria que no como movimento, mas como uma revoluo molecular
que est acontecendo em vrios lugares, nas ONGs, como um aprofundamento da
conscincia. Tem uma onda de coisas acontecendo.

Os gestores pblicos em educao e instituies ligadas educao foram citados por Priscila
Cruz, Mozart Ramos e Ester Rizzi. Para Mozart, apesar de no serem movimentos da
sociedade civil, o CONSED, o MEC, e a UNDIME tm uma representatividade importante.

As entidades sindicais foram citadas por quatro dos entrevistados: Ester Rizzi, Carlos Ramiro
de Castro, Roberto Leo e Mario Sergio Cortella. Carlos Ramiro de Castro destacou,
principalmente, o trabalho de trs organizaes: da Apeoesp, da CNTE e da CUT, trs
organizaes que sempre lutaram pela educao, tendo alcanado, em suas lutas, muitos
mritos. Nossa maior luta por uma educao pblica de qualidade, destacou ele. O
FUNDEB foi citado por ele como uma das importantes lutas da Apeoesp, responsvel por
garantir maiores investimentos para o ensino bsico, com maior participao da Unio.
Roberto Leo, na mesma linha, defendeu que a Apeoesp, a CNTE e outras entidades tm se
pautado pela luta sindical e pela busca de uma educao de qualidade. Para ele, estas
entidades tm sido importantes para a formulao de propostas de polticas pblicas.
Cortella destacou que a CNTE faz trabalhos srios nesta rea, publica, discute, leva adiante,
vai ao Congresso, participa de campanhas, alm de ter destacado o trabalho da Associao
Nacional dos Docentes do Ensino Superior (ANDES).

Apesar de no terem utilizado o termo coalizes advocatrias, houve o reconhecimento, por

parte dos entrevistados, da existncia de duas alianas sociais importantes no campo da
educao escolar: a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o TPE. Maria da Glria
Gohn tambm reconhece esta importncia, mas questionou serem estes os principais
movimentos organizados na atualidade com a bandeira da defesa da educao pblica de
qualidade para o Brasil, porque, em primeiro lugar, todos os movimentos sociais tm
carter educativo, e, em segundo lugar, porque h outros movimentos sociais igualmente
 142

importantes no campo da educao escolar, como o MOVA, os movimentos pela infncia, o

movimento pelas creches, o movimento dos negros, o PROUNI, o desenvolvido nos
assentamentos do MST etc.. Para ela:

Um primeiro ponto que teria que assinalar que, na minha abordagem, todos os
movimentos sociais tm um carter educativo, portanto, ele no precisa estar
atuando somente reivindicando a educao do ponto de vista da escola
propriamente dita. Ele pode estar fazendo outras demandas que tm carter
educativo. Um segundo que podemos fazer a distino entre educao formal e
no-formal, porque fica mais fcil focar quando se tratam de prticas institudas,
curriculares, e quando se tratam de prticas voltadas para demandas, para
reivindicaes, identidades, carncias... o carter educativo vai alterar, quando se
trata de um foco ou de outro. Assim, os movimentos pela educao no se
restringem demanda dentro da escola, demanda escolar propriamente dita.

Neste ponto especfico, Gohn adotou uma abordagem diferente dos demais entrevistados que
apontaram que, apesar de haver diversos movimentos lutando por demandas especficas,
como o movimento pelas creches e o movimento de educao de jovens e adultos, a
Campanha e o TPE possuem um carter mais abrangente do que os demais.

Daniel Cara afirma que h duas coalizes, mas muitos movimentos, apesar de considerar
que a Campanha Nacional pelo Direito Educao constitui uma coalizo mais consolidada
do que o TPE. Este ltimo, praticamente, no poderia ser considerado uma coalizo no
sentido estrito do termo, podendo, em seu entendimento, ser compreendido no mximo como
uma coalizo de iguais. Iracema tambm no classifica o TPE como uma coalizo, por no
ser to plural. Para ela, coalizo pressupe uma articulao mais forte, um controle maior,
caractersticas da Campanha.

Iracema Nascimento, apesar de concordar com Maria da Gloria Gohn ao citar a importncia
do Mieib, do EJA, das iniciativas de educao no campo lideradas pelo MST, e dos
movimentos pela escola inclusiva, entende que a Campanha Nacional pelo Direito Educao
hoje o movimento de maior visibilidade no Brasil.

Mozart Ramos tambm segue a mesma linha, ao afirmar que a Campanha Nacional pelo
Direito Educao e o TPE so os maiores movimentos hoje, por terem concepo mais
sistmica, mais organizada.
 143

Para Ester Rizzi, a especificidade da Campanha Nacional pelo Direito Educao e do TPE
est no fato dos dois serem grandes articuladores polticos nacionais. Na sua opinio, estas
so as duas nicas iniciativas que tm legitimidade para tratar do tema nacionalmente.

Para Cortella, o que diferencia a Campanha e o TPE dos demais movimentos o fato de
agregarem parte da sociedade civil com o empresariado, enquanto outros movimentos mais
fortes esto ligados rea sindical. Para ele, a novidade agregar intelectuais, empresrios,
docentes, foras religiosas, dentro de movimentos que no tm uma natureza exclusivamente
sindical. Por fim, ele aponta que estes dois movimentos tm maior visibilidade, inclusive
pelo fato dos dois movimentos serem parcialmente apoiados pela mdia.

Questionados se a proposta de Cristovam Buarque para a educao constituiria ou no um

movimento, os entrevistados foram praticamente unnimes em responder negativamente. Para
Maria da Gloria Gohn, um projeto de governo centrado na educao e no um movimento
em si. Para Daniel Cara, no movimento nem coalizo, porque no se expressa em uma
coletividade; embora a pauta poltica seja comum, a mobilizao da mesma e sua ao
pblica so executadas em um vo bastante prprio. Um dos entrevistados v Cristovam
muito focado em fazer passeata o que, no chega a ser um movimento. Mozart, por fim,
entende que a proposta de Cristovam sim um movimento, mas no to sistmico e
organizado quanto a Campanha e o TPE.

6.2.2 A Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao

Origem

A Campanha e o TPE foram criados em contextos diferentes uma viso que compartilhada
por diversos entrevistados, mas mais enfaticamente por Srgio Haddad e Mozart Ramos.

Para Srgio Haddad, enquanto a Campanha nasceu em 1999 por conta da Conferncia
Nacional de Educao, com o objetivo de interferir e monitorar a Conferncia e ligada
 144

Campanha Mundial pela Educao, o TPE uma articulao surgida h menos de dois anos,
com a maioria dos atores ligados ao campo empresarial.

Para Elizabete Ramos, a Campanha Nacional pelo Direito Educao mais antiga e
comeou a se articular quando os atores que participavam do FNDEP e das Conferncias
Nacionais de Educao estavam desarticulados. A Campanha surgiu, neste contexto, bastante
conectada Conferncia de Dacar e a acordos internacionais, e muito focada, nacionalmente,
legislao. Para ela, a Campanha surge como uma necessidade da sociedade civil de avaliar
as metas do milnio, exigncia que estava prevista na Conferncia de Dacar.

Na viso de Elizabete Ramos, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, o dilogo com
a sociedade civil foi muito ruim, porque no havia espao para participao e debate.
justamente neste contexto que surge a Campanha, como uma tentativa de avaliao
paralela, criando uma rede que contava com a pluralidade de atores: sindicatos, gestores e
organizaes no-governamentais. As ONGs no tinham muita participao nos Fruns e
nos CONEDs e buscavam um novo momento de participao, de defesa dos direitos.

Este momento correspondeu a uma iniciativa nacional articulada a um processo internacional

de lutas pela educao, pela ampliao e efetivao de polticas educacionais no mbito da
Campanha Global pela Educao e orientada pelo cumprimento do Tratado Educao Para
Todos, como destacaram Daniel Cara, Iracema Nascimento, Roberto Franklin de Leo, Ester
Rizzi e Sandra Faria.

Para Iracema Nascimento, a Campanha surge como um movimento da sociedade civil, muito
ligada a organizaes no-governamentais, com histria de luta e atuao poltica. Neste
sentido, a Campanha surge numa poca em que era importante no ser governo, ou seja, em
sua origem, a Campanha era uma reunio marcadamente de organizaes no-
governamentais.

Neste ponto, difere-se fortemente do TPE, que surgiu de forma colaborativa com instituies
governamentais. Para Maria Auxiliadora, o TPE no uma iniciativa de fora, nasceu de
maneira colaborativa, justamente porque surgiu bastante articulado com UNDIME,
CONSED e MEC.
 145

Para Priscila Cruz, o TPE surge da necessidade de articulao entre os atores, referindo-se,
principalmente, falta de articulao e de objetivos comuns entre as organizaes sociais e
empresas com as polticas pblicas. Para ela, apesar de haver muitos projetos sendo
desenvolvidos pelas empresas, a maioria no enfrenta os problemas centrais e muitas vezes
fica apenas na periferia como educao para trnsito, educao para o meio ambiente e
outras iniciativas neste sentido. Para ela, importante que se invista mais e melhor em
educao, e preciso ter uma articulao que sirva mudana de que o pas precisa. Foi por
conta deste cenrio que se tornou vivel a articulao do TPE. Ou seja, para ela, foi por conta
destas iniciativas e da existncia de gestores pblicos abertos a parcerias que foi possvel
dar incio ao TPE. Mil Villela e Luis Norberto Pascoal seguem a mesma direo ao apontar
que h dez anos o Brasil no estava preparado para isso.

Priscila Cruz explica que o TPE surgiu inspirado em uma colocao feita pela Maria do Pilar,
ento presidente da UNDIME, no evento da assinatura da parceria entre o Instituto Faa Parte,
o programa Amigos da Escola da Rede Globo, o CONSED e a UNDIME. Maria do Pilar disse
que o Brasil precisaria definir a Educao de que precisamos para o pas que queremos. Foi
a partir da que Priscila, que era coordenadora do Faa Parte, comeou a estudar o
investimento social privado em Educao, os tratados internacionais que o Brasil havia
assinado, o PNE, entre outros, para montar uma matriz. Com esta matriz, acharam muitas
coincidncias e, mesmo assim, viram que as pessoas no estavam trabalhando juntas, ficando
ainda mais clara a necessidade de articulao33.

Priscila conta que a partir da elaborao do material 10 Causas e 26 Compromissos houve

uma aproximao com gestores pblicos importantes para a causa. Entre eles o ento Ministro
da Fazenda, Antonio Palloci, e o da Educao, Fernando Haddad. Logo no primeiro encontro
com o Ministro Fernando Haddad, ele prontamente se comprometeu com os ideais expressos
pelo movimento, o mesmo tendo ocorrido nas reunies posteriores com o presidente do
CONSED, Mozart Ramos, e da UNDIME, Maria do Pilar. Foi no jantar de comemorao de
60 anos da UNESCO que Fernando Haddad fez o primeiro anncio pblico do TPE.

Com relao s causas e motivaes para o surgimento do TPE, alguns dos entrevistados
externos ao movimento citam a preocupao com o desenvolvimento econmico do pas e

33
Estas coincidncias esto consolidadas no documento 10 Causas e 26 Compromissos, apresentado na seo
anterior.
 146

com a falta de mo-de-obra capacitada como os principais motivadores. Para Fernando

Rossetti, o Brasil est globalizando sua economia e, neste sentido, as empresas que so
globais ou que esto globalizando sua economia tm na formao das pessoas o calcanhar de
Aquiles. Percebeu-se que sem recursos humanos, o Brasil no tem como competir, afirmou
ele. A viso compartilhada por Ester Rizzi e Sandra Faria, que entendem que o objetivo
final do TPE est no desenvolvimento econmico do pas.

Mario Sergio Cortella, assim como Fernando Rossetti, apontou a preocupao do empresrio
com o desenvolvimento social e o conseqente surgimento dos dois movimentos, em especial
o TPE:

Nos anos 2000, houve uma concepo muito forte advinda do empresariado, que
notou que nosso pas decolou do ponto de vista econmico, mas enfrenta agruras
sociais muito fortes. Nesta hora, uma parte do empresariado notou que, do ponto de
vista tcnico, a escolarizao um elemento que d maior qualidade ao trabalho de
produo, e do ponto de vista social, a educao inclusiva capaz de apaziguar os
conflitos de uma sociedade de desigualdade. [...] Nesta hora, pessoas ligadas s
elites econmicas no tiveram dvida, e junto a outros grupos da sociedade, como
as elites polticas e intelectuais, fizeram algumas parcerias ligadas ao
desenvolvimento sustentvel. [...] Se percebeu que um diferencial de
competitividade o voltar-se para um desenvolvimento sustentvel. Se ns juntarmos
este caldo todo, teremos uma sociedade na qual, em primeiro lugar, parte das elites
econmicas se preocupa com a questo da sua presena no mercado de capital
aberto, obedecendo s leis internacionais; em segundo lugar, um interesse legtimo
de algumas empresas e seus dirigentes pela melhoria da condio nacional; em
terceiro lugar, uma necessria organizao de governos que tenham isso como um
horizonte e no como mero discurso eleitoral; e em, quarto lugar, uma sociedade
que deseja, sim, a educao como elemento de cidadania. Por isto, no casual que
tenhamos inaugurado o sculo XXI para trazer tona os movimentos pela
educao, colocando metas que sejam exeqveis, e que buscam fazer com que as
coisas aconteam num determinado prazo. [...] Hoje respira-se um clima a favor da
educao pblica que no um clima meramente oportunista, mas um momento
em que preciso aproveitar este movimento e este discurso para trazer o
compromisso com metas.

Para alguns entrevistados, principalmente os membros da Campanha Nacional pelo Direito

Educao, no h, no TPE, a preocupao em formar cidados, mas apenas em formar mo-
de-obra para o pas. Considerando que esta viso acaba por permear tambm o debate sobre a
o conceito de qualidade nos dois movimentos, foi criado um tpico especfico, intitulado O
papel da educao e o conceito de qualidade, dentro da seo que trata das impresses sobre
os movimentos, onde discorreremos com maior profundidade sobre esta questo.
 147

Membros e Organizao Interna

Uma das questes abordadas em relao composio das coalizes refere-se presena de
atores individuais ou coletivos. De uma maneira geral, membros da Campanha interpretam o
TPE como sendo um movimento de indivduos, enquanto membros do TPE defendem-se ao
afirmar que so compostos por lideranas empresariais e sociais.

Para Daniel Cara, enquanto a Campanha Nacional pelo Direito Educao tem um carter
fundamentalmente coletivo, o TPE, mesmo com a formulao e defesa de um plano de
metas, composto por um conjunto de indivduos que, se por um lado, expressam na esfera
pblica quase organicidade, por outro, os membros proferiam publicamente posies
divergentes, especialmente no incio e no mbito do aumento ou no do financiamento
educao. Esta viso reforada pela afirmao de Sergio Haddad, de que a Campanha tem
uma amplitude maior do que o TPE e tem uma formao caracterizada pelas entidades e no
pelas pessoas. uma articulao vinculada ao setor da educao e uma articulao que tem
uma amplitude maior, afirma ele. Daniel Cara, neste sentido, afirma que ningum na
Campanha pode agir individualmente, o que faz com que ela assuma um carter coletivista
e no personalista, sendo mais do que uma simples soma de personalidades ou ativistas.
Segundo ele, na Campanha dificilmente a opinio dos membros, na opinio pblica, difere.
Isso ocorre porque h grande concertao de idias. Para ele, os processo de tomada de
deciso em nossa rede so longos, extremamente negociados, por isso, legtimos.

Mozart Ramos discorda desta viso apontando que no so indivduos isoladamente que
fazem parte do TPE, so lideranas. Para ele, dizer que Gerdau isolado desconhecer a
sua trajetria.

A Campanha apontada, pela maioria dos entrevistados, como um movimento mais plural e
capaz de articular mais atores. Por outro lado, o TPE teve o mrito de trazer novos atores para
o debate: os empresrios.

Ester Rizzi aponta para o fato da Campanha ser um movimento capaz de articular mais
atores como decorrente do fato da Campanha estar ligada a uma Campanha Global:
 148

Uma das coisas que este movimento global tem como meta que nesta Campanha e
nesta articulao poltica em prol de uma educao pblica de qualidade estejam
numa mesma articulao tanto os secretrios estaduais e municipais de educao,
quanto os movimentos que representam a sociedade civil dos mais plurais
possveis. O objetivo ter o maior espectro possvel de pessoas. A Campanha
coloca como meta que estejam numa mesma mesa e num mesmo movimento tanto
os representantes do poder pblico que lidam com a educao quanto os sindicatos
de professores e os trabalhadores de educao, buscando pautas comuns e pontos de
convergncia.

Por outro lado, Sandra Faria destaca que, apesar de articular pessoas dispersas em torno de
metas comuns, a Campanha no foi capaz de trazer novos atores para a discusso o que o
TPE conseguiu fazer. O TPE o engajamento de uma parte da sociedade que nunca se sentiu
responsvel por isto, de acordo com ela.

Mozart Ramos trata exatamente deste ponto, afirmando que o TPE conseguiu trazer novos
atores que no foram acolhidos pela Campanha: o TPE tem o mrito de ter trazido no s
empresrios como vrias dessas lideranas empresariais e sociais que no faziam parte da
agenda da Campanha. Para ele, do mesmo modo que a Campanha jamais conseguiria esta
integrao, o TPE jamais conseguiria trazer determinados movimentos sociais. Isto faz com
que, para Mozart, ambos complementem o esforo, porque trazem segmentos diferentes e
importantes para o debate.

Daniel Cara tratou deste problema ao afirmar que a Campanha tem dificuldade em chamar
empresas, especialmente as que no possuem uma direo com histrico de prtica cidad.
Ele falou do esforo realizado pela direo do movimento em trazer o setor privado, mas o
setor privado progressista. Para ele, porm, a presena, na Campanha, de movimentos como
o MST, uma barreira para a entrada de membros empresariais:

Mais de dez grandes empresas, e outras tantas fundaes empresariais, foram

contatadas e tudo indicava que iam apoiar a Campanha. Contudo, acabaram por no
concretizar a parceria. Todas deram inmeras explicaes. Apenas algumas
chegaram a reconhecer que a presena de entidades e movimentos como o MST,
por exemplo, inviabilizou o ingresso delas em nossa rede.

Fernando Rossetti v, como a novidade do momento atual o TPE e no a Campanha. A

grande novidade que o Todos pela Educao tem como liderana a elite econmica, cultural,
 149

social, elite em todos os aspectos, afirma ele, apontando que a primeira vez que a elite se
organiza para esse fim.

Para Maria da Gloria Gohn, o momento atual diferencia-se dos momentos anteriores
principalmente porque, antigamente, as lutas pela educao eram conduzidas por
personalidades do mundo da educao e intelectuais que atuavam nos movimentos citando o
caso dos Pioneiros. Para ela, diferentemente do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova,
por exemplo, que no era um movimento popular propriamente dito, mas um movimento de
classe mdia, a caracterstica do momento atual que no apenas os intelectuais
principalmente aqueles ligados ao campo da educao , esto lutando pela educao, mas
tambm os setores ligados ao mundo corporativo e empresarial, alm de vrias ONGs e
movimentos sociais.

No atual momento, de acordo com Gohn, os movimentos por educao tm maior visibilidade
e esto ampliando os sujeitos envolvidos, o que pode ser interpretado, de acordo com
Romualdo Portela, como uma demonstrao do amadurecimento da sociedade civil.

Para Priscila Cruz, a Campanha representa as pessoas que esto batalhando h dcadas pela
educao e o TPE representa a incorporao de novos segmentos nessa luta histrica. Para
ela, as empresas tambm tm uma responsabilidade importante em relao Educao,
trazendo novas vises e idias, abrindo portas, articulando, financiando projetos
complementares gesto pblica. O nome de Jorge Gerdau, por exemplo, visto como
importante, pois a participao de um empresrio-smbolo como o Jorge Gerdau ajuda na
mobilizao de outros empresrios. Para ela, as empresas tambm tm o papel de pressionar
o governo para o desafio que nos imposto nesse incio de sculo, o da Educao de
qualidade para todos.

Cortella tambm destaca o histrico de luta dos membros da Campanha, ao afirmar que
enquanto a Campanha composta por pessoas compromissadas com a educao no cotidiano
da educao pblica, sem uma preocupao com a presena estrita do empresariado, o TPE,
nasce de uma parceria do empresariado.

Na viso de Priscila Cruz, o TPE acredita que apenas com a participao de todos ser
possvel fazer a mudana na velocidade necessria e por essa razo contra o pensamento de
 150

que os empresrios no podem participar da luta por uma educao pblica melhor, pois como
cidados tm o dever de se manifestar. Para ela, para quem tem uma trajetria de
movimentos sociais de base, dialogar com a iniciativa privada ainda muito difcil, o que faz
com que haja, muitas vezes, uma resistncia em relao aos ideais que o TPE representa.

Roberto Leo entende que o TPE um movimento de empresrios com boa inteno, mas
no pode ser um movimento s de pessoas bem intencionadas. Para ele, o TPE precisa deixar
mais claros os seus objetivos. Defendem a escola pblica, mas como?, indaga-se ele. De
qualquer modo, ele no nega que os empresrios devam participar das discusses, desde
que tenham a mesma lgica. Ou seja, para Leo, para que os empresrios participem da luta,
devem ter a mesma viso, de educao como direito eles precisam assumir esta
bandeira.

Elizabete Ramos segue a mesma linha de Leo ao afirmar que acha positivo os empresrios
lutarem por isso, salientando o fato de que eles tm vises diferentes sobre a educao. Em
sua viso, o poder econmico que est representado no TPE muito importante,
importante este movimento deles de se preocuparem com as polticas pblicas, porque,
tradicionalmente, na nossa histria, a elite nunca se interessou pela escola pblica, pelas
polticas pblicas. Apesar disso, ela tem dificuldade em ver uma articulao de empresrios
como sociedade civil. Para ela, h uma grande disputa ideolgica por trs dos movimentos
e, em sua viso, os empresrios lanaram o movimento somente para lutar pela educao
para o trabalho. Ela deixa claro que no est desvalorizando o TPE, mas considera que este
no pode ser o nico movimento a influenciar o governo. Para Elizabete, mais do que isso,
os movimentos sociais servem para a luta por direitos, o que faz com que ela tenha a
tendncia de achar que quem luta por direitos quem no tem direitos, indagando o porqu
dos empresrios estarem lutando nesta rea.

As duas coalizes vem-se como sendo plurais pelo menos mais plurais do que a outra.
Principalmente a questo de serem representantes ou no da sociedade civil gerou uma grande
controvrsia entre ambas, como vemos a seguir.

Os argumentos dos membros da Campanha passam pelas afirmaes de que a Campanha

uma rede, num sentido mais fluido. Para Iracema, a forma de organizao muito fluida,
tem sabor de movimento popular, o que faz com que a Campanha torne-se, em alguns
 151

momentos, movimento de massa. Ela ilustra esta viso com a imagem das cirandas da
educao presentes na Campanha at 2004. Para ela, a Campanha como se fosse uma
grande roda da luta pela educao de qualidade, imagem que nos remete idia de que a
Campanha trabalha com muitos elementos da cultura popular. Para ela, a utilizao de
pans (espcie de colcha de retalhos circular criada pela Campanha para suas atividades de
mobilizao) coloridos ficou marcada na imagem pblica e poltica da Campanha.

Romualdo Portela, no sentido contrrio, aponta para o TPE como uma iniciativa mais ampla,
como um grande mutiro em defesa da educao, com uma linha de ao mais fluida do que
a Campanha, que busca agregar principalmente os empresrios defesa de uma escola
pblica de qualidade.

A Campanha, na viso de Daniel Cara, inclui atores, do setor privado, como o Ethos e
Fundao Abrinq, acadmicos, instituies que participaram do processo de redemocratizao
do pas, ONGs que surgiram nas dcadas de 1990 e 2000, alm de entidades de gestores e
conselheiros de Educao, como UNDIME e UNCME, e o mundo sindical por meio da
CNTE..... Por outro lado, o TPE , na prtica, composto por 15 pessoas. Ela at cita uma
brincadeira, feita pelo movimento estudantil no ltimo Congresso da UBES, que bradava um
grito que dizia que o TPE , na realidade, os 15 pela Educao. Para ele, o TPE, em termos
de expresso poltica e sociolgica, composto por membros da elite econmica paulistana,
em articulao com setores das elites econmicas de outros estados, alm de alguns
emergentes.

Para Iracema, o TPE um movimento empresarial e no social, mas so muito bem

vindos. Daniel Cara, neste sentido, afirma que o TPE no tem ligao com a sociedade civil
historicamente comprometida com a defesa dos direitos humanos e constitucionais. Para
eles, o fato do TPE estar aberto sociedade interessante, mas no resolve, porque, como
afirmado por Iracema, quem se alinha, j est mais ligado ao setor empresarial.

Para Mil Villela e Luis Norberto Pascoal, porm, o TPE tem o diferencial de no negar
ningum, aceitou o Estado como parceiro. Apesar de no negarem a entrada de ningum,
todos que entram assumem responsabilidades. Para Luis Norberto Pascoal:
 152

Existe um erro na cultura brasileira, at hoje, nos lderes de todas as classes, que
quem quer fazer algo, ao fazer nega o outro, que a cultura latina e no a cultura
anglo-sax. A cultura brasileira sempre lutou por ideais negando o outro. Os
movimentos da sociedade negavam o Estado e o Estado negava os movimentos
sociais. O grande diferencial do Todos pela Educao que ele no negou
ningum. Ele recebeu o Estado como parceiro, o que no significa que o Estado no
ser cobrado. um compromisso que todos que entram assumem responsabilidade.
Pela primeira vez, no se nega ningum. S dar certo um movimento se o Estado
estiver dentro dele, todos os Estados e todas as grandes cidades, seno no d.
Podemos negar algum movimento de trabalhadores? No. Porque seno teremos
uma competio por nada e eles querem a mesma coisa que a gente. Podemos negar
que os empresrios so grandes articuladores e se eles fizerem o seu papel isso vo
ajudar? No, ento vamos traz-los. Artistas, lderes culturais...

Priscila Cruz refora esta viso ao colocar que, historicamente, os movimentos so muito
fechados para a participao de todos. Para ela, a Campanha um grupo de entidades que
se reuniu para, em conjunto, atuar pela causa da Educao, enquanto o Todos pela Educao,
por ter adotado um modelo de adeso voluntria, comeou com um grupo inicial, ao qual
qualquer pessoa fsica ou jurdica pode aderir e assim ser parte do movimento. Em sua viso,
o TPE constitui mais uma rede e menos um grupo. Ela explica que, um dos papis de
algumas das empresas participantes patrocinar o movimento, que no recebe dinheiro do
governo. por esta razo que o TPE, em sua viso, um movimento que representa os trs
setores, pois acolhe a participao de todos aqueles que querem participar ativamente desse
momento histrico de mudana.

Para Ana Diniz, inicialmente, eles no queriam institucionalizar para no identificar os

fundadores com o movimento, porque queriam que fosse um movimento para todos.
Mesmo assim, o TPE institucionalizou-se como uma sociedade sem fins lucrativos, mas o
desejo transformar o compromisso TPE em um compromisso para todos.

Para Roberto Leo, a Campanha mais aberta, mais popular, abrange mais entidades da
sociedade. Para ele, o mrito da Campanha justamente o de articular setores que no se
falariam: sindical, MST, Mieib, Fundao Abrinq, estando sempre em busca de ampliar
isso. No sentido contrrio, o TPE basicamente Ita Social, Fundao DPaschoal, Grupo
Gerdau, Fundao Ayrton Senna... e, de todos, quem tem razovel conhecimento sobre
educao pblica pois tem atuado junto a redes pblicas do pas, a Fundao Ayrton Senna.

A ligao dos membros das coalizes, principalmente do TPE, com a escola pblica tambm
foi questionada. Para Daniel Cara, neste ponto reside a diferena fundamental entre ambos:
 153

elemento definidor da histria pessoal dos membros ativos da Campanha a

relao efetiva com a escola pblica. Todos e todas, sem exceo, estudaram,
lecionaram ou realizaram trabalhos de interveno na escola pblica. Ou seja,
conhecem-na por dentro e querem fortalec-la e melhor-la, sem preconceitos, e
dedicam sua vida a isso.

Em relao presena ou no dos professores e sindicatos da categoria nas alianas, todos

reforaram a importncia do professor para o sucesso das iniciativas. Para Mil Villela, os
professores so os grandes heris do pas. Apesar disso, o TPE decidiu no ter
representantes de sindicatos, como afirmou Ana Diniz, uma direo contrria Campanha,
que incluiu o CNTE na direo do movimento, o que, para Elie Ghanem, uma das grandes
virtudes da Campanha.

Este um grande problema do TPE, na viso de membros da Campanha e de entrevistados

externos. Para Srgio Haddad, um dos problemas do TPE a ausncia de diretores e
professores. Fernando Rossetti, seguindo a mesma linha de Srgio Haddad, entende que no
d para trabalhar sem professores e sindicatos. Como as metas foram estabelecidas sem a
participao dos professores e dos sindicatos, a soluo criar espaos de interlocuo.

Roberto Leo afirma, neste sentido, que no existe nenhum projeto de educao que possa
ter sucesso sem a participao dos trabalhadores de educao e no s na implantao.
Para ele, fundamental que a participao se d na elaborao do projeto e no s na
execuo. Para Elie Ghanem esta uma tendncia no apenas atual: da nossa histria
confinar o magistrio apenas implementao das polticas. Para ele, faz parte da histria
brasileira o magistrio no participar da produo destas polticas.

Para Carlos Ramiro, porm, estas alianas no apenas devem contar com a participao dos
professores e da comunidade escolar, mas tm que ser feitas pela prpria comunidade
escolar. Para ele, preciso envolver toda a comunidade escolar no processo: movimento
popular, movimento sindical, movimento estudantil, pais, professores, funcionrios etc, mas
principalmente as entidades organizadas. por esta razo que ele v com ceticismo o
sucesso destas iniciativas. Foi por esta razo que, ao lanarem a Campanha Educao no
Centro das Atenes, na dcada de 90, chamaram o PNBE para fazer parte, mesmo que
eles tivessem interesses conflitantes.
 154

Em relao presena do governo no TPE, Ester Rizzi e Sandra Faria afirmam que esta uma
aliana que conseguiu deixar o MEC, o CONSED e a UNDIME bastante prximos. Para elas,
o TPE uma organizao patronal aliada a organizaes do governo, como o MEC. Esta
organizao patronal formada pelos membros dos institutos ligados s organizaes
empresariais que eles representam e, por isto mesmo, mostra-se como um movimento muito
menos plural do que a Campanha, apesar de ter tido o mrito de trazer novos atores para o
processo.

Para Srgio Haddad, o TPE um conjunto de empresrios e fundaes, caracterizado por um

dilogo intenso com o setor pblico. Numa viso similar, para Ana Diniz, o TPE uma
aliana entre MEC, CONSED e UNDIME mais empresrios, ou seja, representantes de
todas as instncias da educao e empresrios. A preocupao em colocar os trs rgos foi
feita no sentido de que queriam fazer um projeto nacional.

O relacionamento do governo com as duas coalizes, porm, ser analisado mais a fundo em
um tpico especfico, devido sua importncia e ao amplo debate que suscitou.

Recursos, financiamento e parcerias

Com relao aos recursos e ao financiamento das coalizes, h um grande embate entre as
pessoas internas s coalizes e as pessoas externas a elas. Enquanto, de um lado, os membros
fazem questo de frisar sua autonomia em relao aos financiamentos governamentais, os
entrevistados externos mostraram-se cticos com relao a isso.

De acordo com Maria da Gloria Gohn, os dois querem acesso aos recursos pblicos, afinal
so estes recursos que permitem as parcerias, o que faz com que nenhum deles consiga
adotar uma postura de total contestao frente ao governo. Em sua viso, na busca pelos
recursos, os dois j se definem previamente no campo da colaborao, na construo de
alternativas segundo certas agendas, como a agenda do Banco Mundial, do FMI, do BID,
entre outros.
 155

Os membros das coalizes, porm, fazem afirmaes contrrias a isso. Mozart frisou o fato do
TPE no ter financiamento pblico, para no ter carter governamental, mantendo-se por
meio de cotas de empresas e de lideranas sociais.

Iracema e Daniel Cara tambm foram enfticos ao afirmar que no recebem recursos do
governo. Mais do que isso, falaram da dificuldade em conseguir recursos. Para eles, apesar da
Campanha ter aumentado a sua visibilidade a partir de 2004, e ter se tornado um ator poltico
relevante, os recursos diminuram. Isso ocorre, para Daniel, porque a equipe muito
enxuta, e no d para buscar recursos e fazer advocacy ao mesmo tempo. Para Iracema, a
dificuldade em buscar recursos advm do fato de que a Campanha um movimento poltico,
o que faz com que, at hoje, a organizao mantenha-se principalmente a partir de recursos
da cooperao internacional. Atualmente, apenas a Plan, ActionAid e Save the Children
(alm da Campanha Global pela Educao) financiam o movimento a Oxfam e a Novib no
mais. Iracema afirma que desde 2005 eles buscam o financiamento de fundaes privadas,
mas elas preferem atendimento direto ou esto desenvolvendo projetos prprios. Piora a
situao o fato de que, no Brasil, ainda no h uma cultura de contribuio individual. Eles
informam que ocorreram algumas iniciativas de aproximao da Campanha com o GIFE,
mas todas foram frustradas, em grande parte pelos motivos acima descritos. Para eles, cada
vez mais dificultada essa aproximao pelo fato de que muitas empresas e fundaes
empresariais se identificam mais com o discurso do TPE.

Metas

As duas coalizes tm como objetivo final a melhoria da qualidade da educao no Brasil.

Para o cumprimento desta misso, porm, trabalham com metas diferentes. De maneira geral,
vemos a derrubada dos vetos ao PNE como a principal meta da Campanha, alm de questes
ligadas ao aumento do financiamento pblico para a educao; o TPE, por outro lado,
estabeleceu cinco metas, que devero ser atingidas at 2022.

Para Daniel Cara, o processo de discusso e incidncia sobre o PNE foi a primeira bandeira
da Campanha. Posteriormente, a luta pela derrubada dos vetos do Presidente FHC ao
respectivo plano se tornou prioridade. Porm, segundo ele, a prpria rede reconhece que essa
 156

foi uma pauta muito frgil, pois era pequena a margem de governabilidade sobre ela. A
derrubada de um veto presidencial no Congresso Nacional uma quimera, no impossvel,
mas quase.... Na histria da Campanha, a pauta mais importante para a rede foi sua
interveno no Fundeb, o novo fundo de financiamento e manuteno da Educao Bsica.
Atualmente, a Campanha luta pela implementao de um modelo de Conferncia Nacional de
Educao e pela implementao do custo-aluno qualidade (CAQ) como referencial de
financiamento34. Foi por conta da interveno da Campanha na elaborao da Emenda
Constitucional 53/2006, que criou o Fundeb, e na construo da Lei 11.494/2007, que
regulamentou este novo fundo, que a Campanha recebeu o Prmio Darcy Ribeiro 200735,
entregue pela Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados em nome do
Congresso Nacional, como afirmado por Daniel Cara.

Elizabete Ramos destaca as mesmas metas citadas por Daniel: o PNE, que muito
importante para a Campanha porque os governos FHC e Lula no deram ateno, e o
Fundeb, porque sem financiamento no vai atingir as metas. Para ela, o financiamento
um assunto fundamental na Campanha, central e outra questo a qualidade do gasto.
Esta foi, em sua viso, uma escolha muito acertada da Campanha.

Para Iracema, a Campanha quer que o PNE seja as metas da educao. Neste sentido, no
h porque elaborar metas prprias. Seria importante que todos e todas se dedicassem
exclusivamente ao PNE, ainda que suas metas sejam difceis de serem cumpridas,
principalmente a interao entre os aspectos quantitativos e qualitativos das metas do PNE,
mal compreendidas tanto pelo TPE quanto pela atual gesto do MEC. Para Daniel Cara, o
PNE muito mais avanado do que as metas do TPE para ele, as metas do TPE, com
esforo poltico real da Unio, podem ser alcanadas em 2011. Srgio Haddad tem uma
viso semelhante, colocando que o TPE restringe muito do PNE. Para Iracema:

34
De acordo com Daniel Cara, nas etapas estaduais da Conferncia Nacional de Educao Bsica (Coneb), a
Campanha conseguiu a aprovao do CAQ em inmeros estados e se articula para aprovar este mecanismo de
financiamento na etapa nacional desta Conferncia, que acontecer em abril de 2008. Para ele, o CAQ uma
pauta cara Campanha, sendo responsvel pelo maior esforo de formulao e produo de conhecimento da
rede, concretizada no indito estudo indito publicado em 2007 e denominado Custo-Aluno Qualidade Inicial:
rumo educao pblica de qualidade no Brasil.
35
No dia 30 de outubro de 2007, a Campanha Nacional pelo Direito Educao recebeu o prmio Darcy Ribeiro
2007, em sesso solene no Salo Nobre da Cmara dos Deputados. O prmio foi concedido Campanha pela
Comisso de Educao e Cultura da Cmara, em nome do Congresso Nacional, em decorrncia de sua
participao no processo de criao e aprovao do FUNDEB Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica.
 157

Deveria haver uma inverso na lgica do governo, fazendo com que o PDE e o
FUNDEB, que deveriam ser mais fortalecidos em termos de recursos, viabilizassem
o PNE. Porm, isso quase impossvel pela necessidade do Ministro Haddad de
afirmar que criou o plano que resolver os problemas da Educao. Essa
necessidade, na verdade, de todo o Governo Lula, como pode ser observado no
texto do PPA 2008-2011.

Na viso de Mozart, a Campanha no trabalha com metas, trabalha com grandes causas, com
advocacy. J o TPE nasceu da necessidade de criar um projeto com metas claras e um
projeto definido. O grande problema, para ele, que quem prioriza tudo, no prioriza nada.
Em sua viso, cumprindo as cinco metas, haver uma grande contribuio para a educao
brasileira.

Para Cortella, enquanto a Campanha trabalha com metas mais imediatas, o TPE coloca
algumas metas para 2022, que o PDE tambm coloca. Para ele, a Campanha tem um sentido
de urgncia mais forte, enquanto o TPE estabelece metas mais de mdio prazo.

Houve uma grande discusso com relao ao processo de elaborao das metas do TPE. Os
membros do TPE destacaram a participao de diversos atores no processo; j os membros da
Campanha e atores externos apontaram na direo contrria, ou seja, para um processo que foi
bastante restrito.

Priscila Cruz colocou que 70 pessoas foram entrevistadas para a elaborao da estratgia do
movimento, de muitas origens. Duas pessoas da Ao Educativa (Maria Malta Campos e
Vera Masago) no puderam ser entrevistadas por problemas em suas agendas, mas Denise
Carreira e a Vera participaram do workshop. Depois das entrevistas, foi realizado um
workshop com grande parte dos entrevistados, durante um dia e meio, que definiu oito metas.
E, das oito metas do workshop, foram definidas as cinco metas com a participao de um
comit tcnico. Durante a elaborao das metas do TPE, partiu de Antonio Matias, da
Fundao Ita Social, a sugesto de serem cinco metas, de acordo com Priscila Cruz. A
questo do prazo, em 2022, partiu de Gilberto Dimenstein, como colocado por Priscila, Luis
Norberto e Mil Villela.

Viviane Senna, sobre as metas, apontou, em diversos momentos, a importncia da traduo do

que uma educao de qualidade em metas e indicadores, considerando que o conceito de
 158

qualidade bastante amplo. As metas foram elaboradas tendo em vista uma metfora feita por
Cludio de Moura Castro de que as pessoas devem acompanhar a educao como
acompanham um jogo de futebol. Por isso, eles resolveram montar um placar mensurvel
para saber como est o jogo da educao, ilustrando de forma simples e mensurvel como
estamos e onde queremos chegar, traduzindo para as pessoas o que uma educao de
qualidade.

O grupo que montou as metas, de acordo com Viviane Senna, foi formado por sete pessoas:
Ricardo Paes de Barros, Maria Helena Guimares Castro, Claudia Costin, Ruben Klein, Creso
Franco, Gustavo Ioschpe e Reynaldo Fernandes. O grande mrito que as metas so
simples, fceis de serem atingidas e utilizam os sistemas de avaliao j existentes no
pas. Das cinco metas, quatro tratam de performance e uma de financiamento, esta ltima
uma solicitao de UNDIME, CONSED e MEC. Iracema, ao comentar sobre as metas do
TPE, toca justamente neste ponto, ao colocar que nas metas iniciais, no havia meno ao
financiamento. Mas, ela se pergunta: como alcanar as metas sem recursos?. Em sua viso,
foi por conta do receio das crticas que viriam da sociedade civil progressista e, tambm, por
presso interna, no caso da UNDIME, por meio da Pilar e da Cleuza, que o TPE resolveu
incluir esta meta, em nada natural para este grupo de empresrios.

Para Viviane Senna, houve, inicialmente, a opo das metas serem iguais ao Japo, mas
abaixaram as expectativas, adotando a mdia da OCDE. As metas so, em sua
viso,exigentes mas factveis.

Os membros do TPE frisaram o fato das metas terem sido amplamente discutidas. Para Ana
Diniz, as metas do TPE so consensuais e legtimas. Para Mil Villela e Luis Norberto
Pascoal, ningum levou a frmula pronta, havia centenas de pessoas envolvidas. Para eles
o plano foi desenhado por todos; todos foram ouvidos.

H muitas opinies contrrias. Sandra Faria, da Fundao Abrinq, questionou o porqu de no

ter sido chamada para o processo de elaborao das metas. Do mesmo modo, Roberto
Franklin, da CNTE, afirma que no foi chamado para discutir as metas s para o
lanamento. Ele, porm, coloca que no queria ter sido chamado apenas na etapa final,
porque no quer participar s da implantao.
 159

Para Leo, foi uma proposta elaborada em gabinete. Para ele, at possvel, hoje em dia,
elaborar uma proposta desta maneira, por conta dos inmeros estudos, dados etc, o problema
que um movimento deste no pode ser discutido apenas com 40, 50 ou 60 pessoas. Mais do
que isso, ele questiona o conhecimento das pessoas que elaboraram esta proposta: qual o
conhecimento que estas pessoas tm? Eles conhecem as dificuldades da educao indgena,
do Vale do Ribeira?.

A grande preocupao, da maioria dos entrevistados, est nos meios para atingir as metas
propostas. O problema como fazer para melhorar. s cobrar o professor? Isso basta?,
indaga Ester Rizzi. Para ela, saudvel ter metas, mas o TPE no responde como chegar
nelas. Para Roberto Leo, no adianta estabelecer metas. Como vai atingi-las? Os atores
que esto participando disso esto convencidos?. Neste processo, Sandra Faria e Ester Rizzi
entendem que a Campanha poderia dar uma enorme contribuio, porque tem maior
experincia na articulao de atores. Para elas: como chegar nas metas uma contribuio
maior da Campanha.

Fernando Rossetti, numa viso bastante semelhante de Leo, entende que este processo
restrito no estabelecimento das metas surge em decorrncia da cultura empresarial brasileira,
que bastante hierarquizada. Para ele, porm, este modelo no o mais adequado quanto se
trata de movimentos sociais que necessita de um processo de maior discusso. Alm disso, a
forma de apresentao das metas, como um cardpio definido gera resistncia porque no
h a opo de negociar, no h a opo de aderir a uma meta ou outra, fazendo com que o
sistema no seja visto como um sistema de adeso.

Sergio Haddad tambm critica o estabelecimento de metas sem a participao social. Para ele:

Ao estabelecer as metas eles esto pensando que a soluo das metas vem mais por
processos de gesto propriamente ditos do que pelo envolvimento de atores sociais.
O problema da educao (para o TPE) fundamentalmente um problema de
gesto, portanto de avaliao, de indicadores, de racionalidade do sistema. O
Gerdau tem frisado bastante este ponto.

Em relao ao prazo para o alcance das metas, Ana Maria Diniz, v como o diferencial do
TPE o fato de ser um projeto de longo prazo, com metas para 2022. Rossetti concorda,
 160

afirmando que so metas factveis e que positivo que elas sejam metas de longo prazo.
Para Sandra Faria, porm, 15 anos pouco demais. preciso que sejamos mais objetivos nas
questes que so substantivas.

PROCESSO VERSUS RESULTADO

No debate sobre as metas de cada uma das coalizes, evidenciou-se uma diviso entre o foco
no processo, relacionado Campanha, e o foco no resultado, relacionado ao TPE. Como
afirmou Elizabete Ramos, os empresrios falam muito do resultado, enquanto a Campanha
trata mais do processo, frase que ilustra a opinio de muitos dos entrevistados.

Alguns membros do TPE trataram especificamente deste ponto, como Ana Diniz e Viviane
Senna. Para Ana Diniz, o TPE no trabalha com o meio, mas com o fim, uma escolha que
foi feita, segundo ela, para sair da linha de discusso pedaggica, sair da linha de fogo do
como. Ana Diniz salientou que o TPE no tem papel de executar as metas, viso reforada
por Viviane Senna que sugeriu que eles no trabalhassem com o fazer, mas com o fazer
fazer.

Para Viviane Senna, o conceito de educao de qualidade muito amplo, o que faz com que
seja fundamental traduzir o que uma educao de qualidade em metas e indicadores,
justificando a elaborao das metas do TPE. Sobre as metas, porm, ela afirmou que durante o
processo de elaborao, havia uma mistura muito grande entre fins e meios. Metas como
capacitao dos professores, salas de informtica, conselho de pais foram apontadas que,
em sua opinio, no so metas essenciais. Para ela, no que no sejam importantes, mas o
que importa o fim, afinal, o fim deve ser a performance.

Sobre a Campanha, Mozart Ramos afirmou que talvez os movimentos sociais no

considerem as metas importantes, porque esto mais ligados no processo. Daniel Cara
discorda, ao colocar que a Campanha a favor de metas, mas com participao e controle
social. Para ele, a participao dos atores um pressuposto da Campanha, alicerado nos
ditames da Constituio Federal de 1988, Carta que muitos ativistas integrantes da rede
ajudaram a elaborar, mas em nenhum momento eles colocam-se contra as metas.
 161

Para Elizabete Ramos, eles acreditam no processo porque processo parte da cidadania.
Para ela, democracia precisa de espaos pblicos para se expressar, seno lobby. A
escolha do TPE em focar no resultado justificada na seguinte afirmao: para ter resultado,
muito mais fcil ir falar logo com o Ministro, sem a preocupao com o debate, com a
participao da sociedade.

Para Iracema, a Campanha, aposta muito na participao e na construo coletiva das

pautas, fazendo dela um somatrio de foras. Por esta razo, o processo de deciso
demorado, porque se procura chegar a um consenso.

Ester Rizzi e Sandra Faria, apontam que, se por um lado a Campanha tem um maior
pluralismo representado, por outro lado, falta p no cho, falta objetividade por conta do
grande nmero de atores com opinies bastante diferentes. Isso ocorre porque, para elas,
quando a coalizo muito grande, difcil ter metas ousadas. Por outro lado, o TPE, apesar
de ter colocado metas mais ousadas para a educao, de ter introduzido medies e testes, o
que bastante saudvel, no mostra qual caminho para se chegar at elas, o processo,
contribuio esta que pode ser dada pela Campanha.

Por fim, elas apontam para uma diferena entre as metas e o conceito de qualidade das duas
coalizes. Para os membros do TPE, como afirmado por Ester Rizzi e Sandra Faria, a
qualidade se mede por meio de provas, utilizando formas de avaliar na ponta, no aluno. Na
Campanha, por sua vez, h uma menor preocupao com a ponta, so menos objetivos.
Neste sentido, para elas a Campanha foca no processo, deixando um pouco de lado o aluno.
H uma preocupao com o trip formado por gesto democrtica, valorizao dos
professores e financiamento, mas no fala do aluno especificamente. Fernando Rossetti
segue a mesma linha afirmando que um dos pontos negativos da Campanha ter um monte
de propostas voltadas para o professor e no voltadas para o aluno, caracterstica que pode
ser atribuda lgica corporativa dos movimentos sindicais.
 162

Formas de atuao

Para atingir seus objetivos, a Campanha entende que precisa mexer na legislao, realizando
advocacy. Esta imagem parece ser definidora da Campanha, tanto interna quanto
externamente. Internamente, Iracema tratou desta questo ao afirmar que a Campanha
trabalha com a idia de advocacy, de lobby participativo. Para ela, a Campanha aposta muito
na participao e na construo coletiva das pautas, o que a torna um somatrio de foras.
Viso semelhante de Sergio Haddad, que v na Campanha um movimento de presso, de
lobby e de construo de alternativas. Externamente, esta imagem foi colocada por Priscila,
que v a Campanha como um movimento de presso, de advocacy, o que eles fazem muito
bem.

Para Daniel Cara, a Campanha muda sua forma de atuao de acordo com o estilo de quem
est na coordenao. Enquanto sua gesto, por exemplo, est mais voltada para o advocacy e
interlocuo constante com o Congresso Nacional, a gesto anterior teve uma grande
preocupao em articular a rede. Para Daniel, o grande guarda-chuva da Campanha
advocacy, mas daria para colocar dentro deste guarda-chuva, como subsdios ao poltica,
a produo de conhecimento, a comunicao com a mdia e com a sociedade, a
justiciabilidade e exigibilidade, a formao de atores sociais para a ao poltica, a
mobilizao social, alm do importante e contnuo esforo de articulao institucional.
Embora os estilos profissionais determinem a forma como a Campanha participa da esfera
pblica, Daniel refora que todas as aes so discutidas e decididas em conjunto com o
Comit Diretivo e com a Equipe de Coordenao da Campanha, no existindo em nossa
rede, deciso individual.

Para Fernando Rossetti, porm, esta caracterstica da Campanha de buscar mexer na

legislao, uma tradio dos movimentos sociais, mas, apesar de importante, mostra-se
insuficiente diante dos problemas, devendo ser combinada a outras estratgias.

No caso do TPE, frisa-se, para o cumprimento das metas, um trip de aes formado por
oferta, demanda e informao. Explicando o trip do TPE, Priscila Cruz afirmou que h
necessidade de melhorar a demanda por educao de qualidade, porque enquanto os pais
estiverem satisfeitos apenas com vaga na escola dificilmente a qualidade ser foco, a oferta
 163

de uma educao de qualidade precisa ser melhor articulada entre todos os setores e com
contedos de qualidade, para dar suporte demanda e oferta informando a sociedade sobre
o processo. Com o objetivo de melhorar a informao, lanaram o portal De Olho na
Educao, em parceria com o IBGE e o INEP, que, de acordo com Priscila, ser uma grande
base de dados, com anlises bimestrais, a primeira delas realizada por Narcio Menezes.

Com relao demanda, os membros do TPE salientam como um dos grandes problemas da
educao no Brasil o fato dos pais estarem satisfeitos com a educao. Para Ana Diniz, h
uma acomodao de pais e alunos, que no exigem mais qualidade. Para ela, isso ocorre
porque os pais no tm formao e entendem que s o acesso est timo. O papel do TPE
o de mostrar para diferentes pblicos como eles podem participar mais da educao dos
filhos, aumentando, assim, a demanda por educao.

Mozart reafirma o que foi dito, ao colocar que a educao no prioridade de governo e de
pas porque, entre outros fatores, os pais esto satisfeitos, por isso a importncia do TPE.
Viviane Senna segue a mesma linha ao enfatizar a importncia de trabalhar com a demanda,
qualificando a demanda social pela educao.

Mil Villela e Luis Norberto frisaram que todo mundo deve trabalhar por uma das cinco
metas, enfatizando que cada cidado deve fazer parte deste movimento. No s querer
ajudar, aderir s cinco metas, principalmente meta dois. Para Mil, preciso lembrar
que cada um de ns somos cidados brasileiros que temos que lutar por isso, no somos ns
dentro desta salinha, mas cada cidado deve se empoderar desta causa e buscar fazer a
diferena, cobrando o professor, o diretor, o deputado, vou ajudar, vou ser voluntrio, vou
ajudar meu filho. Para Luis, este o conceito do Faa Parte, de fazer parte deste
movimento, onde voc achar que mais fcil. Para eles, o papel da sociedade apoiar,
cobrar e valorizar a escola.

Ana Diniz coloca, ainda, que a forma escolhida por eles para o cumprimento das metas foi de
divulg-las para toda a populao. Neste sentido, fundamental o papel da mdia para o
TPE, em sua viso. Para ela, o caminho escolhido foi de primeiro lanar o TPE para
formadores de opinio, o que foi uma escolha estratgica. Feita esta primeira parte,
depois faro um movimento mais ligado populao.
 164

O papel da mdia, para o TPE, de fundamental importncia, parte essencial de sua

estratgia, focada principalmente na questo da informao. Mil Villela e Ana Diniz
apontaram para a importncia de atingir o pblico para o sucesso do TPE, frisando o papel
dos meios de comunicao. Luis Norberto Pascoal, neste sentido, questiona: sem a mdia, de
que adianta ter a idia?. Para ele:

Se todo o Brasil falar a mesma coisa, dar certo. E ai entra uma coisa fundamental:
se a mdia no estiver conosco, no teremos sucesso, por uma razo simples: o
grande problema do Brasil que a classe mais pobre acha que a educao boa.
Quem que pode chegar nessas cabecinhas? A mdia. E que mdia? Rdio,
principalmente AM.

Sobre a interao da mdia com o TPE, Mozart Ramos aponta para um trabalho focado do
TPE com vrios formadores de opinio, incluindo o Ministrio Pblico, Universidades
Federais, a Associao Nacional de Jornais e a Associao de Rdio e TV. Para ele,
importante frisar que no adianta apenas fazer trabalho de comunicao, tem o tringulo
de contedo, demanda e oferta e neste sentido a gente entende que os formadores de
opinio, que no esto no dia-a-dia da educao, mesmo assim podem ter um papel
importante. Escolheram, assim, trabalhar primeiro com os formadores de opinio para depois
comear a comunicao de massa. Luis Norberto e Mil Villela apontaram, ainda, para a
importncia da Rede Globo estar apoiando o movimento, quebrando paradigmas.

Para Ana Diniz, o objetivo da comunicao divulgar as metas do TPE para toda a
populao e por esta razo preciso o comprometimento dos meios de comunicao com o
TPE. Para ela, porm, apesar da Rede Globo e da Editora Abril estarem formalmente
vinculadas ao TPE, estar comprometido conceitualmente uma coisa, disponibilizar espao
outra.

Para os membros do TPE, h o entendimento de que se a mdia no estiver conosco, no

teremos sucesso, como afirmado por Mil Villela e Luis Norberto Pascoal. Para Priscila
Cruz, este trabalho realizado pelo TPE fundamental e, alm disso, complementar ao da
Campanha que no tem como foco comunicao de massa.
 165

Se internamente este trip visto com grande esperana, externamente, porm, ele foi alvo de
muitas crticas. Interpretado por Fernando Rossetti como um iderio quase tocquevilliano de
pesos e contra-pesos, em referncia busca do equilbrio de foras entre o Estado e a
sociedade, esta forma de atuao foi vista com descrena por grande parte dos entrevistados,
tanto membros da Campanha quanto atores externos.

Para Ester Rizzi, o TPE tem uma linguagem empresarial que causa desconforto para quem
de movimentos sociais. Ela acha, por exemplo, complicado falar em oferta e demanda,
culpando, de alguma forma a populao, pela falta de qualidade. Apesar de achar muito boa
a tentativa de qualificar a demanda, ela entende que a forma de apresentao complicada.

Roberto Leo v com descrena o sucesso do TPE, porque, para ele, educao no s boa
vontade, poltica pblica. Para ele, no se faz uma educao sria, de qualidade, com base
no voluntariado. Ele questiona a forma de atuao do TPE:

A adeso individual de um professor a esta campanha, o que ? Significa o qu?

Significa que uma pessoa bem intencionada que vai tentar ajudar. Este o
caminho da educao com base no voluntariado. Ns no aceitamos e eu no
acredito que os problemas da educao possam ser resolvidos dessa maneira, com
base em aes voluntrias, tipo Amigos da Escola.

Carlos Ramiro vai alm, apontando para a dificuldade em implementar esta poltica, porque
seria preciso mudar a cultura do Brasil. Para ele, a nossa escola pblica muito autoritria,
no estimula a participao da comunidade, o que ruim para a educao, dado que a
gesto democrtica fundamental. Ele cr ser essencial o controle da populao sobre o
servio pblico, mas o pai no estimulado a participar e esta participao atual no
eficaz. Ele faz um paralelo com os impostos cobrados no Brasil, que so muito altos, todo
mundo sabe disso, mas ningum faz nada. Para ele, preciso mudar a cultura, porque
atualmente o governo no estimula a participao, o controle popular dos servios pblicos,
h um desestmulo participao popular. Isto, entretanto, deveria partir do governo, de
uma poltica de Estado.

No cenrio atual, de acordo com Carlos Ramiro, diretor no consulta professores, quem dir
os pais. Os diretores de escola, as secretarias de educao e todos os rgos ligados
 166

educao so extremamente autoritrios, o que seria muito difcil de mudar apenas com a
participao dos pais na ponta do processo. Para ele, a gesto democrtica muito
importante, desde a unidade escolar at as instituies mais altas.

O pai no estimulado a participar. Esta participao no eficaz. Ningum cobra

nada. Todo mundo reclama dos impostos que paga, por exemplo, mas ningum
cobra nada. Isso no faz parte da cultura brasileira. Se a populao cobrasse mais
dos seus representantes, no deveria estar como est. Mas ns temos que criar esta
cultura para o servio pblico em geral, porque sem o controle social no funciona.
Em primeiro lugar, o governo no estimula. [...]. Os conselhos no so
democrticos, que seriam um canal importante de participao. Se no faz parte da
cultura e no estimulada pelo governo, no funciona. Deveria partir do governo,
de uma poltica de Estado. Os conselhos de sade, por exemplo, so mais
democrticos. [...] O conselho da escola no tem poder de implantar uma gesto
democrtica dentro da escola. E no s o diretor. Acima do diretor, supervisor,
dirigente regional, secretaria de educao, so instncias altamente autoritrias, que
impem ao diretor que seja autoritrio. [...] A gesto democrtica de extrema
importncia, desde a unidade escolar at as instncias mais altas.

Especificamente em relao oferta, muitos entrevistados demonstraram preocupao com o

discurso do TPE, apesar de no aberto, de culpar os professores. Iracema Nascimento, por
exemplo, acha que preciso cuidado com o discurso de que o problema da educao est nos
professores, cuidado com o discurso de que tem que haver punio e cuidado com o
discurso da m gesto. Ela questiona por que no se pune advogados, promotores, mdicos
e outras profisses importantes no funcionalismo pblico. Elizabete Ramos, tambm
demonstra preocupao: s vezes o TPE tem um discurso que s um problema do
professor, da falta do professor, da gesto, mas no ! muito mais amplo. Para ela, isso
acontece porque no h uma preocupao com o aspecto humano da educao.

Com relao ao papel da mdia, Sergio Haddad aponta que a Campanha no contra o uso da
mdia, mas entende que o indivduo, sozinho, tem pouco a colaborar. Ele entende a opinio
pblica como importante, mas no v como ela poder mudar a educao. Como o indivduo
pode operar isoladamente?, indaga-se ele.

Fernando Rossetti, nesta linha, aponta para a confuso entre comunicao e mobilizao. Para
ele: comunicao muito diferente de mobilizao. As pessoas confundem. Grandes
campanhas de mdia informam, comunicam. Mas neste caso, no suficiente para que a
 167

transformao acontea. Para Ester Rizzi e Sandra Faria, a exposio miditica obtida pelo
TPE corresponde ao poder econmico deste movimento.

Membros da Campanha questionaram, ainda, o poder de mobilizao do TPE. Para Daniel

Cara, em relao ao poder de mobilizao do TPE e especificamente sobre seu evento de
lanamento:

Foi um evento para mobilizar a sociedade brasileira, mas s

colocaram em evidncia, nas escadarias do Museu do Ipiranga, a
elite econmica paulistana e de alguns outros estados. O Todos
se resumia a essas pessoas, embora estivessem presentes tambm
gestores pblicos e polticos, sendo alguns progressistas. Eu estava
l, fui convidado, mas no subi as escadas do Museu. Respeito
todos que se mobilizam pela educao e respeito cada um que
estava l. Mas, eu no me identifico com aquelas pessoas, nem
com aquele tipo de ato pblico. [...] Pergunto, com sinceridade:
qual cidado brasileiro imbudo de nacionalismo se empolgaria
com aquilo, ou seja, com uma tentativa envergonhada de grito,
ainda que tenha sido proferida por um conjunto de pessoas, eu
acredito, bem intencionadas? Quem, na sociedade brasileira, com
pulso cidad e olhando para a elite econmica paulistana vai se
mobilizar por alguma coisa? Ningum. Discordo desse modelo de
ato pblico, mas se voc colocasse, pelo menos, atletas, artistas... a
coisa poderia dar mais certo. Porm, provavelmente, nem assim
funcionaria. Esse movimento Cansei, que parece que cansou
mesmo e que tem muita gente do Todos pela Educao dentro
dele, teve mais fora de mobilizao no incio. O Cansei, pelo
menos, tem ou tinha no sei se j acabou a Ivete Sangalo, a
Hebe Camargo... O povo gosta e se identifica com essas
personalidades, mas at o momento essa estratgia tambm no foi
suficiente para o Cansei... Vejo que o mais importante ter uma
boa pauta poltica e legitimidade social. Isso sobra na Campanha e
falta a esses outros dois movimentos, ambos liderados pela elite
econmica. Ambos deveriam assumir verdadeiramente sua origem,
sem constrangimento. No vejo problema algum nisso. positivo
que a elite econmica comea se mobilizar por alguma causa
pblica. Isso at colabora e fortalece a discusso. Mas, preciso
saber se colocar e assumir o que se , o que se quer e o que se
pensa. A Campanha muito clara nesse sentido.

Os membros da Campanha apontam para um outro tipo de interao desta rede com a mdia,
mais ligada fonte de informaes. Para Daniel Cara, analisando a fonte utilizada pelos
jornalistas em financiamento Educao, v-se que primeiro vem o governo federal, depois
a Campanha. A incluso das creches no Fundeb, por exemplo, foi pautada pela Campanha,
que considerada, atualmente, como uma importante fonte de informaes e consultada
sobre diversos assuntos como o piso salarial, a DRU, entre outros. Para Daniel, porm,
 168

muitos veculos da imprensa escrita entrevistam a Campanha, mas no a citam. Isso ocorre,
em sua viso, porque, por uma absurda deciso editorial, alguns veculos assumem que no
do espao para ONGs e movimentos sociais que debatem assuntos tecnicamente, e no
apenas politicamente. Porm, recentemente, alguns jornalistas assumem que suas editorias
s do espao ao TPE, ou decidiram por priorizar atores desse movimento, o que tambm
um absurdo, se for verdade, como colocado por ele.

Interface com o governo: postura das duas coalizes e lanamento do PDE

POSTURA DAS DUAS COALIZES FRENTE AO GOVERNO

A relao entre as duas alianas e o governo deve ser entendida luz do momento histrico
em que foram criadas, como colocado por inmeros entrevistados. Retomando o que foi
colocado na parte que trata da origem das coalizes, enquanto a Campanha foi criada em uma
poca em que era valorizado e importante no ser governo, o TPE surge numa poca em que
h uma maior abertura para as parcerias entre o governo e a sociedade civil. A diferente
composio de ambas as alianas tambm faz com que a interface entre eles e o governo se d
de forma diferente.

A Campanha, assim, tem uma relao com o poder pblico de crtica, de interlocuo
crtica, como afirmou Daniel Cara. Para Iracema, a postura da Campanha em relao ao
governo envolve autonomia, crtica, no sentido construtivo, e proposio, porque, para ela,
no basta s criticar. Isso s possvel porque, hoje em dia, h mais espao para
proposio.

Para Roberto Franklin de Leo, a Campanha tem uma relao de movimento social com o
governo, como uma articulao da sociedade civil lutando pela educao. Esta relao se
d por meio de dilogos diretos atravs de audincia e manifestaes pblicas. Ou seja, a
Campanha tem uma relao mais de questionamento.
 169

Iracema frisou o trabalho desenvolvido pela Campanha no Congresso, dando, em muitos

momentos, uma contribuio tcnica. O exemplo dado por ela foi o da atuao para a
incluso das creches no Fundeb, quando em 2007 a Campanha fez uma anlise da medida
provisria 339 e das mais de 230 emendas propostas a ela. Assim, a rede contribuiu
tecnicamente com o tema, alm de ter feito presso social para, com sucesso, aprovar quase
todas suas reivindicaes. Para ela, h proximidade e reconhecimento da atuao da rede no
Congresso, ilustrado pelo premio Darcy Ribeiro, concedido Campanha.

J o TPE, na viso de seus membros, no cobrador do Executivo, no est preocupado

apenas com os erros e acertos do governo, mas querem ser facilitadores, esforando-se para
criar um ambiente facilitador, como colocado por Mozart. Para ele, porm, apesar de
trabalhar na lgica de servir e facilitar o trabalho de promover as polticas pblicas,
preciso ter independncia em relao a ele.

Esta colaborao vista como sendo essencial para o sucesso do TPE. Para Mil Villela e
Luis Norberto Pascoal a articulao do TPE com o governo fundamental, porque s chega
na ponta se houver articulao com o governo.

Esta viso sobre o TPE reforada pelos membros da Campanha, como Sergio Haddad, que
v o TPE como uma articulao com o Estado, uma parceria com o setor pblico. Para ele,
o TPE surge com a idia de o que podemos fazer juntos, caracterstica que no est presente
na Campanha. Esta viso compartilhada por Iracema, que entende que o TPE no tem o
propsito de exigir do Estado, mas de somar foras, o que pode ser ilustrado pelo fato do
prprio MEC fazer parte do TPE, o que no deixa de ser, em sua viso, em certa medida,
esquizofrnico. Para Roberto Leo, porm, apesar do TPE ter uma interlocuo direta via
mdia, no tem mobilizao popular.

Na comparao das duas alianas, Daniel Cara v uma grande diferena entre o TPE e a
Campanha Nacional pelo Direito Educao, em relao articulao com o governo, o fato
de que o primeiro tem maior ligao com o Executivo enquanto o segundo tem maior ligao
com o Legislativo, temos um trabalho quase dirio com o Congresso. Mozart Ramos
entende que o TPE, apesar de uma maior relao com o Executivo, relaciona-se tambm com
o Legislativo Federal, com o Judicirio, mais especificamente o Tribunal de Contas dos
Estados e o Ministrio Pblico.
 170

Priscila entende que cada instituio foca seu trabalho de acordo com suas estratgias porque
a Campanha tem muito trnsito no Legislativo federal e o TPE tem uma interlocuo forte
nos executivos federal, estaduais e municipais, o que refora a necessidade de um trabalho
conjunto de ambas nas referidas esferas.

Para Mozart Ramos, apesar do TPE ter maior articulao com o governo, tanto a Campanha
quanto o TPE trabalham muito prximos a gestores pblicos, ambos se relacionando com o
MEC e sendo a Campanha mais prxima UNDIME e o TPE UNDIME e ao CONSED.

Iracema, porm, discorda desta viso, apontando para o fato de que o MEC no participa da
Campanha, como participa do TPE apontando, ainda, para momentos de concordncia e
confronto entre a Campanha e o MEC. J a participao da UNDIME na Campanha vista,
por ela, como positiva para a prpria UNDIME. Isso porque, para a Campanha:

A UNDIME, representando o municpio, representa um elo mais fraco das redes

educacionais. Alm disso, ela, em si, no um ente governamental, como o MEC,
por exemplo. Ou seja, a UNDIME no uma secretaria de educao. Ela , sim, um
esforo de unio de muitas delas. A UNDIME, quando entra na pauta pblica,
expressa interesses que no so meramente egosticos. Manifestam-se na defesa da
educao pblica de qualidade e, isso significa tambm, enfrentar a Unio.

Iracema complementa sua viso ao afirmar que na pauta do Fundeb, sem a Campanha, a
UNDIME no emplacaria uma srie de propostas. E a ao da Campanha foi importante
tanto para ela, como para a CNTE.

Com relao participao das instituies governamentais nas coalizes, Romualdo Portela
aponta que uma coisa a UNDIME ir aos eventos, e outra a induo das polticas. Para
ele, isso acontece tanto no TPE quanto na Campanha, em que a adeso superestrutural.
Para ele, o importante mesmo a incorporao das metas no cotidiano.

Maria da Gloria Gohn, por sua vez, entende que nem a Campanha Nacional pelo Direito
Educao nem o TPE so movimentos de contestao ao governo, como j colocado
anteriormente quando tratamos da questo dos recursos. Para ela, os movimentos foram
criados a partir de buscas de polticas de consenso. Como ambos querem ter acesso aos
recursos pblicos, eles j constroem as alternativas segundo certas agendas, principalmente de
 171

organismos internacionais como o Banco Mundial, o FMI e o BID. Sandra Faria tratou da
mesma questo ao apontar que o grande problema das duas alianas o no questionamento
da estrutura que est posta, ou seja, h questes importantes que no esto sendo tratadas por
nenhum deles. Para ela, no adianta apenas lutar pela melhoria da estrutura que est dada
hoje em dia, preciso questionar a prpria estrutura, abordando a educao infantil, a
estrutura curricular, o ensino tecnolgico, entre outras questes fundamentais que esto de
fora do debate. Se no fizerem enfrentamentos desta natureza, fica difcil melhorar; precisa
discutir a estrutura. Para ela, sem estes questionamentos, ser difcil atingir as metas em
2022, porque no esto vendo que a estrutura que est posta no funciona. Neste ponto
especfico, mais do que as duas coalizes, a academia teria grandes contribuies a fazer.

LANAMENTO DO PLANO DE METAS COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAO NO PDE

Com relao ao Ministrio da Educao, especificamente, h um grande embate em torno do

lanamento do PDE, que apresentou, como uma de suas propostas, o Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educao.

Dentre os membros da Campanha Nacional pelo Direito Educao, h um forte sentimento

de excluso do processo de debate e formulao do PDE. Para Elizabete Ramos, o PDE
surgiu sem um processo de debate. H uma insatisfao, neste ponto, com o prprio governo
Lula: No aceito que o governo Lula, que eu ajudei a construir, escute apenas o TPE e
coloque este nome no PDE, porque este Ministrio foi incapaz de construir um processo de
dilogo com a sociedade.

Para Iracema, o nome Compromisso Todos pela Educao no PDE foi um susto, e fez com
que a Campanha questionasse um plano de governo vinculado a um setor. Ela finaliza,
dizendo que havendo ou no interferncia, a utilizao do nome equivocada e no bom
para a autonomia de um plano de Estado. As metas do PDE, por sua vez, so difceis de
serem cumpridas, justamente porque so de governo e no de Estado, ou seja, entrando
outra fora poltico-partidria, difcil ter continuidade, o que gera pouca esperana de que
as metas sejam cumpridas.
 172

Ester Rizzi e Sandra Faria entendem que o fato de ter sido o mesmo nome, mostra-se
complicado e constrangedor. Para elas, gera uma confuso no saudvel para a sociedade
civil. Foi por causa do MEC ter aderido s metas do TPE por meio do PDE que elas
entendem que a Campanha adotou uma postura mais crtica situao que pode mudar e se
inverter ao longo do tempo.

Para Iracema, apesar de haver rumores de que o TPE no gostou do MEC ter usado o mesmo
nome, sabido que o Ministro Fernando Haddad participou desde o incio do TPE, que
estava envolvido na sua elaborao. Mais do que isso, Elizabete Ramos sinaliza que
quando o MEC coloca o nome Compromisso Todos pela Educao e coloca o foco na
educao profissionalizante, est mostrando a sua orientao.

Roberto Leo entende que foi uma escolha infeliz do governo ter escolhido o mesmo nome
para o PDE. Para ele, o MEC no discutiu com ningum o plano, no discutiu com a
Campanha, com o CNTE e com outras entidades da sociedade civil, mas discutiu com o
TPE tem a carinha do TPE. A nfase nas metas e na avaliao demonstra isso. O que
deveria ter sido feito, em sua opinio, seria uma Conferncia Nacional de Educao e a partir
das deliberaes, ter elaborado o plano. O governo, porm, escolheu o caminho contrrio.
Elizabete tem a mesma opinio, afirmando que o governo, ao fazer um plano de educao,
deveria instituir espaos pblicos e democrticos de debate. Para ela, se vai fazer um plano
de governo, ento vamos criar um espao de debate com a sociedade para discutir, para ouvir
o que a sociedade precisa e apresentar as propostas, mas um espao pblico aberto ao pblico
e diversidade, incluindo os empresrios, o MST, os ndios, as mulheres, todo mundo.

O Ministrio, na opinio de Leo, juntou programas j existentes e lanou o PDE, no tem

uma base terica. Agora, depois de lanado, esto fazendo algumas mudanas e comeando
discusses. Ele citou um seminrio, realizado em outubro de 2007, para a discusso do PDE
com a CNTE e convidados. Para ele, depois que tomaram muita paulada, buscaram discutir
o plano.

Para Daniel Cara, porm, o PDE foi um grande drible poltico de Haddad no TPE, que
acabou sendo menos um interlocutor e mais um propagador das idias do MEC. Isso porque,
na poca em que foi anunciado, o PDE foi veiculado na grande imprensa como um plano
construdo junto com o TPE. Com o passar do tempo, quando o governo foi aprimorando e
 173

divulgando com enorme atraso o texto de seu novo plano, percebemos que nossa
presso deu certo, e que o PDE est no espectro da identidade poltica mais prximo
Campanha do que ao TPE, especialmente porque no inclui instrumentos absurdos como a
punio de profissionais, ponto defendido por muitos atores integrantes do TPE. Para ele, o
Haddad, em uma extensa audincia com a Coordenao e o Comit Diretivo da Campanha,
reconheceu o protagonismo poltico da rede, mas reiterou que no iria abrir mo da
hegemonia na opinio pblica. por esta fala sincera que Daniel avalia que quando ele
colocou o nome de Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao no principal
programa do PDE procurou fazer um gesto simptico a este grupo. Foi por conta disso que
como resultado, ganhou toda a fora miditica desse movimento, que inclui empresrios
proprietrios dos grandes veculos de mdia, alm de empresas que so as grandes
anunciantes, o que, no mbito do poder de comunicao pblica, o TPE pode se traduzir
em uma combinao bombstica. Para Daniel, esta busca pela parceria e interlocuo com as
duas coalizes deve-se prpria histria poltica de Fernando Haddad, que:

Apesar de ser filiado ao PT h muitos anos, possuir no passado forte interlocuo

com os movimentos sociais e ter sido um intelectual de matriz marxista, teve em
sua experincia pblica na gesto Marta Suplicy e no Governo Lula uma relao
bem estabelecida com os setores empresarias, aos quais em uma entrevista
Revista poca ele atribuiu erroneamente, na minha opinio o rtulo de classe
dirigente. Essa aproximao bivalente normal, faz parte da liturgia dos cargos
pblicos, mas deve ser tratada com muito cuidado e habilidade poltica. Nesse
sentido, considero a aproximao do MEC com o Todos pela Educao exagerada e
equivocada, de ambos os lados.

A escolha do governo de pedir a adeso voluntria dos municpios tambm foi criticada. Para
Elizabete Ramos, da maneira como os planos esto chegando ao municpio, um acordo
entre o MEC e o prefeito, e no um acordo entre o prefeito e o MEC que ir mudar o
processo, que far o professor mudar a sua aula. Para Iracema, o pedido de adeso s metas
do PDE foi inadequado: seria absurdo pedir para os municpios aderirem Campanha, como
pediram adeso ao Compromisso Todos pela Educao. Para ela, depois tentaram explicar
que eram duas coisas diferentes, que uma coisa era o movimento e outra o plano do
governo, mas quem fez a confuso foi o MEC e quem deixou foi o TPE. Devem ter achado
que era uma boa idia, afirmou ela.
 174

Mozart Ramos afirma que o TPE no ajudou a escrever o PDE. Mas, para ele,
considerando-se que o MEC participou ativamente da fundao do TPE, as metas vinham
sendo debatidas desde 2005 e, portanto, seria muito estranho que o Ministro criasse um PDE
muito diferente do que vinha sendo debatido. Para ele, esta questo do nome causou
desconforto nos demais movimentos.

Priscila reitera a viso de Mozart ao afirmar que souberam do PDE 15 dias antes do
lanamento. Quando o Ministro os avisou que iria batizar um dos programas como
Compromisso Todos pela Educao, acharam muito bom num primeiro momento, mas
ficaram preocupados depois. Para eles, h muitos prs e muitos contras nesta situao.
Apesar disso, ela refora o fato do PDE no ser uma poltica pblica do Todos pela
Educao. Para ela, o PDE vai alm das cinco metas, ou seja, apesar do iderio ser o
mesmo expresso nas cinco Metas do TPE, as 28 diretrizes do PDE so diferentes, fazendo
com que o PDE seja um plano executivo de governo, que obrigatoriamente muito mais
detalhado.

Para Mil Villela e Luis Norberto, a equivalncia dos nomes do TPE e do PDE tima.
Para eles, foi fundamental a escolha do presidente Lula em manter o Fernando Haddad no
cargo de Ministro da Educao, foi fundamental o Lula "ter pessoalmente assumido" isso.
Para Mil Villela, em relao coincidncia de nomes: Eu particularmente acho isso timo
porque, primeiro, foi construdo junto com a presena do Ministro e, depois, porque ns s
chegaremos na ponta se existir vontade pblica.

Para Dorinha, o fato do PDE ter o mesmo nome do movimento veio do prprio nascimento do
TPE, que nasceu de forma colaborativa, articulado com CONSED, UNDIME e MEC.
Para ela, esta colaborao tem como exemplo o PDE, que foi a incorporao pelo MEC das
metas do TPE.

Romualdo Portela entende que o nome do PDE legtimo. Para ele, porm, tirando o
IDEB, no h novidade no plano, chegando a questionar-se mas o PDE um plano ou uma
justaposio de medidas?. A falta de um documento que organize o plano incomodou, assim
como a Romualdo, a muitos dos entrevistados. Mesmo assim, ele aponta melhoras neste
sentido, frisando o fato de, em outubro, o Ministrio ter divulgado um texto que procurava
dar coeso poltica ao plano. Ainda assim, em sua opinio, isso parece vir mais como
 175

conseqncia das crticas do que de um projeto estruturado. Da mesma forma, no final do

ano, o plano passou a enfatizar mais a gesto, com mecanismos que tentavam induzir
mudana nos municpios, sobretudo nos pequenos com IDEB mais baixo.

Para Maria da Gloria Gohn, o nome do PDE est ligado a diretrizes da ONU que j usam o
slogan Todos pela Educao. Para ela, este um slogan genrico que marca uma poca, e
ao falar em Todos pela Educao, uma forma de diluir todos os movimentos que lutam pela
educao, eliminando diferenas poltico-partidrias. Para ela, com este nome h uma
tentativa de criar um projeto de nao, um projeto mais geral, dando a idia de que atravs
da educao se resolvero todos os problemas do pas, alavancando o pas.

Mario Sergio Cortella segue a mesma direo ao apontar que este nome no vem nem do
movimento e nem do governo atual, este nome vem de reunies mundiais que foram feitas e
que aconteceram em outros momentos. Ele cita a organizao, pela ONU, do Ano
Internacional da Educao, que levou discusso deste lema: o Todos pela Educao. Para
Cortella, portanto, este nome no exclusivo. Ele acha que, por um lado, o movimento TPE
vem na direo de algo que est mundialmente estabelecido e, por outro lado, o governo
cumpre um de seus compromissos internacionais com as conferncias anuais que foram
feitas. O nome no patenteado, mas anterior, tanto ao movimento quanto ao atual
governo, afirma ele, entendendo que ningum seja padrinho dele.

Mais do que isso, Cortella no v nenhum problema no fato do governo aderir a um nome
equivalente ao movimento. Para ele que o Estado adira em alguns momentos, isso faz parte
das relaes da sociedade civil com a sociedade poltica, o que no faz com que o
movimento seja governo e o governo seja o movimento. A aderncia do governo s metas de
um dos movimentos vista por ele no como uma obrigao, mas como uma coisa
inteligente a ser feita, considerando-se que os movimentos representam partes significativas
da sociedade civil.
 176

Impresses sobre as duas coalizes

Para Romualdo Portela a Campanha vista como um movimento ancorado na idia da

educao como direito, com nfase no acompanhamento mais sistemtico das polticas
pblicas e pela tentativa de unio dos movimentos de base.

Para Maria da Gloria Gohn interessante o fato da Campanha no se auto-denominar um

movimento. Passa a impresso, para ela, de ser uma proposta mais diversificada do que o
TPE, principalmente por no estar localizada apenas em So Paulo, e estar mais ligada a
movimentos sociais que tm uma histria de luta na rea.

O grande mrito da Campanha, para Elie Ghanem, est no fato de que a Campanha foi a
iniciativa mais expressiva e duradoura e, mais do que isso, aborda aspectos variados, no
apenas o acesso. Ele cita como pontos importantes da Campanha a qualidade da educao, a
formulao das polticas e os profissionais da educao, alm do financiamento, aspectos
que esto relacionados.

O TPE ainda no est organizado como a Campanha, apontou Roberto Leo,

compartilhando da viso de Elizabete Ramos de que a Campanha hoje referncia. Roberto
Leo destaca o fato de a Campanha ser uma ao global, a qual o Brasil se vincula,
diferentemente do TPE, que um movimento nacional, e que ainda no consegue atingir
todos os espaos que a Campanha atinge.

Para Maria da Gloria Gohn a semelhana entre as duas alianas est no fato de que so
instituies extra-escolares que esto buscando fazer alguma coisa para a escola pblica.
Para Romualdo Portela, a novidade das coalizes atuais est na tentativa de interferncia na
agenda governamental. Elas surgem, para ele, justamente num momento em que o governo
no est dando conta do recado.

O TPE, porm, foi mais duramente criticado do que a Campanha, como apresentamos em
diversas sees deste captulo. Elie Ghanem chegou a questionar, afinal, o que o TPE, alm
de um site?. Para ele, h apenas um site, com declaraes genricas sobre os meios para
atingir estes resultados. O que mais chama a ateno a falta de envolvimento dos outros
 177

setores, principalmente do magistrio, num aspecto que contrasta fortemente com a

Campanha, porque, pelo menos em termos da presena das categorias com suas
representaes sindicais, a Campanha agrega a todos.

Para Carlos Ramiro de Castro, entretanto, h um problema comum ao TPE e Campanha

Nacional pelo Direito Educao: a participao das organizaes no-governamentais. Para
ele, algumas ONGs selecionam escolas para ajudar, ao invs de lutar por uma educao
pblica para todos. O que precisamos de uma poltica educacional para o pas, para toda a
rede e no investimentos especficos em determinadas escolas. A Apeoesp contrria a
isso, por entender que se trata da entrega do setor pblico para organizaes sociais, de
uma poltica de reduo do papel do Estado. Neste sentido, ele entende que ambos acabam
tendo objetivos conflitantes, porque, se por um lado defendem a melhoria da qualidade da
escola pblica, por outro, querem continuar atuando nas polticas pblicas, querem assumir o
servio pblico. Isso vai causar, necessariamente a reduo do Estado, em sua viso, o que
no bom no longo prazo.

Estas foram algumas das impresses gerais que os entrevistados deram sobre as duas
coalizes. Durantes as entrevistas, porm, dois temas foram amplamente discutidos, por
grande nmero de atores, o que nos motivou a criar dois tpicos separados: o primeiro deles
trata da questo do financiamento versus a gesto, e o segundo trata do papel da educao
defendido por cada uma das coalizes.

FINANCIAMENTO X GESTO

Fernando Rossetti, Ester Rizzi e Sandra Faria apontam como uma das distines fundamentais
entre os movimentos a diviso entre os que defendem mais financiamento e os que defendem
mais gesto. Para eles, h uma ciso: enquanto a Campanha Nacional pelo Direito Educao
defende que o principal problema da educao a falta de investimento, o TPE entende que a
principal questo a m gesto.

A questo do financiamento foi citada por diversos membros da Campanha, como Roberto
Leo, como o primeiro grande problema da educao, e no s para pagamento de
 178

professores. O Fundeb, neste sentido, foi um grande passo. Elizabete Ramos segue a mesma
linha, colocando que o financiamento um assunto fundamental na Campanha, central.

Roberto Leo defende o aumento do investimento em educao para 10 a 11% do PIB, viso
que compartilhada por Carlos Ramiro, que aponta para o fato da UNESCO recomendar este
percentual de gasto.

Para Leo, porm, no basta aumentar o investimento, tem que ter democracia na gesto
pblica para que no haja desperdcio de dinheiro. Para ele, o problema de gesto tambm,
alm da falta de dinheiro. Ele tambm acha que o poder pblico gasta muito dinheiro,
realmente. Tem alguns cursos para professores muito bons, por exemplo, mas que no tm
nada a ver com a realidade do professor. Para ele, fundamental que os cursos estejam
vinculados realidade.

Para Priscila, porm, os dois movimentos tm em comum a questo da ampliao do

financiamento, mas o TPE alia ao financiamento a preocupao com a gesto e a Campanha
tem foco maior nos recursos, como o piso salarial.

Daniel Cara, porm, cita o fato de que em algumas reunies do TPE com determinados
membros da Campanha, eles s tocaram no ponto da gesto, o que acaba por dividir
completamente o debate. Para ele, a forma como os membros do TPE afirmam a pauta da
gesto limitada e expressa uma viso excessivamente elitista da escola pblica, que na
verdade eles no conhecem efetivamente. Como ele apontou, a Campanha, obviamente,
tambm defende a boa gesto, mas parte do princpio que ela s possvel na escola pblica
se for empreendida em termos democrticos. O que, em sua viso, difcil de ser
compreendido pelo TPE, considerando-se que os empresrios participantes do TPE no tem
um histrico de compromisso com a gesto pblica.

Para Ester Rizzi e Sandra Faria, realmente o Brasil no investe o necessrio, mas tambm,
muito do que investido vai se perdendo ao longo do caminho. Ou seja, para elas, os dois
pecam pelo excesso, o que, para Sandra Faria, a mdio prazo pode levar os movimentos a
um meio termo.
 179

O PAPEL DA EDUCAO

O conceito de qualidade diverge, de acordo com Ester Rizzi e Sandra Faria. Esta viso foi
confirmada por diversos entrevistados, que apontaram para os diferentes conceitos de
qualidade defendidos pelas duas coalizes.

Roberto Leo acha que o conceito de qualidade defendido pelo TPE no est claro: O que o
TPE entende por qualidade? Acho que no a mesma coisa da Campanha Nacional pelo
Direito Educao, pergunta ele. Enquanto a Campanha entende a educao como direito e
busca fazer o Estado produzir uma poltica pblica de qualidade, defendendo a qualidade no
sentido de liberdade e no uma qualidade que adestra, que para o pobre, o TPE no deixa
claro qual a qualidade que ele busca. Em seu entendimento, porm, as empresas pertencentes
ao TPE querem apenas melhorar o sistema para fornecer mo-de-obra, no tem a
preocupao em formar o cidado.

Para Leo a qualidade no pode ser vista somente sob o ngulo do emprego: mais ampla,
cidadania. Em sua viso, a qualidade engloba: valorizao dos professores, financiamento e
gesto democrtica de todo o sistema, viso, que em seu entendimento, compartilhada pelo
MST, Fundao Abrinq e por todos os demais membros da Campanha.

Elizabete Ramos coloca que os movimentos sociais e articulaes sociais esto sempre
atendendo a determinados interesses. Para ela, vivemos numa sociedade de classes o que
faz com que os movimentos tenham origem de classe econmica, diferenciando a viso do
MST e dos empresrios sobre educao. O empresrio, em sua viso, no est pensando na
cidadania do homem do campo. Est pensando apenas em dar educao para melhorar a
qualificao da mo-de-obra. Ela indaga-se: estes empresrios que esto defendendo a
escola fazem uma reflexo ou uma meno sobre o trabalho, o papel do trabalho?. Isso ,
para ela, profundamente diferente da concepo de educao como cidadania. Ela cita,
neste sentido, o exemplo do SESI/SENAI. Para ela, eles tm competncia para desenvolver a
melhor capacitao tcnica para tcnicos, mas ser que eles ajudam os jovens a pensar
criticamente?. Para ela, os empresrios que esto defendendo a educao por meio do TPE,
no tem nenhum interesse em desenvolver o pensamento crtico. Para ela, porm, a
escola cidad que est faltando. Mais do que isso, Elizabete cita que os gastos com dvida
 180

so maiores do que os gastos com educao e os empresrios precisam discutir isso

tambm.

Daniel Cara, sobre este tpico, coloca que o objetivo do TPE est ligado apenas
profissionalizao. Em sua viso, eles deveriam se preocupar com o mundo do trabalho e
no s com o mercado de trabalho.

Ana Diniz, ao falar sobre o trabalho do Instituto Po de Acar, aponta em outra direo,
defendendo que eles pensam em educao como formao integral, oferecendo esporte,
msica e educao.

De acordo com um dos entrevistados, a Campanha v na educao um sentido freireano

apontando para o fato de que educao um conceito muito mais amplo do que est sendo
proposto pelo TPE, de cidadania. Em sua viso, fazendo uma caricatura da situao, o TPE
tende a olhar realidade da educao quase como uma commodity preciso da educao para
fazer a minha empresa crescer; preciso de skills para o mercado de trabalho.

Sinergias e Juno de Esforos

Muitos entrevistados enfocaram a importncia das duas coalizes para o pas, os pontos
positivos advindos da existncia de ambos. Romualdo Portela, especificamente, destacou a
importncia das duas alianas de tentar difundir na sociedade civil esta preocupao com a
melhoria da escola pblica. Para ele, as coalizes so muito positivas, e apesar das
diferenas quanto s nfases, so alianas preocupadas em interferir na agenda
governamental.

Para Cortella, as duas iniciativas so concomitantes e no concorrentes. Se eles fossem

concorrentes, seria muito triste. O que diferencia os dois, porm, o modo com que eles se
organizaram e sua prpria origem. Para ele, h uma grande semelhana e algumas
diferenas, mas o que importa a bandeira comum:
 181

A semelhana a inteno de ter um pas no qual a educao escape da sua lacuna

maior que uma miserabilidade desnecessria, inadequada e vitimante, colocando
em nosso horizonte nveis, qualitativos e quantitativos, que devolvam nossa
populao aquilo que ela tem como direito. A maior diferena a origem e a
natureza das organizaes. Uma tem uma fora maior nas ONGs, nos movimentos
populares e ligada a estruturas de gesto, e outra tem origem mais em alguns grupos
do empresariado, com parcerias no meio artstico e intelectual. Mas o que vale
essa grande semelhana. O restante modo de operar.

As coalizes so vistas como tendo um objetivo final comum, apesar de nfases, propostas e
formas de atuao diferentes. Como colocado por Daniel Cara, a semelhana entre a
Campanha e o TPE est na bandeira da Educao, mas h diferenas de mtodo e
amplitude, como salientou Srgio Haddad.

Os membros da Campanha destacaram a diferena nas vises das duas coalizes e na sua
forma de atuao, o que impediria a juno de ambas em um movimento nico, apesar de
destacarem a possibilidade de aproximaes pontuais.

Para Iracema, houve a tentativa de unir a Campanha ao TPE, no incio do processo. Ela
afirmou que a Campanha deveria ser o brao da mobilizao do TPE, o que no faria
sentido para um movimento como a Campanha, em sua viso, porque no tem cabimento
fazer mobilizao para terceiros, ainda mais terceiros que no tem identidade com nossa
histria de luta. Iracema deixou claro que a Campanha marcou a sua posio, decidindo
no se aproximar, pelo menos no da forma como foi proposta esta aproximao. Apesar de
entender que a rea a mesma, Iracema salientou o fato de que so concorrentes na
disputa por espao pblico. Para ela, no entanto, no sentido de base social, no so
concorrentes e nem complementares, pois no h quem no TPE tenha identidade efetiva com
a escola pblica, viva pela qualificao e melhoria dela, afora os companheiros e
companheiras da UNDIME.

Daniel Cara aponta para uma outra situao, em que a tentativa de aproximao foi frustrada,
durante o processo de tramitao Fundeb no Senado Federal. Para ele, teve uma tentativa de
aproximao da Campanha com o TPE, o que foi, como apontado por ele, uma tentativa de
unir esforos em uma pauta comum, mas o TPE no quis assinar uma Carta de presso ao
Senado. Em sua viso, essa Carta teria sido fundamental na aproximao dos movimentos.
Como colocado por Daniel, na poca, o TPE estava comeando e ainda no tinha sido
 182

fundado, mas, se tivesse dado certo essa iniciativa, talvez a relao entre ambos seria mais
bem estabelecida hoje.

Para Daniel Cara, um dos pontos fundamentais que separa as alianas est na interpretao da
escola pblica. A Campanha e o TPE se dividem quando membros do TPE falam
publicamente que escola pblica escola para pobre. Daniel, sobre este ponto, coloca que
em um encontro do GIFE, em maio de 2006, quando o TPE ainda estava se formando, uma
das lideranas daquele movimento proferiu a seguinte frase: gente, vamos assumir, a escola
pblica a escola do pobre e no forma mo-de-obra adequada, a mo-de-obra que o Brasil
precisa para crescer. Nesta reunio, os membros da Campanha estavam l e protestaram
imediatamente. Isso porque, em sua viso, entendemos a escola pblica como escola de
todos, no s das classes populares. Ela uma das principais instituies da Repblica.
Inclusive, se a elite econmica colocasse seus filhos na escola pblica, com certeza, ela seria
muito melhor.... Para ele, essa frase encerra uma diferena de origem social e de princpio
poltico entre os movimentos. Para Elizabete Ramos, porm, o fato de terem concepes
diferentes, justifica a existncia dos dois movimentos, o que no significa que no pode
haver sinergia. Roberto Leo tambm interpreta estas diferentes concepes da seguinte
forma: o ponto de partida o mesmo, mas o TPE tem preocupao humanstica?, pergunta
ele, ponto que j abordamos na seo sobre o papel da educao.

Ester Rizzi e Sandra Faria destacaram o fato de ambos terem tempos de atuao e processos
de execuo bastante diferentes. So diagnsticos semelhantes, mas com estratgias de ao
diferentes. Apesar disso, elas enfatizaram a possibilidade de um trabalho conjunto entre a
Campanha e o TPE. Para Ester Rizzi e Sandra Faria h a possibilidade das duas coalizes se
juntarem em torno de algumas questes comuns, em pautas especficas. No vai custar muito
para as duas fazerem advocacy em nome de alguma coisa e depois se separarem o que vai
acontecer em pontos que so substantivos e essenciais, ou seja, em pontos onde no
puderem perder. Para elas, os dois movimentos no se vem como adversrios, com
antipatia.

A unio da Campanha e do TPE em determinados momentos tambm foi apontada por

Elizabete Ramos que acredita que podem atuar de maneira conjunta em alguns pontos,
apesar de acreditar que jamais poderiam fazer parte do mesmo movimento.
 183

Para os membros do TPE, muito importante uma aproximao entre a Campanha e o TPE,
pois o objetivo comum: melhorar a educao brasileira, como colocado por Priscila. A
desarticulao acarreta uma perda de oportunidade importante e quem sai perdendo o
Brasil, segundo Priscila Cruz. Para ela, a unio de esforos no precisa se concretizar na
adeso da Campanha ao TPE, mas sim em torno das Cinco Metas, que acreditamos expressar
o iderio defendido pela Campanha, o da Educao de qualidade para todos.

Mozart reconhece que h uma complementao entre os dois movimentos, apesar dos perfis
diferentes. Para ele, a soma dos dois projetos um importante projeto de nao, um
projeto de amadurecimento. , em sua viso, a fora que os une que fortalece a
democracia.

Sobre a luta pelo espao pblico, citada por Iracema, Mozart coloca que importante que o
resultado seja o melhor possvel para a sociedade e no para o TPE ou para a Campanha.
Para ele, a Campanha no subtrai o TPE e vice-versa, afinal o objetivo o mesmo. Mais
do que isso, em seu entendimento o problema da educao to grande, que no h espao
para conflitos.

Para Priscila, a resistncia maior da Campanha em relao ao TPE do que o inverso. Ela
conta que nos ltimos dois anos houve muitas aproximaes, mas acha que apesar da
comunho de objetivos, as estratgias de atuao so diferentes. Ela v uma interlocuo
entre eles, em determinadas aes, mas em outras no. Ela sente que h um dilogo bom,
mas sente ainda uma grande resistncia. Em sua viso, isso ocorre pelo fato de que quem
est historicamente ligado luta pela educao ainda tem dificuldades para dialogar com
outros atores, como a iniciativa privada, o que para ela, explica o comportamento dos
membros da Campanha. Apesar de achar a Campanha e outros movimentos sociais ainda
muito fechados, ela acha que eles se complementam.

Os membros da Campanha e do TPE apresentaram vises e interpretaes opostas em relao

a determinadas situaes, como a movimentao pelo fim da DRU Desvinculao das
Receitas da Unio36. Priscila Cruz e Mozart Ramos, por exemplo, apontaram o esforo pelo

36
A Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), mecanismo criado em 1994, permite ao governo usar 20% da
receita da maneira como julgar necessrio. Por conta disso, o Brasil deixou de investir R$ 72 bilhes no
financiamento da educao pblica nos ltimos 12 anos, em valores corrigidos pela inflao. Houve uma
 184

fim da incidncia da DRU na Educao como um momento em que a estrada se une. Para
eles, foi uma articulao conjunta dos dois movimentos, um campo de batalha onde os dois
movimentos lutaram juntos. A questo da retirada da DRU, para eles, estratgica para o
TPE, pois o fim dela na Educao um dos caminhos para o atingimento da meta 5, que
defende a ampliao dos recursos da Educao. Mais do que isso, o TPE reconheceu-o
como um momento em que poderia atuar em conjunto com outros movimentos pela
ampliao do financiamento da Educao pblica.

Para Daniel, porm, este foi um caso em que poderia ter havido grande sinergia entre eles,
mas o TPE acabou se adiantando e isso inviabilizou uma ao conjunta entre ambos.
Segundo ele, em novembro de 2006, ocorreu uma reunio entre a Coordenao da Campanha
e a equipe do TPE. Nesse encontro, a Campanha apresentou a pauta do fim da DRU como
proposta de ao conjunta. Nesse momento, inclusive, como apontado por Daniel,
governadores e prefeitos pressionavam o Congresso Nacional e o Executivo Federal pela
criao da DRE e da DRM, atendendo a Estados e municpios, respectivamente. Contudo,
naquele momento, o tema do financiamento no possua fora alguma no TPE e os
empresrios, no fundo, no eram e no so afeitos ao fim desse mecanismo constitucional,
afirmou ele. Posteriormente, no incio de agosto de 2007, Mozart Neves e Priscila Cruz
estiveram na Ao Educativa e reuniram-se com Srgio Haddad, com o intuito de aproximar o
TPE desta ONG, fundadora da Campanha. Como gesto poltico de aproximao, ambos
propuseram o tema da DRU como pauta conjunta. Srgio Haddad encaminhou a idia
Campanha. Como colocado por Daniel:

Decidimos tentar trabalhar com o TPE, mas defendamos o fim da DRU para todas
as reas sociais, no apenas para Educao. E tambm entendamos que com a
manuteno da CPMF seria possvel acabar com a DRU sem gradatividade alguma.
Assim, trabalhamos no sentido de afirmar nossa defesa pelo fim imediato da DRU
para as reas sociais, entendendo que na impossibilidade de vitria completa,
poderamos caminhar rumo ao fim gradual da DRU para Educao. No entanto, o
TPE se adiantou. Rapidamente publicou inmeros artigos em jornais e revistas de
grande circulao, mas, para dar mais destaque ao tema, exagerou nos nmeros e
no argumentou bem o impacto da DRU na Educao. Resultado, a tese perdeu
fora no Congresso e o deputado Palocci, relator da matria, em seu voto de relator,
proferiu crtica a essa postura. Em resumo, para entrar na pauta pblica preciso
dominar o assunto.

movimentao, em outubro de 2007, visando o fim da incidncia deste mecanismo no oramento da educao ,
que no foi bem sucedido (IWASSO e CAFARDO, 2007).
 185

Os atores externos entendem que a existncia de duas coalizes tima para o pas. Maria
Auxiliadora destaca a importncia dos movimentos, por serem iniciativas da sociedade civil.
Para ela, louvvel a iniciativa destes movimentos porque fogem do mbito pblico.

Para Romualdo Portela, o fato de terem pontos em comum e pontos conflitantes bom. Os
dois movimentos tm interesses diferentes, agendas diferentes, mas o importante que nos
pontos comuns, eles possam trabalhar juntos.

Para Fernando Rossetti, importante, acima de tudo, a luta dos dois movimentos pela
educao pblica para todos. Para ele, diferentemente da ndia, que investiu em um grupo
especfico, gerando quase um apartheid da educao e aumentando a desigualdade de renda,
no Brasil h uma perspectiva de diminuir a m distribuio de renda. Para ele, porm, os
movimentos no se juntaram porque tem naturezas e lgicas completamente diferentes. Ele
um dos maiores defensores de uma maior sinergia entre os dois movimentos, citando
inclusive a iniciativa do GIFE neste sentido. Entre as frases proferidas por ele neste sentido:
eu acredito num pacto nacional entre os dois, meu sonho a juno dos dois lados e
seria preciso uma convergncia maior ilustram de maneira bastante clara este desejo de uma
unio dos esforos.

A existncia de dois movimentos vista de maneira positiva tambm por Sandra Faria, que
afirma que inquestionvel a utilidade destes dois atores, porque um estimula a outro a
repensar suas aes. Para ela, a convivncia entre os dois bastante saudvel e gera um
cenrio em que todo mundo cresce se o dilogo for bem aproveitado. Ganhamos todos
com dois movimentos, tanto em curto quanto em mdio e longo prazos. Para ela, a existncia
de dois movimentos, no mdio prazo, tambm contribui para aumentar o debate na prpria
sociedade. uma questo de tempo para ter grandes contribuies para a rea.

6.2.3 A Educao e o Governo no momento atual

Alguns entrevistados detiveram-se sobre questes da educao brasileira no momento atual e

suas perspectivas futuras e sobre o papel do governo em relao s polticas pblicas de
educao. A seguir, abordaremos cada um destes tpicos.
 186

Impresses sobre a Educao no momento atual

Para Maria da Gloria Gohn, a educao no momento atual ocupa, nos discursos oficiais, um
papel mais importante do que a sade, diferentemente das dcadas passadas, quando a
educao quase no existia. Ela cita o fato de que, em 1931, foi criado um Ministrio da
Educao ligado ao Ministrio da Sade, criando um Ministrio prprio apenas em 1950.
Hoje em dia, a educao ganhou uma centralidade que nunca teve antes, o que pode ser
visto no apenas no Brasil, mas como parte de um movimento que global.

Iracema concorda com esta viso ao afirmar que a educao vem ganhando espao no
discurso, vem ganhando cada vez mais peso e mais ateno dos governos. Para ela, olhando
numa perspectiva histrica, h melhoras, h mais esforo. Mais do que ganhar espao no
discurso, Ester Rizzi e Sandra Faria destacam o fato de que, com o acesso praticamente
consolidado, comea a busca pela qualidade. Para elas, educao no mais discurso,
vital. O momento atual caracterizado por um debate mais complexo, que entende que no
basta apenas aumentar os investimentos, como no caso do acesso.

Apesar dos pontos positivos do momento atual, com a educao ganhando destaque no
discurso e nas aes prticas, sabemos que ainda h muitos problemas a serem contornados.
Carlos Ramiro de Castro, Roberto Leo e Fernando Rossetti enfatizaram alguns destes
problemas, como vemos a seguir. Trs pessoas focaram-se especificamente no no
cumprimento das metas: Romualdo Portela, Maria da Gloria Gohn e Roberto Leo.

Para Carlos Ramiro de Castro, o grande problema a falta de prioridade, tanto do governo
quanto da sociedade com relao educao. Problema no s do governo, mas da
sociedade, que no prioriza, afirmou ele. Mais do que isso, o momento atual marcado por
problemas como: a falta de continuidade, o baixo investimento e a fragmentao.

A falta de continuidade das polticas pblicas, por serem de governo e no de Estado,

destacada por Carlos Ramiro de Castro, tambm foi abordada por outras pessoas, como
Fernando Rossetti. Para Carlos Ramiro de Castro, a descontinuidade uma das principais
causas da queda da qualidade. Fernando Rossetti, por sua vez, aponta que o Brasil no tem
 187

poltica de Estado, mas de governo, e, por esta razo, todos os Ministros querem fazer uma
revoluo individual.

Outro ponto est no baixo investimento. Para Carlos Ramiro, o investimento em educao
deveria aumentar para 10 a 11% do PIB, como recomendado pela UNESCO. Mais do que
isso, o pouco que investido mal gasto. A grande questo, para ele, que o governo entende
que o que est sendo investido suficiente, porque entende que uma parte do servio ser
repassada ao Terceiro Setor, poltica a qual ele se mostra fortemente contrrio.

A questo do financiamento tambm foi citada por Roberto Leo como o primeiro grande
problema da educao, e no s para pagamento de professores. O Fundeb, neste sentido, foi
um grande passo. Os mesmo 10% so defendidos por ele como o percentual ideal de
investimento.

O terceiro ponto a fragmentao da poltica educacional. J houve fragmentao quando

passou para o Estado e agora para municpios, afirma Carlos Ramiro de Castro, criando
micro sistemas de ensino pblico municipal. Para ele, a autonomia das escolas ruim,
devendo o ensino pblico estar articulado, desde a educao infantil at a ps-graduao. A
entrega do servio pblico para organizaes no-governamentais e entidades do Terceiro
Setor vm agravar esta fragmentao. A Apeoesp, na contramo, luta pela organizao de um
sistema nico de ensino bsico, com o fim de escolas municipais, estaduais e federais,
trazendo uma unidade pedaggica para o sistema, um sistema nacional de ensino bsico.

Para Roberto Leo, no momento atual, a educao pblica no Brasil est ruim. E no s a
escola pblica, mas tambm a escola privada. Para ele, a escola est to ruim que no
forma nem para o mercado de trabalho, nem para a cidadania. Para ele, justamente por conta
da baixa qualidade das escolas privadas, a classe mdia deveria se engajar na luta pela escola
pblica: a classe mdia deveria deixar de se considerar rica e lutar em defesa da escola
pblica. Esta questo tambm foi abordada por Fernando Rossetti, ao afirmar que o pecado
original foi ter tirado a classe mdia da escola pblica.

Apesar do quadro ser difcil, Leo afirma que passos importantes tm sido dados, citando
como pontos fundamentais o Fundeb, e mesmo o PDE, ainda que este ltimo contenha pontos
negativos que precisam ser mudados, entendendo que ainda tem muita luta a ser feita.
 188

Alguns entrevistados detiveram-se especificamente sobre a questo das metas na educao

brasileira, abordando a diferena entre os planos e as aes prticas para realiz-los.

Para Maria da Gloria Gohn, metas sempre foram colocadas, desde a dcada de 1950. E
mesmo assim, as metas nunca so atingidas elas so o horizonte. Para ela, apesar disso, a
questo est em avaliar o horizonte, o que elas esto propondo, qual o modelo de sociedade.
Em sua viso, o no cumprimento das metas advm do fato de que seria preciso um controle
muito rgido para haver seu cumprimento.

Gohn cita ainda as diversas metas que o Brasil precisaria cumprir: as metas das grandes
Conferncias da ONU, propostas na dcada de 1990, algumas j revistas em 2002, as metas
do IPEA, os planos plurianuais, entre outros. Leo segue a mesma linha ao afirmar que tem
uma confuso de metas em nosso pas, h vrias metas a serem atingidas.

Romualdo Portela segue a mesma direo, apontando o fato de que os planos para a
educao no Brasil no so para serem cumpridos, so uma mera formalidade. Neste sentido,
fundamental que as metas sejam plausveis. Para ele, assume-se que o PNE no ser
cumprido. Neste sentido, o lanamento das metas pelo TPE uma tentativa de pautar a
agenda do governo.

Mario Sergio Cortella, em relao s metas, concorda com esta viso, fazendo uma
diferenciao entre planos de operao e planos absolutamente genricos, que funcionam
no como mapa de navegao, mas como folhetos tursticos: Um mapa de navegao indica
para onde voc pode ir, o que voc tem que evitar, ele no fala s das belezas, ele fala das
dores e das delcias, como diria o Caetano. O folheto turstico no, ele s fala do que
exuberante.

Impresses sobre o governo atual

O governo atual visto como um governo com pouca interlocuo com a sociedade civil,
como declarado principalmente pelos membros da Campanha Nacional pelo Direito
Educao. Para Daniel Cara, o governo Lula no tem interlocuo efetiva com a sociedade
 189

civil, mas pelo menos ouve, ainda que com dificuldades, numa crtica ao governo Fernando
Henrique Cardoso que ouvia apenas determinados atores sociais, inclusive empresrios
fundadores do TPE. Para Iracema isso no basta. A sociedade civil no quer apenas ser
escutada, disse ela sobre o fato do governo Lula ter ouvido muito, mas no ter incorporado
muitas reivindicaes aos planos.

Elizabete Ramos entende que no h a preocupao em escutar os movimentos, afirmando

que o governo no busca canais de debate pblico, no est preocupado. Para Iracema,
porm, em relao participao da sociedade civil, est cada vez melhor, salientando o
fato dos membros da Campanha no terem privilgios, apesar de terem vindo do mesmo
espectro ideolgico e poltico do Governo Lula. Segundo Iracema a sociedade civil
progressista avana com pernas prprias. Ela melhora e qualifica continuamente seus
discursos e prticas. Quem no melhora o Governo Lula, que em Educao permanece
sendo um tanto quanto desanimador em suas aes, discursos e, principalmente, na
interlocuo com a sociedade civil progressista.

Para Elie Ghanem este um problema no s do governo atual, mas do cenrio poltico
brasileiro. Para ele, no Brasil, no h espao para a discusso de polticas pblicas, havendo
abertura para o debate s depois de j estarem prontas. Para ele, quem no era chamado e
ainda no : o magistrio, principalmente seus sindicatos, citando a Apeoesp, o maior
sindicato da Amrica do Sul e a CNTE, a expresso federal. Recentemente, a CNTE tem
mantido um dilogo maior com o governo, para o bem e para o mal, mas, se essa facilidade
de dilogo passou a ocorrer no governo Lula, ela inexiste nos nveis estaduais e municipais,
falando sobre a no disposio destes nveis em dialogar com o magistrio no Estado de
So Paulo.

Isto posto, Ghanem afirma que um movimento no pode ser frutfero se no houver
equilbrio entre governo e sociedade civil. Para ele, no podemos partir do pressuposto de
que falta vontade poltica, mas, de que falta confiana entre governo e sociedade civil
porque no faz parte da nossa cultura poltica, que uma cultura poltica autoritria, o que
faz com que no tenhamos uma democracia plena.

Para ele, a nossa maneira de fazer poltica autoritria, havendo um entendimento

generalizado de que colaborar com o setor pblico significa apoiar o governo. Para ele, as
 190

presses da sociedade civil devem ser vistas no s como legtimas, como deveriam tambm
ser buscadas pelo governo, ou seja, o governo deveria incluir o maior nmero de pessoas na
tomada de decises, com recursos, para viabilizar a influncia da sociedade civil na tomada de
deciso e na formulao das polticas pblicas. Para ele, o relacionamento deveria ser mais
simtrico, reconhecendo autoridades, entendendo que poderamos colaborar em determinado
governo, concordando ou no com a orientao governamental. Assim, no podemos pensar
que, porque no sou de determinada aliana, no posso colaborar com o governo, duas coisas
que costumamos relacionar diretamente.

6.3 Avaliao crtica das duas coalizes

Vimos, neste captulo, quais as principais caractersticas das duas coalizes, tanto do ponto de
vista dos atores internos quanto da perspectiva dos atores externos. Primeiramente, fizemos
uma apresentao das duas coalizes, a partir de informaes divulgadas por elas mesmas, e
depois partimos para a percepo dos atores sobre o momento atual e sobre estas duas
alianas.

Na primeira seo, ficou evidente o fato de que estas coalizes no so uma novidade no
cenrio brasileiro, considerando-se que movimentos pela educao pblica existem desde a
dcada de 1930. So duas as grandes novidades do nosso momento atual: em primeiro lugar,
esta a primeira vez que duas coalizes lutam pela mesma bandeira um fato nico e
inovador em nossa histria. Em segundo lugar, destaca-se a presena de um tipo de ator que
no participou da luta histrica pela garantia dos direitos: os empresrios. Neste sentido,
vemos a participao do TPE nesta luta como o ponto de inflexo em relao ao nosso
passado, responsvel por ter includo a presena destes novos atores na discusso sobre a
educao e na luta pela sua melhoria, como destacado por alguns entrevistados.

Com relao aos outros movimentos atuais que lutam pela educao pblica de qualidade,
concordamos com a importncia dada pelos entrevistados ao trabalho realizado por inmeras
organizaes, tais como as citadas: Mieib, EJA, MST, CONSED, UNDIME, MEC, Apeoesp,
CNTE, CUT, o movimento negro, e as inmeras organizaes sociais e empresariais, como
importantes representantes desta luta. Entendemos que estas so iniciativas que, apesar de no
 191

constiturem coalizes, como a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o TPE,

mostram-se fundamentais na luta pela melhoria da educao formal e no-formal no pas.

O fato dos entrevistados interpretarem a Campanha e o TPE como diferentes dos demais
movimentos, em funo da articulao dos diversos atores, da abrangncia e maior
visibilidade, da presena de membros com perfis diferentes e da concepo mais sistmica e
organizada dos dois, refora o que afirmamos no incio deste captulo, quando classificamos
ambas como coalizes.

Especificamente em relao s duas coalizes, ficou evidente que, apesar da bandeira comum,
h uma enorme diferena em relao s origens, formas de atuao, composio interna,
formas de financiamento e estabelecimento de parcerias, relao com a mdia, relao com o
governo e as metas, para citar algumas delas.

Quanto s suas origens, as duas iniciativas foram criadas em contextos bastante diferentes. A
Campanha Nacional pelo Direito Educao foi criada h oito anos (1999), como um
movimento nacional ligado Campanha Global pela Educao e Campanha Latino-
Americana e do Caribe, representando a juno de diversas organizaes no-governamentais
que lutavam h anos pelo cumprimento dos direitos estabelecidos pela Constituio de 1988,
num contexto de contestao e crtica ao governo e de combate aos vetos do PNE. O TPE, por
sua vez, foi criado h cerca de um ano (2006), de maneira colaborativa com o governo, que
fez parte, desde o incio, de sua concepo e elaborao. Nasceu da juno de empresrios
(principalmente ligados a entidades sociais) com lideranas sociais, visando a lutar pela
melhoria da educao por meio do estabelecimento de metas e de um relacionamento muito
prximo ao governo.

Apesar dos contextos diferentes, porm, vemos nos discursos de ambas as coalizes uma
grande semelhana: nos dois casos, houve a preocupao em destacar o surgimento da
coalizo como uma tentativa de unir as diversas iniciativas que vinham sendo realizadas no
campo, mas que estavam desarticuladas. No caso da Campanha, Elizabete Ramos citou o fato
de que a Campanha fez o papel de articular os participantes do FNDEP e dos CONEDs que
estavam desarticulados no final dos anos 90, principalmente as ONGs, que no tinham muito
espao nestas arenas e precisavam buscar um novo espao de debate e luta; no caso do TPE,
Priscila Cruz frisou a importncia das diversas iniciativas privadas em educao, mas a falta
 192

de uma articulao e sinergia entre elas, sinergia esta que foi buscada por meio da criao do
TPE. Ou seja, mesmo que os atores de cada uma das alianas sejam bastante diversos, houve a
mesma preocupao em articul-los e unific-los em um movimento nico, capaz de juntar os
esforos em busca de um objetivo comum, tanto na Campanha quanto no TPE.

Os membros de cada uma das coalizes, como vimos, so bastante diversos. Uma das grandes
diferenas est no fato de que a Campanha Nacional pelo Direito Educao conta com a
presena de diversas entidades que h muitos anos esto lutando pela educao, pelos direitos
de crianas e adolescentes, diferentemente do TPE, que conta com a presena principalmente
de empresrios ou pessoas ligadas ao investimento social privado, com trajetrias de sucesso
(empresariais, em sua maioria, e sociais, em alguns casos) e de articulao poltica. Vale frisar
que, apesar de no terem participado da luta histrica e dos movimentos anteriores, muitos
destes lderes sociais, como Viviane Senna, vm desenvolvendo um importante trabalho na
rea educacional e social h muitos anos.

Um outro fator que diferencia as duas coalizes est no fato de que a Campanha possui, em
seu Comit Diretivo, dez instituies bastante diversas, como a Ao Educativa, a UNDIME e
o MST, enquanto o TPE possui em seu Conselho de Governana 16 indivduos,
principalmente representantes de instituies sociais privadas, o que confere ao TPE um
carter mais individualista e homogneo, contra um carter mais coletivo e heterogneo da
Campanha, fato que foi bastante criticado pelos membros da Campanha. Estes indivduos
esto, em sua grande maioria, ligados s empresas e instituies empresariais que patrocinam
o TPE por meio de cotas.

Foi bastante criticada a ausncia de professores e de sindicatos na estrutura do TPE, tanto por
membros da Campanha quanto por atores externos s coalizes. H um sentimento de que os
maiores responsveis pela mudana no esto includos na direo e no conselho do
movimento, e nem foram includos na elaborao das metas, mas sero chamados apenas para
a adeso e implementao das mesmas.

Com relao aos recursos e estabelecimento de parcerias, as duas coalizes fizeram questo
de frisar o fato de no receberem recursos pblicos para a execuo de seus projetos, o que foi
questionado por alguns atores externos. O financiamento da Campanha Nacional pelo Direito
Educao advm principalmente de organizaes internacionais, o que evidencia sua
 193

legitimidade no cenrio internacional, decorrente, entre outros fatores, da sua ligao com a
Campanha Latino-Americana e com a Campanha Global pela Educao. Neste sentido, apesar
da dificuldade em receber recursos de empresas nacionais, frisada por Daniel Cara, a
existncia desta legitimidade internacional garante a permanncia desta coalizo. O TPE, por
sua vez, dada a sua maior interlocuo com o setor empresarial, conseguiu estabelecer um
bem-sucedido sistema de cotas empresariais, parcerias e apoiadores, que garantem que
algumas iniciativas possam ser operacionalizadas com um baixo custo, por conta do trabalho
voluntrio de atores, agncias de publicidade, redes de televiso, entre outros, garantindo uma
maior autonomia para suas aes.

As metas das coalizes so, tambm, bastante diferentes. Enquanto a Campanha trabalha
basicamente com a luta por direitos e pela modificao e cumprimento da legislao, frisando
especialmente a questo do financiamento, o TPE estabeleceu cinco metas que devero ser
atingidas at o ano de 2022. Enquanto as metas da Campanha, assim, focam-se
principalmente no aumento do financiamento, as metas do TPE esto mais focadas em
resultados quantificveis no final do processo.

Esta diferena entre as metas pode ser interpretada num contexto mais amplo, relacionado s
crenas e ao sistema de valores das duas coalizes, o que envolve a discusso entre o
resultado final e o processo at chegar a este ponto. Enquanto o TPE deixou bem clara a sua
posio de focar-se no produto final do trabalho, sem deter-se na discusso dos meios
necessrios para atingi-los, a Campanha destacou a importncia de um processo democrtico
de debate e da centralidade da mobilizao das pessoas para o alcance destas metas. Um
conjunto de metas ideais, em nossa viso, deveria englobar os dois aspectos, ou seja, o
processo e o resultado, porque, se por um lado, pouco resolve apontar o objetivo final sem
determinar os meios para atingi-lo, por outro lado, focar-se no processo sem determinar e
medir os objetivos finais tambm est longe do ideal. Apontar os resultados desejados,
desenhando um processo de alcance dos mesmos e de avaliao ao longo do trajeto seria,
portanto, uma tentativa de unir as duas propostas. O estabelecimento das metas essencial,
assim como o processo educativo, devendo ambos ser conjugados na busca pela educao de
qualidade desejada pelas duas coalizes.

Causou grande discusso, especificamente, o processo de elaborao das metas do TPE. De

um lado, os membros do TPE justificaram que o processo de elaborao das mesmas foi
 194

capaz de agregar dezenas de pessoas e que a elaborao das mesmas foi consensual e
legtima; de outro, os membros da Campanha e alguns atores externos questionaram
fortemente este processo, por ter includo poucas pessoas na sua elaborao e, principalmente,
pela ausncia dos professores e seus representantes nesta etapa.

Sobre as metas, vale colocar que, diferentemente do que aponta o TPE, elas no so
consensuais entre as coalizes e entre todos os movimentos que lutam pela Educao, ou seja,
no so estas cinco metas as prioritrias para todas as entidades que atuam no campo. Por esta
razo, por mais que haja a possibilidade de adeso s metas, fato apontado como tentativa de
abertura, se os demais atores no as entendem como sendo legtimas e no so unnimes em
apont-las como prioritrias, esta abertura passa a ser questionada.

As formas de atuao escolhidas por cada uma das coalizes tambm so bastante diferentes.
Enquanto o TPE escolheu um trip de ao formado por demanda (influenciar a demanda da
populao por educao), oferta (influenciar a oferta por meio da articulao com outras
entidades e esferas governamentais) e informao (influenciar a qualidade e quantidade das
informaes, por meio do acompanhamento e divulgao de dados, pesquisas e informaes
relacionadas Educao e s cinco metas), a Campanha escolheu cinco formas de atuao: a
articulao institucional, a presso sobre autoridades, a mobilizao popular, a pesquisa e a
comunicao. No caso do TPE, tem especial importncia a utilizao da mdia, destacada por
diversos membros como um ponto fundamental da estratgia, principalmente para a
qualificao da demanda.

Com relao ao TPE, apesar de concordamos com a importncia de informar a populao

sobre a atual situao da educao no pas, entendemos, assim como alguns entrevistados, que
apenas a informao da populao no ser capaz de, por si s, fazer com que as pessoas se
mobilizem e lutem por uma educao melhor, considerando a diferena entre informao e
participao. Saber das metas no far com que os pais participem mais da educao e lutem
pelas metas, apesar de ser um bom ponto de partida.

Uma outra questo, a postura das duas coalizes em relao ao governo, distinta em
decorrncia da diferena em relao ao momento em que foram criadas e da composio de
seus membros. Nenhum das alianas, porm, chega a questionar a estrutura desta relao, por
 195

mais que a Campanha coloque-se contra algumas propostas do governo e adote uma postura
mais crtica do que o TPE.

O lanamento do PDE, especificamente, gerou amplo debate. H um forte sentimento entre os

membros da Campanha de que eles foram excludos do processo de elaborao do plano,
apesar de terem a mesma orientao ideolgica que o governo, que decidiu ouvir apenas os
integrantes do TPE. Para os membros do TPE, porm, o fato do Ministro ter participado das
reunies do movimento desde o seu incio tornou a adoo do nome uma conseqncia
natural do alinhamento de esforos e da busca conjunta pelo alcance das metas. A
equivalncia dos nomes, porm, seja entre os membros da Campanha, seja entre os membros
do TPE, causou grande desconforto, gerando, inclusive a troca do nome do Todos pela
Educao, que, no incio, denominava-se Compromisso Todos pela Educao. Para alguns
acadmicos, porm, esta equivalncia de nomes no tem um peso to grande considerando-se
que este nome no foi estabelecido nem pelo governo nem pela coalizo, mas por reunies
internacionais organizadas pela ONU.

O lanamento do PDE foi, em nossa viso, equivocado por no ter includo todos os atores na
sua definio, buscando inclui-los apenas na implementao das medidas. Houve, neste
sentido, uma reverso de um processo que deveria ter garantido a presena de toda a
sociedade civil durante a sua elaborao, assim como ocorreu com o PNE. O momento de
troca de cargos nos Ministrios, porm, foi decisivo para que o governo lanasse este plano
sem a realizao prvia de uma Conferncia Nacional de Educao, buscando reverter este
processo depois que o plano havia sido anunciado, debatendo-o ao longo do ano 2007.

As impresses sobre as coalizes foram divididas em dois tpicos: a luta entre o

financiamento e a gesto e os debates em torno do papel da educao, dois pontos que foram
calorosamente defendidos pelos membros das alianas e profundamente analisados pelos
entrevistados externos. No primeiro caso, h quase uma posio extremada das duas
coalizes, sendo a Campanha responsvel pela defesa do aumento do financiamento e o TPE
pela defesa da melhoria da gesto. Alguns membros, porm, buscaram frisar a importncia do
outro ponto, discutindo o prejuzo que esta diviso traz para as duas coalizes com a qual
concordamos fortemente. Discutiu-se, tambm, o papel da educao para as duas coalizes: a
Campanha, por um lado defendendo a educao no seu sentido mais amplo, de formao para
a cidadania e para o desenvolvimento do pensamento crtico, e o TPE, por outro, sendo
 196

criticado por alguns atores por apenas defender a melhoria da formao de mo-de-obra, o
que no foi confirmado pelos membros da coalizo.

As percepes sobre a educao no momento atual, por fim, misturam o sentimento de que
houve grandes avanos na rea, apesar dos inmeros problemas ainda existentes. A sensao
em relao ao governo, de maneira semelhante, tambm revelou um sentimento de que apesar
das melhoras em relao aos governos anteriores, ainda h um amplo espao para o
desenvolvimento de canais de discusso entre a sociedade civil e o governo e a necessidade de
um maior aproveitamento, por parte do governo, destas discusses na hora de implementar as
polticas.

Ao longo de todo o captulo, tratamos os dois movimentos como coalizes. A partir de nossas
consideraes finais, cabe-nos discutir a pertinncia desta denominao para a Campanha
Nacional pelo Direito Educao e para o TPE, levando em conta as caractersticas de uma
coalizo. Considerando-se que ambas declaram lutar pelo mesmo objetivo final, poderamos
dizer que esta diviso tende a trazer prejuzos a ambos, tornando-os concorrentes. Assim,
mais do que a criao de um campo nico, v-se a criao de dois plos de debate que no
incluem o outro em suas discusses, apesar da retrica de incluso. Nenhuma das duas
considera a outra legtima, fazendo com que, mesmo que haja um discurso de abertura e
incluso em ambas, no ocorra a real juno de esforos. Esta diviso surge em decorrncia
das diferenas nas vises de mundo e no sistema de valores dos membros das duas coalizes
que sero dificilmente transformadas. Apesar disso, inmeros atores falaram na necessidade
de se buscar uma sinergia e a juno de esforos entre estes dois plos.
 197

7. CONSIDERAES FINAIS
 198

7. CONSIDERAES FINAIS

Neste captulo, nossa preocupao central ser relacionar a parte terica com o estudo de caso
mltiplo, buscando entender qual a contribuio da literatura aqui apresentada para o melhor
entendimento do objeto de estudo.

7.1 Coalizes atuais e movimentos sociais histricos

Como tratamos no captulo cinco, as atuais alianas no so inovadoras no que se refere a

levantar a bandeira da educao pela primeira vez na histria brasileira muitos movimentos
e lutas foram feitos neste sentido, ao longo do sculo XX, como o Manifesto dos Pioneiros da
Educao Nova, a Campanha pela Defesa da Escola Pblica e o Frum em Defesa da Escola
Pblica. O que diferencia as atuais iniciativas das anteriores que, pela primeira vez na
histria da educao brasileira, h a aparente formao de coalizes, capazes de agregar
atores provenientes de instituies governamentais e no-governamentais, de diversos nveis,
que possuem valores e crenas comuns em uma aliana nica, como proposto por Sabatier e
Jenkins-Smith (1993). As atuais iniciativas, assim, no so classificadas como movimentos
sociais justamente por serem caracterizadas pela juno de atores do governo e da sociedade
civil, pela partilha de crenas comuns, e pela proposta de no se colocarem, necessariamente,
em oposio ao Estado.

Apesar de classificarmos as duas iniciativas como coalizes, a Campanha Nacional pelo

Direito Educao, pelo seu prprio ciclo de vida, aproxima-se mais do conceito de coalizo
advocatria, por conta da sua forma de atuao e de um sistema de valores e crenas mais
definido e difundido entre seus membros seu sistema de valores e crenas est mais
consolidado do que o TPE, o que transparece em um discurso mais unificado e forte. Alm
disso, a Campanha pode ser considerada uma aliana mais consolidada, com maior
abrangncia e atuao no cenrio atual, estando presente em mais Estados e contando com o
apoio de atores mais heterogneos. Seu foco de atuao est especificamente voltado ao
advocacy, ou seja, busca pela mudana do marco legal.
 199

O TPE, por sua vez, uma coalizo ainda em construo, contando com muitos elementos
que fazem com que no possamos consider-la como uma coalizo advocatria no sentido
stricto, como a centralizao das aes em figuras-chave (o que no se verifica na
Campanha), a inexistncia de um consenso ideolgico e tcnico entre seus membros e a no
existncia de inteno de fazer advocacy ou de mudar o marco legal referente a Educao no
pas. O consenso existe apenas em relao s metas, que so metas genricas diferentemente
da Campanha, que tem um consenso em relao a pontos especficos, como o papel da
educao.

Deste modo, as coalizes atuais diferenciam-se das demandas histricas, dado que estas,
longe de serem classificadas como coalizes, devem ser entendidas como movimentos sociais.

Retomando o que foi colocado pelos tericos do campo, h uma tendncia a considerar os
movimentos sociais como: a) menos institucionalizados e formais do que outros espaos
coletivos (COHEN, 2003; GOHN, 2006), b) dirigidos, de modo no hierrquico, por um ator
social (MUNCK, 1997); c) constitudos por atores carentes de recursos (TARROW, 1994,
apud GOHN, 2006).

Melucci acrescenta, ainda, a existncia da luta entre dois atores pela orientao dos valores
sociais, fator que tambm apontado por Touraine (1994), e a necessidade da transgresso
das normas para alm do sistema poltico.

Por fim, Tarrow (1994, apud GOHN, 2006) aponta para o fato de que os movimentos sociais
nunca so os atores principais do processo de mudana, podendo ser apenas coadjuvantes.
Isso porque, em sua viso, so as mudanas que ocorrem dentro da mquina do Estado as
capazes de gerar novas oportunidades polticas e, portanto, as responsveis pelo sucesso ou
no dos movimentos sociais.

De acordo com o que foi colocado pelos autores, podemos entender as lutas anteriores como
movimentos sociais por conta do seu carter no institucionalizado ou extra-institucional
(oposto ao que ocorre atualmente na Campanha e no TPE), pela luta de atores carentes de
recursos (principalmente polticos), pela existncia unicamente de atores da sociedade civil
(sem contar com a presena de atores governamentais e nem supor a participao destes
agentes em suas lutas, principalmente pela ausncia de valores e crenas comuns,
 200

caracterizadores de uma coalizo), da sua busca em criticar o Estado e colocar-se em oposio

a ele, entre outros fatores.

O fato das reformas propostas pelos movimentos anteriores no ter sido plenamente bem
sucedida em nenhum dos trs casos evidencia, alm disso, o fato destacado por Tarrow (1994,
apud GOHN, 2006) de que os movimentos sociais so sempre coadjuvantes do processo e
nunca seu principal ator. Por fim, os movimentos sociais histricos, diferentemente das
coalizes atuais, organizaram-se em busca de uma soluo para um problema de curto prazo,
lutando principalmente para que suas demandas fossem includas nas LDBs. Como colocado
anteriormente, o momento atual caracteriza-se como o primeiro momento em que as
iniciativas no surgiram em um contexto de lutas em torno de uma nova Constituio,
buscando atingir objetivos mais amplos e de longo prazo.

O contramovimento oposto aos movimentos sociais estudados, como proposto por Touraine
(1977) pode ser visto como a rede formada pelas escolas privadas, principalmente as escolas
catlicas, que ao longo dos anos buscaram garantir a proviso de recursos governamentais,
com justificativas que foram se modificando ao longo do tempo.

A abordagem terica dos movimentos sociais, assim, surge mais pela necessidade de entender
os movimentos histricos pela educao do que propriamente para classificar as atuais
coalizes. Os movimentos sociais foram, neste sentido, os principais agentes histricos de
mudana em Educao. Dentre as atuais coalizes, porm, a Campanha Nacional pelo Direito
Educao, apesar de no poder ser classificada como movimento social, nem de acordo com
a viso europia nem de acordo com a viso americana, aproxima-se mais deste conceito pelo
fato de agregar alguns movimentos sociais em sua aliana, como o Movimento dos Sem-Terra
(MST) e o Movimento Interfruns de Educao Infantil do Brasil (MIEIB), e pela postura
mais crtica em relao ao governo.

7.2 Coalizes em Educao

Entendemos que tanto a Campanha Nacional pelo Direito Educao quanto o TPE so
coalizes que atuam num mesmo campo: a defesa da educao pblica de qualidade, sendo a
 201

Campanha mais prxima do conceito de coalizo advocatria. So coalizes porque foram

capazes de articular grande nmero de atores, com valores e crenas semelhantes, em torno de
um objetivo comum.

Este cenrio atual, formado pelas duas coalizes, confirma o que foi proposto por Sabatier e
Jenkins-Smith (1993) de que h, geralmente, entre duas e quatro coalizes importantes
atuando em determinado setor. A presena destas duas coalizes, porm, no significa dizer
que todas as pessoas e entidades que atuam neste setor esto necessariamente inseridas em
uma ou outra coalizo, como afirmado pelos autores e verificado por ns na prtica. H
importantes instituies ligadas ao setor educacional que no pertencem nem Campanha
Nacional pelo Direito Educao e nem ao TPE.

Sabatier e Jenkins-Smith (1993) entendem que a definio da agenda dos problemas a serem
debatidos, as possveis solues que sero consideradas, a escolha de uma determinada
alternativa e a implementao da mesma, passam a ser entendidas, neste cenrio, como
resultado das escolhas de uma coalizo dominante. Mais do que isso, os autores apontam para
a necessidade de substituio de uma coalizo dominante por outra para que haja mudanas
profundas em uma determinada poltica pblica, o que ocorrer como produto da combinao
de perturbaes externas ao sistema e do aproveitamento destas mudanas externas pelas
coalizes anteriormente minoritrias do subsistema. Ou seja, mesmo que os eventos externos
produzam oportunidades para mudanas, estas oportunidades devem ser adequadamente
aproveitadas pelas coalizes para que haja mudanas.

Muitos entrevistados, principalmente os atores pertencentes Campanha, analisaram a

semelhana de nomes entre o PDE e o movimento TPE como a escolha, por parte do governo,
em escutar apenas uma parte da sociedade civil. Neste sentido, poderamos entender esta
situao como o resultado da dominncia de uma coalizo, no caso o TPE, sobre a Campanha
Nacional pelo Direito Educao. Em nossa opinio, porm, apesar de ser esta a impresso
passada, entendemos que, pelo fato do Ministro da Educao, Fernando Haddad, ter
participado, desde o incio, das discusses em torno desta nova aliana, a escolha do nome
surgiu como fruto de um desenvolvimento natural de um projeto que foi elaborado de maneira
colaborativa. Houve, porm, uma escolha em privilegiar um dos atores, situao que vem
sendo revertida ao longo do processo, com a incluso dos membros da Campanha nos debates
para a melhoria do PDE.
 202

Havia uma expectativa, por parte dos membros da Campanha de que, considerando-se que
foram eles que contriburam para a formao do Partido dos Trabalhadores (PT), deveriam ser
eles os atores privilegiados no processo, ou seja, a coalizo com maior poder de barganha.
Concordamos, porm, com o que disseram alguns dos entrevistados, de que a melhor soluo
para esta situao seria ter realizado uma Conferncia Nacional de Educao, em que todos os
atores, pertencentes ou no a estas duas coalizes, pudessem ter suas sugestes ouvidas e
includas num novo plano de governo, sem o privilgio de nenhuma delas.

7.3 A herana dos movimentos sociais histricos: sobreposio de agendas

Existe uma continuidade entre as demandas por educao no Brasil, sendo possvel
reconhecer pautas comuns ao longo do tempo. H, neste sentido, alm da incluso de pontos
novos, a retomada de pautas que foram apresentadas historicamente, numa sobreposio de
agendas histricas e atuais. No h, portanto, uma virada histrica com o surgimento destes
movimentos, mas a retomada de lutas e pautas que se desenvolveram ao longo do sculo XX,
formando quase um lego imperfeito de pontos que continuam em voga, de pontos que
foram sendo retirados e pontos que vo sendo includos.

Trabalhamos, neste ponto, com a idia apresentada por Taylor (1989) em seu artigo Social
Movement Continuity: The Womens Movement in Abeyance, que contestou a viso de
alguns analistas de que o movimento feminista da dcada de 1960 era novo e revolucionrio.
Para ela, no houve uma separao clara e definida deste movimento em relao a
movimentos anteriores, em razo das heranas que os movimentos passados haviam deixado,
como a rede de relacionamentos, um repertrio de objetivos e tticas e uma identidade
coletiva entre as militantes, que no se perderam ao longo do tempo. Muitas das mulheres que
fizeram parte do primeiro movimento, por exemplo, retomaram a luta dcadas depois e, em
decorrncia de maior organizao interna, da definio de um objetivo comum para a luta e de
mudanas no contexto social e poltico, o movimento da dcada de 1960 conseguiu obter
maior repercusso.

Podemos verificar que, assim como verificou Taylor (1989), trs fatores herdados dos
movimentos anteriores favorecem a ao das coalizes atuais. Em primeiro lugar, a rede de
 203

relacionamento, tanto para a Campanha quanto para o TPE, so fundamentais. Na Campanha,

os membros identificam-se pela luta histrica em torno da garantia de direitos, sendo que
muitos deles fizeram parte de movimentos anteriores como o FNDEP. J no TPE, os
membros, apesar de no terem participado especificamente dos movimentos por educao,
tem uma relao pessoal, social e profissional que favorece o estabelecimento de um objetivo
comum e de parcerias estratgicas.

Em segundo lugar, um repertrio anterior de objetivos e tticas de fundamental importncia

para a deciso de rever as maneiras de atuao. Espelhada nas experincias anteriores, a
Campanha decidiu-se por manter o foco no aumento do financiamento e na luta por um
trabalho mais efetivo de mudana na legislao, estratgia que foi utilizada anteriormente
pelos demais movimentos. J o TPE, tambm baseado nas iniciativas anteriores, decidiu partir
para uma nova estratgia, a de formular metas prprias. Apesar do objetivo final comum,
portanto, as duas coalizes escolheram formas diferentes de operar baseando-se no que deu
certo (e no que no deu) nos movimentos anteriores. S o tempo dir qual delas escolheu a
melhor alternativa, ou se haver a necessidade de estabelecer novas estratgias.

Por fim, a formao de uma identidade coletiva pode ser vista nas duas alianas. Formadas
por membros com uma viso de mundo e um sistema de crenas semelhante (apesar de no
homogneo, vale frisar), as duas coalizes foram capazes de criar alianas baseadas nesta
similaridade.

Podemos verificar no campo educacional, portanto, um movimento de luta contnuo, que se

iniciou em 1932, com o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, e teve momentos de pico
que culminaram em movimentos como a Campanha pela Defesa da Escola Pblica, o FNDEP,
a Campanha Nacional pelo Direito Educao e o Todos pela Educao. O contexto de luta
atual, porm, apresenta grande diferenciao em relao aos momentos passados. Os trs
movimentos anteriores desenvolveram-se num contexto marcado por debates e lutas em torno
das Constituintes e das Leis de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, um cenrio que no
se repete no atual momento, dado que nem a Campanha nem o TPE foram criados em um
contexto de discusso em torno de um novo plano de educao ou de uma nova LDB.

Em relao aos participantes, vimos que alguns indivduos acabaram por fazer parte de mais
de um movimento, como foi o caso de Fernando de Azevedo e Florestan Fernandes. H, neste
 204

ponto, uma grande diferenciao entre a Campanha e o TPE. Enquanto a Campanha agrega
entidades com lutas histricas no campo da educao, muitas das quais participaram do
FNDEP, o TPE foi responsvel por trazer novos atores ao debate, incluindo indivduos e
lideranas sociais que, apesar do trabalho na iniciativa privada e em institutos e fundaes
empresariais, no haviam participado de lutas anteriores pela melhoria da educao.

7.4 A pluralizao da sociedade civil

Ao analisarmos as duas coalizes, vemos que, em ambas, h a presena de atores pertencentes

sociedade civil e ao governo. Apesar disso, a composio da Campanha e do TPE so
bastante diferentes entre si, sendo a primeira formada prioritariamente por movimentos
sociais e organizaes no-governamentais, e a segunda formada principalmente por
indivduos ligados a empresas privadas e institutos de responsabilidade social. Diante disso,
poderamos questionar qual destas coalizes a representante mais legtima da sociedade
civil.

Esta pergunta nos leva ao entendimento de que nem a Campanha nem o TPE so
representantes mais legtimos da sociedade civil, considerando que a sociedade civil
bastante complexa e inclui diversas entidades, movimentos, institutos e outros tipos de
estruturas em seu guarda-chuva conceitual, como vimos na discusso sobre sociedade civil
no captulo quatro.

Atualmente, no apenas os movimentos sociais lutam pela efetivao dos direitos, como
ocorria no passado. Diversos atores da sociedade civil, como os empresrios e os institutos e
fundaes empresariais ligados a eles, esto agregando-se a esta luta. Este cenrio revela uma
nova realidade no contexto brasileiro, marcado pela pluralizao da sociedade civil37,
considerado por Fernando Luiz Abrucio como o terceiro momento da sociedade civil no
Brasil. O primeiro momento, durante o regime militar, fez com que a sociedade civil fosse
vista e analisada no singular, como um ente nico em contradio ao Estado. O segundo
momento, durante o perodo de democratizao do pas, viu o (res)surgimento de diversos

37
Agradecemos ao professor Fernando Luiz Abrucio pela apresentao deste conceito durante a realizao da
banca de qualificao.
 205

movimentos sociais, aumentando o nmero de atores no campo, mas estando todos ligados a
uma mesma orientao. O terceiro e atual momento, por fim, tem visto a ampliao de atores
na luta pela efetivao dos direitos sociais, agregando novos e variados agentes nesta luta.

Por esta razo, precisamos, neste atual contexto, entender a heterogeneidade tanto do Estado
quanto da sociedade civil, como proposto por Migdal (1994), no como entidades
homogneas, racionais e coerentes, mas caracterizados por nuances, complexidades e formas
organizacionais particularizadas. Assim, a sociedade civil no pode ser vista como um bloco
nico, com demandas homogneas e consensuais, muito pelo contrrio, buscando
compreender esta sua diversidade e a emergncia de demandas muitas vezes conflitantes.

7.5 Aprendizado em polticas pblicas

Concordamos com Abrucio (2007, p. 52-53) quando ele afirma que as coalizes so um ator
fundamental na anlise das aes governamentais por trs razes: em primeiro lugar porque
elas constituem um arco de alianas que so capazes de sustentar politicamente as polticas
pblicas tanto no nvel partidrio e parlamentar, quanto na sociedade e entre os atores
burocrticos; em segundo lugar porque as coalizes tm o conceito de mobilizao como uma
caracterstica intrnseca a elas, dado que buscam constantemente apoiadores para a sua causa
a fim de dar solidez coalizo; e, por fim, as coalizes so importantes por estabelecerem
importantes espaos de debate e aprendizado em relao s polticas pblicas, possibilitando
antecipar mudanas e corrigir erros.

Especificamente em relao ao terceiro ponto, entendemos que um dos grandes benefcios

destas coalizes o aprendizado gerado. Como trabalhado por Sabatier e Jenkins-Smith
(1993), este aprendizado est ligado mudana no comportamento ou nas intenes de
comportamento por parte das coalizes, que surgem em decorrncia da experincia na
aplicao das polticas pblicas e possibilitam antecipar os erros e as mudanas e redefinir sua
estratgia e seu sistema de valores, conceito que tambm foi trabalhado por Taylor (1989) em
sua discusso sobre o movimento feminista, apresentada anteriormente.
 206

O cenrio formado pelas duas coalizes em educao vem, em nossa opinio, a agregar muito
ao debate, justamente porque cada uma delas aponta formas diferentes para o alcance de uma
educao de qualidade, o que enriquece as discusses. O papel da educao em formar mo-
de-obra ou formar para a cidadania, a defesa do resultado ou do processo, o debate entre
financiamento ou gesto, todos so pontos que tendem a refinar as discusses no campo,
beneficiando a todos os atores pertencentes rea, membros ou no das coalizes e
possibilitando um amadurecimento dos atores e de suas estratgias. Este benefcio, porm, s
ser alcanado quando as duas coalizes principalmente alguns de seus membros
deixarem de adotar posies extremas, dispondo-se a ouvir as opinies contrrias com a
devida ateno.

7.6 Fases do processo de formulao de polticas pblicas

Concordamos com a viso de Lindblom (1981) e Sabatier (1991a) de que o processo de

tomada de deciso poltico bastante complexo e de que a separao em fases mostra-se
teoricamente vivel mas empiricamente complexa. Entendemos, assim, que o processo precisa
ser analisado e visualizado de uma maneira mais ampla, o que se mostra invivel em nossa
pesquisa em decorrncia do pouco tempo de existncia das coalizes, principalmente o TPE e
da recente divulgao do PDE. Apesar disso, iremos analisar algumas partes do processo que
j podem ser entendidas, mesmo que no profundamente.

Sobre a viso de Kingdon (1995) de que o processo de definio da agenda e das alternativas
composto por trs canais (streams) que iro unir-se quando surgir uma janela de
oportunidade capaz de fazer com que um assunto entre em pauta e de determinar quais
alternativas sero levadas em considerao para a sua soluo, vemos que a presso sofrida no
incio do ano de 2007 pelo Ministro da Educao, Fernando Haddad, sobre a possibilidade de
manter-se ou no no cargo, foi a janela que se abriu para que um novo plano, o PDE, fosse
lanado.

Como o PDE um plano de longo prazo, no podemos, ainda, verificar seu sucesso ou
fracasso. Para Grindle e Thomas (1991), o sucesso (ou no) da iniciativa de reforma ser
determinado na etapa de implementao do processo, podendo levar a resultados muito
 207

diferentes do esperado ou previsto pelos seus formuladores e pelos analistas, havendo, na

realidade, uma ampla gama de possveis resultados possveis.

Apontamos, ainda, para o fato de que a simples identificao de um problema, sua incluso na
agenda governamental e a busca por alternativas viveis no garantem que a implementao
ir ocorrer da forma planejada (GRINDLE; THOMAS, 1991). preciso esperar pelo menos
mais alguns anos antes de analisarmos os resultados deste novo plano e da ao das duas
coalizes.

7.7 Aspectos tcnico e poltico das polticas pblicas e comunidades epistmicas

um fato amplamente conhecido que a educao brasileira est aqum do desejado e nem
por isso houve uma efetiva priorizao por parte do governo atual e dos governos anteriores
em sanar os seus problemas. Isto acontece porque, como trabalhado por inmeros atores, um
assunto no entra na agenda, seja ela sistmica ou institucional, apenas pelo seu aspecto
tcnico, sendo necessria a juno entre os aspectos prprios das polticas pblicas com o
aspecto poltico (FUKS, 2000, COBB; ELDER, 1995; KINGDON, 1995; FUKS, 2000;
LINDBLOM, 1981).

Ou seja, apesar do amplo entendimento de que a educao deve entrar na agenda por conta de
seu aspecto tcnico, preciso que haja uma fora poltica importante para que o assunto se
torne uma efetiva pauta governamental. Como colocado por Abrucio (2007):

No caso da educao brasileira existe um interessante paradoxo. Polticos,

intelectuais e jornalistas com vises ideolgicas distintas no se cansam de dizer
que a poltica educacional prioridade mxima. No entanto, a rea no avana com
a velocidade requerida. Mais do que isso: as coalizes ligadas questo
educacional so mais fracas politicamente do que as de outros setores, como a
relacionada sade, que tem grande fora nas principais arenas decisrias do Pas,
como o Congresso Nacional e o Executivo federal (ABRUCIO, 2007, p. 52).

Deste modo, por mais que a educao tenha um importante espao no discurso e seja cada vez
mais defendida, v-se que ainda no h uma coalizo suficientemente forte para que as
 208

polticas pblicas sejam efetivamente desenhadas e implementadas e ainda no temos o

requerido distanciamento para esta anlise. O reconhecimento de que a educao um
problema nacional, evidenciado pelos inmeros estudos sobre o assunto, portanto, no fazem
com que, automaticamente, a educao vire pauta prioritria para o governo. preciso que
haja, alm do reconhecimento tcnico, uma fora poltica capaz de levar o problema adiante,
incluindo-o na agenda.

O surgimento de uma nova coalizo, com a incluso de novos atores, pode significar uma
ampliao dos debates na rea, garantindo que a educao ganhar mais espao na agenda
governamental. Vemos com grande esperana a presena das duas coalizes no campo
educacional e a incluso de novos atores neste processo. Isso porque o embate entre estas
duas coalizes e sua unio em determinados momentos pode significar que a Educao, a
mdio e longo prazo, possa tornar-se um assunto que efetivamente merea ateno do
governo, com polticas que visem a reverso dos indicadores atuais.

preciso lembrar, por fim, que mesmo considerando apenas os aspectos tcnicos de uma
poltica, haveria conflito entre as duas coalizes, que tm propostas e interpretaes
diferentes, sobre quais os melhores caminhos e solues para sanar os problemas da educao.
Ou seja, no apenas na arena poltica que as coalizes entram em conflito, mas tambm no
aspecto tcnico, lutando entre si para garantir que sua viso tcnica seja reconhecida como a
que merece ser traduzida como poltica pblica pelo governo ilustrada pela prpria
diferena entre as metas e propostas das duas coalizes, amplamente diferentes entre si. A
considerao de que a luta pelos vetos do PNE ou de que as cinco metas do TPE so
consensuais, portanto, no se mostra verdadeira, dado que cada coalizo escolhe, mesmo
tecnicamente, quais as metas que so legtimas de acordo com as suas crenas e vises de
mundo. Como apontado por Lindblom (1981), por mais que haja um conflito entre estes duas
facetas (a anlise e a poltica), h uma complementao entre estes dois aspectos. As
coalizes, neste sentido, entram em conflito tanto no campo do aspecto tcnico quanto na
arena poltica, havendo discordncia na identificao dos problemas, na determinao de
alternativas para sanar estes problemas e na forma de implementao das polticas.

O que vemos, como colocado no captulo anterior, que, apesar das duas coalizes
objetivarem a mesma coisa, a diferena entre vises de mundo e valores faz com que haja
uma diviso do campo em dois plos, tornando-as concorrentes e dificultando a real incluso
 209

do outro em suas discusses. Esta diviso pode ser ilustrada, por exemplo, pelo baixo nmero
de atores que fazem parte das duas coalizes, como o caso da UNDIME. Isso ocorre porque,
para que um ator faa parte de uma coalizo, preciso que ele partilhe de objetivos, valores,
vises de mundo e crenas comuns, o que dificulta a participao em mais de uma coalizo.

O sistema de crenas e valores de uma coalizo est baseado nas comunidades epistmicas
que a ela do base. Uma comunidade epistmica uma rede de profissionais com
reconhecida capacidade e competncia em determinado campo de conhecimento e que se
torna uma fonte confivel de conhecimento tcnico em determinadas polticas pblicas
(HAAS, 1992, p. 3, traduo nossa). So as comunidades epistmicas que, de acordo com o
autor, iro trazer o conhecimento necessrio para os agentes estatais na hora da tomada de
deciso, o que poder influenciar fortemente o caminho tomado pelas polticas pblicas.

Entendemos, assim, que cada coalizo est apoiada em comunidades epistmicas diferentes.
No nos aprofundamos nesta questo o suficiente, porm, para apresentarmos concluses
mais elaboradas acerca do tema, deixando-a em aberto para estudos futuros.

Mesmo sem analisarmos profundamente o assunto, decidimos traz-lo para a discusso para
enfatizar a importncia da base de conhecimento que sustenta cada uma das coalizes. Estas
comunidades epistmicas, alm disso, mais do que garantir a sustentao terica das
coalizes, so a base para que determinadas escolhas governamentais sejam feitas.
Retomamos, neste sentido, o que colocamos anteriormente, sobre a importncia do aspecto
tcnico e poltico na formulao das polticas pblicas, importncia que reforada por
Sabatier (1993), quando ele afirma que negligenciar o papel das idias, particularmente
aquelas referentes aos aspectos tcnicos dos debates sobre polticas pblicas, uma falha de
alguns cientistas polticos. Para ele, a informao tcnica tem um papel crucial na mudana e
transformao das polticas pblicas, o que ocorre devido complexidade do mundo
moderno, expanso das funes governamentais e natureza tcnica da maioria dos
problemas das polticas pblicas, que geram uma grande presso para que as pessoas se
especializem. Por conta disso, muito difcil que algum gestor tenha conhecimento sobre
mais de um ou dois setores das polticas pblicas o que acaba por torn-lo dependente deste
conhecimento externo.
 210

7.8 Mobilizao de recursos

O aspecto poltico que levar uma questo a ser includa (ou no) na agenda ser determinado,
entre outros fatores, pelos recursos que cada um dos atores possui, um tpico que foi
trabalhado por muitos autores, como Fuks (2000), Kingdon (1995), Cobb e Elder (1995),
Lindblom (1981) e Sabatier e Jenkins-Smith (1993).

Entende-se que as coalizes possuem recursos (financeiros, humano, de tempo etc) que
diferenciam seu poder de barganha e influncia poltica. Assim, h uma pluralidade de atores,
grupos e instituies em conflito, alguns deles detentores de uma posio vantajosa em
relao aos demais, decorrente da desigualdade na distribuio de recursos materiais,
organizacionais e simblicos. Como afirmado por Sabatier e Jenkins-Smith (1993), o poder de
dominao de uma coalizo e a sua habilidade em implementar seus interesses depender
diretamente dos recursos que ela possui, incluindo aqui os recursos financeiros, o
conhecimento tcnico, a autoridade legal e o nmero de apoiadores e membros das coalizes.

Para alguns autores, como Marques (1997) e Lindblom (1981), porm, os grandes grupos
privados e empresrios ainda so atores privilegiados no processo, considerando-se seu poder
econmico e sua posio de destaque na sociedade, viso com a qual concordamos.

Por outro lado, entendemos, assim como proposto por Migdal, Kohli e Shue (1994) que a
ao poltica e influncia de um grupo social no so completamente previsveis de acordo
com a posio deste grupo na estrutura social h outros fatores que precisam ser igualmente
analisados, alm da classe social. Concordamos com os autores quando estes afirmam que
apesar da propriedade ser um recurso poltico importante, no o nico que importa e que
deve ser considerado. Neste sentido, como colocado por Marques (1997), preciso analisar os
atores de acordo com os diferentes contextos nacionais em que se situam e no de acordo com
um padro pr-concebido de ao relacionado posio econmica e social que ocupam.

Neste sentido, o Todos pela Educao, ao articular, entre outros atores, grandes grupos
empresariais, mostra-se um interlocutor privilegiado no debate com o governo. O TPE detm
maior abertura para o dilogo com o poder Executivo, com grupos privados e com a mdia,
decorrente do poder econmico que est representado nesta aliana. Por outro lado, na
 211

Campanha, existe um maior acmulo do conhecimento tcnico (maior entendimento em

relao educao e poltica de educao), em decorrncia da prpria formao de seus
membros, alm de um maior poder de mobilizao em relao ao TPE.

De maneira nenhuma, vale frisar, colocamo-nos contra a ao do TPE na luta pela educao
pblica de qualidade, muito pelo contrrio. Considerando-se que os resultados desta bandeira
sero benficos para toda a sociedade, o engajamento dos empresrios nesta luta tem muitos
pontos positivos a agregar.

Por fim, Cobb e Elder (1995) introduzem na discusso a questo do relacionamento dos
agentes estatais com os demais agentes. Para eles, um tomador de deciso pode estar
pessoalmente endividado ou identificar-se mais fortemente com um determinado grupo,
alguns grupos podem estar localizados mais estrategicamente na estrutura social ou
econmica, possuir mais recursos do que outros, ser socialmente mais reconhecidos, entre
muitos outros fatores. Neste ponto, a identificao do Ministro Fernando Haddad deveria ser
com os dois grupos porque, se por um lado ele possui uma formao poltica ligada a grupos
de esquerda, sua trajetria pessoal est mais ligada a grupos privados, como colocado por
Daniel Cara.

7.9 Origem e desencadeamento de uma questo pblica

H quatro maneiras, de acordo com Cobb e Elder (1995), pelas quais uma questo pode ser
criada: a) por um grupo que percebe que a distribuio de recursos e posies est
desregulada; b) como forma de beneficiamento prprio; c) fruto de um evento inesperado e;
d) resultado de um grupo que busca satisfazer um interesse pblico.

Para os membros da Campanha Nacional pelo Direito Educao, como vimos no captulo
anterior, o motivo da defesa da educao pelo TPE est diretamente relacionada ao
beneficiamento prprio, ou seja, este grupo estaria levantando esta questo apenas para se
auto-beneficiar com o provimento de uma mo-de-obra mais qualificada no longo prazo,
considerando-se que seus membros esto ligados a grandes grupos empresariais do pas. Os
 212

membros do TPE, por sua vez, entendem que a luta por uma educao de qualidade est
sendo defendida por eles em busca de uma satisfao de um interesse pblico, e no prprio.

Considerando-se que estas categorias no so mutuamente exclusivas, entendemos que o TPE

est, sim, lutando pela qualificao da mo-de-obra futura do pas, beneficiando, portanto,
seus prprios grupos e os demais grupos privados, o que no , em nosso ver, um motivo
menos nobre. Ao mesmo tempo, esta preocupao no invalida a luta pelo interesse pblico,
dado que, com o alcance deste objetivo, no apenas eles seriam os beneficirios, mas todo o
pas, com a gerao de mais empregos, aumento da produtividade, pagamento de mais
impostos etc. Apesar disso, entendemos que a educao no pode ser vista como um produto,
um servio, mas como um processo de formao dos cidados, como um direito que deve ser
respeitado. Focar apenas no fornecimento de mo-de-obra, neste sentido, empobrece uma
educao que deveria ser ampla, global.

Os mecanismos de desencadeamento que podemos verificar para o surgimento desta questo

so dois: em primeiro lugar, fato que as mudanas tecnolgicas recentes tm tornado a mo-
de-obra atual pouco qualificada para lidar com os novos aparelhos e ferramentas; em segundo
lugar, h um desequilbrio na educao oferecida no pas, que est dividida em educao
privada e pblica, dividindo a educao de acordo com o poder econmico e fazendo com que
um direito garantido pela Constituio no seja respeitado.

7.10 Reao

O modelo interativo parte do pressuposto de que os esforos para alterar uma poltica pblica
iro, necessariamente, alterar um equilbrio nas foras existentes, gerando reaes daqueles
que sero afetados por esta mudana (GRINDLE; THOMAS, 1991). So estas reaes que
iro garantir o sucesso da implementao e sua sustentabilidade ao longo do tempo, dado que
as reaes e presses advindas dos opositores podem surgir em qualquer momento do
processo, revertendo a tentativa de mudana.

Estas reaes so determinadas pelas caractersticas da poltica pblica e de sua reforma,

podendo ocorrer em duas arenas: a arena pblica e a arena burocrtica. As reaes nas arenas
 213

pblicas so caractersticas das reformas que tm um impacto direto em amplos setores da

sociedade ou em interesses politicamente relevantes, so facilmente visveis pelo pblico
afetado, tm custos dispersos pela sociedade, concentrao dos benefcios no governo, baixo
contedo tcnico, amplo envolvimento da populao e impactos de curto prazo. Nestes casos,
preciso haver um capital poltico considervel para levar as reformas adiante. As reaes nas
arenas burocrticas, por sua vez, ocorrem quando no h um impacto direto sobre a populao
(benefcios dispersos), os custos esto concentrados no governo, a reforma no diretamente
visvel populao, o contedo altamente tcnico, a participao pblica limitada e os
impactos so de longo prazo. Nestes casos, a oposio da burocracia surge como resistncia
mudana e medo da perda de poder.

Em nossa viso, as reaes no campo educacionais tm natureza principalmente burocrtica,

considerando-se que seu contedo tcnico, seu impacto de longo prazo, os benefcios so
dispersos e os custos esto concentrados no governo. Para que planos como o PDE, por
exemplo, tenham resultado, portanto, preciso que os tomadores de deciso identifiquem e
utilizem adequadamente os recursos necessrios para neutralizar as possveis reaes.

7.11 Propostas para trabalhos futuros ainda sobre este objeto

Como mencionamos anteriormente, precisamos realizar uma anlise mais aprofundada das
comunidades epistmicas que do o embasamento terico Campanha e ao TPE, buscando
tambm entender qual a base terica que ter mais influncia sobre os agentes estatais nas
tomadas de deciso. Dada a importncia que o conhecimento tcnico tem sobre todo o
processo de formulao de uma poltica pblica, desde a sua emergncia como uma questo,
ao desenho das alternativas e sua implantao, seu papel fundamental merece ser entendido.

Alm disso, h a possibilidade de estudarmos as duas coalizes sob a luz da Teoria

Organizacional. Entendendo as duas coalizes como organizaes, precisamos fazer a anlise
do desenho de suas redes. Neste sentido, percebemos que a Campanha aproxima-se mais de
uma organizao em rede do que o TPE, que, tem um arranjo mais centralizado, embora no
seja uma hierarquia. Este arranjo mais centralizado pode ser verificado pela centralizao em
algumas figuras chaves e na criao de comits.
 214

Apesar da estrutura mais hierarquizada e central do TPE, porm, verifica-se, na Campanha,

um discurso mais homogneo do que no TPE. Interessante observar, neste sentido, que os
atores externos ao TPE conseguiram melhor objetivar os interesses do TPE do que os atores
centrais a esta coalizo, que no possui um consenso ideolgico como verificado na
Campanha.

7.12 Sobre o futuro

Chegamos ao fim deste trabalho. Analisamos o processo de formulao de uma poltica

pblica, apontamos a centralidade do Estado e da sociedade neste processo, discutimos os
conceitos de sociedade civil e de movimentos sociais, discorremos sobre os movimentos que
lutaram pela Educao pblica no Brasil no sculo XX e analisamos as duas coalizes que
atualmente lutam pela melhoria da qualidade da educao pblica em nosso pas. Mas no foi
possvel verificar o impacto destas coalizes na poltica educacional brasileira, por estarmos
ainda no incio do processo.

Apontamos, com este trabalho, para um novo momento na Educao brasileira, momento em
que duas coalizes esto compartilhando um mesmo objetivo final, fundamental para toda a
sociedade. A aliana entre atores governamentais e atores no-governamentais, unidos em
duas alianas que no lutam entre si, mas buscam atingir um mesmo resultado final, apesar de
adotarem estratgias diferentes, abre um novo caminho para a Educao no Brasil.

muito cedo, porm, para analisar quais os impactos destas coalizes na implementao de
um novo sistema de educao pblica, se que esta implantao ir ocorrer. Estamos olhando
para a formao de um novo cenrio, marcado por um novo plano de educao, o PDE, e seus
primeiros impactos, mas no temos como mensurar os resultados de mdio e longo prazo.
Alm do pouco tempo de lanamento do PDE, o TPE ainda pode ser considerado como uma
coalizo em formao, o que dificulta ainda mais a anlise futura.

No sabemos se as duas coalizes conseguiro agir de modo complementar ou iro adotar

uma postura de embate e confronto durante os prximos anos. No sabemos se uma nova
 215

coalizo ir surgir, chamando novos atores para esta luta. No sabemos se a Educao
deixar, enfim, de ser um grande problema no discurso e passar a efetivamente ser resolvida.
Resta-nos, assim, a esperana. E falamos aqui da esperana proveniente do verbo esperanar e
no esperar, trabalhada por Frei Betto e Mario Srgio Cortella no livro Sobre a Esperana
(2007). A esperana, portanto, de que este trabalho contribua para que os diversos atores,
internos e externos s coalizes, possam compreender melhor este momento atual, a atuao
destas duas coalizes, a percepo dos diversos atores e, com isto, consigam alterar algumas
de suas prticas e estratgias, visando efetiva melhoria da qualidade da Educao no pas. A
esperana, por fim, de que este desejo de mudana se torne efetivamente realidade,
transformando a Educao brasileira em uma educao de qualidade para todos, uma poltica
verdadeiramente pblica da qual todos ns brasileiros tenhamos orgulho.
 216

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