BUDGET 2013 dossier

budget 2013 et pluriannuel 2013-2017

La sincrit budgtaire du
gouvernement en question
Le gouvernement Ayrault a annonc un redressement de nos finances publiques de
30milliards deuros pour 2013 avec une rpartition a priori simple de 10/10/10:
10milliards dconomies sur les dpenses, 10milliards de recettes supplmentaires sur les
mnages et 10milliards dimpts frappant les entreprises. Quant au nouveau Pacte national
pour la croissance, la comptitivit et lemploi (PNCCE), annonc le 6novembre 2012
la suite du rapport Gallois, il devrait impacter nos finances publiques partir de 2014, avec
des conomies complmentaires sur les dpenses publiques, en gage du crdit dimpt
sur les entreprises. On le voit, il est difficile de suivre le dbat dans la jungle des propositions
et de pouvoir vrifier si, la cl, le cap de nos engagements europens sera bien tenu.
Rappelons que la trajectoire considre comme intangible par le gouvernement, quelle que
soit lhypothse de croissance retenue, consiste atteindre un dficit de 3% du PIB en
2013, 2,2% en 2014, 1,3% en 2015, 0,6% en 2016 et 0,3% en 2017. La Fondation
iFRAP peut ds aujourdhui questionner les prvisions budgtaires du gouvernement:
les conomies sur les dpenses de ltat de 10milliards deuros dans un scnario
0,8% de croissance en 2013 ne se retrouvent pas dans les documents budgtaires
et sont tout au plus de 5,77milliards ;
en prenant une prvision de 0,4% de croissance, la modlisation labore par
la Fondation iFRAP montre quil faudrait dores et dj programmer 4,9milliards deuros
de plus dconomies en 2013 ;
la Fondation iFRAP rappelle que pour raliser 12milliards deuros dconomies pendant
5 ans, comme sy est engag le Prsident de la Rpublique sur lensemble des dpenses
publiques, cest en cumul 184milliards deuros dconomies quil faut obtenir. Le projet
pluriannuel transmis Bruxelles est de 150milliards dconomies relles. Le compte des
conomies ny est donc pas ;
pire, si les taux dintrt sur la dette venaient augmenter, cest potentiellement
31milliards deuros dconomies complmentaires quil faudrait trouver ;
en matire de prvisions de recettes, la Fondation iFRAP met en garde le gouvernement: il
est fort probable que les recettes budgtes ne soient pas au rendez-vous, dune part en vertu
dune croissance en berne, et dautre part en vertu du maximum atteint de la courbe de Laffer ;

Socit Civile n 129 Novembre 2012

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 dossier budget 2013

lannonce par le gouvernement dun effort 50/50 dans le pluriannuel 2013-2017

entre conomies de dpenses et recettes supplmentaires ne se retrouve pas non plus.
La Fondation iFRAP value plutt un mix budgtaire de 60% en impts nouveaux,
40% en conomies sur les dpenses : un mix budgtaire considr comme inefficace
par les conomistes ;
lhypothse de croissance de +0,8% est trop optimiste, un principe de prudence aurait
t de retenir celle du consensus des conomistes recueilli par le comit technique de la
Confrence conomique de la nation (auprs de la Direction du Trsor) qui table sur une
croissance de +0,4% en 2013 ;
il semblerait quune hypothse de 0,4% ait t anticipe par le gouvernement puisque les
annonces dtailles par poste dconomies sur les dpenses de ltat sont trs suprieures
aux conomies rellement budgtes ;
les efforts supplmentaires ne pourront plus porter massivement sur un renforcement
des prlvements obligatoires car, en ce qui concerne les prlvements
sur le travail et sur le capital qui reprsentent 75% des prlvements obligatoires,
le maximum de la courbe de Laffer serait selon toute vraisemblance dj atteint ;
cette tude vise encourager le gouvernement et tous les responsables politiques faire
preuve de plus de clart quant aux conomies raliser dans les annes qui viennent avec
des objectifs et des chiffrages la fois sur les dpenses de ltat, les dpenses locales et
les dpenses sociales. Clart qui ne pourra que rassurer les Franais mais aussi les marchs.

tude ralise par Samuel-Frdric Servire

1 Le mix budgtaire retenu

est-il le bon?
Le gouvernement Ayrault sest engag raliser sur les dpenses, contre 32,56% en augmenta-
1 Cette tu-
de s'effectue
un effort de 50% en conomies sur les dpenses tions de recettes;
selon un pa- et de 50 % par des recettes supplmentaires les conomistes du FMI Batini, Callegari et
radigme no-
keynsien.
entre2013 et20171. Cette rpartition tient la Mlina3 proposent un redressement des comp-
Mme dans le volont du gouvernement de chercher conci- tes commenant dabord par un choc en recettes
cadre du ren-
versement
lier les approches en apparence divergentes des (juges moins dpressives pour la croissance), puis
copernicien conomistes. Deux tendances saffrontent en basculant ensuite sur les dpenses en relchant
annonc par
le gouverne-
effet en matire de mix budgtaire: en fin de priode la pression fiscale. Ce que lon
ment suivant les tenants de lapproche historique des redres- retrouve dans la programmation pluriannuelle des
son pacte de
comptitivit,
sements budgtaires. Lconomiste Alberto Ale- finances publiques franaises avec un effort en
lajustement sina a ainsi montr dans plusieurs tudes2 que, recettes de -8,57% en 2017 par rapport len-
budgtaire ne
seffectue pas
sur 107 ajustements budgtaires raliss depuis semble de la priode, contre un effort inchang en
rellement 1970 dans lensemble des pays de lOCDE, les dpenses de 11,4% par an partir de 2014.
suivant une
politique de
ajustements russis prsentaient une rpartition Toute la difficult pour le gouvernement franais
loffre. des efforts de 67,44% en matire dconomies est de devoir agir alors mme que les principaux

Socit Civile n 129 Novembre 2012

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 BUDGET 2013 dossier

partenaires europens de la France sont eux-
mmes en priode de consolidation. Concr-
tement, la France a trop attendu en matire
dajustement budgtaire, bien que ses efforts en
recettes aient dbut sous Nicolas Sarkozy un
rythme soutenu: 2,1 points de PIB rien quen-
tre 2011 et 2012 contre seulement 0,5point
de PIB en dpenses sur la mme priode. Le
risque est de rentrer dans une spirale dajuste-
Programme dajustement budgtaire propos par le gouvernement Ayrault
En points de PIB 2011
ments comptitifs entre les diffrents acteurs. Il
existe donc une vritable prime pour ceux qui
ont dj procd leurs propres ajustements
budgtaires (Allemagne, Suisse), tandis que les 11
autres (Grande-Bretagne, Irlande, Espagne, Ita-
lie, Portugal, Grce) risquent, trop ajuster, de
menacer leur propre croissance.
La trajectoire de lajustement de la France peut
tre donne comme suit.
2012 2013 2014 2015 2016 2017

Dficit effectif des -5,2 -4,5 -3,0 -2,2 -1,3 -0,6 -0,3
administrations publiques
Dficit structurel -4,8 -3,6 -1,6 -1,1 -0,5 0,0 0,0 Total 2013-2017
(dficit hors conjoncture)
Variation du solde structurel 1,5 1,2 2,0 0,6 0,6 0,5 0,1 3,8

Dcomposition annuelle du
programme de redressement 54,3% 14,3% 14,3% 14,3% 2,9% 3,5 100%
budgtaire structurel
2 En parti-
dont effort en recettes 45,71% 2,86% 2,86% 2,86% -8,57% 1,6 45,71%
culier, Alesina,
dont effort en dpenses 8,57% 11,4% 11,4% 11,4% 11,4% 1,9 54,29% Fiscal adjust-
ments: les-
Source: projet de loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017, 28septembre 2012, retraitement sons from re-
Fondation IFRAP 2012. cent history,
Harvard,
On constate alors que leffort rel nest pas sengager ainsi dans un scnario peu propice avril2010,
complter par
vritablement de 50%. Il apparat de 46% sur une dynamisation de la croissance, la rpartition Alesina
les recettes contre 54% sur les dpenses pour 60 % defforts en recettes supplmentaires et et Ardagna,
The Design of
lensemble de la priode 2013-2017. Malheureu- 40% en conomies de dpenses tant prcis- fiscal adjuste-
sement, il sagit l encore dun effet doptique, ment le cas sans succs du modle alsinien, ments, NBER,
septem-
qui ne tient compte que de la rpartition des cest--dire insusceptible de conjuguer assainis- bre2012.
efforts supplmentaires dans le temps. En rete- sement budgtaire et croissance. Conscient sans
3 Batini,
nant leffet cumul des conomies et des impts doute de leffet au mieux neutre, au pire rces- Callegari, Me-
supplmentaires (donc en masse, cf. encadr) et sif du dosage programm, le gouvernement, en lina, Success-
ful austerity in
leur participation respective dans la consolidation lanant le 6novembre2012 son Pacte national United States,
budgtaire, on constate que le ratio est invers: pour la croissance et la comptitivit et lemploi, Europe and
Japan, FMI
leffort rel cumul est de 60% en recettes contre a cherch modifier sensiblement lquilibre glo- paper,
40% en conomies. Le gouvernement semble bal de son projet initial. Celui-ci se dplace en juillet2012.

Mthodologie de l'tude concernant les ajustements budgtaires

Les conomies et les recettes supplmentaires trouver pour asseoir un ajustement budgtaire russi, ncessite
de bien s'entendre sur la faon de comptabiliser les efforts raliser. Plusieurs techniques de prsentation
existent :
il est possible de prsenter les efforts supplmentaires effectuer chaque anne pour parvenir l'objectif souhait
et de respecter la trajectoire du gouvernement : il s'agit d'une prsentation en niveau ;
il est galement possible de prsenter l'ensemble des efforts en masse, c'est--dire de faon cumule par an
par rapport l'objectif global d'ajustement dsir. L'avantage est de montrer l'effort produit par les administrations
publiques pour parvenir l'objectif. Les limites sont la comparabilit avec d'autres tudes et de modifier la rpartition
des efforts. Nous l'avons tout de mme retenue afin de montrer l'effort d'ajustement prenne dans le temps.

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 dossier budget 2013
effet pour atteindre un ratio de 52% en matire
dconomies budgtaires cumules contre 48%
dimpositions supplmentaires. Sans parvenir
12 atteindre le scnario expansionniste de ltude
Effet du Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi
2014
4 Erceg,
Lind, Fiscal Financement des mesures 10
consolida- dallgement du cot du travail
tions in cur-
rency Baisse des dpenses 5 10
Unions:
spending Impts supplmentaires 5 5
cuts vs tax Source: Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi, 6novembre 2012, Fondation iFRAP. Nintgre pas leffet en
hikes, FED,
octo-
recette du crdit dimpt correspondant.
bre2012. Nanmoins, comme le relvent les conomistes
5 Les effets de la Fed (Rserve fdrale amricaine) Erceg
ventuels an- et Lind4, dans une mme zone montaire, des
ticips ds
2013 pour considrations court-termistes privilgiant un
les PME et ajustement immdiat sur les recettes un effort
les ETI ne
sont pas sur les dpenses recle un effet rcessif plus
chiffrables en prononc terme quun plan visant en priorit
ltat et en
tout cas n- baisser les dpenses. Le pari de la confiance,
gligeables au ajout au mix budgtaire retenu, risque de ne
niveau
macro-bud- pas donner les rsultats suscits par un vritable
gtaire. choc de comptitivit dans la mesure o
2 Les 10milliards dconomies annonces
en 2010: un trompe-lil?
Autant le dire tout de suite, les 10 milliards
dconomies annonces par le gouvernement en
2013 ne se feront pas rellement en valeur. En
clair, en 2013, on ne verra pas baisser le budget de
10milliards deuros. Les dpenses se monteront
370,9milliards deuros, soit 1,1milliard de plus
quen 2012, pensions de retraite des fonctionnai-
res et charge de la dette comprises! Comment le
gouvernement a-t-il donc fait son calcul?
Pour un mnage, une famille, faire des co-
nomies veut tout simplement dire dpenser
moins: cest ce quon appelle une diminution
en valeur; mais ltat, lui, raisonne en volu-
me: il calcule ce quil aurait dpens en 2013
en tenant compte de linflation, et prvoit de
dpenser moins que cette anticipation. En anti-
cipant une inflation de 1,75%, on constate effec-
tivement que le budget diminue de 1,47%, soit,
pour les budgtaires de Bercy, une conomie
Socit Civile n 129 Novembre 2012
SOCI129.indb 12
cite en rfrence (56%/44%), la France semble
sengager dans la bonne voie avec, la cl, un
complment de croissance espre de +0,5%
en 2017.
En points de PIB courant
2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017
15 20 20 0,46% 0,67% 0,86% 0,83%
10 10 0,23% 0,44% 0,43% 0,41%
10 10 0,23% 0,22% 0,43% 0,41%
leffet, mme positif long terme sil se vrifie
(+ 0,5 %), risque dtre largement dilu tout
au long de la priode. Relevons en effet que
20milliards dallgements dimpts en direc-
tion des entreprises ne reprsentent quun
effort de 1 point de PIB sur 4 ans (le disposi-
tif devrait dbuter compter de limposition
des entreprises pour lexercice 2013, donc en
20145) et quil est mme neutralis pour moiti
par des dplacements de bases fiscales (soit un
effort rel de 10milliards dconomies).
de lordre de 5,4milliards deuros. Mais mme
avec cette astuce, le compte ny est toujours
pas, puisquau lieu des 10milliards attendus, le
budget inflationn prsente un effort moiti
moindre. Comment expliquer la diffrence?
En ralit, le gouvernement ajoute un lment
de plus linflation. Lconomie est ralise non
seulement par rapport la hausse anticipe
des prix mais encore par rapport au drapage
spontan du budget de ltat (+1,3% daprs
la Cour des comptes). Leffort dconomie du
gouvernement doit donc tre entendu au sens
de: conomies par rapport leur volution
tendancielle spontane (voir infra) . Voil qui
en relativise notablement la porte. Encore fau-
drait-il que lobjectif puisse tre tenu, ce qui,
pour peu que lon se donne la peine dexaminer
dans le dtail les conomies annonces, est
loin dtre certain.
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 BUDGET 2013 dossier

10milliards dconomies sur les ment le gouvernement compte-t-il sy prendre

dpenses de ltat en 2013? Chiche! pour trouver ces fameux 10 milliards deuros?
En ralit il y a plusieurs faons de mesurer les Les postes dconomies annonces pour 2013
conomies raliser : sont: le fonctionnement et les dpenses de per- 13
celle de Monsieur tout le monde , savoir sonnel (- 2,8 milliards deuros), les conomies
regarder l'volution du budget en euros courants sur dautres entits (-1,8milliard), les dpenses
et chercher figer les montants quels que soient dintervention (-2milliards), les dpenses dinves-
les efforts rels raliser (c'est la prsentation tissements (-1,2milliard), les dpenses de dfense 6 Il importe
de relever
en valeur) ; (-2,2milliards)6. Ce nest pas gagn! que la
celle qui consiste maintenir le pouvoir d'achat Pour conomiser 2,8 milliards deuros sur les contrainte
impose par
de l'administration, ce qui revient revaloriser les dpenses de fonctionnement et de personnel, la program-
crdits budgtaires de l'inflation mais pas plus le gouvernement propose de retenir un effort mation plu-
riannuelle est
(c'est l'approche en volume) ; de 5% sur les dpenses de fonctionnement, soit de 12,5mil-
celle qui consiste comptabiliser les conomies 1,5milliard deuros. Ce chiffre est extrmement liards
deuros.
raliser par rapport la tendance de certaines ambitieux. Il correspond notamment un qua- LONDAM en
dpenses augmenter spontanment, c'est l'ap- si-doublement de leffort sur les dpenses de prenant
2,1milliards,
proche tendancielle ; fonctionnement impuls par la dfunte RGPP il reste en
celle enfin qui affiche une cible atteindre sous (rvision gnrale des politiques publiques). Par thorie la
charge de
la forme d'un montant, mais dans ce cas prcis le ailleurs, la contrainte affiche par le gouvernement ltat un ef-
montant de l'ajustement est variable et ne peut sur les personnels est de 1,3milliard deuros. fort de
10,4milliards
tre annonc l'avance. Cela implique que le gouvernement tienne bon raliser. Le
Face l'ensemble de ces choix, le gouvernement sur le gel du point dindice annonc (600mil- rapproche-
ment avec le
aura tendance chercher l'option qui lui sera lions deuros), mais aussi quil diminue le mon- tendanciel du
la plus aise raliser. C'est la voie de la faci- tant des primes catgorielles (primes de fusion, tableau mon-
tre une co-
lit. Nous faisons l'hypothse que les conomies indemnit mensuelle de technicit (IMT), etc.) nomie pour
retenues par l'excutif sont tendancielles. Com- hauteur de 310millions deuros et sengage tenir le
budget de
9,72milliards
conomies conomies conomies deuros. La
Prsentation du Budget Hollande 2012 2012 2013 2014 2015
2014 2015 diffrence est
20137
minime (elle
Dpenses du Budget gnral 204,2 203,4 203,4 203,2 -5,24 -4,42 -4,62 provient du
fait que les
dont dpenses de personnel hors pensions 80,6 80,76 81,26 81,76 -1,35 -1,01 -1,02 conomies
sont enten-
dont autres dpenses 123,6 122,64 122,14 121,44 -4,13 -3,64 -3,83
dues comme
Prlvements sur recettes (PSR) 74,5 75,3 75,3 75,5 -0,53 -1,34 -1,14 un diffrentiel
du tendanciel
PSR collectivits territoriales 55,6 55,7 55,1 54,3 -0,43 -1,14 -1,33 par rapport
leffort en vo-
PSR Union europenne 18,9 19,6 20,3 21,1 -0,10 -0,13 -0,05
lume) et len-
Total zro valeur 278,7 278,7 278,7 278,7 -5,76 -5,76 -5,76 semble cor-
respond en
Charges de la dette 48,8 46,9 48,4 50,9 -4,89 -1,37 -0,46 gros aux d-
penses affi-
Pensions 42,3 45,2 46,4 48,3 0,93 ches par le
gouverne-
dont contribution tat employeur 37,4 40 41,06 42,74 1,08 -0,56 0,02
ment, soit
dont contribution des oprateurs 4,8 5,2 5,34 5,56 -0,16 10milliards
deuros. Ce-
Dpenses non normes 91,1 92,1 94,8 99,2 -3,96 pendant, fa-
cialement,
Total zro volume 369,8 370,8 373,5 377,9 -9,72 -8,05 -6,43
les cono-
Hypothse dinflation 1,75% 1,75% 1,75% mies en volu-
me ne sont
conomies en volume -1,45% -1,00% -0,56% que de
5,4milliards
conomies en valeur 0,27% 0,73% 1,18% deuros en
2013.

Socit Civile n 129 Novembre 2012

SOCI129.indb 13 3/12/12 12:27:34

 dossier budget 2013
une matrise des avancements gags pour envi-
ron 400millions d'euros. Sur ce dernier point, le
gouvernement bnficie d'une conomie cache
14 issue de l're Sarkozy, l'extension en anne plei-
ne des suppressions intervenues en 2012. Ce qui
se traduit par un plafond d'emplois en ETPT en
2013 infrieur de 20000 par rapport 2012.
En ce qui concerne les conomies sur les autres
entits, le gouvernement annonce 1,8 milliard
dconomies raliser. Il sera sans doute plus facile
pour le gouvernement de mettre au pas les op-
rateurs de ltat (Mto France, ONF, VNF, etc.).
Le rapport de lInspection gnrale des Finances
sur les agences de ltat a bien prpar le terrain.
Comment? Tout simplement en coupant prs de
1,05milliard deuros sur ce poste. Le mcanisme
est le suivant: baisse de 2% de la subvention de
ltat aux oprateurs, mise en place dun plafond
aux taxes affectes et ponction dans la trsorerie du
Centre national de la cinmatographique (150mil-
lions)8. Le reste portera sur les dotations alloues
aux collectivits locales. Montant officiel cono-
miser: 0,75milliard. Cest sans doute un peu trop
ambitieux. La Fondation iFRAP estime que leffort
7 Note de
lecture: les
sera plutt de 0,5milliard, ce qui correspond un
cono- gel en valeur de lenveloppe actuelle.
mies que
nous avons
Sur les conomies en matire de dpenses din-
calcules r- terventions (2 milliards) et dinvestissements
sultent du dif-
frentiel entre
(1,2milliard civil et 2,2milliards militaire), le
lvolution flou rgne. En effet, les dpenses dinterventions
spontane
des dpenses
augmentent spontanment plus rapidement
et leffet volu- que linflation (entre 2,7 et 2,9% daugmenta-
me des diff-
rents postes
tion par an dici 2016). Va-t-on couper dans les
budgtaires programmes sociaux (comme lAAH pour les
en les corri-
geant de lin-
handicaps, les APL, les prestations aux anciens
flation. On combattants, les aides tudiantes)? Ou baisser
obtient ainsi
leffort rel de
les subventions accordes certains organismes
matrise des (comme RFF, les centres dhbergement et de
dpenses.
rinsertion sociale)? Ct dpenses dinvestis-
8 Cette sements, sagira-t-il de relles conomies avec
somme ne
peut tre as-
suppression pure et simple de projets (comme
simile une le milliard du ministre de la Culture) ou de
vritable co-
nomie,
simples reports de chantiers sur les budgets des
moins de prochaines annes (programme pnitentiaire)?
supposer
que le CNC
Cest sans doute la partie des conomies qui
l'aurait sera la plus difficile concrtiser pour le gou-
totalement
consomme
vernement alors mme quelles reprsentent
en 2013. 54% des annonces affiches.
Socit Civile n 129 Novembre 2012
SOCI129.indb 14
Quoi quil en soit, les conomies affiches par
le gouvernement sont relativement virtuelles.
Lorsqu'on regarde notre tableau prsent plus
haut, on voit quune grosse partie des 9,7mil-
liards dconomies dgager en 2013 repose en
ralit, non sur des conomies de dpenses, mais
pour prs de 5milliards deuros sur des cono-
mies implicites sur le service de la dette par lin-
termdiaire de taux bas. Ceci explique sans doute
la stratgie du gouvernement: rappelons quune
augmentation de 1 % des taux dintrts de la
dette franaise produirait une augmentation du
service de la dette de 2milliards deuros.
Tant que les taux restent bas, leffort de vraies
conomies sur les dpenses sera de 6 milliards
deuros. Dans cette hypothse, la modernisation
de laction publique pourra afficher immdiate-
ment une performance supplmentaire et tota-
lement virtuelle de 3 4milliards deuros sans
avoir rellement les imputer.
Enfin, subsiste un autre point noir particuli-
rement difficile, celui du service des pensions.
Pour 2013, celui-ci crot de prs de 1milliard
deuros. Considr tort comme une dpense
inexorable de ltat, il faut sinterroger sur la
possibilit d'indexer les retraites publiques sur
la croissance plutt que sur linflation.
Quid des budgets sociaux
Malgr le rehaussement de lObjectif national des
dpenses dassurances maladies de 2,5 2,7%,
avec une croissance spontane de 4,1% par an
en moyenne, les conomies dgager en 2013
devraient tre de 2,1 milliards deuros sur le
rgime gnral. Le gouvernement a par ailleurs
annonc des conomies sur les autres rgimes
de 0,3milliard deuros. Cette annonce est plus
importante que lchancier propos aux instan-
ces communautaires. On peut penser que lob-
jectif sera atteint majoritairement via la poursuite
de dremboursements, ce qui vite deffectuer
de vraies conomies structurelles qui pourraient
consister en une vritable rforme hospitalire sur
fond de convergence tarifaire public/priv, une
fusion plus pousse des caisses afin de comprimer
les dpenses de fonctionnement et amliorer le
service rendu aux assurs sociaux, etc. Rien de tel
nest pour le moment esquiss.
3/12/12 12:27:34
 BUDGET 2013 dossier

Entretien avec Gilles Carrez

Dput depuis 1993 et prsident de la Commission des finances, de lconomie
gnrale et du contrle budgtaire lAssemble nationale depuis 2012
"Un tel niveau de dpenses implique ncessairement un niveau
de fiscalit aux limites de la rationalit conomique. Nous avons
franchi le seuil de supportabilit de l'impt."
Fondation iFRAP : Les prvisions de croissance
sur lesquelles sont tablies les prvisions de budget
en 2013 et les annes suivantes vous semblent-elles
ralistes?
Gilles Carrez : Ltablissement de la prvision de
croissance est toujours un exercice prilleux qui doit
allier des objectifs contradictoires: la lucidit, eu gard
lacquis de croissance de lanne prcdente ; le
ralisme par rapport au consensus des conomistes;
mais aussi et il ne faut pas loublier une dose de
volontarisme. Car il y a un effet auto-ralisateur de
la prvision de croissance: si celle-ci est trop faible,
trop peu volontariste, elle risque de dprcier le moral
des agents conomiques et, donc, de brider la crois-
sance elle-mme. Cest la raison pour laquelle je con-
sidre quune hypothse de 0,8 % pour 2013 nest
pas critiquable.Quant aux annes ultrieures, il est
encore plus difficile dmettre une hypothse. Pour
autant, ce gouvernement, comme les prcdents, est
manifestement trs optimiste (2%) pour les annes
venir. Cet optimisme est hlas une constante qui se
heurte, qui plus est, la volatilit de la conjoncture
conomique. Regardez le nombre de collectifs bud-
gtaires que nous avons eu examiner ces dernires
annes! La seule vraie rponse apporter, cest une
raction immdiate et sincre ces alas.
Fondation iFRAP : Nous tablissons dans notre
tude que les conomies sur les dpenses de ltat
seront en 2013 non pas de 10milliards deuros comme
cela a t affich par le gouvernement mais plutt de
maximum 6milliards. Est-ce aussi votre estimation?
G. C. : Tout dabord, comme vous le mentionnez, il
convient de rappeler que le gouvernement ne baisse
pas stricto sensu la dpense publique, il en contient
la hausse tendancielle. Son raisonnement consiste
dire: Si nous ne faisons rien, une dpense de 100
deviendra 110; nous allons donc nous contenter de la
maintenir 100. Mais ce qui est encore plus critiqua-
ble dans les hypothses du gouvernement, cest la
fois que celui-ci surestime cette hausse tendancielle et
quil intgre des dpenses nouvelles. Sur la question
de la hausse tendancielle, joppose, comme vous, le
dmenti de la Cour des Comptes qui, dans son Rap-
port sur la situation des finances publiques de juin
dernier, value cette hausse 6 milliards deuros et
non 10milliards deuros. En ralit, le gouvernement
effectue une prvision de hausse de la dpense pub-
lique en tenant compte des dpenses quil a dores
et dj effectues. Pour faire un effort de lordre de
110 milliards deuros, et donc pour compenser ces
dpenses, il aurait fallu tendre le gel des dpenses
de ltat aux dpenses hrites du pass (dette et
pensions), ce que ne fait pas ce gouvernement.
Fondation iFRAP: Sur le volet recettes, nous avons
tabli dans notre tude quen 2010 la France tait
dj au maximum de la courbe de Laffer pour les pr-
lvements obligatoires sur le travail et capital. Quen
pensez-vous?
G. C. : Rappelons tout dabord que si les prlve-
ments obligatoires sont aussi levs dans notre pays,
cest que notre dpense publique avoisine 56% de
la richesse nationale, un record absolu. Un tel niveau
de dpenses implique ncessairement un niveau
de fiscalit aux limites de la rationalit conomique.
Pire encore, nous lavons vu avec la rvolte dite des
pigeons ou encore avec la manifestation de nos
retraits, nous atteignons un point o limpt nest
plus supportable. Nous avons franchi le seuil de sup-
portabilit de limpt. Or, au-del de ce seuil, que
constate-t-on? Un accroissement de la fraude fiscale,
un exil massif et des stratgies de contournement
de limpt qui en diminuent le rendement. Vient un
moment o la fiscalit est telle que lassiette taxable
sassche. La seule solution consiste donc rduire
substantiellement nos dpenses publiques.
Fondation iFRAP: Identifiez-vous un risque sur le
fait que les recettes fiscales prvues pour les prochains
exercices budgtaires pourraient ne pas tre au ren-
dez-vous? Pourquoi?
G. C. : Le premier risque, nous venons den parler,
cest le risque bien connu dune paralysie de notre
conomie, de ses mcanismes de financement et
donc du rendement de limpt du fait dune pres-
sion fiscale trop leve. Le second risque concerne
la charge que fait peser ce gouvernement sur nos
entreprises depuis son arrive au pouvoir. En six mois,
les socialistes ont accru limposition (de toute nature)
de nos entreprises de lordre de 20 milliards deuros!
Ce rendement ne sera manifestement pas au rendez-
vous. Rendez-vous compte: sur le seul impt sur les
socits (IS), le gouvernement table sur une hausse
de 12,5milliards deuros de son rendement en un an.
De deux choses lune: soit ce rendement est acquis

Socit Civile n 129 Novembre 2012

SOCI129.indb 15 3/12/12 12:27:35

 dossier budget 2013

dans un an, et cela signifie que nos entreprises auront
rogn sur leurs marges et donc sur leurs capacits
dinvestissement pour y parvenir, soit ce rendement
est surcalibr. Conscient de cet accroissement indit
16 la pression fiscale sur nos entreprises, le gouverne-
de
ment vient ainsi, aprs coup, de proposer ladoption
dun crdit dimpt de 20milliards deuros. Mais ce
chque fait aux entreprises viendra peine neutra-
liser leffort que ce mme gouvernement vient de leur
demander, qui plus est avec un an de retard!
Fondation iFRAP: Pensez-vous que lassiette fis-
cale est en train de se dliter (notamment au niveau
des entreprises) ? Comment contrer selon vous ce
mouvement?
G.C.: Reprenons lexemple de limpt sur les soci-
ts. En rgime de croisire, cet impt rapporte envi-
ron 40milliards deuros par an ltat. En 2009, au
plus fort de la crise, ce rendement a t divis par
deux, 20milliards deuros. Depuis, nous ne retrou-
vons pas les niveaux de rendement davant crise.
Il y a l, lvidence, un phnomne drosion de
limpt. Javais propos, dans mon rapport de juil-
let 2011, de nombreuses mesures visant enrayer
ce phnomne, visant en majorit lassiette de cet
impt. Nombre dentre elles ont t reprises par la
prcdente majorit (doublement de la QPFC, limita-
tion des reports en avant, suppression du BMC..).
Quant la mesure visant limiter la dductibilit des
intrts demprunts, elle a t reprise par lactuelle
majorit. La grande diffrence, cest que la nouvelle
majorit considre les grandes entreprises comme
de vritables vaches lait fiscales, susceptibles
de pallier ses insuffisances en matire deffort sur la
dpense. Ce qui a t fait pour compenser la perte de
recettes lie lallgement de larticle6 du PLF est
cet gard symptomatique: le gouvernement ne la pas
gag par une diminution de dpense, il a fait le choix
de proroger pour deux exercices la surtaxe dIS de
5% acquitte par les grandes entreprises. Une telle
dfiance lencontre de nos grands groupes aura sans
aucun doute des consquences nfastes pour le tissu
entrepreneurial (sous-traitants, fournisseurs..) quelles
charrient dans leur cycle conomique.

3 Les hypothses de croissance retenues

sont-elles crdibles?
Le gouvernement a adopt une approche volon- de comptitivit fait passer leffort en dpenses
tariste impliquant une croissance de +0,8% en 156,33milliards deuros dconomies cumu-
9 Annexe au
2013 puis de 2 % au-del9. Elle lest dautant les et en recettes 144,88milliards deuros.
PLPFP 2012- plus quelle ne respecte pas le consensus des Second scnario: nous proposons de retenir une
2017, p.5.
conjoncturistes qui tablissent plutt une hypo- hypothse de 0,4 % de croissance pour 2013,
10 Voir en thse de croissance prudente +0,3% et de la avec pour 2014 2016 une croissance de 1%,
particulier,
www.tresor.
Confrence conomique de la nation (CEN)10 puis en 2017 une croissance de 2%. Ce scna-
economie. instance consultative rattache la Direction du rio intgre dj les annonces gouvernementales
gouv.fr/cen.
Prcisons que
Trsor qui anticipe une croissance de +0,4% en relatives au Pacte national pour la croissance et
linstitution 201311. Afin de modliser les diffrents scenarii la comptitivit qui ne dclenchera ses premiers
examine les
comptes de la
possibles concernant les ajustements budgtaires effets qu partir de 2014. Lhypothse retenue
nation sans raliser, nous avons choisi de retenir trois hypo- pour 2013 est celle de la Direction du Trsor, elle
que cet exa-
men fasse
thses ralistes de croissance sur 5 ans. reprsente donc lpure quaurait d prsenter le
lobjet daucu- Premier scnario : cest lhypothse actuelle gouvernement en labsence de tout volontarisme
ne publication.
du gouvernement, soit + 0,8 %, puis 2 %/an et avec des perspectives complmentaires de pru-
11 Concer- de croissance. Leffet de croissance du PIB issu dence (1% au lieu de 2% pendant 3 ans)12.
nant les Pers-
pectives co-
du Pacte national pour la croissance et la com- Selon ce scnario, il est ncessaire pour le gouver-
nomiques ptitivit peut tre retenu comme ngligea- nement de trouver un ajustement dont la com-
2012-2013
(septem-
ble. Il serait de +0,3% sur les annes 2014 position reste dterminer de 132,29milliards
bre2012), 2016, puis de +0,2% en 2017. Nous lavons deuros cumuls sur la priode, indpendamment
linstitut COE-
Rexecode an-
tout de mme intgr dans ce scnario. Lef- du Pacte de comptitivit. Nous aurons loccasion
ticipe une fort demand entre2013 et2017 en dpenses dy revenir, mais nous en avons modlis les effets
croissance en
2013 de
est de 121,33milliards deuros cumuls et de si cet ajustement avait lieu 100% sur les impts,
+0,2%. 179,88milliards en recettes. Limpact du Pacte ou (hypothse la plus plausible) si lajustement

Socit Civile n 129 Novembre 2012

SOCI129.indb 16 3/12/12 12:27:36

 BUDGET 2013 dossier

se rpartissait quitablement entre prlvements
obligatoires et conomies en dpenses.
Troisime scnario: nous modlisons le scnario
du pire. Un scnario cependant envisageable. La
croissance serait alors rduite 0% en 2013,
puis 1% entre2014 et2016 pour revenir
2% en 2017.
Comme nous pouvons l'imaginer, les efforts
dajustement sont beaucoup plus importants
que ceux prcdemment envisags. Leffort total
sur cinq ans est de 155,94milliards deuros, soit
+18% sur la priode pour une dgradation de
la croissance de 0,4 point de PIB. L encore, nous 17
proposons deux hypothses : celle consistant
faire porter leffort dajustement complmentaire
100% sur les recettes et celle consistant gager
la matrise de la trajectoire budgtaire 50% par
des conomies en dpenses.

4 Attention lexcs de prlvements

obligatoires
Le gouvernement a communiqu sur un effort tes fiscales) doit particulirement retenir notre 12 Il existe
toujours une
en matire de prlvements obligatoires de 60% attention en fonction des types dimpts viss diffrence
contre un effort de 40% port sur la matrise Notons cependant quavec une croissance nulle, entre total
des recettes
des dpenses lors de la prsentation du budget. le diffrentiel en 2016 dans une perspective de et total des
Depuis, avec le Pacte national de comptitivit, rpartition quitable des efforts dajustement prlvements
obligatoires
le curseur serait inflchi pour atteindre 48 % serait de prs de 1 point de PIB supplmentaire quivalents
en prlvements obligatoires contre 52 % en avec des prlvements obligatoires 46,97%. Il 7,2% de PIB
correspon-
dpenses. Lajustement serait donc rquilibr serait mme de 2 points de PIB (soit 40milliards dant aux res-
de 12 points en faveur des conomies. Il nen environ) avec un effort 100% fiscal, plaant le sources pro-
pres des ad-
reste pas moins vrai que si les prlvements niveau des prlvements obligatoires un niveau ministrations
obligatoires ont t les premiers sollicits par proche des 48%. publiques
(produits des
le gouvernement, ctait cause de leffet Sagissant de leffet Laffer, deux conomistes domaines re-
recettes immdiat procur13, sachant que les allemands, Mathias Trabandt et Harald Uhlig, se devances,
cessions de
conomies en dpenses se vrifient plutt sur sont intresss au niveau thorique maximal des participa-
le moyen terme. Le problme pour la France prlvements obligatoires dans diffrents pays de tions, etc.).
reste cependant que les prlvements obliga- lOCDE14. Ils mettent en particulier en vidence 13 Au
toires y sont historiquement hauts. La marge de les carts aux maxima thoriques en moyenne moins pour la
premire an-
manuvre face la fameuse courbe de la Laffer pour les annes 1995 2010 et spcifiquement ne, les b-
(selon laquelle pass un maximum, taxer encore pour 2010, en fonction des recettes supplmentai- nfices ayant
t dj en-
davantage conduit un effondrement des recet- res que ces impts seraient susceptibles de gnrer caisss. Pour
les annes
Ajustements des prlvements obligatoires en points de PIB selon diffrents scenarii de croissance suivantes,
des strat-
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 gies dopti-
misation
Prlvements obligatoires selon pourraient
43,63% 44,70% 46,10% 46,20% 46,40% 46,40% 46,10% minorer les
la programmation initiale
recettes fis-
Prlvements obligatoires avec le PNCCE 43,63% 44,70% 46,10% 45,97% 45,96% 45,97% 45,69% cales. Do
les annonces
Prlvements obligatoires avec PNCCE et scnario rcentes de
43,63% 44,70% 46,32% 46,73% 47,24% 47,77% 47,47%
2 et effort de redressement 100% fiscal lutte contre
loptimisa-
Prlvements obligatoires avec PNCCE et tion fiscale.
43,63% 44,70% 46,21% 46,35% 46,59% 46,87% 46,57%
scnario 2 et effort de redressement 50% fiscal
Prlvements obligatoires avec PNCCE et scnario 14 En parti-
43,63% 44,70% 46,54% 46,95% 47,46% 47,99% 47,69% culier, How
3 et effort de redressement 100% fiscal do Laffer cur-
Prlvements obligatoires avec PNCCE et ves differ
43,63% 44,70% 46,32% 46,46% 46,70% 46,97% 46,68% across coun-
scnario 3 et effort de redressement 50% fiscal
tries, NBER,
Source: Fondation iFRAP 2012. 4mai 2012.

Socit Civile n 129 Novembre 2012

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 dossier budget 2013

avant de seffondrer. En clair, il sagit de montrer
de quel pourcentage de prlvements obligatoires
(rapports au PIB) on peut thoriquement aug-
18 menter les recettes publiques avant datteindre
le maximum de Laffer. Nous avons choisi de ne
retenir que la comparaison des marges de manu-
vre du gouvernement franais en la matire sur
longue priode avec son homologue allemand,
sagissant de limposition du capital et du travail.
Les rsultats graphiques sont les suivants:

Imposition des revenus du travail (%PIB) par rapport au maximum de Laffer

29,0
28,0
27,0
26,0
25,0
24,0
23,0
22,0
21,0
20,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
France France Max Laffer avec capital humain
France Max Laffer moyen sur la priode 1995-2010 France Max Laffer sur 2010 hors capital humain
Allemagne (incluant l'ancienne RDA partir de 1991) Allemagne Max Laffer avec capital humain
Allemagne Max Laffer moyen sur la priode 1995-2010 Allemagne Max Laffer sur 2010 hors capital humain
Source: Trabandt et Uhlig, Fondation iFRAP 2012.

Sagissant de limposition des revenus du travail, on la priode. Mais spcifiquement en 2010 et en

constate que lcart au taux maximum de prl- intgrant le capital humain (compris comme la
vements obligatoires est beaucoup plus important rmunration des facteurs humains de production),
en Allemagne quen France. Lcart moyen est de lcart au maximum nest plus que de 0,1 point de
15,1% du PIB lorsque la France est 7,1% sur PIB pour la France et de 0,2 point pour lAllemagne.

Imposition des revenus du capital (% du PIB) par rapport au maximum de Laffer

11,0
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
France France Max Laffer avec capital humain
France Max Laffer moyen sur la priode 1995-2010 France Max Laffer sur 2010 hors capital humain
Allemagne (incluant l'ancienne RDA partir de 1991) Allemagne Max Laffer avec capital humain
Allemagne Max Laffer moyen sur la priode 1995-2010 Allemagne Max Laffer sur 2010 hors capital humain

Sagissant cette fois de limposition des revenus
du capital, les marges de manuvre par rap-
port au maximum de Laffer sont encore plus
troites. La comparaison France/Allemagne est
clairante: on constate que sur longue priode,
lcart au Laffer moyen en France nest que
de 1,1 %. En 2010, en y intgrant le capital
humain, lcart est galement de 0,1point.
Pour lAllemagne, en revanche, les marges sont
un peu plus grandes: lcart au Laffer moyen
depuis 1995 est de 6,8% et pour 2010 lcart
rel est galement de 0,1 point.
La question est donc pose de savoir si le
maximum de Laffer, impt par impt, ne
sera pas partiellement franchi pour certains
impts sur la priode 2013-2017, surtout
lorsque lon regarde lvolution de la pression
fiscale programme. Celle-ci serait en effet de
+2,9points de PIB entre2007 et2017 si on
suit le scnario fix par le gouvernement (et
mme de +3,8 points entre2010 et2017) et de
+4,59 points de PIB en retenant lhypothse la
plus dgrade (scnario 3 bascule 100% sur les
PO). Or, ltude Uhlig-Trabandt montre quen

Socit Civile n 129 Novembre 2012

SOCI129.indb 18 3/12/12 12:27:37

 BUDGET 2013 dossier

2010 la marge de manuvre sur les impts sur pour scuriser ses recettes (exit tax, mesures
les revenus du travail et du capital qui repr- de trsorerie, fiscalit alourdie sur les bases les
sentent 75% des prlvements obligatoires en moins dlocalisables, ajustements par les taxes
France15 n'est que de 0,2 point de PIB jusquau sur la consommation, imposition la source 19
maximum de Laffer. Mme si on peut imaginer (CSG), etc.) Or leffet Laffer court terme
des seuils beaucoup plus levs pour dautres se vrifie lgislation inchange, ce qui nest
impts (comme les impts indirects), il y a fort jamais le cas, alors qu moyen terme, il est visi-
penser que le maximum en France sera trs ble car les recettes fiscales peuvent patiner.
vite atteint pour les 25% de prlvements obli- Ce n'est qu'une fois que le maximum de Laffer
gatoires restants. On risque cependant de ne pas est franchi qu'il pourra tre ressenti moyen
pouvoir ressentir ce franchissement tant donn terme cause de ses effets ngatifs cumuls.
que ltat met en uvre des contre-mesures Peut-on par ailleurs connatre les impts qui seront
Evolution des PO en % du PIB selon les diffrents snarii
49,00%
48,00%
47,00%
46,00%
45,00%
44,00%
43,00%
42,00%
41,00%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Srie corrige APU PO avec le PNCCE PO avec PNCCE et scnario 2 100%

PO avec PNCCE et scnario 2 50% PO avec PNCCE et scnario 3 100% PO avec PNCCE et scnario 3 50%
Sources: Cour des comptes, situations et perspectives des finances publiques, juin2012, programmation pluriannuelle des
finances publiques 2013-2017, Fondation iFRAP 2012, PNCCE (Pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi).

particulirement sollicits? Si lon raisonne par 13% sur le financement des collectivits territo-
rapport laffectation du produit des impts aux riales. Le dynamisme de leurs dpenses ntant
diffrentes strates dadministrations publiques et pourtant pas identique, plus dynamique pour la
si lon considre quil ny aurait pas de dforma- Scurit sociale et les collectivits territoriales
tion majeure dans la rpartition des majorations ainsi que les oprateurs de ltat16, ce sont leurs
de taxes, il est possible de formuler lhypothse impts spcifiquement affects qui risqueront 15 Soit
que les augmentations simputeraient 53,1% de crotre de faon importante dans lavenir 31,9% du
PIB. Sour-
sur le financement des organismes de Scurit et qui serviront prfrentiellement de marges ces: bases
sociale, 31,3% sur le financement de ltat, dajustement. AMECO et
Eurostat, re-
tenues dans
volution des PO en % de PIB ltude.
50,0 %
16 Occa-
45,0 % sionnant des
40,0 %
sur-ractions
pour 2013
35,0 % respective-
30,0 % ment de +0,2
point de PIB
25,0 %
pour les
20,0 % ASSO, +0,1
15,0 % point de PIB
pour les col-
10,0 % lectivits lo-
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
cales et +0,2
ASSO tat APUL ODAC UE point de PIB
pour les op-
Sources: annexe projet de loi de programmation des finances publiques 2013-2017. rateurs.

Socit Civile n 129 Novembre 2012

SOCI129.indb 19 3/12/12 12:27:38

 dossier budget 2013

20
5 Quelles conomies dgager pour tenir
les objectifs europens?
On laura compris, avec la ncessit dun res-
pect intangible du pacte de stabilit et des ajus-
tements sur recettes haut risque du point
de vue de leur rendement pour la puissance
publique, des marges de manuvre durables
devraient tre dgages prfrentiellement au
moyen dconomies sur la dpense. En effet,
les recettes sont grandement dpendantes de
la croissance, tandis que les dpenses, si elles
sont suffisamment encadres, devraient voluer
suivant linflation (ce que lon appelle le zro
volume). Mieux, le gouvernement Ayrault sest
engag se conformer, sagissant de ltat, aux
pratiques de ses prdcesseurs: il a gel hors
pensions et intrts de la dette lensemble
du budget de ltat zro valeur, cest--dire
leuro-leuro, tandis que lensemble du bud-
get de ltat (y compris intrts et pensions)
est lui-mme gel zro volume, cest--dire
nvoluant qu la vitesse de linflation. Concr-
tement, leffort est le suivant sur lensemble des
budgets publics:

En % de PIB 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ratio de dpenses publiques 56 56,3 56,3 55,6 54,9 54,2 53,6
17 titre dont effort en dpenses 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4
dexemple,
sur les Effort en dpenses en milliards
3,99 6,11 6,27 8,67 8,99 9,33 9,68
6,27milliards deuros
deuros
dconomie
Effort supplmentaire avec le PNCCE en % de PIB
dgages en Dpenses recalcules 56 56,3 56,3 55,37 54,46 53,77 53,19
2013,
5,47milliards conomies supplmentaires 0 0 0 0,23 0,44 0,43 0,41
seront rali-
ss en volu- Efforts en dpenses du PNCCE 5,0 9,9 10,0 9,9
me sur le
Effort total minimal en
budget de 3,99 6,11 6,27 13,65 18,88 19,36 19,60
ltat, le reste dpenses en milliards deuros
par le res-
pect des ob-
jectifs de
lONDAM de-
Encore ne sagit-il que du scnario le plus favo- lisons les besoins dconomies supplmentaires
vrait dgager rable. On vrifie donc que les efforts en dpenses pour une croissance de seulement 0,4% du PIB
prs de
2,1milliards
sur lensemble des administrations publiques doi- en 2013, puis de 1% de 2014 2016 et de 2%
deuros vent tre importants ds 2013: prs de 6,27mil- en 2017 (scnario 2) ainsi quune croissance de
dconomies
supplmen-
liards deuros. Leffort en dpenses exprim en 0 % en 2013 avec les mmes hypothses sur
taires, le res- milliards deuros reprsente leffort structurel en moyenne priode (scnario 3).
te des admi-
nistrations
dpenses ncessaire pour tenir la trajectoire. Il
(ODAC, col- sagit dun effort en volume et non dun effort en Il est relativement simple de vrifier quen cas
lectivits lo-
cales, autres
valeur17. Il ne reprsente donc pas lensemble des de drapage d une mauvaise anticipation
rgimes so- conomies, en particulier les conomies ponc- de la croissance, les conomies projetes ris-
ciaux) lais-
sant filer
tuelles pour contrer laugmentation spontane quent rapidement de se rvler quasi-impossi-
leurs cono- des dpenses. Les efforts complmentaires sont bles raliser moins de tailler trs largement
mies en volu-
mes pour un
apports ensuite par le Pacte national pour la dans les dpenses dintervention (au niveau de
rsultat n- croissance, la comptitivit et lemploi, avec une ltat) et dans les budgets sociaux (collectivits
gatif (donc
des dpen-
monte en puissance de 5 10milliards deuros locales, Scurit sociale). Il importe donc de se
ses suppl- entre 2014 et 2015. Toutefois, si la croissance focaliser sur le premier scnario et denvisager
mentaires) de
1,3milliard
nest pas au rendez-vous, les ajustements risquent les marges de manuvre dgager sur le bud-
deuros. de se rvler beaucoup plus violents. Nous mod- get de ltat.

Socit Civile n 129 Novembre 2012

SOCI129.indb 20 3/12/12 12:27:38

 BUDGET 2013 dossier

Scnario 2 en points de PIB avec 50% de l'effort de redressement sur les dpenses
56 56,3 56,52 56,13 55,74 55,57 54,97
Avec recalcul de leffet
en dpenses
56 56,3 56,41 55,75 55,09 54,67 54,07 21
Effort supplmentaire
0 0 0,11 0,38 0,65 0,9 0,9
avec 0,4% de croissance
Effort supplmentaire
2,29 8,13 14,20 20,49 21,03
en milliards deuros
Source: Fondation iFRAP 2012.
Scnario 3 en points de PIB avec 50% de l'effort de redressement sur les dpenses

56 56,3 56,74 56,35 55,96 55,79 55,19

Avec recalcul de leffet
56 56,3 56,52 55,86 55,2 54,77 54,18
en dpenses
Effort supplmentaire
0,22 0,49 0,76 1,02 1,01
avec croissance 0%
Effort supplmentaire
4,58 10,46 16,56 22,89 23,48
en milliards deuros
Sources: Fondation iFRAP 2012.

Les conomies annonces 10milliards dconomies supplmentaires par

par le gouvernement
Le Premier ministre sest engag un premier
effort en dpense sur lensemble du quinquen-
nat de 50milliards deuros dconomies ra-
liser. Concrtement, il sagit en ralit de faire
an sur la dure du quinquennat, ce qui revient
ajouter un effort de 10milliards chaque anne
pendant cinq ans, soit une conomie cumule
de 150milliards deuros. Cela correspond donc
concrtement la rpartition suivante:

En milliards deuros 2013 2014 2015 2016 2017 Total

Effort suivant les annes annonces
10 20 30 40 50 150
gouvernement (hors ONDAM)
Complment apport par le PNCCE (non-
5 9,9 10 9,9 34,8
incrmental)
Effet sur les annonces du gouvernement 10 25 39,9 50 59,9 184,8
Mais effet des taux (conomies virtuelles) -4,9 -6,3 -6,7 -6,9 -6,9 -31,6
conomies relles effectuer sur les
5,1 18,7 33,2 43,1 53,0 153,2
dpenses

Dans le rappel des annonces en matire dcono-
mies, Franois Hollande, dans son intervention du
13novembre 2012, a confirm quavec le Pacte
national pour la croissance et la comptitivit,
leffort total slverait 60milliards deuros. Il
faut comprendre en lisant entre les lignes que
leffet en 2017 sera de 60milliards deuros dco-
nomies, soit sur lensemble du quinquennat une
conomie dfinitive de 184,8 milliards deuros
cumuls. Cependant, une partie importante de
ces conomies est pour le moment incertaine.
Ainsi que nous lavons montr plus haut pour
le budget 2013, leffort rel en dpenses (et non
en y incluant les effets incertains dune possible
baisse des taux) ne sera pas de 185milliards, ce
qui correspondrait un effort rel pluriannuel
aboutissant 60milliards deuros dconomies en
2017, mais en ralit de 153milliards. En effet,
par avance, le gouvernement intgre un effet taux
pluriannuel cumul de 31,6milliards. Si les pers-
pectives financires se dgradent moyen terme,
indpendamment des perspectives de croissance
(qui produiraient elles-mmes un besoin dco-
nomies supplmentaires spcifiques, voir supra), il

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 dossier budget 2013

faudra alors trouver jusqu 31,6milliards dco- trations publiques, il est possible den avoir une
nomies relles en plus! Cest considrable! estimation partir dune projection politique
Sagissant maintenant de la rpartition de ces inchange au sens de la directive sur les cadres
22 conomies raliser entre les diffrentes adminis- budgtaires18. Elle se prsente comme suit:
Dcomposition du scnario budgtaire/volution tendancielle
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Scnario par rapport au tendanciel
-4,5 -4,5 -4,0 -3,6 -3,2 -3,0
(en % de PIB)
Objectif -4,5 -3,0 -2,2 -1,3 -0,6 -0,3
Mesures en recettes 0,0 0,9 0,8 0,8 0,6 0,4
Mesures en dpenses 0,0 0,6 1,1 1,5 2,0 2,4
Dont inflexions sur les dpenses de ltat 0,5 0,8 1,2 1,5 1,7
Dont inflexions de lONDAM par rapport une
0,1 0,2 0,4 0,5 0,6
tendance de 4,1%/an
Mesures en dpenses (en milliards
0,0 12,5 23,8 33,7 46,6 58,1
deuros)
Dont inflexions sur les dpenses de ltat 10,4 17,3 27,0 35,0 41,1
Dont inflexions de lONDAM par rapport une
2,1 4,3 9,0 11,7 14,5
tendance de 4,1%/an
Sources: Trajectoire des finances publiques, annexe 2012-2017, Fondation iFRAP 2012.

On constatera que les carts entre les annonces
gouvernementales et la programmation plurian-
nuelle existent avec des montants qui ne sont
pas ngligeables. Des carts quil faudrait que le
gouvernement puisse justifier. Comme on va le
voir bientt, la tentation existe toujours de jouer
sur les termes pour tenter dallger la contrainte
budgtaire et dafficher des performances auto-
ralisatrices; contentons-nous pour le moment
de dire que les dpenses du gouvernement sont
en apparence en retard de 2,5milliards deuros
pour 2013, puis rgulirement plus volontaris-
tes que celles figurant dans la programmation
pluriannuelle. Comme on le verra plus loin, lex-
plication repose en ralit sur une surestima-
tion de lvolution des dpenses, ce qui devrait
permettre dafficher des conomies ralises sup-
rieures celles qui sont rellement dgages.

carts exprims en milliards deuros 2013 2014 2015 2016 2017

carts: programmation - annonces du gouvernement 2,5 -1,2 -6,2 -3,4 -1,8

18 Prsen- Par ailleurs, on constate que leffort de consolida- des proportions significatives. Cest pourquoi
tation norma-
lise du ca-
tion budgtaire repose actuellement quasi exclu- il importe de porter toute notre attention sur
dre budgtai- sivement sur ltat et sur lONDAM (Objectif les conomies affiches par ltat.
re dans la loi
de program-
national des dpenses dassurance-maladie) et
mation plu- ne concerne pas directement la Scurit sociale Les conomies raliser partir
riannuelle
des finances
proprement dite, ni les collectivits territoria- du budget de ltat dans une
publiques. les. Le rapporteur du budget Christian Eckert perspective pluriannuelle
Se reporter
lannexe du
la lui-mme bien analys: En dfinitive, les Sur les dpenses de fonctionnement et de per-
projet de loi conomies sur les dpenses de ltat et des opra- sonnel: dans la perspective dconomies suppl-
de program-
mation des
teurs permettraient non seulement de compenser mentaires documenter en2014 et2015, il fau-
finances pu- la dynamique des dpenses dassurance vieillesse dra trouver respectivement 1,01 et 1,02milliard
bliques
2012-2017,
et des collectivits territoriales, mais galement de deuros dconomies additionnelles. Dans ce cadre,
p.13. rduire le dficit structurel chaque anne dans les stratgies pourraient tre les suivantes:

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 BUDGET 2013 dossier

en 2014, rduction du GVT positif, cest-- oprateurs, sans prioriser Ple emploi et les enti-
dire des promotions et avancement pour une ts de Recherche et denseignement suprieur
conomie supplmentaire de 500 millions comme actuellement, ce qui pourrait conduire
deuros, ce qui correspond un ralentisse- une conomie additionnelle de 1 milliard 23
ment par deux du rythme de lavancement deuros complmentaire. Baisser cette fois-ci
(955,5millions deuros en 201319), complt les dotations aux collectivits de 0,75milliard
par un rabotage des mesures catgorielles; deuros supplmentaire (le gouvernement la
pour 2015, malheureusement, on ne parvient annonc clairement), ce qui ferait porter leffort
pas voir quelles mesures permettraient de sur les collectivits entre 1,25 et 1,5milliard
rcuprer encore 1,02 milliard dconomies deuros (si le gouvernement tient tout de mme 19 Le pro-
blme pour
sur la masse salariale. Deux solutions soffrent son objectif en 2013, cf. supra); lanalyste,
alors: soit une baisse tendancielle des effectifs pour 2015, leffort serait simplement mainte- cest que la
matrise de la
malgr laffichage actuel du maintien, afin de nu, ce qui veut dire quil ny aurait plus dco- masse sala-
dgager des conomies similaires celles de la nomies additionnelles, moins de poursuivre riale est ex-
trmement
RGPP, soit environ 1milliard deuros/an. Et/ou la baisse des taxes affectes aux oprateurs. mal docu-
la baisse de certaines rmunrations, mais lef- Pour les collectivits locales, leffort serait mente. Si
lon en croit
fort ne devrait pas aller au-del des 500millions identique 2014, soit une conomie compl- les prvisions
deuros. Au-del, rien ne peut tre rellement mentaire de 0,75milliard deuros. Des mesu- affiches, le
GVT positif
discern avec prcision. res supplmentaires devraient tre annonces demeurerait
lissue de 3 ans dajustement budgtaire, il pour atteindre lobjectif de 1,14milliard, soit de 955,5mil-
lions deuros
ny a plus de marge de manuvre pour le gou- 390millions deuros dconomies supplmen- en 2013,
vernement sur les dpenses de personnel. Sauf taires requises. Si le gouvernement veut aller alors quil
devrait avoir
reprendre les suppressions de poste dans les plus loin sagissant des annes2016 et2017, t substan-
ministres prioritaires (Enseignement, Justice, il devra ngocier avec les collectivits au sein tiellement ra-
lenti la
Police). Par ailleurs, le gel du point de fonction du comit des finances locales des limitations, mme date.
publique est maintenu et les mesures catgo- par exemple des remboursements et dgrve- On suppose-
ra quil est
rielles et individuelles sont momentanment ments dimpts locaux. Il existe un gisement complte-
supprimes ou geles. Quid des annes2016 potentiel de 12,85milliards deuros, soit 13% ment arrt
en 2014.
et2017? des transferts financiers de ltat vers les col-
En ce qui concerne les conomies sur les autres lectivits. Un rabot sur les remboursements et 20 Vise
rembourser
entits : il faudra pour 2014 et 2015 largir dgrvements locaux de 5 % permettrait de aux commu-
encore leffort, non seulement sur les oprateurs, dgager prs de 640millions deuros dcono- nes la TVA
quelles ac-
mais galement sur les collectivits locales. Si mies pour le budget gnral, ainsi que la mise quittent sur
lon voulait poursuivre avec un effort compl- sous enveloppe du FCTVA20 (le Fonds de com- leurs inves-
tissements,
mentaire de mme volume, il faudrait: pensation de la TVA), ce qui pourrait dgager rembourse-
en 2014, poursuivre la baisse de 2% sur les des marges complmentaires. La discussion ment fait au
taux forfaitai-
subventions pour charge de service public aux risque dtre difficile face aux territoriaux qui re de 15,5%.

Que font nos voisins europens ?

Les pays europens, quand ils annoncent des conomies sur les dpenses, ont-ils tous le mme mode daffichage
que la France (soit en volume et non en valeur) avec un budget qui reste plus ou moins identique? Peu ou prou,
les britanniques prsentent les conomies comme les budgtaires franais. Mais, lorsque lon regarde les documents
budgtaires allemands, on constate que la prsentation est sensiblement diffrente. En effet, par rapport 2012, le
budget fdral allemand 2013 conomise en valeur, cest--dire rellement un peu plus de 10milliards deuros,
passant de 312 302milliards deuros. Ces 10milliards sinscrivent dans les 86milliards deuros dconomies
annonces en 2010 par la chancelire Angela Merkel. En clair: quand lAllemagne dpense vraiment 10milliards
de moins, ltat franais affiche 10milliards deuros dconomies, mais il continue dpenser lgrement plus.

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 dossier budget 2013

nanticipaient pas forcment que llection de
Franois Hollande se traduirait par la baisse de
leurs dotations.
24 Sur les conomies en matire de dpenses
dinterventions et dinvestissements: lheure
actuelle, sagissant de lampleur des ajustements
pour 2014, 2015 et au-del, il nest pas possible
deffectuer de modlisation convenable. Tout au
plus, retenons que des efforts complmentai-
res peu prs quivalents devraient tre obte-
nus chaque anne (entre 3,6 et 3,8 milliards
deuros), ce qui suppose une remise plat
obligatoire et approfondie des dpenses din-
tervention de ltat, quil sagisse de dpenses
de guichet (ouvrant droits) ou des dpenses dis-
crtionnaires (subventions des organismes).
Sagissant de la pluriannualit des budgets
sociaux : les conomies affiches pour 2013
sont plus importantes que celles transmises
Bruxelles (2,4 milliards contre 2,1). Cepen-
dant, partir de 2015, les efforts senvolent,
ce qui imposera vraisemblablement des ajus-
tements complmentaires trs importants: les
conomies raliser explosent pour atteindre
9 milliards deuros, puis 11,7 milliards lan-
ne suivante et 14,5 milliards en 2017, soit
un doublement de leffort raliser, puis une
stabilisation avant un nouveau doublement
des mesures complmentaires annuelles. Cet
effet de palier est d, entre2015 et2017,
la stabilisation de lONDAM +2,5% contre
2,6% en 2014 et 2,7% en 2013. Les mesu-
res complmentaires videmment ne sont pas
actuellement documentes, on pense assez
naturellement des vagues trs importantes
de dremboursements21.

Conclusion
Recettes surestimes, conomies politiquement survendues mais en ralit trs
infrieures ce quelles devraient tres: on peut prdire, sans risque derreur, que
les 3% ne seront pas respects en 2013, sauf prcisions complmentaires du gou-
vernement. Cest dautant plus regrettable que le projet de budget prvoit encore
21 Assez 61,6milliards deuros de dficit, rien que pour ltat, et prs de 13,9milliards pour
curieuse-
ment, les ef- la Scurit sociale Nous sommes donc encore loin de lquilibre des comptes
forts suppl-
mentaires publics ou mme des objectifs du Pacte de stabilit budgtaire. Par ailleurs, les
demands
rentrent par-
mmes incertitudes de prsentation produisant les mmes effets, les conomies
faitement virtuelles sur les taux face aux conomies relles sur les dpenses reprsentent
dans lanaly-
se du poten- prs de 17 % de lensemble de la consolidation budgtaire 2013-2017. la cl,
tiel de d-
rembourse- un complment de coupes dans les dpenses qui pourraient sans dgradation de
ment des
mdicaments
la conjoncture conomique ncessiter dconomiser jusqu 31,6milliards deuros
pharmaceuti- supplmentaires. Pour raliser de vraies conomies et revenir vraiment lquilibre
ques formu-
ls dans en 2017 de faon plus scurise par rapport la conjoncture conomique, il faudrait
louvrage de
Bernard De- sengager sur des mesures couperet claires: geler lensemble des dpenses publiques
br et Philip-
pe Even,
en valeur hors charge de la dette mais en incluant les pensions des agents de ltat
Guide des qui croissent entre2012 et2013 de 2,9milliards sans aucun frein. Il faudrait aussi
4000 mdi-
caments, uti- que les collectivits locales et les organismes sociaux participent leffort national
les, inutiles
ou dange- au-del des conomies de faade annonces pour 2013 (moins dun milliard sur
reux, qui
valuent les
les dpenses locales, 2,4milliards sur les dpenses de Scurit sociale) de faon
conomies disposer des marges de manuvre minimales en cas de dgradation des perspectives
raliser entre
5 et 10mil- de croissance. Les conomies structurelles durables restent largement inventer.
liards
deuros. Une lecture honnte du pacte budgtaire devrait les imposer.

Socit Civile n 129 Novembre 2012

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