VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

El combate contra la corrupcin como base de la reforma de la administracin pblica

Jos Carlos Campero Nez del Prado

Al iniciarse el siglo XXI, varios de los pases de Amrica Latina se enfrentan a difciles
circunstancias econmicas, polticas y sociales. Los ejemplos de Ecuador, Per, Venezuela,
Argentina o Bolivia son seales de una creciente demanda social por cambios radicales en la
forma de gobierno, en el sistema poltico y el modelo econmico.

Los pueblos se han volcado a las calles para elevar pblicamente y de forma conjunta
su rechazo a la tradicional forma de distribucin del poder poltico y econmico en sus
sociedades. Nos enfrentamos a una crisis de gobernabilidad democrtica que precisa ser
resuelta en el corto plazo, pero a travs de nuevos mecanismos que a la vez de eficientizar
las polticas pblicas de los gobiernos, generen mayores niveles de legitimidad originados en
un mejor y mayor relacionamiento entre el Estado y la sociedad.

Muchos de los pases han tratado de plantear soluciones desde la satisfaccin de la

demanda ciudadana por mejores y ms baratos gobiernos. Otros lo han intentado por la va
de la ampliacin de los procesos participativos en la toma de decisiones pblicas. Pero
ninguno ha tratado de responder al problema de crisis de gobernabilidad de forma integral.

El presente trabajo hace el intento de plantear una propuesta de reforma de la

administracin basada en la lucha contra la corrupcin como una forma de responder de
forma integral y fundamentada a los orgenes del problema ms que a los sntomas.

La primera parte determinar qu entendemos por crisis de gobernabilidad

democrtica, cules son sus componentes y cmo se ha tratado de enfrentar cada uno de
ellos. La segunda parte realizar un anlisis ms detallado de cada una de las propuestas de
solucin planteadas a la crisis de gobernabilidad democrtica. La tercera plantear la
hiptesis de que la lucha contra la corrupcin es el vnculo principal para la elaboracin de
las soluciones integrales a la mencionada crisis. Finalmente se plantear un marco de
polticas pblicas orientadas a encarar de forma coordinada e integral una posible respuesta
a la crisis desde la lucha contra la corrupcin y la reforma de la administracin. El presente
trabajo se desarrollar utilizando la experiencia boliviana de reforma a la administracin
pblica para tratar de ilustrar las tesis aqu vertidas.

1.- Crisis de gobernabilidad democrtica

En el presente trabajo utilizaremos el trmino gobernabilidad democrtica para hacer

referencia a un fenmeno sistmico que implica: responder a las demandas sociales a partir
de polticas pblicas eficientes; legitimar las instituciones y organizaciones del sistema
poltico, y crear estrategias para el ejercicio de una ciudadana plena.

La realidad a la que se enfrentan varios pases de Amrica Latina se encuentra muy

alejada de lograr esa gobernabilidad, incluso despus de varias dcadas de profundizacin
democrtica. La (re)instauracin de regmenes democrticos en Amrica Latina en la
segunda mitad de los aos noventa, en la mayor parte de los casos se realiz en un mbito
de profundas crisis econmicas fruto del manejo gubernamental poco profesional y tico de
sucesivos gobiernos militares.
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Las desbordantes demandas sociales que asociaban a la democracia como la

panacea para dar solucin a la generalidad de problemas econmicos, sociales y polticos,
se enfrentaron rpidamente a la realidad de polticas econmicas ortodoxas destinadas a
revertir procesos inflacionarios y niveles alarmantes de dficits pblicos. La necesidad de
enfrentarse a la realidad, determin la postergacin en la satisfaccin de muchas de las
demandas sociales coyunturales. El nuevo cambio de paradigma econmico que daba paso
al mercado como el mejor asignador de recursos entre los agentes econmicos, rompa
drsticamente con formas de organizacin social tradicionales como los sindicatos, las
centrales obreras y otros. Finalmente, el espacio de relaciones sociales territoriales
dominante cambia y se sita en el rea urbanas, acogiendo en la actualidad al mayor
porcentaje de los habitantes y centros de desarrollo econmico.

Los resultados tan esperados del modelo econmico no se dieron como se esperaba,
y por el contrario, tuvieron resultados concentradores del ingreso y agravaron las brechas
urbano/rural; eficiencia/equidad; Estado/sociedad y otras, que originaron un desarrollo
poltico, social y econmico asimtrico en distintos sectores de la poblacin: unos insertos en
el mundo moderno y globalizado, y otros relegados a condiciones de desarrollo de siglos
pasados.

La gobernabilidad democrtica incluye tres componentes fundamentales que fueron

siendo desarrollados por el Estado como respuesta sistmica a los constantes reclamos de la
poblacin a lo largo de las ltimas dcadas:

Governanza, entendida como la capacidad tcnica del Estado para responder a las
demandas sociales y econmicas con eficiencia y transparencia.
Legitimidad, entendida como el grado de apoyo y confianza de la ciudadana en los
representantes polticos, las instituciones democrticas y el proceso democrtico.
Participacin, entendida como necesaria para que la sociedad civil se sienta incluida y
se apropie, apoye y legitime la gestin gubernamental y las polticas pblicas
implementadas por el gobierno.

En respuesta a las constantes demandas sociales por mejores condiciones de vida,

los gobiernos tendieron a desarrollar mltiples reas funcionales (salud, educacin, vivienda,
entre otros), ampliando su horizonte de intervencin y por lo tanto creciendo en tamao como
en presupuesto. Ya en la dcada de los setenta, en los Estados Unidos de Norteamrica se
reconoci que los grandes objetivos que haban llevado a desarrollar un estado de bienestar
haban sido imposibles de cumplir. La mayor parte de las polticas sociales haban
demandado grandes cantidades de dinero y esfuerzo, pero haban logrado resultados muy
pobres. Esta situacin se dio de forma similar en la mayor parte de los pases de la regin, y
ha ocasionado que cada vez ms ciudadanos demanden gobiernos ms pequeos y baratos,
pero ms efectivos. Las diferentes experiencias de modernizacin administrativa han sido las
respuestas a ese dilema. Es decir, que los esfuerzos por desarrollar una mejor governanza
no han sido exitosos en la mayora de los casos.

La modernidad que permiti lograr cada vez mayores niveles de alfabetismo y

expectativas de vida, ha enfrentado a los gobiernos con ciudadanos cada vez mejor
preparados y con mayores deseos de involucrarse en los asuntos pblicos. Las nuevas
generaciones demandan con mayor fuerza la ampliacin de los espacios de poder para

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desarrollar capacidades democrticas que les permitan ser actores preponderantes de su

propio desarrollo. Se agotaron los grandes procesos de planificacin gubernamental que
homogeneizaban las soluciones a los problemas y vislumbraban unilateralmente visiones de
pas y del desarrollo para los gobernados.

En respuesta y para lograr mayores niveles de legitimidad, los gobiernos reformaron

las instituciones democrticas para acercar el Estado a la ciudadana (descentralizacin),
darle mayor capacidad de control social a los ciudadanos (elecciones separadas para el
ejecutivo y el legislativo; mejores, ms transparentes y ms democrticos sistemas
electorales, etc.); y ampliaron las arenas de participacin de la sociedad civil para integrarlas
a los cambios del Estado y para hacerlas parte de las decisiones gubernamentales
(presupuestos participativos, participacin popular, referendums, entre otros).

La siguiente seccin analizar las corrientes tericas que impulsaron las reformas
gubernamentales antes citadas.

2.- Reformas gubernamentales

Si bien a continuacin se analizar cada una de las distintas partes de la reforma por
separado, no se pretende sugerir que fuesen reformas inconexas; por el contrario,
nicamente se lo hace para brindar mayor claridad al anlisis.

2.1.- Reforma de la administracin

Las dos mayores corrientes por lograr gobiernos ms pequeos, baratos y ms

eficaces, de los que nacen los esfuerzos de reforma de la administracin en Amrica Latina
son: la Nueva Gerencia Pblica desarrollada en Nueva Zelanda, y la Reinvencin del
Gobierno desarrollada en los Estados Unidos de Norteamrica (Kettl 2000).

Estos paradigmas se han originado como consecuencia de los ms importantes

cuestionamientos de los ciudadanos a sus gobiernos: bsqueda de mayor productividad,
orientacin hacia prcticas competitivas de mercado, orientacin al servicio al cliente,
descentralizacin de las actividades gubernamentales, y mecanismos que obliguen a la
administracin a rendir cuentas de sus actos. Es decir, que la reforma de la administracin
trata de resolver la incapacidad gubernamental para cumplir con los deseos y expectativas
de los ciudadanos.

La implementacin de esos cambios supuso utilizar un enfoque de mercado que

promociona la competencia dentro y fuera de las organizaciones y que se sustenta
tericamente en las teoras del institucionalismo econmico. Es decir, que las reformas
trataban de suprimir los altos costos de transaccin derivados de la opacidad gubernamental
y al mismo tiempo solucionar los problemas de agencia derivados de la falta de
respondabilidad (accountability) en la funcin pblica por los resultados de las decisiones y
polticas pblicas adoptadas (Meyer and Rowan 1999; Powell and DiMaggio 1999; Romero
1999; Scott 1999).

Ambos paradigmas ofrecen polticas con una base terica comn que tratan de
mejorar el accionar de las distintas organizaciones pblicas, con el objetivo de generar valor
pblico que permita pasar ms all de la relacin gobierno/gobernado hacia una relacin

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complementaria (no excluyente) gobierno/cliente.

La filosofa detrs de stos paradigmas apunta a una reforma administrativa orientada

a permitir al gobierno proveer servicios valorados por los ciudadanos; sustituir la eficiencia
por la deliberacin en torno a la naturaleza y el valor de las actividades gubernamentales:
producto o servicio, calidad y valor, que permitan satisfacer aquello que el ciudadano/cliente
valora; canalizar las energas humanas para un trabajo socialmente til y desarrollado en
funcin a conceptos como misin, servicios, clientes y resultados, que le permitan al
funcionario pblico sentirse responsable e importante por el logro de su trabajo. Por lo tanto,
propone satisfacer las necesidades del cliente/ciudadano; mejorar los recursos humanos a
travs de la constante capacitacin; reducir el excesivo papeleo; terciarizar muchas
actividades que pueden ser ofertadas de forma ms eficiente por el sector privado;
descentralizar actividades relacionadas con problemas regionales o locales; y finalmente a
travs de esas reformas prestar mejores servicios al ciudadano/cliente con menores niveles
de gasto corriente.

2.2. Legitimidad

La poltica pblica ms difundida para recuperar la legitimidad del Estado y de su

administracin fue la descentralizacin. Es decir, la devolucin de competencias
gubernamentales a instancias administrativas o de gobierno menores gobiernos o
administraciones regionales y locales, incrementando de esa forma su autodeterminacin y
autonoma.

Los orgenes de la descentralizacin la orientan a tratar de revertir la decreciente

credibilidad del Estado (fracaso econmico, emergencia de clases medias instruidas muy
crticas); plantear una estrategia para lograr estabilidad poltica (integracin pacfica de
grupos de oposicin antisistmica) y permitir la incorporacin al sistema de partidos polticos
regionales representativos (Burki, Perry, and Dillinger 1999).

La descentralizacin traa consigo de forma implcita una serie de mejoras a las

condiciones de exclusin que haba generado el centralismo hasta el momento. Supona
primero, la provisin de servicios pblicos ms eficientes porque en el mbito regional o local
se conocen de forma ms precisa las causas y los problemas que aquejan a los ciudadanos;
y segundo, profundizacin democrtica al acercar el Estado a la ciudadana, posibilitar la
eleccin directa de autoridades representativas y ejercer control social sobre las gestiones de
las mismas (Campero N. and Gray Molina 2001).

2.3.- Participacin

Para responder a la necesidad de incorporar a la vida poltica a miles de ciudadanos

se desarrollan mltiples modelos de participacin ciudadana en la toma de decisiones
gubernamentales. Algunos nicamente estn orientados a ampliar las arenas de deliberacin
y debate democrtico; mientras que otros, establecen claramente mecanismos para la toma
directa de decisiones pblicas1.

1
No se establecen como modelos de participacin aquellos actos en los que representantes explican sus programas o
propuestas a un grupo de ciudadanos que permanecen pasivos, pues este tipo de reuniones son bsicamente informativas y
no existe bilateralidad comunicativa; por el contrario y siguiendo a Subirats, se trata de ilustrar metodologas innovativas

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2.3.1.- Debate y deliberacin

Si bien no se cubren todos los tipos de experiencias que se han llevado a cabo en
muchos pases, se citan aquellos a los cuales se ha prestado mayor atencin en la literatura
contempornea:

Consejos ciudadanos o Ncleos de intervencin participativa (NIP): son una

tcnica para la intervencin de los ciudadanos en los procesos de toma de
decisiones pblicas y tratan de integrar y recoger lo mejor de mecanismos tan
dispares como asambleas, jurados, consejos consultivos y encuestas de opinin,
para ofrecer otra posibilidad de que las voces de los ciudadanos se escuchen en el
proceso de toma de decisiones pblicas. Se constituyen por grupos de 25 a 30
personas elegidas al azar que, tras un proceso de informacin plural y de
deliberacin colectiva, emiten un dictamen sobre un problema colectivo que exige
una respuesta pblica. Al final del periodo de anlisis entre 3 y 5 das-, se pasa un
cuestionario en el que cada uno de los miembros trata de reflejar la totalidad de los
temas tratados a lo largo de las sesiones y que permite elaborar un informe
descriptivo de los resultados con la ayuda de un grupo asesor y con la aprobacin
de una comisin de los participantes. Finalmente, si bien el informe recoge las
preferencias de los ciudadanos, ste no tiene carcter vinculante y la capacidad
legal de decidir sobre el problema pertenece a los representantes polticos electos
(Font 1996).

Encuestas deliberativas (Deliverative Opinion Polls): se trata de un mecanismo

desarrollado de forma experimental para la eleccin de candidatos presidenciales
en Estados Unidos de Norteamrica o en discusiones pblicas sobre ley y orden en
gran Bretaa. Rene una muestra de poblacin votante a los cuales se informa
detalladamente sobre algn problema pblico planteado y posteriormente se les
pide una opinin mediante una encuesta. Es un proceso que difiere de los mtodos
de encuestas tradicionales porque antes de pedir opinin alguna informa a los
encuestados. El nmero de personas es mucho mayor que en el caso anterior, por
lo que la profundidad con la que se trata el tema es menor y quedan las dudas
sobre el posible sesgo que puede producirse en la seleccin de la informacin o de
los informantes (deLeon 1994).

Conferencias de consenso: buscan conocer la opinin informada de la gente

comn sobre algn tema rodeado de cierta polmica e intenta confrontar las
lgicas tcnicas o cientficas y las derivadas de la defensa de intereses con la
opinin de la ciudadana en general o parte de ella. Este es un proceso en el cual
interactan las partes en conflicto y la poblacin que por algn motivo se siente
afectada por cualquiera que sea la decisin que se vaya a adoptar, realizndose
una confrontacin tcnica y cientfica que a veces escapa de la comprensin de la
mayora de los participantes. La participacin de las personas no se produce de
forma aleatoria, sino que se hace un llamamiento a todas aquellas personas que
por alguna razn se sientan interesados en el tema para que participen (Fischer

que se han desarrollado con el objeto de establecer una relacin en la que se combine informacin, deliberacin y capacidad
de intervencin de los ciudadanos en los procesos decisionales del gobierno (Subirats 1996).

5
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1993).

Grupos de mediacin: busca encontrar soluciones a conflictos existentes, por lo

que se caracteriza por contar con ambas partes en conflicto para que las
decisiones que se adopten finalmente cuenten con la legitimidad de los interesados
y de los grupos afectados. Esta forma de deliberacin puede asemejarse ms a un
arbitraje o mediacin no obligatoria, en que lo importante es que las dos partes en
conflicto estn presentes, tengan la oportunidad de dialogar y se cree el clima
necesario en que ambas partes puedan conocer los diferentes puntos de vista y las
respectivas motivaciones y finalmente plantear una salida factible al problema.
(Fischer 1993).

Los cuatro modelos de participacin antes explicados, tienen en comn la intencin de

mezclar aportaciones basadas en conocimientos tcnicos y aquellas basadas en la defensa
de intereses sociales presentes, con las fundamentadas en el sentido comn y las
experiencias personales de los participantes. Se busca a travs de la deliberacin la
formacin en la poblacin de una opinin responsable -informada de los pros y los contras-,
consciente de las consecuencias de las alternativas en conflicto, sin que ello implique
necesariamente el llegar a una solucin correcta o que la solucin planteada sea adoptada
por las autoridades.

2.3.2.- Toma de decisiones de forma directa

El referndum es el mtodo tradicional de este tipo de participacin ciudadana en la

que se toman decisiones de forma directa. Actualmente son muy utilizados en pases como
Estados Unidos, Suiza y Gran Bretaa; y el avance tecnolgico de las telecomunicaciones
internet, televisin por cable, televisin interactiva, etc.- le ha brindado nuevas y variadas
potencialidades.

Entre los ejemplos ms conocidos de la aplicacin de estas nuevas tecnologas se

tiene la experiencia del estado de Ohio en Estados Unidos, donde se cuenta con un sistema
interactivo de televisin por cable que permite a sus habitantes participar directamente a
travs de un sistema de cinco botones multialternativas- en consultas puntuales. La crtica a
estos nuevos sistemas surge desde la ptica de que puede convertirse en medios a travs
de los cuales los grupos de intereses ejerzan influencia y manipulacin mediante la
movilizacin electrnica de sus afiliados o simpatizantes directamente a los medios de
comunicacin y representantes polticos. Otro aspecto negativo establece que no toda la
poblacin tiene la posibilidad de acceso a la televisin por cable, lo cual ejerce una rigidez de
acceso a la participacin poltica (Subirats 1996).

Entre otros ejemplos menos intensivos en tecnologa, pero de mayor importancia y

trascendencia podemos citar los presupuestos participativos en la ciudad de Porto Alegre
Estado de Rio Grande do Sul- en Brasil, donde los grupos sociales del municipio se renen
en espacios propios de discusin para debatir y priorizar las inversiones municipales anuales
(Kliksberg 1998). Y por otro lado, la experiencia de participacin popular2 en los 314

2
Para mayores referencias sobre la Ley de Participacin Popular en Bolivia ver (Campero N. 2000; Gray Molina 1998;
Grindle 2000; Molina 1997; Molina 2001; Molina 2002; Molina Monasterios 1997; Oxhorn 1999; Repblica de Bolivia
1994; Secretara Nacional de Participacin Popular 1996a; Secretara Nacional de Participacin Popular 1996b)

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municipio de Bolivia, en que las comunidades indgenas, pueblos indgenas, comunidades

campesinas y juntas vecinales constituyen legalmente Organizaciones Territoriales de Base
(OTB) que cuentan con la potestad legal de establecer espacios propios de discusin de
acuerdo a sus propias costumbres y reglamentos para la identificacin de los problemas
sociales de cada municipio, priorizacin e incorporacin de los programas a ser
implementados en el presupuesto municipal, a travs de programas de inversin mixta
capital pblico o privado y mano de obra local- y finalmente, evaluacin del cumplimiento de
la ejecucin presupuestaria con derecho a veto sobre la gestin municipal3 (Campero N. and
Prez 1997)

La necesidad por dar respuestas a las demandas insatisfechas de la ciudadana

fomentaron el desarrollo de mltiples propuestas. Haciendo una evaluacin de la experiencia
en Amrica Latina, vemos que las medidas implementadas no tuvieron los efectos
esperados, y que para comienzos del siglo XXI las relaciones entre el Estado y la sociedad
se han deteriorado ms an. La mayor parte de los pases de la regin se encuentra
inmersos en una crisis de gobernabilidad democrtica. Cules son las razones para que las
reformas no hayan obtenidos los resultados esperados? Qu fall en Amrica Latina
respecto a las experiencias de reforma en los pases desarrollados?

3.- El engranaje faltante (missing link): Lucha contra la corrupcin

El presente trabajo establece como hiptesis que las reformas emprendidas en

Amrica Latina para restaurar niveles aceptables de gobernabilidad democrtica han sido un
fracaso porque no atacaron la causa del problema: los alarmantes niveles de corrupcin. Los
resultados estn muy lejos de los objetivos planteados por las reformas, habiendo incluso,
profundizado el distanciamiento entre el Estado (y sus instituciones) y la sociedad civil
(Campero N. 2002).

La globalizacin y el desarrollo tecnolgico han posibilitado la interconexin de la

poblacin con el mundo y con todo lo que acontece en los territorios nacionales en tiempo
real. Esto ha permitido transparentar la caja negra del accionar gubernamental y detectar y
denunciar infinidad de actos de corrupcin que antes pasaban desapercibidos para los
ciudadanos.

Hoy existe la capacidad ciudadana y la informacin pblica necesaria para determinar

que la mayor parte de las polticas pblicas gubernamentales fracasan y son poco eficientes
debido a la corrupcin de las organizaciones pblicas; las mismas que al ser corruptas
cooptan o impiden la participacin ciudadana en su gestin y por lo tanto, dejan de contar
3
El Artculo 11 de la Ley de Participacin Popular establece la Suspensin de los recursos de coparticipacin municipal
cuando exista una denuncia del Comit de Vigilancia con relacin a Ordenanzas y Resoluciones Municipales, referidas a la
administracin de los recursos municipales definidos para la Participacin Popular. El Poder Ejecutivo, efectuar la
evaluacin consiguiente, y en su caso, requerir a la municipalidad transgresora para que subsane la situacin observada. En
caso de no ser atendido el requerimiento de conformidad al inc. 9) del Art. 96 de la Constitucin Poltica del Estado, el
Poder Ejecutivo denunciar al Gobierno Municipal requerido ante el Senado Nacional. El Poder Ejecutivo tambin podr
requerir de oficio al Gobierno Municipal la rectificacin de actos que considere contrarios a la Constitucin Poltica del
Estado y a las leyes, en caso de que la municipalidad requerida no acceda a subsanar las observaciones realizadas, el Poder
Ejecutivo denunciar la omisin al Senado Nacional. Si el Senado Nacional admite la denuncia, quedan suspendidos los
desembolsos de coparticipacin tributaria para la Participacin Popular, correspondientes al Gobierno Municipal
denunciado. En tanto el Senado Nacional resuelva definitivamente la situacin, los recursos de coparticipacin continuarn
acumulndose en la cuenta del Gobierno Municipal observado (Repblica de Bolivia 1994).

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con la legitimidad y respeto de la ciudadana. Esta desenmascarada corrupcin en el

accionar gubernamental se ha convertido en el factor ms resistido por la sociedad civil y al
mismo tiempo, en la principal causa para el rpido deterioro de la gobernabilidad democrtica
(Klitgaard, MacLean-Abaroa, and Parris 2001).

En Bolivia desde la instauracin de la democracia en 1982, la necesidad de establecer

acuerdos interpartidarios para lograr gobernabilidad han configurado la llamada Democracia
Pactada. Esta particular forma de lograr gobernabilidad democrtica se ha valido de la
prebenda, el cuoteo de cargos pblicos y la corrupcin con impunidad, para mantener a las
coaliciones gubernamentales cohesionadas en torno a los programas de gobierno (Gamarra
1997). Durante los ltimos siete aos la corrupcin pblica ha desviado ms de dos mil
millones de dlares de sus objetivos de poltica pblica; monto que en el contexto boliviano
significa casi el doble los recursos logrados por el programa de alivio a la deuda HIPCII,
alrededor del 31% de los recursos destinados a la implementacin de la Estrategia Boliviana
de Lucha Contra la Pobreza (EBRP) y ms del 27% del producto interno bruto (Campero N.
2001). Para julio de 2002 el Informe de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD sita a Bolivia
como el pas ms corrupto de Amrica Latina (PNUD 2002).

La percepcin de que Amrica Latina mantiene niveles preocupantes de corrupcin ha

sido un resultado de todos los estudios realizados sobre competitividad en la regin (Shatz
2002). Las reformas orientadas a la atraccin de inversiones extranjeras directas en la dos
ltimas dcadas, agravaron los niveles de corrupcin de las administraciones pblicas en
Amrica Latina a travs de las presiones que las empresas multinacionales ejercen para
lograr beneficios especiales, aspecto que ha sido resaltado por el periodista Andrs
Oppenheimer del Miami Herald (Oppenheimer 2001) y luego cuantificado en un ndice de
corrupcin de empresas multinacionales por Transparencia Internacional (Transparency
International 2002).

La relacin existente entre corrupcin y peores indicadores de gobernabilidad

democrtica pueden demostrarse a travs de diferentes aproximaciones, entre las que se
encuentran las siguientes:

A mayor corrupcin menos afecto por la democracia y sus instituciones: si

aceptamos por un lado, que la legitimidad es un requisito de la democracia (Easton
1975; Lipset 1994); y por el otro que la corrupcin tiene una relacin indirecta con
la legitmidad democrtica, entonces la estabilidad democrtica podra verse
cuestionada en Amrica Latina. Esta tesis se encuentra respaldada por los
resultados de las encuestas del Latinobarmetro ilustran que a medida que los
niveles de corrupcin aumentan, los ciudadanos son ms proclives a preferir
sistemas de gobierno no democrticos y de mano dura (Latinobarmetro 2002). La
realidad en Bolivia no es diferente lo que se demuestra en la preferencia por
regmenes de mano dura en un 27% de los ciudadanos que fueron vctimas de
algn acto de corrupcin (Seligson 2001).
La corrupcin como plaga econmica: uno de los factores de la corrupcin es
que no deja registros de sus transacciones, lo cual reduce la obtencin de
impuestos en el fisco. Segundo, si los servicios pblicos demandan sobornos para
realizarse (o para realizarse ms eficientemente) se esta imponiendo una barrera
de entrada para aquellas personas que no cuenta con recursos para pagar
sobornos, adems de la provisin de servicios asimtricos y de baja calidad.

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Tercero, la posibilidad de corrupcin en licitaciones pblicas permite obviar

estndares mnimos de calidad, por lo que la ciudadana obtiene obras y polticas
pblicas deficientes. Finalmente, la corrupcin erosiona las bases del Estado de
Derecho, encarece los costos de transaccin y permite la realizacin de
transacciones irracionales desde el punto de vista econmico (no se opta por las
mejores opciones, sino por aquellas que pagan mayores sobornos).
La corrupcin como una plaga poltica: ...los pases en los cuales persiste la
corrupcin en pequea escala ...enfrentan bajos niveles de confianza institucional,
lo que genera consecuencias negativas en trminos del compromiso social hacia
proyectos colectivos, el comportamiento cvico, los niveles de delincuencia y orden
pblico (Doig and Theobald 2000). La experiencia boliviana ha demostrado una
cada preocupante de confianza en tres Instituciones democrticas fundamentales
en la ltima gestin gubernamental: el Congreso, la Polica Nacional y la
Presidencia de la Repblica (Campero N. 2002). A raz de esta disminucin de
confianza y legitimidad las elecciones generales del 30 de junio del presenta ao
han polarizado el espectro poltico entre la derecha conservadora y representativa
de la democracia pactada y la izquierda radical representada por el Movimiento al
Socialismo (MAS), agrupacin poltica sindical originada en sindicatos de
productores de coca que plantean la construccin de un nuevo Estado sin
corrupcin y sin los ladrones de siempre (Gray Molina, Campero N., and
Querejazu 2002).

Amrica Latina ha elevado su indicador de regin corrupta (Transparency International

2002), lo que se ha traducido en menores niveles de legitimidad institucional en la mayor
parte de los pases de la regin, en especial en Ecuador, Argentina y Per. Bolivia y
Venezuela estn empezando a orientarse en la misma tendencias. Sin embargo, debemos
reconocer que las reformas no estn erradas y adems estn basadas en marcos tericos
correctos; lo nico que falta es una bisagra que articule las reformas con la gobernabilidad
democrtica y el logro de la gobernanza: esa bisagra, que adems se funda en las mismas
bases tericas que las reformas, es la lucha contra la corrupcin.

4. El Combate contra la Corrupcin como base de la Reforma de la Administracin

La figura N 1 ilustra claramente lo que se ha propuesto hasta este momento. Un

engranaje faltante entre las reformas implementadas en la regin y los problemas a los que
estaban orientadas.

Siguiendo a Klitgaard definiremos corrupcin como el uso indebido de un cargo

pblico o privado para beneficio particular; asimismo, debemos estar concientes de que
existen diferentes tipos de intensidad de corrupcin, unos niveles ms tolerados que otros y
por supuesto algunos cuyo costo de eliminacin es excesivamente caro para la sociedad y
debe ser simplemente aminorado (Klitgaard et al. 2001). Si adems utilizamos otro tipo de
herramientas para analizar la corrupcin podremos llegar a la conclusin de que sta es un
crimen de clculo, pues la gente se vincula a actos corruptos cuando las probabilidades de
ser detectado y procesado legalmente son muy bajas.

Uno de los temas centrales de las reformas en Amrica Latina ha sido, como
habamos mencionado con anterioridad, reforzar la gobernabilidad democrtica. Si
analizamos a travs del lente de la corrupcin, reformas como descentralizacin, procesos

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de participacin popular, bsqueda de eficacia y eficiencia en la provisin de servicios y

otros, vemos que todas esas acciones pueden ser agregadas en la necesidad de mayores
niveles de rendicin de cuentas. Es decir, que si bien se tratan de lograr objetivos como la
democratizacin de las decisiones y la legitimidad de las instituciones y las acciones pblicas
(ambas parte de la gobernabilidad democrtica), al mismo tiempo se estn logrando,
consciente e inconscientemente, objetivos de lucha contra la corrupcin.

Y estos objetivos de lucha contra la corrupcin se consiguen en funcin a que las

reformas posibilitan el acceso de los ciudadanos a informacin pblica, establecen relaciones
directas entre gobernados y gobernantes y promueven la rendicin de cuentas y el control
social. Es decir, que hacen elevan las probabilidades de que los actos corruptos sean
detectados y los vinculados a ellos sean procesados legalmente.

La lucha contra la corrupcin y la mayor parte de las reformas del Estado y la

administracin se encuentran gravitando sobre un mismo tronco terico basado en el
institucionalismo econmico. Ambas tratan en ltima instancia de generar mejores
condiciones para las relaciones ciudadano/Estado, sobre la base de menores costos de
transaccin (mayor y mejor informacin) y mayores posibilidades de control social y rendicin
de cuentas (participacin y transparencia). Un claro ejemplo de lo anteriormente mencionado
ha sido la experiencia boliviana del Programa de Reforma Institucional (PRI).

El PRI, es un programa implementado por la Vicepresidencia de la Repblica y se

constituye en el instrumento ejecutor del Plan Nacional Integridad (PNI) en los componentes
de modernizacin del Estado y lucha contra la corrupcin. El PNI constituye el pilar
Institucionalidad del plan de gobierno 1997 - 2002.

El Proyecto establece como objetivos hacer ms eficiente y transparente la

administracin del Estado para mejorar su capacidad de gestin, de provisin de servicios y
de formulacin y ejecucin de polticas pblicas a travs de la implementacin de sistemas
de gestin pblica orientadas a los resultados; la seleccin de personal idneo y competitivo
para la administracin del Estado y la prevencin de la corrupcin (Vicepresidencia de la
Repblica 2002).

El proyecto tiene tres componentes: a) reformas horizontales; b) reformas verticales4 y

c) fortalecimiento de la unidad ejecutora5.

4.1.- Reformas horizontales

Dentro del componente de reformas horizontales el proyecto establece tres iniciativas:
i) la implementacin de un sistema de gestin y evaluacin por resultados en la
administracin pblica, ii) la implantacin del Servicio Civil, y iii) un plan de lucha contra la

4
Por reformas verticales se entiende la implementacin de las reformas horizontales en una primera fase, abarcando las
siguientes seis instituciones: el Ministerio de Hacienda; el Ministerio de Vivienda y Servicios Bsicos; el Ministerio de
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural; el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes; el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos; el Instituto Nacional de Estadstica (INE); el Servicio de Aduanas (SNA); y el Servicio Nacional de
Impuestos Internos (SNII). En funcin a que algunas de estas instituciones cumplen funciones diferentes por sus propias
caractersticas recaudadoras, el componente de reformas verticales se subdividi en: i) Reforma Institucional de las
entidades piloto no Recaudadoras de Tributo, y ii) Reforma y Modernizacin del Servicio Nacional de Impuestos Internos;
iii) Reforma y Modernizacin del Servicio Nacional de Aduanas.
5
Aspecto que no ser desarrollado en el presente trabajo.

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

corrupcin.
4.1.1.- Gestin y Evaluacin por Resultados
Los sistemas implementados a raz de la Ley SAFCO, priorizan el control contable y
presupuestario sobre la evaluacin de los resultados y el desempeo. Por lo tanto, la
evaluacin de desempeo de las agencias gubernamentales raramente es reflejada en el
presupuesto general de la nacin y la falta de un sistema de incentivos socava los esfuerzos
por mejorar los servicios ofertados por el gobierno (Repblica de Bolivia 1990).
La Gestin y Evaluacin por Resultados pretende lograr mayor eficiencia a largo plazo
en la asignacin de recursos y una mayor orientacin de servicio hacia el pblico a travs el
anlisis y la evaluacin continuada de la gestin pblica. Los resultados que se esperan
lograr son: la utilizacin creciente de tcnicas de anlisis en la toma de decisiones, la
introduccin de mayor autonoma en la gestin (acompaada de la concesin de incentivos y
la exigencia de responsabilidades), la mejora de los sistemas de informacin estadstica y
contable, el aumento de conciencia del pblico sobre sus derechos y un mayor control social.
El sistema pretende obligar a las instituciones pblicas a definir los objetivos que
pretende alcanzar, a expresarlos en trminos de indicadores y desarrollar medidas de costes
y de resultados, para que luego a mediados de ao y al finalizar la gestin se realice una
evaluacin del cumplimento de las metas sobre la base de indicadores objetivo previamente
acordados, estableciendo el grado de cumplimiento y eficiencia alcanzados.
4.1.3.- Servicio Civil
Si bien Bolivia ya contaba con un programa de servicio civil, este no gener los
resultados esperados pues estaba enfocado nicamente en el financiamiento de 260 salarios
de servidores pblicos situados en posiciones claves del gobierno central. A travs del PNI
se reconoce la necesidad de aumentar la calificacin de los servidores pblicos y de
aumentar su predisposicin para el servicio pblico. Este nuevo enfoque ya se dirige a crear
una elite de profesionales en la administracin pblica, sino a introducir y aplicar plenamente
un sistema moderno y transparente de administracin de los recursos humanos del Estado.
Asimismo, se ha creado la Superintendencia de Servicio Civil, la cual regula y acredita los
procesos de contratacin competitiva de recursos humanos, adems de ser la institucin que
ejerce la defensa de los derechos de los funcionarios ante la administracin.
Hasta hoy son ms de 6.000 los casos en que competitivamente se ha seleccionado
personal en las organizaciones pblicas, buscando aumentar la transparencia y equidad de
los procesos de personal, y posibilitando contar con el mejor recurso humano existente
dadas las restricciones presupuestarias vigentes. Asimismo, se ha asimilado a la carrera
funcionarial a muchos funcionarios que ya posean ms de cinco aos de antigedad en la
administracin pblica y se ha posibilitado su inamovilidad en los cambios de administracin
gubernamental.
As la implementacin del servicio civil de carrera se ha orientado a promover la
sostenibilidad de las reformas estructurales mediante la implementacin de una moderna
normatividad relativa a la gestin de personal, la creacin de un sistema de incentivos
estrechamente vinculados al Sistema de Evaluacin por Resultados, el desarrollo e
implantacin de procesos descentralizados de Servicio civil y la capacitacin continua del
servidor pblico.
4.1.3.- Lucha contra la corrupcin
Tanto el Gobierno, como la sociedad civil reconocen que la corrupcin es una de las
mayores amenazas para el futuro de Bolivia. La corrupcin existente pone en riesgo la
estabilidad macroeconmica, afectando la lucha contra la pobreza, perjudica a la incipiente
industria nacional y desestabiliza la democracia afectando la credibilidad del sistema poltico
(Seligson 2001).

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En consecuencia, se han desarrollado las siguientes acciones de lucha contra la

corrupcin:
a) Implantar acciones que pongan en vigencia la Convencin Interamericana Contra
la Corrupcin.
b) Promover la aprobacin de una Ley que reglamente el Estatuto del funcionario
pblico, bajo el principio constitucional de que los funcionarios y empleados
pblicos son servidores exclusivos de los intereses de la colectividad y no de
parcialidad o de partido poltico alguno.
c) Establecer un reglamento que permita la implantacin de un Sistema de
declaraciones de Bienes y Rentas de los funcionarios pblicos, de manera que se
promueva un ejercicio de la funcin pblica ms transparente.
d) Fortalecer al defensor del Pueblo, la Contralora General de la Repblica y el
Ministerio Pblico.
e) Promover la actualizacin y mejoramiento de las normas que regulan los
procedimientos de adquisicin de bienes y contratacin de servicios en las
instituciones pblicas, para que los mimos garanticen transparencia y credibilidad y
preserven los legtimos intereses del Estado.
f) Modernizar los Servicios Nacionales de Impuestos Internos y de Aduanas,
promoviendo la aplicacin de sistemas de control.
g) Promover la modernizacin y la simplificacin de los trmites y registros por
instituciones pblicas, orientados los mismos al servicio del ciudadano.
h) Llevar a cabo una campaa masiva y sostenida de educacin y concienciacin
social sobre valores de respeto al bien pblico y derechos ciudadanos.
Cada una de esas reformas para luchar contra la corrupcin, se encuentran dentro de
los lineamientos tericos bsicos para la modernizacin de las administraciones pblicas. El
objetivo pretende no solo lograr eficiencia y efectividad, sino los niveles de transparencia
requeridos para incrementar los niveles de legitimidad de la administracin.
Donde la lucha contra la corrupcin y los dems objetivos del PNI no encontraron an
un puente comn es en la obtencin de legitimidad de las instituciones gubernamentales
(governanza), pues no importa si implementamos reformas de la administracin para hacerla
ms eficaz, mientras las condiciones mantengan niveles de probabilidad bajos para detectar
actos de corrupcin, siempre existir quien est dispuesto a arriesgarse y cometerlos. Por lo
tanto, los niveles de legitimidad en el accionar pblico seguirn iguales o tendern a bajar6.

Klitgaard propone una estrategia de lucha contra la corrupcin basada en las mismas
bases tericas de las reformas antes analizadas, a saber:

C=M+DR

Donde (C) es corrupcin, (M) poder monoplico, (D) discrecionalidad de los

funcionarios y (R) rendicin de cuentas.

6
Los resultados esperados por el programa boliviano de modernizacin institucional y administrativa se vieron opacados
por crecientes denuncias de corrupcin en varias reparticiones pblicas diferentes a las consideradas piloto. A estas
denuncias se sum el hecho de que ninguno de los implicados fue juzgado por sus actos, sino que nicamente fueron
retirados de sus cargos. Las seales fueron contradictorias y la legitimidad de las instituciones pblicas en su conjunto
decreci a tal punto que afecto la credibilidad de los partidos polticos, de los polticos y la legitimidad del propio sistema
poltico (Campero N. 2001).

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Lo que esta frmula nos muestra es que para aumentar los niveles de probabilidad de
que los actos corruptos sean descubiertos y castigados, se debe reducir el monopolio de
servicios en manos de la administracin pblica; se debe incrementar los niveles de
informacin para que los ciudadanos sepan exactamente los costos y nmero de pasos
reales en cada trmite pblico y as los funcionarios no puedan cobrar sobreprecios o ser
ineficaces en los tiempos; y de esta forma se maximiza la rendicin de cuentas sobre
patrones medibles de desempeo.

La nica y central diferencia entre las reformas y la lucha contra la corrupcin es que
las primeras se establecen como un fin en s mismas, mientras que la segunda es un medio
para alcanzar xito en las primeras y provee el hilo conductor que gua el cumplimiento de
objetivos de las reformas. Es decir, que le otorga a las reformas un contenido integral para el
logro de la gobernanza, legitimidad y participacin de la ciudadana: gobernabilidad
democrtica. Vale decir que si no se establece la lucha contra la corrupcin como base de
los procesos de modernizacin administrativa y del Estado, no se lograr revertir los bajos
niveles de gobernabilidad democrtica de la regin (Seligson 2001), pues stos estn
directamente ligados con la baja confianza de los ciudadanos en lderes y funcionarios
corruptos y en las instituciones en los que stos trabajan (Campero N. 2002).

Si la reforma de la administracin esta orientada a solucionar el malestar social por la

ineficiencia de los servicios pblicos, la lejana del Estado con la sociedad y la apertura de
mayores espacios de participacin; la lucha contra la corrupcin ataca directamente el origen
de estos problemas.

Luchar contra la corrupcin supone evitar el uso de recursos pblicos para fines
privados; es decir, mayores recursos para llevar a cabo los programas gubernamentales y
menores niveles de discrecionalidad de los funcionarios. Asimismo, determina la necesidad
de acercar al Estado y la sociedad para incrementar los niveles de control social y rendicin
de cuentas que permitan mejorar la imagen pblica de las instituciones gubernamentales, y
por lo tanto, mejores niveles de credibilidad y legitimidad institucional.

Mejorar la governanza, no slo supone ser ms eficiente y efectivo en la

implementacin polticas pblicas y la provisin de servicios pblicos a travs de reformas
modernizadoras de la administracin; supone tambin, y por sobre todo, transparencia en la
ejecucin de polticas pblicas y la prestacin de servicios. No importan cuan buenos sean
los resultados de la administracin, mientras la ciudadana desconfe de la utilizacin de sus
recursos en el logro de los objetivos, los niveles de legitimidad y confianza en las tareas de la
administracin seguirn igual de bajos.

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RESEA BIOGRFICA

Jos Carlos Campero Nez del Prado

Candidato doctoral en Gobierno y Administracin Pblica de la Universidad Complutense de
Madrid y el Instituto Universitario Ortega y Gasset. Es Mster en Gestin y Polticas Pblicas,

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graduado con mencin honrosa de Distincin de Maestras para el Desarrollo (MpD. Tiene un
postgrado en Doble Tributacin Internacional, Ministerio de Finanzas y la Deutsche Stiftung
fr Internationale Entwicklung (DSE), Asuncin, Paraguay, 1995. Es licenciado en economa
de la Universidad Catlica Boliviana. Desarroll su carrera profesional como asesor y
consultor de diversas organizaciones pblicas entre las que se puede mencionar el
Viceministerio de Energa e Hidrocarburos, la Secretara Nacional de Hacienda y la H.
Cmara de Diputados. Actualmente es Director de Liderazgo para el Desarrollo y Profesor de
la Maestra de Gestin y Polticas Pblicas en MpD.

Maestras para el Desarrollo

Av. 14 de Septiembre N 4807, Obrajes
2786719 2786729 2782965
jccampero@mpd.ucb.edu.bo

FIGURA N 1

Adm. Pblica Descentralizacin/ Mecanismos de

orientada al cliente Desconcentracin/ participacin de la
y con generacin Privatizacin/ sociedad civil
Valor pblico Terciarizacin

REFORMA DEL ESTADO Y DE LA

ADMINISTRACIN

LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIN

REFORMA DEL ESTADO Y DE LA

ADMINISTRACIN

Ineficiencia, Deslegitimidad
inequidad en las institucional/ Exclusin social
polticas y Descreimiento en
programas pblicos el Estado

Fuente: Elaboracin propia.

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