LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA GOBERNANZA e Y GESTION PUBLICA Epvasre Seva Ag ra [ cree Java Cj be be cemous oe 2004 ' fe xroo, D7. oe FONDO DE CULTURA ECONOMICAPrimera edicior, 2006 Aguilar Villarweva, Luis F ‘Gabernanra y gestion pblica ! Luis F Aguilar Vila nueva, Medico FCE, 2006 300 p. 23% 17 em — (Colec. Obras de Administrackin Publica) ISBN 978:968.16.81333 1. Adminisracion Pabliea I. Ser TL Lem 2st Dewey 351 A626 Distribucin mdi Comentarios y sugerencias:editorial@fondodevulturaeconomica.com swwnufondodecultiraeconamica.com 5227-8698 Disena de porta Teresa Guzman Romero, 1D, R.© 2009, Fonno pe CunzuRa Economica Carretera Pleacho-Ajuseo, 227; 4200 México, D.F Se prohibe lareproduccién total o parcial de esta obra “inchuide cl dieno tipografico y de portada— sea cual fuere el medio, eletrinica 0 mecanico, sin el consentimiento por escrito del editor ISBN 10; 968-16-8133-9, ISBN 13: 978-968-16-8133-3 Impreso en Mésica * Printed in Mexicoa 5 i : : : ciudadanos del siglo xx1{NDICE. Introduccion. . . ee "1 1. Gobernanza - 35 1 Las dos tendencias de la administracion pablica contemporinea 40 2. De la crisis ala gobernanza . « 53 3. El enfoque de la yobernanza: més allé de la gobernabilidad y del gobernar del gobierno. 6 ve es -. 8 4, Bl concepto de gobernanza 80 Las posiciones de los organismos internacionales... 128 Recapitulacién cee cee - 132 IL. Nueva gestion piiblica siebeeee ce 137 1, La nueva gestion priblica. . . . « cones 139 21 Los desarrolos de la nueva gesti6n publica . - Ls 158: 3. Los fundamentos tedricos: un comentario 218 IIL. Gestidn estratégica 237 1. Elnacimiento de la gestion estratégica. os... 242 2. La planeacién estratégica y sus dificultades se 246 3. Gestidn estratégica en el gobierno 4. Del plan a la gestion estratégica, . : 310 1. Gestidn de calidad . . 318 1. GestiGn estratégica y gestion de calidad 320 2. El concepto de calidad. 324 3, Elnacimiento y desarrollo de la gesti6n de calidad 34 4. Los principio de la gestién de calidad. . . . 348 5. Calidad institucional: un comentario 418 Epilogo . 423 Anexos 441 I. Gestién estratégica en el sector privado 443 °10 INDICE 1, Una mirada a la primera generacién de la gestidn estrat 2. Una mirada a las contribuciones recientes IL, Gestién de calidad 1. Los principios de la gestion de calidad 2. El medelo 1so de un sistema de gestién de procesos . : 3. Organizacién por funciones y por procesos 4, Premios de calidad, . . 5. Guia del Banco Mundial para la evaluacién de la gobe y la calidad institucional. Bibliografia idad basado en 443 458 479 479 483 434 486 488 491INTRODUCCION Al comienzo del siglo, la administraci6n piiblica se encuentra a la mitad de ‘un largo y sinuoso camino, con unos tramos en reparacién y otros en cons- truccién, No han concluido todavia los trabajos de reforma institucional y administrativa para restaurar el desempeno clicaz del gobierno después de su desplome fiscal y politico en las décadas finales del siglo xx y han debido ‘ya emprenderse los trabajos de innovacién institucional y gerencial que los xobiernos requieen para poder dar respuesta a las condiciones contempo- rrineas de la vida asociada, que se distinguen por la ereciente diferenciacién de la sociedad, la mayor autonomfa de personas y sectores, la expansién de la economia glotal, la conectividad informativa, la formaci6n de regiones politicas y econémicas, el terror y Ia persistencia de la pobreza y la des- igualdad en muchos pafses. La mirada mas aguda o la mas apresurada a Tas recientes reformas de la administracién pitblica o a las nuevas orientacio- nes de la disciplina administrativa nos hace descubrir que sus actuales en- foques, teoremas, tecnologfas, disefios, normas y procedimientos compar ten el propésito de dejar atrés de una buena ver las funestas situaciones de desorden financiero y provisi6n ineficaz de bienes y servicios de las dé- cadas pasadas, que erosionaron la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos, asf como comparten el afan por dotar al gobierno con formas al: ternativas de organizaci6n y gestién a fin de ponerlo en condiciones de res- ponder a los desafios que sus sociedades enfrentan ante el cambio de época Este escrito siene sus rafces en un ambiente de interfase entre el pa- sado y el futuro, que caracteriza a las administraciones puiblicas de los pat. ses latinoamericanos. Sus preocupaciones te6ricas y practicas son moti- vadas por los fantasmas del pasado que todavia rondan ominosos por la mente de varios de nuestros jerarcas politicos, funcionarios publicos, cit dadanos e intelectuales con el reloj atrasado. Todavia no hemos podido enterrar esos fantasmas en la mas honda profundidad del pasado y no acertamos atin a vivir el presente en paz y con confianza. Una vigilia per-2 INTRODUCCION manente es necesaria para impedir que resuciten los fantasmas del hiperes- tatismo, el autoritarismo, el populismo, el nacionalismo de clausura, el igualitarismo, endémicamente suspicaces de las libertades econémicas, in- tclectuales, morales y politicas de los ciudadanos, y que vueltas a ta vida esas criaturas nos leven a reeditar los extremismos ideol6gicos y las crisis, fiscales y polfticas que han hecho perder rumbo, tiempo, oportunidades y respeto a nuestros paises. Este texto tiene entonces sus pesadillas, sus al ‘mas en pena, sus cadaveres en el cléset, aunque porfia en encontrar los re- cursos intelectuales y practicos para neutralizar el retorno de los formatos improductivos del pasado gubernamental y administrativo. A lo mejor es un escrito personal de combate obsesivo contra un viejo adversario imagi- nario, pero del que de vez en cuando se tienen noticias de su presencia real malas noticias Pero son igualmente punzantes las preocupaciones por el futuro, las cuestiones sobre la viabilidad, cohesion y dignidad de nuestros paises en el siglo xx1. Vivimos en una nueva economia, global, que ha agudizado las exi- gencias de productividad y competitividad de las personas y organizacio- hes, que arroja resultados dispares entre los paises y cuya dinamica de creacién-destrucci6n se nutre més directamente de la innovacién del cono- cimiento come la fuente tiltima de la generacién de valor. Obviamente es una economfa globalizada que no ha encontrado atin su ordenamiento mundial de instituciones. En esa economia planetaria y ese orden mundial tan vacilante como beligerante coexistimos y lo hacemos desde nuestras condiciones nacfonales y locales de vida, limitadas por sus pertinaces pro- blemas de capacidad productiva y de bienestar y seguridad social. La in- terdependencia de esos dos mundos, el interno y el externo, plantea un extraordinario problema de gran escala y complejidad a la politica y In ad- ministracién piblica y representa un desafio crucial que hay que vencer para que nuestros paises puedan ser todavia lugares donde valga la pena vivir, convivir, echar raices. Este texio tiene entonces también sus suehos, sus esperanzas de buen gobierno y sociedad buena (o menos mala), sus profetas, y esta comprometido con un modo de gobernar y administrar que haga del gobierno un factor de éxito y agente de futuro para nuestros paf- ses. De este gobierno estratega, de calidad institucional y gerencial, tam- bién se tienen de vez.en cuando buenas noticias, evangelios de que va viene. Esta situacin de entreacto hace que los problemas de la administra publica (xP) contemporanea, asf los tedricos como los précticos, broten en otro ambiente ¥ enfrenten otros desaffos. Los problemas de la Ar contem-INTRODUCCION 13 porinea atin se ocupan defensivamente de corregir los defectos, los vicios y las calamidades éel pasado politico y administrativo, por lo que mantienen todavia su relacisn con la crisis. Pero en realidad su nueva problematica y sti universo de sentido es la gobernacién, la (re)construccién de la capaci- dad de gobernar del gobierno y la fundacién de los modos apropiados de sez, adversidad ¢ in- gobernar en las condiciones sociales actuales de est certidumbre, Por consiguiente, la interrogante de la aP contemporsnea cor te en conocer st aporte a la nueva gobernacién dlemoeritica dle socieda- des con perfiles mas auténomos y en preguntarse mediante cusles patrones de organizacién y direecién puede asegurar su aporte especifico a los gobier nos democriticos, particularmente a los que se encuentran en fase de afir- macién, a fin de que acrediten que poseen una aceptable capacidad de resolver los problemas puiblicos viejos y nuevos de nuestras sociedades. En fin, geudl es la forma de organizacién, direcci6n y operacién que debe to- mar el gobierno, cul la nueva administracién publica, que contribuya a inmunizarnos ante cualquier retorno de las enfermedades publicas del pa- sado y nos ayude a conducirnos en la incierta y agitada navegacién del si- glo xxi? Obviamente no hay cambio social, politico 0 administrativo, por mas radical que sea, que no coexista por largo tiempo con las costumbres del pasado y que no esté obligado a reelaborarlas, depurarlas, superarlas, El fu- turo no es tal cosa como un punto original de partida, wna hoja en blanco, ntecedentes. El pasado condiciona tanto positiva como negativamente el futuro, ofrece materiales improcesables, vulgares, agotados, y otros st ceptibles de nuevas configuraciones y con mayores potencialidades. Una buena gobernacién y aP consiste justamente en la capacidad de administrar el cambio, de conducirlo y acompasarlo, de saber cusles materiales (formas organizativas, esquemas directivos, cuerpos normativos, ideas, procesos laborales...) ya dieron de si y cules merecen ser revalorados y reelabora: dos porque encierran todavia nuevas posibilidades y alcances. Tampoco to ¢ irresolucién es exclusivo de la administracién este tiempo de entre: publica, sino que se presenta en otros planos de la vida asociada, tanto en. Io especifico del cambio que vi- la economfa como en la politica. Quiza vimos en Latinoamérica es la superposicién de las inercias pertinaces del pasado y de las configuraciones de un futuro que se abre paso impetuosa- mente.4 INTRODUCCION " En las dos ltimas décadas la AP no ha tenido la vida facil. La burocracia ha sido el villano favorito de medio mundo, de desarrollistas, transicionistas, neoliberales, neoconservadores, comunitaristas, izquierdas sociales y pos- socialistas, nacionalistas, globalistas y globalifébicos, demécratas radica- les, minorfas sociales varias en afirmacién piiblica... La aP se ha ganado todos los premias nacionales y mundiales a la ineficacia, negligencia, des- perdicio de recursos, mal servicio, irresponsabilidad y resistencia al eam- bio. Después de su gran auge y esplendor, a compas con el protagonismo del poderoso Estado desarrollador latinoamericano, del que fue su brazo operativo y su principal dispositivo de legitimacién politica, la aP fue arras- trada por el agotamiento del modelo de desarrollo y por la decadencia del sistema politico autoritario que lo sustentaba, Nuestra a tenfa demasiadas ‘marcas desarrollistas y autoritarias como para sobrevivir indemne al tran- ce de la crisis. La crisis fiscal, que en los afios ochenta representé la fase terminal de la época de desarrollo autocontenido y estatalmente protegido, obligé a reactivar la dindmica de los mercados libres y abiertos, asf como la crisis politica del gobierno hizo impostergable la democratizacién del régi- men, La crisis politica y la nueva dinamica econémica cimbraron de pies a cabeza las administraciones latinoamericanas, su forma de organizacién sus patrones directivos y de operacién, sus esquemas de formulacién de po- Iiticas, su poderio y obviamente su manera de interpretar la funcién pabli- cay de autocelebrarse. La necesidad de introducir perentoriamente politicas restrictivas para sanear las finanzas piblicas quebradas, restablecer su equilibrio y recons- truir la capacidad operativa del gobierno convirtié al aparato de la aP en el blanco ficil e inmediato de las medidas correetivas de la indispensable po- jtica del ajuste con su consigna de “modilicar las dimensiones del Estado” Bra tan grande el tamafio y ntimero de las organizaciones y empresas pti- blicas, tan crecido el mtimero de sus programas y personal, tan ingente su gasto, tan pesada su s ‘obre todo, tan generalizada su mala reputa- cién social, que la ar resulté el candidato cortado a la medida para que bue- na parte de la sociedad hiciera suyo el argumento de que era imperioso economizat recursos piblicos, recortar el aparato burocratico hipertrofia- do y hacer eficiente el desemperio gubernamental a fin de poder superar la crisis y restablecer la accién del Estado sobre bases financieras y adminis- stién y,INTRODUCCION 15 trativas nuevas y sanas, La aP del gobierno desarrollador, la “administra cién del / para el desarrollo” (Development Administration), no podia ocul- tar su pobre relacién costo-beneficio, costo-eficacia, que en las empresas piiblicas de ese entonces encontraba su ctispide de improductividad y que- branto financiero, Por otro lado, la insurgencia de los ciudadanos con su luminosa bande- ra de la transicién democritica, decididos a forzar la puerta de palacio de sistemas politicos endurecidos y obligarlos a que mas agrupamientos cit- dadanos tuvieran acceso al poder puiblico en el marco de condiciones de competencia electoral justa y elecciones apegadas a la ley, tuvo también en Ja ap uno de sus blancos preferidos y més reiteradamente atacados. Desde la perspectiva transicionista los programas administrativos de prestacién de bienes y servicios, particularmente los dirigidos a los ciudadanos po- bres, representaban el dispositivo principal del uso clientelar de los re- cursos ptiblicos y el instrumento por medio del cual los gobiernos forzaban a los beneficiados a votar en favor de los partidos dominantes o hegemoni- cos, oficiales. La democratizacién dificilmente llegarfa a puerto sin neutra- lizar el patrimonialismo y el populismo, caracteristicos de la operacién del sistema politico desarrollista de formato autoritario, En suma, “la reforma del Estado”, entendida sea en los términos reduc- tores de la politica de ajuste estructural de la hacienda publica o entendida en los términos mayores de innovaci6n de las instituciones piblicas en sentt- do republicano y democritico, gener6 en las dos tiltimas décadas un entorno muy poco amigatle para la dimensién, forma de organizacién y funciona miento de la ar tradicional. Segtin materias y circunstancias, la administra cién fue considerada por tirios y troyanos como la responsable directa 0 Indirecta de los numerosos dafios y desastres sociales, reales o imaginados, ocasionados por el alto mando presidencial de bajos controles. Dos fueron las tendencias de rectifieacién y reconstruccién de la desfon- dada P del desarrollo que se abrieron paso y afirmaron a partir de la segun: da mitad de los afios ochenta en varios pafses latinoamericanos ¥, especial- fente, en México. que fue el pais que abrié el telén de la crisis y anticipé el destino de otros paises hermanos. La primera fue la representada por el mo- vimiento disciplinario y profesional de politica piiblicd (anilisis y diseno de politicas piiblicas), que concentré su atencién en Ja mejora de la calidad de la decision de gobiemo o de la formulacién de las politicas, mientras la segun- da tendencia, mas profesional que disciplinaria interés se enfocé en la Yeorganizacién y gestion del aparato gubernamental. fue Ta gestion publica, cuyo16 INTRODUCCION La politica de ajuste, que exigia que se asignaran de manera eliciente Jos recursos ptiblicos a las politicas, y el renacimiento democratico, que vin- dicaba el propésito y modo piiblico de las politicas, cuya hechura solia estar cen las manos de una ctipula tecnogubernamental no ponsiva, fue el ambiente que propicié la aparicién y répida difusion de la disciplina de politica publica, que no tenia antecedentes en nuestro medio, y cuyo enfoque, conceptos, métodos y propésitos eran muy diferentes de los, de la disciplina consagrada de la 4P, ms ligada al derecho, a la ciencia polt- tica 0 a la sociologia, con alguna anecdiitica exploracién en el campo de la tcorfa de las organizaciones y la gerencia, campos de estudio que habian si- do condenados como propios de la administracién privada perversa. El ob- jetivo disciplinario de la politica piiblica, las policy seiences/ policy analysis, desde su fundacién académica en los afios cincuenta, consisti6 en estudiar y racionalizar el poliey-decision making, el proceso de disenio-decisién de las politicas para fines puiblicos. Pero en nuestro medio, en los afios ochenta y noventa, stt propdsito consistié en reformar mediante el andlisis el proceso decisorio tradicional de nuestros gobiernos, innovarlo, tratar de hacerlo econémicamente riguroso, legalmente consistente y politicamente equili- brado, en respuesta a las restricciones financieras v contrapesos politicos que de golpe comenzaron a agobiar a nuestros gobiernos, que por décadas habian tenido la vida fécil al gobernar mediante el crecimiento del gasto y las ordenanzas irreplicables, con un uso formal u oportunista de la lex. Sea como disciplina académica 0 como ejercicio profesional, debido a st fuerte acento en los métodos analiticos (principal aunque no exclusivamente eco- cidn de la naturaleza piiblica de epresentativa ni res- némicos y cuantitativos) y a su reivindic: las politicas, la politica publica fue un elemento esencial y representative del nuevo ambiente de cambio politico y administrativo que se ha vivido en los tiltimos 20 afios, ambiente que ella misma contribuyé ademas a generar y sostener tanto discursiva como priicticamente. En el campo disciplinario su aporte principal fue lograr que la manera como la politica era claborada, decidida ¢ implementada —procesos que no habian sido objetos de estudio sistematico de la ciencia politica ni de la ad- iinistraei6n pablica tradicional—, llegara a convertirse en objeto de estudio inte y que su epistemolégicamente valido y académicamente rel ‘ono cimiento fue-a considerado decisivo para la mejora de la accién de gobierno, La decisién gubernamental habfa sido el punto ci La decision no habia sido estudiada, no tanto debido a la despista: dicotomia wilsoniana entre politica y administracién (segtin la cual los .0 de la ciencia adminis.INTRODUCCION a politicos deciden y los administradores se eneargan disciplinadamente de llevar a efecto sus decisiones) sino por la infranqueable brecha que existia entre la politica y la administracién en los sistemas politicos duros de nues- {ros pafses, aunque en éstos la aP fuera politizada, en el sentido de total- mente subordinada al mando politico. La decisién de los politicos habfa sido en nuestro medio, por definicién, algo invisible, sustraido al ojo de la ciudadania y Ia administracién, También la decisi6n gubernamental de las politicas habia quedado oculta a la ciencia politica, la cual terminé por estudiar todas las realidades de la sociedad politica menos el gobierno, stu proceso y su. manera de gobernar, pues su hipstesis de estudio dominante (por influencias funcionalistas © marxistas) era suponer que la actuacién del gobierno carecka de autonomia propia y que era determinado por siste- ‘mas sociales y estructuras econémicas. En la prictica, nuestra ciencia polf- tica latinoamericana no pudo conocer (aunque si denunciar) la goberna- cién y la hechura de las politicas piiblicas porque simplemente le era vedado traspasar las fronteras del mando autoritario y conocer la sala de juntas de palacio. Nuestra disciplina administrativa tanto como nuestra ciencia politica registraban en el concepto lo que ocurrfa en la realidad: la opacidad y la gran autonomia del poder politico en su decision de las poli cas, Pretender penctrar en la fabrica de la decisi6n, para describirla, clasi carla, entenderla, explicarla, era una empresa similar a la de los patos que disparan a las escopetas. En el campo profesional, estrictamente gubernamental, el aporte de la politica publica consisti6 en despertar entre los funcionarios la concienc stos de toda operacién administrativa, maximizar/optimizar los re- ar Ia regula- dec cursos piiblicos que consumen las politicas, innovar ym ci6n, exigir la evaluacién det desempetio de gobiernos y organismos pabli- cos, fortalecer el control interno, generar informaci6n publica confiable y depurar el ambito pablico. En efecto, la notoria hipertrofia y distorsién de Jo que se consideraba ambito de interés-utilidad-beneficio pablico en los aitos desartolladores habia obedecido con gran frecuencia a razones no piiblicas, no republicanas, sino a los afanes privativos de supervivencia y renombre de grupos politicos que habian transformado sus causas e intere- upos que eran ademas cuestiona: wera Fria ses particulares en asuntos puiblicos dos por su endurecimiento autoritario (resultado directo de la G en el continente), con su secuela indignante de victimas, y por su laxo ma- ero, que habfa terminado por conducir a la economfa publica a nejo finan, la crisis financiera y, en arrastre, colapsar la economia nacional. El andlisisIs INTRODUCCION de politica priblica fue no sélo un sefalamiento eritico de la caducidad de este estilo de gobierno sino un instrumento para reformarlo, La segunda tendencia, la de la gestion publica o la ntieva gestién/geren- piiblica (Ncp), ha tenido una aparicién més lenta y cuestionada en el Ambito académico, todavia reticente a darle su visto bueno, aunque fue aceptada en el mbito del gobierno con mayor rapidez, més por fuerza que por conviccién. En el fondo altera modos de pensar y priicticas administ tivas que tienen por lo menos un par de siglos de vida e impresionantes padres te6ricos. La primera aparicién de la Nor estuvo relacionada con los imperativos y propuestas de la politica de ajuste fiscal mas que con el rena- cimiento republicano y democratizador del régimen. Muy en la linea de la corriente anglosajona del New Public Management o del llamado “consenso. neoliberal” de primera generacién de los aftos ochenta, la NcP fue recibida ” en nuestro medio como un conjunto de medidas y técnicas que tienen como propésito hacer eficiente econémicamente el funcionamicnto del aparato de la aP a fin de restablecer y sostener el equilibrio de las finanzas piiblicas. En esta perspectiva, la primera manifestacién de la No? empalma con el hecho de “modificar las dimensiones” del sector piiblico, por lo que, en la apreciaci6n popular, consiste en otro plato del meni neoliberal. En respuesta a estas sospechas, la NGP se presenta como una propuesta funda- da en un conjunto confiable de teoremas y prescripefones procedentes del “neoinstitucfonalismo econémico” y del “gerencialismo”, pero su propésito es mostrar la inoperancia de la AP burocratizada debido a su gran tamamio, su formato vertical de mando, su exceso de personal por causa de la divi. sién pulverizada del trabajo publico, su tendencia a realizar directamente ella misma todos sus productos y servicios, sti consumo de recursos des proporcionado respecto de su aporte a la comunidad ciudadana, su pobre conciencia de costos... El original propésito financiero de la xop explica ue haya inducido reformas de los sistemas de control interno y de prest= puestacién prbliea, a fin de asegurar la eficiencia econdmica de las op. Ciones del gobierno, el equilibrio ingreso-gasto publico y el alto rendimien: to administrativo, ademas de obligar a transparentar el ejercicio de los recursos piblicos, neutralizar las historias alegres de derroche v combatir las vergienzas de la corrupeién. Otros temas de la reorganizacién administrativa de los gobiernos, con- siderados por la Nop, como la reduccién de niveles jerérquicos innecesa- tios, la descentralizaci6n de las decisiones (en el sentido de facultacién de las unidades subalternas a tomar decisiones y realizarlas bajo su responsa.INTRODUCCION bilidad), la creacién de agencias especializadas auténomas, la orientacién directa de la accién administrativa hacia el ciudadano usuario del servicio piblico, la reorganizacién del aparato de gobierno alrededor de sus prove- sos centrales generadores de valor puiblico, la coordinacién interorganiza~ cional o transversalidad administrativa, la certificacién de procesos de la AP “la certificaci6r: de competencias del personal piblico... han quedado has- ta la fecha sin abordaje o con intervenciones discontinuas, circunscritas ¥ blandas. Esto se debe obviamente al hecho de que estas nuevas iniciativas, posburocréticas, van obviamente mas alla de las famosas o fatidicas “e” (economia, eficacia, eficiencia) de la accién administrativa, tan caras a los economistas pablicos al mando, y tienen implicaciones institucionales y politicas significativas que no gustan ni a los politicos ni a los economistas. piiblicos, celosisimos en mantener intactos sus territories de poder. En «efecto, la reorganizacion de la aP conforme a criterios de calidad institucio- nal y gerencial significa en la préctica una redistribucién del poder y de los recursos puiblicas en el aparato de gobierno, que con frecuencia marcha en sentido contraris a la preferencia de los altos mandos (atin si son democri- tivos) de gobierno y de los altos funcionarios, ambos normalmente escépti- cos de la racionalidad y responsabilidad de los peldanos operatives y medios de la ar y evidentemente escépticos de la capacidad de los politicos, ciudadanos activistas y organizaciones civiles beligerantes, Se puede deci recapitulando, que Ia XoP en el medio latinoamericano ha tenido una recep- cién selectiva. Los aspectos administrativos, ligados al restablecimiento de las finanzas puiblicas y, por ende, a Ia eficiencia econémica del gobierno, han sido los preferidos y dominantes, mientras que las dimensi ciales de la aP han quedado rezagadas o atenuadas, supuestamente a la espe- ra de que se corsolide la hacienda pablica o bajo la razonable premisa de que no se pueden abrir al mismo tiempo tantos frentes de cambio o por el prejuicio de que la NGP es la colonizacién privada de la ar. El aporte dela NGP, aun si es inicial y disparejo en los gobiernos, ha sido notable y prometedor. Ha logrado que nazca y se consolide en el gobierno una cultura de la eficiencia econémica y del desempeno, valores adminis- trativos que no habfan sido mas que discursivamente encumbrados en la AP de los aftos desarrolladores. La evaluacion cobré més fuerza que la planea- Ci6n, resaltando los resultados mas que los objetivos, y se ha vuelto ya una practica institucionalizada en las instituciones pablicas después de rebelio- nes de personas y equipos, desacostumbrados a ser medidos y reticentes a rendir cuentas de sw actuacién y resultados. Al mismo tiempo se ha hecho20 INTRODUCCION compleja la evaluacién, que ahora concentra su atencién en diversos focos de Ia accién >ablica, tales como el desempeno del personal, la calidad de los productos (bienes y servicios), los resultados 0 impactos sociales de las politicas y programas, la satisfaccién del ciudadano usuario del servicio, los esquemas de gestidn de los ejecutivos paiblicos y la averiguacién sobre la correcei6n misma del diseito de ta politica, del programa operative o de la provisién del servicio. Asimismo, la NG ha comenzado a lograr que los go- biernos incorporen a su proceso directivo métodos de direccién estratégica yde direccién de calidad, con esquemas avanzados de gestién del desempe- Do y del conocimiento, uu Frente al cardcter bifronte y la situacién de entreacto de la AP contempora- nea el libro se propone principalmente destacar los temas de la gestidn es- tratégica y la gestion de calidad, que son los que miran hacia el futuro de las comunidades politicas y hacia afuera de las oficinas de gobierno. La ges- ti6n financiera estricta es indispensable y relevante para el futuro, pues un gobierno pobre e insolvente, financieramente vulnerable, esta destinado a la demagogia, no representa ninguna utilidad para sus comunidades y es conttadictoriamente un poder sin poder hacer nada importante, Pero, mis allé de la necesaria suficiencia y eficiencia de recursos, se requiere saber hacia cudles temas o problemas canalizarén los poderes piblicos los recur 05 para el meyor provecho comtin. El gobierno debe ser entonces un actor con una visi6n clara y socialmente compartida del futuro de Ia sociedad y un actor capaz de producir eficientemente servicios (seguridad, infraes- tructura, ambiente, salud, educacién...) que contribuyan a generar y soste: ner la calidad de la convivencia. El gobierno estratega y de calidad es el horizonte del libro, dos modos de gobernar distintos del estilo mas conoci- do de gobierno planificador y gobierno técnico que desde sus saberes mas que desde las expectativas de los ciudadanos decide cules son los bienes y servicios que son de utilidad para las personas y las comunidades. Motivar al gobierno pera que su mirada no quede capturada por los problemas del presente, sacarlo de st ensimismamiento autoadministrativo, y franquearle cl paso hacia las expectativas sociales nuevas es un propésito que comparto con numerosos ciudadanos, académicos y funcionarios de estos tiempos En el primer capftulo expondré las actuales tendencias mundiales de la an; concentraré la atencién en el transito de la crisis a la gobernacién, tra-INTRODUCCION 2 tando de dejar atras nuestra compulsiva preocupacién (no sélo) te6rica por a (in)gobernabilidad, y me esforzaré por ofrecer un concepto de goberna- cidwgobernanza, en el que anclaré analitica y précticamente los propésitos y los aportes de la nueva administracién, Desearia que el procesamiento del concepto contribuyera a a) precisar mejor el concepto de gobernacién/go- bernanza (governance), un concepto politico-administrativo reciente cuyo uso discursivo expansivo lo ha convertido en un concepto elastico y hasta equivoco, de novedosa pero pendiente utilidad heuristica y practica; b) enten- der que la estructura de la nueva gobernacién/gobernanza es la referencia fundamental que hace que tenga sentido y valor reorganizar la operacién de los gobiernos conforme a los métodos y tecnologias de la NoP; c) ponde- rar la importancia del concepto contemporaneo de gobernanza 0 nueva £0- bernanza, cuyos supuestos y componentes tedricos representan un giro en. nuestro concepto aceplado de gobernar, segtin el cual gobernar se reduce a Ia acci6n protagénica del gobierno a dirigir mediante mando y control je- rérquico, de con’ormidad con nuestro inveterado supuesto de considerar- nos una sociedad débil y dependiente, que es slo causa de problemas y que carece de las competencias para ser parte de la solucién. En esta perspecti va, la administraciGn seré pensada como un componente esencfal de la go- beranza nueva o moderna y se buscaré sefialar la especificidad de su apor- te al buen gobierno, EI segundo capitulo tratard de ofrecer una breve historia intelectual y un entendimiento integrado de la Nop, a partir de las reformas realizadas en los paises del Commonwealth y de los Estados Unidos y con referencia a las tesis y recomendaciones de la ocoe. Buscaré destacar el aporte americano que, a diferencia del angloamericano, presta atencién mas enfii- ticamente a los components institucionales y politicos de la ap y no sélo a los gerenciales. Expondré el Consenso de Santiago y el Consenso clap, ambos de 1998, y el recientisimo Consenso de Santa Cruz (2003). Aq dar claro cémo la problematica latinoamericana politica, relativa a la con- tico y a la acreditacién de su eficacia so. deberia que- solidaeién del gobierno democ cial, ha repercutido en la reelaboracién del concepto y la préctica de la NoP y ha vinculado de manera més directa el proceso administrativo con Tas instituciones del poder piblico, la gestién con la gobernacién, superando los enfoques gerencialistas unilaterales. De manera deliberada me absten: arrar, clasificar y ponderar las diversas reformas administrativas an emprendido en diversos paises en los tiltimos afios. Se han es- dré de que se crito ya varios libros importantes sobre el tema y existe una literatura neo-2 INTRODUCCION gerencial abrumadora y en apilamiento incesante, aunque séto algunos tex- tos de esa amplia biblioteca destaquen por representar contribuciones sobresalientes y nos ensefien ademas algo acerea de qué hacer administra- tivamente, por qué hacerlo y cémo hacerlo en nuestras condiciones nacio- nales y locales El tercer capitulo consistira en una exposicién sobre gestidn estratégica en el Ambito administrativo piblico, mientras el cuarto capitulo se concen- traré en las formas que la gestion de calidad puede alcanzar en el gobierno. En este par de capftulos mi esfuerzo se orientara a exponer y ajustar los supuestos, conceptos ¥ métodos de la estrategia y la calidad administrativa, ‘que surgieron y se han desarrollado en el medio empresarial privado, con los valores, propésitos y condiciones de la accién ptiblica. Adaptar mas que adoptar o, si s2 quiere, innovar mas que imitar sigue siendo una recomen- dacién vigente. En gran medida he intentado una reelaboracién y pr conceptual de los componentes de la direccién estratégica y la direccién de calidad, sin dedicarme a ofrecer métodos o técnicas particulares de gestién estratégica y de calidad para la ar o a mostrar las técnicas empleadas por algiin gobierno, aunque sf expongo la léuica de su ejercicio y Jas operacio- nes analiticas ¥ de disefio que implica, En este momento no es mi interés ofrecer una gufa prictica prescriptiva o sugeridora de cémo hacer las cosas una guia analitica de cémo conocer y evaluar lo que los gobiernos estan haciendo en el campo. Es otro propésito y producto, no lejano, Me importa en cambio resaltar la pertinencia del enfoque estratégico y el enfoque de calidad en el sector piblico, asf como trabajar sus conceptos centrales, pues, confeccionados para propésitos, problemas y circunstancias del que- hacer de mercado, son, con frecuencia, conceptos no suficientemente pre- isos (con excepciones notables), se desplazan répicamente de lo descripti- teérica y vo a lo prescriptivo o se presentan como algo sobre cuya va priictica se esté de acuerdo. Este par de capitulos muestra, por lo menos, la manera como alguien que viene de la administracién y la politica publica se acerc6 a la literatura gerencial de la estrategia y calidad del mundo de los negocios y se apropié reflexivamente de ella para fines de su idoneidad publica. Muestra también por qué la consideré vilida para la gestion de los asuntos puiblicos. Para mi los libros sobre estrategia y calidad del sector privado, los libros buenos, no los corrientes (que son demasiados), representaron lecturas novedosas en las que aprendi otros planteamientos de problemas, conceptos, métodos y técnicas organizativas-gerenciales y, sobre todo, fueron lecturas grata-INTRODUCCION 23 mente sorprendentes que, después de la obligada depuracién, me resulta- ron provechosas ¥ han marcado mi pensamiento administrativo, Leer a los “gurtis” del gerencialismo privado (Drucker, Ansoff, Porter, Ohmae, Demming, Juran, Crosby, Ishikawa, Peters y Waterman, Hammer y Champy, Merli, Hamel y Prahalad, Senge...) con el apoyo de los ensayos notables de autores espaioles, latinoamericanos y angloamericanos, ha sido una extraonlinaria experiencia. Uno de sus resultados fue percibir que existe un cuerpo estructurado de conocimientos y que fluye un proceso cognoscitivo de acumulacién, algo que no siempre se encuentra en Ia disci: plina de la ar. De todos modos, un buen nimero de los libros gerenciales de negocios no ofrecen una lectura estructurada y convincente, Hay que dejar de lado debilidades conceptuales, métodos insuficientemente probados, evidencias (casos) confeccionadas a la medida, estilos aneedéticos de razo- namiento, redacciones simplonas, recomendaciones con pretensiones de infalibilidad... Pero, por debajo de la epidermis, hay numerosas ideas, ex- plicaciones, modelos y propuestas que me aclararon cuestiones prolonga- damente debatidas en la aP (financieras, de distribucién de la autoridad y divisin del trabajo, de recursos humanos, de productividad, de sistemas de informacién y medicién del desempeito, de responsabilidad...) v que han permanecido como callejones sin salida, Las lecturas me brindaban infor- macién ¥ conceptos que me ayudaron a entender problemas, dilemas y atrasos de la aP oa descubrir formas organizativas, gerenciales y operativas, alternativas que podrian ser de provecho en la ap, pero que a ésta resulta ban desconocidas o se consideraban inaplicables en el mundo piblico. ‘También me ayudaron a entender mejor las raices de las reformas de los reinventores, los innovadores, los posburocraticos, los gerencialistas o sim- plemente los promotores de la NGP, entre los que me encuentro, En suma, la aP y la privada comparten problemas de organizacién, di- sos, eficiencia y calidad, y reccién, analisis, normatividad, funciones y proc en Ja administracion de negocios existen soluciones para problemas viejos ba a contracorriente que era posible 6n 0 gerencia general, y nuevos de la ar. Si antes conside una teoria/tecnologia (débil, obviamente) de dire después de leer a los intelectuales de los negocios ha salido reforzada mi creencia y expectativa. Por lo menos, me ha quedado claro que las diferen: cias entre la administracién publica y la privada, si se permanece en el sreno estrictamente administrativo (¢serd correcto y posible?), son menos dristicas de Jo que uno tiende a creer y que las reales diferencias se ubican en puntos diversos de los que suelen ser citados. En cualquier caso, mi pre4 INTRODUCCION isa de escritura no ha sido la valoracién acritica de que las corporaciones privadas sean superiores y ejemplares para las administraciones puiblicas Ala vista sobran en el continente latinoamericano las empresas privadas, carentes de espiritu emprendedor, que son mas centralizadas y burocrati- «cas que los mismos gobiernos, lesordenadas, improductivas, de pobre cali- dad, no competitivas, con precios desbordados respecto del valor que apor tan, Empresas que son jerarquias mas que mercados v mas dependientes del gobierno que de sus clientes. El libro cierra con un epflogo en el que discuto algunos de los temas centrales de la gobernanza y la NoP. En el primer caso presto atencién a la situaci6n previsible de que el descenso de la capacidad directiva del Estado no se acompaite con el ascenso de la capacidad directiva de los mereados y las organizaciones sociales, por lo que tal situacién hace que la nueva go- bernacién sea un hermoso proyecto conceptual mas que una realidad pro- bable. En el segundo caso presto atenci6n particular al gerencialismo y des- pués al contratismo, motivado por la pregunta de si estas nuevas priicticas satisfacen las exigencias de la certidumbre juridica y la responsabilidad! rendicién de cuentas, que son propias de la ar y que el derecho administra- tivo y el arreglo burocratico aseguraron, El epilogo es seialamiento de tareas inconclusas, mostrando los nuevos problemas administrativos que apat cen como resultado de haber resuelto otros. Por lo menos podr quedar cla- ro que la nueva gobernanza y la NoP no representan la manera de gobernar a rajatabla mediante el mercado (governance by market), como alin funda- mentalista de .a eleceién pablica o del gerencialismo privatizador puede sugerir y como rectiminan con raz6n sus criticos. Pero tampoco es la f6rmu- Ja que la politica esperaba para presentarse como la salvaci6n del mal soci y la creaci6n de un mundo reconciliado, como persisten en creer numero sos progresistas y tradicionales. El libro pretende también ser un puente con los estudios introductorios y as antologias que sobre politica publica produje a comienzos de los afios noventa, Refleja el modo como enlazo y complemento el andlisis de la politica ptiblica con la gestién publica. Pero ademas de este nexo de conti- as sobre la diseplina de polit m sida referencias tiles para la anola, Me refiero alos cust "A comienzos ¢e los aftos noventa publiqué cuatro antol blicas consis respectivos ensayo intradactoios ie ‘el medio de la le recepcisn y dacencia dela diseiplinaINTRODUCCION 2s te al rev someramente algunos de los nuidad, trato de ir mais adel: gos de esa recepcién primera de la disciplina de las politicas piblicas en nuestro medio. Ahora me son claros algunos de sus limites, nada dramati- ‘cos, que veo replanteados y mejor abordados por los enfoques de la NGP 0, mejor dicho, por las potencialidades analiticas y gerenciales que tienen esos enfoques para superar las limitaciones de la primera configuracién disciplinaria de politica publica. Hablo de potencialidades, porque no co- rnozco que se haya hecho un esfuerzo por superar esos limites de la discipl na y articular andlisis y gestién de nueva manera, aunque esta afirmacin pueda ser temeraria e incorrecta debido a mi baja interlocuci6n en estos afios con el mundo académico. Por ejemplo, ahora me queda bastante claro que la politica publica, cuando tomé forma en la vida académica y se institucionaliz6 profesional- ‘mente en los afios cincuenta y sesenta en los Estados Unidos, quiso dis guirse y deslindarse de la administracién publica convencional de la época, sea como disciplina académica 0 como ejercicio profesional en el gobierno. su propésito deliberado de tomar distancia respecto de la aP, frecuente- mente con tonos polémicos, se debe el predominante enfoque predecisional de las politicas piblicas, segtin el cual el problema central de la ar se ubica en la decision puiblica del gobierno, que frecuentemente carece de bases ras. De ahi proviene el énfasis exagerado de la informativas y analtticas disciplina en la importancia del analisis que sustenta la correccién de la de- cision de la politica, su interés en la hechura de la politica y, por ende, la su- puesta superioridad profesional de los analistas de politicas sobre los admi- nistradores piiblicos, operadores que en sus oficinas, en las ventanillas 0 en la calle se encargan de Hlevar a cabo las decisiones de los altos ejecutivos del gobierno, las cuales por la incorporacién del andlisis riguroso de sus staffs de analistas se han vuelto ahora robustas. El supuesto original de la dis- ciplina de las politicas piiblicas es que el factor clave del gobierno es la de- cisién, la calidad de la decision, la calidad analitica, no el proceso adminis- trative que hace la “fécil” tarea operativa de seguir el camino trazado por la politica decidida, supuestamente correcta. La disciplina de politica pablica cargo de la tarea dificil supera en rango a la AP justamente porque se hat de la informacién y analisis que asegura y mejora la calidad de la decision, mientras que los administradores se hacen cargo simplemente de as politicas pu ‘its libros (con varias ediciones): El estudio de por Miguel An México