1.

Centralizacin Administrativa

Existe el rgimen de centralizacin administrativa cuando los rganos se agrupan

colocndose unos respecto a otros en una situacin de dependencia tal que
entre todos ellos existe un vnculo que, partiendo del rgano situado en el ms
alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el rgano de nfima categora, a
travs de diversos grados en los que existen ciertas facultades.

La relacin jurdica que liga a los diversos rganos colocados en la situacin que
se acaba de describir, constituye lo que se denomina relacin de jerarqua.

Mediante dicha relacin se explica cmo se mantiene la unidad del poder

administrativo, a pesar de la diversidad de los rganos que lo forman.

La relacin de jerarqua consiste en una relacin de dependencia que implica

ciertos poderes de los rganos superiores sobre los inferiores, en cada grado de
la jerarqua, hasta el Presidente de la Repblica, que es el jefe jerrquico
superior de la administracin pblica federal.

El Presidente tiene, segn la Constitucin, un doble carcter: de rgano poltico y

de rgano administrativo. Su carcter de rgano poltico deriva de la relacin
directa e inmediata que guarda con el Estado y con los otros rganos
representativos del mismo Estado. Dentro de la esfera que le seala la ley, su
voluntad constituye la voluntad del Estado.

Ocupa el lugar ms alto de la jerarqua administrativa, concentrando en sus

manos los poderes de decisin, de mando y jerrquico necesarios para mantener
la unidad en la administracin.

Dromi, dice que: "La centralizacin administrativa o administracin directa tiene

lugar cuando el conjunto de competencias administrativas se concentran en uno
o ms rganos superiores de la Administracin que rene las facultades de
decisin. Presupone un proceso de unificacin, de coercin, de elementos que
se concentran en torno a un rgano central que absorbe a los rganos
locales."35

Acosta Romero, en su obra Teora General del Derecho Administrativo, dice: "La
centralizacin es la forma de organizacin administrativa en las cuales las
unidades, rganos de la administracin pblica, se ordenan y acomodan
articulndose bajo un orden jerrquico a partir del Presidente de la Repblica,
con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la accin y la ejecucin. La
centralizacin administrativa implica, la unidad de los diferentes rganos que la

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componen y entre ellos existe un acomodo jerrquico de subordinacin frente al
titular del Poder Ejecutivo.36

Se puede apreciar en la centralizacin una unidad a travs de la relacin

jerrquica que guardan los rganos de la administracin, que es establecida a
travs de un vnculo jurdico entre ellos, que determina los rganos superiores y
los subordinados mediante el ejercicio de poderes que implica la propia relacin
entre los mismos rganos.

Para el autor Jos Canasi, la centralizacin administrativa: La centralizacin

concentra las tareas administrativas en manos del Estado nacional dentro de su
territorio, de una manera jerrquica y unificada. Todo est dependiendo del
gobierno central. Y en sentido contrario, la descentralizacin quiebra dicha
unidad y jerarqua, reservando a las colectividades locales el poder de realizar
las respectivas tareas segn sus propias necesidades, sin perjuicio del control.37

"A la centralizacin, la desconcentracin y la descentralizacin administrativa, a

ellas habra que agregar las empresas de participacin estatal.

La centralizacin administrativa existe cuando los rganos se encuentran

colocados en diversos niveles pero todos en una situacin de dependencia en
cada nivel hasta llegar a la cspide en que se encuentra el jefe supremo de la
Administracin Pblica.

"La centralizacin corresponde a la forma de organizacin interna del Poder

Ejecutivo; los rganos se encuentran agrupados unos respecto a otros, en una
relacin de jerarqua, como si estuvieran formando una pirmide en cuyo vrtice
superior est el Presidente de la Repblica, y en las caras de la misma, en orden
descendente los Ministros de Estado, los Viceministros, los Directores Generales,
y as sucesivamente todos los subalternos hasta llegar a los ms modestos
empleados de la Administracin, que quedan ubicados en la base de dicha
pirmide. Cada uno de dichos rganos est obligado a obedecer a los
superiores jerrquicos, en la medida en que stos acten dentro de sus
atribuciones, y a la vez, tienen derecho a mandar sobre los inferiores, con la
misma limitacin de ajustar sus actos a la Ley."39

El Profesor Godnez Bolaos, de la centralizacin nos dice: "Este sistema

consiste en ordenar a los rganos de la Administracin Estatal, bajo un orden
jerrquico rgido. La decisin y la direccin le corresponden al rgano supremo
de gobierno, colocado en el primer grado o cspide de la escala jerrquica.
Puede ser denominado de varias formas: Presidente, Premier, Junta de
Gobierno, Soberano, etc. Los otros rganos administrativos se encuentran

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 subordinados y cumplen rdenes que siempre emanan del superior,
ejecutndolas sin poder deliberar o cuestionarlas y sin tener mayor mbito de
decisin, sobre todo en lo que se refiere a materia de gobierno o poltica.

Serra Rojas, define a la Centralizacin como: "El rgimen que establece la

subordinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos Administrativos al
Poder Central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de
sus Funciones y tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas.

En Guatemala, la administracin pblica, es eminentemente centralizada, con un

mnimo de descentralizacin, significa que la administracin pblica se encuentra
dentro de una escala jerrquica rgida y las decisiones y polticas generales,
dependen del rgano superior, que es el Presidente de la Repblica, hacia abajo,
Vicepresidente de la Repblica, Ministros y Viceministros de Estado, Direcciones
Generales, Etc. y con una gran influencia dentro de entidades descentralizadas,
al menos en polticas y lineamientos en el ejercicio de su funcin especializada.

1.1. Caractersticas
Se caracteriza especialmente la centralizacin administrativa, en los
siguientes aspectos:
Dentro de la centralizacin administrativa existe un Superior
Jerrquico, que es el ms alto grado dentro de la pirmide de la
escala, que es el Presidente de la Repblica.

Existe la relacin de subordinacin de los rganos administrativos, que

pertenecen a la jerarqua administrativa del Organismo Ejecutivo,
Vicepresidente, Ministros Viceministros de Estado, etc.

Al existir jerarqua dentro de los rganos administrativos se manifiestan

los poderes de la misma: Poder de Mando, disciplinario, de avocacin
y delegacin, de revocacin, de revisin, de control, etc., que fueron
analizados dentro de la jerarqua administrativa.

El Profesor Godnez42 agrega una caracterstica importante como lo

es, que los rganos administrativos inferiores ejecutan las rdenes sin
mayor poder de decisin de carcter poltico, pues en Guatemala la
decisin poltica corresponde con exclusividad al Presidente de la
Repblica por excelencia.

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1.2. Elementos
Elementos ms importantes de la centralizacin son cinco: La unidad, la
jerarqua, el Control, potestad de revisin y otro elemento que agrega el
Profesor Godnez, como lo es la facultad de dirimir competencias:
La unidad de mando, que inicia en el vrtice de la pirmide jerrquica, que
es el Presidente de la Repblica y que termina con el ltimo de los
empleados del organismo ejecutivo.
La Jerarqua, como elemento de la centralizacin, lgicamente se
establece con las relaciones de subordinacin que existe dentro los
rganos de la administracin y que es su base principal.
El Control que ejerce el superior, el que es una de las potestades de la
jerarqua.
La potestad de revisin de la actuacin de los subordinados, por el rgano
superior.
El Profesor Godnez agrega un elemento, que es de suma importancia
como lo es "la facultad de decidir la competencia de los rganos infra
ordenados

1.3. Ventajas
Dentro de la Centralizacin o Concentracin Administrativa, encontramos
una serie de ventajas, creemos que dentro de este tema, son las ms
adecuadas las que nos plantea el Profesor Godnez en su trabajo: Los
Sistemas de Organizacin de la Administracin Pblica. Son las siguientes:
El rgano supremo, asegura el control poltico dentro de todo el territorio;
Las actuaciones de los subordinados es controlada por el centro poltico y
hay moralidad administrativa;
Los procedimientos administrativos son uniformes y los particulares saben
a donde dirigir sus peticiones;

1.4. Desventajas
El Profesor Godnez, desarrolla lo relativo a este tema, como los
inconvenientes de la centralizacin administrativa, y dice:
"Hay centralismo burocrtico y las oficinas administrativas se ubican en su
mayora, en la sede poltica del gobierno o capital del Estado;
La administracin se torna ineficiente en los territorios alejados de la
capital;
Las peticiones planteadas por los particulares, deben seguir un largo
trmite hasta llegar al centro de decisin, lo que les motiva gastos de
dinero y de tiempo

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2. Descentralizacin Administrativa

Gabino Fraga define la descentralizacin en los trminos siguientes: "Al lado del
rgimen de centralizacin existe otra forma de organizacin administrativa: la
descentralizacin, la cual consiste en confiar la realizacin de algunas
actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central
una relacin que no es la de jerarqua" y concluye: "el nico carcter que se
puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de que
los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y
no estn sujetos a los poderes jerrquicos.

As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la

centralizacin administrativas, ya que en esta ltima todos los rganos que la
integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie de poderes
superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos inferiores.

Para el diccionario de la Lengua Espaola, la palabra descentralizacin significa

accin y efecto de descentralizar y esta ltima: "Transferir a diversas
corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejerca el gobierno
supremo del Estado"[4].

Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que se

organiza la administracin pblica, mediante la creacin de entes pblicos por el
legislador, dotados de personalidad jurdica y patrimonios propios, y
responsables de una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta
forma de organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin
administrativa, se atienden fundamentalmente servicios pblicos especficos.

2.1. Caractersticas
Para Manuel Mara Diez, las caractersticas ms importantes de las entidades
u rganos descentralizados son los siguientes:
"Transferencia de poderes de decisin. No basta que los poderes sean de
propuesta o de informe sino que son precisas facultades resolutorias.
La creacin de una persona jurdica distinta del Estado.
Que esa persona jurdica sea de derecho pblico, es decir que est
encuadrada en la organizacin general del Estado. Este criterio es
fundamental, por cuanto no basta con la colaboracin que puede ser
prestada por un concesionario, en mrito de un contrato administrativo, ya
que la concesin no implica precisamente una descentralizacin.

5
2.2. Ventajas
El Profesor Godnez Bolaos, seala como ventajas de la descentralizacin
las siguientes:
"Se descongestiona a la Administracin central de presiones sociales y
de la obligacin de prestar servicios.
Los particulares se benefician porque reciben un servicio ms eficiente,
tcnico y generalizado en todo el territorio.
El servicio se moderniza y sin llegar a lucrar el mismo se torna
autofinanciable.

2.3. Inconvenientes
A la descentralizacin administrativa, se le puede criticar desde
diversos puntos de vista:
Se crea un desorden de la administracin pblica.
Un crecimiento exagerado de la burocracia.
Como lo manifiesta el Profesor Godnez, existe una manipulacin
poltica, en estas entidades y se otorgan puestos a polticos, sin
ninguna preparacin tcnica.

3. Desconcentracin Administrativa
La centralizacin y la desconcentracin responden a la misma nocin de
organizacin administrativa centralizada. La desconcentracin est dentro del
cuadro de la centralizacin, que slo se distingue por la forma perifrica en que
desarrolla sus funciones.

Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin administrativa cuyas

atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro
geogrfico en que tiene su sede el poder central supremo. Luego pueden
desconcentrarse las administraciones nacionales, estatales y municipales.

Es entonces, la desconcentracin, la forma jurdico-administrativa en que la

administracin centralizada con organismos o dependencias propias, presta
servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del pas. Su
objeto es doble: acercar la prestacin de servicios en el lugar o domicilio del
usuario, con economa para ste, y descongestionar al poder central.

6
3.1. Caractersticas
Para Acosta Romero55, una de las caractersticas ms importantes de la
desconcentracin administrativa consiste:
En que se otorga al rgano desconcentrado determinadas facultades
de decisin limitadas;
Un manejo autnomo de su presupuesto o de su patrimonio;
No deja de existir el nexo de jerarqua;

3.2. Ventajas
Elba Barrientos, mencionada por Acosta Romero57, seala las ventajas
siguientes de la desconcentracin administrativa:
La accin administrativa es ms rpida y flexible, ahorra tiempo a los
rganos superiores y descongestiona su actividad, ya que no
resuelven todos los asuntos.
La accin administrativa se acerca a los particulares, ya que el
organismo desconcentrado puede estudiar y resolver hasta cierto
grado sus asuntos.
Aumenta el espritu de responsabilidad de los rganos inferiores al
conferirles la direccin de determinados asuntos.

3.3. Desventajas o inconvenientes

Para el Profesor Godnez Bolaos, seala que "La mayora de estudiosos de
Derecho Administrativo coinciden en que, las causas ms repetidas en el
fracaso de este sistema la politizacin de los rganos desconcentrados, pues
se tiende a nombrar a personas que en muchos casos tienen una buena base
poltica, pero carecen de los principios elementales de administracin. Esas
circunstancias provocan los inconvenientes siguientes:
Los funcionarios principales de los rganos desconcentrados, tienden
a prestar el servicio y a resolver con favoritismo poltico;
Se aumenta la burocracia y de consiguiente, el gasto pblico;
El servicio es ineficiente por incapacidad tcnica;
Se utilizan recursos del Estado, para satisfacer los fines de partidos
polticos, antes que los propios del Estado.

Se distingue la descentralizacin de la desconcentracin, ya que sta consiste en

atribuir facultades de decisin a algunos rganos de la administracin que, a
pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerrquicos de
los superiores.

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 La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en que se
organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de sus
funciones a determinados rganos u organismos. Existe la diferencia esencial en
que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del poder
central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico.

Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio

propios, los rganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia
por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor
mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios pblicos o para
llevar a cabo empresas productoras de bienes.

4. Concentracin y separacin de poderes

La concentracin de los poderes poltico, econmico y religioso en unos mismos
detentadores lastima la libertad, la justicia y la dignidad humanas, por lo que
conviene a los intereses del individuo, de la familia, de la sociedad civil, de la
nacin y del Estado, que tales categoras del poder no se depositen en un solo
individuo o grupo para evitar que la voluntad de uno solo, o de unos cuantos,
pueda llegar a cancelar el albedro de los muchos, de los dems, no solo en el
mbito poltico, si no simultneamente en el econmico, en el religioso y aun en
el familiar, en el social, en el cultural y en el tecnolgico.

La acumulacin del poder poltico y del econmico en un mismo depsito puede

darse principalmente de dos maneras: una, por apoderarse los empresarios
privados- dueos de la riqueza y del dinero-de los rganos de gobierno de un
Estado; o en una variante de esta forma, por convertirse en empresarios privados
los gobernantes corruptos- depositarios del poder poltico-, enriquecidos
mediante el indebido ejercicio de la funcin pblica.

Otra manera de acumulacin de los poderes poltico y econmico, se da por

pasar a mano pblica la mayor y principal parte de la actividad econmica de un
estado. De ambas formas sufre mengua libertad individual de los ms, o sea de
los gobernados, en beneficio de los menos, que son los gobernantes, porque al
producirse la fusin de la dirigencia poltica con la dirigencia econmica se
forma una lite de ndole econmico-poltica, en cuyo favor se habr de
transferir una parte adicional de las libertades de los gobernados. Porque a
semejanza de la ley de la conservacin de la materia, del padre de la qumica
moderna Antonio Lorenzo de Lavoisier:nada se pierde, todo se transforma. La
parte que se disminuye de la libertad individual de los gobernados, se transforma
en poder adicional de los gobernantes.

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Con la extincin del feudalismo se termina tambin la pulverizacin del poder
poltico, mediante la restauracin del poder real que se encarga de desmantelar
los elementos econmicos y polticos que estaban imbricados en el poder
feudal, al cancelar la servidumbre y desamortizar la tierra; con ello los antiguos
siervos quedaron sometidos directamente al poder real y dispusieron inicialmente
de libertades civiles y polticas

Considerables, al grado que algunos pocos lograron concentrar en sus manos la

propiedad de la mayor parte de la tierra, de los medios de produccin o del
dinero y redujeron a muchos a una servidumbre econmica; no contentos con
ello, esos pocos, en ocasiones trataron de hacerse del poder poltico para,
detentando los dos, reducir al mnimo las libertades polticas y civiles de los
destinatarios de ambos poderes.

Un proceso distinto, pero que conduce a concentracin de poder poltico y

econmico semejante, es aquel caracterstico de los regimenes socialistas, en
que el Estado absorbe la mayor y principal parte de la actividad econmica, con
lo que la clase gobernante concentra en sus manos el poder polticos y el
econmico.

El acaparamiento, por unos mismos detentadores del poder poltico y del

religioso. atenta contra la libertad de conciencia, la libertad civil y la libertad
poltica de los gobernados, lo que ocurre tanto en el estado teocrtico como en el
confesional. La concentracin de estos poderes queda implcitamente prohibida,
dentro del cristianismo, en la frase evanglica que determina la separacin de la
Iglesia y el Estado, atribuida a Jess de Nazareth:Dad al Csar lo que es del
Csar y a Dios lo que es de Dios