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CONSTITUCIONAL
FINANCEIRO
T eo ria d a C onstitu io F in a n c e ira
H e l e n o T a v e ir a T o r r e s
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INCLUI VER S O
E LE T R N IC A DO LIVRO
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desta ed io [2014]
E d it o r a R e v is t a d o s T r ib u n a is Ltda.
M a r isa H a r m s
Diretora retporisvel
C en tra l de R e l a c io n a m e n t o R T
(atendim ento, em dias teis, das 8 s 17 horas)
Tei. 0800-702-2433
EDITORA A^ItrABA
ISBN 978-85-203o439-l
Diretora Resporisvel
Marisa Harms
Editores: Cristiane Gonzaiez Basile de Faria, Danielle Oliveira, Ivi A. Wl. Loureiro Gomes e Luciana Feix
Produo Editorial
Coordenao
Juliana De Cicco Bianco
Analistas Editoriais: Amanda Queiroz de Oliveira, Andria Regina Schneider Nunes, Danielle Rondon Castro
de Morais, Flva Campos Marcelino Martines, George Silva Melo, Luara Coentro dos Santos, Maurcio
Zedntk Cassim e Rodrigo Domiciano de Oliveira
/Issstentes Documentais; Beatriz Biella Martins, Karen de Almeida Carneiro e Victor Bonifcio
Capo.-Chrisley Figueiredo
Torres, HelenoTaveira
Direito constitucional financeiro ; teoria da constituio financeira /
Heleno Taveira Torres. - So Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 2014.
Bibliografia.
ISBN 978-85-203-5439-1
14-07472 CDU-342.4{81)"i988":335
i. N esse m esm o sen tid o, diz A taliba: R ejeitam o s a autonom ia do direito oram en trio, no
d escon hecend o porm a utilidade da separao didtica e p rtica de suas norm as, para trato
separado" (.ATALIBA, G eraldo. A pon tam en tos de c in cia das finanas, direito fitr a n ceiiv e tri
butrio. So Paulo; Ed. RT, 1 9 69. p. .63).
parte IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA 341
2. E stu d iar el P resu p u esto es pen etrar, pu es, en el fon do de lo s p roblem as co n stitu cio n aies
y p a rticu larm en te en lo s reg m en es d em o crtico s co n sep aracin de los poderes, es plantear el
estdio de las relacion es en tre el p o d er legislativo y el pod er ejecu tiv o " (SA IN Z D E BUJANDA,
Fern an d o. N o ta s d e d e r e c h o fin a n c ie r o . M adrid; U niversidad C o m p lu ten se de M adrid, 1 975.
r I. vol. 3 , p. 5 5 7 ) .
3, Segundo M ich el B ottm , d iferentem ente do que m uitos im aginam , a palavra Budget foi utilizada
pela p rim eira vez na F ra n a em 1 8 0 2 , em um a circu lar sobre fin anas m u n icip ais. E ntretanro,
h qu em a id en tifiqu e no D icio n rio G rand R obert, de 1 7 6 4 , on d e aparece a palavra bu d get.
A vecdade q u e su a orig etn n o est clara. A p artir de 1 8 1 4 , os rev o lu cion rios franceses j
u tilizavam o term o bu d g et co m refern cia a algo sem elh an te ao q n e h o je co n h ecem o s co m o
oram ento. C f. B O T T IN . M ich el. Histoire d es fin a n c e s publiques. P aris; E co n o m ica, 1 9 9 7 . 11 2
p .; ST O U R M , R en. L e bu dget. 7. ed. P aris; Libr. F lix A lcan, 1 9 0 0 . p. 9 e ss.; FER R E IR A ,
P in to. C o m en t rio s C o n stitu i o b r a s ile ir a . So Paulo; Saraiva, 1 9 9 2 . vol. 3 , p. 71 e ss.
342 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s t i t u i o F in a n c e ir a
deciso que anualm ente aprova receitas e despesas a m xim a expresso soberana
da vitria da dem ocracia, pois dele depende todo o funcionam ento do Estado e das
instituies dem ocrticas.
No Brasil, com a C onstituio do Im prio de 1824, o art. 172, com binado com o
jrt. 15, X, instituiu o oram en to p blico no arqutipo das suas instituies, mediante
jprovao anual pela Cmara. A prtica da im plantao, porm , foi marcada de difi-
mldades. Som ente em 1830 deu-se sua primeira aprovao.^
Vejamos o texto dos arts. 170 a 172, in verbis:
Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda N acional ser encarregada a um Tribu-
lal, debaixo de nom e de T h esou ro N acional aonde em diversas Estaes, devidamente
;stabelecldas por Lei, se regular a sua adm inistrao, arrecadao e contabilidade,
;ra reciproca correspondncia com as Thesourarias, e Autoridades das Provncias do
mperio.
Art. 171. Todas as contribu ies directas, excepo daquellas, que estiverem
tpplicadas aos ju ro s, e am ortisao da Divida Publica, sero annualm ente estabelecidas
lela Assembla Geral, mas continuaro, at que se publique a sua derogao. ou sejam
ubstituidas por outras.
Art. 1 7 2 . 0 M inistro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros M inistros
)S oram entos relativos s despezas das suas Reparties, apresentar na Camara dos
)eputados annualm ente, logo que esta estiver reunida, um Balano geral da receita e
lespeza do Thesouro N acional do anno antecedente, e igualmente o oram ento geral
C o n s tu cio n a les, 2 0 0 3 , p. 3 3 ). D a quanto d etto d iscende ch e la stru ttura del b ilancio risente
n o n so lo della form a di stato esisten te in u n dato m om en to sto rico in u n dato paese, m a
an ch e della form a di governo (d el m aggiore o m in ore potere n e i co n fro n ti del p arlam en to),
dellau to nom a organizzazione in tern a dei parlam enti (reg olam enti parlam entari) e, infine,
del sistem a elettorale co n il quale sono sce lti i rapp resentanti del p o p o lo (V EG A S, Giuseppe.
Il n u ovo b ila n c io p u b b lico . B olog na: Il M u lin o, 2 0 1 0 . p. 2 9 ).
A C o n stitu io de 1 8 2 4 introdu z o o ram e n to , co m o co m p etn cia do legislativo, a saber:
A rt. 13. O Pod er Legislativo delegado A ssem blea G eral co m a San co do Im perador.
Art. i 4 . A A ssem bla G eral co m p e-se de duas C am aras: Cam ara de D eputados, e Cam ara
de Senadores, ou Se n ad o". Art. 15. E da attrib u io da A ssem bla G eral (...) X . F ix a r an
n u alm en te as despezas p u blicas, e rep artir a co n trib u io d irecta. C om o diz Veiga F ilh o:
A tte n d en d o -se p o rm ao d efeitu o so sy stem a de arrecad ao nas p ro v n cias, rem essa
irregular dos seus oram e n to s para a elaborao do o ram en to geral, b em com o vigncia
de leis co lo n iaes em m anifesto an to go n ism o co m a nova ordem de cousas estabelecid a pela
ind epen d n cia s p o d em os consid erar, com o prim eiro o ram en to farazileiro, o que consta
do d ecreto legislativo de 15 de d ezem bro de 1 8 3 0 . E ste d ecreto fixava a despeza e orava a
receita de cada um a das antigas p rovn cias, para o e x e rcid o de 1831 a 1 8 3 2 e, na autorizada
opinio do d outor C astro C arreira, foi a p rim eira lei do oram en to form ulada pelo corpo
legislativo desde a fu n d ao do Im p erio" (V E IG A F IL H O , Jo o Pedro da. M an u al d a scincci
d a $ fin an as. 4. ed. So Paulo: M onteiro Lobato, 1 923. p. 1 9 2 ). Ver ainda: CARREIRA, Liberato
de Castro. H ist r ia fin a n c e ir a e o r a m e n t r ia d o im p rio d o B rasil. Rio de Ja n e iro : Fundao
Casa Rui B arbosa, 1 9 8 0 . p. 84.
344 I DIREITO CONSTITUCIONAT- FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s t it u i o F s n a n c e ir-a
M : '
PeTcebem-se, assim , dois aspectos m eto d ol gico s prepon d eran tes n esta s d ecises:
l) 0 T C U adm ite ingressar n o m rito ad m in istrativo qu an d o a d ecis o do g esto r
encontrar-se em etddente descom passo com a finalidade da econ om icid ad e, porquan-
; - [Qno seja possvel efetuar o controle u nicam ente pela legalidade; 2 ) a apurao da
I econom icidade com preende a avaliao da legitim idade dos aspectos relacion ad os
eficincia, eficcia e efetividade da gesto p blica; e 3 ) a razoabilidade e a com parao
: so os m todos em pregados para determ inar o ato antiecon n iico.
Era co n clu so, a Adm inistrao Fin an ceira, na elaborao da sua proposta o ra
mentria, deve adotar todas as cautelas n ecessriasp arabem ev id en ciar a eco n om icid a
de, assim com o a leg a lid a d e e a leg itim id a d ed a s despesas, quanto ao c o n tw le d a q u a lid a d e
do g asto p blico. O eq u ilib rio oram en trio com o fira ou valor do d ireito positivo, por
. sua vez, tem sentido se com preendido c o m o p au ta d a estabU id d eJin n cei}' ,a p u rsd a
em perodos que podem envolver m ais de um exerccio fin an ceiro, segundo os obj etivos
ou perform ance, a serem atingidos, sem qualquer fixidez ou restrio in tran spon vel.
controle de economicidade do ato administrativo - respaldado pelo an. 70, caput, da CF/88,
e que compreende a avaliao da legititrddade dos aspectos relacionados eficincia, eficcia
e efetividade da gesto pblica - , cabvel ao Tribunal adentrar o mrito administrativo, nos
casos em que a deciso adotada pelo gestor se mostrar nitidamente em descompasso com
o princpio da economicidade, tendo ein vista as demais opes legais que estiverem ao seu
alcance (.AC-1 195-12/08-1, TCU, Pleno, Sesso: 2 2 .0 4 .2 00 8, rei. Min, Augusto Nardes -
Tomada e Prestao de Contais). A Lei Orgnica do Tribunal de Comas da Uro (Lei 8 .4 4 3 ,
de 16.07.1992) prescreve, nos seus arts. 1. e 43, II, o dever de apreciao de contas quanto
legitimidade ou economicidade.
86. Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera exagero inaceitvel, e corretamente, as alega
es de que o mrito administrativo j no prospera como limite ao controle Judicial, por
uma leitura equivocada da noo de legalidade, Cf. Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Da
coasdcucionalizao do direito administrativo - reflexos sobre o princpio da legalidade e
a discricionariedade administrativa. Atualidades Jurdicas: Revista do Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil, Belo Horizonte: Frum. voi. 2, n. 2, p. 83 -1 0 6 , jan.-juu,,
2012 .
87. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: Ed. RT, 2006. p.
309.
388 j DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO -T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c e ir a
6 .1 O r a m e n t o c o m o lei fo r m a i: le i d e e fe it o s c o n c r e t o s (L a b a n d ), a to
c o n d i o ( J z e ) e c o n t e d o d e a t o a d m in istra tiv o (D uguit)
A escola form alista alem, de Paul Laband, deixou contribuio fundamental para
a adequada com preenso das funes das leis oram entrias e que por m uitas dcadas
influenciou fortem ente sua qualificao ju rd ica com o lei de efeito concreto, o que
at hoje conserva seguidores.
im portante situar a obra de Laband, preocupado quanto natureza dos atos
legislativos, luz de um exam e de com patibilidade com as C onstituies da Prssia e
do Imprio Alemo. E no se pode confundir a noo de lei daquele momento com
aquilo que conhecem os hoje.
8 8 . D eve-se a L aband a virtude da prim eira vez que se deu u m a ap licao estrita do mtodo
ju rd ic o ao oram e n to : Si Laband avait d one appliqu en .1871, pour la p rem ire fois, le
principe de la pu ret de la m th od e ju rid iq u e C M ethoden rein heU ) au d roit budgtaire, il re
no u vela, cin q ans plus tard, le tra item en l sy stm atiq u e du d roit fin an cier allem an d dans le
sep tim e et d ern ier tom e de so n m o n u m en tal S ta atsrech t des D eu tschen R eichs. C ette somme
a d'ailleurs co n n u u n e form id ab le d iffu sio n (BO U E-G ET, R enaud. L a sc ie n c e ju r id iq u e et
le d roit fin a n c ie r et fis c a l. tu de h isto riqu e et co m p arative du d velop p em ent de la science
ju rid iq u e fiscale (fin X lX e et X X e sicles). P aris: D aoz, 2 0 1 2 , p, 1 0 0 ).
89. Corno diz Laband: E sta es la raz n p o r la que n i la c o n fe ccio n del P resu p u esto para un
periodo fu tu ro , n i el co n tro l de las cu entas relativas a u n perod o pasado, tieiien nada que ver
co n la leg islaci n , figurando m s bien en el m bito de atribu cio n es de la A d m inistracin ; el
d erecho que com pete co n stitu cio n alm en te a la rep resen tacio n pop u lar en estos dos aspectos
- en cu anto que es ella la que ha de aprobar el P resu p u esto a q u ien se b a n de presentar, para
su co m p robaci n, las cueruas del Estado - no se tip ifica com o una parcicipacin en el llamado
poder legislativo, sin o com o una p a rn clp aci n en e! llam ado poder e je cu tiv o . (LABAND,
Paul. El d erec h o p re su p u es ta r io . M adrid: In stitu to de E std ios F iscales, 1 979. p. 8 8 ). Ou com o
explica D in o Ja ra ch : La co n cep ci n dualista de ia ley surge p o r vez p rim era en Alem ania a
finales del siglo X IX co n un. claro trasfondo p o litico : el co n iiicto su rgido entre ei Parlam ento
prusiano y el G ob iertio del ca n ciller B ism arck po r la ap ro baci n del P resu puesto de guerra,
a causa de los en o n n e s gastos m ilitares que este qu eria im p o n er co m o p rep araci n de Ia
guerra co n tra A ustria, y que el Parlam ento se negaba a consen tir, Y su finalidad, m s que el
intento lgico de co n stru cci n cien tfica, obed ece a las in stan cias p o lticas de aquel m om ento
h ist rico, a saber: im pedir que el legislativo v ech azasela ap ro b aci n d el P resu puesto, provo
cando as la p aralizaci n de la vida dei E stad o (SA IN Z D E BUJA N D A , Fern an d o. Notas de
d erech o fin a n c ier o . M adrid: U niversidad C o m p lu ten se de M adrid, 1 9 7 5 . t. 1. vol. 3, p, 5 9 5 ).
No Brasil, dentre as leitu ras m ais qualificadas dessa verten te tem -se a de G eraldo Vidigai,
ao d em onstrar que L aband define as leis com o atos de regu lam en tao p o ltica da ordem
ju rd ica e nisto se funda sua afirm ativa de que o oram en to estabelecid o 'na form a de
um a 1er ou po r via legislativa' mas 'nada tem a v er com a leg islao. O bserva ainda que,
para Laband, os oram en tos, com o todos os co n tro les co n tbeis da atividade estatal, apenas
se relacionam com a ad m inistrao do E stad o, sem co nverter-se em ato de regu lam en tao
poltica. Assira, p o stu la que a "le i pru ssian a faa aluso previso de receitas e d espesas e
PARTEIV-ORCAM EN TOEDESPESAPBLICANATEORIADACON STITUIO FINANCEIRA I 389
Laband coloca a seguinte dvida: o oram ento tem contedo que o possa qualificar
coilio lei (em sentido m aterial) ?
Numa prim eira anlise, por reger contedo financeiro, regulando receitas e des
pesas, aparenta ser com patvel com a lei em sentido m aterial; o oram ento, porm,
refere-se a gastos futuros, com o previso ou expectativa, e que se renova anualm ente,
como uma conta". Com o a lei oram entria no o fundamento legal das despesas,
que j se. encontram previstas em outras leis e independem da lei oram entria, esta
no pode ter natureza material. Por isso, o oramerUo seria lei exclusivam ente formal,
a veicular tpico contedo administrativo,*"
Para Laband, o oram ento seria uma sim ples conta que, como tal, no contm
regras, e muito m enos norm as jurd icas, mas sim plesm ente fatos". Na condio de
mera conta", o oram ento registra, por indicaes quantitativas e breves descritivos,
os gastos e receitas, disponveis ou estimados, mas com o indicativos de fatos a serem
atendidos, da dizer-se que a lei oram entria de efeito concreto". E outro desdobra
mento desta negativa de carter normativo para a lei de oramento seria admitir sua
funo de mera aprovao, com o um ato administrativo na forraa de lei, uma lei de
autorizao, que perm ite apenas a execuo das despesas. Da seus eleitos concretos.
As concepes que se seguiram mais adiante compreenderiam a lei anual de or
am ento de um modo formal, m as sob hipteses distintas, como se viu em G astonjze
e Lon Duguit,
em que o teor do art. L X IX da C o n stitu io do Im prio Alem o torne preci.so que todas as
receitas e despesas devero ser avaliadas cada a n o . E observa Vidigal: R epele, dessa forraa,
o en ten d im ento de que a votao do oram ento pelo R eich su ig significaria co n sen tim en to ".
Ou seja, quando a C o n stitu io alem ordena seja fixado p o r urna lei" o oram ento, a pala
vra "lei" d eterm inaria que a av aliao das despesas deva ser votada pelo P arlam ento, com
prevalncia da avaliao sobre o signifi.cado im p lcito na v o tao (V ID IG A L , G eraldo de
Cam argo. F u n d am en tos do d ireito fin a n c e ir o . So Paulo: Ed- RT, 1 9 7 3 . p, 2 3 6 ).
90, Todas Ias d ificu ltad es de esta c u e sti n , ap aren tem en te in trin ca d a y co n fu sa, se resuel-
ven sin em bargo tom ando co m o p u nto de partida el principio fundam ental y correcto: la
ley presupuestaria no co n s tu y e el fundam ento legal ni de la realizacin de gastos n i de !a
recau d aci n de ingresos, siendo so lam en te la co n stataci n dei acuerdo entre el G obierno y
el Parlam ento sobre la idoneidad de la estim acin previa y sobre la necesidad y co nven in
cia de Ias sum as en ella ind icadas. E l fundam ento legal para ia realizacin de los gastos ya
existe, stn necesidad de P resu puesto, en la in m en sa m ayora de las m ism as. De ahi que la
no aprobacin de la ley presupuestaria no im pliqu e una in m oviizacin de los fondos de!
Estado, Pero el m in istrio sig n e sien d o responsable de cada gasto co n creto y est obiigado
a aportar ante el P arlam ento la pru eba de que dich o gasto, de suyo y en la cu antia con.su-
niada, ha sido requerid o por las leyes o por el bien p blico. Por co nsig u ien te, la posictn
ju rd ica del G ob ierno co n resp ecto a la totalidad de los gastos p b licos en el caso de que no
se apruebe la ley presupuestaria, es sem ejan te a la que tieue, con respecto a las infracciones
presupuestarias y a los gastos extrapresu puestarios, en el m ism o caso de no aprobacin de la
ley presupu estaria (LABAN D, Paul, E l d erech o presupuestario. M adrid; in stitu to de Esludios
F iscales, 1 9 7 9 . p. 123).-
3 9 0 [ D IR E IT O CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c h ie a
que considera as leis oram entrias com o leis com efeitos con cretos, por veicularem atos
adm inistrativos em sentido m a terial, com o motivo para negar o respectivo controle de
constitucionalidade in abstracto.'^'^ Ou seja, por ser lei de efeitos concretos, a lei ora
mentria no estaria snjeita fiscalizao ju risd icional no controle concentrado. E
at mesmo para a lei de diretrizes oram entrias essa tese foi empregada.
da norm a ind iv id ual, q u e, sem a p rim eira, ficaria sem o b je to " (A D I 2 .3 3 5 -M C , rei. M in.
Sepulveda P e rte n c e ,]. 1 9 .1 2 .2 0 0 1 , DJ 2 1 .0 1 .2 0 0 3 ) .
97. M Y R B A C H -R H E IN FEL D , F ran z Von. Precis d e droit fin an cier. Paris: G iard & B riere, 1 910.
No Brasil, pecu liar a p o sio de A ra jo C astro, para quem no se pode negar ao oram en to a
caracterstica de lei, m as no p o ssv el tam bm d eix ar de rec o n h ecer que se trata de um a let
sui generis, pois que ela no v ig ora seno d uran te u m a n o (C A ST R O . A ra jo. A C on stitu io
d e 1937. Ed. fac-sim ilar [ 1 9 3 8 ] . Braslia: Senad o, 2 0 0 3 . p. 1 6 6 ).
p a r t e I V - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA 393
Muitas das dificuldades de com preenso sobre os efeitos da lei de oram ento ad
vm da prpria sem ntica da term inologia em pregada, que induz o intrprete a diversas
ambigidades e im precises, Com a palavra ''oram en to , pode-se querer significar a
proposta de lei oram entria do governo (i); a co n ta" oram entria, entendida como
conjunto de dados contbeis sobre as estim ativas de receitas e as despesas a autorizar
(ii); o processo de elaborao, tram itao e aprovao (iii); a norm a ju rd ica de aprova
o legislativa (iv); a lei aprovada (v ); a in stitu i o ju rd ica (v i); o co n ju n to de fatos
jurdicos, entre receitas e despesas, a serem execu tados (vii), A essas acepes jurd icas
somam-se ainda aquelas de natureza econm ica (viii) e poltica ( ix ) , nas suas mltiplas
possibilidades, como oramento-programa, oram ento cclico e tantos outros termos,
A C onstituio Financeira deve ocupar-se de norm as ju rd icas, no de fatos da
realidade. No sistem a norm ativo co n stitu cio n al, o oram ento qualificado estrita
mente com o Lei, no se fazendo qualquer distino entre lei formal ou lei material.
Contudo, aps sua aprovao, o que se tem um a lei que gera efeitos tpicos, que obri
gam a Administrao observncia das co n d i es m ateriais, tem porais, espaciais ou
quantitativas dos crditos oram entrios, ainda que no im ponha para todos os casos
o dever de gastar. Portanto, com o norm a ju rd ic a , a cada despesa e respectivas leis
institutivas ou regimes ju rd ico s, deve-se verificar qual conduta a adotar, numa das trs
possibilidades denticas: obrigatria, proibida ou permitida.
A cada disposio de crdito oram entrio, uma ou m ltiplas norm as jurdicas
podem ser criadas pelo in trp rete, desde qu e no se confund a te x to de lei coni
norma ju rd ica, no sentido de regra de conduta para vincular a conduta dos agentes
adm inistrativos. Portanto, despropositada a pretenso de querer empregar s leis
de oram ento a doutrina da nica resposta correta, com o se a lei oram entria fosse
uma simplria designao genrica de aprovao legislativa. A par de reconhecer os
infindveis m ritos das contribu ies form uladas, o ontologism o do jusnaturalisiiio
e a florescente teoria da constituio dos tem pos de Laband, ou o instim cionalism o
da poca de Jze e D uguit, ju stificam a com preenso dos m todos da poca. Para o
conhecim ento do direito vigente, preciso determ inar com objetividade o sentido no
qual o termo oram ento encontra-se empregado, o que se tem feito continuam ente
ao longo deste estudo. Por conseguinte, no correto seguir na afirmao da doutrina
form alista,para a qual o oram ento no conteria norm as ju rd icas que pudessem afetar
ou constituir relaes jurd icas para o Estado ou para os particulares.^
9 8 , Sobre a teoria do oram en to-p ro gram a, so fun d am entais as co n trib u i es de: SILVA, Jo s
A fonso da. O r a n ien to -p ro g ra m a no B rasil. So P aulo: Ed, RT, 1 9 7 3 ; _________. O ram en to-
-program a. n: M A R TIN S. Ives G andra da Silva; M E N D ES, G ilm ar F erreira; N A SC IM EN T O ,
Carlos Valder do (co o rd .). T ratad o d e d ireito fin a n c e ir o . So Paulo: Saraiva, 2 0 1 3 . vol. 2, p.
1 0 1 -1 3 1 .
99. La L ey de P resn p u e sto s c o n tie n e n o rm a s ju r d ic a s , y estas n o rm as d iscip lin a n , co m o
cu a lq u ie r n o rm a ju r d ic a , la activ id ad in tern a de la A d m in istra ci n y la activid ad de la
A d m in istraci n frente a terceros, y, co n secu en tem en te, las relacion es ju rd icas que de ela
se d erivan. E p rossegu e: E n este sentid o nos parece claro que la funciOn (entend ida com o
p o er-d eb er) ad m inistrativa que da origen ai gasto p blico est d isciplinada (con d icion ad a)
394 DIREITO CONSTITUCIONAL FIN A N CEIRO - T eorla d a C o n s titu i o F in a n c e ir a
Num a in terp retao a n a ltic a d o o ram en to , ver-se- qne m u itos dos crdi-'
tos oram entrios devem co n star ap en as form alm ente do oram ento, porquanto a
C onstituio ou leis prvias co n d icio n aram seu cum prim ento com o obrigatriosT
Para estes, exam inados isoladam ente, confirm ar-se-ia a tese do oram ento corno lei
em sentido form al. De outra b an d a, para aqueles que dependem de materializao
futura, a autorizao ter sem pre sentid o constitutivo dos lim ites administrativos
para a respectiva execuo. Se a A d m inistrao age em sentido contrrio, poder at'
mesmo ensejar crim e de responsabilidade para o agente que descumpre seus requisitos
m ateriais, temporais ou qu an titativos (art. 85, VI, da C F ). Nestes, com o em todos os
demais casos, ser de lei em sentid o m aterial que se tra t a . E isso porque no se pode
ter uma lei com dois efeitos. Toda lei. n o Estado D em ocrtico de Direito, lei em sentido
formal e m aterial, admitido o tratam e n to ju rd ico diferenciado segundo o contedo
da norm a ju rd ica veiculada, e tan tas quantas forem possveis de ser construdas pela :
interpretao jurdica.
Deveras, com o ressalta C abral d e M oncada, no transponvel para o moderno
Estado Social de Direito a distino e n tre le i form al e lei m aterial De fato, mormente
com a funo de planejam ento (oram ento-p rogram a), compreendida na sua integrao
com o planejam ento econm ico g e ra l do art. 17 4 da CF no se pode tolher a natureza
material das leis oram entrias, sob p e n a de incorrer em inconstitucionalidade vitanda.
Por isso, corretam ente, Regis de O liveira alude concepo moderna de oramento
pelo carter de lei material, que passa a vincular a ao adminis trativa e a ao poltica",
inclusN e quanto ao planejam ento, p o r no ser mais possvel admitir um oramento
sem com prom issos", pois torna-se u m poderoso instrum ento de interveno na eco
nomia e na sociedade. Passa a ser u m program a de governo.
C onclui-se, assim, que a d istin o do oram ento com o lei em sentido formal e
material no tem, na atualidade, a re lev n cia que angariou no passado. A lei oramen
tria deve ser interpretada com o q u a lq u e r outra lei, e sempre em conformidade com a
Constituio Financeira, autorizado o co n tro le de constitucionalidade quando houver
conflito entre suas disposies e o te x to co n stitu cio n al, segundo o regime jurdico dos
crditos oram entrios, os efeitos dos artigos das leis ou vcios do processo jurd ico
e stsa formao.
103. N esse sen tid o, tam bm : C O R T I, H oracio G u illerm o . Derecho con stitu cion al p resu p u estario.
B u en o s A ires; L exis N ex is, 2 0 0 7 . p. 2 8 8 e ss.
396 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o e ia oa C o n s t i t u i o F i n a n c e h a
E a Consum io no poderia ser mais clara quanto sua opo, no art. 165, 7
ao dizer que aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que no contrariar
o disposto nesta seo, as demais normas relativas ao processo legislativo . Portanto,
afora as particularidades excepcionadas pela Constituio, a tramitao legislativa do
oramento pblico no difere em nada de qualquer outra lei. Por isso, quando con
vertida em lei, a eficcia da aprovao das despesas plena, assim como aquela sobre
a estimativa das receitas. Diante disso, no h que se falar em ato administrativo de
efeito concreto" corno indicativo de todo o contedo das leis oramentrias.
6.4 R ela o entre lei oram entria anual e aquelas institutivas das despesas
para execuo dos gastos, desde que a autorizao seja conferida, nos estritos termos
e lim ites, quanto a prazo, aspecto quantitativo ou condies materiais.
justam en te em virtude dessa relao constitucional entre as leis de oram en
to, renovadas anualm ente, e as leis materiais in stituidoras das despesas pttblicas que
se coloca a fundam ental indagao quanto sua funo con stitucion al e eficcia, a
consider-la com o lei em sentido fo n n al ou lei em sentido m aterial.' Contudo,
em conform idade com a C onstiluio Financeira, segundo ficou demonstrado, essa
distino queda-se superada, para dar lugar ao dever de aferio analtica das normas
jurdicas que a lei oram entria vetcula ou aos requisitos legais estipulados para os
respectivos crditos oram entrios.
|04. Ressalte-se que esta apenas u m a das m odalidades de norm as ju rd ica s veicu lad as pela lei
de oram ento, p o is, co m o ressalta m u ito b em Sain z de B ujand a, Ias leyes de P resupuestos
se co n tie n en n o rm as ju rd ica s de co n ten id o m uy d iverso; no rm as que iruiovan o m odifican
el ordenam lento positivo, norm as que co n tie n en d elegaciones o au to rizacio n es legislativas,
norm as que autorizan co n sig n acio n es de crd ito s en relacin co n gastos creados p o r otras
norm as legales su stantivas, n o rm as que co m p lem en tati o inclu so m od ifican alg u n os pre-
ceptos de Ia Ley de A d m in istraci n y C o ntabilid ad , etc. C o n ten id o norm ativo que pone de
m atiifiesto Ia eficacia m aterial co n stitu tiva e inn ovativa de la L ey de P resu p u esto s" (SA IN Z
DL BUJANDA, Fern an d o. N otas d e d er ec h o fin a n c ie r o . M adrid: Universidad C o m p lu ten se de
Madrid, 1 9 7 5 . t. 1, vol. 3 , p. 6 0 0 ).
,105. Como m uito esclarecid o no estu d o: CAVALCANTI, T em stocles B rand o. O T ribu nal de
Contas e sua co m p etn cia co n stim d o n a l. R evista d e D ireita AdminisCraCivo, Rio de Ja n eiro :
Fundao G etu lo Vargas, voi. 3 , p. .13-22, ja n . 1 9 4 6 .
398 ' DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s t it u i o F in a n c fie a
1 0 6 . E m en ta; C o n stitu cion al. A o direta de in co n stu cio n alid ad e (A D I), A usncia de confronto .
direto en tre o ato nonrialivo im pugnado e o d isp ositivo co n stim cio n a l apontado com o par--:
m etro. No cabim ento. P reced entes. 1, A ju risp ru d n cia do Suprem o Tribunal Federal tSTF)
firm o u -se no sentid o de que o controe cie co n stitu c io n a lid a d e p o r A D I so m en te admissvel
q u a n d o s e a le g a con fron to direto, sem In term ed ia es nom uitivaSj entre o ato n on n atlv o impug
n a d o e 0 dispositivo con stltu cion ai a p o n ta d o co m o p a r m e tr o (A DI 996/DF, P len o , unnim e, rei-
M in. C elso de M ello, j. 11/03/1994, DJ de 06/05/1994; ADI 1.570/DF, P len o, unnim e, rei'.
Min- B lle n G racie. j. 10/10/2002, DJ de 08/11/2002; e A D I-A gR -ED -E D 3,934/ D Ij rei. Mri-
Ricardo Lew andow ski, P len o, j . 2 4 .0 2 .2 0 1 1 , DJe 30/ 03/ 2011) (A D 3 .9 5 0 A g R T ; Pleno,
rei. M in, Teori Zavascki, j. 1 9 .0 9 .2 0 1 3 ) . Cf. C O R R E IA N ETO , C elso de B arios. O oramento
p blico e o Su prem o Tribunal Federal. In ; C O N T I, J o s M au rcio; SC A FE Fernando Facuiy
Corg.). O ra m en to s pblicos e d ireito fin a n c eir o . So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 1 . p. 9 8 -1 0 5 .
107 . A DI 4 .0 4 8 MC/DF - P len o , rei. M in . G ilm ar M en d es, j . 14.0.5.2008.
PARTE J V - ORAMENTO E DESPESA PBUCA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEHUA j 3 99
Todo o oram ento pblico brasileiro encontra seus princpios ese u contedo na
Constituio Financeira. E ste um com ando para todo o ordenamento jurdico/' do
que decorrem expressivos efeitos de controle, inclusive quanto a inconstitucionalidades.
A C onstituio brasileira veda que a lei oram entria possa ter qualquer contedo
estranho previso da receita e fixao da despesa" * (art. 165, 8.). Diante dis
so, resta saber sobre se fixar despesa pode ser suficiente para admitir revogao ou
derrogao de leis m ateriais das despesas. D ecerto que no. E a m esm a disposio
constitucional admite tratam ento modificador em duas hipteses: (i) quanto autori-
108. P rocesso o b je tiv o - A o d ireta de in co n stitu cio n a lid a d e - Lei o ram en tria. M o stra-se
adequado o co n tro le co n cen trad o de co n stitu cio n alid ad e quando a lei oram en tria revela
co n to m o s abstratos e au t n om os, em abandono ao cam po da eficcia co ncreta. Lei o ram e n
t ria C o n trib u io de in terven o no d om nio eco n m ico Im portao e com ercializao
de p etr leo e d erivados, gs natu ral e derivados e lco o l com b u stv el - Cide - D estin ao
- Art, 1 7 7 , 4 . , da CF. in co n stitu cio n a l in terp retao da L ei O ram en tria 1 0 ,6 4 0 , de
1 4 .0 1 .2 0 0 3 , que im p liqu e abertu ra de crdito su p lem en tar em ru brica estran ila d estinao
do qu e arrecadado a p artir do d isposto n o 4 ,' do art. 177 da C p ante a natureza exaustiva
das alneas a, fc e c do ine. II do citado pargrafo (A D I 2.925/D E S T F - T ribu nal P len o, rei.
M in. E ile n G ta cie , j . 1 9 .1 2 .2 0 0 4 , DJ 0 4 .0 3 .2 0 0 5 , p, 1 0 ),
109. Im C orte co stitu zio n ale n o n pu esercitare a lcu n sin d acato su lle q u estio n i che im p lich in o
valutazion i di m erito (co n v en ien za od op p ortu nit p o litic a ) (T A L IC E , Carlo. L a leg g e di
b ila n c io . M ilano : G iuffr, 1 9 6 9 . p. 3 5 6 .
HO. Ao m eno s no sen tid o de orden am en to adotado p o r K elsen. Para seu exam e teo rico , quanto
validade, vide; DLAS, G abriel N ogueira. Positivismo ju rid ico e a t e o r ia g er a l do d ire iw ; na
O bra de H anks K elsen. So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 0 . 3 8 3 p.
111. Art. 1 6 5 ( . . . ) S . A lei oram entria anu al no conter d ispositivo estran ho previso
da receita e fixao da despesa, n o se in clu in do n a p r o ib i o a a u to r iz a o p a r a a b er tu r a
d e c r d ito s su p lem en tares e c o n tra ta o d e o p e r a e s d e crd ito , a in d a qu e p o r a n te c ip a o de
receita, n os tennos d a lei."
400 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c e ir a
zao para abertura de crditos suplem entares; e (ii) contratao de op era es de crdito
ain d a que p o r an tecip ao de receita. Nestes, a lei do oram ento pblico dispe de regras
tipicam ente de efeitos materiais ou abstratos, on se v modificada por normas corn
regime equivalente, com o alude igualmente Regis de O liv e ir a ,q u a n to ma teria! idade
da lei de oram ento anual.
A lei de oram ento anual no se afasta da sua natureza de lei material, especial
m ente no que concerne: (i) vinculao da Adm inistrao quanto observncia dos
seus lim ites, apurados a cada espcie de crdito oram entrio; e (ii) realizao das
diretrizes, objetivos e metas da adm inistrao, tanto do plano plurianual quanto dos
fins de planejam ento da lei de diretrizes oram entrias e da lei de oram ento anual.
A lei de oram ento anual prescreve os lim ites do poder-dever da Administrao,
ao im putar au toriz aes para realizao de despesas, contra as quais ou fora delas ne
nhum ato da Administrao poder ser praticado, sob pena de respornsabilidade (art.
70, pargrafo nico, da C F).
O espao da liberdade administrativa depender das condies entabuladas pelas leis
institutivas das fontes de despesas. Naquilo que no for de gasto obrigatrio ou de emprego
necessrio dos recursos (pagamento de dividas, proventos, gastos com sade e outros),
remanesce a Uberdade de deciso sobre a m elhor forma e condies a serem atendidas.
Razes de confiana legtim a e de cum prim ento dos contratos administrativos
podem levar certos crditos condio de despesas im positivas. Por isso, em vez de
falar em oram ento im positivo, prefervel atribuir esse qualificativo aos crditos,
como crditos oram entrios im positivos (ainda que, de rigor, isso som ente caiba
para decises de norm as constitucionais).
Postos nestes term os, no se pode tolher a vocao do oram ento com o meio
transformador da sociedade segundo os fins e valores constitucionais do Estado. Este
o grande instrum ento de ao dos governos e da sociedade para efetivar direitos e
consagrar a ju stia econm ica, social e financeira em nosso Pas. Por isso, a grande
revoluo constitucional, no Brasil, seria assumir o oram ento pblico sob a mxima
efetividade que a C onstituio Financeira postula, para dar concretude aos direitos e
liberdades fundamentais, realizar o desenvolvimento, erradicar a pobreza e superar as
desigualdades sociais e regionais ainda to profundas. Este o desabo constitucional
que as futuras geraes esperam que as de hoje, com serenidade, cumpram a cada dia.
112. O LIV EIR A , Regis F ern an d es de. C u rso de direito fin a n c e ir o , 5. ed. So Paulo: Ed. RT, 2 013.
p. 4 1 4 .
113. E l Estado atien d e a los m en cio n ad o s m and atos co n stitu cio n a les a travs de m edidas de
d ireccin g lobal, y en este sen tid o taies en com iend as co n stitu y en tarabin d irectrices acerca
PARTE IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA I 40
diretrizes oram entrias ou da lei de oram ento anual, poder ser qualificada como
ato em sentido con creto ou contedo concreto, em virtude da eficcia cogente e
abstrata que se dirige para a execuo em conformidade com seus fundamentos. Tem
-se a unidade teleologica, com o destaca Jo s Afonso da Silva, pela uniform idade dos
objetivos a serem a t i n g i d o s .P o r isso, para todos eles, o oram ento impositivo e
deve ser executado integralm ente.
C om a C on stitu io , a deciso poltica dos p lan ejam en tos e m etas do plano
plurianual passou a vincular a Adm inistrao, o Congresso Nacional e o Tribunal de
Contas, com relao concretizao das finalidades a serem, atingidas, aos efeitos sobre
as leis anuais de oram entos (art. 165, 1.*, 4. e 7,"), controles (art. 74, 1, da CF) e
s emendas parlamentares (ari. 166),
O plano plurianual tem assum ido, cada vez mais, o papel constitucional que o
qualifica com o medida de unidade e coerncia do planejam ento estatal brasileiro. No
nova, porm , a funo de planejam ento dos oram entos pblicos. O art. 2. da Lei
4.320/1964 j previa que a Lei do O ram ento conter a discrim inao da receita e des
pesa de forma a ev id en ciar a p o ltica econ m ica fin a n ceira e o p rog ram a de trabalh o do
G ovrno, obedecidos os princpios deumdade universalidade e anualidade. A novidade
que, com o Estado D em ocrtico de Direito da C onstituio de 1 988, o oram ento
deixa de ser mera pea de aprovao de receitas e despesas para assum ir as m ximas
funes de intervencionism o e de dirigismo constitucional, em paralelo aos programas
ou planejam entos da C onstituio Econm ica (art. 174 da C F). Cabe aos governos dar
efetividade a este primado fundam ental do Estado Dem ocrtico de D ireito. '
de la p o ltica eco n m ica a realizar. Ju n to a la d irecci n global de la eco n o m ia, so n tam bin
instru m entos de una ges n eco n m ica co n stitu cion alm en te encom endada y determ inada eii
sus p rin cipales fu n d am en tos (PA PIER, Ju a n Jo rg e. Ley F u n d am ental y orden eco n m ico . In:
H E T f , K onrad, M anuel cie d er ec h o con stitu cio n a l. 2. ed. M adrid: M arcial P ons, 2 0 0 1 . p. 5 7 1 ),
Sobre o planejam ento na C onstitu io, vide o excelen te estudo: N A SCIM EN TO , Carlos Vaider
do. P lan ejam en to e o ram en to-p ro gram a. In : M ARTIN S, Ives G andra da Silva; M E N D ES,
G ilm ar F erreira; N A SC IM E N T O , C arlos Valder do (coo rd ). T ratado de d ireito fin a n c e ir a . Sao
Paulo: Saraiva, 2 0 1 3 . vol. 2, p. 2 8 3 -3 1 1 .
114. Nas su as palavras: C o n clu i-se . pois, que o p rin cip io da unidade o ram en tria, na c o n
cepo do oram ento-p rogram a, no se p reocu pa co m a unidade d ocu m en tal; ao co n trrio,
desdenhando-a, p o stu la qu e tais d ocu m en to s oram entrios se su bord in em a um a uuidcide cie
o r ien ta o p o ltic a , n u m a h ie r a r q u iz a o u n it r ia d os o b jetiv os a serem atin g id o s e n a u n ifo rm i
d a d e d e estru tu ra d o sistem a in te g ra d o (SILVA, J o s A fonso da. C u rso d e d ireito con stitu cion al
p ositiv o. 3 1 . ed. So Paulo: M alh eiros, 2 0 0 8 , p. 7 4 3 ).
115. Com o ressalta Regis de O liveira: As finalidad.es que forem inseridas na pea oram entria
deixam de ser m era ao g o v em am em al, m as id en tificam a solidez de com prom issos co m
o cu m p rim en to dos o b jetiv o s ali consignad os. J no se pode ad m itir u m oram ento sem
co m p rom issos, apenas para cu m p rir d eterm in ao legal. J no se aceita o g overnante imes-
ponsvel. J longe vai o tempo ern que se cuidava de m era pea financeira, descom prom issada
com os interesses p blicos. J passado o m om ento p o ltico cm que as previses frustravam
a esp erana da sociedad e" (O L IV E IR A , Regis F ern an d es de. C u rso d e d ireito fin a n c e ir o . 5 . ed.
So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 3 . p. 4 0 9 ) . II b ila n c io p u b b lico d egli Stati m od erni, qu alunque sia il
402 I DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r ia d a C o n s titu i o F in a n c e ir a
loro regim e istitu z io n a le, si propon.e di collaborare co n gli altri stru m en ti di in terv en to sta
tale, on d e consegu ire talu ni ob iettiv i ch e ii m ercato, a giudizio della classe d irig en te, non
in grado di raggiungere in m isu ra so d d isfacen te" (C O SC IA N I, C esare. S c ie n z a d e lle fin a n z e.
Torino: U tet, 1 9 9 1 . p. 5 1 3 ).
116. Cf. SA M PA IO , M rio de B itte n co u rt. O s grandes em p reen d im en to s e co n n tic o s no ora
m ento. Revista do S ei-vio P b lico, Rio de Ja n e iro : im p ren sa N acio n al, voi. 4 , n, 1, p. 3 -2 4 .
117. SILVA, J o s A fon so da, O r a m e n to -p r o g ra m a n o B r a s il. So P au lo : E d . RT, 1 9 7 3 , p. 272.
O u co m o sin tetiza, p rim o ro sam en te, o que ju s tific a a longa cita: A C o n stitu i o institui
um sistem a oram en trio efetivam ente m od erno. A bre am plas p ossibilid ad es im plantao
de um sistem a in teg rad o d e p la n eja m e n to do o ra m etito -p r o g ra m a , de so rte que o oram ento
fiscal, os oram e n to s de investim ento das em presas e o oram en to da seguridad e so cial pas
sam a co n stitu ir etapas do p lan ejam en to de d esenv olvim en to e co n m ico e so cia l, ou, se se
quiser, co n te d o dos p lan o s e program as n acio n ais, reg ion ais e se to riais, na m edida em que
estes tm que co m p atibilizar-se co m o plano p lu rian u al que o in stru m en to que estabelece
as d iretrizes, ob je tiv o s e m etas da A d m inistrao P blica federal para as d espesas de capital
e ou tras d elas d e co rre n tes e para as relativas aos program as de d u rao co n tin u ad a, que
integraro o o ram en to anual, em cada ano, e p o r ela execu tad as an u alm en te. T rata-se de
p la n eja m e n to estru tu ral, porqu e todos os planos e program as tm suas estru tu ras estabelecidas
segundo o plano plurian ual (art. 1 6 5 , 4 .'). (...) E m realidad e, assim co m o a p o ltica fiscal
p arte da p o ltica e co n m ica , ig u alm en te o p lan o fin an ceiro do E stad o d eve fazer parte
do plano e co n m ico do Pas. E , por ou tro lado, j qu e o eq u ilb rio fin an ceiro nas finanas
m od ernas se h de esta b elecer em relao ao eq u ilbrio eco n m ico gerai, aqu ela integrao
a b so lu ta m en te in d isp en sv el. E ssa in teg rao , agora b em ca ra cteriz a d a na sistem tica
o ram entria da C o n stitu io , que d configu rao co n cep o de ora m en to -p ro g ra m a .
C um pre, co n tu d o , ob servar que a integ rao, referida acim a, tem carter d in m ico , como
prprio das estru tu ras. N o se trata, po r isso . de sim ples ju sta p o si o de p lan o s, mas de
um a v in cu lao p erm an ente e co n tn u a, que tio adm ite in terru p o , de so rte que os planos
m ais gerais ou globais abrangem os m ais co n cre to s e a ex ecu o destes leva m aten alizao
daqueles" (SILVA, J o s A fonso da. Curso d e d ireito con stitu cio n a l p o sitiv o . 3 1 . ed. So P au lo :-
M allieiros, 2 0 0 8 . p. 7 3 7 ). E tam bm D in o ja r a c h ; "C o m o p ian eco n m ico del se c to r pblico,
el P resupuesto co n stitu y e una ley co n eficacia ob lig atoria para los d iferen tes poderes a los
que se en com iend a su e jecu ci n . Su co n ten id o n o rm ativ o es d iferen te de la m ayora de las
leyes, pero su esen cia es la de u n m arco legai dentro del cu al debe d esarrollarse la acctn del
g o b iern o . Es sta la natu raleza p o l co -eco n m ica del P resu p u esto q u e se p ro y ecta tam bin
en el m bito ju rd ic o ; no h a y pu es, en nu estra op in in , co n trad icci n alguna en tre el enfoqu-
PARTE IV - ORAMENTO E DESPESA PBLICA NA TEORIA DA CONSTITUIO FINANCEIRA I 403
p o ltico -eco n m ico y el p u nto de vista ju rd ic o dei P resu p u esto (JA RA CH , D ino. F in a n z a s
pblicas y d e r ec h o trib u ta rio . 3. ed. B u en o s A ires: beled o-P errot, 2 0 0 3 . p. 8 2 ).
ilS . So op ortun as as palavras de K yoshi H arada: No Estado m od ern o , no m ais existe lugar
para oram ento p b lico qu e no leve em co n ta os in teresses da sociedade. D a por que o
o ram en to sem p re reflete ura plano de ao g overnam ental. D a, tam bm , seu carter de
in stru m en to rep resentativo da vontade p o p u lar; o que ju stifica a crescen te atuao legislativa
no cam po oram en trio. P or op ortu n o, cum pre lem b rar que, lam en tavelm en te, entre ns, o
o ram e n to, lon ge de esp elh ar um p lan o de ao governam ental, referendado pela so cied a
de, tende m ais para o cam po da fico. Tanto assim que a U nio j ficou duas vezes sem
o ram ento aprovado, co m o resultado de d ivergncias entre o P arlam ento e o E xecu tiv o em
torno de algum as das prioridad es n acio n ais, sem que isso tivesse afetado a rotin a g overna
m ental. Vige entre ns a cu ltu ra de desprezo ao o ram en to, apesar de, iro n icam en te, existir
um a p arafern lia de regras e n o rm as, algum as delas de natureza penal, ob jetiv an d o a fiel
execu o oram e n tria" (HARADA, K yoshi. D ireito fin a n c e ir o trib u trio. 19. ed. So Paulo;
A tlas, 2 0 0 9 . p. 5 8 ).
404 DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T e o r i a a C o n s t i t u e A o F in a n C E R -a
legitimidade, ou seja, quanto ao cum prim ento dos objetivos vertidos no Plano Pluria-
mial e na concretizao da C on stituio."*
Por todos esses motivos, com o conceito constitucional, o oram ento pblico deve
ser identificado segundo suas caractersticas dem ocrticas previstas na Constituio.
Nesta, o oram ento pblico deve ser elaborado em funo de objetivos e metas a serem
atingidas, de projetos e programas a serem executados. Nesse particular, com o bem
evidencia Adilson Dallari, as dotaes so mera representao num rica, motivo pelo
tjual o oram ento pblico deve ser compreendido na sua .funo vinculante para a Ad
ministrao, e no s autorizativa, por determinao co n stitu cio n al.""
Interpretar e aplicar o oram ento pelos programas, metas, diretrizes, objetivos ou
polticas pblicas com funo de planejam ento no cria novo modelo de oram ento
(como o chamado oramento-programa) , seno reconhece o seu papel constitucional
em COnformida d eco m o sh n sd o E s tado D em ocrtic o de D ireito. C om ele, aprimora- se a
transparncia, para um controle pelos objetivos dos gastos e o planejam ento de Estado.
No h qualquer substituio do oramento ordinrio, mas renovado papel para cumprir
os propsitos da interconstitucionalidade econm ico-financeira, c o m o instrumento
de poltica intervencionista, coordenado com os planos, programas, polticas pblicas
e objetivos econm icos de. carter nacional, regional ou setorial.
7 .2 P rin cpio de com p a tib ilid a d e co n stitu cio n a l obrigatria d o plan eja m en to
co m o p la n o plurianual
O planejam ento oram entrio efetuado mediante seus trs instrum entos bsi
cos, previstos no art. 165; o Plano Plurianual, a Lei das Diretrizes Oram entrias e a
Lei Oram entria Anual, os quais atuam de modo integrado para dar cum prim ento
execuo dos programas de governo e promover o atingim ento dos fins constitucionais
119- Segundo A ndrea A m atu cci: La co stitu zio n e, recepend o il co n cetto m od ern o d eirattivit
finanziaria, dispone che il bilan cio assolva la funzione di stru m en to di prog ram m azion e eco
n om ica n e llam bito del ciclo eco n o m ico p lu rien n ale cui in erisce la p rogram m azione
(A M A TU C C I, Andrea. F u n zion i e d iscip lin a d e i b ila n c io d e lio stato. N ap o li: Jo v e n e , 1970.
p. 2 1 6 ). N aturalm ente tutti i b ilan ci ann u ali p er il periodo della p rogram m azione hanno
v in co lati gli stanziam enti necessari a tal fine. C osi il b ilancio non pi u n elen co di spese
disorganica:mente stanziate, sotto gli im pulsi del m om en to, e di en trate riscosse ad ogni costo,
ma un piano organico riv o lto (COSCIANT, Cesare. S cien z a d elle fin a n z e . T orino: U tet, 1991.
p. 5 0 3 ).
120. A le i oram e n tria, um a vez aprovada, obriga o E x e cu tiv o a lh e dar fiel cu m p rim ento ,
sob pena da configurao de critne de responsabilidade. C u m prir a lei oram en tria significa
execu tar ou im plan tar os projetos e program as que em basaram ou ju stifica ra m os quanti
tativos expressos nas d otaes o ram en trias (D A LLA RI, A dilson. O ram en to im positivo.
In: C O N T I, Jo s M au rcio ; SC A Ffi F ern and o F acu ry Corg.). Oram entos p b lico s e direito
fin a n c eir o . So Paulo: Ed. RT, 2 0 1 1 . p. 3 1 0 ).
121- Cf. A R IN O O R T IZ , Gaspar. P rin cp io s d e d e r e c h o p b lic o e c o n m ic o (m o d elo de E stado,
g estin p blica, regu lacin eco n m ica). G ranada: Cornares, 2 0 0 4 . p. 3 4 5 .
PARTE I V - O R A M EN TO E D ESPESA PBLICA NA TEO RIA DA C O N STITU I O FIN AN CEIRA j 405
i
do Estado. Notadam ente nos ltim os anos que o piano plurianual com ea a ter maior
visibilidade e representar interesse em sua concretizao.'-*'
To singular o com prom isso da Constituio em afirmar o plano plurianual como
instrum ento de planejam ento financeiro que se pode at mesmo falar de um prin cpio
de com p atib ilid ad e constitucional ob rig atria do plano plurianual.
O planejam ento veiculado por oram entos apenas uma forma de manifestao
daquele contem plado no art. 1 7 4 e ,f.da C onstituio Econm ica, pelo qual o Estado
exercer, na forma da lei, a funo depanejameno, sendo este determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado, ao tempo que o 1 prescreve que a lei esta
belecer as diretrizes e bases d o plan ejam en to do desenvolvim ento n acional equ ilibrad o, o
qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
A perseguir idnticos propsitos, o art, 4 3 tam pouco deixa dvidas quanto ao em
prego do planejam ento para desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais,
mediante os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento
econm ico e social, o que envolve os incentivos regionais. Portanto, os planejam entos
gerais que se incluem na com petncia da Unio do art. 2 1 , IX, da Cfj asaber: T X -e la b o
rar e executar p lan os n acion ais e regionais de orden ao do ten trio e de desenvolvim ento
econm ico e s o d a i , som am -se aqueles integrados aos oram entos, o que deve ocorrer
em manifesta harm onia, ainda que sob a prevalncia do plano plurianual, por exigncia
do 4. do art. 165 da CE
Esta unidade teleologica entre os planejam entos da Constituio Econm ica e os
da C onstuio Financeira pode ser facilm ente confirmada pelo g 7 . do art. 165, ao
estabelecer que os oram entos anuais (excetuado o oram ento da seguridade social)
122. C o n form e o plano p lu rian u al vigente: 17. A d eciso de in icia r u m novo ciclo de d esen
volvim ento no Brasil, no qual o E stado de.serapenha um papel ind u tor im p o rtan te, resgatou o
planejam ento governam ental, sobretudo nos ltim os 8 anos. E ntretanto, os Planos Plurianuais
ainda no haviam absorvid o bo a parte dessa co n cep o de p lan ejam en to. O PPA 2 0 1 2 -2 0 1 5
possui um a estru tu ra inovadora que reflete um a co n cep o de p lanejam ento influen ciad a, es
pecialm en te, pela form ulao e im plem entao das prin cip ais agendas executadas n o perodo
re cen te , com o o PAC, o B olsa F am lia, o P D E e o M in lia Casa, M in ha Vida, entre ou tros". E
prossegue m ais adiante: " (..i) Os PPA 2 0 1 2 -2 0 1 ,5 esto organizados em O b jetivos que, p o r sua
vez, so d etalhad os em M etas e In iciativas. O s O b jetiv os co n stitu em -se na prin cipal inovao
deste P lano, na m edida em que expressam as escolh as do governo para a tm plem encao de
d eterm inad a p o ltica p blica. Por m eio deles, o PPA declara u m en u nciad o que relacion a o
p lan ejar ao fazer, um a ind uo associao entre form ulao e im p lem entao com vistas a
apontar os cam in ho s para a execu o das p o lticas e, assim , orien tar a ao governam ental.
P rocu ro u -se, sem pre que possv el, u tilizar um a linguagem que guie o governo, evitando-se
d eclaraes d escom p rom etid as co m as so lu e s. C ontu d o, assin ala G ilberto B ercov ici que
o p lan ejam en to no pode se r reduzido ao o ram en to , sob pena de perder sua p rin cip al ca
racterstica, que a de fixar d iretrizes para a atuao do E stado e que orientam igualm en te
o se to r privado. Para u m exam e crtico da su p erao do su bd esen volvim en to no Brasil e a
co n trib u i o das fin anas p blicas, v eja-se: B E R C O V IC I, G ilb erto. D esig u a ld a d es region ais,
E stad o e C o n stitu io. So Paulo: M ax L im onad, 2 0 0 3 . p. 2 0 5 -2 0 9 ; FU RTA DO , Celso. T eoria
e p o lt ic a d o d eseroJolv im en to ec o n m ico . 10. ed. So Paulo; Paz e T erra, 2 0 0 0 . 3 5 5 p.
406 ; DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO - T eoru da C onstituio FiNANCEnut
utilizado para os fins do planejam ento econm ico, desenvolvim ensta ou redutor de
desigualdades sociais e regionais.
No que concerne aos incentivos, em harm onia com o 2. do art, 4 3 , que trata dos
incentivos regionais, o art. 165, 6., dispe que o projeto de lei oram entria ser
acompanhado de demonstrativo reg ion alizad o do efeito, sobre as receitas e despesas, de
corrente de isenes, anistias, rem isses, subsdios e benefcios de natureza financeira,
tributTia e crediticla. M ais uma vez, a Constituio afirma a funo de planejam ento
das leis oram entrias, includa a lei de oram ento anual. Esta regra tem eficcia de
controle, mas tam bm de elem ento de planejam ento, para determ inar medidas redu
toras de desigualdades regionais.
Como j foi m encionado, no se admite nenhum a emenda parlam entar em co n
tradio com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oram entrias, por fora do
art. L66, 3.*, I, da CF, ao prever que as emendas ao projeto de lei do oram ento anual
ou aos projetos que o m odifiquem som ente podem ser aprovadas caso sejam com pa
tveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oram entrias. De igual modo,
as em endas ao projeto de lei de diretrizes oram entrias no podero ser aprovadas
quando incom patveis com o plano plurianual (art. 166, 4., da C F).
Para os fins de controle interno e externo, o art. 7 4 , 1, da CF determina a necessi
dade de integrao entre os Poderes Legislativo, Executivo eju d icirio com a finalidade
de avaliar o cum prim ento das m etas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oram entos da Unio.
Destarte, o ari. 167, L , da CF, em coerncia com os fundamentos assinalados,
quanto prevalncia sistm ica do plano plurianual, prescreve que nenhum investi
mento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no p la n o piuriam ic, ou sem lei que au torize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade. O sentido m uito claro, pois qualquer despesa que supere o limite
do oram ento anual deve receber expressa autorizao legislativa, prvia, com incluso
no plano plurianual, ou posterior, por lei modificativa ou aditiva ao plano plurianual
em execuo. Contudo, mantida a exigncia de lei para a autorizao do planejamento
oramentrio do plano plurianual.
Esta opo do constituinte por conferir ao plano plurianual posio preferencial
em relao aos programas, s m etas e aos objetivos no pode surpreender, A funo de
planejamento do desenvolvimento do plano plurianual coincide com aquilo que se via
previsto no Ato Com plem entar 43, de 2 9 .0 1 .1 9 6 9 , que autorizava o Poder Executivo
a elaborar Planos Nacionais de Desenvolvim ento, de durao iguai do mandato do
Presidente da Repblica, subm etidos deliberao do Congresso Nacional, com vign
cia autorizada para os exerccios de 1 9 7 2 ,1 9 7 3 e 1974, pela LC 9/1970. Em boa hora,
0 constituinte criou o plano plurianual, com modelo m enos rgido que o Oramento
Plurianual de Investim entos e mais coerente com os fins constitucionais de um Estado
Democrtico de Direito vigente, para contribu ir com o dever de planejamento que o
acompanha (art. 174 da C F ) .
408 j DIREITO CONSTITUCIONAL F IN A N C E IR O - T e o r i a OA C o n s t i t u i o F i n a n c e i b
parlamentares. O corre que, a nosso ver, esta uma medida extrem a que pode trazer
outras dificuldades, com o aum ento de pedidos de aprovao de crditos suplementares
ou de rem anejam entos, que no solucionam na origem o problem a, que a atitude dos
governantes quanto elaborao das propostas oram entrias ou de execues desas
trosas, com reduzido controle quanto legitimidade e econom icidade das despesas.
A im punidade com os descum prim entossistem ticos dos crditos oram entrios
requer no apenas punio (arts. 70, pargrafo nico, e 8 5 , VI, da C F ), mas uma m u
dana de conduta pela Adm inistrao, sobre a sua funo e regime de aplicao, assim
como do Legislativo, nos controles externos. "
M erecem aqui ateno as palavras de Regis de Oliveira, talhadas oportunamente
para quem cr no cum prim ento real do oram ento pblico:
Um oram ento sistem aticam ente descumprido torna-se mera pea de fico, v
promessa de austeridade, desenvolvim ento e igualdade social, que desacredita seus
dirigentes e m enospreza seus verdadeiros mandantes. Se a reprimenda popular no
suficiente para assegurar o cumprimento das diretrizes previamente traadas, o controle
externo do oram ento deve ter a intensidade suficiente para reconduzir o governo a
nveis aceitveis de subordinao lei e de credibilidade financeira,
A execuo da despesa depende da arrecadao da receita, mas isso no signifi
ca nem chancela o puro e simples descum prim ento do oram ento, sequer de forma
transversa, a pretexto de no se confirm arem as obten es das receitas estimadas.
Invariavelmente, a eficincia adm inistrativa reclam a previses de receitas segundo
critrios seguros e controlados, para evitar que o oram ento converta-se numa carta
de promessas inteis.
O controle da execuo do oram ento requer aprim oram entos que garantam o
mximo xito quanto m oralidade e econom icidade no trato das despesas pblicas.
Imposio de metas, programas ou polticas pblicas podem contribuir com a m elhor
efetividade do que se espera quanto ao cum prim ento do oram ento pblico. Contu
do, numa interpretao conform e a Constituio, no vem os com o construir alguma
permisso para tornar o oram ento pblico integralm ente im positivo.
125, C om o p ercebe A dilson D aliari: C ora efeito, o art. 8 5 , in ciso V I, da C o n stitu io F ed eral,
tipifica com o crim e de responsabilidade do P residente da R epblica qualquer com portam ento
que atentar co n tra a lei o ram en tria. Tal d ispositivo n u n ca foi aplicado e o o ram en to, de
fato, na verdade, na p rtica, co n tin u a sendo u m am on toad o de n m eros, co m carter m era
m ente au to rizativ o (D A LLA RI, A d ilson. O ram en to im positivo. In; C O N T , Jo s M au rcio;
SCAFF, F ern an d o F acu ry (org ,). O ra m en to s p b lico s e d ireito fin a n c eir o . So Paulo: Ed. RT,
2 0 1 L p . 3 1 2 ).
125. O L IV E IR A , R eg is F e rn a n d e s de. C u rso d e d ir e ito f in a n c e i r o . 5. ed. So P au lo : E d. RT,
2 0 1 3 . p. 4 1 9 . A ressa ltar a feio de in stru m e n to do d irig ism o e co n m ico , CATARINO,
Jo o R icardo. F in a n a s p b lic a s e d ireito fin a n c e ir o . C oim bra; A lm ed ina, 2 0 1 2 . p. 1 4 7 . Cf.
M ARTIN EZ LA G O , M iguel Angel. L ey d e P resn pu estos y C onstitu cin , So bre ias singularidades
de la reserva de ley en m ateria p resupu estara. Valladolid: Trotta, 1 9 9 8 . p. 2 3 1 e ss.