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Si bien la nocin de democracia alude a gobierno del pueblo, las formas de gobierno
consideradas como democracias a lo largo de la historia no han implicado la participacin
masiva y frecuente de las personas en la toma de decisiones, en los actos de los gobiernos.
Como seala Robert Dahl (1999), las formas de gobierno consideradas democrticas se han
basado en buena medida en sistemas de representacin.
1
El artculo presenta avances de la investigacin de tesis doctoral sobre Polticas pblicas de
televisin, incorpora parte de los resultados de un proyecto auspiciado por la Direccin de Gestin de
la Investigacin (DGI) durante el ao 2009.
El desafo de lograr, sobre la base de la igualdad y ejercicio de derechos, la bsqueda de
consensos a pesar de las diferencias, es un reto sustancial para los sistemas democrticos,
que no pasa nicamente por el diseo y fortalecimiento de instituciones, por la separacin y
autonoma de poderes: Articulacin de pluralidad y colectividad, ese es el principal desafo
de la democracia (Lechner, 1995: 158).
f. Ciudadana inclusiva. Tiene que ver con el ejercicio pleno de derechos ciudadanos,
especialmente los cinco derechos presentados lneas arriba, generando as
condiciones bsicas para garantizar inclusin y participacin poltica de las personas.
Por su parte, Przeworski (1998), sostiene que si bien la democracia aparece como un
sistema de derechos positivos, no genera automticamente las condiciones requeridas para
el ejercicio de esos derechos y obligaciones, ms aun en los pases de la regin
latinoamericana. La seguridad material, o bienestar econmico bsico, la educacin as
como el acceso a la informacin, son necesarios para ejercer la ciudadana pero no estn
garantizados por la sola existencia de instituciones democrticas. Slo un Estado efectivo y,
de manera complementaria, la participacin de instituciones de la sociedad civil, pueden
generar condiciones para el ejercicio ciudadano. Los medios de comunicacin, situados
entre el Estado y el mbito de la sociedad civil, forman parte de las condiciones clave para la
consolidacin de sistemas democrticos.
Aade Przeworski que una parte de la estructura de las instituciones de representacin tiene
que ver con la existencia de ciudadanos libres para discutir, criticar y demandar en cualquier
circunstancia (1998: 8), para lo cual es muy importante el acceso a informacin de inters
pblico y a visiones plurales sobre la poltica y la economa en las sociedades.
Las (nuevas) democracias en la regin latinoamericana, en crisis por el fracaso del modelo
econmico neoliberal aplicado, enfrentan de manera simultnea mltiples desafos que
derivan de tener que asegurar una ciudadana efectiva bajo condiciones econmicas e
institucionales que en la prctica obstruyen la viabilidad de las instituciones. Sin una
ciudadana efectiva ser imposible construir alguna forma de democracia.
Si bien las constituciones de las nuevas democracias garantizan las libertades de reunin,
asociacin y de expresin, stas no se ejercen en el sentido de construir una sociedad civil
slida, por similares razones por las que no se construye una ciudadana efectiva. Pueden
Estados dbiles, como buena parte de los Estados latinoamericanos, asumir la
responsabilidad absoluta de generar condiciones para la afirmacin y expansin de la
ciudadana? Cul puede ser el nivel de aporte de las instituciones de la sociedad civil, en
especial de los medios de comunicacin los procesos de afirmacin ciudadana y el
fortalecimiento de la propia sociedad civil? En sectores significativos de la poblacin hay
desconfianza en polticos, se critica la ineficacia, hay insatisfaccin con el desempeo de las
instituciones democrticas; los medios de comunicacin cobran mayor legitimidad y muchas
veces han logrado posicionarse en lugares privilegiados en la escala de valoracin de los
ciudadanos respecto al conjunto de instituciones pblicas y privadas.
Las democracias en construccin, como la peruana, carecen de varias de las condiciones
que son necesarias para la estabilidad de las democracias basadas en el sufragio universal:
no existe un sistema de partidos, ni sindicatos inclusivos, ni burguesas con proyectos
hegemnicos, ni fuerzas polticas identificables, ni clase poltica estable, ni estructura de
intereses cristalizada. Habra que agregar que tampoco existen medios de comunicacin
relativamente autnomos, que ofrezcan informacin y opiniones plurales, que mantengan
niveles importantes de independencia del poder poltico y econmico.
Bernard Manin (1998) presenta tres tipos ideales de gobierno representativo en los que la
libertad de opinin pblica tiene un rol central como principio de los tipos de gobierno:
parlamentarismo, democracia de partidos, democracia de audiencia. En estos tres tipos
ideales se mantienen los cuatro principios clave del gobierno representativo, aunque con
diferentes caractersticas:
Parlamentarismo
Democracia de audiencia
Las elecciones se centran en la persona del lder, pero los partidos desempean un
rol fundamental. Redes de contactos, capacidad de recoleccin de fondos, trabajo
voluntario, pero al servicio del lder.
(ii) Nuevas condiciones en las que los elegidos ejercen el poder. Se ha incrementado
el mbito de actividad gubernamental. El gobierno ya no regula simplemente el
marco general de la existencia social; ahora, interviene en toda una serie de reas
(especialmente la esfera econmica), tomando decisiones concretas (1998: 269).
Los votantes conceden mayores mrgenes de discrecionalidad a los gobernantes.
Para Manin, el rol de los medios y en particular de la televisin, es cada vez ms sustancial
en el proceso de metamorfosis del gobierno representativo hacia la democracia de
audiencia. El escenario pblico est cada da ms dominado por especialistas en medios,
expertos en opinin pblica y periodistas en los que cuesta ver el reflejo tpico de la
sociedad. En general, los polticos alcanzan el poder gracias a sus capacidades mediticas,
no por ser de extraccin social similar a la de su electorado ni por estar prximos a l.
(1998: 237-238)
Con respecto al caso peruano y la relacin entre poltica y medios de comunicacin durante
el gobierno de Fujimori (1992 2000), Lynch (2002) sostiene que los medios se constituyeron
en una especie de canal de doble va, con dos sentidos confrontados respecto al poder.
Fueron un canal de represin de la ciudadana, ejercido desde el poder; pero significaron
tambin un espacio de fiscalizacin y en cierto modo de oposicin, como canal de expresin
ms bien desde abajo hacia arriba, gracias al concurso de medios independientes.
Sostiene Lynch que en el Per de la dcada de 1990, la crisis de partidos destruy no slo
las organizaciones polticas partidarias sino tambin las identidades polticas que haban
sido las principales referencias ciudadanas durante dcadas. Este fenmeno supuso la
decadencia de canales tradicionales de mediacin y construccin de opinin pblica: los
partidos polticos y diversas organizaciones sociales.
El acceso y -ms all- el control de los medios son valorados de manera significativa por los
actores polticos, debido a las transformaciones del sistema democrtico representativo y el
rol de los medios en la construccin social de lo pblico poltico.
El desarrollo del capitalismo mercantil desde el siglo XIII hasta el siglo XVI trajo como
consecuencia una nueva institucionalidad en las formas del poder poltico. El temprano
capitalismo financiero y mercantil de los Pases Bajos, el establecimiento de nuevas rutas
comerciales, el trfico de mercancas y noticias, la configuracin de la sociedad civil como
campo de relaciones econmicas privatizadas, as como la construccin de una autoridad
pblica, un sistema estatal emergente y sus diversas instituciones basadas en el empleo
legtimo de la violencia, constituyeron las condiciones bsicas para el surgimiento de una
nueva esfera pblica en la Europa moderna (Habermas, 1982; Thompson, 1996).
Para Habermas, la esfera pblica burguesa estuvo compuesta por individuos que se reunan
para debatir entre s sobre la administracin del Estado y la regulacin de la sociedad civil se
ubica entre el dominio de la autoridad pblica y el dominio privado de la sociedad civil:
Sin embargo, la esfera pblica burguesa que brill en el siglo XVIII, habra iniciado un
proceso de extincin en el siglo XIX. Desde la visin de Habermas, seran factores causales
de la decadencia de la esfera pblica burguesa deliberativa, racional:
El nuevo espacio pblico, en el que los modernos medios de comunicacin cumplen un rol
sustancial, son horizontes abiertos, porosos y desplazables hacia el exterior. ... una red de
para la comunicacin de contenidos y tomas de postura... opiniones pblicas agavilladas en
torno a temas especficos (1998: 440)
Para Habermas, el espacio pblico, la opinin pblica emerge del mundo de la vida, ese
mbito informal, de una razn comunicativa fundada en el lenguaje, distinto al sistema social
tecnoburocrtico. El mundo de la vida es diferente, se opone pero puede ser colonizado por
los sistemas, en los que predominara la razn instrumental de la economa (el mercado) y
de la poltica (el Estado). Los medios de comunicacin formaran parte, en esencia, del
sistema, del mercado, en tanto operan con una lgica instrumental de negocio y no
necesariamente recogen, visibilizan y reproducen la opinin pblica, los procesos
discursivos, los valores y las estticas del mundo de la vida. Sin embargo, desde el mbito
social emerge un poder de resistencia, reelaboracin y transformacin de los medios y su
poder en la construccin de agendas pblicas y polticas. Experiencias en procesos
electorales muestran que algunos candidatos y partidos con gran apoyo meditico no
siempre ganan una eleccin u obtienen altas preferencias en el electorado.
Algunos autores han definido a la conjuncin entre poltica y medios de comunicacin como
un proceso de massmediatizacin de la poltica o videopolitica, proceso en el que los medios
(televisin, radio e Internet) imponen su lgica en la construccin de la realidad poltica
(Rincn: 3). Los medios de comunicacin constituyen una suerte de actores, escenarios y
dispositivos clave en la produccin, circulacin y consumo de discursos polticos. En un
mundo en el que predomina la economa de mercado, los medios intervienen con sus lgicas
en la construccin de sentido poltico, recurriendo a la simplificacin, espectacularizacin y
logrando construir mbitos de interaccin y mutua influencia con los actores y escenarios
polticos tradicionales: Congreso, asambleas partidarias, organizaciones sociales, aunque en
menor grado.
Los medios ya no seran el lugar donde se representa la poltica, sino ms bien el escenario
en el que se construye la poltica. Y en ese sentido, han sido objeto de crtica por parte de
politlogos en la medida que empobrece la discusin y argumentacin poltica, exagera el
poder de los sondeos sociales, del rating, nmeros que no reflejaran necesariamente las
corrientes de opinin ms representativas de las sociedades (Sartori 1998, Rincn 2004).
En dilogo con Habermas, Thompson sostiene que con la televisin, se retoma el sentido
literal de visibilidad, ver y or. Visibilidad con relacin a individuos dispersos y en contextos
distintos, a escala global. Se trata de un nuevo espacio pblico des- espacializado y no
dialgico, que ampla las posibilidades de acceso a informacin y espacios de construccin
de opinin pblica a millones de personas en el marco de sociedades complejas, difciles de
representar bajo los mecanismos tradicionales de representacin poltica.
Desde la perspectiva de Ferry (1998) el espacio pblico viene a ser una estructura
meditica, es decir un dispositivo institucional y tecnolgico a travs del cual se presenta a
un pblico amplio y diverso los mltiples aspectos de la vida social.
Ferry sostiene que en la actualidad el nuevo espacio pblico poltico ha dejado atrs la
crtica racional, que emerge de la burguesa ilustrada, y se ha reubicado en el mbito de las
corrientes de opinin ciudadanas. Ello supone que el funcionamiento democrtico del
espacio pblico poltico ya no est regulado exclusivamente por los principios universales de
la tica y el derecho. Y, por otro lado, implica que el espacio pblico poltico ha dejado de ser
principalmente jurdico.
Los polticos acogen las opiniones difusas de sectores de sociedad civil, en su mayora,
carentes de poder. La prensa y en particular la televisin adquieren centralidad en el nuevo
espacio pblico poltico, ya que de alguna manera los medios de comunicacin pueden
representar mediante resultados de sondeos o referencias mas o menos fundamentadas a
la opinin pblica, un aspecto de la sociedad civil, distinto a la expresin electoral.
Segn McCombs (2006) est demostrada la transferencia efectiva de contenidos desde las
agendas mediticas hacia la opinin pblica. El establecimiento de la agenda es un efecto
slido y extendido de la comunicacin de masas, y que se deriva del contenido concreto de
los medios de comunicacin.
Cerca de 400 estudios empricos demuestran el efecto denominado agenda-setting
especialmente en el transcurso de campaas polticas electorales. Gran parte de los
estudios se ha realizado en los en Estados Unidos, pero tambin se han realizado
investigaciones empricas en Espaa y en Asia oriental.
Habermas (1998) sostiene que las opiniones pblicas que se construyen, confrontan y se
visibilizan en el moderno espacio pblico tienen potencial poltico de influencia: sobre el
comportamiento electoral, sobre la formacin de la voluntad de los organismos
parlamentarios, gobiernos y tribunales.
Estos actores operan en una arena (principalmente los medios) y en una galera (el espacio
y entramado de la recepcin).
Pero en la esfera pblica moderna, compleja y de mltiples circuitos y espacios, hay actores
que ocupan un espacio pblico ya constituido: grupos de inters, bien organizados,
constituidos, anclados en sistemas funcionales, se sirven de l y propagandizan sus
intereses, logran adhesiones.
Por ello, en el debate y definicin de polticas pblicas, especialmente de radio y televisin,
si bien ha sido influenciado notablemente por la economa de mercado y ha generado una
reorientacin en las legislaciones especialmente desde mediados de la dcada de 1980, se
trata de preservar la diversidad poltica y socio cultural de los medios de comunicacin.
En general, las polticas pblicas pueden ser entendidas como definiciones y acciones
fundamentalmente estatales orientadas a resolver una problemtica y/o promover el
desarrollo de un campo relativo al inters pblico.
Se trata de concepciones, principios y criterios de accin estatal, estrategias y lneas
matrices de intervencin. Las polticas definen espacios de accin, roles e institucionalidad,
no slo para el Estado, tambin para la actuacin de agentes privados y para la ciudadana
en general. Las polticas se expresan en principios orientadores, leyes, normativas y en
arreglos institucionales. (Sojo 2006: 47)
En el debate y construccin de polticas pblicas es necesario identificar y analizar la
correlacin de fuerzas y alianzas entre los principales actores (nacionales y transnacionales)
involucrados en el campo objeto de regulacin, pues es la correlacin la que prcticamente
define los sentidos de la poltica pblica, reglas de juego, institucionalidad, los
procedimientos para su ejecucin (Sojo 2006, Durand 2003).
En sociedades con dbil institucionalidad, las polticas pblicas son definidas por dos elites,
la econmica y la poltica, con preeminencia de la primera (Durand 2003). Es bastante
reducida, en algunos casos inexistente, la intervencin de la ciudadana en el diseo de
polticas pblicas que regulan actividades econmicas significativas.
En el modelo de democracia representativa, los partidos polticos y finalmente los
gobernantes tienen la misin de velar por el inters pblico administrando equilibradamente
los diversos intereses que confrontan en el mundo social y poltico. Sin embargo, la debilidad
estructural de los partidos polticos en el Per y la propia debilidad del Estado frente a
intereses privados muy poderosos terminan por inclinar la balanza en favor de ciertas elites
econmicas.
Medelln (2004) plantea un interesante modelo para el estudio y anlisis comparativo de las
polticas pblicas, desde la caracterizacin del tipo de rgimen poltico en el que se originan,
disean, discuten y finalmente se definen:
Hasta fines de la dcada del '70, existi en Europa consenso poltico para
establecer un modelo comunicacional basado en Servicios Pblicos de
Radiodifusin que, como se sabe, representaron una ruptura con el modelo
comercial americano y generaron una estructura de radiodifusin que
demostr las posibilidades de una apertura del Estado a la sociedad civil.
(Mastrini y Mestman 1996: 3).
Sin embargo, a pesar del ingreso del esquema privado, los medios pblicos han
mantenido un peso significativo debido a factores que tienen que ver con la relevancia de
la televisin y la radio pblicas para afirmar la pluralidad poltica, la diversidad cultural y
religiosa, y contribuir con la educacin e identidad cultural (Mastrini y Mestman 1996).
Cabe anotar sin embargo que es reducido el impacto del sistema pblico norteamericano
-Public Broadcasting Service (PBS). En la dcada del 90 constitua tan slo el 3% de las
emisiones.
Cabe destacar en este sentido, los procesos concentracin a escala mundial de las
industrias culturales. Hasta la dcada de 1980, predominaban los grupos monomedia, de
carcter nacionales. A partir de la dcada de 1990 se producen grandes fusiones. ABC
fue adquirida por Capital Cities por una suma de 37,000 millones de dlares, ya en el
nuevo siglo se produce la fusin de AOL y Time Warner por una suma astronmica:
350,000 millones de dlares aproximadamente (Mastrini y Becerra 2006).
La mayora de pases de Amrica Latina, adopt desde la dcada de 1920 los principios y
orientaciones del modelo norteamericano en el campo de la radiodifusin, primero en la radio
y aproximadamente tres dcadas ms tarde en la televisin de seal abierta. En la mayora
de pases, la televisin se constituy principalmente como una industria privada con una
dbil presencia de la televisin pblica, y en el marco de este modelo, en los primeros aos
de la televisin, ... las cadenas (norteamericanas) tuvieron un rol protagnico como
proveedores de tecnologa, capital, asistencia y programacin para proyectos locales
(Waisbord, 2000: 78)
Como han sealado Mastrini y Becerra (s/f: 2) Los procesos de concentracin de medios
en Amrica Latina no son nuevos ni desconocidos. El nacimiento de la radio en los aos
veinte estuvo acompaado rpidamente por la adopcin de una lgica comercial que tendi
naturalmente hacia la concentracin en pocas manos de las estaciones y cadenas.
An as, en las dcadas del 60 y principalmente en los aos 70, por impulso de sectores de
sociedad civil y de algunos sectores polticos, se impuls un amplio debate sobre la
necesidad de discutir y definir polticas de comunicacin acorde con los desafos del cambio
y el desarrollo de la regin.
Sin embargo, como seala Roncagliolo (2008: 504) La mayora de las discusiones acerca
de las polticas de comunicacin en Amrica Latina refieren al nivel de las normas jurdicas
en las que deben condensarse (disposiciones constitucionales, leyes orgnicas, decretos
supremos) y/o a la composicin y facultades de las instituciones encargadas de aplicarlas.
Pero la sola mencin a la posibilidad de una ley o una institucin reguladoras es motivo
suficiente para aglutinar suficientes intereses privados como para reprimir cualquier iniciativa
de este tipo antes de que pueda nacer.
La era de la televisin empieza en la segunda mitad de la dcada del 50, durante el segundo
gobierno de Manuel Prado Ugarteche. Mediante un Decreto Supremo del 12 de enero de
1957 se definen las reglas de juego bsicas para el funcionamiento del sector, y mediante un
segundo Decreto Supremo, de abril del mismo ao, se empiezan a materializar un conjunto
de facilidades para el rpido desarrollo de la nueva industria: el gobierno dispone la
exoneracin de derechos de importacin de equipos (Gargurevich 1987).
El canal 9 fue asignado a la Compaa Producciones Radiales y Televisin S.A. que tuvo a
Radio El Sol como emisora de lder, controlada por los propietarios del diario El Comercio.
La empresa Radiodifusora Victoria S.A. del poderoso Jos Eduardo Cavero, se hizo de la
frecuencia 2 de televisin. Luego traspasara sus acciones a Manuel Belande Guiis, en
1966, sin que la frecuencia otorgada revierta al Estado para un proceso de licitacin pblica.
2
Esta ha sido una caracterstica de la relacin entre el Estado y los operadores principales de la radio
y la televisin en el Per. (Entrevista con Jos Perla Anaya, abogado especialista en derecho de las
telecomunicaciones. Lima, 10 de septiembre del 2009).
El complejo entramado de relaciones con carcter oligrquico, desarrollado de diferentes
formas y con diversos grados de intensidad a lo largo varias dcadas de funcionamiento de
la radio y televisin, tuvo un perodo de quiebre causado por las medidas reformistas del
gobierno de Velasco (1968-1975), orientadas a abrir espacios de participacin a sectores de
la sociedad civil en el campo de los medios de comunicacin, reformas que en perspectiva
no produjeron transformaciones significativas en el patrn histrico de relacin. El gobierno
militar dispuso la participacin y el control estatal en el manejo de los canales, para lo cual
expropi el 51% del capital de las empresas.
Para abastecer de contenidos a los canales cre Telecentro, una productora de propiedad
mixta en la que paradjicamente Panamericana Televisin tena la mayora de acciones.
Como en el caso de la prensa, no transfiri la propiedad (o porciones de sta) a
organizaciones de la sociedad civil. Adems, finalmente utiliz los medios para afirmar su
legitimidad, persiguiendo y mandando al exilio incluso a periodistas crticos al rgimen. As,
la reforma fue rpidamente desactivada y revertida.
Desde los gobiernos se habra construido una legislacin en materia de radio y televisin
que beneficia significativamente al inters privado por sobre el inters pblico, al menos en
dos sentidos:
3
Las decisiones que se toman al interior del MTC con relacin a las frecuencias de radio y TV tienen
un carcter bastante discrecional, no responden a una poltica de desarrollo del sector con
participacin plural de organizaciones de sociedad civil, empresarial y no empresarial. Por ejemplo, a
pesar que la ley vigente reconoce la modalidad de radiodifusin comunitaria y prev reserva de
autorizaciones para tal fin, hasta comienzos del ao 2009 no se haba otorgado una frecuencia de
este tipo, en televisin o en radio. Adems, en los criterios de evaluacin de solicitudes de
autorizaciones tiene mayor peso la propuesta econmica (55%) por sobre el eje tcnico
comunicativo (45%).
4
Entrevista con Jos Tvara Martn, ex Viceministro de Comunicaciones. (Lima, 16 de septiembre del
2009)
licencias, o de empresas vinculadas a estos; intervencin en procesos judiciales y avales de
crditos ante la banca internacional. Igualmente, la inversin publicitaria del Estado, el mayor
anunciante en los tres ltimos aos de la dcada del 90, es un instrumento de negociacin
de los gobiernos (Acevedo 2002).
5
Incluso la variable relacin con el gobierno es incorporada en los estimados y flujos econmicos
proyectados por las empresas de televisin anualmente. Entrevista con Eduardo Bruce, ex gerente de
Panamericana Televisin (Lima, 21 de septiembre del 2009).
6
Ambos grupos concentran ms del 80% de la publicidad que se invierte en el medio radial
anualmente.
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