ARTIGO

ARTICLE
A Conveno-Quadro para o Controle do
Tabaco da Organizao Mundial da Sade
na agenda poltica brasileira, 2003-2005

The World Health Organization Framework

Convention on Tobacco Control in the Brazilian
political agenda, 2003-2005

El Convenio marco para el control del Tabaco de

la Organizacin Mundial de la Salud en la agenda
poltica brasilea, 2003-2005 Luiz Antnio da Silva Teixeira 1,2
Carlos Henrique Assuno Paiva 1,3
Vanessa Nolasco Ferreira 1,4

doi: 10.1590/0102-311X00121016

Resumo Correspondncia
V. N. Ferreira
Rua Conde de Baependi 48, apto. 803, Rio de Janeiro, RJ
Este estudo analisa a criao de uma agenda poltica de controle do taba- 22231-140, Brasil.
co no Brasil a partir da participao do pas na Conveno-Quadro para o vnolascoferreira@gmail.com
Controle do Tabaco da Organizao Mundial da Sade (CQCT-OMS). Tal
processo se estendeu entre as negociaes diplomticas para a participao do 1 Casa de Oswaldo Cruz, Fundao Oswaldo Cruz,
Rio de Janeiro, Brasil.
Brasil nesse Tratado, em 2003, e a sua ratificao pelo Congresso Nacional, 2 Instituto Nacional de Sade da Mulher, da Criana e do
em 2005, e foi marcado por longas controvrsias que colocaram frente a frente Adolescente Fernandes Figueira, Fundao Oswaldo Cruz,
atores da sade pblica, que so os responsveis pelas atividades de controle Rio de Janeiro, Brasil.
do tabaco, o alto escalo da diplomacia brasileira, os emissrios da indstria 3 Universidade Estcio de S, Rio de Janeiro, Brasil.
4 Instituto Nacional de Cncer Jos Alencar Gomes da Silva,
tabaqueira, os representantes dos pequenos plantadores de fumo da Regio Sul
Rio de Janeiro, Brasil.
do pas, deputados, senadores e ministros. O estudo toma como base as con-
tribuies de John W. Kingdon sobre o processo de configurao de agenda no
mbito da formulao de polticas pblicas. Sua construo baseou-se em bi-
bliografia secundria, fontes legislativas e institucionais no perodo de 1995 a
2005. Conclui-se que a convergncia da capacidade tcnica da burocracia da
sade e suas aes para o controle do tabaco, o envolvimento do alto escalo do
Ministrio das Relaes Exteriores (fluxo de polticas), a iniciativa de criao
do CQCT-OMS (fluxo de problemas) e a existncia de um ambiente favor-
vel, tanto no Executivo quanto no Legislativo (fluxo poltico), possibilitaram a
abertura de uma janela de oportunidade para a ratificao da CQCT-OMS e
sua ascenso agenda de deciso governamental.

Programa Nacional de Controle do Tabagismo; Comisso Nacional para o

Controle do Uso do Tabaco; Poltica Antifumo; Polticas de Sade Pblica

Este um artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licena

Creative Commons Attribution, que permite uso, distribuio e reprodu-
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corretamente citado. Cad. Sade Pblica 2017; 33 Sup 3:e00121016
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Introduo

Entre o incio da dcada de 1990 e os primeiros anos do sculo XXI, a prevalncia do hbito de fumar
diminuiu em mdia 35% no Brasil, decrescendo de 34,8% para uma mdia nacional de 22,4% 1. Esse
decrscimo est relacionado, principalmente, a uma intensa ao de atores do campo da sade em
programas de preveno e ao estabelecimento de uma legislao de restrio ao tabaco 2.
Tal processo permitiu que, em 1999, quando a Organizao Mundial da Sade (OMS) iniciou a ela-
borao de um tratado internacional de Sade Pblica, que propunha o controle global do tabagismo,
o Brasil se transformasse em um dos pases lderes no processo de negociao de seu texto. A ento
chamada Conveno-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT-OMS) foi aprovada por consenso
pelos pases membros da OMS, em 2003, sendo o Brasil o segundo signatrio a aderir verso inicial
do Tratado 2,3,4,5.
Apesar da posio destacada no processo de elaborao do Tratado, as discusses para a sua rati-
ficao pelo Congresso Nacional, e consequente entrada na agenda poltico-decisria do Executivo
e do Parlamento, foram marcadas por longas controvrsias, que envolveram diversos atores, em
especial os representantes das indstrias fumageiras, os produtores de tabaco, as organizaes no
governamentais de controle do tabaco, sanitaristas e polticos. Somente aps dois anos de discusses,
quando o prazo para a adeso ao Tratado estava prestes a terminar, sob o risco de o pas no participar
da primeira Reunio das Partes, ele ento foi ratificado pelo Congresso Nacional brasileiro. O Brasil
tornava-se o 100o pas a ratificar a CQCT-OMS 3,4,5.
Neste trabalho, a transformao das aes de controle do tabagismo em uma poltica de Estado
aqui caracterizada pela adeso final do pas CQCT-OMS ser discutida com o auxlio do conceito
de mltiplos fluxos de Kingdon 6. Para esse autor, a formulao de polticas pblicas constitui um
conjunto de processos que inclui: a configurao da agenda; a especificao de alternativas a partir
das quais uma opo ser feita; uma escolha entre essas alternativas, a partir de uma votao legislativa
ou de uma deciso do executivo, e a implementao da deciso. A ordem do dia depende da forma
como problemas permanentes aparecem no sistema, contribuindo para a formao da agenda, para o
processo de acumulao do conhecimento sobre o tema em tela, para as perspectivas dos especialistas
bem como para o processo poltico, incluindo as oscilaes do humor nacional, a opinio pblica e os
resultados das eleies 6.
Trs famlias de processos atuam na constituio de agendas: os problemas; as alternativas e aes
para enfrent-los (policies); e o conjunto de atividades relacionadas esfera das relaes de poder e auto-
ridade (politics). O processo que leva abertura de uma janela de oportunidade poltica advm da con-
fluncia desses trs fluxos de composio da agenda. Na situao em anlise, tal janela de oportunidade
aconteceu no processo de recepcionamento do CQCT-OMS pelo Congresso Nacional, momento em que
os atores e interesses envolvidos com a questo atuaram para que suas demandas fossem contempladas.
Seguindo a perspectiva de Kingdon, afirmamos que o processo envolvendo a participao bra-
sileira na CQCT-OMS do protagonismo na elaborao do documento ao seu aceite pelo Senado
Federal fez com que emergisse, na pauta poltica, um fluxo de problemas relacionados ao controle
do tabaco, que j vinha sendo tratado pela burocracia da sade em outras instncias. A atuao do alto
escalo dos Ministrios das Relaes Exteriores e da Sade assim como dos tcnicos deste ltimo,
potencializou a ratificao da CQTC-OMS como fluxo de polticas (policy stream) e fluxo poltico
(politcs stream), uma vez que o estabelecimento de tais polticas pblicas tinha grande valorao simb-
lica, tanto para a sade quanto para a diplomacia brasileira, apesar da mudana na esfera do governo
federal representada pelo ingresso de uma nova coalizo na chefia do Executivo Federal em 2003. A
continuidade do apoio do Executivo aprovao da CQCT-OMS a despeito de restries surgidas
na tramitao no Senado acabaria por viabilizar a entrada do Tratado na agenda decisria.

Fluxo de polticas: viabilidade e solues

Durante a dcada de 1990, o Estado brasileiro criou um amplo conjunto de medidas para o controle
do tabaco, baseado no contnuo desenvolvimento de uma legislao de limitao do tabagismo e na
criao de uma expertise nacional em relao ao controle da doena 2,7.

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Com a regulamentao do Sistema nico de Sade (SUS), por meio da Lei no 8.080, de 19 de setem-
bro de 1990, a competncia do Ministrio da Sade em relao ao controle do tabaco foi atribuda
ao ento Instituto Nacional de Cncer (INCA), que encampou e revitalizou o j existente Programa
Nacional de Controle do Tabaco (PNCT). O PNCT uniu aes no mbito da educao em sade a ati-
vidades de convencimento (advocacy) realizadas em especial com sociedades mdicas, representantes
dos poderes Legislativo e Executivo, o mundo acadmico e organizaes no governamentais. Em
pouco tempo, transformou-se em referncia nacional na produo de aes e conhecimentos sobre o
controle do tabagismo 2.
A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) foi outra instituio que passou a atuar
firmemente no controle do tabagismo. Criada em 1999, organizou o registro dos produtos fum-
genos comercializados no Brasil, estabeleceu os teores mximos permitidos de alcatro, nicotina e
monxido de carbono para os cigarros; normatizou a propaganda destes produtos e estabeleceu a
obrigatoriedade de imagens de advertncia aos fumantes, que foram impressas nos maos de cigarros.
Centralizando a regulamentao dos produtos derivados do tabaco, a Anvisa teve papel de destaque
na execuo da poltica de controle do tabaco no perodo 2,7.
Embora o Brasil fosse o segundo maior produtor de tabaco e o maior exportador de fumo em
folhas do mundo, naquele perodo, as caractersticas do PNCT, o aparato legislativo regulador do taba-
co e a atuao normatizadora da Anvisa tornaram o Brasil referncia mundial em medidas de controle
do tabagismo. Pode-se, portanto, inferir que os atores da sade tiveram importante papel na criao de
condies para a construo de um fluxo de polticas que convergiu para um papel de protagonismo do
Brasil no arranjo do CQCT-OMS e sua consequente ratificao pelo Legislativo nacional 6.
No entanto, outro ator foi determinante para a insero e protagonismo do Brasil nos primeiros
passos do Tratado: a diplomacia brasileira. No campo da Poltica Externa, desde o governo Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002), o Estado brasileiro valorizou a construo de coalizes estratgi-
cas no mbito Sul-Sul. Contudo, tal perspectiva foi desdobrada em uma agenda prtica de aes e
polticas mais organizadas somente a partir do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010) 8. Em
particular sob a conduo do chanceler Celso Amorim (2003-2010), a noo de que o Brasil poderia
ocupar uma posio de maior prestgio no cenrio internacional (global player), por intermdio de um
discurso e de polticas no terreno das aes de paz, apoio e cooperao internacional no mbito da
educao e sade (softpower), ganhou contornos institucionais mais vigorosos.
Nesse contexto, o Ministrio das Relaes Exteriores e o Ministrio da Sade passaram a se
orientar cada vez mais para um maior protagonismo internacional, aprofundando iniciativas junto
aos pases africanos e ao Mercosul e a espaos multilaterais, como a OMS. Sob a perspectiva da chan-
celaria, as iniciativas desenvolvidas no mbito do Ministrio da Sade se alinhavam s diretrizes da
poltica externa brasileira. A participao do pas nas discusses e nas resolues que trataram da
proteo e da flexibilizao dos direitos de patente sobre produtos farmacuticos e suas implicaes
para a sade pblica, em 1994, e a assinatura de um protocolo de intenes, formalizando as aes
de colaborao entre os Ministrios da Sade e das Relaes Exteriores, em 2005, so exemplares
nesse processo 9.
Assim, no momento em que atores globais, como a OMS, se lanavam ao desafio de enfrentar
o problema do tabagismo, o Brasil j reunia atores e experincias institucionais de tal nvel que o
levariam a uma das posies de maior destaque na construo de um tratado global antitabagismo.
Mais do que isso: em um movimento sinrgico, a diplomacia brasileira, especialmente representada
pela figura do diplomata Celso Amorim, passava a obter maior fora e legitimidade em suas aes,
amparando-as em alianas e parcerias internacionais privilegiadas pela poltica externa brasileira.

Fluxo de problemas e eventos focalizadores

O surgimento da CQCT-OMS foi consequncia de uma proposta de mobilizao internacional para o

combate do tabagismo sugerida em 1995, na 48a Assembleia Mundial de Sade 4. Sua criao tambm
est relacionada ao reconhecimento da comunidade cientfica internacional de que o tabagismo cau-
sa de inmeras doenas e fator agravante da fome e pobreza no mundo. Tambm pode ser vista como
uma reao ao aumento do consumo global do tabaco, potencializado pela estratgia da indstria de

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cigarros de transferir sua produo e grande parte das iniciativas direcionadas ao consumo para os
mercados menos regulados dos pases em desenvolvimento 2.
O processo de elaborao do Tratado teve incio em 1999, com a criao de um grupo de trabalho
e de um rgo de Negociao Intergovernamental (ONI), que foi aberto aos 190 pases membros da
OMS para a discusso das diferentes propostas para a confeco do documento. O papel de liderana
do Brasil nas negociaes preliminares do Tratado fez com que a direo do ONI fosse atribuda ao
representante brasileiro, o ento Embaixador Celso Amorim 2,3,4.
O texto final do documento foi aprovado na 56a Assembleia Mundial de Sade, em maio de 2003, e
previa medidas que visavam implantao de polticas tributrias com objetivo de reduzir o consumo;
proteo contra a exposio fumaa do tabaco; regulamentao da divulgao das informaes
sobre os produtos de tabaco; regulamentao das embalagens; ao estabelecimento de mensagens de
advertncias sanitrias nas embalagens; ao estabelecimento de programas de educao e conscienti-
zao sobre os malefcios causados pelo tabaco; proibio de publicidade, alm da implantao de
programas de tratamento da dependncia da nicotina. Para reduzir a oferta de produtos derivados do
tabaco, o Tratado previa, ainda, o controle do contrabando; a restrio de subsdios produo e
manufatura de tabaco; a gradual substituio da cultura do tabaco e o apoio s atividades alternativas
economicamente viveis para os cultivadores de tabaco 10.
Nesse contexto, o Executivo Federal, navegando no ambiente favorvel CQCT-OMS, instituiu,
pelo Decreto no 3.136, de 13 de agosto de 1999 11, uma comisso nacional com o objetivo de acompa-
nhar a participao brasileira nas negociaes internacionais, subsidiar a Presidncia da Repblica
nas decises referentes s negociaes e harmonizar as diferentes posies dos setores brasileiros
que se relacionavam ao problema. A Comisso tinha um carter multissetorial, sendo integrada por
representantes dos ministrios da Sade, das Relaes Exteriores, da Agricultura, da Pecuria e Abas-
tecimento, da Fazenda, da Justia, do Trabalho e Emprego, da Educao, Indstria e Comrcio Exte-
rior e do Desenvolvimento Agrrio 11. Sua presidncia foi exercida pelo ento Ministro da Sade, Jos
Serra 12, tendo o INCA frente de sua secretaria executiva 11. Com o estabelecimento da Comisso,
iniciou uma vigorosa mobilizao em torno da criao do Tratado e observa-se a conjuno dos fluxos
relacionados poltica pblica e partidria. Nessa linha de ao, a cidade do Rio de Janeiro sediou, em
2001, sob os auspcios do Ministrio da Sade e contando com o apoio da OMS, o Seminrio Latino
Americano sobre CQCT-OMS. O principal objetivo do evento foi reunir o bloco dos pases latino-a-
mericanos para analisar e discutir a proposta a ser apresentada na 3a Reunio da ONI 13.
O surgimento da CQCT-OMS caracterizou-se como um evento focalizador das preocupaes com
relao ao uso de tabaco. Ao dar visibilidade a um problema que j vinha sendo tratado pelo Estado bra-
sileiro, o processo de estabelecimento da CQCT-OMS permitiu a intensificao das preocupaes com
o problema. Embora o contnuo decrscimo dos indicadores relacionados ao tabagismo 1 mostrasse
que o problema estava sob relativo controle, a CQCT-OMS ps em marcha a poltica (politics stream)
necessria para colocar definitivamente a questo na agenda decisria governamental, o que pode ser
comprovado pela criao de uma comisso multissetorial para o acompanhamento do Tratado 6.

O processo de ratificao da CQCT-OMS: fluxo poltico, agendas e alternativas

De acordo com a teoria de mltiplos fluxos, utilizada nesta anlise, os atores envolvidos em um pro-
cesso contribuem decisivamente para a entrada de assuntos na agenda governamental e construo
de alternativas para sua efetivao. Nesse sentido, os tcnicos da sade foram responsveis pela emer-
gncia da questo do consumo do tabaco como problema sanitrio. Em seguida, os diplomatas atua-
ram na construo de uma pauta internacional relacionada ao tema. Por intermdio desses atores-
chave, a questo, definitivamente, ingressou no rol de preocupaes do Estado brasileiro, permitindo,
assim, que novos grupos de atores se habilitassem tanto a favor quanto contra a implantao de pol-
ticas pblicas especficas para a agenda emergente. Nesse campo, atuaram principalmente as ONGs,
Associaes Mdicas e Associaes de Produtores Rurais e Plantadores de Fumo aqui vistos como
advocates, militantes anti e pr-tabaco e os polticos e funcionrios do alto escalo do governo 6.
No grupo de profissionais de sade se destacavam os tcnicos do Inca e os relacionados ao PNCT;
os primeiros alcanaram reconhecimento internacional no mbito das instituies relacionadas ao

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controle do tabaco. Vera Luza da Costa e Silva, por exemplo, que esteve vinculada ao Inca entre 1994
e 2000, assumiu, em 2001, o cargo de Diretora do Tobacco Free Initiative (TFI) da OMS, principal
instituio de controle do tabaco no mundo 3,4. Na linha de frente das disputas, os profissionais do
PNCT foram de grande importncia nas audincias pblicas que aconteceram durante a tramitao
do projeto no Senado. Segundo Rangel, foi posta em ao uma rede de coordenadores estaduais e
municipais do Programa, que atuou em consonncia com as diretrizes de seus gestores estaduais e
municipais na defesa do projeto 5.
No campo parlamentar, as posies foram antagnicas. De um lado, parlamentares que se relacio-
naram defesa dos interesses dos produtores e da indstria fumageira; de outro, parlamentares que
investiram energias para a aprovao da CQCT-OMS. Regra geral, esses ltimos eram do Partido dos
Trabalhadores (PT) e da base de apoio ao governo, com exceo daqueles que tinham bases eleitorais
em estados produtores, a exemplo de Pedro Simon (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro,
PMDB-RS), Paulo Paim (PT-RS) e Srgio Zambiasi (Partido Trabalhista Brasileiro, PTB-RS) 5.
Um grupo de presso (advocates) foi formado por ONGs direcionadas sade e que defendia a
participao do Brasil na CQCT-OMS. Nesse grupo, tiveram forte atuao a Rede Tabaco Zero
hoje renomeada de Aliana de Controle do Tabagismo (ACTBr) e as sociedades mdicas, como a
Sociedade Brasileira de Pneumologia e Tisiologia, que se empenharam para que os parlamentares de
oposio ao Tratado mudassem seus pontos de vista e passassem a defender o recepcionamento da
CQCT-OMS no escopo jurdico nacional 14. Tal grupo de presso, mesmo sem posies formais no
interior do governo, atuou como uma fora poltica no mbito do que Kingdon definiu como hidden
clusters of participants, isto , ainda que oculto, o grupo foi responsvel por gerar ideias e paradigmas
e coloc-las em debate 6.
Na outra ponta dos jogos de interesses, os setores ligados cadeia produtiva do fumo tambm
atuaram como advocates e contaram com a importante atuao de seus participantes ocultos, espe-
cialmente os da Indstria de Cigarros. Essa foi representada por instituies como a Associao de
Fumicultores do Brasil (Afubra), o Sindicato da Indstria do Fumo (SINDIFUMO) e a Associao
Brasileira da Indstria do Fumo (ABIFUMO). Nesse grupo, a Afubra entidade considerada pelas
organizaes de controle do tabaco como um rgo de fachada, criado para defender os interesses
da Indstria de Cigarros 13 se destacou na luta contra a aprovao da CQCT-OMS. Durante o pro-
cesso de negociao da ratificao da CQCT-OMS pelo Legislativo, essa Indstria no tinha assento
nas negociaes, mas, na qualidade de ouvintes, representantes dos diversos setores ligados cadeia
produtiva do fumo participaram de diversas reunies e fruns com implicaes polticas para as nego-
ciaes. Entre as mais importantes, como veremos, a seguir, esto as audincias pblicas 15.
Outro grupo era composto por organizaes dos plantadores de tabaco e de trabalhadores, em
geral. Entre as primeiras, destacaram-se o Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e a Federa-
o dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul (FETRAF-SUL), que defenderam uma
posio flexvel em relao ratificao da Conveno, se apropriando de argumentos tanto dos pro-
fissionais de sade quanto de outros representantes dos fumicultores. A essas se somavam entidades
como o DESER (Departamento de Estudos Socioeconmicos Rurais), uma ONG que rene diversas
entidades do setor agrcola, como sindicatos e outras associaes de trabalhadores rurais; o MPA; e a
Central nica dos Trabalhadores (CUT). Todas apoiavam a adeso ao Tratado 15.
Num primeiro momento, os atores da sade entendiam que a configurao da agenda estava
completamente favorvel e sob controle. Assim, previam que a ratificao do texto da Conveno-
Quadro fosse rapidamente aprovada no Congresso Nacional, levando-se em conta o fato de o pas j
ter reconhecimento internacional em controle do tabagismo, ter presidido as negociaes do texto
do Tratado e ter sido o segundo pas a assin-lo 3,5. Contudo, no sul do pas, regio que concentra 90%
da produo brasileira de fumo, a ratificao da conveno tambm representou a abertura de uma
janela de oportunidades para representantes ligados cadeia produtiva do fumo, que estavam atentos
tramitao da matria no Congresso Nacional e, em funo disto, formaram sua prpria agenda,
conquistando adeso de parte dos fumicultores contrrios ratificao.
Em agosto de 2003, o texto da CQCT-OMS foi enviado Cmara dos Deputados, onde foi criada
uma comisso especial destinada a fornecer um parecer acerca do projeto. Somente em maio de 2004
foi acertado que a matria fosse votada em carter de urgncia. A Cmara aprovou a mensagem por
votos de liderana e a enviou ao Senado Federal. Em junho de 2004, o Senado enviou o projeto

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Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, em virtude de se referir a um tratado interna-

cional. O Senador Fernando Bezerra (PTB-RN), relator do projeto e lder do governo no Congresso
Nacional, devolveu-o mesa em 26 de agosto com parecer favorvel 3.
Ainda em agosto, o Senador Srgio Zambiasi (PTB-RS) solicitou uma audincia pblica para que
os produtores de fumo pudessem conhecer detalhes da CQCT-OMS e se manifestarem sobre a ratifi-
cao. Radialista gacho integrado aos interesses dos pequenos produtores de fumo do Sul, Zambiasi
dizia ser necessrio resguardar os direitos dos pequenos produtores e esclarecer melhor os diversos
pontos em discusso 15.
As audincias pblicas, mecanismo criado pela Constituio Federal de 1988 para ampliar a partici-
pao social na poltica, acabaram por produzir tenses e disputas para a ratificao da CQCT-OMS.
Sua convocao possibilitou a entrada de novos atores na arena de discusses, dando incio a um
conturbado perodo de negociaes acerca da aprovao do projeto. Foram realizadas seis audincias
pblicas no binio 2004-2005. A primeira em Braslia, as quatro seguintes em municpios produtores
de fumo da Regio Sul e a ltima na Bahia 15.
A primeira audincia foi realizada em 15 de setembro de 2004, contando com a presena de auto-
ridades e profissionais da rea de Sade, representantes da cadeia produtiva do fumo, parlamentares
(tanto do Senado quanto da Cmara), alm do Ministro da Sade Humberto Costa e de representante
do Ministrio das Relaes Exteriores 15.
A reunio iniciou com uma apresentao do Ministro da Sade sobre a importncia da aprovao
da CQCT-OMS, em que foram apresentados diversos dados sobre os malefcios do tabaco, as estrat-
gias da indstria tabaqueira e o programa nacional de controle do tabagismo. O Ministro deu nfase
aos pontos em que sabia que enfrentaria problemas em relao aos fumicultores, em especial o artigo
17 da CQCT-OMS, que tratava da promoo s atividades alternativas cultura do tabaco. Costa
procurou mostrar que o Tratado no visava a proibir o plantio de tabaco, pelo contrrio, buscava dar
apoio governamental a atividades alternativas plantao de fumo que fossem economicamente vi-
veis. Tambm destacou que apenas ratificando o Tratado o pas poderia participar da Conferncia das
Partes, onde ocorreriam as negociaes dos protocolos do Tratado consequentemente, as discusses
sobre alternativas de apoio tcnico e financeiro que interessavam diretamente aos produtores 16.
Dentre os defensores do Tratado, se pronunciaram Margareth Matos, Promotora do Ministrio
Pblico do Estado do Paran; Nise Yamaguchi, Presidente da Associao Paulista de Oncologia Cl-
nica; e Tnia Maria Cavalcante, Chefe da Diviso de Tabagismo do INCA. Seus discursos, em linhas
gerais, seguiram os argumentos do Ministro da Sade, sendo que Margareth Matos acentuou os pro-
blemas ambientais causados pelo sistema de produo 16.
Os representantes da cadeia produtiva do fumo que estiveram presentes foram os Presidentes da
Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Rio Grande do Sul (FETAG); da Federao da Agri-
cultura do Rio Grande do Sul (FARSUL); da Federao dos Trabalhadores na Agricultura de Santa
Catarina (FETAESC); da Federao da Associao dos Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS);
da Federao da Agricultura do Estado de Santa Catarina (FAESC); e da Afubra. Em seus discur-
sos, apresentaram os dados relativos importncia econmica do fumo, criticaram a pressa para a
aprovao da Conveno e pediram garantias ao governo sobre a manuteno da cultura de tabaco,
ressaltando constantemente a importncia econmica dessa atividade para o pas e, principalmente,
para as famlias que vivem dessa produo 16.
Nas audincias pblicas que sucederam a essa primeira, a importncia econmica do tabaco foi
enfatizada pelos representantes da cadeia do fumo. Tal argumento buscava identific-los, principal-
mente, preocupao com o futuro dos trabalhadores e com a economia da regio. Nesse sentido,
a discusso recaiu frequentemente sobre o tema da reconverso da cultura do fumo, consignada no
artigo 17 do Tratado 10.
A Afubra, como vimos, defendia veementemente a no ratificao da CQCT-OMS. Seu diretor
afirmava que s deveria ser aprovada no pas depois que fossem definidos os parmetros para a recon-
verso das culturas: garantias de preo e de mercado, quais as culturas que deveriam substituir as reas
de plantio de fumo, a provenincia e o volume dos recursos para a converso etc. 15.
As entidades representantes dos fumicultores, como dissemos, trouxeram diferentes argumentos
para as audincias. O MPA apresentou uma posio flexvel em relao ratificao da CQCT-OMS,
se apropriando de argumentos tanto dos profissionais de sade quanto de outros representantes dos

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S120 Teixeira LAS et al.

fumicultores. Seu coordenador afirmava que o fumicultor era o elo mais fraco da cadeia produtiva
do fumo, gerando amplos lucros s indstrias, ampliando suas reas de cultivo do fumo, mas obtendo
menores ganhos com o seu trabalho. Tambm props que as discusses envolvendo a CQCT-OMS
fossem levadas at as regies produtoras, para que o produtor pudesse conhecer o discurso do Minis-
tro da Sade e entender o que o Governo pretendia. Esse pedido foi endossado por outros represen-
tantes dos fumicultores 3,15.
Fora do ambiente das audincias, em dezembro de 2004, a FETRAF-SUL instituio ligada
CUT, que agregava sindicatos de trabalhadores rurais de cidades dos estados do Paran, Rio Grande
do Sul e Santa Catarina passou a apoiar a ratificao da CQCT-OMS 17. Compreendendo que o
texto do Tratado no fazia qualquer referncia proibio ou restrio a emprstimos ou subsdios
governamentais produo de fumo, a entidade divulgou apoio ratificao pouco tempo depois da
realizao dessa segunda audincia pblica, tornando-se, assim, na primeira instituio representativa
de agricultores a apoiar a ratificao. A partir de seu realinhamento, a FETRAF-SUL passou a partici-
par dos eventos sobre o tema, divulgando uma posio conciliatria aos interesses governamentais 3.
No havia, por assim dizer, uma posio monoltica da parte daqueles que eram crticos
CQCT-OMS. Nesse percurso, registramos desde grupos eminentemente contrrios e reativos ao texto
at segmentos que manifestaram aceitao, seno de todo, ao menos de parte dos termos do Tratado.
Em maro de 2005, a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional enviou a matria para a
anlise pela Comisso de Agricultura e Reforma Agrria. No dia 31 de maio, Dia Mundial sem Tabaco,
o tema foi tratado em uma reunio entre o Presidente do Senado Renan Calheiros, o Ministro da Sa-
de e representantes de diversas entidades e ONGs, que pediram agilidade na aprovao da matria 18.
Na ocasio foi entregue ao Senador um documento com 24 mil assinaturas apoiando a ratificao do
Tratado. Os senadores Tio Viana (PT-AC) e Aloizio Mercadante (PT-SP) tambm estiveram presentes
e se solidarizaram com a causa. A preocupao dos defensores da CQCT-OMS era a de que a ratifi-
cao deveria ser entregue OMS at novembro de 2005, para que o Brasil pudesse participar da pri-
meira reunio das Partes da CQCT-OMS. No ms seguinte, representantes dos produtores de tabaco
tambm foram recepcionados pelo Presidente do Senado, desta vez, levando outro documento com
mais de 195 mil assinaturas contra a ratificao. Acompanharam os representantes os senadores Pedro
Simon (PMDB-RS), Paulo Paim (PT-RS) e Srgio Zambiasi (PTB-RS). Renan Calheiros assegurou que a
deciso sobre a matria s seria tomada quando todas as partes estivessem esclarecidas pelo debate 18.
Entre agosto e outubro de 2005, a Comisso de Agricultura e Reforma Agrria (CRA) realizou
quatro novas audincias pblicas em cidades de regies produtoras de fumo 15. As discusses con-
tinuaram polarizadas entre os discursos que defendiam e os que eram contrrios ratificao da
CQCT-OMS. Os discursos dos que defendiam a adeso, alm dos argumentos relacionados sade,
enfatizavam que a CQCT-OMS, em nenhum momento, se propunha a erradicar o plantio de fumo.
Pelo contrrio, propunha a criao de ferramentas institucionais que garantissem subsdios de cul-
turas alternativas ao tabaco. Os adversrios do Tratado, por sua vez, argumentavam que primeiro se
deveria estabelecer essas alternativas e depois iniciar o processo de ratificao.
A presena expressiva dos fumicultores nas audincias mobilizou muitos representantes polticos
das regies produtoras, tanto no Congresso Nacional quanto nas prefeituras e governos dos estados
produtores. Todos se mostravam contrrios ao Tratado. Na frente oposta, o Ministrio da Sade
conquistou o apoio dos governos dos estados do Paran e de Santa Catarina, que se posicionaram a
favor da ratificao nas audincias realizadas em Irati e Florianpolis. No Rio Grande do Sul, porm,
os representantes do Governo do Estado foram enfticos na defesa da no ratificao do Tratado.
A audincia realizada em 23 de setembro de 2005, na cidade de Camaqu (Rio Grande do Sul),
contou com mais de quatro mil produtores de fumo 19 e teve acirradas discusses. O representante
da Casa Civil, Erico Feltrin, destacou a importncia da aprovao do Tratado para os fumicultores,
na medida em que seu texto propunha a criao de alternativas cultura do fumo e a inexistncia de
qualquer meno sobre a erradicao do tabaco. Alm dele, tambm discursaram os representantes
do Ministrio da Sade, do Ministrio da Agricultura e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
ressaltando os mesmos pontos. Tambm se pronunciaram defendendo o Tratado os representantes da
ONG Rede Tabaco Zero, da FETRAF-SUL e do INCA 19.
A mobilizao dos defensores da CQCT-OMS teve importncia fundamental na etapa final do
processo. As manifestaes promovidas por esses grupos ganharam a ateno da mdia, que conferiu

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 A CQCT-OMS NA AGENDA POLTICA BRASILEIRA S121

ao tema o peso necessrio para que influenciasse decisivamente na aprovao do projeto 3. Em setem-
bro de 2005, foi organizada uma mobilizao em Braslia por entidades como a ONG Rede Tabaco
Zero e a Sociedade Paulista de Oncologia Clnica. A manifestao divulgou os nomes dos senadores
contrrios ratificao, numa tentativa de pressionar os parlamentares 20. Em outubro, defensores
do Tratado fizeram tambm visitas aos gabinetes de senadores e, mais uma vez, pressionaram o Pre-
sidente do Senado Renan Calheiros para a rpida apreciao da matria 21.
Por conta de um pedido de urgncia elaborado pelo Senador Tio Viana, em 27 de outubro de
2005, a matria foi trazida ordem do dia no Senado, onde foi realizada a leitura dos pareceres favo-
rveis das Comisses de Agricultura e Reforma Agrria, de Relaes Exteriores e Defesa Nacional e
de Assuntos Sociais.
Durante a discusso do projeto, no Senado, o relator Herclito Fortes informou ter recebido um
Aviso da Ministra de Estado Chefe da Casa Civil, Dilma Roussef, que apresentava a posio do Exe-
cutivo Federal diante da matria. O documento, assinado por seis ministros de Estado, discorria sobre
os motivos para a ratificao do Tratado e apresentava propostas com o objetivo de tranquilizar os
fumicultores e facilitar o processo de deciso pela sua ratificao. A primeira, determinava que fosse
encaminhada, no momento da ratificao, uma declarao de interpretao de determinados dispo-
sitivos do Tratado, espcie de salvaguarda, evitando comprometimentos com temas que poderiam de
alguma forma prejudicar o pas. A segunda proposta tratava do lanamento do Programa de Apoio
Diversificao Produtiva das reas Cultivadas com Fumo, fundamentada em quatro eixos estratgi-
cos: financiamento, acesso tecnologia, agregao de valor produo local, e garantia de comercia-
lizao. O programa era apresentado de forma detalhada no texto do documento 22.
O documento possibilitou a deciso favorvel do senador sobre a matria. Aps o parecer, pro-
cedeu-se a discusso e ratificao do acordo por consenso apenas 13 dias antes do prazo final para
que o pas fizesse parte da primeira Conferncia das Partes da CQCT-OMS. O Tratado foi ratificado
por meio do Decreto Legislativo no 1.012 de 28 de outubro de 2005, sendo o Brasil o 100o pas a ratificar
o CQCT-OMS 3.

Concluso

luz da teoria de Kingdon, a abertura da janela de oportunidades s possvel quando h um alinha-

mento dos fluxos de problemas, de polticas e poltico 6. No caso estudado, o fluxo de problemas con-
figurou-se pela classificao da produo, comercializao e consumo do tabaco como uma questo
de sade pblica. No mbito do fluxo de polticas, tem-se um intenso e bem sucedido trabalho dos
atores da sade no sentido de construir polticas pblicas e aes de controle ao tabagismo. A partir
dos movimentos internacionais, esse fluxo ganhou um importante aliado o Ministrio das Relaes
Exteriores que potencializou e reforou as negociaes, alando o Brasil a uma posio de destaque
no mbito da CQCT-OMS. Subsequentemente a esse movimento, houve uma ordem de acontecimen-
tos polticos, especialmente colocados no mbito poltico partidrio ou fluxo poltico que, finalmente,
permitiram o alinhamento necessrio ao recepcionamento da CQCT-OMS na legislao nacional.
especialmente digno de nota o fato de ter existido, no mbito do fluxo das polticas e do fluxo poltico,
complexa e sinrgica relao entre contextos nacional e internacional.
No que tange ao contexto internacional, vimos que no incio do sculo XXI, diferentes atores glo-
bais, como a Organizao das Naes Unidas, a OMS e parte da comunidade cientfica internacional
relacionada sade se mobilizavam para a criao de um tratado de controle do tabaco. Em mbito
nacional, a liderana da diplomacia brasileira no processo de construo da CQCT-OMS potencializou
a emergncia de uma pauta poltica e um fluxo de problemas relacionados ao controle do tabaco, que, em
boa medida, j eram objetos de ateno dos atores nacionais da sade, mas que, desde ento legitimados
internacionalmente, passaram a repercutir positivamente nas aes futuras destes atores. Em outras
palavras, o papel do Ministrio das Relaes Exteriores, aliado a atores da sade, viabilizou a construo,
mas tambm permitiu a ratificao da CQCT-OMS como poltica pblica no cenrio nacional.
A recepo da CQCT-OMS no arcabouo jurdico nacional aponta, ainda, a existncia de um
complexo e no linear percurso pelo qual passou a construo do campo das polticas de antitabagis-
mo no Brasil at as discusses no Congresso Nacional brasileiro. Envolvendo atores com interesses

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S122 Teixeira LAS et al.

diferentes, mas eventualmente convergentes como aqueles provenientes dos setores da sade e da
diplomacia , as discusses seguiram um fluxo poltico tpico dos processos democrticos. Em oposi-
o s decises ligeiras, muitas vezes associadas aos processos de base tecnocrticas, as discusses em
torno do Tratado se estenderam, inclusive territorialmente, incorporando atores da periferia decis-
ria, tornando, por esta via, seu processo de construo mais complexo, uma vez que aconteceu a partir
de uma base poltica mais extensa e representativa das foras polticas associadas questo em tela.

Colaboradores Referncias

L. A. S. Teixeira colaborou na concepo do tra-
balho, anlise e interpretao de dados, respons-
vel por todos os aspectos do estudo no sentido de
garantir que as questes relacionadas preciso ou
integridade de qualquer parte sejam devidamente
investigadas e resolvidas. C. H. A. Paiva contribuiu
na anlise e interpretao de dados, elaborao do
manuscrito e reviso crtica. V. N. Ferreira colabo-
rou na elaborao do manuscrito, anlise e inter-
pretao dos dados, reviso crtica no que concerne
aos aspectos metodolgicos e contedo intelectual.
1. Monteiro CA, Cavalcante TM, Moura EC,
Claro RM, Szwarcwald CL. Population-based
evidence of a strong decline in the prevalence
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Cad. Sade Pblica 2017; 33 Sup 3:e00121016
S124 Teixeira LAS et al.
Abstract
This study analyses the development of a tobacco-
control agenda in Brazil following the countrys
participation in the World Health Organiza-
tion Framework Convention on Tobacco Control
(WHO-FCTC). This process started with the dip-
lomatic negotiations for the participation of Brazil
in the treaty, in 2003, and its ratification by the
National Congress, in 2005, and was marked by
substantial controversies between public health
players, who are accountable for tobacco-control
actions, and the high echelon of Brazilian diplo-
macy, emissaries of the tobacco industry, represen-
tatives of small tobacco farmers from the Southern
region of the country, congress representatives,
senators and ministers. The study is based on the
contributions of John W. Kingdon on the develop-
ment of an agenda for the formulation of public
policies. It took into account secondary references,
legislative and institutional sources from the 1995
to 2005 period. It concluded that the association
of tobacco-related healthcare actions by techni-
cally skilled officials, the involvement of the high
echelon of the Ministry of Foreign Affairs (policy
flow), the initiative for the establishment of the
WHO-FCTC (problem flow), and the existence
of a favorable environment in both, executive and
legislative (political flow), opened a window of op-
portunity for WHO-FCTC ratification and its in-
clusion in the government decision agenda.
National Program of Tobacco Control; National
Tobacco Use Control Commission; Smoke-Free
Policy; Public Health Policy
Cad. Sade Pblica 2017; 33 Sup 3:e00121016
Resumen
Este estudio analiza la creacin de una agenda po-
ltica de control al tabaco en Brasil, a partir de la
participacin del pas en el Convenio Marco para
el Control del Tabaco de la Organizacin Mundial
de la Salud (CQCT-OMS por sus siglas en portu-
gus). Tal proceso se extendi entre las negociacio-
nes diplomticas para la participacin de Brasil en
ese tratado, en 2003, y su ratificacin por el Con-
greso Nacional, en 2005, que estuvo marcado por
largas controversias que pusieron frente a frente a
actores de la salud pblica, quienes son responsa-
bles de las actividades de control al tabaco; el alto
escaln de la diplomacia brasilea, los emisarios
de la industria tabaquera, los representantes de los
pequeos agricultores del tabaco de la regin sur
del pas, diputados, senadores y ministros. El es-
tudio toma como base las contribuciones de John
W. Kingdon sobre el proceso de configuracin de
agenda en el mbito de la formulacin de polticas
pblicas. Su construccin se bas en bibliografa
secundaria, fuentes legislativas e institucionales
durante el perodo de 1995 a 2005. Se concluy
que la convergencia de la capacidad tcnica de la
burocracia de la salud y sus acciones para el con-
trol el tabaco, la participacin del alto escalafn
del Ministerio de Asuntos Exteriores (flujo de po-
lticas), la iniciativa de creacin del CQCT-OMS
(flujo de problemas) y la existencia de un ambiente
favorable, tanto en el Ejecutivo como en el Legis-
lativo (flujo poltico), posibilitaron la apertura de
una ventana de oportunidad para la ratificacin
del CQCT-OMS y su ascensin a la agenda de
decisin gubernamental.
Programa Nacional de Control del Tabaquismo;
Comisin Nacional para el Control del Uso del
Tabaco; Poltica para Fumadores; Polticas
Pblicas de Salud
Recebido em 10/Jul/2016
Verso final reapresentada em 16/Dez/2016
Aprovado em 10/Mai/2017