UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE SERVIO SOCIAL
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICA SOCIAL

Jarbas Ricardo Almeida Cunha

AVANOS E RETROCESSOS DO DIREITO SADE NO BRASIL:

UMA ESPERANA EQUILIBRISTA

Braslia
Julho de 2014
 Jarbas Ricardo Almeida Cunha

AVANOS E RETROCESSOS DO DIREITO SADE NO BRASIL:

UMA ESPERANA EQUILIBRISTA

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Poltica
Social da Universidade de Braslia, como
requisito parcial para obteno do ttulo
de Mestre em Poltica Social.

Orientador: Prof. Dr. Evilasio da Silva

Salvador

Braslia
Julho de 2014
 Jarbas Ricardo Almeida Cunha

AVANOS E RETROCESSOS DO DIREITO SADE NO BRASIL:

UMA ESPERANA EQUILIBRISTA

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Poltica
Social da Universidade de Braslia, como
requisito parcial para obteno do ttulo
de Mestre em Poltica Social.

Orientador: Prof. Dr. Evilasio da Silva

Salvador

Aprovada em Julho de 2014

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________________________
Prof. Dr. Evilasio da Silva Salvador (PPGPS/UnB) Orientador

_____________________________________________________________________
Prof. Dr. Ivanete Salete Boschetti (PPGPS/UnB) Titular

_____________________________________________________________________
Prof. Dr. Slvia Badim Marques (FCE/UnB) Titular

_____________________________________________________________________
Prof. Dr. Sandra Oliveira Teixeira (PPGPS/UnB) Suplente
 O Bbado e a Equilibrista
Autores: Joo Bosco e Aldir Blanc

Caa a tarde feito um viaduto

E um bbado trajando luto
Me lembrou Carlitos
A lua tal qual a dona do bordel
Pedia a cada estrela fria
Um brilho de aluguel
E nuvens l no mata-borro do cu
Chupavam manchas torturadas
Que sufoco!
Louco!
O bbado com chapu-coco
Fazia irreverncias mil
Pra noite do Brasil
Meu Brasil!
Que sonha com a volta do irmo do Henfil
Com tanta gente que partiu
Num rabo de foguete
Chora
A nossa Ptria me gentil
Choram Marias e Clarisses
No solo do Brasil
Mas sei que uma dor assim pungente
No h de ser inutilmente
A esperana
Dana na corda bamba de sombrinha
E em cada passo dessa linha
Pode se machucar
Azar!
A esperana equilibrista
Sabe que o show de todo artista
Tem que continuar
 DEDICATRIA

A Roberto Pinheiro Crtes (in memorian), um grande capixaba que ousou

lutar para que os sonhos superassem a dor. Conhec-lo foi fundamental para eu
continuar vivo.
 AGRADECIMENTOS

Agradeo aos professores/as do Mestrado em Poltica Social, em especial

ao meu orientador Prof. Dr. Evilasio Salvador, pela seriedade, competncia e
dedicao que me serviram de grande aprendizado.
s professoras Dr. Ivanete Boschetti e Dr. Potyara Pereira, por ministrarem
aulas que estaro gravadas na minha memria afetiva por um bom tempo.
Aos companheiros/as de UnB, especialmente aos amigos Maria Ceclia,
Robert Gouveia e Micheli Milanski, pelas discusses, viagens, livros e almoos no
RU.
Aos lutadores do Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) e da
Frente Nacional Contra a Privatizao da Sade
Ao livreiro Chiquinho, com quem aprendi grandes histrias e estrias, alm
de importantes dicas de leitura.
servidora Domingas, que sempre me auxiliou para a resoluo de meus
problemas com a burocracia universitria.
equipe do Programa de Direito Sanitrio (PRODISA) da Fundao
Oswaldo Cruz (Fiocruz/Braslia), qual tive o prazer de fazer parte durante alguns
anos e aprender bastante sobre Direito Sanitrio. Agradecimento especial Dr.
Maria Clia Delduque e a Sandra Mara Campos Alves, pelos constantes
ensinamentos.
equipe da Coordenao Geral de Regulao da Gesto do SUAS do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), especialmente
Karoline Aires Ferreira Olivindo, Izabela Adjuto Cardoso Fernandes e Kenia Flor
Tavares, pela compreenso e companheirismo na reta final da Dissertao.
Prof. Dr. Slvia Badim Marques, uma grande companheira e amiga na
luta pela efetivao do direito sade.
querida Daniela Comim que, com sua sensibilidade potica, me deu
aquele providencial sopro de vida que eu tanto necessitava.
 RESUMO

Este trabalho de dissertao tem como finalidade analisar os avanos e

retrocessos do direito sanitrio brasileiro, desde a redemocratizao do pas,
passando por sua constitucionalizao, at as consequncias da implementao do
Sistema nico de Sade (SUS) ps-Constituio da Repblica de 1988. Analisamos,
de maneira histrico-dialtica, os aspectos polticos, econmicos e sociais do direito
sade no Brasil em trs dcadas, de 1980 at os anos 2000, destacando os
retrocessos sanitrios doutrinrios, como o mnimo existencial e a reserva do
possvel, assim como os retrocessos sanitrios institucionais, como a Empresa
Brasileira de Servios Hospitalares (EBSERH) e a no aprovao dos 10% da
Receita Corrente Bruta da Unio nos investimentos em sade pblica. Ao final,
apresentamos propostas que se contrapem aos retrocessos sanitrios, como o
princpio da proibio do retrocesso social e a auditoria constitucional da dvida
pblica.
Palavras-chave: Direito Sade. Retrocessos Sanitrios. Princpio da
Proibio do Retrocesso Social. Auditoria da Dvida.
 ABSTRACT

This dissertation aimed to analyze the advances and retreats of the Brazilian
health law, since the democratization of the country, through its constitutionalization,
until the consequences of the implementation of the Unified National Health System
(SUS) after the Constitution of 1988. Employing a dialectical and historical approach,
we analyze political, economic and social aspects of the right to health in Brazil in
three decades, from 1980 until the 2000s, highlighting the doctrinal health setbacks,
as the existential minimum and reserve of the possible, as well as institutional
health setbacks, such as the Brazilian Hospital Services Company (EBSERH) and
not effecting the 10% of Gross Current Revenue of the Union investments in public
health. At the end, we present proposals that are opposed to health setbacks, such
as the principle of the prohibition of social regression and constitutional audit of
public debt.
Keywords: Right to Health. Health Setbacks. Principle of the Prohibition of
Social Regression. Debt Audit.
 LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Fora de trabalho dos HUFs ................................................................... 97

Grfico 2 Totalizao das dvidas dos HUFs.......................................................... 98
Grfico 3 Previso do Oramento Geral da Unio para 2014 .............................. 135
Grfico 4 Ministrio da Sade (MS): execuo do gasto total por fonte de recursos,
CPMF e demais fontes (1995 2011)..................................................................... 143
Grfico 5 Gasto em ASPS das trs esferas de governo em relao ao PIB (2000
2011) ....................................................................................................................... 146
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 10 motivos para ser contra a EBSERH ................................................ 106

 LISTA DE SIGLAS

ABC Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul

ABI Associao Brasileira de Imprensa
ABRASCO Associao Brasileira de Sade Coletiva
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ADPF Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
ADIn Ao Direta de Inconstitucionalidade
AI-5 Ato Institucional n 5
AIE Aparelho Ideolgico do Estado
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
ANS Agncia Nacional de Sade Suplementar
ARENA Aliana Renovadora Nacional
ASPS Aes e Servios Pblicos de Sade
BCE Banco Central Europeu
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM Banco Mundial
CAIC Comisso para a Auditoria Integral do Crdito Pblico
CAMED Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos
CAPS Centro de Ateno Psicossocial
CEBES Centro Brasileiro de Estudos de Sade
CFESS Conselho Federal de Servio Social
CLT Consolidao das Leis Trabalhistas
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNRS Comisso Nacional de Reforma Sanitria
CNS Conferncia Nacional da Sade
CNS Conselho Nacional de Sade
CNSS Conselho Nacional de Seguridade Social
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CONAMP Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e
de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CSLL Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido
CSS Contribuio Social Sade
CUT Central nica dos Trabalhadores
DF Distrito Federal
DMP Departamento de Medicina Preventiva
DRU Desvinculao de Recursos da Unio
EBSERH Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
EC Emenda Constitucional
ESF Equipes de Sade da Famlia
EUA Estados Unidos da Amrica
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetrio Internacional
FSM Frum Social Mundial
FIFA Federao Internacional de Futebol Associado
FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz
HCPA Hospital das Clnicas de Porto Alegre
HEMOBRS Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
HU Hospital Universitrio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IFES Instituto Federal de Ensino Superior
IIE Institute for International Economics
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada
LOS Lei Orgnica da Sade
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MDB Movimento pela Democratizao Brasileira
MEC Ministrio da Educao
MOC Projeto Montes Claros
MP Medida Provisria
MSI Modelo de Substituio de Importaes
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
NASF Ncleo de Apoio Sade da Famlia
ND Nova Democracia
NOB Norma Operacional Bsica
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OGU Oramento Geral da Unio
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao No- Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OPAS Organizao Pan-Americana da Sade
OS Organizao Social
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
OSS Oramento da Seguridade Social
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PACS Programa de Agentes Comunitrios de Sade
PCCS Plano de Carreiras, Cargos e Salrios
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCI Partido Comunista Italiano
PDRE Plano Diretor da Reforma do Estado
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PIASS Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento
PIB Produto Interno Bruto
PIDESC Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
PIIGS Portugal, Irlanda, Itlia, Grcia e Espanha
PLP Projeto de Lei Complementar
PLS Projeto de Lei de Iniciativa do Senado Federal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSF Programa Sade da Famlia
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PT Partido dos Trabalhadores
PUC Pontifcia Universidade Catlica
RCB Receita Corrente Bruta
REHUF Programa Nacional de Reestruturao dos Hospitais Universitrios
Federais
RI Regimento Interno
RJU Regime Jurdico nico
S/A Sociedade Annima
SAMU Servio de Atendimento Mvel de Urgncia
SENPLADES Secretaria Nacional de Planejamento e Desenvolvimento
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SNS Servio Nacional de Sade
SIOPS Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
STF Supremo Tribunal Federal
SUDS Sistema nico Descentralizado da Sade
SUS Sistema nico de Sade
TCU Tribunal de Contas da Unio
UE Unio Europeia
UNE Unio Nacional dos Estudantes
UBS Unidade Bsica de Sade
UPA Unidade de Pronto Atendimento
UTI Unidade de Terapia Intensiva
 SUMRIO

INTRODUO .......................................................................................................... 17
CAPTULO 1 ............................................................................................................. 25
1 DA REFORMA SANITRIA AOS REFLEXOS DA CONSTITUCIONALIZAO
DO DIREITO SADE: UMA ANLISE HISTRICO-DIALTICA ........................ 25
1.1 O Contexto Poltico, Econmico e Social na Dcada de 1980 no Brasil ........ 25
1.1.2 O Contexto Sanitrio da Dcada de 1980: o Movimento da Reforma
Sanitria.......................................................................................................................33
1.1.2.1 Anlise Crtica da Teoria das Geraes de Direitos ....................................... 33
1.1.2.2 A Evoluo do Direito Sade e sua Consolidao como Direito Fundamental
Social Constitucional .................................................................................................. 38
1.2 O Neoliberalismo no Brasil na Dcada de 1990 e suas Consequncias para a
Poltica Pblica de Sade ........................................................................................ 47
1.2.1 Neoliberalismo no Contexto Mundial: uma Rpida Introduo .......................... 48
1.2.2 O Surgimento do Neoliberalismo e suas Implicaes Polticas, Econmicas e
Sociais no Brasil na Dcada de 1990 ......................................................................... 51
1.2.3 As Polticas Pblicas de Sade no Contexto Neoliberal no Brasil dos anos 1990
................................................................................................................................... 57
1.3 A Anlise Poltica, Econmica e Social dos anos 2000: Consolidando o
Neoliberalismo? ....................................................................................................... 63
1.3.1 As Polticas Pblicas de Sade nos Governos Lula e Dilma ............................. 71
CAPTULO 2 ............................................................................................................. 77
2 OS RETROCESSOS SOCIAIS NA ATUALIDADE DA SADE PBLICA
BRASILEIRA: RETROCESSOS DOUTRINRIOS E INSTITUCIONAIS ................. 77
2.1 Retrocessos Sanitrios Doutrinrios ............................................................... 77
2.1.1 O Mnimo Existencial ......................................................................................... 77
2.1.1.1 A Construo do Conceito do Mnimo Existencial ........................................... 77
2.1.1.2 O Mnimo Existencial como Retrocesso Sanitrio ........................................... 81
2.1.2 A Reserva do Possvel ....................................................................................... 88
2.1.2.1 A Construo do Conceito da Reserva do Possvel ........................................ 88
2.1.2.2 A Reserva do Possvel como Retrocesso Sanitrio ........................................ 90
2.1.3 A Relao entre o Mnimo Existencial e a Reserva do Possvel......................... 94
2.2 Retrocessos Sanitrios Institucionais .............................................................. 95
2.2.1 A Empresa Brasileira de Servios Hospitalares: Histrico de sua Implementao95
2.2.1.1 Os Argumentos Governistas em Prol da EBSERH .......................................... 99
2.2.1.2 Os Argumentos Contrrios EBSERH ......................................................... 102
 2.2.2 A No Aprovao dos 10% da Receita Corrente Bruta da Unio como
Investimento no SUS ................................................................................................ 107
CAPTULO 3 ........................................................................................................... 111
3 ALTERNATIVAS DE ENFRENTAMENTO AOS RETROCESSOS SANITRIOS: O
PRINCPIO DA PROIBIO DO RETROCESSO SOCIAL E A AUDITORIA
CONSTITUCIONAL DA DVIDA PBLICA ............................................................ 111
3.1 Dos Princpios .................................................................................................. 111
3.2 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social: Histrico e Desenvolvimento
na Europa................................................................................................................ 113
3.2.1 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Alemanha ......................... 114
3.2.2 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Itlia .................................. 116
3.2.3 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social em Portugal ........................... 118
3.2.4 Atualidade do Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Europa ........... 120
3.2.5 Surgimento e Desenvolvimento do Princpio da Proibio do Retrocesso Social
no Brasil ................................................................................................................... 124
3.2.6 O Conceito do Princpio da Proibio do Retrocesso Social ........................... 129
3.3 A Alternativa da Auditoria Constitucional da Dvida para a Efetivao do
Direito Sade ....................................................................................................... 135
3.3.1 A Auditoria Constitucional da Dvida ............................................................... 135
3.3.2 A Constitucionalizao da Auditoria da Dvida e seus Desdobramentos Ps-
Constituico ............................................................................................................. 139
3.4 O Financiamento da Sade ................................................................................ 142
3.5 A Auditoria Constitucional da Dvida como Alternativa para o Aumento do
Financiamento da Sade ......................................................................................... 147
3.5.1 A Teoria da Supremacia Constitucional .......................................................... 147
3.5.2 Exemplos Internacionais Equador, Argentina e Grcia ................................ 149
3.5.2.1 Equador ........................................................................................................ 149
3.5.2.2 Argentina ...................................................................................................... 150
3.5.2.3 Grcia ........................................................................................................... 151
3.5.3 Necessidades Humanas Bsicas Objetivas e Universais ................................ 152
3.5.4 Uma Alternativa Realista ................................................................................. 154
CONSIDERAES FINAIS .................................................................................... 156
REFERNCIAS ....................................................................................................... 160
 17

INTRODUO

Atualmente, os objetivos da Reforma Sanitria brasileira,

constitucionalizados em 1988 como um direito universal, integral e igualitrio esto
sendo ameaados por propostas nos mbitos poltico, jurdico e econmico tendo
como meta principal restringir, limitar ou at mesmo extinguir o Sistema nico de
Sade (SUS), referncia internacional na rea da sade coletiva.
Tal conjuntura apresenta-se tendo como justificativa ideopoltica o
neoliberalismo, implementado no Brasil na dcada de 1990 e protagonizando a
agenda poltica at os dias atuais, mesmo com a alternncia de partidos e
lideranas, com caractersticas que refletem de forma decisiva a implementao da
poltica pblica de sade, tais como: focalizao como limite de atuao, incentivos
ao complexo mdico-industrial via desonerao e iseno fiscal, refilantropizao,
desprofissionalizao como consequncia de terceirizaes, e restrio dos
princpios e diretrizes do SUS, fortalecendo, desta forma, uma contrarreforma
sanitria ligada aos setores privatistas e mercadolgicos.
Para apreender essa situao, necessitamos analisar o histrico poltico-
social da formao do direito sade no Brasil, destrinchando seus retrocessos,
tanto doutrinrios quanto institucionais e propor alternativas de mudana para que a
sade pblica brasileira seja implementada conforme nossa Constituio da
Repblica, com respeito s diretrizes e princpios do Sistema nico de Sade (SUS).
Pois, apesar de o direito sade estar constitucionalizado, ele vem sofrendo
tentativas de alterao em trs esferas: poltica, jurdica e econmica. Politicamente,
com a diminuio da participao do Estado e precarizao das polticas pblicas de
sade; juridicamente por doutrinas e proposies legislativas que tendem a delimitar
e restringir seu escopo e; economicamente, com seu gradual subfinanciamento
incentivado pelas exigncias do capital financeiro. Todos esses elementos
inerentes ao iderio neoliberal colocam em risco conquistas histricas e
representam um verdadeiro retrocesso social.
O direito sade apresenta um problema de fundo que tentamos
demonstrar no desenvolvimento dos trs captulos desta dissertao: o difcil
equilbrio entre uma Constituio formada no ascenso de lutas sociais, que por mais
que contenha normas contraditrias, teve influncia considervel dos movimentos
progressistas da poca, tal qual o Movimento da Reforma Sanitria; e uma
 18

conjuntura poltica anti-Constituio na dcada seguinte sua promulgao, que

tenta restringir de vrias formas as conquistas normatizadas pelos defensores do
SUS.
Tendo em foco o referido contexto, torna-se pertinente destacar, mediante
uma anlise histrico-dialtica, a formao do direito sanitrio no Brasil, com suas
influncias polticas, econmicas e sociais refletindo no aspecto jurdico, bem como
destrinchar os retrocessos doutrinrios como o mnimo existencial e a reserva do
possvel e os retrocessos institucionais como a Empresa Brasileira de Servios
Hospitalares (EBSERH) e a no aprovao dos 10% da receita corrente bruta da
Unio no investimento em sade pblica que so a manifestao da dinmica
ento constituda. A partir da anlise desses elementos, demonstram-se, a seguir,
as alternativas para conter e contrapor os retrocessos sanitrios ora observados: o
princpio da proibio do retrocesso social e a auditoria constitucional da dvida
pblica, propostas essas com lastro na Constituio da Repblica de 1988.
Destarte, a pretenso desta pesquisa enfrentar a problemtica da sade
no contexto apresentado, a partir de uma leitura crtica sobre os retrocessos e
avanos e suas possibilidades de aplicao no direito sanitrio.
Sendo assim, necessrio analisar no somente a aparncia desse complexo
tema, mas, principalmente, a essncia desse debate, o que implica responder
seguinte questo: como se d a origem e desenvolvimento do direito
fundamental social sade desde sua constitucionalizao at a conjuntura
atual, tendo em vista as mudanas jurdicas, polticas e econmicas, avanos e
retrocessos porque passou o direito sanitrio no Brasil no decorrer desse
perodo e quais as alternativas para sua completa efetivao?
Partindo dessa questo central, primeiramente analisamos a
constitucionalizao do direito sade no contexto da redemocratizao vivida pelo
pas durante a dcada de 1980 e os desdobramentos desse processo na dcada
seguinte, refletindo os impactos da implementao do iderio neoliberal no Brasil. A
partir da, refletimos sobre a seguinte pergunta: como se d o desenvolvimento do
direito sade no Brasil, desde o perodo de ascenso de lutas at o descenso
das conquistas nos dias atuais?
E em relao aos retrocessos sanitrios, tanto os doutrinrios quanto os
institucionais, buscamos responder indagao: quais os reflexos desses
retrocessos nas polticas pblicas de sade a partir da normatizao sanitria?
 19

Por fim, aps discutir acerca das reflexes elaboradas ao longo dessa
pesquisa, proporemos alternativas para estancar os retrocessos polticos,
econmicos e sociais perpetrados contra a efetivao do direito sade no pas, por
meio da resposta ao seguinte questionamento: como o princpio da proibio do
retrocesso social e a auditoria constitucional da dvida podem servir como
instrumento para a efetivao do direito sade no Brasil, conforme a
Constituio da Repblica de 1988?
Portanto, com fulcro nas questes mencionadas, discorremos sobre a
origem, desenvolvimento e atualidade do direito constitucional sade, tomando
como enfoque perodos histricos recentes em que a dialtica do enfrentamento
entre a resistncia e a hegemonia culminou em uma discusso aprofundada sobre
os impactos e desafios de proposies frente s questes jurdicas e econmicas
que refletem sobre a poltica pblica de sade.
Assim, o intuito central deste estudo analisar como as alternativas de
enfrentamento aos retrocessos sanitrios podem assegurar a permanncia do direito
sade na Constituio da Repblica Federativa do Brasil frente aos ataques
neoliberais no campo poltico, jurdico e econmico.
Frente s recentes iniciativas de legisladores, juristas e doutrinadores
(baseadas em leis, polticas pblicas e na definio do oramento pblico) para
suprimir e/ou restringir um dos mais importantes direitos fundamentais sociais que
constam em nossa Constituio Cidad - o direito sade - e com o estudo cada
vez mais aprofundado de alternativas de enfrentamento, como o princpio da
proibio do retrocesso social e a auditoria constitucional da dvida em nosso pas,
torna-se premente uma anlise que envolva esses temas.
Alm disto, inexiste estudo especfico que demonstre os retrocessos
doutrinrios e institucionais aqui elencados e as alternativas heterodoxas para sua
resoluo, como o princpio da proibio do retrocesso social e a auditoria
constitucional da dvida.
A atualidade da temtica aqui abordada torna fundamental o esforo de
elaborao de uma sistematizao do direito sade no Brasil, analisando seus
avanos e retrocessos de acordo com a conjuntura poltica, econmica e social
desde a redemocratizao at os dias atuais, passando pelos retrocessos sanitrios
at as propostas de efetivao do direito sade conforme as determinaes
constitucionais vigentes.
 20

Por fim, tanto o princpio da proibio do retrocesso social quanto a auditoria

constitucional da dvida, como instrumentos para assegurar o direito sade em
nossa Carta Poltica, vo ao encontro dos temas de vanguarda em relao s
Polticas Pblicas de Sade, sendo de importncia mpar para a evoluo do Estado
Social e Democrtico de Direito.
O objetivo geral deste trabalho, portanto, analisar alternativas e propostas
que se contrapem aos retrocessos sanitrios na perspectiva do direito sade
brasileiro. Refletimos sobre propostas progressistas como o princpio da proibio do
retrocesso social e a auditoria constitucional da dvida em relao ao direito sade
nas esferas poltica, jurdica e econmica em nosso pas, no contexto do
neoliberalismo e contrarreforma do Estado.
A pesquisa aqui empreendida tem, ainda, como objetivos especficos: a)
Descrever o contexto das polticas pblicas de sade desde sua constitucionalizao
at a atualidade, com enfoque poltico, econmico e social sobre o tema; b)
Investigar os retrocessos sanitrios, tanto os classificados como doutrinrios, como o
mnimo existencial e a reserva do possvel, quanto os classificados como
institucionais, como a criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
(EBSERH) e a no aprovao dos 10% da receita corrente bruta da Unio na
regulamentao da Emenda Constitucional n 29, de 2000; e, por ltimo: c) Analisar
propostas sanitrias que se contrapem aos retrocessos, como o princpio da
proibio do retrocesso social e a auditoria constitucional da dvida, com base na
Constituio da Repblica de 1988.
Dessa forma, buscamos neste trabalho compreender as interfaces entre as
principais categorias de anlise: os retrocessos sanitrios e as alternativas de
avano para a completa efetivao do direito sade no Brasil, dialogando com
seus aspectos polticos, jurdicos e econmicos. Para atingir esse objetivo,
utilizamos um plano metodolgico baseado nas relaes entre: 1) totalidade,
analisando as vrias totalidades que compem o objeto, desde as totalidades de
mxima complexidade at as totalidades de menor complexidade, pois, como
assinalou Lukcs (2012), todo objeto de estudo constitudo por um complexo
formado por vrios outros complexos; 2) contradio, analisando os limites, sua
abrangncia, enfim, todo o dinamismo que forma as categorias de anlise, evitando
que o trabalho tenha como foco uma totalidade inerte, presa a uma conjuntura dada;
e, 3) sistemas de mediao, que nos auxiliam na compreenso das relaes
 21

existentes no conjunto das totalidades, os processos que esto no mago das

especficas totalidades, que no se do de forma imediata e explcita. (NETTO,
2011).
O principal desafio desvendar a pseudoconcreticidade (KOSIK, 2010) em
uma anlise juspoltico-econmica que, tendo como ponto de partida a aparncia,
objetiva alcanar a essncia do objeto, ou seja, elaborar uma anlise concreta sobre
uma situao concreta (LNIN, 1989). O pensamento cientfico, juntamente com seu
rigor analtico, necessita de um raciocnio que diferencie aparncia de essncia e
que priorize esta, qual sejam a estrutura e a dinmica do objeto. Como assinalou
Marx (2008, p.939), toda cincia seria suprflua se a forma de manifestao (a
aparncia) e a essncia das coisas coincidissem imediatamente.
Sendo assim, a relao entre os retrocessos e as alternativas de avano na
perspectiva do direito sade no deve se limitar somente ao formalismo-positivista
do Direito, mas considerar tambm os fatores que contribuem para uma concepo
crtica do direito sanitrio, como por exemplo, a histria, a poltica, a ideologia, entre
outros elementos, todos relacionados em uma concepo dialtica de compreenso
da realidade, pois, como afirma Marques (2011), temos que interpretar a
complexidade do direito e no somente o texto frio da lei.
Consideramos, portanto, que a metodologia empregada no desenvolvimento
deste trabalho enquadra-se no que Minayo (2004) classifica como metodologia
dialtica. Esta metodologia reconhece que o campo da Sade Pblica refere-se a
uma realidade complexa, que demanda conhecimentos distintos e integrados e uma
interao constante entre teoria e prtica, para que ambas se alimentem
reciprocamente, e se repensem.
Segundo Minayo (2004), as pesquisas dialticas, frente problemtica da
quantidade e qualidade em pesquisas cientficas, podem ser sintetizadas no sentido
de que qualidade e quantidade so inseparveis e interdependentes, ensejando-se
assim a dissoluo das dicotomias quantitativo/qualitativo, macro/micro, interioridade
e exterioridade com que se debatem as diversas correntes sociolgicas (p.11-12).
Sendo assim, ser utilizada como instrumento de coleta de dados pesquisa
bibliogrfica e documental, por meio da anlise de livros, artigos, dissertaes,
teses, relatrios e documentos das diversas reas relacionadas ao tema (sade,
poltica social, economia, direito) construindo um dilogo altamente dialtico.
 22

Especificamente, a consulta para o desenvolvimento da presente pesquisa

orientou-se no seguinte sentido: 1) para a anlise do direito sade no Brasil, desde
a redemocratizao at os dias hodiernos, nos valemos de vasta reviso
bibliogrfica, tomando como substrato para nossas reflexes o estudo do
pensamento de autores das searas poltica, econmica, social e jurdica, analisando
de forma integrada as nuances e caractersticas formadoras do direito sanitrio
brasileiro; 2) para a anlise dos retrocessos sanitrios, lanamos mo de pesquisa
bibliogrfica e documental, com base em doutrina, jurisprudncia de tribunais
superiores, manifestaes de movimentos e entidades sociais atuantes na defesa do
direito sade; e, 3) para a anlise das propostas e alternativas contra os
retrocessos identificados, nos utilizamos mais uma vez de pesquisa bibliogrfica e
documental, baseada em doutrina, livros e artigos, alm de dados quantitativos,
apresentados sob a forma de grficos e tabelas, os quais objetivam demonstrar a
viabilidade cientfica das propostas.
O marco temporal a ser pesquisado englobar desde a redemocratizao
brasileira, nos anos 1980, perodo que compreende o ascenso do movimento
sanitrio e sua demanda pela constitucionalizao do direito sade, at o perodo
neoliberal de contrarreforma (BEHRING, 2008), iniciado nos anos 1990 e que
perdura at os dias atuais.
A dissertao est estruturada em trs captulos. No primeiro, intitulado Da
Reforma Sanitria aos Reflexos da Constitucionalizao do Direito Sade: uma
anlise histrico-dialtica, destacamos a evoluo do direito sade, desde seu
perodo pr-Constituio de 1988, com enfoque na redemocratizao e no ascenso
de cidadania do Movimento da Reforma Sanitria at os reflexos e consequncias
no campo poltico, econmico e social da constitucionalizao do direito sade,
pontuando os avanos e retrocessos dos perodos em destaque, desde a dcada de
1980 at os anos 2000. O primeiro captulo est dividido em 9 sees: O Contexto
Poltico, Econmico e Social na Dcada de 1980 no Brasil, O Contexto Sanitrio da
Dcada de 1980: o Movimento da Reforma Sanitria, Anlise Crtica da Teoria das
Geraes dos Direitos, A Evoluo do Direito Sade e sua Consolidao como
Direito Fundamental Social Constitucional, O Neoliberalismo no Brasil na Dcada
de 1990 e suas Consequncias para a Poltica Pblica de Sade, Neoliberalismo
no Contexto Mundial: uma Rpida Introduo, O Surgimento do Neoliberalismo e
seus Impactos Polticos, Econmicos e Sociais no Brasil na Dcada de 1990, As
 23

Polticas Pblicas de Sade no Contexto Neoliberal no Brasil dos anos 1990, A

Anlise Poltica, Econmica e Social dos anos 2000: Consolidando o
Neoliberalismo? e As Polticas Pblicas de Sade nos Governos Lula e Dilma.
No segundo captulo, intitulado Os Retrocessos Sociais na Atualidade da
Sade Pblica Brasileira: Retrocessos Doutrinrios e Institucionais analisamos os
retrocessos sanitrios, que classficamos em dois tipos: retrocessos doutrinrios e
retrocessos institucionais. Iniciando pelos retrocessos doutrinrios, vemos as
influncias do mnimo existencial e da reserva do possvel na interpretao da
efetividade do direito sade no Brasil, sistematizando a formao de seus
conceitos e sua relao com as polticas pblicas de sade em nosso pas. J em
relao aos retrocessos institucionais, analisamos a criao da Empresa Brasileira
de Servios Hospitalares (EBSERH) e a no aprovao dos 10 % da Receita
Corrente Bruta da Unio no investimento da sade pblica, tema importante da
regulamentao da Emenda Constitucional n 29, do ano 2000. Este captulo est
dividido em dois principais temas: Retrocessos Sanitrios Doutrinrios e
Retrocessos Sanitrios Institucionais. Aqui, discorremos sobre os Retrocessos
Sanitrios Doutrinrios, desenvolvendo a anlise a partir dos seguintes temas:O
Mnimo Existencial, A Construo do Conceito do Mnimo Existencial, O Mnimo
Existencial como Retrocesso Sanitrio, A Reserva do Possvel, A Construo do
Conceito da Reserva do Possvel, A Reserva do Possvel como Retrocesso
Sanitrio e A Relao entre o Mnimo Existencial e a Reserva do Possvel. J os
Retrocessos Sanitrios Institucionais encontram-se divididos em: A Empresa
Brasileira de Servios Hospitalares: Histrico de sua Implementao, Os
Argumentos Governistas em Prol da EBSERH, Os Argumentos Contrrios
EBSERH e A No Aprovao dos 10% da Receita Corrente Bruta da Unio como
Investimento no SUS.
No ltimo captulo, intitulado Alternativas de Enfrentamento aos
Retrocessos Sanitrios: o Princpio da Proibio do Retrocesso Social e a Auditoria
Constitucional da Dvida Pblica, desenvolvemos as alternativas e propostas para
combater os retrocessos sanitrios em torno do direito sade, com nfase no
princpio da proibio do retrocesso social e na auditoria constitucional da dvida
pblica. Sobre a primeira alternativa, do princpio da proibio do retrocesso social,
analisamos o tema desde sua concepo na Europa at sua chegada ao Brasil,
como instrumento para a efetivao dos direitos fundamentais sociais, inclusive o
 24

direito sade. Da mesma forma, ao tratarmos da auditoria constitucional da dvida,

vemos que sua efetivao depende de vontade poltica j que se encontra prevista
no mais importante documento juspoltico brasileiro (Constituio Federal) e, se
aplicada, poderia ajudar a pr fim ao subfinanciamento da sade pblica no Brasil. A
primeira proposta desenvolvida a partir da seguinte subdiviso: Dos Princpios,
O Princpio da Proibio do Retrocesso Social: Histrico e Desenvolvimento na
Europa, O Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Alemanha, O Princpio
da Proibio do Retrocesso Social na Itlia, O Princpio da Proibio do
Retrocesso Social em Portugal, Atualidade do Princpio da Proibio do
Retrocesso Social na Europa, Surgimento e Desenvolvimento do Principio da
Proibio do Retrocesso Social no Brasil, O Conceito do Princpio da Proibio do
Retrocesso Social; e a segunda proposta subdividi-se desta maneira: A Auditoria
Constitucional da Dvida, A Constitucionalizao da Auditoria da Dvida e seus
Desdobramentos Ps-Constituio, O Financiamento da Sade, A Auditoria
Constitucional da Dvida como Alternativa para o Aumento do Financiamento da
Sade, A Teoria da Supremacia Constitucional, Exemplos Internacionais:
Equador, Argentina e Grcia, Necessidades Humanas Bsicas Objetivas e
Universais e Uma Alternativa Realista.
Por fim, ratificamos nas consideraes finais os retrocessos sanitrios que
tm como objetivo a restrio dos princpios e diretrizes do SUS, limitando as
conquistas constitucionais do direito sade mas tambm afirmamos a continuao
da luta do Movimento da Reforma Sanitria para a manuteno permanente da
construo das polticas pblicas de sade, com base na Constituio da Repblica,
fortalecendo as alternativas e propostas para seguirmos firmes na construo de um
pas mais justo e menos desigual.
 25

CAPTULO 1

1 DA REFORMA SANITRIA AOS REFLEXOS DA CONSTITUCIONALIZAO

DO DIREITO SADE: UMA ANLISE HISTRICO-DIALTICA

Iniciamos a anlise sobre a dcada de 1980 do ponto de vista econmico e

poltico para sabermos, com base em dados e fatos histricos, se a dcada em tela
foi realmente uma dcada perdida ou se foi uma dcada vitoriosa. E a pergunta
deve ser: perdida ou ganha para quem e por qu? Primeiramente, refletimos sobre o
contexto geral da conjuntura da poca; em seguida, explanamos especificamente
sobre a questo sanitria, das origens do Movimento da Reforma Sanitria at os
desencadeamentos que resultaram na constitucionalizao do direito sade.

1.1 O Contexto Poltico, Econmico e Social na Dcada de 1980 no Brasil

Por volta da dcada de 1970, a ditadura militar no Brasil dava sinais claros
de enfraquecimento e perda de legitimidade nos mbitos econmico e poltico,
refletindo na questo social1. Iniciando nossa anlise pelo aspecto econmico,
constatamos que o Brasil havia passado por um boom denominado milagre
econmico, principalmente nos anos de 1969/73, crescendo a taxas mdias de 10%
ao ano, atingindo seu pico no ano de 1973 em que cresceu 13,6% (CARVALHO,
2012), construindo obras faranicas, como a Hidreltrica de Itaipu e a Ponte Rio-
Niteri e incentivando o crescimento de bens de capital em 18,1% e bens de
consumo durveis em 23,6% (GASPARI, 2014). Os anos de crescimento econmico
no Brasil foram tambm resultado do reflexo da onda longa de estagnao nos
pases centrais do capitalismo ocidental que, no af de continuar extraindo o mximo
de mais-valia, transferiu unidades de suas empresas trans/multinacionais para
pases perifricos dominados por ditaduras servis ao interesse do capital (im)
produtivo e financeiro internacionais, onde no havia regulaes e respeito aos
direitos trabalhistas.

1
Questo social compreendida conforme elaborao de Behring e Boschetti: [...] correto afirmar
que a tradio marxista empreende, desde Marx e Engels at os dias de hoje, um esforo explicativo
acerca da questo social, j que o que est subjacente s suas manifestaes concretas o
processo de acumulao do capital, produzido e reproduzido com a operao da lei do valor, cuja
contraface a subsuno do trabalho pelo capital [...] acrescida da desigualdade social e do
crescimento relativo da pauperizao. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 52).
 26

O milagre econmico brasileiro da ditadura militar no tinha a menor

inteno de redistribuir a renda e diminuir a desigualdade social, como dizia seu
principal idelogo (e tambm muito influente no regime democrtico, tanto com
governos de direita quanto com governos de esquerda), Antnio Delfim Netto, era
preciso fazer o bolo (da renda nacional) crescer para depois repartir 2. Houve sim a
repartio do bolo, mas de maneira a favorecer a classe mais abastada e
endinheirada, sobrando apenas farelos para os mais pobres. Consultando Carvalho
(2012) e Singer (1989) constatamos que, em 1960, os 10% mais ricos ganhavam
39,6% da renda enquanto em 1980 subira para 50,9%; e os 20% mais pobres
ganhavam, em 1960, 3,9% da renda nacional, ao passo que, em 1980, cara para
2,8%. Aprofundando ainda mais essas estatsticas, o 1% da populao apropriava-
se de 11,9% da renda nacional em 1960, e, vinte anos depois, essa apropriao era
de 16,9%3. Ou seja, o crescimento econmico da poca era um milagre apenas
para os devotados membros da burguesia, que se j eram ricos ficaram ainda mais
ricos, enquanto os pobres continuavam sofrendo a superexplorao do trabalho
(MARINI, 2000), tendo como opo a mudana do campo para a cidade, num xodo
forado, tentando formas de sobrevivncia nas periferias das grandes metrpoles.
Para completar a situao de crise econmica porque passava a ditadura
militar brasileira, houve o golpe dos Estados Unidos no Acordo de Bretton Woods 4,

2
Em artigo publicado no dia 03 de junho de 2014, no stio eletrnico da Revista Carta Capital,
intitulado Um Livro Capital, sobre a recente obra de Thomas Piketty - Capital in the Twenty-First
Century- Delfim Netto ainda polemiza sobre a afirmao que o marcou nos tempos da ditadura
brasileira: Nos ltimos 60 anos, o problema da desigualdade tem sido intensamente discutido no
Brasil. Nos anos 70 do sculo XX, quando o Pas atravessou um perodo de forte crescimento, os
vanguardistas do atraso criticavam a poltica econmica porque ela proporia primeiro crescer para
depois distribuir, uma tolice s vivel numa sociedade de economia centralizada como na URSS ou
na China, que, alis, eram os modelos de alguns dos crticos. No Brasil, a produo crescia 10% ao
ano (chegou a crescer 14% em 1974). Quem consumia o que era produzido? O que se afirmava,
como agora, uma verdade fsica elementar: no se pode distribuir o que ainda no foi produzido, a
no ser ganhando de presente ou tomando emprestado no exterior. Disponvel em
http://www.cartacapital.com.br/revista/802/um-livro-capital-1129.html. Acesso em 11 de junho de
2014.
3
O livro de Thomas Piketty, Capital in the Twenty-First Century, lanado neste ano de 2014 e que
est causando grande repercusso, comprova com uma srie de estatsticas nunca antes vistas, a
concentrao de renda em vrios perodos da histria do capitalismo, seja nos pases centrais ou nos
pases perifricos.
4
O Acordo de Bretton Woods, realizado em uma pequena cidade estadunidense de mesmo nome, no
Estado de New Hampshire, em 1944, objetivava reerguer a economia internacional depois da crise da
dcada de 1930 e da Segunda Guerra Mundial (1937-1945). Estiveram presentes 730 delegados de
45 naes aliadas deliberando que as moedas dos pases membros passariam a estar ligadas ao
dlar variando aproximadamente numa banda de 1%, e a moeda estadunidense estaria ligada ao
ouro a 35 dlares. Foram criados organismos internacionais como o Banco Mundial (BM) e o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) para fiscalizao e administrao de tal procedimento. (BELLUZZO,
2013).
 27

em agosto de 1971, optando pela ruptura unilateral da conversibilidade em ouro do

dlar, refletindo nos ttulos da dvida da ditadura brasileira que teve que lidar com
juros flutuantes, em condies totalmente desiguais para uma economia exportadora
e dependente, aumentando nossa dvida externa de 2,5 para 52,8 bilhes de
dlares, sacrificando o fundo pblico (RANGEL, 1985). E, dois anos depois, em
1973, ocorreria o primeiro choque do petrleo, que atingiria fortemente um pas
como o Brasil, de extensa malha rodoviria que dependia de 80% do consumo de
petrleo importado e que 50% da dvida foi gerada pela alta desse combustvel
(CARVALHO, 2012; BEHRING, 2008).
Entre os anos 1970/80, o desenvolvimentismo conservador (BACELAR;
BENJAMIN, 1995) se fortalece com emprstimos a juros flutuantes realizados por
credores internacionais por meio de organismos multilaterais como o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM) que portam suas listas de
recomendaes como arrocho fiscal, privatizao de empresas estratgicas e
radicalizao da abertura para o capital financeiro internacional (TAVARES, 1998).
Logo depois, com o Governo Sarney (1985-90), apesar de num primeiro
momento (1985/87) apresentar o Plano Cruzado sob a liderana de Dilson Funaro,
uma economia poltica hererodoxa e prxima do keynesianismo5, num segundo
momento (1987/89), sob a liderana de Bresser Pereira e Malson da Nbrega,
encampa uma guinada pr-neoliberalismo6 com abertura e concesso ao capital
financeiro internacional. A consequncia a decretao da moratria por causa da
crise iniciada com os choques do petrleo de 1973 e 1979, altos ndices de inflao,
crise do Mxico e aumento unilateral da alta de juros provocada pelos Estados
Unidos, o que resultou no dobro da dvida brasileira passando de US$ 52,8 bilhes
para US$ 105,2 bilhes. (FATTORELLI, 2003).
Foram criadas duas comisses com o intuito de auditar a dvida da poca,
nos anos de 1983 e de 1987. A primeira foi uma Comisso Parlamentar de Inqurito
(CPI) da Cmara dos Deputados instituda pelo Requerimento n 8/83, instalada em
16 de agosto de 1983 com a tarefa de apurar as causas e consequncias da dvida
brasileira e o acordo com o FMI e a segunda foi uma Comisso Especial do Senado
Federal para a Dvida Externa, instituda pelo Requerimento n 17/87, instalada em

5
Interveno do Estado na economia para permitir a regulao financeira e a movimentao do
mercado interno de consumo.
6
O neoliberalismo ser tratado posteriormente, com mais detalhes, quando entrarmos na anlise da
dcada de 1990.
 28

14 de abril de 1987 com a tarefa de examinar a questo da dvida externa brasileira

e avaliar as razes que levaram o Governo a suspender o pagamento dos encargos
financeiros dela decorrentes, nos planos externo e interno.
Segundo a Auditoria Cidad da Dvida7, o resultado dessas duas comisses
instaladas antes da Constituio de 1988 revelou que no houve transparncia no
endividamento contratado e autorizado pelo Banco Central, que realmente houve
alta unilateral das taxas de juros por bancos privados de Nova Iorque e Londres,
clusulas abusivas, falta de traduo dos contratos, renegociao e pagamento da
dvida sem respeitar o valor de mercado, foro para dirimir controvrsias em Nova
Iorque, entre outras irregularidades que flexibilizaram a soberania do Estado
brasileiro diminuindo sua margem de manobra no controle de capitais. Por essas
caractersticas econmicas, que aprofundaram o quadro de hiperinflao,
desemprego, queda de renda e baixo consumo, que analistas registram que a
dcada de 1980 foi uma dcada perdida.
Depois da anlise de alguns aspectos econmicos do final da ditadura e
incio da redemocratizao, passamos questo poltica. Nesta, depois do auge da
represso mais conhecido como anos de chumbo, que aconteceu no mesmo
perodo do milagre econmico, ou seja, no h nada de coincidncia entre o
aumento das taxas de crescimento econmico com extrema desigualdade social e o
aumento das prises, torturas e assassinatos cometidos pela Ditadura de Estado, o
militarismo passava tambm por uma crise de legitimidade poltica depois do
desmascaramento do xtase econmico.
A partir do ano de 1974, o ditador presidente Geisel, influenciado por seu
ministro Golbery do Couto e Silva, e pressionado tanto pela oposio oficial do
Movimento pela Democratizao Brasileira (MDB) quanto pela oposio das ruas
que j estava fatigada pela aumento de preos e perda da valorizao de seu
salrio, inicia um processo que denominou de abertura lenta, segura e gradual.
Nas eleies legislativas, no mesmo ano de 1974, a ditadura sofreu uma derrota
acachapante: na Cmara dos Deputados, enquanto o partido da ditadura, a Aliana
Renovadora Nacional (ARENA) caiu de 223 para 199 deputados, o MDB subiu
significamente de 87 para 165 deputados, enquanto no Senado Federal, o governo

7
http://www.auditoriacidada.org.br/
 29

ditatorial s conseguiu 6 cadeiras e o MDB 16, demonstrando cabalmente que o

termmetro poltico estava alterado. (CARVALHO, 2012).
Apesar do resultado, os abusos e atrocidades continuaram nesse perodo,
tais como o fechamento do Congresso por 15 dias, eleies indiretas e limitao da
propaganda eleitoral e os episdios da morte do jornalista Wladimir Herzog, do
metalrgico Manuel Fiel Filho e de parte da direo do Partido Comunista do Brasil
(PC do B) numa emboscada no bairro paulistano da Lapa. A ditadura teve que
recuar e fazer o Congresso votar, em 1978, o fim do Ato Institucional n 5 e da
censura prvia e o restabelecimento do mais importante remdio constitucional: o
habeas corpus. Tais atitudes do processo de abertura culminou na aprovao da lei
da anistia em 1979, com a volta de grandes ativistas polticos e intelectuais ao pas,
como Leonel Brizola, Miguel Arraes, Paulo Freire e Celso Furtado.
No incio da dcada de 1980 houve, finalmente, o ascenso das lutas sociais
que estava represado pela ditadura militar com o retorno e a fundao de vrias
organizaes sociais, movimentos, partidos e sindicatos que contestavam o status
quo. Um desses novos instrumentos de contestao seria aquele que se
transformaria em um dos maiores partidos de esquerda da Amrica Latina, o Partido
dos Trabalhadores (PT), ironicamente criado no polo do milagre econmico, a
regio do ABC paulista, constitudo pelas cidades de Santo Andr, So Bernardo do
Campo e So Caetano do Sul (alm de Diadema). O impulso So Bernardo
(BENJAMIN et. al, 1998) foi o maior responsvel pela oxigenao dos sujeitos
histricos no processo de ascenso de massas no Brasil ao ser independente e
autnomo, no se aliando com os pelegos da antiga burocracia sindical ainda refm
de prticas subservientes a governos de planto.
No novo sindicalismo, com a liderana de Luiz Incio Lula da Silva, houve a
criao do PT, em 1980, e da Central nica dos Trabalhadores (CUT), em 1983,
ambos com influncia de tendncias marxistas (comunistas e trotskistas), da igreja
catlica, como a Teologia da Libertao e de alguns intelectuais progressistas, como
Srgio Buarque de Holanda, Florestan Fernandes e Mrio Pedrosa. Tinham como
princpio o socialismo democrtico por meio de melhor distribuio de renda e
implementao das reformas estruturais (urbana, agrria, bancria, tributria, entre
outras). O brao rural de ambas as organizaes foi o Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra (MST), criado em 1984 e que objetivava a reorganizao dos
trabalhadores do campo com a finalidade de acabar com a concentrao de terras e
 30

com o latifndio improdutivo, lutando por uma efetiva reforma agrria. O PT, a CUT e
o MST, apesar de se apresentarem como independentes umas das outras, foram
criados com o mesmo objetivo e espao de atuao, sendo novos organismos de
luta da esquerda democrtica no contexto da Nova Repblica brasileira. (SECCO,
2011).
Importante salientarmos as contradies e tendncias do sistema centro-
periferia nessa anlise da dcada de 1980. Enquanto nesta dcada os Estados
Unidos e a Europa Ocidental lidavam com governos classificados como neoliberais,
tendo como maiores expoentes Ronald Reagan e Margareth Thatcher, onde se
pregava um Estado Mnimo, com arrocho fiscal, aumento do desemprego,
desmantelamento de sindicatos e ataque aos direitos sociais, no Brasil se formava
uma aliana8 da esquerda democrtica ps-ditadura para garantir justamente o
inverso: presena maior do Estado na economia, direitos sociais, controle social pela
ampliao de mecanismos de democracia direta e tentativa inovadora de refundao
da esquerda, com novos partidos, movimentos sociais e sindicatos.
Tal contradio refletiu nitidamente no ascenso de lutas sociais tambm pelo
lado conservador que, alm de nutrir foras com o exemplo moderno e sofisticado
do neoliberalismo da Escola Austraca e da Escola de Chicago emanados pelos
faris da liberdade da Amrica do Norte e Europa Ocidental, defendendo este
caminho para o Brasil j no final da dcada de 1980 para no perdemos o rumo da
histria; tambm teve como munio a derrocada melanclica do Leste Europeu,
denunciando o nvel de degenerao burocrtica, a ausncia de liberdade e dos
direitos civis e polticos e a falta de capital para investimento, destacando a vitria da
democracia liberal que seria o ltimo estgio de evoluo humana, ou seja, o fim da
histria, como afirmou precocemente Fukuyama (1992).
Diante desses dois projetos em disputa, um progressista centro-esquerda
defensor de reformas estruturais e outro conservador-liberal centro-direita defensor
de uma democracia controlada pela ordem estabelecida, abriu-se uma vaga
revolucionria (ARCARY, 2004) no Brasil na dcada de 1980 que durou at a
eleio de 1989 para presidente da repblica com o choque entre duas candidaturas
que representavam claramente esse antagonismo.

8
Aliana que se refere ao ascenso de cidadania das ruas brasileiras, com os movimentos sociais e
as reivindicaes, no podemos confundir tal aliana com exerccio de governo.
 31

Antes disso, um dos auges dessa disputa poltica foi o movimento pelas
Diretas J, que reuniu milhes de pessoas pelas ruas das principais cidades do pas
conclamando por eleies presidenciais livres depois de mais de 20 anos de
ditadura. O movimento pelas Diretas J, reuniu em torno de si, alm da esquerda
democrtica, a liderana do PMDB de Ulisses Guimares, a Conferncia Nacional
dos Bispos do Brasil (CNBB), a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a
Associao Brasileira de Imprensa (ABI), o Movimento contra a Carestia, formado
majoritariamente por associaes de donas de casa, entre outros. O objetivo
principal era pressionar o Congresso pela aprovao da Emenda Constitucional (EC)
que estabelecia eleio direta e que desse um fim s eleies indiretas que estavam
previstas para janeiro de 1985, realizadas por um colgio eleitoral. (CARVALHO,
2012).
A campanha pelas diretas mobilizou o pas inteiro em comcios memorveis,
contando at mesmo com membros do aparelho da superestrutura do Estado 9, como
artistas, intelectuais e jogadores de futebol. Mesmo com toda a presso popular e
com a dissidncia de 55 votos dos ex-simpatizantes da ditadura faltaram 22 votos
para a maioria de dois teros em favor da emenda pelas eleies diretas, o que
transformou em uma das maiores derrotas da redemocratizao brasileira.
Outro embate importante resultado do ascenso das lutas sociais foi na
elaborao da Constituio de 1988 na Assembleia Nacional Constituinte de
1987/198810. Houve um dicotmico debate poltico protagonizado pela centro-
esquerda e pela centro-direita, propositalmente anulado pelo denominado Centro,
que tinha como tarefa barrar todo tipo de radicalismo esquerdista, ou seja,
qualquer avano democrtico. Mesmo com esse confronto, a Carta Poltica
aprovada apresentou vrios pontos progressistas para a incipiente Nova Repblica:
retorno das liberdades democrticas, direitos sociais efetivados com destaque para
os direitos trabalhistas, reformas urbana e agrria, obrigatoriedade da auditoria da
dvida, taxao de grandes fortunas, soberania nacional contra ingerncia externa,
democracia semidireta e o destaque para todo um captulo para a Ordem Social,
contemplando a seguridade social (sade, assistncia e previdncia).

9
Membros do aparelho da superestrutura do Estado, esta correspondendo s instituies juspolticas
(o direito e o Estado), alm de ideologias, como religiosidade, legalidade, cultura, esporte, arte etc.
(ALTHUSSER, 2007).
10
Foi a quarta Assembleia Nacional Constituinte da Repblica brasileira. (CARVALHO, 2012).
 32

A Constituio brasileira no era de esquerda, pois a correlao de foras

estava dividida na busca da construo hegemnica entre grupos ideolgicos
opostos mas foi uma constituio inspirada e inspiradora; inspirada pelos ares do
Estado do Bem Estar Social com seu compromisso com a melhoria da oferta e
acesso aos servios bandeira principal do ascenso das lutas sociais da dcada de
1980 - e inspiradora tambm para pases vizinhos da Amrica Latina que, com a
presso de seus movimentos populares, utilizaram vrias referncias da
Constituio brasileira para o desenvolvimento e melhoria da efetivao dos direitos
civis, polticos e sociais com a ressalva de suas peculiaridades e idiossincrasias.
(COMPARATO, 2013).
A hora derradeira da vaga revolucionria aberta no incio da dcada de 1980
com o fim da ditadura militar aconteceu com a eleio de 1989. Na indagao de
Arcary (2004), quem preencheria a tal vaga aberta? O conservadorismo com sua
transio transada (ODONNEL, 1987), ou melhor, transio conservadora sem
ousadias e turbulncias (FERNANDES, 1986) ou a esquerda democrtica com a
proposta de reformar estruturalmente o pas, de baixo para cima e sem concesses?
A primeira eleio direta para presidente da repblica ps-ditadura
apresentou como principais candidatos Fernando Collor, candidato da burguesia
com seu programa de abertura total ao capital financeiro, combate aos direitos
sociais e criminalizao dos funcionrios pblicos e Luiz Incio Lula da Silva,
candidato da classe operria, com um programa alinhado aos movimentos sociais,
direitos humanos e reformas estruturais. O pas votou literalmente dividido ao meio,
com embates at mesmo nas ruas das principais cidades brasileiras. A tendenciosa
edio do jornal de maior audincia da maior rede de comunicaes do Brasil
favorvel candidatura Collor colaborou para a vitria do conservadorismo no Brasil.
(JACOB et al; 2013).
Fechava-se o ascenso de lutas, a vaga era preenchida pela burguesia que
mantinha o status quo mesmo levando um grande susto. Apesar desse fim pendente
para a manuteno das desigualdades e injustia com a vitria de um candidato
ligado aos setores mais influentes da burguesia, o balano da dcada de 1980 no
campo das lutas sociais foi positivo, pois reiniciou a organizao de todo um setor
que tentava promover mudanas que impactariam na questo social brasileira
influenciando a democratizao por meio de nossa Carta Poltica de 1988 que, no
dizer de Bonavides (2014), no apenas uma norma mas, principalmente, um
 33

projeto de nao. Portanto, se a dcada de 1980 foi considerada por economistas

uma dcada perdida, para socilogos, cientistas sociais, juristas e militantes a
dcada de 1980, do ponto de vista poltico, foi uma dcada altamente vitoriosa, com
a conquista de vrios direitos que influenciam at hoje a conscincia dos cidados
em busca de um pas melhor.

1.1.2 O Contexto Sanitrio da Dcada de 1980: o Movimento da Reforma

Sanitria

Antes de analisarmos o contexto sanitrio da dcada de 1980 no Brasil, com

o fortalecimento do Movimento da Reforma Sanitria e a constitucionalizao do
direito sade, discorremos criticamente sobre a teoria das geraes dos direitos
para compreendermos melhor o lugar do direito fundamental social sade em sua
aplicao juspoltica.

1.1.2.1 Anlise Crtica da Teoria das Geraes de Direitos

A existncia de direitos fundamentais sociais, como o direito sade,

marcou a passagem do constitucionalismo liberal para o constitucionalismo social
onde o Estado deixava sua posio omissa11 para prestar uma ao positiva com o
escopo de efetivar um direito social por meio da elaborao de polticas pblicas e
prestao de servios pblicos.
H um acrscimo de direitos no rol dos direitos tutelados pelo Estado e
passveis de serem exercidos pelos cidados, numa linha histrica que se
convencionou denominar de geraes ou dimenses dos direitos. Essa
denominao ratificada com a classificao difundida pelas conceituadas obras de
Thomas Marshall Cidadania, Classe Social e Status (1967) e A Era dos Direitos
(2004) de Norberto Bobbio.
Por essa classificao, com as Revolues Burguesas, surgia a primeira
dimenso dos direitos fundamentais como reao ao regime absolutista estatal.
Foram conquistas contra a opresso do Estado, reivindicaes pelos direitos civis e
polticos, como os direitos vida, liberdade, propriedade, igualdade perante a

11
Quando citamos aqui posio omissa, estamos nos referindo omisso frente aos direitos
sociais, j que o Estado prestava aes positivas de segurana, com seus rgos de represso, e
demais aes de polcia, inclusive polcia sanitria.
 34

lei etc. So direitos da liberdade individual, que inauguraram o constitucionalismo

ocidental, onde a no atuao do Estado era compreendida como liberdade
atuao dos indivduos e garantia das ditas liberdades-resistncia uma resistncia
em prol da liberdade individual contra o Estado autoritrio denominado por Hobbes
em 1651 como o Leviat. Era o reconhecimento formal dos direitos inerentes ao
Homem12. (MARSHALL, 1967; BOBBIO, 2004).
As principais influncias dessa poca foram o liberalismo poltico e o
individualismo jurdico, que se contrapem s aes absolutistas dos soberanos,
tendo como elemento central o indivduo, enquanto ser abstrato dotado de direitos.
Trata-se do preparo de uma conjuntura de mnima interveno estatal, consentnea
com o incipiente Estado Liberal.
Atenta-se para o conceito de liberdade na poca citada, pois esta tem um
valor exclusivamente individual, era uma liberdade pura, ou seja, liberdade em si e
no liberdade para qualquer fim. Isso significava que o poder estatal era limitado
frente ao indivduo, devia ter uma postura absentesta. Alm disso, a liberdade era
considerada para indivduos do sexo masculino, de cor branca, proprietrios de
grande extenso de terras e que detinha, obviamente, um nvel de influncia
considervel na sociedade da poca.
Entretanto, no sculo XIX, com o advento da Revoluo Industrial e o
surgimento da classe operria, as liberdades formais passam a no ser suficientes.
Havia um vcuo de legitimidade, pois de nada adiantava existir direitos de liberdade
e igualdade abstratamente garantidos, se, na prtica, grande parte da populao
no possua os meios para exerc-los.
Houve uma brutal desigualdade social ocasionada pela pretensa
independncia do mercado frente ao Estado, mercado este que superexplorava o
operariado com a finalidade de extrair a maior lucratividade possvel. Com isso,
podiam contratar os empregados sobre quaisquer padres, sem limitao de jornada
de trabalho, idade, sem salrio mnimo, enfim, sem qualquer regulamentao. Com
a aguda crise econmica do incio do sculo XX 13 e as constantes reivindicaes do

12
Direitos inerentes ao Homem so direitos civis e polticos do indivduo, entendendo o Homem aqui
no como o macho da espcie e sim como toda pessoa humana. So exemplos de direitos inerentes
ao Homem: a vida, a liberdade (de expresso, de ir e vir), a participao poltica. (SILVA, 2014).
13
Crise econmica de 1929 (crash da bolsa de valores de Nova Iorque) que reflete na maioria das
economias ocidentais causando um alto desgaste social e ideolgico com o fim da concepo
smithiana da mo invisvel do mercado.
 35

proletariado h uma transformao efetiva em prol de mudanas sociais. (BEHRING;

BOSCHETTI, 2011).
Diante dessa situao que o Estado se v no papel de prover os direitos
sociais direitos de segunda gerao - com a finalidade de dignificar a vida dos
mais necessitados, que eram a grande maioria, por meio de gastos pblicos e aes
prestacionais. A nova postura intervencionista do Estado, com o propsito de
diminuir as desigualdades sociais, fundamental para o surgimento de direitos
humanos fundamentais, como o direito assistncia social, educao, trabalho,
cultura e sade. (MARSHALL, 1967).
A positivao constitucional dos direitos sociais, culturais e econmicos, no
incio do sculo XX, abre uma nova fase poltica: a fase do Welfare State ou Estado
do Bem Estar Social14, com o Estado tendo a obrigao legal de realizar polticas
pblicas interventivas com o fulcro de melhorar as condies de vida da sociedade.
Introduzem-se novos valores: ao invs do valor liberdade destaca-se o valor
igualdade; nessa fase inibe-se o arbtrio do poder privado-econmico e expande-se
como obrigao a postura ativista do Estado, at mesmo na seara privada para
control-la e fiscaliz-la. a luta pela efetivao dos direitos sociais por meio de
polticas pblicas estatais.
J os direitos de terceira gerao se originaram no campo do direito
internacional, na segunda metade do sculo XX. So chamados tambm de direitos
de solidariedade ou fraternidade, como o direito ao desenvolvimento, paz, ao
patrimnio comum da Humanidade, autodeterminao dos povos e ao meio
ambiente saudvel. A terceira gerao de direitos se fortaleceu devido ateno
dispensada aos indivduos depois de catstrofes como as duas guerras mundiais e
regimes totalitrios como o fascismo e o nazismo. (BOBBIO, 2004).
Essa ltima gerao de direitos desenvolveu a qualificao do Estado,
passando este de Liberal e Social para Democrtico de Direito onde o desiderato
principal impor ordem jurdica e atividade estatal, em todos os seus nveis, um
conceito utpico de transformao da realidade, um verdadeiro direito dos povos.

14
H idiossincrasias e peculiaridades marcantes entre os vrios tipos de Estado do Bem-Estar
Social que tm origens e contextos diferentes, como, por exemplo, o Estado do Seguro Social
alemo, o Estado Providncia francs, e, at mesmo, o Estado do Bem-Estar Social de cunho liberal
estadunidense comandando por Roosevelt no ps-depresso de 1929. Por limitao de espao no
abarcaremos essas diferenas terminolgicas. (BOSCHETTI, 2003).
 36

Essa teoria das geraes ou dimenses dos direitos fundamentais de

grande utilidade para a anlise histrica e, principalmente, didtica. Mas ousamos
discordar do raciocnio simplista que fundamenta esta teoria. Apesar de gozar de
respeitabilidade acadmica a teoria das geraes no se sustenta diante de uma
anlise mais crtica, nem tem utilidade do ponto de vista dogmtico. Veremos que
todos esses direitos (sejam eles de primeira, segunda ou terceira gerao), se
equivalem e se completam numa relao de interdependncia.
A primeira observao crtica sobre o termo gerao ou sucesso de
direitos humanos. O manuseio desses termos pode passar para o leitor ou intrprete
uma falsa ideia ou impresso da substituio gradativa de uma gerao por outra,
como se fosse uma escadinha de evoluo, onde os direitos humanos se
desenvolvessem um aps o outro. H um equvoco nisso, j que o processo de
acumulao e de relacionamento entre os variados nveis de direitos humanos, e
no sua sucesso mecanicista. (BARBALET, 1989).
A expresso gerao tambm pode dar vazo a uma interpretao
conservadora sobre a evoluo dos direitos. Por exemplo, o reconhecimento e
efetividade de uma nova gerao somente ocorreriam se a gerao anterior j
estivesse completada integralmente, se j estivesse consolidada. Tal anlise
prejudicaria bastante a evoluo dos direitos, principalmente nos pases perifricos
onde, se seguirmos fielmente a chamada gerao de direitos, no foi desenvolvido
integralmente nem os direitos de primeira gerao, quanto mais os de segunda ou
terceira. Uma consequncia dessa interpretao enviesada que os direitos de
segunda gerao, como o direito sade, tm uma baixa carga de normatividade 15
sendo considerados como programticos e sem uma ateno prioritria dada pelo
Estado. (MARMELSTEIN, 2011).
A terceira observao crtica sobre a insegurana da probabilidade da
sequencia histrica das geraes ou dimenses dos direitos, pois estas nem sempre
seguem a linha evolutiva descrita, ou seja, primeiro os direitos de primeira gerao,
depois os de segunda e, por ltimo, os de terceira, demonstrando uma rigidez
temporal simplista.
Para essa terceira crtica no se pode deixar de elencar alguns exemplos
histricos como os ocorridos no Brasil. Nas dcadas de 1920, 1930 e 1940 do

15
Para o jurista o Direito no se resume norma, mas culmina sempre em sentido de normatividade,
ou seja, de eficcia, sendo impossvel reduzi-lo mera conduta.
 37

sculo passado houve um avano em relao aos direitos sociais e pouco destaque
para os direitos civis. Casos exemplares so a Lei Eloy Chaves, a Constituio de
1934 e, principalmente, a Era Vargas, durante o Estado Novo, que durou de 1937 a
1945, perodo em que foram legalmente reconhecidos vrios direitos sociais antes
da efetivao de direitos civis.
O presidente Vargas responsvel por uma srie de medidas na rea do
direito social (considerado de segunda gerao), como a Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT) e a fixao do salrio mnimo, mas, ao mesmo tempo, sempre foi
um opositor ferrenho dos direitos da chamada primeira gerao, como os direitos de
liberdade (de imprensa, de associao, de reunio etc.) ou polticos (de filiao
partidria, de voto etc.). Portanto, nesse caso, demonstrado que os direitos de
segunda gerao apareceram antes dos direitos de primeira gerao.
(MARMELSTEIN, 2011).
E, do ponto de vista das instituies internacionais de respeitabilidade
mundial, o que dizer da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que foi criada
em 1919, pela Conferncia de Paz logo em seguida Primeira Guerra Mundial, para
uniformizar, em nvel global, as garantias sociais dos trabalhadores e trabalhadoras;
enquanto a Organizao das Naes Unidas (ONU), de 1945 (ps Segunda Guerra)
e Declarao Universal dos Direitos do Homem (1948), que so instituies mais
preocupadas com os direitos de liberdade foram criadas, como se v, bem depois.
Sendo assim, vrios tratados reconhecendo direitos sociais foram editados no incio
do sculo XX (dcadas de 1920/30), enquanto alguns direitos liberais foram se
fortalecer nas dcadas de 1940 e 1950 do mesmo sculo. (MARMELSTEIN, 2011).
A quarta e ltima observao crtica sobre a seguinte constatao em
relao interpretao desses direitos fundamentais: que os direitos de segunda
gerao (sociais) so direitos prestacionais e onerosos e os direitos de primeira
gerao (liberais) so direitos negativos, no onerosos. (MARSHALL, 1967). Trata-
se, como vemos, de um equvoco.
Essa linha de raciocnio advoga que os direitos civis e polticos (direitos de
liberdade) teriam o status negativo, pois implicariam em um no-agir (omisso) por
parte do Estado, enquanto os direitos sociais e econmicos (direitos de igualdade)
teriam um status positivo, j que sua implementao necessitaria de um agir (ao)
por parte do Estado, mediante o gasto de verbas pblicas.
 38

Um exemplo que contrape esse tipo de argumento a caracterstica do

direito sade: a sade, como direito social, seria considerada classicamente um
direito de segunda gerao, portanto que demandaria gastos pblicos, onerando o
Estado. Mas a efetivao da sade tambm caracterizada como um no-agir, por
exemplo, quando o Estado impedido de editar normas que afetem a sade da
populao ou proibido de violar a integridade fsica e psquica das pessoas, como no
caso de tortura e maus tratos. A determinao de normas de proteo sade do
trabalhador tambm um encargo privado, obrigao das empresas e no do
Estado. (MARMELSTEIN, 2011).
Portanto, que se afaste essa falsa tese de que os direitos sociais so
direitos relacionados a prestaes de servios pblicos e oneram sobremaneira o
Estado, e os direitos de liberdade so direitos negativos, e no oneram o Estado de
forma significativa. Essa falsa dicotomia reflete na teoria da aplicabilidade das
normas constitucionais, contribuindo para reforar a tese de que os direitos sociais
so meras normas programticas, cuja aplicao ficaria a depender da boa vontade
do legislador e do administrador pblico, no podendo a efetivao de esses direitos
ser exigida judicialmente.
Nessa anlise crtica sobre o desenvolvimento da teoria das dimenses ou
geraes dos direitos no houve o intuito de negar ou desprezar sua fora didtica e
histrica, apenas coloca-se questes para enriquec-la dando ao seu contedo uma
contribuio mais integral no sentido de interpretar qualquer direito fundamental de
uma forma mais ampla onde as trs clssicas dimenses possam atuar com mais
liberdade sobre ele.

1.1.2.2 A Evoluo do Direito Sade e sua Consolidao como Direito

Fundamental Social Constitucional

Antes de analisarmos a evoluo do direito sade, investigamos,

primeiramente, a evoluo do conceito de sade a partir da conceituao proposta
pela Organizao Mundial da Sade (OMS).
De acordo com Dallari (2009), o ambiente da Revoluo Industrial contribuiu
para o acirramento da discusso em torno do conceito de sade e, com o passar
dos anos, devido a vrias conjunturas internacionais, este conceito somente se
chegou a uma concluso derradeira com a criao da Organizao Mundial da
 39

Sade (OMS) por meio do prembulo de sua Constituio de 1946: sade o

estado de completo bem-estar fsico, mental e social e no apenas a ausncia de
doena.
Essa conceituao feita pela OMS, ao mesmo tempo em que forneceu uma
base legal slida e segura que influenciou vrias diretrizes e parmetros para
assegurar o acesso sade, tambm foi alvo de crticas bem pertinentes feitas
principalmente por gestores e intelectuais sanitaristas. Estes alegavam que o
conceito de sade da OMS correspondia definio de felicidade16 e, que, portanto,
tal estado de completo bem estar seria impossvel de se alcanar e seria at mesmo
antioperacional.
Mas h tambm a argumentao de que embora o completo bem-estar no
exista, a sade deve ser entendida como a busca constante desse estado, uma vez
que qualquer ataque e reduo desse conceito de sade prejudicaro sobremaneira
o desenvolvimento da luta pelo direito sade no mundo. (DALLARI, 2009).
Depois do reconhecimento internacional do direito sade por meio da OMS
em 1946 e, logo em seguida, em 1948, com a aprovao da Declarao Universal
dos Direitos Humanos pela Organizao das Naes Unidas (ONU), no Brasil, nessa
mesma poca, o direito sade foi incorporado como assistncia em sade dos
trabalhadores com vnculo formal no mercado de trabalho (o que representava,
poca, a minoria da populao), deixando margem a maioria esmagadora da
populao que no contribua com a previdncia social.
Antes da promulgao da Constituio de 1988, as polticas pblicas de
sade tinham como objetivo principal propiciar a manuteno e recuperao da fora
de trabalho necessrias reproduo social do capital e, dialogando com esse
modelo, o setor sanitrio brasileiro era marcado por forte cunho assistencialista e
curativo, de carter crescentemente privatista, sem prioridade para as polticas
pblicas de sade. (AROUCA, 2003).
No se debatia a interao das polticas de sade com seus determinantes e
condicionantes, como moradia, alimentao, transporte, saneamento, educao, em
uma viso integrada e totalizante, mas apenas de forma preventivista, que era uma
ideia importada do liberalismo estadunidense e que defendia o setor sade como

16
Note-se que h um movimento no Brasil, denominado Movimento Mais Feliz, que tem o objetivo
de colocar expressamente em nossa Constituio, no art. 6, o direito felicidade, por meio de
proposta de emenda constitucional. [on line] Disponvel na Internet na URL:
http://www.valor.com.br/cultura/2583386/direito-felicidade. (Consultado em 03/03/2014).
 40

autnomo e isolado e que a histria era realizada em sua plenitude pelos indivduos,
sem influncia coletiva. (ESCOREL, 1998).
Para mudar esse quadro no Brasil, os Departamentos de Medicina
Preventiva (DMPs), que foram criados na dcada de 1950 e fortalecidos pela Lei da
Reforma Sanitria de 1968, foram o principal instrumento de apoio para a criao do
movimento sanitrio com o intuito de unir a teoria e a prtica da poltica de sade, de
forma dialtica, apreendendo os aspectos polticos, econmicos, sociais e culturais
que abarcavam a sade de forma direta e indireta. (ESCOREL 1998).
Nos anos 1970, em plena ditadura militar, havia trs correntes do
pensamento sanitrio no ambiente dos DMPs: 1) liberal, caracterizado pela defesa
da suposta neutralidade da cincia, com foco no indivduo e prevalncia do setor
privado; 2) racionalizador, que almejava uma interao entre a gesto
institucionalizada (principalmente secretarias de sade) com universidades de
pensamento crtico para sintetizar uma proposta vivel de sade pblica para a
populao e; 3) mdico-social, com pensamento heterodoxo e de enfrentamento
situao vigente, propondo a teoria como instrumento de luta poltica, o processo
sade-doena como totalidade, delimitao do campo da sade coletiva,
desmedicalizao e controle popular, todas essas demandas combinadas com a luta
pelo reestabelecimento democrtico. (ESCOREL 1998).
A ditadura militar se encontrava numa crise de legitimidade e precisava
implementar polticas pblicas de sade para amenizar as desigualdades causadas
principalmente pelos anos de chumbo e seu falacioso milagre econmico. Nessa
brecha aberta pelo Estado, ativistas sanitrios comeam a ocupar postos
estratgicos para que, usando uma lgica gramsciana, influenciasse de dentro para
fora a lgica de atuao estatal. Essa ttica obteve bastante xito com programas
como o Projeto Montes Claros (MOC) e o Programa de Interiorizao das Aes de
Sade e Saneamento (Piass).
O Projeto Montes Claros (MOC) foi implementado no incio da dcada de
1970 na cidade de mesmo nome situada no norte de Minas Gerais, e pode-se dizer
que foi o precursor do Sistema nico de Sade (SUS) pois sua atuao era
realizada de forma descentralizada, regionalizada, hierarquizada, com administrao
democrtica e eficiente com participao popular, integralidade de assistncia
sanitria e atendimento por auxiliares sanitrios. O MOC foi uma escola de quadros
para o que viria a ser o movimento de Reforma Sanitria brasileiro. (FELIPE, 1993).
 41

J o Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento (Piass),

elaborado pelo setor de sade do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada
(IPEA), objetivava a interiorizao sanitria por meio dos programas de extenso
propostos pela Organizao Panamericana da Sade (OPAS). Sua atuao estava
centrada principalmente nos grotes do pas, onde no havia interesse do mercado
privado de sade. Continha diretrizes parecidas com as do MOC, como
universalizao, descentralizao, acessibilidade, integralidade e participao
comunitria. Instalava rede de minipostos contratando auxiliares da sade das
prprias regies atendidas. O Piass foi precursor do Conselho Nacional de
Secretrios Estaduais de Sade (CONASS). (TAVARES, 1993).
Todo esse acmulo de atuao originou um dos movimentos mais
importantes em prol da sade pblica do Brasil: o movimento pela Reforma
Sanitria, influenciado pela Reforma Sanitria Italiana e seu principal mentor: o
professor Giovanni Berlinguer, membro do Partido Comunista Italiano (PCI)). Tal
movimento foi importante no somente pela luta por uma sade pblica e universal,
mas tambm contra o regime ditatorial ento vigente. (ESCOREL, 1998).
A principal influncia terica do movimento sanitrio foi o marxista italiano
Antnio Gramsci, do qual Berlinguer era discpulo, que refletiu na ttica de ocupao
de cargos no Estado para tentar explorar as contradies da atuao burocrtica em
prol de avanos na hegemonia sanitria brasileira. (GRAMSCI, 1966). Outro ponto a
se destacar que os membros da Reforma Sanitria tambm colocaram em prtica,
de forma consciente ou no, o programa de transio do revolucionrio sovitico
Leon Trotsky, que consistia em fazer a unio entre o programa mnimo sade
como direito de todos e dever do Estado com a mudana estrutural na sociedade,
lutando por um pas mais justo e solidrio (TROTSKI, 1936), valendo-se da batalha
pela democracia no somente como uma questo ttica mas principalmente como
uma estratgia militante. (COUTINHO, 1984).
O Movimento Sanitarista, com toda a dinmica de luta caracterstica de
movimento social, assumido inicialmente por intelectuais-militantes, como Srgio
Arouca, e, depois, por trabalhadores, artistas, partidos polticos (como o Partido
Comunista Brasileiro - PCB e o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMDB) se fortaleceu no final da dcada de 1970 e, principalmente, no decorrer da
dcada de 1980.
 42

No impulso desse movimento surgiram diversos grupos sociais que

ratificaram a luta pela sade como o Centro Brasileiro de Estudos de Sade
(CEBES), em 1976 e a Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade
(ABRASCO), em 1979, acentuando o debate poltico-ideolgico sobre as polticas de
sade.
Com a redemocratizao do Brasil houve vrios avanos na participao
popular, como a criao do Sistema nico Descentralizado da Sade (SUDS) e, em
1986, o Movimento pela Reforma Sanitria conseguiu uma importante vitria com a
realizao da 8 Conferncia Nacional da Sade (CNS), ocasio em que foi debatida
no s a importncia de um Sistema nico de Sade (SUS), dentro de um debate
mais amplo em torno de uma Reforma Sanitria, como a constitucionalizao do
direito sade. (ESCOREL, 1998).
A 8 Conferncia Nacional da Sade (CNS) foi realizada em Braslia e
contou com a presena de quatro mil pessoas sendo o evento institucional de maior
relevncia durante o perodo da denominada Nova Repblica. (LUZ, 1994). O
documento final foi resultado de trs dias de debate nos 135 grupos de trabalho (38
de delegados e 97 de participantes), discutindo a seguinte temtica: sade como
direito, reformulao do Sistema Nacional de Sade (resultando posteriormente no
SUS) e financiamento/fundo pblico. (ESCOREL; BLOCH, 2008).
As discusses da 8 CNS eram travadas pela ala progressista de esquerda,
formada pelos comunistas, socialistas e trabalhistas que defendiam a criao de um
sistema universal de sade, e pela ala conservadora, representada pelos (neo)
liberais, que defendia a atuao do setor privado na sade. Os resultados prticos
de maior importncia foram a criao da Comisso Nacional de Reforma Sanitria
(CNRS) e a formulao dos principais objetivos e diretrizes do SUS na Constituio
de 1988.
A Assembleia Nacional Constituinte realizada entre 1987 e 1988 equalizou
as demandas da 8 CNS em uma disputa ideolgica que refletia, nas peculiaridades
de um pas de modernizao conservadora (MOORE JR, 1975), a influncia do
Estado do Bem Estar Social europeu e os conflitos ideopolticos fomentados pela
esquerda e pelo Centro. Tal imbrglio democrtico originou, no dizer de Boschetti
(2009), um sistema de seguridade social hbrido, pois sistematizada com direitos
universais (sade), dependentes do trabalho (previdncia) e seletivos (assistncia),
 43

nunca chegando a ter uma poltica de integrao e unificao entre esses direitos
constitucionalizados.
Antes da promulgao da atual Constituio da Repblica, o direito sanitrio
se resumia, principalmente, na anlise jurdica individual, por meio da relao
contratual entre mdico e paciente, sem atentar para uma anlise sociolgica da
questo, que deveria envolver uma reflexo sobre as determinantes e
condicionantes da questo sanitria. A juridicizao sobre o tema era restrita e
residual, sendo objetos de anlise apenas alguns regulamentos e leis esparsas
sobre o tema. Tal fato refletia as condies do direito sade na realidade brasileira
pr-Constituio: um direito restrito parcela da populao inserida no mercado
formal de trabalho, ou seja, um direito limitado e com campo de atuao reduzido.
(DALLARI, 1988).
Analisamos o advento das normas constitucionais sanitrias, redigidas com
influncia dos embates do Movimento Sanitrio e vemos que o texto constitucional
conseguiu abarcar o direito sanitrio de uma forma mais geral e ampliada, tentando
se aliar sintonia da populao: j no art. 1 de nossa Constituio, se inicia a
proteo constitucional do direito sade, corolrio do direito vida com a
dignidade da pessoa humana como fundamento da Repblica Federativa do Brasil,
que, por sua vez, complementado pelo art. 3 que constitui como objetivo desta
Repblica a promoo do bem de todos. No art. 5 h a inviolabilidade do direito
vida e, finalmente, no art. 6, o direito sade expressamente garantido dentre os
direitos sociais.
Outro artigo importante em nossa Carta Magna o art. 196 que prescreve a
sade como direito de todos e dever do Estado, indicando ao Poder Pblico o
caminho para assegur-lo: mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio
s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Um aspecto relevante e que envolve a participao dos entes federativos diz
respeito s competncias comuns e concorrentes. O art. 23, II, relata que o dever de
cuidar da sade e da assistncia pblica de competncia comum da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, enquanto o art. 24, XII, delimita a
competncia concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal para legislar sobre
proteo e defesa da sade.
 44

Como se v, h uma responsabilidade solidria em matrias de grande

relevncia social, como o direito sade, cuja implementao no pode ser
prejudicada por questes de conflito de competncia, sendo assim, os poderes
pblicos em geral devem cooperar na execuo das tarefas e objetivos enunciados.
Como explica Weichert (2005) o federalismo na questo sanitria
importante para a ratificao da forma ordenada e otimizada do Sistema nico de
Sade conforme seus princpios e diretrizes basilares para a aplicao do direito
sanitrio de acordo com os parmetros constitucionais. As competncias comuns
dos entes federados fazem parte de um projeto nacional em torno de demandas por
servios em regies mais necessitadas, por isso, surge como reivindicao principal
a efetiva autonomia financeira dos Municpios (e no s autonomia poltica) para que
a descentralizao das competncias seja realizada da forma mais justa possvel.
A concretizao da competncia material por cada ente dever se dar em
conformidade com as regras prprias do SUS. A obrigatoriedade de todos os entes
federativos integrarem o sistema de sade o principal aspecto da unidade desse
sistema e essa cooperao imposta est estruturada pela legislao federal, por
meio da qual Municpios, Estados e Distrito Federal esto subordinados gesto
nacional.
Outro aspecto importante dado pela nossa Constituio ao direito sade
seu aspecto de relevncia pblica (art. 197, CF/88). Como bem relata Arajo (2004)
relevncia pblica abarca os objetivos e fundamentos que do lastro aplicao das
polticas pblicas conforme a Repblica Federativa do Brasil, e que esto
consolidados nos art. 1 e 3 de nossa Carta Poltica de 1988 como, por exemplo, a
dignidade da pessoa humana, a construo de uma sociedade justa, livre e solidria,
a promoo do bem comum e a erradicao da pobreza. A efetivao do direito
sade, principalmente no contexto brasileiro, uma luta constante para garantir e
avanar nesses objetivos e fundamentos da Repblica, portanto, no h dvida que
o direito sade um direito de relevncia pblica.
Assim, se os servios pblicos so aqueles servios que se destinam a
assegurar o bem pblico, a eliminar as carncias individuais e regionais, o que
tambm reflete o comprometimento com a concretizao da dignidade da pessoa
humana e do Estado Democrtico de Direito, os servios e aes de sade foram
constitucionalmente erigidos a servios muito mais do que pblicos, mas de
relevncia pblica.
 45

Weichert (2005) ratifica essa qualificao de relevncia pblica ao

interpretar que a sade, dentre os direitos sociais, prioritrio, no devendo ser
menosprezado frente aos demais, principalmente em relao destinao de
recursos. sade deve ser assegurado um financiamento que corresponda sua
relevncia em comparao com outros direitos, estes sendo civis, econmicos,
polticos ou at mesmo sociais. O direito sade deve ser priorizado no oramento
pblico pelo fato de ser classificado, constitucionalmente, como servio de
relevncia pblica.
Barroso (2007) classifica o direito sade, integrante da seguridade social,
como norma constitucional definidora de direitos. Segundo o constitucionalista, estas
normas criam para seus beneficirios situaes jurdicas imediatamente
desfrutveis, a serem materializadas em prestaes positivas ou negativas. E caso
as prestaes no sejam satisfeitas, pelo Estado ou por quem tenha o dever jurdico
de realiz-las, tem-se a possibilidade de seus destinatrios postularem seu
cumprimento, inclusive por meio de ao judicial. Assim, se ratifica, de forma
incisiva, o direito subjetivo, ou seja, o poder de ao, de exigir a satisfao de um
determinado interesse.
Sarlet (2012) entende que as normas constitucionais que tratam do direito
sade so normas de cunho programtico, enunciando axiomaticamente que a
sade direito de todos e dever do Estado, como relata o art. 196, e a partir da
impe-se aos poderes pblicos uma srie de tarefas e diretrizes. Entretanto, o autor
no considera o cunho programtico das normas constitucionais de direitos sociais
como impeditivo, por si s, de que se outorguem direitos subjetivos, inclusive de
cunho prestacional. Ao contrrio, Sarlet (2012) tambm tem a mesma ilao de
Barroso (2007), ao vislumbrar a possibilidade de, para alm dessa dimenso
programtica, as referidas normas reconhecerem direitos subjetivos aos seus
beneficirios.
Voltando a anlise que Barroso (2007) faz em relao ao direito sade ele
constata que h certa fluidez de alguns artigos que abrigam estas espcies
normativas (direitos sociais), asseverando que a pronta verificao de seu
cumprimento complexa e, por vezes, se depara com limites de cunho econmico e
poltico. Ele cita, ainda, como um empecilho hermenutica jurdica, o carter um
tanto dbio do art. 196 da Constituio que, na parte inicial, faz meno ao direito
 46

sade e ao dever do Estado, mas, logo depois, tem redao programtica,

discorrendo acerca de polticas sociais e econmicas que no esto especificadas.
Barroso (2007, p.93) considerou que o art. 196 produziu vasta jurisprudncia
e lana mo de julgado paradigmtico do Supremo Tribunal Federal (STF)17 que
sistematizou a matria junto Corte mxima do seguinte modo:

O direito pblico subjetivo sade representa prerrogativa jurdica

indisponvel assegurada generalidade das pessoas pela prpria
Constituio da Repblica (art.196). Traduz bem jurdico
constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar, de maneira
responsvel, o Poder Pblico, a quem incumbe formular e implementar
polticas sociais e econmicas idneas que visem a garantir aos cidados o
acesso universal e igualitrio assistncia farmacutica e mdico-
hospitalar.

J Silva (2014) classifica os direitos sociais como normas de princpio

programtico excepcionando desta classificao o direito sade pois cabe ao
Estado a obrigao constitucional de realiz-lo por meio de polticas pblicas e, caso
no o faa, no deve servir como argumento que a norma apenas um programa a
orientar o Estado, mas sim um caso de desrespeito constitucional, um
descumprimento da norma.
Portanto, est mais do que comprovado que o direito sade um direito
subjetivo pblico, sendo norma de eficcia plena e imediata, j que a parte inicial do
art. 196 sade direito de todos e dever do Estado, em unio com o art. 198, que
determina a criao de um sistema nico para garantir atendimento integral, com
prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo das assistenciais, consolida
esse entendimento.
Observando a parte final do art. 196, remonta-se sua caracterstica
programtica na possibilidade de escolha, entre as vrias condutas possveis, do
estabelecimento de polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de
doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios
para sua promoo, proteo e recuperao. Desta feita, organiza-se aqui o SUS e
das medidas que melhor atendam as necessidades da populao como um todo,
lembrando que diante da realidade em que as necessidades e problemas apaream

17
Agravo de Regimento no Recurso Extraordinrio 271286. Disponvel na Internet na URL:
http://www.stf.jus.br/portal/diarioJustica/verDiarioProcesso.asp?numDj=226&dataPublicacaoDj=24/11/
2000&incidente=3542020&codCapitulo=5&numMateria=37&codMateria=3 (Consultado em
23/04/2014).
 47

e que no estejam previstas nas polticas pblicas, o cidado ou cidad tem a

prerrogativa de solicitar suas solues aos rgos competentes e, caso no obtenha
sucesso, tem todo o direito de recorrer ao Poder Judicirio para fazer valer seu
cumprimento, assim, consubstanciar a participao popular consentnea com o
desenvolvimento especfico de determinada conjuntura.
E analisando a sade sobre as dimenses negativa e positiva, Sarlet (2012)
explica que em relao dimenso negativa, ou seja, direitos fundamentais como
direitos negativos, o Estado (e os particulares tambm) tem o dever de no afetar o
direito sade das pessoas, e qualquer ao em sentido contrrio, ofensiva
sade, pode ser objeto de uma demanda judicial.
E, em relao dimenso positiva ou prestacional, o autor relata sobre as
especficas dificuldades existentes como, por exemplo, sobre o que consiste o direito
sade na Constituio, pois apesar dos termos dispostos nos arts. 196 a 200, h
algumas referncias genricas que do insegurana sobre o direito estudado. Nesse
caso, segundo Sarlet (2012), a definio do que constitui o direito sade dever
ser feita no apenas pelo legislador (federal, estadual e municipal), como tambm
pelo Poder Judicirio e, principalmente, pela presso popular por meio dos
Conselhos de Sade, visto que o direito sade tem a prerrogativa de ser exercido
plenamente, como um direito pblico subjetivo.
Portanto, o direito sade um direito subjetivo fundamental social de todos
os cidados brasileiros, fruto de muita luta e conquista e que gera, por sua vez, o
dever do Estado de propici-lo imediatamente, sob pena de ser instado judicialmente
a faz-lo.
Analisamos, a seguir, o contexto da dcada de 1990, com a implementao
sistematizada do iderio neoliberal no Brasil e suas consequncias para a poltica
pblica de sade.

1.2 O Neoliberalismo no Brasil na Dcada de 1990 e suas Consequncias para

a Poltica Pblica de Sade

Antes de adentrarmos na especificidade de nosso pas, desenvolvemos uma

introduo sobre o surgimento do neoliberalismo no cenrio mundial realizando uma
rpida anlise sobre suas consequncias nos pases onde foi aplicado, destacando
os aspectos poltico e econmico.
 48

1.2.1 Neoliberalismo no Contexto Mundial: uma Rpida Introduo

O neoliberalismo surgiu na dcada de 1940, precisamente depois da

Segunda Guerra Mundial, contra as correntes majoritrias da poca: a social
democracia com influncia do keynesianismo e o socialismo da Unio Sovitica. O
ano preciso de seu principal texto de origem O Caminho da Servido, de Friedrich
Hayek18, 1944, incio do auge do antpoda Estado do Bem Estar Social, que exibia
crescimento econmico, alto ndice de emprego via construo de obras pblicas e
reerguimento da onda de expanso adquirindo respaldo no sistema capitalista
mundial. (ANDERSON, 1995). A obra de Hayek, como o ttulo demonstra, defende
que as regulaes do Estado vigente podem levar a uma servido de novo tipo, uma
servido moderna, pois no haveria competitividade e liberdade para os mercados,
prejudicando uma espcie de seleo natural onde os melhores indivduos
prevaleceriam, numa interpretao que flertava com o darwinismo social. Sendo
assim, Hayek - e tambm Friedman - advoga por uma verso radical de um
liberalismo regressivo. (FILGUEIRAS, 2006).
O que podia parecer uma ideia extica restrita a um gueto de intelectuais da
extrema direita se transformou em realidade com a crise fiscal do Estado
(OCONNOR, 1977)19 e seus choques do petrleo na dcada de 1970. A Sociedade
de Mont Plerin (estao da Sua onde se reuniam periodicamente para criticar o
solidarismo e o estatismo) acusou como causa principal da crise do Estado de Bem
Estar o excessivo poder de influncia dos sindicatos e de todo o movimento operrio
que, nas palavras dos neoliberais, estariam colocando como refm toda a sociedade
e o governo dos principais pases da Europa central ao chantagear por melhores
salrios e gastos sociais, prejudicando as bases de acumulao capitalista.
(ANDERSON, 1995).
Tal acusao do grupo liderado por Hayek e Friedman ecoou como grande
soluo para a crise do Estado e conseguiu preencher o vazio de legitimidade
deixado pelo keynesianismo nos governos conservadores que assumiam o poder j
no final da dcada de 1970 e incio de 1980 na Europa e nos Estados Unidos.
Margareth Thatcher, em 1979, na Inglaterra; Ronald Reagan, em 1980, nos Estados

18
Pensador da Escola Austraca que, juntamente com Milton Friedman, da Escola de Chigaco, se
transformariam nas grandes referncias do iderio neoliberal pelo mundo.
19
A crise fiscal do Estado, para OConnor (1977), se resume a uma crise do modo de produo
capitalista e da manifestao contraditria do capitalismo em seu estgio monopolista.
 49

Unidos, seguidos por Helmut Kohl, em 1982, na Alemanha e Poul Schlter, em

1983, na Dinamarca. Logo aps, a maioria dos pases de toda a regio europeia e
inclusive de outros continentes, como a Oceania e a sia, de distintos espectros
partidrios (inclusive os socialistas Miterrand na Frana e Papandreou, na Grcia)
incluiria a ideologia neoliberal como prtica de governo.
Destacamos a impressionante hegemonia construda pelos defensores do
neoliberalismo no sistema capitalista mundial, seja por meio de apoio do capital
financeiro internacional, financiando projetos e candidaturas polticas, seja por meio
da grande mdia e parte da intelectualidade, que sublinhavam diuturnamente as
benesses do sistema restritivo e competitivo influenciando no somente a estrutura
do processo de produo e reproduo do capital, mas tambm a superestrutura do
sistema, determinando, dessa forma, uma subjetividade antipblica, nos dizeres de
Biondi (2000).
Os principais pontos do projeto neoliberal executados pelos governos eram a
diminuio das altas taxas inflacionrias por meio de altas taxas de juros,
crescimento do desemprego (aumento do exrcito industrial de reserva) para frear a
presso sindical e fomentar a competio entre os trabalhadores aumentando a
desigualdade e privatizaes de empresas estratgicas com o intuito de aumentar a
receita do governo e dinamizar a atuao do mercado, diminuindo a presena do
Estado no mbito econmico. Tais propostas, se cumpridas, segundo os defensores
do neoliberalismo, permitiriam que os pases voltassem a altos ndices de
crescimento numa nova fase de expanso, tal qual os anos de ouro do capitalismo,
mas desta vez, com uma nova roupagem, moderna e modernizante sem o peso
carcomido do Estado. (HARVEY, 2008).
A principal aposta dos neoliberais foi um fiasco, j que no houve, na
esmagadora maioria dos pases onde foi implantado, crescimento econmico e
recuperao de lucros. O neoliberalismo foi posto em prtica, numa primeira fase, na
Europa e nos Estados Unidos, substituindo governos que defendiam interveno
estatal por meio dos denominados Estado do Bem Estar Social e o New Deal,
respectivamente. A principal implementao do neoliberalismo, porm, e a que
comprova mais uma vez a fora de sua hegemonia, foi nos pases do Leste
Europeu, que antes estavam sob influncia do stalinismo sovitico, que defendiam e
atuavam com base na expropriao da burguesia, no monoplio do comrcio
exterior e planificao econmica e que tiveram que mudar drasticamente seu plano
 50

poltico e econmico com a queda do muro de Berlim no final da dcada de 1980 e

incio da dcada de 1990 efetivando, de modo rgido, o iderio neoliberal.
(ANDERSON, 1995; HARVEY, 2008).
Depois do Leste Europeu, o neoliberalismo entrou numa terceira fase de
expanso tambm no mesmo perodo dos ex-pases soviticos, ao ser introduzido
por governos latinoamericanos como os de Carlos Salinas, no Mxico em 1988,
Carlos Menem, na Argentina, em 1989, Carlos Andrs Perez, em 1989, na
Venezuela, Alberto Fujimori, em 1990, no Peru e Fernando Collor, em 1990, no
Brasil. Tal continente abraou a causa neoliberal com entusiasmo pois na dcada de
1980 sofreu bastante com a hiperinflao, justamente o que o neoliberalismo sabia
melhor combater prejudicando todos os outros fatores macroeconmicos, como ficou
comprovado historicamente.
Lembramos tambm que a Amrica Latina, especificamente o Chile, foi o
primeiro laboratrio do mundo de implementao do neoliberalismo. Foi no perodo
da sangrenta ditadura do general Pinochet que o iderio do Estado Mnimo foi
aplicado com toda a fora, sob influncia majoritria da Escola de Chicago, com
cortes sociais, privatizaes, desregulamentaes, invaso de empresas
estrangeiras e estrangulamento dos movimentos sociais, principalmente do
combativo movimento dos trabalhadores do cobre. Milton Friedman elogiava o
procedimento do Chile, pois era melhor testar o neoliberalismo num ambiente onde
no havia nenhum vestgio de democracia, desta forma, tal ambiente ajudaria o
desenvolvimento por completo das empresas privadas internacionais em todos os
setores. O Chile foi o nico pas que, aplicando o receiturio neoliberal, obteve um
estvel crescimento econmico sendo Pinochet aclamado pela Sociedade de Mont
Plerin e, logo depois, por ningum menos que a dama de ferro Margareth
Thatcher. (ANDERSON, 1995).
Depois dessa introduo sobre o neoliberalismo em seu sentido geral,
analisando as regies onde foi implementado, buscamos compreender seu advento
no Brasil, analisando suas peculiaridades e idiossincrasias nos mbitos poltico e
econmico.
 51

1.2.2 O Surgimento do Neoliberalismo e suas Implicaes Polticas,

Econmicas e Sociais no Brasil na Dcada de 1990

J havia no Brasil, na dcada de 1980, presso de setores privatistas por

meio de organismos internacionais para a implementao do iderio neoliberal no
pas com medidas para conter a hiperinflao, o excessivo aumento de servidores
(marajs) e gastos pblicos e de atenuao da atuao do Estado na economia.
Mesmo assim, alguns fatores contriburam para que o Brasil fosse o ltimo pas a
receber, de forma sistemtica, o iderio neoliberal.
Em primeiro lugar, o empresariado industrial no nutria nenhum tipo de
simpatia por uma concepo que favorecia sobremaneira o capital financeiro
especulativo, que estava sob comando de grandes empresas transnacionais que
no estavam preocupadas, naquele momento, de se aliar com a burguesia industrial
do setor produtivo brasileiro. Os idelogos desenvolvimentistas estavam divididos
entre, por um lado, completar o Modelo de Substituio de Importaes (MSI) e, por
outro, de pensar uma nova proposta de interveno do Estado na economia para
privilegiar a indstria nacional, garantindo patamares elevados de emprego e renda
concentrando sua atuao nos grandes centros urbanos formados recentemente por
reflexo do xodo rural. (FILGUEIRAS, 2006).
Alm disso, havia uma oposio de combate aos planos neoliberais, seja no
Parlamento por meio de deputados e senadores progressistas, seja por meio do
grupo da esquerda popular e democrtica que almejava como meta-sntese o Lula
L (BENJAMIN, 2004), que se organizavam em torno do Partido dos Trabalhadores
(PT). Este grupo propunha nos ambientes institucionais e fora deles medidas
antineoliberais como reformas que mudariam estruturalmente a correlao de foras
e o posicionamento das classes sociais no Brasil, como as reformas agrria, urbana,
do sistema financeiro, universitria, entre outras, justamente o oposto da reao
burguesa com sua contrarreforma neoliberal.
Combinado aos dois aspectos anteriores, outro motivo que auxiliou bastante
no enfrentamento ao neoliberalismo no Brasil foi a Carta Constitucional de 1988 que,
apesar de ser fruto de esforo para a formao de uma espcie de um pacto
civilizatrio entre as foras de poder do pas, continha muitos artigos progressistas
como a funo social da propriedade, os direitos trabalhistas, a seguridade social
(sade, previdncia e assistncia), educao, meio ambiente, a igualdade de
 52

gnero, raa, etnia, e de trabalhadores urbanos e rurais, a proteo ao emprego e o

estmulo ao desenvolvimento para a obteno de uma sociedade livre, justa e
soberana, alm de uma parte importante para a Ordem Social. A Constituio da
Repblica Federativa do Brasil se transformava no maior instrumento para garantir a
efetivao no somente de direitos civis e polticos mas principalmente dos
direitos sociais sendo utilizada para o enfrentamento contra o neoliberalismo.
Apesar desses fatores antineoliberais, a eleio vencida pelo candidato
conservador Fernando Collor, em 1989, foi a chance que o iderio de Hayek e
Friedman precisava para instalar-se no Brasil. A derrota do candidato da esquerda
democrtica, Lula, abria uma nova fase de descenso e refluxo dos movimentos
sociais, fundamental para a tentativa de efetivao do neoliberalismo nos
mecanismos governamentais de comando do pas.
No mbito econmico, a principal proposta do presidente Collor era acabar
com a inflao galopante, que corroa o poder de compra dos setores mais
20
pauperizados, chamados pelo presidente de descamisados . Juntamente com
medidas monetaristas neoliberais, Collor lanou o Plano Brasil Novo ou Plano Collor,
que consistia no bloqueio de 66% dos ativos financeiros disponveis (BERHING,
2008) com o propsito de aumentar a receita pblica equilibrando as finanas e
lastreando de forma mais slida as reservas do pas, podendo inclusive recobrar o
comando sobre os instrumentos da poltica econmica. O Plano fracassou por dois
motivos principais: boicote da elite rentista que era contra o confisco das contas21 e
a abertura comercial e contrarreforma administrativa que propiciaram um risco de
paralisao do sistema de pagamentos e crise bancria ampliando o ritmo de
expanso da liquidez. (BARBOSA; SOUZA, 2010).
Dado o fracasso do Plano Collor I, em 1990, foi lanado o Plano Collor II, em
1991, desta vez com um vis extremamente conservador e ortodoxo,
implementando o neoliberalismo por meio de privatizaes, cortes nos gastos
pblicos, reduo das tarifas aduaneiras, expressiva abertura comercial, ajuste fiscal
e demisses em massa. Collor fracassou em diminuir a inflao, a abertura s

20
Collor, como um bom neoliberal, adotou um discurso que privilegiava o indivduo fragmentado,
atomizado, o descamisado, combatendo, ao mesmo tempo, qualquer iniciativa da coletividade
expressa por movimentos sociais, lembrando tambm a famosa frase de Thatcher que dizia que no
existia coletivos mas sim indivduos.
21
Ironicamente, essa elite votou em Collor com a promessa de que no haveria confisco das
poupanas. Collor chegou a acusar seu adversrio Lula de confisco no somente da poupana, mas
de todos os imveis e mveis dos cidados brasileiros, caso esse opositor vencesse as eleies.
 53

empresas estrangeiras foi realizada sem nenhum tipo de controle e objetivo, no

conseguiu elaborar uma poltica industrial para o mercado interno e tampouco
favoreceu a batida tese da teoria das vantagens comparativas 22 por meio da
exportao de commodities pois cortou subsdios agrcolas.
Collor governou de forma lastimvel, incorporou o novo assim como a nova
ideologia do neoliberalismo, que quis fazer sua imagem e semelhana, como um
presidente jovem, moderno e atltico. Com uma equipe econmica despreparada,
sem experincia para o cargo, com um partido que surgiu do voluntarismo tpico de
suas aes, isolado por governadores e parlamentares e inundado por escndalos
de corrupo, Collor, diferentemente de outros governantes neoliberais, governou
por pouco tempo (1990-92) sofrendo um processo de impeachment. Terminava de
forma melanclica a primeira experincia de um governo eleito democraticamente
depois do perodo ditatorial.
Na questo poltica, surgia o movimento dos caras-pintadas, protagonizado
pelo movimento estudantil, que trazia esperana para o campo da esquerda
democrtica, propondo mais poltica social e tica no Brasil defendendo a posse de
Luiz Incio Lula da Silva no lugar de Collor aps o escndalo do impeachment.
Porm, o vice de Collor, Itamar Franco, assumiu e cumpriu o restante do mandato,
seu ministro da Fazenda, o socilogo Fernando Henrique Cardoso (FHC), seria o
responsvel por comandar uma equipe econmica que controlaria a inflao e
completaria, de forma organizada e sistemtica, o plano neoliberal no Brasil.
FHC venceu duas eleies presidenciais representando o pensamento
conservador e neoliberal no Brasil contra o candidato da oposio, Luiz Incio Lula
da Silva, que representava, como anteriormente, o campo progressista da esquerda
democrtica. FHC governou de 1995 a 2002 tentando implementar integralmente o
receiturio do Consenso de Washington no Brasil. Este Consenso, na verdade um
consenso do/para o conservadorismo, foi realizado na capital estadunidense em
1989, no auge do pensamento nico e da queda do muro de Berlim, organizado pelo
Institute for International Economics (IIE), Fundo Monetrio Internacional (FMI),
Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Departamento do
Tesouro Estadunidense.

22
Teoria desenvolvida por David Ricardo em que um pas se especializa em um determinado setor
para trocas no mercado mundial. No caso do Brasil, seria a agricultura para exportao e, em troca,
importaramos bens industriais para o nosso desenvolvimento.
 54

As dez principais regras ou polticas neoliberais defendidas pelo Consenso

de Washington para a Amrica Latina e que faziam parte do Governo FHC em seu
Plano Real23 eram: a) limitao dos gastos do Estado arrecadao, extinguindo o
dficit pblico; b) reduo do investimento pblico e fortalecimento de polticas
focalizadas; c) contrarreforma tributria valorizando os impostos indiretos, isentando
os mais ricos; d) liberalizao/desregulao do sistema financeiro sem interferncia
do Estado; e) taxa competitiva de cmbio (com FHC o cmbio foi sobrevalorizado
com abertura econmica, depois, por causa da crise de 1999, determinou cmbio
flutuante); e) liberalizao do comrcio exterior combinada com os desgnios da
globalizao; f) eliminao de restries ao capital externo; g) privatizao de
empresas estatais de setores estratgicos enfraquecendo a soberania nacional; h)
contrarreforma trabalhista, com restrio e desregulao de direitos; i) defesa da
propriedade intelectual. (BATISTA, 1994).
Referenciado em Behing e Boschetti (2011), Salvador (2010) e Mattoso
(2010), os dois mandatos do presidente FHC, reforando o programa das dez
polticas do Consenso de Washington, tambm procurou radicalizar o neoliberalismo
com as seguintes caractersticas: 1) intensificao do capital financeiro internacional,
classificado tambm como hot money (dinheiro quente), pois de investimento de
curto prazo, que tem como principal meta especular nas bolsas de valores,
originando lucros rpidos para donos de bancos, executivos e gerentes das
agncias de investimento e fundos de penso (que mantm uma relao de
dependncia uma da outra) via crdito fcil e disponvel sem lastro real aparente; 2)
capital produtivo-industrial relegado margem e enfraquecido, j que tambm opta
por ganhos rpidos aliando-se numa espcie de mutualismo ou simbiose econmica
com o capital fictcio das bolsas ocasionando obviamente uma marcante
desindustrializao refletindo na cadeia do desemprego na maioria dos centros
urbanos do nosso pas, chegando a taxas de mais de 20%; 3) transferncia do fundo
pblico e oramento da seguridade social para o capital financeiro internacional
isento de qualquer taxao - mediante pagamento de dvidas, juros, amortizaes e

23
O Plano Real foi concedido por uma equipe de economistas ligados a Escola de Chicago de
Friedman e a Escola Austraca de Hayek, como Pedro Malam, Prsio Arida, Armnio Fraga, Gustavo
Franco, Edmar Bacha, que lecionavam, em sua maioria na Pontifcia Universidade Catlica (PUC) do
Rio de Janeiro e que objetivavam minar de vez a inflao e estabilizar a moeda, o que acabou
acontecendo, deteriorando, porm, com todos os outros indicadores macroeconmicos, como dficit
na balana de pagamentos, dficit fiscal, juros estratosfricos, cmbio fora do padro e alto
desemprego. (BENJAMIN et al, 1998).
 55

desoneraes, denotando uma perversa alquimia; 4) limitao da margem de

manobra de ao do Estado ao tentar construir, de qualquer maneira, um supervit
primrio maior at mesmo do que o exigido pelo FMI, por meio do trip da
subordinao: cmbio flutuante sem controle governamental, metas de inflao
exigidas para apenas 20 pases do globo e altas taxas de juros para o benefcio dos
especuladores de ttulos da dvida pblica e privada; 5) Mais do que uma
explorao, uma superexplorao dos trabalhadores com o intuito de produzir
aumento atrs de aumento de mais valia, via desemprego recorde com baixa renda
controlada pelo exrcito industrial de reserva e, aumentando, dessa forma, o
subemprego gerando uma nova classe de precariados; 6) Mix de austeridade
fiscal, privatizaes, ausncia de democracias via conselhos e excesso de
burocracia formalista ocasionando uma desconstitucionalizao e despublicizao.
Portanto, o Governo do presidente FHC, em seus dois mandatos, priorizou o
cumprimento da agenda neoliberal, sendo subserviente ao FMI, aumentando o
desemprego, enfraquecendo a soberania nacional, privatizando bancos, telefonia,
energia, petrleo, entre outros setores estratgicos prejudicando nossa formao
como pas autnomo e independente, advogando uma recolonizao do Brasil.
Nos Governos FHC, o movimento social da esquerda democrtica
permaneceu, em seu maior tempo, na defensiva sem ter uma correlao de foras
favorvel para disputar a hegemonia pois estava passando por uma de suas maiores
crises sem a referncia socialista que tinha derrudo a pouco tempo. Depois do
movimento dos caras-pintadas, que conseguiu mobilizar parte importante do pas
para a derrubada de Collor, as lutas da para frente foram pontuais em determinados
momentos contra a ofensiva burguesa e sua contrarreforma do Estado como, por
exemplo, nos casos das privatizaes da Companhia Vale do Rio Doce e do sistema
de telefonia, contrarreforma da previdncia e trabalhista e tambm na histrica greve
dos petroleiros de 1995.
H uma polmica entre ativistas e intelectuais da esquerda brasileira, como
Stdile (2005), Benjamin e Gebrim (2005), sobre o incio do fim do ascenso de lutas
no Brasil. Para esclarecimento, o ascenso se d quando um grande movimento se
forma no Brasil por uma melhoria social e consegue sensibilizar e mobilizar
praticamente todo o pas, como aconteceu nas Diretas J e no Fora Collor. A
polmica sobre o fim dos grandes ascensos no Brasil se d, por um lado, por
aqueles que defendem que o ltimo ascenso antes da reorganizao neoliberal
 56

havia acontecido com as eleies de 1989, com a derrota de Lula e, por outro lado,
por aqueles que defendem que a ltima grande luta social realizada no Brasil antes
do advento neoliberal havia sido a greve dos petroleiros de 1995. Polmicas parte,
a greve dos petroleiros conseguiu impactar o Governo FHC com uma mobilizao de
32 dias, com a exigncia da permanncia do monoplio da Petrobrs e sua no
privatizao. Tal qual a Inglaterra de Thatcher, FHC reprimiu violentamente a greve
dos petroleiros com uso at mesmo de tanques do Exrcito que invadiram refinarias
contando com o apoio da grande mdia que tentava jogar a populao contra os
manifestantes. O saldo foi uma vitria parcial dos petroleiros que conseguiram apoio
popular e a no privatizao da Petrobras, apesar de no conseguir manter o
monoplio da Petrobras na extrao e explorao do Petrleo.
Outro acontecimento importante da luta de classes no Brasil no perodo
neoliberal de FHC foi a presena do MST que, de um movimento de defesa da
Reforma Agrria, passou a movimento de aglutinao de uma parte considervel da
esquerda apresentando para a sociedade um projeto popular para o Brasil que
discutia economia, poltica, cultura, nos mbitos urbano e rural. O MST foi um
contraponto decisivo ao neoliberalismo por meio de suas aes como ocupaes de
propriedades improdutivas e prdios pblicos, marchas, manifestaes, audincias
pblicas, entre outras formas, sofrendo criminalizao e massacres como o de
Corumbiara, em 1995, em Rondnia e de Eldorado dos Carajs, em 1996, no Par,
para citar como a criminalizao de movimentos sociais foi tambm a marca poltica
do governo neoliberal de FHC.
O perodo neoliberal tambm impactou a recente Constituio do Brasil de
1988. Criada numa conjuntura diferente, em debates e encontros de variadas
correntes ideolgicas, a sua implementao se viu obstaculizada pelo pensamento
nico vigente, no sendo regulamentada uma srie de artigos, principalmente os
ditos progressistas, como a greve do setor pblico, as concesses de
comunicao, a funo social da propriedade, entre outros. Alm disso, ainda foi
considerada um documento jurssico e atrasado pois no estava interligada com a
globalizao econmica e com as reformas que colocariam o Brasil na
modernidade, recebendo propostas de emenda para restringir ou retirar direitos dos
aposentados via contrarreforma24 previdenciria e dos servidores pblicos por meio

24
Usamos o termo contrarreforma (BEHRING, 2008) para os retrocessos sociais perpetrados pelos
Governos que aplicam o iderio conservador em determinadas polticas como, por exemplo, a
 57

do Plano Diretor da Reforma do Estado de Bresser Pereira (BEHRING, 2008) e a

banalizao do uso das medidas provisrias (MPs) 25 restringindo a democracia
representativa constitucional.
Se a dcada de 1980 considerada a dcada perdida, principalmente no
campo econmico, a dcada de 1990, pode ser interpretada como duplamente
perdida, pois alm do processo de reorganizao burguesa por meio da ofensiva
neoliberal no campo econmico, no campo poltico os setores progressistas
permaneceram na defensiva por no haver referncia para um correto
direcionamento ttico e pela crise de valores que imps o individualismo e a
competio; diferente da dcada de 1980, que pode ser considerada ganha e
proveitosa do ponto de vista social, com a redemocratizao e o ascenso de
cidadania dos movimentos sociais.
A seguir, analisamos o Movimento Sanitrio brasileiro na conjuntura
neoliberal e as polticas pblicas de sade que precisavam ser implementadas via
SUS no Brasil.

1.2.3 As Polticas Pblicas de Sade no Contexto Neoliberal no Brasil dos anos

1990

A dcada de 1980 foi importante para o movimento sanitrio nacional, pois,

num ambiente de redemocratizao com a juno de um polo democrtico-popular
de esquerda26 e influncia de ideias progressistas, logrou xito a consolidao da
construo dos objetivos, princpios e diretrizes do Sistema nico de Sade (SUS),
principalmente com a 8 Conferncia Nacional de Sade e a Constituio de 1988.

contrarreforma trabalhista e previdenciria. O termo contrarreforma uma resposta contra a

ressemantificao e banalizao do termo reforma pois este conceito (reforma) deve ser respeitado
como de uso da tradio da esquerda, principalmente da II Internacional de Bernstein e Kautsky, que
eram reformistas no sentido progressista, de luta por melhorias graduais dos trabalhadores. Mas o
termo que melhor definiria os ataques do conservadorismo contra os direitos sociais seria deforma,
j que no h nem reforma (que um termo da esquerda) e nem contrarreforma (que seria uma
dicotomia em relao reforma) mas algo ainda mais grave, uma espcie de deformao das
polticas sociais, ao tentar restringir ou at mesmo extinguir os direitos sociais e qualquer forma de
desenvolvimento nos condicionantes e determinantes sociais. Portanto, o termo mais prximo dessa
desconfigurao social seria deforma.
25
Medida provisria um instrumento que foi apresentado pelo relator de sistematizao Bernardo
Cabral, na Constituinte, como uma proposta a ser aprovada juntamente com o sistema
parlamentarista. Este sistema perdeu no plenrio e a medida provisria foi aprovada fazendo parte,
de modo esdrxulo, com o sistema presidencialista, causando a esquizofrenia jurdica do Executivo
sobre o Legislativo enfraquecendo a independncia e a harmonia entre as instituies da Repblica.
26
Polo formado por partidos e movimentos sociais reorganizados e criados no ambiente da
redemocratizao.
 58

Na dcada posterior, de 1990, o movimento sanitrio brasileiro teve outro

grande desafio: colocar em prtica o arcabouo progressista do SUS numa
conjuntura adversa se comparvel dcada anterior, com a crise ideopoltica dos
valores progressistas e de esquerda e o advento do neoliberalismo e suas polticas
de ajuste, cortes, demisses e privatizaes. O primeiro embate aconteceu durante
o Governo Collor, este expressava a tenso dicotmica entre um projeto neoliberal-
privatizante e o Movimento Sanitrio com seu projeto estatizante de efetivao do
SUS.
Era necessrio a regulamentao dos artigos que diziam respeito sade
pblica da Constituio (arts. 196 a 200), que descreviam aspectos importantes para
a poltica pblica via SUS, tais como: universalidade, integralidade, gratuidade,
relevncia pblica, descentralizao, direo nica, municipalizao, entre outros.
Em 19 de setembro de 1990, foi aprovado pelo Congresso Nacional a Lei Orgnica
da Sade (LOS), lei n 8.080, que consolidava os princpios e diretrizes do SUS,
ampliando a responsabilidade municipal na efetivao dos servios, programas e
projetos, na negociao entre setores, alocao de recursos e participao
democrtica via conselhos e conferncias. (DOIMO; RODRIGUES, 2003).
Coerente com seu governo neoliberal de restrio democrtica e social, o
presidente Collor sancionou a lei orgnica da sade com nove vetos que impactaram
de forma direta as principais conquistas do movimento sanitrio, como por exemplo:
veto sobre o financiamento da sade pelo Estado, em seus trs nveis de Governo e
pelo conjunto da sociedade; veto sobre a participao democrtica da sociedade via
conselhos paritrios que fiscalizariam os recursos repassados; veto sobre a no
extino do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social -
INAMPS, veto sobre o plano de carreira, de cargos e salrios (PCCS) dos servidores
do SUS, entre outros. O Governo Collor, com seus nove vetos lei orgnica da
sade, demonstrava, de forma cabal, sua falta de sensibilidade referente s
questes democrticas, tanto em relao ao sistema representativo (Congresso
Nacional), quanto em relao democracia direta (conselhos e conferncias), no
fomentando nenhuma iniciativa no sentido de consolidao dos instrumentos
democrticos. (BERTOLOZZI; GRECO, 1996).
O Movimento Sanitrio, ainda coeso e influenciado pelo ascenso de lutas da
dcada de 1980, se reorganizou e lutou conjuntamente pela aprovao dos pontos
vetados pelo presidente Collor. Este, que havia subestimado o poder de organizao
 59

do Movimento, teve que recuar trs meses depois e obrigado a sancionar a Lei
Complementar n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, reestabelecendo, mesmo que
parcialmente27, o contedo que havia sido vetado.
Os vetos de Collor, representando a poltica neoliberal e, por outro lado, a
recuperao de parte significativa do texto original da lei n 8.080, de 1990,
representando o projeto da Reforma Sanitria, originam no Brasil talvez o nico
exemplar conhecido de uma lei orgnica de uma determinada poltica social (em
nosso caso, a sade) que, na verdade, so duas leis. Apesar de alguns autores
sanitaristas e do direito sanitrio considerarem em seus escritos a Lei Orgnica da
Sade (LOS) como apenas a lei original 8.080/90, temos que considerar os vetos
reacionrios que a amputaram e toda a mobilizao que conseguiu reestabelecer o
texto original com a lei 8.142/90 e, por fim, concluir que a Lei Orgnica da Sade
(LOS) composta por duas leis: a lei 8.080/90, que devia ser aprovada em toda sua
integralidade e a lei 8.142/90, aprovada trs meses depois, com a marca da
resistncia e mobilizao em torno das bandeiras iniciais da Reforma Sanitria para
ratificar os propsitos da lei 8.080, como a criao dos conselhos para a fiscalizao
dos recursos repassados pelos entes federados. (BRAVO, 2009).
No Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), os retrocessos sanitrios
continuam com uma proposta privatizante bem mais estruturada e com o apoio da
grande mdia, cumprindo o papel de aparelho ideolgico do Estado AIE
(ALTHUSSER, 2007) influenciando subjetivamente a conscincia da populao e at
mesmo de representantes dos trabalhadores, como em sindicatos e associaes,
que deixam de lutar por uma poltica pblica de sade e comeam a negociar planos
privados para suas respectivas categorias.
O modelo implementado por Bresser Pereira, como idelogo do Plano
Diretor da Reforma do Estado (PDRE) e partcipe do Consenso de Washington e do
Banco Mundial28 era fomentar a privatizao da sade com medidas como a
focalizao individualizante, desestruturao estrutural dos servios de sade, como
corte de gastos, terceirizao de funcionrios e de servios, capitalizao das

27
O Plano de Carreiras, Cargos e Salrios PCCS, por exemplo, no foi regulamentado,
representando um retrocesso considervel frente ao Movimento Sanitrio.
28
O Banco Mundial produziu dois documentos basilares para a dcada de 1990, com o propsito de
frear o SUS e acelerar a privatizao do setor: Brasil: novo desafio sade do adulto, de 1991 e
que teve pouca influncia decorrente da turbulenta conjuntura do Governo Collor e A Organizao,
Prestao e Financiamento da Sade no Brasil: uma agenda para os anos 90, de 1995, este sim de
grande influncia no Governo FHC. (RIZZOTTO, 2012).
 60

empresas multinacionais do setor via planos privados de sade. Enfim, o principal

objetivo do Governo FHC era restringir e at mesmo extinguir o Sistema nico de
Sade (SUS) obstaculizando as conquistas do Movimento Sanitrio elencadas na
Constituio de 1988, priorizando a mercantilizao do direito sade.
Segundo Gouveia e Palma (1999) as prticas neoliberais na sade so
contrrias a princpios como os da universalidade, ao centrar aes focalizadas
oferecendo uma sade pobre para os pobres; contra a integralidade, ao priorizar a
ateno bsica de sade, uma espcie de cesta bsica para o bsico sanitrio;
contra a igualdade, ao separar os que tm condies de pagar pelo atendimento e
at mesmo influncia para furar fila nas consultas, implementando a porta de
entrada e a porta dos fundos nos hospitais (fenmeno da dupla porta); e contra o
controle pblico via conselhos e conferncias populares sendo subsumido nas
regras privadas do mercado, com apoio de agncias reguladoras flexveis ao lobby
privatista.
Algumas iniciativas foram cruciais para a tentativa da ratificao do projeto
neoliberal da sade pblica no Governo FHC: a Norma Operacional Bsica de 1996
(NOB/96), as Organizaes Sociais (OSs) e as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP); e o Programa Sade da Famlia (PSF), conjuntamente
com o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS).
A NOB/96 defende uma mudana no modelo de ateno sade,
priorizando as aes sanitrias a partir da comunidade e, principalmente, tendo
como foco a famlia, sem realar as desigualdades sociais e o abismo que separa as
classes mais abastadas das classes sociais mais pauperizadas, embutindo uma
caracterstica ps-moderna29 na poltica pblica de sade, contrria s noes dos
condicionantes e determinantes que influenciam o aspecto sanitrio das populaes,
interpretando formalmente as condies epidemiolgicas.
As Organizaes Sociais (OS) e as Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP) foram implementadas formalmente pelas leis n 9.637/98
e 9.790/99 e fazem parte de uma nova forma de gesto sanitria, seguindo as
diretrizes do Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE), instrumento basilar do

29
Ps-moderno aqui no sentido de relativizar a questo social no mbito sanitrio, negando-se a
considerar as classes sociais e os aspectos polticos, econmicos e sociais que caracterizam a
conjuntura sanitria do perodo.
 61

neoliberalismo da dcada de 1990 no Brasil, com o intuito de transferir para as mos

da iniciativa privada o servio pblico de sade. (GRANEMANN, 2013).
Tanto as OSs quanto as OSCIPs podem contratar funcionrios sem a
obrigatoriedade de realizao de concursos pblicos, no necessitando de licitao
para adquirir bens e servios e sem prestar contas a rgos de controle internos e
externos, num retrocesso explcito no somente a todas as conquistas do Projeto da
Reforma Sanitria como tambm ao Estado Democrtico e Social de Direito. Alm
disso, as OSs tero seu financiamento bancado pelo Estado numa transferncia do
fundo pblico para a administrao privada, o que resulta num flerte constante com
corrupo e desvio de verbas.
Desta forma, com a implementao das OSs e OSCIPs no campo da poltica
sanitria, houve uma violao constitucional pr-neoliberalismo no Brasil, pois o
sistema privado s poderia atuar na sade de forma complementar, conforme art.
199 da Constituio, o que no ocorre com a interao da gesto administrativa das
fundaes privadas no mbito que antes era de alada pblica e at podendo
fomentar a concorrncia entre as organizaes, com base na relao custo-
benefcio. Alm disso, tambm houve uma espcie de insinceridade constitucional
(BARROSO, 2013) ao passar por cima do art. 197 da mesma Carta Poltica que
defende a sade como um servio muito mais do que pblico, mas de relevncia
pblica (WEICHERT, 2005), ocasionando, neste caso especfico, uma insegurana
jurdica, j que normas constitucionais no esto sendo obedecidas pelos agentes
pblicos, num explcito retrocesso social.
Por ltimo, analisa-se o Programa Sade da Famlia (PSF), juntamente com
o Programa de Agentes Comunitrios da Sade (PACS). Tais programas iniciam no
Brasil o caminho desenhado pelo Banco Mundial e pela Organizao Panamericana
da Sade (OPAS) no intuito de focalizar a sade em comunidades carentes e
necessitadas de um mnimo de estrutura, com foco no atendimento famlia. Uma
anlise mais progressista permitiria concluir que o PSF estava integrado com o
princpio da universalidade do SUS, j que a sade como direito de todos e dever
do Estado estava umbilicalmente ligada questo da integralidade e da igualdade.
Integralidade no sentido de propiciar tanto o aspecto preventivo quanto o curativo
prioritariamente para a populao que mais necessitava de atendimento, sem olvidar
de toda a populao que procurasse o servio via SUS; e igualdade no sentido
 62

material e aristotlico30 do termo no sentido de tratar desigualmente os desiguais.

(BOBBIO, 2004).
Rizzotto (2012) e Bravo (2012) destacam que alm da conjuntura neoliberal
ter propiciado o avano dos cortes de investimento, caracterizando um
subfinanciamento da sade, precarizao dos contratos de funcionrios e
servidores, inclusive um propsito velado de impactar destrutivamente as obras do
complexo mdico-hospitalar, sucateando-os para respaldar a transferncia para o
complexo mdico-industrial privado; outra ao importante do perodo que, com a
abertura econmica neoliberal, as grandes empresas transnacionais do ramo
(medicamentos, agrotxicos, planos de sade) observam que, no Brasil, o potencial
para que a denominada classe mdia aderisse ao sistema privatista era grande,
conforme o aumento nos gastos da sade realizados pela famlia 31.
Finalizamos a anlise sobre as polticas pblicas de sade na dcada de
1990 pontuando alguns aspectos do movimento sanitrio deste perodo. Com o
projeto da Reforma Sanitria sendo atacado por vrias frentes nos governos
neoliberais (parlamento, executivo, grande mdia), s restou ao movimento sanitrio
uma postura defensiva de tentar preservar as conquistas e vitrias da Constituio,
como os princpios, objetivos e diretrizes do SUS.
No incio da dcada o movimento conseguiu enfrentar as restries e
retrocessos do Governo Collor, tendo uma postura de defesa do SUS ao longo do
Governo FHC. Os ncleos de defesa foram os Conselhos e Conferncias da Sade,
o Centro Brasileiro de Estudos de Sade (CEBES) e a Associao Brasileira de
Sade Coletiva (ABRASCO), que conseguem manter parte do projeto sanitrio
progressista, mas, ao final do Governo FHC, o movimento j estava bem
enfraquecido, tendo se dispersado em defesas corporativas de determinadas e
especficas causas sanitrias, no conseguindo unificar em uma nica bandeira de
luta. O CEBES passou margem do processo, no conseguindo mobilizar militncia
em um momento de refluxo como os anos 1990, refletindo em anlises ps-
modernas ante subestimatizao e estigmatizao da teoria marxista. (BRAVO,
2009).
30
A igualdade material proposta por Aristteles na obra tica a Nicmacos referia-se a dar mais a
quem mais necessitava, realizando uma distribuio proporcional com base em critrios como renda,
prejuzo, dificuldades enfrentadas etc. O exemplo que ele cita a distribuio de arroz para a
populao depois de uma tempestade que arrasou a colheita. (ARISTTELES, 2000).
31
Vemos a seguir, quando analisamos os Governos do PT e a sade nos anos 2000, que o debate
sobre a nova classe mdia e seus gastos na sade est bem atualizado.
 63

Depois desse contexto neoliberal no Brasil, dar-se- incio anlise dos

Governos do Partido dos Trabalhadores (Governos Lula e Dilma), quando os
artfices da Reforma Sanitria, que estavam na trincheira defensiva nos anos
neoliberais, tomaram frente nos ambientes institucionais de primeiro escalo do
governo. Ser que houve um avano ou um retrocesso nas polticas de sade com
um governo capitaneado pelo partido que representava a contra-hegemonia poltica
no pas? As polticas neoliberais continuaram a ser implementadas por Governos
considerados progressistas e alinhados ao Movimento Sanitrio?

1.3 A Anlise Poltica, Econmica e Social dos anos 2000: Consolidando o

Neoliberalismo?

Nos anos 2000 o neoliberalismo perde fora tanto como ideologia quanto
como poltica. No campo da ideologia seus principais tericos entram num processo
de crise com anlises dspares, como as crticas continuidade do arrocho do plano
real e submisso total ao Consenso de Washington, sustentadas ora por ministros
do Governo FHC, como Ciro Gomes (2002) - que depois veio a rachar com o
Governo - e Mendona de Barros (2002), ora por intelectuais, como Bresser Pereira
(2004), que inicia um processo de transio oportunista ao declarar a falncia do
neoliberalismo e iniciar uma sistematizao sobre o que denomina de novo-
desenvolvimentismo32, uma espcie de terceira via ideolgica33.
No aspecto poltico o neoliberalismo no Brasil fracassa, conseguindo vencer
a inflao galopante pagando um alto preo social: desemprego de dois dgitos em
vrias capitais do pas, aumento da desigualdade social sem crescimento
distributivo, apresentao de pouqussimos programas de transferncia de renda
sem melhoria dos servios pblicos, criminalizao dos movimentos sociais com
poucos espaos de representao de democracia direta, alm de crises econmicas
com alta dvida e subservincia ao Fundo Monetrio Internacional (FMI). 34

32
Sobre o tema, a Revista Servio Social e Sociedade n112, de outubro/dezembro de 2012
reproduziu uma srie de artigos de intelectuais como Castelo, Gonalves, Sampaio Jr e Almeida.
Disponvel em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_issuetoc&pid=0101-
662820120004&lng=en&nrm=iso. Acesso em 01 de junho de 2014.
33
A crise ideolgica do neoliberalismo brasileiro foi to grave que seus candidatos nas trs eleies
presidenciais seguintes 2002, 2006 e 2010 escondiam e at mesmo negavam o Governo FHC.
34
Esse desgaste promovido pelo neoliberalismo, principalmente por meio do seu mais duradouro e
sofisticado governo FHC levaria, depois, a servir de justificativa para a ausncia de reformas
estruturais para os adeptos do governo do Partido dos Trabalhadores, principalmente no incio do
Governo Lula, que classificaria o governo anterior como uma herana maldita.
 64

Com conjuntura favorvel, nas eleies de 2002, o eterno candidato da

oposio, Luiz Incio Lula da Silva, numa frente com o empresrio Jos de
Alencar35, chegaria presidncia pela primeira vez, enfim, a esquerda brasileira
conseguiu cumprir a meta-sntese (BENJAMIN et al, 1998) to esperada: Lula
estava l, onde o campo da esquerda democrtico-popular poderia tentar direcionar
o Estado para uma inflexo mais progressista construindo um Governo que, em
tese, implementaria as reformas estruturais e um novo marco tico de fazer poltica,
tal qual o denominado modo petista de governar. (GENRO, 2013).
No primeiro mandato, o Governo Lula aplicou medidas que frustraram toda
uma gerao de lutadores sociais que construram a cultura poltica de contestao
e contra-hegemonia no Brasil. J em 2002, no meio das eleies, o PT lanou a
Carta ao povo brasileiro, na qual garantia a segurana jurdica para as grandes
multinacionais e, principalmente, a preservao do trip da subordinao: metas de
inflao, cmbio flutuante e supervit primrio baseado em altas taxas de juros.
Seguindo esse retrocesso, o primeiro Governo Lula foi marcado pela priorizao das
polticas neoliberais, com arrocho fiscal, mnima atuao do Estado na efetivao de
polticas pblicas e sociais e postos estratgicos de comando sob o domnio de
representantes do capital financeiro internacional, como a presidncia do Banco
Central, o Ministrio da Fazenda e o Tesouro Nacional. (GONALVES, 2013).
Mas, sem sombra de dvidas, o principal golpe no projeto da esquerda
democrtica foi a contrarreforma ou deforma36 da previdncia de 2003, que
ocasionou na continuao das deformas dos governos neoliberais, ocasionando
graves perdas aos aposentados, que eram considerados expressivos apoiadores do
PT, alm de provocar uma ruptura em parte importante de militantes petistas,
expressa na sada do partido de parlamentares como a senadora Helosa Helena e
os deputados federais Bab e Luciana Genro para a formao de um outro partido
de esquerda, que defendia o programa original do PT 37, o Partido Socialismo e
Liberdade (PSOL)38. (GRANEMANN, 2013; POMPO, 2007).

35
Sntese da conciliao entre capital-trabalho.
36
Como afirmamos na nota de rodap n 24, o termo que melhor definiria os ataques do
conservadorismo contra os direitos sociais seria deforma, j que no h nem reforma (que um
termo da esquerda) e nem contrarreforma (que seria uma dicotomia em relao reforma) mas algo
ainda mais grave, uma espcie de deformao das polticas sociais, ao tentar restringir ou at
mesmo extinguir os direitos sociais e qualquer forma de desenvolvimento nos condicionantes e
determinantes sociais. Portanto, o termo mais prximo dessa desconfigurao social seria deforma.
37
Programa original do PT representado pelo Projeto Democrtico Popular aprovado em 1987, no 5
Encontro Nacional do PT que serviu de referncia nas eleies presidenciais de 1989, por meio da
 65

As iniciativas progressistas do primeiro Governo Lula se resumiam

derrubada da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), mesmo assim por
presso dos ativistas que organizaram at mesmo um plebiscito no oficial contrrio
ALCA, o incio da inflexo da poltica externa para o eixo Sul-Sul39 e a tentativa de
uma nova engenharia institucional com a criao do Ministrio das Cidades (2003),
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (2004) e secretarias especficas com
status de Ministrio para as polticas de mulheres, negros, direitos humanos, com o
fomento participao via conselhos e conferncias numa iniciativa de rearranjo
administrativo de conciliao entre movimentos sociais contestatrios e
progressistas e a governabilidade burocrtica.
O caso mais dramtico do primeiro Governo Lula foi o denominado
mensalo, no ano de 2005, uma espcie de compra de parlamentares para
aprovao dos projetos do Governo e que surpreendeu os ativistas honestos que
confiavam no considerado nico partido da tica e de moral inatacvel. O
desdobramento desse fato colocou o primeiro governo liderado por um operrio em
uma grande defensiva, paralisando qualquer tipo de ao e tambm demonstrando
ao Brasil uma reorganizao da direita neoliberal que alardeou, em alguns
momentos, a possibilidade de impeachment de Lula, fato que no se concretizou
pela organizao dos movimentos e organizaes da base do Governo.
(GUIMARES, 2006).
H uma polmica se o Governo Lula teria uma correlao de foras
favorvel mudanas esquerda no primeiro mandato (2003-2006). Por um lado,
defende-se (BENJAMIN, 2004) que, quando da posse de Lula, os movimentos
sociais do programa da esquerda democrtica estavam ativos e preparados para o
enfrentamento com o conservadorismo neoliberal. O MST, a UNE e a CUT,
organizaes surgidas (MST e CUT) ou reorganizadas (UNE) no ascenso de massas
da dcada de 1980 formavam um entorno protetivo e de alto poder de formao de
opinio favorvel s aes no campo das reformas estruturais no Brasil,
capitaneadas por Lula e pelo PT.

Frente Brasil Popular, composta pelo Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Comunista do Brasil
(PC do B) e pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), com o lema Sem Medo de Ser Feliz.
38
Tambm houve um ato de desfiliao de parte da militncia petista promovido no Frum Social
Mundial (FSM), em Porto Alegre, em 2003, liderado por Plnio de Arruda Sampaio Jnior.
39
Coordenada por intelectuais orgnicos do PT ou prximos ao partido, como Marco Aurlio Garcia,
Celso Amorim e Samuel Pinheiro Guimares.
 66

Por outro lado, argumenta-se (SADER, 2013) que os movimentos sociais do

campo da esquerda estavam fragmentados, isolados e na defensiva por questes
problemticas da conjuntura brasileira e internacional, como a queda do muro de
Berlim, a ofensiva da reao burguesa e do neoliberalismo durante uma dcada no
Brasil e o incentivo ao individualismo, atomismo e ao voluntarismo, com a expanso
de Organizaes No-Governamentais (ONGs), enfraquecendo qualquer tipo de
ao do campo contra-hegemnico. (PETRAS; VELTMEYER 2001). Seria a hora de
arrumar a casa, formar um governo de composio de classes, de representantes
do MST at ruralistas e banqueiros para, a partir da conciliao, flexionar o governo
para aes pontuais em prol da populao, como o Programa Fome Zero, vitrine dos
primeiros anos de governo.
No bojo dessa anlise recuada, que saiu vitoriosa no campo interno do
Governo e para dar uma resposta crise deflagrada pelo mensalo, Lula colocou
em prtica uma guinada para a priorizao das polticas sociais focalizadas, sem
alterar a estrutura e o posicionamento das classes sociais nos meios de produo e
sem quebrar os grandes lucros do capital financeiro internacional, ou seja, mantendo
a ordem estabelecida. Suas polticas, ao final de seu primeiro mandato, no eram
somente as de transferncia de renda, mas tambm o incio da valorizao do
salrio mnimo, o crescimento do emprego formal e o instrumento do crdito
consignado para o consumo do mercado interno (CORRA; SIMIONI, 2011), o que
favorecia no somente o proletariado mas, principalmente, o subproletariado.
(SINGER, 2012), sem alterar, de forma substancial, o projeto neoliberal no Brasil.
Tais aes colocam Lula novamente em posio ofensiva nas eleies de
2006. Na anlise de Singer (2012), as polticas implementadas no final do primeiro
Governo Lula possibilitam ao candidato do PT, pela primeira vez desde 1989, o
macio voto do subproletariado40 formado por aqueles que esto fora das
entidades sindicais e formais de trabalho, precarizados, nos grotes do pas, que
no tem quem explore sua fora de trabalho que atribua ao presidente as polticas
sociais focalizadas com a correspondente melhoria de suas vidas, mas mais ainda,
num contexto de manuteno da ordem e sem crises e caos social, caractersticas
40
De acordo com os dados apresentados por Singer (2012), os subproletariados votavam em sua
grande maioria no candidato da manuteno do status quo, desde a eleio de 1989, ou pelo temor
de um caos social produzido pelo PT e seu sindicalismo de greves e piquetes, ou por pequenas
melhorias dentro da ordem, como no caso do controle inflacionrio de FHC. O candidato do PT s
atraiu os votos do subproletariado quando aderiu s melhorias sociais focalizadas por meio de
transferncia de renda sem perturbar a ordem.
 67

conjunturais que, segundo Singer (2012), permitiram a confiana, pela primeira vez,
desse numeroso segmento em prol de Lula e do Partido dos Trabalhadores,
garantindo sua vitria contra o conservadorismo clssico representado pelo Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB).
No segundo mandato (2007-2010), a marca do Governo Lula o impulso a
uma nova espcie de desenvolvimentismo, acoplada no Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) que incentiva novas obras por meio de concesses ao oligoplio
do capital industrial e financeiro via Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), possuidor de uma carteira de investimentos maior do que o
Banco Mundial, inserindo uma poltica econmica anticclica com base no
capitalismo sem risco para as empresas, j que financiado pelo Estado brasileiro, ou
seja, pelo fundo pblico. (SALVADOR, 2010).
Tambm h o aprofundamento da plataforma de valorizao do capital
financeiro internacional ao manter o trip da economia neoliberal e incentivo
exportao de commodities, com nfase na reprimarizao da economia (PAULANI,
2008). Sader e Garcia (2010) explanam que o segundo Governo Lula aprofunda as
conquistas das polticas sociais ao universalizar o Programa Bolsa Famlia, com
transferncia de renda e condicionantes s famlia beneficiadas, como vacinao e
presena escolar em dia; valorizao e aumento acima da inflao do salrio
mnimo, incentivo ao mercado consumidor interno por meio do crdito consignado
que, segundo Sampaio Jr (2012), aumentava o endividamento das famlias
brasileiras.
Ainda h a polmica em torno da criao de uma nova classe mdia. Para
Neri (2010), os incentivos anticclicos promovidos pela economia poltica do Governo
Lula fizeram do Brasil um pas de classe mdia, com milhes de pobres passando a
essa condio, na afirmao de Neri (2010) trata-se do lado brilhante dos pobres.
Pomar (2012) e Pochmann (2012) discordam da formao de uma nova classe
mdia no Brasil por trs motivos: 1) no nova pois a classe mdia continua a fazer
parte dos estratos dos setores que atuam principalmente na superestrutura do
Estado, como funcionrios pblicos, intelectuais, advogados, mdicos etc; 2) no
classe, pois o conceito de classe social no se mede puramente pela renda mas,
principalmente, pelo lugar que se apresenta e atua nos meios de produo e: 3) no
mdia pois o aumento de ocupaes formais se deu prioritariamente nos setores
com remunerao prxima ao salrio mnimo (94% do trabalho criado entre 2004 e
 68

2010), portanto, so trabalhadores da base da pirmide social que esto bem

distantes dos setores mdios de nossa sociedade.
As linhas de atuao poltica e econmica do segundo Governo Lula fazem
despertar na academia, nos movimentos sociais e na gesto pblica novos debates
em torno da caracterizao do Governo. Intelectuais, ativistas e gestores simpticos
ou integrantes do Governo, como Pochmann (2010), Sader et al.(2013), Mercadante
(2010), Dulci (2013) e Sics (2013) confirmam a tese de que o Governo aplica um
receiturio ps-neoliberal e neodesenvolvimentista baseado nas seguintes
caractersticas: 1) ao mesmo tempo em que permanece o trip da economia
neoliberal cmbio flutuante, metas de inflao, supervit primrio, tambm
intensifica-se o trip progressista da esquerda democrtica: valorizao do salrio
mnimo e aumento do emprego formal, programas de transferncia de renda e
aumento de consumo no mercado interno via crdito consignado; 2) aumento da
interveno do Estado na economia via fortalecimento da carteira de bancos
pblicos e incremento na seguridade social via polticas focalizadas; e, por ltimo, o
mais importante e indito na histria brasileira, segundo os defensores do Governo:
3) crescimento econmico com diminuio da desigualdade social, pois antes
crescia-se o bolo mas no o dividia, fato que agora no acontece. Portanto, para
esses estudiosos, o Governo Lula, com essas medidas, enfrentava o neoliberalismo
se caracterizando como um governo ps-neoliberal ou neodesenvolvimentista.
Para os crticos da tese anterior, tais como Gonalves (2013), Arruda Jr.
(2012), e Arcary (2012), os Governos Lula e do Partido dos Trabalhadores no se
consolidaram como governos progressistas e de esquerda, mas sim como uma
continuao do neoliberalismo e, de modo mais trgico na conscincia da
populao, pois as aes de vis conservador saam das mos de um representante
legtimo das classes populares que havia construdo o partido poltico de esquerda
mais importante das Amricas. As principais teses de discordncia do Governo so:
1) ampla composio com setores conservadores, como ruralistas, capital financeiro
internacional e extrativistas, representados por donos de fazenda de trabalho
escravo, coronis e membros do rentismo; 2) continuao das privatizaes, como
os leiles dos campos de petrleo; 3) reprimarizao e desindustrializao da
economia, caracterizando um desenvolvimentismo s avessas (GONALVES,
2013); 4) universalizao da focalizao das polticas sociais, com o agravante das
desoneraes e isenes ao mercado privado da educao, sade e assistncia; 5)
 69

continuao do receiturio do Consenso de Washington via controle inflacionrio,

cmbio flutuante, arrocho fiscal, supervit primrio e altas taxas de juros e 6) mnima
alterao nas desigualdades socioeconmicas intraclasses quanto a renda e
mercado de trabalho, distribuio funcional da renda e desigualdades tributrias
(SALVADOR; AMORIM, 2010). Tais caractersticas, para os autores desse campo
de anlise, afirmam que os Governos de Lula foram neoliberais, at mesmo na
questo social, pois as polticas de transferncia de renda esto no programa dos
organismos internacionais favorveis ao neoliberalismo, como o Banco Mundial e o
FMI.
Com a polmica sobre a denominao de seu governo ainda viva, Lula saiu
do mandato com aprovao recorde e elegeu sua sucessora, a ex-ministra de Minas
e Energia, Dilma Rousseff, que se transformou na primeira mulher presidente do
Brasil. O Governo Dilma est sendo marcado pela continuidade do Governo Lula,
com todas as suas contradies e ambiguidades, mas rebaixando ainda mais as
expectativas daqueles que acreditavam num governo de vis progressista, pois h
perda no cenrio internacional em relao ao protagonismo do pas na poltica
externa, no lembrando em nada a influncia internacional do Governo Lula;
radicalizao das privatizaes, como no caso das concesses de rodovias e
ferrovias e no campo de Libra da rea do pr-sal; tecnicismo burocrtico excessivo,
sem ouvir as demandas dos movimentos sociais e insensibilidade com os atingidos
pelos impactos das obras de preparao para a Copa do Mundo, que tem
aumentado os problemas urbanos referentes mobilidade, moradia, terra e
violncia.
O fato mais importante durante o Governo Dilma foram as manifestaes de
junho de 2013 em que milhes de pessoas saram s ruas de vrias cidades do
pas, em plena Copa das Confederaes de futebol, para protestar por melhorias no
transporte urbano, na sade e educao pblicas, por maior combate corrupo e
contra a realizao dos megaeventos no Brasil por onerar os cofres pblicos. Assim
como as Diretas J, na dcada de 1980 e no Fora Collor, no incio da dcada de
1990, tal movimento pode ser considerado um ascenso de cidadania, no por ter o
mesmo perfil ideolgico, mas por mobilizar considervel contingente de pessoas
influenciando as aes dos agentes pblicos nos trs poderes da Repblica.
H diversas anlises sobre os acontecimentos de junho de 2013, dentre
essas, destacamos duas relevantes. A primeira avalia que as manifestaes foram
 70

originadas de modo espontneo, sem organizao e preparo prvio (CASTELL,

2012); a segunda avalia que foram frutos de condies objetivas que tiveram como
ponto crucial greves e protestos isolados mas organizados por movimentos
consolidados, que teriam influncia decisiva no preparo da revolta.
(ANTUNES;BRAGA, 2013).
Na primeira anlise, as manifestaes de junho se caracterizaram pela sua
horizontalidade, uma espcie de rede (CASTELL, 2012), no passando por
instrumentos tradicionais de lutas, como partidos, sindicatos, movimentos, no
formando uma liderana capaz de aglutinar as reivindicaes em um programa
mnimo. Tais manifestaes se assemelharam s manifestaes de contestao que
ocorreram nos Estado Unidos, como o Occupy Wall Street, na Espanha, com os
Indignados da Puerta del Sol, em Portugal, com a Gerao Rasca e na Grcia,
com a ocupao da praa Syntagma. (HARVEY et al.).
Para Antunes e Braga (2013) a anlise seria diferente, pois j havia um
incmodo com a situao conjuntural brasileira nos anos anteriores de 2011 e 2012,
com greves e paralisaes nas grandes obras do PAC e Copa do Mundo, o que
ratificado por dados do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos (DIEESE) destacando que o nmero de horas paradas em 2012
foi 75% superior ao de 2011, somente ficando atrs dos anos de 1989 e 1990
quando se findava o ascenso de lutas no Brasil.
Ainda cedo para avaliarmos o rumo das manifestaes ocorridas no Brasil
mas podemos afirmar que a referncia dos jovens no Partido dos Trabalhadores no
existe mais da mesma forma como j existiu. O PT, de partido de contestao e
defensor do socialismo democrtico passou a partido da ordem e manuteno da
modernizao conservadora (MOORE JR, 1975). Como relatou Singer (2012), o
PT nasceu com a alma do Sion (reformismo radical) e hoje est se apresentando
com a alma do Anhembi (vendido realpolitik) e, contrariando seu nmero (13), atua
principalmente nos anos pares, anos eleitorais, deixando as reformas estruturais
para um eterno depois (POMAR, 2012). O PT ainda vencer muitas eleies pois
carrega dentro de si, de forma resignada e pacfica, a denominada sndrome do
Flamengo em que, segundo Reis (2000), a maior parte da populao continuar
votando de forma desideologizada, difusa e, at mesmo, afetiva, como na torcida de
um clube de futebol de massas, mas nunca por motivos ideolgicos de mudana
estrutural de enfrentamento ordem.
 71

1.3.1 As Polticas Pblicas de Sade nos Governos Lula e Dilma

Havia muita expectativa em relao aos Governos do Partido dos

Trabalhadores sobre as polticas pblicas de sade no Brasil. Vrias anlises sobre
a possvel retomada do projeto original da Reforma Sanitria foram realizadas, pois
o setorial de sade do PT era formado por alguns construtores do Movimento
Sanitrio, que intercalavam sua militncia com instituies histricas como o Cebes
e a Abrasco.
A disputa que se deu ps-Constituio no Brasil foi sobre dois projetos
sanitrios, o primeiro em defesa dos princpios, diretrizes e objetivos do Sistema
nico de Sade (SUS) e o segundo em defesa da privatizao via transformao do
espao de atuao complementar/suplementar da sade em prioritrio,
desconstruindo os alicerces da Reforma Sanitria.
Tal qual as anlises polticas e econmicas dos Governos do PT, cheias de
embates e tentativas de caracterizao, na sade no poderia ser diferente. Alguns
intelectuais, como Menicucci (2011) e Costa (2013) defendem como avanada a
poltica sanitria, principalmente se levarmos em considerao os condicionantes da
sade e no somente o aspecto endgeno, apesar de tecerem crticas pontuais. E
outros intelectuais, como Bravo (2009), defendem que houve um retrocesso sanitrio
com o transformismo (GRAMSCI, 1976) e a crise de direo, com a consequente
burocratizao do PT, refletindo diretamente nos retrocessos sanitrios.
Menicucci (2011) e Costa (2013) elencam as principais aes no campo da
sade, nos dois Governos Lula. No primeiro mandato as autoras destacam as
seguintes iniciativas e proposies: a Poltica de Sade Bucal via Programa Brasil
Sorridente, que Menicucci (2011) destaca como indita e aprofundada em seu nvel
de expanso j que, entre 2002 e 2006 as equipes de sade bucal do um salto
quantitativo de 4.260 para 14.244, atendendo quase 70 milhes de pessoas em
grotes do Brasil; sobre esse fato parece que a autora acredita na lei da dialtica da
transformao da quantidade em qualidade, pois sublinha como um avano
complementar dessa poltica a instalao de aproximadamente 500 centros de
especialidades e laboratrios regionais de prteses dentrias. Menicucci (2011) e
Costa (2013) tambm sublinham o atendimento pr-hospitalar mvel via Poltica de
Ateno s Urgncias e Emergncias por meio do Servio de Atendimento Mvel de
Urgncia (SAMU) e o Programa Farmcia Popular, que permite um desconto de at
 72

90% dos medicamentos por meio do subsdio governamental, favorecendo

principalmente os idosos, que so os maiores consumidores de medicamentos.
Menicucci (2011) tambm destaca a valorizao da ateno bsica de
sade, sem tecer nenhuma crtica, pelo contrrio, flertando com as determinaes
41
do Banco Mundial sobre universalismo bsico ao defender veladamente a
focalizao da atuao sanitria pelo Estado brasileiro ao elencar um aumento de
57% do nmero de equipes de sade, aumento de recursos do Piso de Ateno
Bsica, que passou de R$ 10,00 (valor estancado desde 1988) para R$ 15,00 e
construo dos Centros de Ateno Psicossocial (CAPS), entrando num novo rumo
da Reforma Psiquitrica.
H tambm avanos, segundo as autoras, na questo dos medicamentos,
com a criao da Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CAMED), o
aprofundamento da poltica de medicamentos genricos e a realizao da 1
Conferncia Nacional de Medicamentos e Assistncia Farmacutica. (MENICUCCI,
2011; COSTA, 2013).
No segundo mandato do Governo Lula, afinado com as discusses sobre o
denominado neodesenvolvimentismo, Costa (2013) afirma que o Governo entra
numa nova poltica de sade baseada numa espcie de neodesenvolvimentismo
sanitrio, com nfase no incentivo via subsdios e desoneraes do complexo
mdico-hospitalar, com o argumento de que a sade movimenta considerveis 8%
do Produto Interno Bruto (PIB). O Governo, ciente da importncia dessa poltica,
cria, no ano de 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da Sade,
intitulado oficialmente de Programa Mais Sade, com o intuito de movimentar a
economia sanitria, baseado no emprego e renda e at na construo de empresas
pblicas, como a Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
(Hemobrs), com a liderana do Ministrio da Sade, que estava sendo comandado
por um quadro do Movimento Sanitrio da dcada de 1980, o ministro Temporo.
Alm do PAC da sade, h a continuao da prioridade em torno da
expanso da estratgia Sade da Famlia, segundo Menicucci (2011) foram criadas
2.500 novas equipes de sade da famlia entre os anos de 2007 e 2008 e, para

41
A autora defende o ponto de vista de Filgueira et al. (2006, P.17) em documento elaborado para o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID): El universalismo bsico es un concepto que se
implementa gradual y progresivamente en cada pas, con redefiniciones sistemticas del conjunto de
las prestaciones bsicas as como del alcance de cada una de ellas, que permiten ir asegurando, a
travs del tiempo, el cumplimiento de sus objetivos y fines.
 73

melhorar a estrutura da equipe o Governo lanou mo dos Ncleos de Apoio

Sade da Famlia (NASFs), como apoio s Equipes de Sade da Famlia (ESF).
Por fim, na linha governista de apoio crtico (mais apoio do que crtica),
Menicucci (2011) e Costa (2013) consideram que os principais avanos da poltica
de sade do Governo Lula foram as melhorias das condicionantes e determinantes
da sade com a srie de programas de transferncia de renda com suas
contrapartidas e valorizao do salrio mnimo, alm de aumento do mercado formal
de trabalho, que contriburam para a diminuio da mortalidade infantil e melhorias
em vrios indicadores epidemiolgicos da sade, como segurana alimentar e
renda.
As crticas s anlises proferidas pelas autoras prximas ao Governo so
melhores condensadas por Bravo (2009), Batista Jr. (2010), Bahia e Scheffer (2013)
que destacam a construo de uma deforma sanitria do Governo Lula, ao continuar
com a poltica neoliberal no campo da sade, priorizando o privatismo sanitrio, com
aes focalizadas, seguindo os padres de organismos internacionais e
incentivando o mercado de planos privados de sade, com a apresentao de uma
baixa regulao realizada pela Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) 42 e
pouca valorizao das discusses e resolues dos conselhos (principalmente o
Conselho Nacional de Sade CNS) e as conferncias realizadas.
Os Governos do PT continuam priorizando uma sade pblica focalizada,
principalmente para o segmento mais pobre da sociedade. Este segmento que faz
uso do SUS, apesar de relevante em termos quantitativos (73% da populao
brasileira utiliza, exclusivamente, o SUS), no est organizado em instituies,
movimentos ou sindicatos formalizados onde possam expressar suas reivindicaes
e denncias, transformando-se num ato fragmentado e disperso, no influenciando
as polticas sanitrias do Governo.
Para agravar essa situao, os sindicatos de categorias profissionais
influentes (professores, bancrios, metalrgicos etc) no esto lutando mais pelo
Sistema nico de Sade (SUS), negociando com o patronato a filiao aos melhores
planos privados de sade, assim tambm ocorre com os gestores pblicos (at com
os que trabalham no setor sade), enfraquecendo ainda mais a luta pela
permanncia da efetivao do SUS. Um caso como o do socilogo Florestan

42
Hoje a ANS est capturada pelo setor privado da sade, pois dois ex-executivos de planos de
sade de grandes operadoras foram nomeados diretores da ANS.
 74

Fernandes - que poderia ser tratado em qualquer hospital de alto nvel do mundo,
por ser condecorado com a Ordem do Rio Branco que preferiu entrar na fila do
hospital pblico para se tratar, por uma questo ideolgica e de tica em defesa do
pblico, dificilmente ocorrer hoje em dia, basta ver onde vo se tratar os principais
mandatrios do pas, inclusive os grandes quadros da esquerda brasileira.
(CERQUEIRA, 2004).
Tambm h o aprofundamento da implantao de uma gesto gerencial, a la
Bresser, com a continuao do subsdio por meio do fundo pblico das OSs e
OSCIPs, com criao de mais Fundaes e a completa privatizao dos hospitais
universitrios sob administrao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
(EBSRH), ferindo a Constituio, a Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT) e,
especificamente, a autonomia universitria. Tal processo est sendo contestado por
meio de Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) que est tramitando no
Supremo Tribunal Federal (STF)43. Essas concesses e permisses afrontam
tambm a estabilidade e a melhoria das condies de trabalho dos recursos
humanos do SUS, aumentando a precarizao e a terceirizao. (BRAVO, 2009).
Outro retrocesso social em relao s polticas pblicas de sade no Brasil,
especificamente em relao ao (sub) financiamento44 foi aprofundado pelos
Governos do PT. Com a extino da CPMF em 2007, o Governo e o Movimento
Sanitrio reiniciaram a discusso sobre a regulamentao da Emenda Constitucional
(EC) 29/2000 que assegurava a participao dos trs nveis de Governo no
financiamento do SUS a partir da definio de um percentual mnimo de recursos
por ano.
A regulamentao realizada no incio de 2012 consolidou os investimentos
da Unio, Estados e Municpios. Os Estados continuam obrigados a investir, no
mnimo, 12% da arrecadao dos impostos, enquanto os Municpios, 15%. O Distrito
Federal investir de 12 a 15%, conforme a classificao da fonte da receita em
estadual ou distrital. Mas a maior frustrao do Movimento Sanitrio em torno dessa
regulamentao foi o veto presidencial aos 10% da Receita Corrente Bruta (RCB) da
Unio, o que dificulta a consolidao do financiamento pblico da sade universal e
integral de acordo com nossa Constituio.

43
No prximo captulo (captulo 2) analisamos detalhadamente o retrocesso sanitrio representado
pela EBSERH.
44
No ltimo captulo da dissertao (captulo 3) detalhamos o histrico do subfinanciamento da
poltica pblica de sade em nosso pas.
 75

Destacamos tambm que o Brasil de acordo com dados de vrias

instituies e organismos o nico pas do mundo de sistema universal onde os
investimentos privados superam os investimentos pblicos. Dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE (2009) estimam que o investimento em
sade (tanto pblico quanto privado) de aproximadamente 8,4% do Produto
Interno Bruto (PIB), ficando abaixo dos Estados Unidos que investem 15%, mas
mais prximo dos pases membros da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) que possuem sistema universal como
Inglaterra (8,4%), Espanha (8,5%), Austrlia (8,98%) e Canad (10,1%).
O problema do Brasil que o investimento pblico bem abaixo do privado,
enquanto o primeiro est em torno de 45%, o segundo alcana 55%, fato indito em
pas com sistema universal de sade e que j alcanou a posio de stima maior
economia do mundo. (OMS, 2008).
E o investimento pblico em relao ao PIB tem a mdia de apenas 4%,
sendo 1,7% da Unio e o restante dividido entre Estados e Municpios, ainda com o
agravante do recente corte realizado pelo Governo Dilma de R$ 5 bilhes no
oramento da sade (de R$ 77 para R$ 72 bilhes) para cumprir o pagamento da
dvida pblica evidenciando a falta de comprometimento com o direito humano
fundamental sade de acordo com o Sistema nico de Sade (SUS) universal,
integral e gratuito conforme a Constituio Federal. (MENDES, 2012)
A sade brasileira sempre esteve em um processo de subfinanciamento,
necessitando de mais recursos para, alm da efetivao constitucional, enfrentar os
desafios do futuro como as mudanas no quadro demogrfico e epidemiolgico, as
inovaes tecnolgicas e a melhor distribuio de recursos.
Por ltimo, no caso do Governo Dilma, assim como nos Governos Lula, foi
secundarizado o projeto da Reforma Sanitria frente ao Projeto Privatista da Sade
(BAHIA; SCHEFFER, 2013), de modo que os governantes do Partido dos
Trabalhadores pudessem colocar em pauta as promessas com seus financiadores
de campanha, majoritariamente da alta burguesia com empreendimentos na rea
sanitria45.

45
Em estudo realizado por Scheffer e Bahia (2011), o PT foi o terceiro partido que mais recebeu
aportes financeiros das operadoras de planos de sade na campanha de 2010: 14,05% do total, s
ficando atrs do PMDB (28,94%) e do PSDB (18,16%). Analisando especificamente a eleio
presidencial, a ento candidata Dilma Roussef (PT) recebeu o dobro do seu adversrio, o tucano
Jos Serra: R$ 1000.000 da Qualicorp Corretora de Seguros contra R$ 500.000 para Serra (PSDB).
 76

As manifestaes de junho de 2013, que mobilizaram a pauta poltica do

pas, colocaram a sade pblica no topo das propostas, com frases irreverentes
tpicas de um movimento liderado pela juventude como, por exemplo, enfia os 20
centavos no SUS46 e queremos sade padro FIFA47. Manifestaes na periferia
do Brasil, principalmente nas favelas ditas pacificadas do Rio de Janeiro se
destacaram pela vanguarda na defesa da sade pblica, especificamente por um
investimento do Governo no saneamento como prioridade, como foi o caso dos
moradores da Rocinha, que exigiram melhorias sanitrias ao invs do Governo
priorizar o telefrico para transporte de turistas na mesma comunidade48.
A resposta de Dilma em relao aos protestos de junho que pediam mais
investimento em sade foi o Programa Mais Mdicos, que se baseia na importao
de mdicos estrangeiros para trabalharem nos grotes mais distantes do pas,
principalmente nas mais de 400 cidades em que no h atuao de nenhum mdico,
por meio de uma bolsa paga pelo Governo brasileiro. Apesar da alta popularidade do
Programa, alguns membros da rea da sade criticaram a proposta por no tocar
nos aspectos estruturais da sade pblica, como financiamento, condies de
trabalho, falta de medicamentos, entre outros.
Depois da anlise poltica, econmica e social do projeto sanitrio brasileiro,
das dcadas de 1980 at a atualidade, desenvolvemos, no prximo captulo, os
retrocessos sanitrios no Brasil, que podem ser classificados em dois tipos:
retrocessos sanitrios doutrinrios e retrocessos sanitrios institucionais.

Disponvel em http://www.cebes.org.br/media/File/Planos_de_Saude_Eleicoes.pdf. Acesso em 1 de

junho de 2014.
46
Numa referncia ao aumento de 20 centavos no preo das passagens do transporte pblico em
algumas capitais, como em So Paulo.
47
Em referncia aos estdios para a Copa do Mundo que tinham que ser padro FIFA.
48
Foi noticiada nos principais jornais do pas a marcha de moradores da Rocinha e do Vidigal at o
bairro nobre do Leblon para reivindicarem saneamento bsico para as comunidades. Outro ponto
interessante seria analisar a relao entre as Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs) e as Unidades
de Pronto Atendimento (UPAs) nas favelas cariocas, demonstrando a conjuntura repressiva e
conflitiva no direito sade dessas comunidades.
 77

CAPTULO 2
2 OS RETROCESSOS SOCIAIS NA ATUALIDADE DA SADE PBLICA
BRASILEIRA: RETROCESSOS DOUTRINRIOS E INSTITUCIONAIS

Apresentamos, neste segundo captulo, quatro exemplos de retrocessos

sociais na sade pblica brasileira atual49: os dois primeiros no plano doutrinrio: o
mnimo existencial e a reserva do possvel e os dois restantes no campo
institucional: a implementao, pelo Governo Federal comandado pelo Partido dos
Trabalhadores, da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares, mais conhecida
como EBSERH e a no aprovao do projeto original dos 10% da Receita Corrente
Bruta da Unio na regulamentao do investimento pelos entes federados, o que fez
iniciar uma campanha denominada Movimento Sade + 1050.

2.1 Retrocessos Sanitrios Doutrinrios

Iniciamos a anlise sobre os retrocessos doutrinrios, pois so elaborados

por meio da doutrina juspoltica, influenciando decises jurdicas, gestores pblicos e
at mesmo a atuao do Estado na implementao de polticas pblicas, como no
caso da efetivao do Sistema nico de Sade (SUS) em nosso pas.

2.1.1 O Mnimo Existencial

2.1.1.1 A Construo do Conceito do Mnimo Existencial

O mnimo existencial - tambm conhecido como contedo mnimo, mnimo

vital, ncleo essencial, substncia mnima dos direitos fundamentais surgiu da
cultura jurdica alem na segunda metade do sculo XX. No pas germnico este
conceito desenvolvido e ratificado no s no mbito jurdico, mas tambm no
legislativo e administrativo, tornando-se uma referncia na soluo de litgios e
influenciando o direito comparado. (BARCELLOS, 2012; TORRES, 2009).
As teses doutrinrias sobre o mnimo existencial foram criadas na Alemanha
especificamente porque a clssica Lei Fundamental ou Constitucional de Bonn de

49
Esses exemplos de retrocessos sanitrios foram analisados pois esto atualmente em voga na
discusso doutrinria e institucional do Movimento Sanitrio brasileiro.
50
http://www.saudemaisdez.org.br/
 78

194951 no trazia em seu bojo qualquer tipo de direito social de cunho prestacional52,
desta maneira, a discusso em torno da garantia de um mnimo indispensvel para
uma existncia digna ocupou um papel preponderante tanto nas questes pr-
constituio (por meio de Assembleia Constituinte) quanto na constituio em si
(denominada Lei Fundamental de Bonn). (SARLET, 2012).
Como enfatizado por Krell (2002), o Tribunal Constitucional Alemo lastreou
a construo do mnimo existencial em dois elementos concordantes e
fundamentadores de uma interpretao hermenutica progressista no direito atual: o
princpio da dignidade da pessoa humana e o direito vida em sua completude, ou
seja, na sua integridade fsica e mental. Enquanto o primeiro - princpio da dignidade
da pessoa humana - estava inserido de modo normativo na Lei Fundamental de
Bonn, especificamente em seu artigo I, inciso I; o segundo direito vida em sua
completa integridade inseria-se no artigo 20, inciso I da mesma Carta
Constitucional. Sendo assim, a Corte Suprema alem determinou uma ajuda social
(Sozialhilfe), com base em uma interpretao constitucional prospectiva, estipulando
que o Estado, de forma obrigatria, oferecesse uma contribuio social em forma
de programa de transferncia de renda a quem comprovasse ser hipossuficiente,
preenchendo, dessa forma, o vazio deixado pelo texto constitucional no que se
refere aos direitos sociais, influenciando a jurisprudncia e a doutrina no somente
de seu pas, como de outras plagas internacionais.
Portanto, segundo Krell (2002), a tese do mnimo existencial foi uma espcie
de mea culpa da Carta de Bonn, j que esta negligenciava qualquer tipo de direito
social tendo que encontrar um instrumento jurdico capaz de restituir esse vazio de
dignidade humana.
Pouco depois, logo aps a Segunda Guerra Mundial (dcada de 1950),
Bachof (1954) conseguiu construir uma argumentao sobre o mnimo existencial
em que aliava o direito civil e poltico ao direito social. Sustentava que o mnimo
existencial, ligado dignidade humana, no estaria resumido apenas questo da
liberdade, mas, principalmente, a um mnimo de segurana social como sade,
educao, moradia etc. (TORRES, 2009).

51
a vigente Constituio da Alemanha.
52
Excepcionalmente existe a previso da proteo da maternidade e dos filhos, compensao de
desigualdades fticas no que diz respeito discriminao das mulheres e dos portadores de
necessidades especiais. (SARLET, 2012).
 79

Nesta mesma poca, de acordo com Alexy (2011), o Tribunal Constitucional

da Alemanha em sua jurisprudncia proferiu duas decises fundamentais em
relao aos direitos sociais prestacionais que teve como escopo o fundamento
conceitual do mnimo existencial.
Precisamente, em 1951, ocorreu a primeira deciso, que tinha como tema a
assistncia social. Nesta deciso, primeiramente, o Tribunal Constitucional Alemo
desobriga o Estado de proteger o indivduo de suas necessidades materiais e
tambm a uma assistncia totalmente gratuita. (TORRES, 2009).
Com a polmica originada a partir dessa deciso, o Tribunal Alemo tenta
redimir-se declarando que essa deciso no significa dizer que o indivduo no
tenha nenhum direito constitucionalmente garantido assistncia social. A
discusso avana e, em 1975, o Tribunal proferiu uma deciso em que afirma que
um dos deveres inquestionveis do Estado Alemo a assistncia aos
necessitados, devendo lhes garantir o mnimo, ou seja, condies bsicas para
uma existncia humana digna. Desta forma, consagrou-se pela primeira vez um
direito fundamental a um mnimo existencial embalado pelos timos desempenhos
econmicos do Estado do Bem Estar Social alemo. (TORRES, 2009).
E a segunda deciso foi muito mais polmica, tratava-se do caso de vagas
nas universidades (que eram poucas) e estudantes correspondentes ao que o
ensino mdio brasileiro (que eram muitos) que pleiteavam a entrada nestas.
Portanto, foi uma questo referente a nmerus clausus. O Tribunal Constitucional
Alemo proferiu uma dbia deciso, pois ao mesmo tempo em que permitiu que todo
cidado que tivesse concludo o ensino mdio deveria ingressar nas universidades
(um mnimo existencial educacional) tambm deixou aberta a questo sobre a
criao de novas vagas nestas questo que se resolveria com a teoria da reserva
do possvel, que veremos no prximo item. (TORRES, 2009).
Depois de avaliarmos esse novo instrumento jurdico em seu pas de origem,
analisamos esse conceito do mnimo existencial em nosso pas.
No Brasil, este debate muito recente, ganhando fora na ltima dcada e
ainda se encontrando em permanente construo doutrinria. Juristas como Torres
(2009), Barcellos (2012) e Sarlet (2012) tm contribudo com novos enfoques sobre
o tema.
De acordo com Torres (2009), as caractersticas centrais do mnimo
existencial se coadunam sobremaneira com os denominados direitos da liberdade:
 80

sua condio de pr-constitucionalidade, pois inerente pessoa humana,

independente da formao de uma Constituio; direito pblico subjetivo de
qualquer cidado, fortalecendo a interpretao de que o mnimo existencial que
influencia a ordem jurdica e no o seu contrrio, apresenta validade erga omnes, ou
seja, tem consequncias, sejam estas diretas ou indiretas, para toda a coletividade,
como no exemplo de uma justificativa de estado de necessidade e, por ltimo,
apresenta-se imbudo de historicidade, vale dizer, variando de acordo com o
contexto social e econmico e a identidade territorial que deseja abarcar.
J Barcellos (2012) advoga que o mnimo existencial deve preceder o
princpio da dignidade da pessoal humana, devendo o Estado ofertar para os
cidados um ncleo com um contedo bsico, j que a efetivao do mnimo
condio sine qua non para a classificao de um ser digno ou indigno perante as
caractersticas do sistema capitalista. O ncleo bsico do mnimo existencial, em
relao aos elementos matrias da dignidade, deve ser composto por uma proteo
estrutural objetiva e subjetiva que satisfaa minimamente o cidado perante o
sistema capitalista em que vive, dada a todas as caractersticas de pases, sejam
estes centrais ou perifricos na geopoltica estabelecida.
Barcellos (2012) ainda enumera, de forma explcita, como seria constitudo
este mnimo existencial: sade bsica, educao fundamental, acesso justia e
assistncia aos desamparados, este ltimo, englobando alimentao, vesturio e
abrigo.
Sarlet (2012) est de acordo com as construes conceituais do mnimo
existencial feitas por seus colegas, porm, ele chama ateno para a restrio desse
conceito alertando que no se pode quantific-lo de forma nica e definitiva, pois o
mnimo existencial varia conforme o lugar, tempo, padro socioeconmico vigente,
esfera econmica e financeira, expectativas e necessidades, que no caso da
interpretao dada por esse autor, podem se confundir com desejos e aspiraes
individuais.
Sarlet (2012) completa seu raciocnio ao elucidar como se daria a definio
desse mnimo existencial tendo como referncia o papel dos legisladores e dos
juzes: cabendo ao legislador a funo de dispor sobre a forma da prestao, seu
montante, as condies para sua fruio, entre outros aspectos a serem
considerados e aos tribunais caberiam decidir sobre este ncleo existencial mnimo,
 81

mas apenas em casos de omisso ou desvio de finalidade por parte dos rgos
legiferantes.
A concluso a que chegam esses juristas que em um pas com tamanha
53
desigualdade social, como o Brasil, no existem elementos concretos que possam
efetivar todos os direitos fundamentais para todas as pessoas, embora concordem
que h uma contradio nesse tipo de argumentao, pois a erradicao da total
desigualdade um dos objetivos e fundamentos do Estado Democrtico de Direito
no Brasil, de acordo com a Constituio Federal. (PIOVESAN, 2014).
Assim, em uma conjuntura em que nem todos os direitos fundamentais so
respeitados, a teoria do mnimo existencial em nosso pas permite racionalizar as
supostas escassez e m gesto/m distribuio dos recursos oramentrios, sendo
de fundamental importncia para a atuao dos trs poderes (Executivo, Legislativo
e Judicirio) para garantir aos cidados mais necessitados um direito bvio da
cidadania, ou seja, um mnimo necessrio para que possam existir de forma digna.
(TORRES, 2009).

2.1.1.2 O Mnimo Existencial como Retrocesso Sanitrio

Depois de analisar a construo do mnimo existencial, desde sua origem na

Alemanha at sua chegada ao Brasil, direciona-se, a partir deste ponto, uma
explanao com a incumbncia de comprovar como o conceito de mnimo
existencial foi construdo tendo o intuito, consciente ou no, de retroceder as
conquistas abarcadas nos direitos sociais de nossa Constituio.
Para iniciar, houve uma falha terica de nossos doutrinadores que
professam o mnimo existencial no que tange transferncia deste conceito da
Alemanha para o nosso direito ptrio. Essa transferncia se deu de forma mecnica,
sem atentar para duas observaes fundamentais: a primeira, em relao abissal
diferena de contedo das Cartas Polticas germnicas e brasileiras; a segunda,
referente distncia social, formao poltica e econmica, tambm imensa, que
separa a realidade desses pases. (BARROSO, 2007).
No h argumentao de defesa sobre a existncia de um mnimo
existencial no Brasil, j que nossa Constituio - classificada como dirigente, ou

53
Segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), com dados de 2010, o
Brasil o 10 pas mais desigual do mundo, dentre 126 pases pesquisados.
 82

seja, dirige e indica ao Estado como atuar no contexto sociopoltico - erigiu um

extenso rol de direitos sociais de cunho prestacional, como obrigao de executar
em prol da melhoria dos servios pblicos, atingindo, dessa forma, o conjunto da
populao; diferentemente da Constituio Alem, que destaca os direitos liberais, a
forma de governo e o controle de constitucionalidade, quase que no citando
nenhuma forma de direito social. Sendo assim, na cultura constitucional germnica,
a elaborao de um mnimo de dignidade para os seus cidados se torna
fundamental para uma sociedade que se pretenda justa e solidria j que no h
previso constitucional sobre os direitos sociais.
J no caso do Brasil, a construo doutrinria de um mnimo de
provimentos, sejam estes materiais ou no, seria um retrocesso constitucional, pois
o que seria vlido e eficaz em nossa realidade seria a concretizao do rol dos
direitos sociais do texto constitucional, direitos estes resultado de muita luta e
organizao dos movimentos sociais, como vimos no ascenso de lutas pr-
constitucional e no um mnimo que, ao mesmo tempo que limitado, tambm
limita, no somente o texto constitucional no que ele de fato poderia ser, como
tambm a coletividade de cidados em seus direitos mais elementares para a
formao de uma vida digna. Dessa maneira, a tese sobre o mnimo existencial
deslocada e contraproducente em nosso pas, retrocedendo conquistas
constitucionais.
E, complementando, a Alemanha, assim como os pases centrais da Europa
(Frana, Inglaterra, Itlia), goza de uma tradio de um Estado Social ainda atuante,
apesar de todos as restries sofridas54, podendo o pas germnico se dar ao luxo
de no constitucionalizar direitos sociais. J o Brasil, pas de imensa desigualdade
social, no pode confiar sua esperana de ratificao dos direitos sociais a uma
espcie de mnimo vital, devendo perseguir, intermitentemente, os direitos
fundamentais sociais de nossa Constituio em sua completude. Como relata Krell
(2002) no se trata de analisar a Constituio como um texto bblico, beirando o
messianismo, mas apenas exigir que o Estado brasileiro e Estado no sentido mais
lato possvel: Executivo, Legislativo, Judicirio, Conselhos leve a srio os
mandamentos constitucionais.

54
Principalmente no contexto da crise econmica atual.
 83

Perquirindo incisivamente sobre a tentativa de construo do conceito do

mnimo existencial, vimos que, at o momento, h uma hesitao sobre a
cientificidade desse conceito, sobre o que, realmente, ele abrange. Como ressalta
Wang (2009) a teoria do mnimo existencial tem a pretenso de definir o ncleo
essencial dos direitos sociais, como uma espcie de guia e farol para o intrprete na
busca da concretizao desses direitos, mas o mnimo em anlise demonstra-se
varivel, influencia e influenciado por uma srie de circunstncias e
especificidades de cada caso concreto, colocando em dvida, portanto, a
capacidade de servir de referncia para a definio do tal mnimo de dignidade.
Algumas perguntas so importantes para tentar resolver o problema colocado: como
formado um ncleo essencial de um direito, qual sua abrangncia, como se inicia e
como se finda? No h receita de bolo para definir os contornos do mnimo
existencial, muito menos servir de referncia.
Netto (2010) tambm refora essa anlise ao questionar a falta de
parmetros para definir o conceito de mnimo existencial e tambm contesta a
ausncia sobre quem deve delimitar e dar eficcia ao conceito, destacando que no
h contornos definidos para a tomada de deciso e ao no plano concreto, seja
numa lei, na administrao ou em uma deciso judicial, a complementao desse
estgio via controle social tambm deficitria, no h ainda uma sistematizao
concreta sobre como e em quais situaes esse mnimo definiria o ncleo de direitos
sociais e, o mais importante, quem o definiria.
Netto (2010) e Wang (2009) tambm atentam para o fato de haver uma
contradio sobre a deciso de um mnimo existencial, caso haja conflito
institucional entre algum dos trs poderes de nossa Repblica, podendo propiciar
uma rusga ou at mesmo crise que reflita sobre as polticas pblicas.
Sobre a especificidade do direito sade, o mnimo existencial est sendo
desenvolvido com o claro intuito de restringi-lo somente sade bsica, como vimos
na definio de Barcellos (2012). Tambm serve para legitimar projetos de lei que
almejam restringir ou excluir o direito sade da Constituio, principalmente de seu
art. 19655 que sustenta a universalidade e integralidade do direito sade,
demonstrando, dessa forma, um explcito retrocesso social.

55
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e
 84

O fenmeno da judicializao da sade que vem a ser a luta constante

dos cidados pelo efetivo cumprimento da Constituio - vem sofrendo crticas com
um srio rano conservador legitimadas pelo mnimo existencial. Com exceo de
casos como medicamentos ou tratamentos sem eficcia comprovada ou que
possuem alternativas ao paciente comprovadamente com o mesmo resultado
cientfico e com custo menor ao errio, o juiz no poder justificar sua negativa de
atendimento ao paciente que recorra justia com base no argumento do mnimo
existencial, pois em praticamente todas essas situaes est se relacionando com o
delicado tema do direito inalienvel vida e dignidade da pessoa humana, que
no corresponde nem de longe a um certo mnimo vital, pois para a manuteno
da vida deve-se atentar para o mximo de atendimento e tratamento, ocasionando a
busca pelo melhor dos medicamentos, sendo esse um dos exemplos mais
recorrentes da denominada judicializao da sade.
Amaral (2010) e Netto (2010) ratificam essa anlise ao defender que o
Estado-Juiz no deve considerar nem mesmo se o requerente tem recursos
financeiros para custear o tratamento/medicamento requerido j que em poucos
casos se justificaria uma no concesso, pois a maior parte dos gastos com
medicamentos concedidos pelo Poder Judicirio vai para aquisio de produtos de
altssimo custo, ou seja, no h fornecimento nem mesmo pelo plano privado de
sade, mesmo com uma srie de isenes e desoneraes que o Governo
presenteia esses grupos empresrios do ramo sanitrio56. Deve-se pensar, para
amenizar o quadro da judicializao da sade, tambm o papel da sade privada em
nosso sistema de sade, inclusive em nosso sistema pblico (SUS), que tem, como
desafio, continuar a ser nico. (OCK-REIS, 2012).
Vimos, portanto, que o denominado mnimo existencial tem como escopo
retroceder os direitos sociais categoria de um direito natural, um mnimo de
cidadania que no condiz com a natureza preceptiva de nossa Constituio.
Assim, pela orientao hermenutica progressista de nossas normas
constitucionais, interpretamos com base no princpio da proibio do retrocesso

igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. CF/88.

56
Ock-Reis (2013) estima que a renncia de arrecadao fiscal em sade, no ano de 2011,
alcanou significativos R$ 16 bilhes, o equivalente a 22,5% do investimento pblico federal na rea.
 85

social,57 buscando a anulao do conceito de mnimo existencial com o argumento

de que no podemos voltar a um estgio antiquado onde s havia a consolidao
formal de direitos que representavam migalhas de cidadania (MARMELSTEIN,
2011).
Para alm do positivismo jurdico, ousa-se tambm analisar o conceito de
mnimo existencial comparando e fazendo o contraponto com o conceito de bsico
social58, ou seja, em uma anlise para alm do direito. Pereira (2011) destaca que
no se pode confundir os termos mnimo e bsico, apesar de sua quase irmandade
semntica, so bastante diferentes em termos poltico-sociais. Enquanto o mnimo
exige uma proteo por baixo, rasteira, somente se atentando s necessidades
biolgicas para a pura e simples sobrevivncia, sem se preocupar com o
desenvolvimento fsico e mental do ser humano para que alcance percepo crtica
sobre seu lugar e posicionamento perante o sistema capitalista; o bsico deve ser
algo fundamental, para alm de uma satisfao simplista, que d oportunidades de
fato para que o ser humano se reconhea como tal, no completo bem-estar de sua
sade fsica, concomitante com um grau subjetivo de autonomia cidad, refletindo
sobre seus objetivos e crenas.
Pereira (2011), ao nos apresentar a construo intelectual do mnimo, s
ratifica a perspectiva de retrocesso includa nesse conceito. Pereira (2011) inicia
trazendo as contribuies do representante da Escola Austraca, o neoliberal
Friedrich Hayek, em defesa de um mnimo de renda somente para pessoas que no
apresentem condies para participao no mercado de trabalho: enfermas,
pessoas fsica e mentalmente incapazes, vivas e rfos. Hayek defende um
mnimo como dever moral e no cvico, uma mnima rede de segurana para
amenizar a pobreza extrema, numa conceituao de dimenso biolgica ou mero
alvio para necessidades animais. A defesa de um mnimo para Hayek, segundo
Pereira (2011), expansiva, englobando uma srie de aes no campo da micro e
macroeconomia: a defesa de um Estado Mnimo, polticas assistencialistas mnimas
e focalizadas, atuao do mercado em polticas pblicas estratgicas, preferindo at

57
O Princpio da Proibio do Retrocesso Social defende a garantia dos direitos sociais
constitucionalizados, protegendo-os de qualquer iniciativa de restrio e/ou supresso dos mesmos.
Estudaremos esse princpio, de forma detalhada, no ltimo captulo da dissertao, como uma das
alternativas para sanar os retrocessos sanitrios.
58
Esse conceito tambm ser abordado no ltimo captulo da dissertao, de maneira complementar,
quando discutiremos o embasamento da auditoria da dvida pblica como alternativa de
enfrentamento aos retrocessos sociais.
 86

mesmo uma ditadura liberal frente a uma democracia que no cumpra com os
iderios de sua doutrina.
O segundo autor apresentado por Pereira (2011) o filsofo poltico John
Rawls, que apresenta a defesa de um mnimo efetivado pelo Estado para os mais
pobres (de acordo com um corte de renda estabelecido) para equacionar os
desequilbrios propiciados pelo mercado. Defende uma ordem lxica em que
pressupe que o princpio da liberdade e oportunidade esteja frente do princpio da
igualdade, demonstrando pfia preocupao com uma igualdade material,
fortalecendo, dessa forma, a igualdade formal, em que a lex mercatoria estaria
acima de qualquer princpio distributivo.
Pereira (2011) ainda destaca quatro semelhanas entre Hayek e Rawls: a) o
mercado tem papel de destaque numa sociedade onde as diferenas das classes
sociais so resolvidas com base em uma folha de papel, qual seja o contrato, sendo
uma das facetas mais versteis e convincentes da legitimao do sistema
capitalista; b) apologia do fetichismo da mercadoria, que o modo pelo qual as
formas econmicas do capitalismo ocultam as relaes sociais a elas subjacentes,
como, por exemplo, quando o capital, como quer que seja compreendido, e no a
mais-valia, tido como a fonte do lucro; c) incentivo s desigualdades criadoras
como basilares para a manuteno de uma sadia competio no sistema
capitalista, naturalizando a pobreza numa espcie de darwinismo social, em que os
direitos sociais so vistos como empecilho ao avano econmico e; d) incluso
individual, pois o mnimo existencial deve favorecer apenas a indivduos, por isso o
destaque para a dignidade da pessoa humana, no devendo referir-se coletividade
ou classes sociais.
Portanto, o conceito de mnimo seria prximo de um mnimo de subsistncia,
resposta isolada e emergencial aos efeitos da pobreza extrema, uma poltica
assistencialista conjuntural, que legitima as desigualdades sociais e a concentrao
de renda numa sociedade dividida em classes.
Para contrapor ao mnimo surge o conceito de bsico social, demonstrado
por Pereira (2011), com base na tese de Ian Gough e Len Doyal, A Theory of
Human Need59, que conceitua o bsico como uma poltica em movimento rumo ao
alargamento social de direitos, numa integralidade e juno com as geraes do

59
Essa teoria tambm ser abordada no ltimo captulo desta dissertao captulo 3 quando
tratarmos da alternativa da auditoria constitucional da dvida pblica.
 87

direito60: liberal, social e difuso e no somente com polticas assistencialistas e

focalizadas.
Os programas, na conceituao do bsico social, devem estar encadeados,
um complementando o outro, no caso da sade pblica brasileira, por exemplo, o
Programa Sade da Famlia (PSF) deve ser efetivado juntamente com a vigilncia
sanitria, saneamento bsico, assistncia, preveno, entre outros.
Para Pereira (2011), com base nos autores supracitados, o bsico social
deve conter duas caractersticas imprescindveis: ser objetivo e universal. Ser
objetivo no sentido de que sua especificao terica e emprica deva ser
independente de preferncias ou desejos pessoais; e universal no que se refere s
consequncias do no cumprimento de um bem estar coletividade, proporcionando
srios prejuzos decorrentes de sua no satisfao adequada, em qualquer pessoa
em qualquer parte do mundo, em qualquer cultura. A definio de srios prejuzos
tambm conceituada por Pereira (2011), que menciona como impactos negativos
relevantes que possam impedir ou por em srio risco a possibilidade objetiva e
subjetiva dos seres humanos de viver fsica e socialmente em condies de poder
expressar a sua capacidade de participao ativa e crtica.
Pereira (2011), com base em Doyal e Gough, destaca que as necessidades
humanas bsicas objetivas e universais so a sade fsica e a autonomia, que
devem ser efetivadas por meio de uma poltica pblica atuante, de modo conjunto.
Ambas so pressupostos iniciais para uma vida digna, no se resumindo como um
fim em si mesmas. A sade fsica seria como um axioma para o desfrute da vida,
sendo uma necessidade humana primria, que tem como indicadores bsicos a taxa
de mortalidade e a expectativa de vida. A sade fsica como um lastro para o
alcance da autonomia, esta seria a capacidade do indivduo de eleger objetivos e
crenas, de valor-los com discernimento e de p-los em prtica sem opresses,
no somente no sentido de se fazer ciente de sua posio como indivduo mas,
principalmente, como pertencente a uma coletividade, respeitando regras e valores
que devem ser construdos de forma democrtica e participativa.
Portanto, o bsico social se diferencia do mnimo existencial no sentido de
que uma poltica estrutural, exigindo reformas de base, como a efetivao de uma
reforma sanitria com base em nossa Constituio, poltica de Estado e no de

60
Abordamos criticamente a teoria da gerao dos direitos no primeiro captulo.
 88

Governo, com total afinidade com os ditames constitucionais. No caso do direito

sanitrio, isso significa a luta pela concretizao dos princpios do Sistema nico de
Sade (SUS), quais sejam a universalidade, integralidade, equidade, de acordo com
a implementao de polticas sociais e econmicas com o fim de ratificar objetiva e
subjetivamente a sade pblica brasileira.
Depois de analisarmos criticamente o conceito de mnimo existencial,
passamos, a seguir, anlise de outro retrocesso doutrinrio: a reserva do possvel.

2.1.2 A Reserva do Possvel

2.1.2.1 A Construo do Conceito da Reserva do Possvel

A teoria da reserva do possvel (Vorbehalt des finanziell Mglichen) tambm

deve a sua origem Alemanha, especificamente Corte Constitucional Federal
germnica, na dcada de 1970, para ser um contraponto, um limite, s benesses
do Estado do Bem Estar Social. Tudo comeou com um julgado do Tribunal
Constitucional alemo referente ao acesso, pelos estudantes, s vagas das
universidades pblicas numerus-clausus Entscheidung61, em 18 de julho de
1972, baseado no artigo 12, 1 da Constituio62. (KELBERT, 2011).
A Corte apreciou um caso no qual uma ao judicial tinha como escopo
permitir a certo estudante cursar o ensino superior pblico, no caso especfico, a
Faculdade de Medicina. Tal ao se baseava na garantia prevista pela Lei Federal
alem (Lei Fundamental de Bonn) que garantia a livre escolha de trabalho, ofcio ou
profisso, tendo em vista que no havia disponibilidade de vagas em nmero
suficiente para todos os interessados em frequentar as universidades pblicas.
(KRELL, 2002; SARLET, 2012).
Na deciso proferida pelo Tribunal ficou estabelecido que s se pode exigir
do Estado o atendimento de um determinado interesse, ou a execuo de uma
prestao especfica em benefcio do interessado, desde que observados os limites
da razoabilidade e proporcionalidade; e a deciso completava o julgado relatando

61
O mesmo caso do mnimo existencial.
62
Todos os alemes tm o direito de eleger livremente a sua profisso, o lugar de trabalho e o lugar
de formao traduo de alle deutschen haben das recht, beruf, asbeitsplatz und ausbildungssttte
frei zu whlen.(DEUTSCHLAND, 2012).
 89

que os sujeitos reserva do possvel devem sopesar a racionalidade de cada caso

concreto, refletindo sobre o aspecto econmico do Estado. (KRELL, 2002).
Ou seja, essa concluso obstaculizaria qualquer pretenso acima de um
patamar considerado logicamente razovel de exigncias sociais, razo pela qual o
Tribunal decidiu, neste caso especfico, que o Poder Pblico no estaria obrigado a
disponibilizar um nmero ilimitado de vagas para acolher todos os interessados em
ingressar nas universidades pblicas (KELBERT, 2011; SARLET, 2012). Esse caso
teve grande repercusso social e acabou incidindo sobre casos semelhantes.
A teoria da reserva do possvel foi se desenvolvendo na Europa at seu
advento no mbito jurdico ptrio evoluindo de uma maneira mais sistematizada a
partir dos anos 2000, juntamente com o mnimo existencial.
No Brasil, os mesmos doutrinadores que se debruaram sobre o instituto do
mnimo existencial tambm se prontificaram a estudar com mais afinco a reserva
do possvel. Barcellos (2012) relata que o advento da reserva do possvel
concernente ao debate sobre a limitao dos recursos disponveis frente s
numerosas necessidades da populao, principalmente em relao s requisies
de atendimento sade, especificamente em relao aos altos custos dos
medicamentos. A autora atenta para o fato de que h um limite oramentrio e que,
consequentemente, pode terminar em uma frustrao para a populao ao constatar
que o Estado no tem recursos suficientes para suas infinitas necessidades.
Autores como Sarlet e Figueiredo (2008), Kelbert (2011) e Moreira (2011)
definem a reserva do possvel em trs caractersticas principais: a) disponibilidade
ftica de recursos; b) disponibilidade jurdica de recursos materiais e humanos e; c)
a proporcionalidade na prestao.
Sobre a disponibilidade ftica de recursos, a reserva do possvel
interpretada para legitimar a ausncia total de recursos para a realizao de direitos
prestacionais, a observao a ser registrada que essa ausncia de recursos deve
ser comprovada, no apenas alegada, sob pena de responsabilidade do
administrador. Destaca-se que a ausncia de recursos no se restringe somente aos
recursos financeiros, mas tambm aos recursos humanos ou materiais como, por
exemplo, a falta de mdicos e de leitos em hospitais.
Sobre a segunda caracterstica da reserva do possvel disponibilidade
jurdica de recursos materiais e humanos os autores supracitados afirmam que h
recursos existentes, porm no esto disponveis e no podem ser utilizados, o
 90

caso, portanto, da problemtica ligada autonomia jurdica de disposio, j que o

Estado deve ter a capacidade jurdica (poder de dispor), sem o qual nada lhe
adiantam os recursos existentes, assim, a pea oramentria no possui carter
vinculante para o administrador, com exceo do remanejamento de verbas que
deve ser plenamente justificado - previsto na prpria lei oramentria.
Sobre a terceira e ltima caracterstica da reserva do possvel
proporcionalidade na prestao est sendo construda no sentido de analisar cada
caso concreto com todas as suas nuances de cunho poltico, jurdico e econmico,
j que o instituto da reserva do possvel apresenta uma forma dialtica em relao
prestao de direitos fundamentais sociais: pode ser apresentada como um limite
ftico e jurdico, como vimos acima; mas, ao mesmo tempo, apresenta-se como uma
garantia de efetivao dos direitos relatados caso seja considerado o ncleo
essencial mnimo desses direitos, o que, em ambos os casos, pode transparecer a
ideia de retrocesso, j que os limites gerados, seja numa interpretao lata sobre o
tema, seja demonstrando critrios como proporcionalidade, sempre trabalharo com
o foco de restringir ou limitar a efetivao de direitos sociais, como o direito sade.
No Brasil, nossos doutrinadores supramencionados foram mais duros e
restritivos do que os seus colegas alemes, pois esta tripartio se diferencia do
conceito original germnico em relao segunda caracterstica descrita -
disponibilidade jurdica de recursos materiais e humanos - que significa que, antes
de serem garantidos os direitos sociais, deve-se observar a disposio oramentria
especfica, priorizando o oramento aos direitos.
Portanto, s se podem efetivar direitos na medida do possvel, pois o
Estado, supostamente, no tem recursos para alm dessa escassa possibilidade
financeira. Ao limitar a amplitude de direitos sociais aos cidados, se incorre,
fatalmente, em uma restrio desses direitos, havendo, portanto, um claro
retrocesso.

2.1.2.2 A Reserva do Possvel como Retrocesso Sanitrio

Assim como o mnimo existencial, o conceito de reserva do possvel no

pode ser aplicado em nossa realidade, como destaca Krell (2002), caso os
doutrinadores ou operadores do Direito alemes se confrontassem com o quadro
socioeconmico de excluso social do Brasil e, consequentemente, com a ausncia
 91

de condies mnimas para o usufruto de uma existncia digna, passariam a exigir a

atuao do Poder Judicirio para, juntamente com outros poderes da Repblica,
tentar amenizar as desigualdades sociais existentes.
Krell (2002) ainda destaca que se as condies para a efetivao dos
direitos econmicos, sociais e culturais se resumirem a existncia de recursos
financeiros nos caixas de governos, a eficcia em torno dessa efetivao se
aproximar de zero, realando que no se devem colocar os direitos sociais abaixo
das condicionantes econmicas, sob o risco de relativizar a universalidade desses
direitos, podendo ocasionar uma crise do incipiente Estado Social e Democrtico de
Direito brasileiro, que ainda est em via de consolidao, no sendo positivo
comparar com uma economia central do continente europeu, com outro tipo de
formao cultural e institucional.
Cunha Jr (2010), ratificando o pensamento de Krell (2002), ainda mais
incisivo, ao constar que, mesmo com os avanos conjunturais nos ltimos anos,
representados por polticas de transferncia de renda, no h mudana estrutural
efetivada no Brasil, o qual ainda figura entre os pases lderes de estatsticas de
concentrao de renda e de populao sobrevivendo abaixo da linha de pobreza, tal
conjuntura sinaliza que devemos exigir que os direitos sociais sejam retirados da
condio de refns do condicionamento provocado propositadamente pela
justificativa da reserva do possvel.
Continuando nossa anlise sobre a reserva do possvel, este conceito, como
relatamos, dividido em dois tipos: reserva do possvel ftica e jurdica. O primeiro
se caracteriza a um contingenciamento financeiro, a que se encontram submetidos
os direitos prestacionais; e o segundo diz respeito ausncia de previso
oramentria que destine os recursos consecuo de um determinado interesse,
ou requerimento de uma determinada demanda. (DA SILVA, 2010).
Sobre a reserva do possvel ftica h tambm crtica sobre a ausncia de
critrios que possam baliz-la, correndo o risco de se tornar uma fico conceitual,
como relata Souza (2009, p.4000):

A reserva do possvel ftica (ausncia de recursos) um conceito ainda

mais problemtico, ainda mais fluido, ainda mais polmico que o de mnimo
existencial. Tem sido alegada indiscriminadamente pelo Poder Pblico para
se furtar implementao de direitos fundamentais e no existem ainda
critrios objetivos para delimit-la (2009, p.4000).
 92

Farena (1997) destaca o risco de se colocar como pressuposto bsico para

a efetivao dos direitos sociais a quantidade de recursos suficientes do Estado,
podendo representar um retrocesso social que imobilize as pretenses contidas em
nossa Carta Magna:

As alegaes de negativa de efetivao de um direito social com base no

argumento da reserva do possvel devem ser sempre analisadas com
desconfiana. No basta simplesmente alegar que no h possibilidades
financeiras de se cumprir a ordem judicial; preciso demonstr-la. O que
no se pode deixar que a evocao da reserva do possvel converta-se
em verdadeira razo de Estado econmica, num AI-5 econmico que opera,
na verdade, como uma anti-Constituio, contra tudo o que a Carta
consagra em matria de direitos sociais (1997, p.13-14).

J sobre a reserva do possvel jurdica, a crtica sustentada pela defesa de

um maior protagonismo do Poder Judicirio no que tange ao controle da legislao
oramentria. Para Grau (2011), a atuao do Poder Judicirio, em colaborao
com os demais poderes, deve ser totalmente pr-desenvolvimento dos direitos
sociais, combatendo todo o retrocesso que venha a surgir, pois o processo de
aplicao do direito por meio do mandamento advindo das decises judiciais um
processo de permanente recriao e atualizao do direito, abrindo espaos para
inovaes e retirando principalmente o juiz do estado de letargia de ser apenas a
boca da lei, devendo no apenas reproduzir, mas produzir o direito com o intuito de
efetivar a aplicao constitucionalmente imediata de um direito fundamental social,
o caso de inverter as prioridades: o direito social que deve influenciar o oramento
e no o contrrio.
Para concluirmos sobre a reserva do possvel ftica e jurdica, destacamos a
passagem de Cunha Jr (2010), em que ele defende que existem recursos
financeiros no mbito do Estado para garantir os direitos sociais, e o que ocorre na
realidade uma m distribuio destes recursos e at mesmo desvios ilcitos 63.
Neste caso, sustenta o autor, de forma implcita, que o Poder Judicirio deve atuar
tendo como referncia o princpio da proibio do retrocesso social 64 para evitar
teses restritivas como a reserva do possvel, ao alertar sobre instrumentos de
fiscalizao sobre o gasto pblico, para evitar casos como desvios de verbas com
63
O fundo pblico, na verdade, na anlise de Salvador (2010) est em disputa pela luta de classes na
sociedade capitalista, tendendo, ultimamente, para as benesses da elite detentora de poder, a
mesma protagonista da maioria dos casos de corrupo em nosso pas.
64
Esse princpio ser apresentado de maneira mais aprofundada no ltimo captulo desta
dissertao.
 93

obras superfaturadas, cartes corporativos, corrupo ativa e passiva, empresas

corruptoras e corruptas, cultura do favor e do jeitinho para que esse dinheiro seja
aplicado para as necessidades bsicas do ser humano, de acordo com o princpio
da dignidade da pessoa humana.
axiomtico que o direito sade, assim como todos os direitos, no
absoluto, devendo-se analisar a proporcionalidade, a razoabilidade e o caso
especfico em si. Mas usar o argumento de que no h recursos disponveis, de
modo irresponsvel, ou seja, sem comprovao emprica, caracterstica de setores
que tem como escopo principal restringir e, at mesmo, retirar o direito sade da
Constituio, atacando principalmente os princpios da integralidade e
universalidade. urgente, tambm aqui, que a hermenutica jurdica atue com o fito
de proibir esse retrocesso social denominado reserva do possvel. (MOREIRA,
2011).
Complementamos esse raciocnio com a citao de trecho da tese de
doutorado de Fernando Aith (2006, p.397-398), intitulada Teoria Geral do Direito
Sanitrio Brasileiro:

[...] a diretriz de integralidade das aes e servios pblicos de sade

representa um importante instrumento de defesa do cidado contra
eventuais omisses do Estado, pois este obrigado a oferecer,
prioritariamente, o acesso s atividades preventivas de proteo da sade.
A preveno fundamental para evitar a doena, entretanto, sempre que
esta acometer um cidado, compete ao Estado oferecer o atendimento
integral, ou seja, todos os cuidados de sade cabveis para cada tipo de
doena, dentro do estgio de avano do conhecimento cientfico existente.
Assim, sempre que houver uma pessoa doente, caber ao Estado fornecer
o tratamento teraputico para a recuperao da sade dessa pessoa de
acordo com as possibilidades oferecidas pelo desenvolvimento cientfico.
Assim, no importa o nvel de complexidade exigido, a diretriz de
atendimento integral obriga o Estado a fornecer todos os recursos que
estiverem ao seu alcance para a recuperao da sade de uma pessoa,
desde o atendimento ambulatorial at os transplantes mais complexos.
Todos os procedimentos teraputicos reconhecidos pela cincia e
autorizados pelas autoridades sanitrias competentes devem ser
disponibilizados para a proteo da sade da populao. (2006, p. 397-
398).

Portanto, a consecuo do direito sade por parte do Estado obrigatria

e deve atender a todos. A reserva do possvel no deve ser usada como argumento
a obstaculizar esta conquista da nossa cidadania, pois como vimos, ela necessita de
uma melhor definio em relao a seus critrios objetivos, assim como precisa
 94

comprovar seu pressuposto bsico - a escassez de recursos por parte do Estado

brasileiro. (KELBERT, 2011).

2.1.3 A Relao entre o Mnimo Existencial e a Reserva do Possvel

Tanto o mnimo existencial quanto a reserva do possvel, em termos

histrico-jurdicos, so institutos incipientes que ainda no encontraram tratamento
exaustivo por parte da doutrina. Desta maneira, deve-se estudar o tema com
ateno, pois h uma relao direta entre estes institutos e a efetivao dos direitos
fundamentais, incluindo aqui o direito sade.
Para demonstrarmos da melhor forma possvel a relao entre ambos os
institutos em tela e as indagaes contidas neles, recorremos a Oliveira e Calil
(2008) que questionam, primeiramente, sobre a precedncia de um instituto sobre o
outro, j que no h uma comprovao de qual deles d a devida sustentao
existncia doutrinria de outro. A pergunta a que os autores no encontram resposta
a seguinte: se a reserva do possvel limita os direitos sociais a um mnimo
necessrio a uma existncia digna, ou a reserva do possvel, inclusive reserva
financeira, seria de aplicao geral, apenas encontrando restrio em relao a um
ncleo dignitrio mnimo?
Logo depois, complementando o raciocnio, Oliveira e Calil (2008) levantam
vrias questes sobre a relao entre o mnimo existencial a reserva do possvel
como, por exemplo, em torno da indeterminao se a reserva do possvel
empecilho e entrave aplicao ftica dos direitos prestacionais, com exceo ao
ncleo essencial que completa esses direitos ou se a reserva do possvel a
responsvel por delinear o mnimo essencial, restringindo, dessa forma, todos os
direitos que a ele no pertencem.

Caso se entenda que a reserva do possvel um obstculo ftico aos

direitos prestacionais, est-se perante uma teoria absoluta do ncleo
essencial, pois seriam intangveis pela reserva do possvel, nada mais
podendo olvidar a exigibilidade desse conjunto de direitos subjetivos.
Ao contrrio, se a concluso for de que o delineamento do mnimo
essencial dado pela reserva do possvel, esse conjunto de direitos
derivar de uma ponderao, sendo que pode ser restringido no caso
concreto. Sob este prisma, o mnimo essencial apenas existiria em
decorrncia da existncia da reserva do possvel, o que no ocorre em
verdade. Adotada esta tese, a reserva do possvel deixa de ser um
 95

elemento da ponderao, passando a fazer parte do embate, considerando-

a, sim, como caracterstica dos direitos prestacionais. (2008, p. 17-18).

Portanto, como se v, ainda h muito que destrinchar sobre a relao entre

o mnimo existencial e a reserva do possvel e, como j referido, temos que
continuar atentos a estas elaboraes sobre estes dois institutos, pois eles
apresentam uma relao direta e constante com a legitimao e justificativa para a
restrio e/ou excluso dos direitos fundamentais sociais, em especial o direito
sade.
Complementando nossa anlise sobre os retrocessos sanitrios, depois de
explanarmos sobre os retrocessos doutrinrios do mnimo existencial e da reserva
do possvel, passamos a analisar os retrocessos institucionais colocados em prtica
pela conjuntura atual numa clara afronta ao SUS e ao Movimento Sanitrio: a
Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (EBSERH) e a no aprovao dos 10%
da Receita Corrente Bruta da Unio no investimento da sade.

2.2 Retrocessos Sanitrios Institucionais

Classificamos como retrocessos institucionais o campo prtico de validao

das teorias doutrinrias do mnimo existencial e da reserva do possvel, so
retrocessos implementados pelo Estado com o fulcro de abalar a estrutura
constitucional do SUS por meio da valorizao da atuao do setor privado (balizado
pelo Governo) e sua duradoura poltica de subfinanciamento do SUS. Analisamos
dois casos que esto em voga no direito sanitrio: a Empresa Brasileira de Servios
Hospitalares (EBSERH) e a no aprovao dos 10% da Receita Corrente Bruta da
Unio na aplicao no SUS, frustrando expectativas do Movimento Sanitrio
Brasileiro.

2.2.1 A Empresa Brasileira de Servios Hospitalares: Histrico de sua

Implementao

A primeira tentativa de implementao da Empresa Brasileira de Servios

Hospitalares (EBSERH) se concretizou no ltimo dia de mandato do Governo Lula
31 de dezembro de 2010 com a iniciativa do Governo Federal de enviar ao
 96

Congresso Nacional a Medida Provisria65 520, criando a EBSERH. Tal Medida

Provisria caracterizava a EBSERH como sociedade annima, apesar do controle
majoritrio da Unio e sua prestao de servios vinculada ao Sistema nico de
Sade (SUS), formava-se como uma empresa estatal de economia mista.
A MP 520, de 2010, referente EBSERH perdeu a vigncia, pois seu prazo
para votao no Congresso expirou-se por presso do movimento sanitrio que
conseguiu influenciar a postura de senadores contra o projeto em votao. Mas o
Governo Dilma, que havia encampado a defesa da Medida Provisria - MP 520 do
Governo Lula, reeditou uma nova verso (Projeto de Lei 1.749/2011) que foi
aprovada por meio da Lei 12.550, de 15 de dezembro de 2011. O Governo,
capitaneado por um partido que surgiu no seio do ascenso de massas da dcada de
1980, aprovou uma lei contra a deliberao da XIV Conferncia Nacional de Sade
que orientava a reprovao veemente de todas as formas e projetos de terceirizao
da gesto de servios de sade, sendo do Estado para empresas, fundaes
privadas e organizaes sociais, inclusive rechaaram cabalmente a EBSERH 66 em
seu relatrio final.
O Governo deu s costas Conferncia Nacional de Sade (CNS) e
conseguiu promulgar a lei de criao da EBSERH apenas dez dias depois do final
da XIV CNS, demonstrando total falta de dilogo e sensibilidade poltica para o
maior evento de discusso e deliberao da poltica pblica de sade do Brasil.
H duas diferenas essenciais entre a Lei 12.550/2011 e a MP 520/2010. A
primeira que a Lei que institui a EBSERH retira a denominao de sociedade
annima e passa a classific-la como empresa pblica unipessoal, ou seja, segundo
o Decreto-Lei 900/1969, empresa com personalidade jurdica de direito privado,
com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio (ANDREAZZI, 2013). Outra
inovao consiste em que a EBSERH poder, de acordo com seu artigo 6, prestar

65
Ressalte-se que a Medida Provisria um instrumento que veio suceder o Decreto-Lei da Ditadura
Militar, instrumento este que continua a fornecer um poder excessivo ao Presidente da Repblica,
pois a Medida Provisria no precisa tramitar no Legislativo e, ultimamente, em sua confeco, no
se respeita o artigo 62 da Constituio Brasileira que relata que tal Medida deve ser excepcional,
tendo como parmetros a relevncia e a urgncia do caso especfico, o que no era o caso da
EBSERH.
66
A XIV Conferncia Nacional de Sade aconteceu em Braslia, entre os dias 30 de novembro e 04
de dezembro de 2011 e seu relatrio final foi aprovado por 2.937 delegados de todos os Estados da
Federao. No relatrio final, em sua diretriz n 5 Gesto Pblica para a Sade Pblica, o sexto
ponto aprovado ratificava a contrariedade em relao EBSERH: Rejeitar a criao da Empresa
Brasileira de Servios Hospitalares (EBSERH), impedindo a terceirizao dos hospitais universitrios
e de ensino federais. Disponvel em http://conselho.saude.gov.br/14cns/docs/Relatorio_final.pdf,
acessado em 01 de fevereiro de 2014.
 97

servios relacionados s suas competncias mediante contrato, claro que afirmando

que respeitar a autonomia universitria inserida na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil67, apesar da presso exercida pelo Governo aos reitores das
instituies de ensino responsveis pela administrao dos hospitais universitrios.
Alm disso, outro enunciado preocupante da elaborao da lei de criao da
EBSERH que, para suprir a ausncia de funcionrios pblicos nos hospitais
universitrios, o Governo Federal motivaria a concretizao de vrios concursos
para aquisio de pessoal, que podia ser tanto por meio do Regime Jurdico nico
(RJU) ou por meio do precrio contrato via Consolidao das Leis Trabalhistas
(CLT), caracterizando, desta forma, um retrocesso social nas condies de trabalho
dos profissionais de sade j que, dos aproximadamente setenta mil trabalhadores
dos hospitais universitrios, quase 50% no pertencem ao quadro de servidores
estatutrios, onerando o caixa dos hospitais que tm que arcar com os custos
desses funcionrios (SODR et al., 2013), conforme grficos 1 e 2, a seguir:

Grfico 1 Fora de trabalho dos HUFs Total: 66.843

Fonte: Secretaria de Educao Superior MEC

Elaborao: Sodr et. al. (2013)

67
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto
financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extenso. CF/88.
 98

Grfico 2 Totalizao das dvidas dos HUFs Total: R$ 425.948.440,56

Fonte:Secretaria de Educao Superior MEC

Elaborao: Sodr et. al. (2013)

Andreazzi (2013) elenca as principais alteraes promovidas pela

implementao da EBSERH e que ter importantes impactos na poltica pblica de
sade: financiamento, ressarcimento ao SUS, necessidade de estabelecer contrato
de prestao de servios com as Universidades, cesso de servidores, controle
social, processo formal de deciso e os impactos sobre o ensino mdico.
A discusso sobre a efetivao da EBSERH no universo sanitrio brasileiro
gera reflexos profundos na conjuntura da sade pblica implantada em nosso pas.
Numa viso geral sobre o tema, o papel exercido pelos hospitais universitrios
estratgico, pois devem exercer um trip cientfico importante: ensino, pesquisa e
extenso, por meio da assistncia sade. Os hospitais universitrios brasileiros
so importantes escolas de formao de quadros para pensar e exercer a clnica
mdica, pois o local onde h desenvolvimento de pesquisas na rea biomdica,
com a participao de alunos da rea de graduao e ps-graduao e sua
administrao complexa, abrangendo dois ministrios: o da Educao, por sua
ligao com a universidade correspondente e o da Sade, por pertencer ao Sistema
nico de Sade. (SODR et al, 2013).
Os nmeros representados pelos hospitais universitrios demonstram sua
importncia na atuao pela melhoria no quadro de sade pblica brasileira,
sintetizados no alto ndice de recursos humanos, estruturais e financeiros: segundo
 99

Lopez (2005), apesar dos hospitais universitrios representarem apenas 2,55% da

rede hospitalar do Brasil, so responsveis por 10,3% dos leitos do SUS, 25,6% dos
leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), 50% das cirurgias cardacas e
neurolgicas e 70% dos transplantes, sendo essencial no atendimento da sade de
mdia e alta complexidade, consubstanciando-se num instrumento estratgico para
a poltica pblica de sade brasileira. (SODR et al, 2013).
A luta do Movimento da Reforma Sanitria no ascenso da redemocratizao
que se iniciou na dcada de 1980 refletiu na importante vitria da integrao dos
hospitais universitrios ao SUS, fato ratificado pela Lei Orgnica da Sade ( Lei n
8.080, de 1990), em seu artigo 45:

Art.45. Os servios de sade dos hospitais universitrios e de ensino

integram-se ao Sistema nico de Sade (SUS), mediante convnio,
preservada a sua autonomia administrativa, em relao ao patrimnio, aos
recursos humanos e financeiros, ensino, pesquisa e extenso nos limites
conferidos pelas instituies a que estejam vinculados. (BRASIL, 1990).

H, no Brasil, um total de 46 hospitais universitrios federais, destes, em

torno de 35 j firmaram Termo de Adeso com a EBSERH, tais hospitais formam um
mix de polticas pblicas voltadas tanto para a educao quanto para a sade. No
mbito da educao, destaca-se a formao e pesquisa, com aulas e experincias
trocadas entre professores e alunos, alm do Ministrio da Educao (MEC) arcar
pela despesa de pessoal dessas instituies. No que tange ao Ministrio da Sade,
h a responsabilidade do repasse de recursos financeiros de acordo com a
pactuao de metas, estas no somente quantitativas como tambm qualitativas,
numa mediao entre o Governo Federal e os Estaduais, respeitando o pacto
federativo perante o Sistema nico de Sade (SUS). (ANDREAZZI, 2013).
A seguir, detalhamos os argumentos em defesa da EBSERH,
majoritariamente argumentos do Governo Federal, e os argumentos contrrios
implantao da EBSERH, geralmente de movimentos sanitrios e intelectuais
progressistas.

2.2.1.1 Os Argumentos Governistas em Prol da EBSERH

O Governo alega que herdou uma espcie de herana maldita na

administrao dos hospitais universitrios, que no conseguiam se estruturar como
 100

hospitais autnomos e sustentveis, do ponto de vista da gesto e das finanas.

Como relata Sodr et al. (2013), o quadro apresentado pelos hospitais universitrios
federais era de insuficincia de pessoal, estrutura fsica inapropriada o que refletia
na precariedade do atendimento de alta complexidade o que ocasionava
fechamento de leitos e a contratao de forma precarizada de trabalhadores da
sade por meio do ato ilegal da terceirizao.
Esse cenrio forou o Governo a lanar, no ano de 2010, o Programa
Nacional de Reestruturao dos Hospitais Universitrios Federais (Rehuf), institudo
pelo Decreto n 7.082, que tambm tratava sobre o financiamento compartilhado dos
hospitais universitrios federais entre as reas de educao e sade e disciplinava o
regime de pactuao global com os hospitais (BRASIL, 2010). O Programa iniciou,
segundo o stio eletrnico da EBSERH68, uma tentativa de reestruturar fisicamente
os hospitais universitrios, abrangendo tambm aes que priorizava a rea
tecnolgica, como por exemplo: criao e modernizao dos parques tecnolgicos,
refinanciamento da rede com indicao de aumento do investimento na gesto e
estrutura dos hospitais, melhorar os recursos humanos por meio de concurso pblico
com contratos guiados pelo Regime Jurdico nico (RJU) e continuar reforando o
ensino, a pesquisa e a extenso com foco na assistncia sade.
Alm disso, o Governo alega que a EBSERH faz parte de um projeto
nacional de Estado, pblico e republicano, pois esta empresa seria 100% de
responsabilidade da Unio, sendo estatal e uninominal, que no participaria de
forma alguma da especulao de aes via mercado financeiro internacional e
atuaria com gratuidade por meio de hospitais pblicos ligados ao SUS.
(CARVALHO, 2013).
A EBSERH, segundo os argumentos do Governo, tambm respeitar as
determinaes que emergiro dos Conselhos de Sade, rgos de decises
democrticos decisivos que nortearo a poltica pblica de sade do Estado.
Exemplo dessa postura democrtica seria o caso em que cada reitor poderia assinar
o contrato de adeso (a adeso facultativa) mas este deveria ser aprovado,
obrigatoriamente, pelo Conselho de Sade e, principalmente, pela comunidade
acadmica, segundo o artigo constitucional da autonomia universitria.

68
http://ebserh.mec.gov.br/
 101

Sobre a questo das condies de trabalho, a alegao do Governo que a

EBSERH garantir mais direitos para os trabalhadores, como o plano de cargos,
carreiras e salrios, alm de ter seus direitos garantidos via realizao de mais
concursos pblicos para efetivar mo de obra qualificada no corpo de servidores da
EBSERH. Portanto, o ingresso dos trabalhadores na EBSERH ser feito sempre por
meio de concurso pblico, cabendo s contrataes temporrias uma maneira de
contratao excepcional, haja vista que, num prazo de 180 dias, sero ofertadas
vagas temporrias, por meio de procedimento pblico simplificado, que somente
podero ser prorrogadas num prazo de cinco anos. E o fato jurdico importante no
campo dos direitos trabalhistas que todo trabalhador da EBSERH ser regido pela
CLT. (BRASIL, 2011).
Dessa forma, as universidades devem aderir a EBSERH, de acordo com o
raciocnio governista, pois caso no acatem, podero descumprir o acrdo do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) que ordena que seja suplantado esse cenrio
para que se regulamente a situao de mais de 50% de trabalhadores da EBSERH.
Sobre as finanas da EBSERH, esta empresa, que administrar
conjuntamente com a Instituio Federal de Ensino Superior (IFES) os hospitais
universitrios, tem o direito de gerar lucro por meio de oferta de servios e este lucro
ser investido no atendimento do objeto social da empresa, com o desenvolvimento
do capital humano e da estrutura tcnica do hospital, tanto na questo dos servios
quanto no ensino ofertado comunidade externa e interna.
H, resumindo, trs ideias caracterizadoras do projeto de criao da
EBSERH: 1) como soluo do problema da precarizao e irregularidade do contrato
da fora de trabalho, via realizao de concursos pblicos por meio de regime
celetista (CLT), o que no garante estabilidade; 2) a classificao de empresa
pblica facilitaria a autonomia financeira, normatizao e procedimentos
consentneos com o intuito de realizar compras e contrataes e; 3) a possibilidade
de captar recursos prprios por meio da oferta de servios. (ANDREAZZI, 2013).
Um dos maiores trunfos do Governo ao defender a implementao da
EBSERH que a empresa no apresenta nenhuma forma de privatizao da sade
pblica, pois, como relata Di Pietro (2011, p.213):

[...] privatizao, em sentido amplo um conceito que abrange todas as

formas pelas quais se busca uma diminuio do tamanho do Estado,
 102

podendo abranger a desregulamentao (diminuio da interveno do

Estado no domnio econmico), a desmonopolizao de atividades
econmicas, a privatizao de servios pblicos (quando a atividade deixa
de ser servio pblico e volta iniciativa privada), a concesso de servios
pblicos (dada a empresa privada e no mais a empresa estatal) e
as contrataes de terceiros (contracting out), em que a administrao
pblica celebra ajustes de variados tipos para buscar a colaborao com o
setor privado, como os contratos de obras e prestao de servios (a ttulo
de terceirizao), os convnios, os contratos de gesto, os termos de
parceria. (DI PIETRO, 2011, p. 213).

Portanto, a EBSERH um ente estatal que pertence administrao indireta

e sua criao no pode ser interpretada como uma privatizao, no sentido tcnico e
jurdico do termo, pois no se est delegando servios, muito menos a
desconstituio da forma servio pblico dos servios ofertados pelo SUS em suas
dependncias. A concluso governista sobre esse polmico assunto que a
empresa preserva a vinculao entre o ente estatal e poder pblico. (SODR et. al.
2013).
Dessa forma, foram apresentados os argumentos favorveis EBSERH. Na
prxima parte deste captulo, demonstramos os argumentos contrrios
implementao da empresa em comento.

2.2.1.2 Os Argumentos Contrrios EBSERH

Contrariamente aos argumentos do Governo, a proposta apresentada para a

criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares - EBSERH denota o
aprofundamento do debate sobre as instituies de direito privado no servio
pblico, introduzido em nosso pas pelo Decreto-Lei n 200, de 1967, em plena
ditadura militar e retomada com o Governo de forte trao neoliberal do presidente
FHC, via contrarreforma administrativa de Bresser Pereira por meio da crise dos
hospitais federais no Rio de Janeiro nesse mesmo Governo.
A proposta especfica da EBSERH explicita a defesa do privatismo dos
hospitais universitrios, pois a empresa criada pelo Governo - apesar de no trazer
em sua insgnia a caracterstica de Sociedade Annima S.A. - traz como marca a
possibilidade de subsidiar e patrocinar entidade fechada de previdncia privada.
(MARCH, 2012). A EBSERH funcionar baseando-se na transferncia do patrimnio
pblico, por meio do uso do fundo pblico para financiar e azeitar a relao com os
setores privados; no campo dos direitos trabalhistas, tambm haver uma
 103

precarizao massiva por meio de contrataes com bases frgeis, flexibilizando os

direitos dos trabalhadores do servio pblico, ratificao de contratos de gesto com
o fulcro de se estabelecer financiamento de polticas sociais e a possibilidade de
auferir lucro lquido para o empresrio responsvel pela administrao da EBSERH
por meio de venda de servios e de pesquisas para o complexo mdico-hospitalar e
indstria de medicamentos. (MARCH, 2012).
Pilotto (2013) enumera as consequncias da implementao da EBSERH
em trs segmentos que apresentam ligaes diretas com hospitais universitrios:
trabalhadores do SUS, usurios do SUS e estudantes da rea de sade.
Para os trabalhadores do SUS, h a opo de ser funcionrio da EBSERH
via contratos precarizados por meio da proposta de contratao com base na
Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT), ou seja, no h estabilidade e plano de
carreira, facilitando uma alta rotatividade de funcionrios, gerando um gasto para o
oramento pblico, pois com a sada de funcionrios, devem-se abrir novamente
concursos para vagas de temporrios e celetistas, alm de oferecer repetidamente
cursos de formao. Alm disso, no h como formar sindicatos fortes que
defendam a categoria contra a precarizao do ambiente de trabalho, o que pode
ser considerado positivo pela cpula gerenciadora da EBSERH.
As implicaes para os usurios do SUS, segundo Pilotto (2013) so
igualmente graves pois pode acarretar em um servio de dupla porta de entrada,
ou seja, de um lado quem pode arcar financeiramente com planos privados de
sade, de outro a imensa maioria da populao que depende exclusivamente do
SUS; no primeiro caso, um atendimento que ser obrigado a demonstrar metas de
eficincia e agilidade, no segundo caso, o atendimento lento e de baixa qualidade.
Essa a perverso que se tem ao disponibilizar leitos privados dentro de um
hospital pblico, como no clssico exemplo do Hospital das Clnicas de Porto Alegre
HCPA (usado como laboratrio para a implementao da experincia da EBSERH
nos hospitais universitrios do pas), em que h 34 convnios particulares em sua
estrutura, o que corresponde a praticamente um tero (33%) dos atendimentos,
descaracterizando seu papel como integrante do SUS.
Para finalizar as condies daqueles que utilizam os hospitais universitrios,
tambm seriam prejudicados os estudantes da rea de sade, que no contariam
com uma cultura permanente de professores e funcionrios do hospital para
compartilhar conhecimentos e experincias, alm de poderem sofrer uma espcie de
 104

explorao, principalmente por parte de residentes, haja vista que h denncias de

trabalho de at 80 horas semanais por parte desse grupo de estudantes. Tambm
h a possibilidade de estudantes das universidades federais perderem espao para
estudantes de faculdades privadas na pesquisa e extenso realizadas, pois a
EBSERH poder escolher com qual universidade (independente de ser pblica ou
privada) firmar contratos de gesto, podendo optar pela mais rentvel
financeiramente.
Com a justificativa de que os hospitais universitrios (HUs) so ambientes
de formao para o servio social e para as demais profisses da rea de sade,
por meio de estgios e residncias multiprofissionais, o Conselho Federal de Servio
Social (CFESS) tambm se manifestou contrariamente EBSERH, no dia 10 de
janeiro de 2014, por meio do CFESS Manifesta, relatando os principais prejuzos
para a poltica pblica de sade.
Inicialmente, o CFESS tambm critica a precarizao das relaes de
trabalho, citando os artigos 10 e 11 da Lei que instituiu a EBSERH (Lei n 12.550, de
2011), que permite a contratao de funcionrios por meio da CLT, por contrato
temporrio (art. 12) obedecendo, assim, um tempo determinado de vnculo,
infringindo, dessa forma, o princpio da moralidade na administrao pblica.
O manifesto do CFESS critica tambm o prejuzo causado para o controle
social e a participao dos setores que trabalham na sade com a criao do
Conselho de Administrao da EBSERH, pois o art. 9 do Regimento Interno (RI) da
empresa deixa claro que a representao dos trabalhadores se restringe a apenas 1
(um) representante, que no poder participar de reunies onde o assunto a ser
tratado for referente a relaes sindicais, remunerao, benefcios e vantagens,
desmobilizando e praticamente anulando qualquer participao mais ativa de
entidades que defenda os direitos trabalhistas.
O CFESS finaliza apresentando um ponto importante para o movimento
sanitrio, com fundamento no art. 26 da Lei n 12.871/2013, lei esta que institui o
Programa Mais Mdicos, assinalando que, alm da gerncia dos HUs pelo pas, a
EBSERH tambm se responsabiliza por administrar os recursos repassados para o
Mais Mdicos, com o fito de promover aes imprescindveis para o bom andamento
do programa. Dessa forma, a EBSERH se consolida como mais um instrumento para
fomentar o enfraquecimento do projeto do SUS, restringindo os princpios e
diretrizes constitucionais e ampliando os tentculos do mercado.
 105

Outro manifesto contrrio EBSERH foi de iniciativa da Frente Nacional

Contra a Privatizao da Sade que, alm de contemplar os argumentos contrrios
supramencionados, destaca outros retrocessos impetrados pela criao da empresa
como, por exemplo, a ameaa de perda da autonomia universitria pois, a cpula
empresarial da EBSERH teria ampla margem de manobra para firmar contratos,
convnios, contratar tcnico-administrativos, definir processos administrativos
internos e definir metas em uma gesto de resultados; esse processo, segundo o
manifesto, acabaria por enfraquecer a autonomia universitria, desrespeitando
assim o art. 207 da Constituio Federal carecendo, segundo Dallari (2009), de
lgica e razoabilidade jurdica.
O manifesto da Frente Nacional Contra a Privatizao da Sade tambm
relata a preocupao em torno da quebra da indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extenso, o que ameaaria a formao de estudantes e a parceria
institucional de funes entre o Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade,
inviabilizando o compromisso social frente s metas e resultados de gesto.
O Conselho Nacional de Sade (CNS), por meio da moo n 15, de 06 de
outubro de 2011, tambm se posicionou de forma contrria EBSERH e, alm de
contemplar todos os argumentos apresentados at o momento neste trabalho, frisou
o perigo que poderia significar o modus operandi da empresa em relao
terceirizao e aos contratos de gesto, assim como o foco no lucro via parceria
com instituies privadas, podendo incorrer na prtica de corrupo, clientelismo,
nepotismo e cultura do favor, pois h uma relao de simbiose entre o financiamento
pblico e setor sanitrio privado.
O CNS indica em sua moo que os Governos foram responsveis por
realizar um projeto proposital de sucateamento e marginalizao dos HUs com o
objetivo de privatizar o setor para abrir mais um nicho de atuao para os grandes
empresrios da sade que financiam as campanhas eleitorais e depois querem
cobrar a fatura. Ao fim da moo, o CNS apresenta repdio criao da EBSERH.
O quadro n 1, sintetiza a seguir, 10 pontos contrrios EBSERH, elaborado
pela Frente Nacional Contra a Privatizao da Sade, resume de forma sucinta e
objetiva as consequncias da implementao da EBSERH no desenvolvimento dos
servios de sade em nosso pas:

Quadro 1 10 motivos para ser contra a EBSERH
Sem a EBSERH
A universidade e o servio de sade
1 1
pblico tm autonomia
2 Esto sob o controle social do SUS
No tem interesse de lucro nas suas
atividades. O objetivo servir bem a
3 3
populao e construir novos
conhecimentos
Os trabalhadores so ligados por diretrizes
federais. Tm sindicatos nacionais que
representam seus direitos. Os avanos e as
4 4
lutas se fazem para todo o servidor
independente do estado federativo que
trabalha
Se mantm vivo o sonho e a luta de um
SUS 100% estatal, de qualidade, autnomo
5 5
ao capital privado e sob administrao
direta do Estado
O servidor tem vnculo RJU e ingressa sob
concurso pblico, com estabilidade e
6 condies de lutar pelos seus direitos. Tem
condies de pensar no seu futuro e no
futuro do SUS
A porta de entrada dos usurios 100%
7 7
pblica
A pesquisa de responsabilidade da
8 universidade pblica. O produto das
pesquisas tambm!
O material comprado e a tecnologia
9 adquirida por compra ou pesquisa sempre
ser pblico!
106
Com a EBSERH
A universidade e o servio de sade seguem o
interesse de um empresrio
No precisam se preocupar em prestar contas
2
e seguir o controle social do SUS
O lucro ser o objetivo final. Quem ganhar?
A sade do trabalhador, a qualidade da
assistncia? Ou o lucro do empresrio?
Os trabalhadores podem ser fragmentados por
seus estados federativos de origem. Com
desigualdades regionais nos direitos.
Dificultando a luta nacional unificada e
aumentando a precarizao do trabalho em
sade
Legalizaremos as fundaes Estatais de
Direito Privado que j esto implantadas
ilegalmente em alguns estados federativos,
bem como, criaremos outras modalidades
privadas de gesto do SUS
O trabalhador ser contratado por CLT. Pode
ser contratado por indicao e demitido a
6 qualquer momento. No possui condies de
lutar por seus direitos e pensa no mximo se
no ms seguinte ainda estar empregado
A porta de entrada ser dividida entre quem
tem plano de sade e condies de pagar e
quem no tem. Aumenta a desigualdade de
acesso e rompe com a universalidade do SUS
O EMPRESRIO poder usar os servios e os
trabalhadores para enriquecer com as
8
pesquisas feitas nos locais pblicos, retirando
a autonomia das universidades estatais
Todo material e toda a tecnologia comprados
ou adquiridos por pesquisa durante a gesto
da EBSERH sero dela. Permitindo inclusive
9
que ao final da gesto o EMPRESRIO leve
tudo. Deixando o servio e o servidor pblico
em terra arrasada!
 107

Os argumentos so os mesmos da defesa das

fundaes estatais de Direito Privado.
Os servios pblicos e a pesquisa nas
Mostrando e escancarando a contra-reforma
universidades pblicas no Brasil so
do Estado que est em curso atualmente.
patrimnio pblico! Nos permite lutar por
10 10 Entregando aos empresrios os servios
eles e buscar a melhora da qualidade, das
pblicos, colocando o lucro em rota de coliso
condies e direitos do trabalhador e da
com a qualidade da assistncia, a sade do
sade do povo brasileiro!
povo brasileiro e os direitos do trabalhador da
sade!

Fonte: Frente Nacional Contra a Privatizao da Sade

Analisamos, portanto, o retrocesso institucional da criao da EBSERH, com

argumentos pr e contra a sua implementao. A seguir, vemos outro retrocesso
institucional: a no aprovao dos 10% da receita corrente bruta da Unio na
regulamentao dos investimentos dos entes federados na sade pblica brasileira.

2.2.2 A No Aprovao dos 10% da Receita Corrente Bruta da Unio como

Investimento no SUS

O artigo 198, 3, da Constituio Federal de 1988 determinou que, por meio

de Lei Complementar a ser aprovada pelo Congresso Nacional, seriam definidos os
percentuais a serem gastos pelos entes da Federao (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios) na rea da sade pblica, delineando critrios de reavaliao,
normas de controle e fiscalizao.
No ano de 2000, 12 anos aps a promulgao da Constituio, deu-se a
aprovao da Emenda Constitucional n 29, regulamentando o 3 do artigo 198 da
Constituio Federal ao definir a vinculao dos investimentos que seriam
destinados sade pblica pelos entes da Repblica, deixando ao Congresso
Nacional a tarefa de regulamentar a questo de maneira a garantir que os recursos
oramentrios sejam, efetivamente, aplicados no SUS.
Ficou estipulado que os municpios deveriam investir um percentual mnimo
de 15% de suas receitas, os Estados, 12%, o Distrito Federal entre 12 e 15%,
conforme a fonte de receita, se estadual ou distrital; e a Unio deveria investir no
ano 2000, 5% a mais sobre o valor de 1999 e que, a partir dos anos seguintes, o
valor a ser investido deveria ser corrigido pela variao nominal do Produto Interno
Bruto (PIB).
A Emenda Constitucional n 29, que vigoraria somente at o ano de 2004,
at a aprovao de Lei Complementar sobre a matria, s foi acionada novamente
 108

por causa da derrota do Governo Federal em dezembro de 2007 no caso da

negativa continuao da vigncia da CPMF69, que era conhecida como imposto
da sade.
Somente em 21 de setembro de 2011, depois de 11 anos de avanos e
retrocessos nos debates parlamentares, a EC 29 conheceu seu processo de
regulamentao por meio da aprovao do Projeto de Lei Complementar (PLP) n
306, de 2008, na Cmara dos Deputados e, em seguida, por sua aprovao pelo
Senado Federal em 07 de dezembro de 2011, sancionado pela presidente Dilma
Roussef em 15 de janeiro de 2012 por meio da Lei Complementar n 141, de 2012.
A sano da presidente veio acompanhada de uma srie de vetos 15
dispositivos foram vetados entre eles pode-se destacar o veto sobre ajustes nos
clculos, caso haja reviso da variao do PIB de anos anteriores, para evitar
instabilidade na gesto fiscal e oramentria, segundo texto de justificativa do veto;
em linguagem clara, o veto justificado pela necessidade de se fazer caixa para o
pagamento do supervit primrio. (CARVALHO, 2012).
Houve veto com o escopo principal de obstaculizar qualquer possibilidade de
retorno da discusso sobre a criao de uma Contribuio Social Sade (CSS)
para substituir as perdas financeiras da CPMF, lembrando que ambas as ideias de
impostos foram barradas pelo Congresso, a primeira no chegou a existir e a
segunda no foi prorrogada.
Esses vetos perpetrados pela presidncia da Repblica apresentam como
principal objetivo impedir que a Unio destinasse percentuais fixos de recursos
oramentrios para a sade pblica brasileira. Tanto assim que o Poder Executivo
exerceu forte presso em sua bancada governista no Congresso para que no fosse
aprovada a proposta de destinao de 10% da receita corrente bruta da Unio para
a sade, conforme proposta apresentada na Cmara.
Segundo Mendes (2012), depois de toda a tramitao via processo
legislativo, durante todos esses anos, o setor progressista no logrou xito na
criao de uma determinao legal de disponibilidade, pela Unio, de um percentual
mnimo de 10% da receita arrecadada para investimento na sade pblica brasileira.
No h nenhum recurso financeiro federal destinado para a ratificao do princpio
da universalidade da sade, conforme cita a Constituio do Brasil.

69
Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos
de Natureza Financeira.
 109

Mendes (2012) ainda afirma que, caso o Projeto de Lei iniciado no Senado
(PLS) n 121, de 2007, de autoria do senador Tio Viana fosse aprovado, o
Ministrio da Sade acrescentaria em seu oramento, somente no ano de 2011, um
total estipulado em R$ 32,5 bilhes (valor este garantido pelo repasse de 10% da
receita corrente bruta da Unio, que estava normatizado no projeto).
A no aprovao de um percentual fixo mnimo de investimento federal para
a sade foi um retrocesso para o movimento sanitrio, pois caso tivesse sido
aprovada seria uma considervel chance para o resgate da responsabilizao
oramentria da Unio com a efetividade dos compromissos por uma sade de
qualidade, pblica, universal, gratuita e integral. Para exemplificar esse retrocesso,
os investimentos realizados pela Unio na sade vm caindo consideravelmente, se
analisarmos sua receita corrente bruta. Segundo Carvalho (2013), houve uma queda
do gasto da Unio para a sustentao do projeto SUS. Em 1995, no auge do
neoliberalismo, o Ministrio da Sade dispunha de 11, 72% da receita corrente bruta
da Unio, j em 2011, com um governo supostamente de esquerda, esse mesmo
investimento caiu para 7,3%. Mendes (2012) destaca essa queda analisando sries
histricas, ao afirmar que, de 1995 a 2001 (Governo FHC), as receitas correntes
brutas da Unio representaram uma mdia de 8,37%, enquanto de 2002 a 2009
(majoritariamente Governo Lula), a mdia foi de 7,1%, evidenciando o retrocesso do
subfinanciamento de uma das polticas pblicas mais importantes do pas.
Frente a esse retrocesso socioeconmico, o Movimento Nacional em Defesa
da Sade Pblica lanou, no dia 13 de maro de 2012, o Movimento Sade + 10,
com o intuito de colher 1,5 milho de assinaturas por todo o Brasil para propor um
Projeto de Lei de Iniciativa Popular defendendo que a Unio repasse, no mnimo,
10% de sua receita corrente bruta para a sade.
O Movimento conseguir colher 2,2 milhes de assinaturas (700 mil a mais do
que o exigido constitucionalmente) gerando o Projeto de Lei Complementar (PLP) n
321, de 2013, de iniciativa popular, que apresenta como ementa a alterao dos
dispositivos da Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012, requerendo a
aplicao pela Unio de montante igual ou superior a dez por cento de suas
receitas correntes brutas, em aes e servios pblicos de sade.
Apesar da vitria na coleta de assinaturas e, de forma parcial, obter sucesso
no convencimento da populao sobre a importncia do financiamento do SUS, o
PLP 321/2013, resultado de iniciativa popular, foi apensado a outro Projeto de Lei
 110

Complementar, o PLP 123, de 2012, que regulamenta o 3 do art. 198 da

Constituio Federal para dispor sobre os valores mnimos a serem aplicados
anualmente pela Unio. Defende, na explicao da ementa, que a Unio deve
aplicar o mnimo de 10% de sua receita bruta. O PLP do Movimento Sade +10
sendo apensado a outro PLP, gerou desconforto e frustrao nos ativistas do
movimento sanitrio, pois consideraram que era uma maneira de enfraquecer a
iniciativa popular e de boicotar o processo de conscientizao em si.
O movimento sanitrio, principalmente representado pelo Centro Brasileiro
de Estudos de Sade (Cebes), Frente Nacional Contra a Privatizao da Sade e
Movimento Sade +10, deve permanecer atento aos prximos passos da tramitao
do PLP 123, de 2012, pois se decidir, no plano institucional, se permanecer o
retrocesso em relao ao financiamento da sade ou se a iniciativa popular poder,
enfim, ver avanar um aspecto de fortalecimento do SUS, conforme a Constituio
Federal.
Assim, finalizamos o captulo sobre os retrocessos sanitrios, tanto do ponto
de vista doutrinrio, quanto do ponto de vista institucional. No prximo captulo,
discutimos as alternativas para confrontar os retrocessos sanitrios e efetivar, de
forma progressista, o direito sade conforme os ditames da Constituio brasileira
de 1988, respeitando os princpios e diretrizes do SUS.
 111

CAPTULO 3

3 ALTERNATIVAS DE ENFRENTAMENTO AOS RETROCESSOS SANITRIOS: O

PRINCPIO DA PROIBIO DO RETROCESSO SOCIAL E A AUDITORIA
CONSTITUCIONAL DA DVIDA PBLICA

3.1 Dos Princpios

Antes de analisarmos o princpio da proibio do retrocesso social,

discutimos a importncia dos princpios jurdicos na interpretao do texto normativo
e suas consequncias no contexto social. Apresentamos, de forma sucinta, teses
sobre a teoria dos princpios baseadas em Esser (1961), Larenz (2001), Dworkin
(2010) e Alexy (2011).
Jossef Esser (1961) destaca as peculiaridades das normas, nas quais
estariam embutidos regras e princpios, observando as diferenas entre ambos:
enquanto as regras determinariam as decises, os princpios estabeleceriam
fundamentos que lastreariam determinado mandamento posto em texto jurdico.
Para Esser (1961), os princpios enunciariam a essncia das normas, os quais
trariam em si a resposta correta determinada demanda, enquanto as regras seriam
apenas a aparncia das normas jurdicas. Os princpios seriam o motor do direito,
dariam o caminho a seguir, o direito seria complementado pelos princpios como um
direito em ao.
J Karl Larenz (2001), define os princpios num raciocnio dialtico, os
princpios, resultado de outros subprincpios, seriam clarificados quando
interpretados luz dos casos concretos, e estes seriam considerados
verdadeiramente como casos concretos do sistema jurdico quando, alm da
 112

interpretao pelas regras positivadas, tambm estariam sendo interpretados pelos

princpios, que preencheriam qualquer brecha deixada pela regra, a
complementando. Larenz (2001), assim como Esser (1961), defende que os
princpios abrem o caminho para a interpretao do caso concreto pelo operador do
direito, direcionando-o em sua deciso.
Ronald Dworkin (2010) interpretou os princpios de forma corajosa, ao
confront-los com o positivismo jurdico, indicando que, principalmente em casos
complexos e difceis (hard cases) como, por exemplo, a efetivao do direito
sade ou a concesso de medicamentos para quem necessitar, fosse utilizado no
apenas as regras mas os princpios e as diretrizes polticas, ratificando que a
Constituio deve ser interpretada tambm como uma Carta Poltica, um programa
de Estado.
Dworkin (2010) diferencia regras, poltica e princpios. Regras seriam as
normas positivadas, o que refletiria numa interpretao simplista do direito num caso
concreto, seria uma interpretao na base do tudo ou nada; ou a regra enuncia
uma afirmativa ou uma negativa, no conseguindo destrinchar o caso de forma mais
complexa e aprofundada. A poltica seria um objetivo a ser alcanado, uma ao
positiva nos aspectos econmico, social ou poltico com o fulcro de melhoria para a
comunidade. J os princpios seriam muito mais do que um padro a ser observado,
mas uma imposio de justia, ou equidade ou outro aspecto de moralidade que
seriam ponderados segundo a especificidade do caso concreto, ou seja, um
princpio nunca invalidaria outro, apenas se sobressairia a depender do caso
analisado. Para Dworkin (2010), os princpios sempre apresentam fora normativa.
Para finalizar o entendimento sobre a importncia dos princpios, Robert
Alexy (2011) defende, complementando a tese de Dworkin (2010), que os princpios
so mandados de otimizao, ou seja, podem ser interpretados e efetivados em
diferentes graus, diferentemente das regras que, ou so efetivadas ou no so,
perdendo, desta forma, sua eficcia e validade. Para Alexy (2011), quando h
coliso de princpios em um determinado caso, h que se interpretar o princpio
baseado em seu peso, ponderando um sobre o outro e no anulando um ao outro;
diferentemente da interpretao baseada no positivismo jurdico ao gosto de regras,
na qual a coliso resolvida com base na validez, sendo que uma regra vlida ou
no em um caso a decidir.
 113

Portanto, para esses autores defensores dos princpios como instrumento de

interpretao de normas jurdicas, o direito no caso concreto deve ser resolvido no
somente apoiado em normas-regra, mas, principalmente, em normas-princpio, para
que a deciso seja a mais balizada e justa possvel, de acordo com a complexidade
e profundidade do caso, no analisando somente sua aparncia (regras), mas,
primordialmente, sua essncia.
Depois dessa anlise fundamentada sobre a funo dos princpios como
mtodo de interpretao jurdica, passamos a desenvolver o princpio que
apresentamos como alternativa para combater os retrocessos sanitrios: o princpio
da proibio do retrocesso social.

3.2 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social: Histrico e

Desenvolvimento na Europa70

Para uma inicial conceituao sobre o princpio da proibio do retrocesso

social, afirma-se que ele est inserido na possibilidade de reconhecimento do grau
de vinculao do agente do Estado, seja este de quaisquer poderes Legislativo,
Executivo ou Judicirio (MONTESQUIEU, 2000) aos ditames constitucionais
relativos aos direitos sociais. Uma vez alcanado determinado grau de concretizao
de uma norma constitucional definidora de direito social - aquela que descreve uma
conduta, omissiva ou comissiva, a ser seguida pelo Estado ou por particulares - fica
o agente do Estado proibido de suprimir ou reduzir essa concretizao sem a
criao de mecanismo equivalente ou substituto. (ALVES, 2013; MIOZZO, 2012).
A doutrina e jurisprudncia europeias, partindo de um mtodo lgico-
dialtico, demonstram a ambivalncia da bivetorialidade (DERBLI, 2007) que
caracteriza o agir do Estado em relao aos direitos sociais. Ou seja, na medida em
que h uma obrigao de concretizar um direito, assim como a criao de normas
infraconstitucionais, h, ao mesmo tempo, um dever anexo de no tomar medidas
retrocessivas, que vo de encontro s conquistas ratificadas em termos de

70
Analisa-se o Princpio da Proibio do Retrocesso Social para alm de sua provvel definio no
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), no art. 2.1: Cada um dos
Estados Signatrios do presente Pacto se compromete a adotar medidas, tanto isoladamente quanto
mediante a assistncia e a cooperao internacional, especialmente econmicas e tcnicas, at o
mximo dos recursos de que disponha, para progressivamente obter, por todos os meios
apropriados, inclusive a adoo de medidas legislativas em particular, a plena efetividade dos direitos
aqui reconhecidos. (grifo nosso).
 114

legislao, com o escopo de usurp-las, relativiz-las ao alvedrio do momento, sob

pena de deixar de cumprir, por via reflexa, o dever concretizador dos direitos sociais.
Importante observar a construo da legitimidade deste raciocnio: as
conquistas sociais na Europa - antes do apogeu do neoliberalismo da dcada de
1980, tendente a enfraquecer as prestaes sociais do Estado, em nome da
liberdade econmica (ANDERSON, 1995) j estavam consolidadas aps anos de
forte atuao do Estado Social71 na maioria dos pases europeus. Esta constatao
deve ser sublinhada, pois a elaborao da clusula da vedao do retrocesso
pressupe um Estado Social j realizado ou legitimado em normas constitucionais,
ou seja, parte da ideia de que o dever positivo de concretizar os direitos
fundamentais sociais, impostos pela Constituio, j tenha sido minimamente
legitimado e cumprido, originando, desta forma, uma garantia de preservao das
conquistas atingidas. (ALVES, 2013; DERBLI, 2007).
Esse pensamento juspoltico, que originou o princpio ora estudado, obteve
reflexo na maioria dos pases da Europa Ocidental, destacando-se especificamente
em trs deles: Alemanha, Itlia e Portugal. Estes, por apresentarem uma tradio
jurdica romano-germnica que influenciam nosso constitucionalismo ptrio, servem
de parmetro para a introduo do tema em seu sentido histrico-jurdico72.
A seguir, analisa-se como esse princpio se desenvolveu em cada um
desses pases.

3.2.1 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Alemanha

A Alemanha um caso clssico quando se trata da anlise da origem do

princpio da proibio do retrocesso social por dois fatores primordiais: atuao do
Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal da Alemanha) e
ampliao do conceito de propriedade relacionada especificamente aos direitos dos
aposentados que estavam sendo ameaados.

71
Apesar do surgimento do Estado Social de vertente bismarckiana no sculo XIX, especificamente
neste trabalho definimos Estado Social o Estado keynesiano-fordista ps crise de 1929 e que atingiu
seu pice com os denominados anos de ouro do capitalismo ps II Guerra Mundial, de 1945/1975,
portanto, tambm de vertente beveridgiana do sculo XX. (SALVADOR, 2010).
72
Apesar das diferenas poltico-econmicas entre a Europa Central, representada pela Alemanha, e
pela Europa do Sul, representada por Itlia e Portugal.
 115

Depois de ter passado por duas guerras mundiais, sendo seu territrio
dividido geograficamente por quatro pases sob duas ideologias 73 por meio de um
muro e com uma das maiores inflaes do continente, resultado de uma forte crise
econmica que quase paralisou o pas, o Tribunal Constitucional resolveu resgatar
as melhores tradies weimarianas74 ampliando o conceito de propriedade, no
sendo esta considerada apenas como bens mveis ou imveis mas, tambm, como
bens que estariam garantidos ulteriormente por lei, o que podemos classificar como
propriedade a posteriori, ou expectativa de propriedade j que o modelo clssico de
propriedade (baseado no modelo civilista) estava, por essas condies conjunturais
e concretas de crise ps-guerra, praticamente destrudo. (BCKENFRDE, 1993).
Alves (2013) explica essa situao, em um julgamento decidido pelo Tribunal
Constitucional Federal da Alemanha em plena crise do Estado Social em prol de
ao - similar ao nosso mandado de segurana75 - movida pelo sindicato dos
aposentados deste pas contra o Governo vigente poca (Helmut Kohl) como o
delineamento do princpio da proibio do retrocesso social. O argumento para que
se apontasse o dispositivo constitucional que garantisse a propriedade, abrangeria
quaisquer direitos subjetivos privados de natureza patrimonial, como o pagamento
das aposentadorias e no apenas a propriedade como direito real. Com isso,
poderia oferecer aos indivduos segurana quanto aos seus direitos patrimoniais
relativos seguridade social, especificamente, neste caso, a previdncia. Trata-se
de conceito funcional de propriedade, que se aproxima da propriedade social 76
(CASTEL, 2010) considerada como intransfervel e indisponvel para a venda no
mercado.
A partir dessa deciso, que teve reflexos em todo o ordenamento juspoltico
alemo, os bens dos cidados germnicos no compreendiam somente os bens que

73
Alemanha Ocidental, sob comando dos Estados Unidos capitalista e Alemanha Oriental, sob
domnio da Unio Sovitica socialista.
74
O termo tradies weimarianas significa um resgate histrico Repblica de Weimar que vigorou
de 1919 a 1923 na Alemanha. A Constituio de Weimar (Weimare Verfassung) era o documento que
vigia neste perodo e representava a crise e declnio do Estado Liberal do sculo XVIII e a ascenso
do Estado Social do sculo XX. Juntamente com a Constituio do Mxico(1917) e da Unio
Sovitica (1918), teve importncia paradigmtica ao consagrar direitos sociais como educao,
sade, trabalho, previdncia, cultura etc, fato pioneiro na histria e que influenciou vrios outras
constituies ao redor do mundo. (TRINDADE, 2011).
75
Mandado de Segurana refere-se a uma ao que tem como principal objetivo assegurar um direito
lquido e certo.
76
Castel (2010) trata da propriedade social no captulo VI da Segunda Parte Do Contrato ao
Estatuto - de sua clssica obra As Metamorfoses da Questo Social, abordando uma srie de
documentos e autores para construir seu argumento em prol de uma propriedade social.
 116

titularizavam, mas tambm, e, principalmente, os rendimentos prprios do seu

trabalho ou os que, ulteriormente, viessem a substituir, como no caso dos proventos
de aposentadoria. Conclui-se que a aposentadoria era uma propriedade e estaria
garantida no apenas nos casos dos direitos adquiridos, como tambm nos casos
em que se verifica mera expectativa de direito, devendo ser protegida pelo princpio
da proibio do retrocesso social, ampliando, desta forma, a hermenutica jurdica
em prol dos aposentados e, por via reflexa, de toda a populao. (HESSE, 1998).
Portanto, o Tribunal Constitucional Alemo estendeu aos direitos
patrimoniais em face do Estado a vinculao entre o direito de propriedade privada e
sua funo social contida na liberdade individual, na medida em que a liberdade na
esfera patrimonial sucednea da autonomia de cada um para conduzir sua
existncia perante as intempries do quadro histrico que guia a coletividade-povo.
(ZIZEK, 2013). Logo, a supresso de direitos subjetivos pblicos de natureza
patrimonial, sem a existncia de compensao, seria inconstitucional. Sendo assim,
as aposentadorias e penses e o seguro-desemprego que formariam a seguridade
social seriam benefcios previdencirios em que a proteo constitucional em
questo se apresentaria. (KRELL, 2002) 77.
Essa ampliao no se restringiu apenas ao conceito, mas tambm ao ramo
jurdico, pois a propriedade saa da anlise do ramo civilista de direito e tambm
passava a fazer parte das interpretaes advindas do ramo constitucionalista do
direito, onde estava sendo sedimentado o princpio da proibio do retrocesso
social.

3.2.2 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Itlia

Diferentemente da Alemanha, onde a construo do princpio da proibio

do retrocesso social foi resultado de um Tribunal constitudo - um grupo de juristas
que explicitavam seus posicionamentos por meio de acrdos - pode-se dizer que
na Itlia a formulao do princpio foi resultado de elaboraes de apenas dois
constitucionalistas: Balladore Pallieri e Gustavo Zagrebelsky.

77
A Lei Fundamental de Bohn (Constituio Alem) de 1949, no explicitava direitos sociais, porque
era considerada uma Constituio provisria at a nova reunificao que aconteceria em 1990.
Portanto, a seguridade social era muito mais uma interpretao doutrinria e jurisprudencial do que
contida em texto normativo constitucional.
 117

Pallieri (1963), para sustentar a tese do princpio da proibio do retrocesso

social, enumera hipteses em que a Constituio italiana (1947) estabelece para o
legislador a obrigao de editar ato normativo. O raciocnio de Pallieri dialoga com
Silva (2014) sobre a efetividade das normas constitucionais, de eficcia plena,
limitada e contida.78
Pallieri (1963) divide os direitos fundamentais sociais da Constituio em
dois agrupamentos: os de eficcia contida e de eficcia limitada. O primeiro deles diz
respeito s normas constitucionais em que se prev, de forma integralmente ntida, o
contedo de um direito individual, cabendo ao legislador estabelecer limites
razoveis ao seu exerccio; enquanto o segundo grupo diz respeito s normas
constitucionais que se dirigem primordialmente ao legislador, de modo que sem a
edio de lei, no podero gerar todos os seus efeitos.
Pallieri (1963) destaca que seria inconstitucional qualquer lei que dispusesse
em contrrio ao que a Constituio emana e, uma vez dada execuo norma
constitucional, o legislador ordinrio estaria terminantemente proibido de contribuir
para retornar a uma situao de ausncia ou insuficincia de regulamentao
infraconstitucional, revogando a lei antes editada. Estaria, nesta elaborao, o
princpio da proibio do retrocesso social.
Zagrebelsky (2011) tambm vai pelo mesmo caminho ao afirmar que as
normas constitucionais que garantem os direitos fundamentais sociais produzem a
proibio de que a lei retorne ao estgio anterior de sua concretizao, ratificando
desta forma o pensamento de Pallieri (1963) e sistematizando de forma incisiva o
princpio da proibio do retrocesso social na Itlia. O constitucionalista italiano
explica que, mesmo que se entenda que os direitos sociais insculpidos na
Constituio no sejam direitos subjetivos e, consequentemente, produzam apenas
uma obrigao poltica para o legislador, as normas constitucionais que impem o
progressivo desenvolvimento dessa espcie de direitos resultaro na vedao de
que a lei retrocesse e retorne ao estgio inicial de sua concretizao.
Ressalte-se que este pensamento italiano se igualar em vrios pontos ao
pensamento lusitano sobre o princpio ora estudado haja vista que se tratou da
impossibilidade, uma vez dada a concretizao em sede legislativa da norma

78
Silva (2014) consolidou no Direito brasileiro sua Teoria da Efetividade e Aplicabilidade das Normas
Constitucionais, classificando-as em normas constitucionais de aplicabilidade imediata e de eficcia
plena; de aplicabilidade imediata e de eficcia contida ou restringvel e de aplicabilidade mediata e de
eficcia limitada.
 118

constitucional, de uma revogao dessa disciplina legal idnea a gerar retorno a um

estado equivalente omisso do legislador ou de qualquer agente do Estado.

3.2.3 O Princpio da Proibio do Retrocesso Social em Portugal

A anlise do princpio da proibio do retrocesso social em Portugal

bastante rica e profunda, influente e influenciada por outros constitucionalistas,
Portugal marcou de forma especial este estudo com vrios conceitos e anlises que
demonstramos a seguir.
Primeiramente, constatamos uma mudana profunda na conjuntura poltica
de Portugal no incio da dcada de 1970. O pas derrotava um regime totalitrio com
a Revoluo dos Cravos de 1974 e estava sob a guarda da Constituio
Democrtica de 1976 que influenciaria toda uma gerao de constitucionalistas.
Mas, poucos anos depois, Portugal tambm sucumbe s mudanas promovidas pelo
neoliberalismo, principalmente em relao diminuio dos investimentos em
polticas pblicas e embarca num perodo de crise e de retirada dos direitos
fundamentais sociais. (ARCARY, 2007).
O exemplo mais gritante desse perodo de crise do Estado Social portugus
que atingiu seu pice na dcada de 1980 - foi a tentativa de extinguir o Servio
Nacional de Sade (SNS), que um servio pblico universal para os seus
cidados, com o intuito de privatizar completamente o setor. (CANOTILHO, 1998).
Tal manobra foi rechaada pelo Tribunal Constitucional na figura do
Conselheiro Vital Moreira, que, como relator, proferiu uma das maiores defesas dos
direitos sociais com base no princpio da proibio do retrocesso social Moreira
(1991) explanou que o SNS era o instrumento da realizao do direito sade,
portanto, constitua um elemento integrante de um direito fundamental dos cidados,
e, por isso, era uma obrigao do Estado. O direito sade, subsumido no SNS, era
uma norma constitucional que assumia a natureza de uma verdadeira e prpria
imposio constitucional, concreta e permanente. Conclui relatando que os direitos
sociais traduzem-se para o Estado em obrigao de fazer, e nunca podem ser
abolidos uma vez criados.
Canotilho (1998), ao mesmo tempo em que defende de forma firme e segura
os direitos sociais evocando o princpio da proibio do retrocesso social, tambm
duvida de sua capacidade de conter as mudanas promovidas pela globalizao
 119

neoliberal, chegando, at mesmo, a propor em sua obra Rever ou romper com a

Constituio Dirigente?, um constitucionalismo moralmente reflexivo onde a
contratualizao79 estaria acima das normas constitucionais.
Canotilho (1998) advoga que em funo do princpio democrtico, o
legislador ou qualquer agente do Estado tem liberdade de atuao e legitimidade
para estabelecer a disciplina infraconstitucional dos direitos sociais, podendo at
mesmo alter-lo se tiver uma alternativa de mesma eficcia, mas que jamais o
agente do Estado poder restringir de forma arbitrria o acesso aos direitos sociais
previstos na Constituio e concretizados em lei.
Miranda (2014) defende que as normas constitucionais devem ser
legitimadas e consolidadas pela obteno de um consenso bsico perante a
sociedade, por um tipo de pertencimento, daquilo que, se a priori era necessidade,
vai-se tornando, pouco a pouco, uma naturalidade.
Todas essas contribuies fizeram com que o pensamento portugus sobre
o instituto ora estudado fosse adquirindo contornos mais hbridos e flexveis,
diferenciando da proteo ampliada dos direitos sociais demonstrados na Alemanha
e, em menor grau, na Itlia.
Atualmente, o Tribunal Constitucional Portugus, frente s mudanas
ocorridas na dcada dos anos 2000 - consolidao do capital financeiro e contnua
perda da soberania do Estado, principalmente em uma regio perifrica da Europa -
e fundamentando-se no regime democrtico de escolha livre de legisladores e no
supramencionado consenso bsico, consenso conquistado na sociedade sobre a
consolidao de um ncleo central e basilar de um direito fundamental, considera
que o princpio da proibio do retrocesso social deve-se ater nica e
exclusivamente preservao do ncleo central dos direitos sociais, aproximando-
80
se do que a doutrina denomina de mnimo existencial , tendo o cuidado de
diferenciar os direitos sociais dos direitos da liberdade. (MIRANDA, 2014).

79
Essa contratualizao tem pouco a ver com a que foi fundada na idia moderna de contrato social,
pois passou a assentar na idia do contrato de direito civil, entre indivduos, e no na idia do
contrato social, entre agregaes coletivas de interesses sociais divergentes. Baseada num consenso
liberal, a nova contratualizao , como contratualizao social, um falso contrato, uma mera
aparncia de compromisso constitudo por condies impostas sem discusso ao parceiro mais fraco
do contrato (hipossuficiente), num rito sumarssimo, sem direito ampla defesa e ao contraditrio.
(SANTOS, 2013).
80
O mnimo existencial foi tratado no captulo anterior (captulo 2), como um retrocesso sanitrio
doutrinrio.
 120

Como foi visto, o Direito portugus est bem desenvolvido no debate em

torno do princpio da proibio do retrocesso social, transformando-se numa
importante referncia sobre o assunto.

3.2.4 Atualidade do Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Europa

Destaca-se que o princpio da proibio do retrocesso social entra numa

nova fase com a recente crise econmica que se iniciou nos EUA (crise imobiliria
de 2007/08) e, que, no decorrer destes mais de cinco anos, assola pases de todas
as regies da Europa, colocando em risco a manuteno do Euro (moeda) e da
Unio Europeia, tendo consequncias gravssimas sobre o que restou da
Constituio Dirigente e de seus direitos sociais.
O sistema capitalista tem uma caracterstica marcante: seu aspecto
anrquico de produo e reproduo do capital, no respeitando planejamentos
sistemticos muito menos controles originados de direitos sociais
constitucionalizados. O que interessa o lucro dos detentores dos meios de
produo, legitimados por uma espcie de lex mercatoria sob a proteo dos
aparelhos ideolgicos e de represso do Estado. (ALTHUSSER, 2007).
Segundo Mandel (1982), esse sistema se divide em: concorrencial (no
sculo XIX), imperialista clssico (final do sculo XIX at a crise de 1929) e
capitalista tardio (do final da Segunda Guerra Mundial at hoje em dia) sempre se
caracterizando por longas ondas de expanso e depresso, ou seja, as crises do
sistema capitalista so cclicas, sempre aconteceram e sempre acontecero
enquanto este sistema prevalecer ocasionando vrios retrocessos sociais.
Essa crise econmica atual originou-se na maior potncia do globo, os
Estados Unidos, com o estouro da bolha imobiliria, atingindo, por sua total
interdependncia, os mercados mundiais, especialmente a Unio Europeia e seus
pases com sistemas econmicos mais dependentes, pejorativamente denominados
de PIIGS (Portugal, Itlia, Irlanda, Grcia e Espanha).
Baseado em Chesnais (2005), Belluzzo (2013), Mszros (2009) e Salvador
(2010), os principais retrocessos sociais originados desta crise econmica so:
a) Radicalizao do capital financeiro, denominado tambm de hot money,
de investimento de curta durao, que tem como objetivo principal especular nas
bolsas de valores, consubstanciando em ganhos rpidos para donos de bancos,
 121

executivos e gerentes das agncias de investimento e fundos de penso por meio

de crdito fcil sem lastro real perceptvel;
b) Enfraquecimento do capital produtivo e industrial, j que este, na busca
de ganhos rpidos, associou-se com o capital financeiro gerando desemprego e
desindustrializao na maioria dos pases;
c) Transferncia do fundo pblico e oramento social para o capital
financeiro internacional mediante pagamento de dvidas, juros e amortizaes;
d) Esforo para gerar supervit primrio, mediante cmbio flutuante, metas
de inflao, taxas de juros, atentando contra a soberania dos pases que no
possuem margem de manobra para o controle necessrio;
e) Superexplorao dos trabalhadores para gerao de mais valia via
desemprego recorde para aumento do exrcito industrial de reserva, aumento
tambm dos subempregos com baixssimos salrios;
f) Desconstitucionalizaes, privatizaes, austeridade fiscal, retirada ou
restrio dos direitos sociais, econmicos e culturais.
Tal crise econmica originou tambm retrocessos sociais na seara poltica
com consequncias indecifrveis. O que podemos dizer do retrocesso poltico que,
em uma anlise dialtica, h um aspecto negativo e um aspecto positivo cheio de
contradies que podem abrir uma crise sem precedentes no sistema.
O aspecto negativo sobre o atentado ao Estado Democrtico de Direito.
Governos como os da Itlia e da Grcia foram capitaneados por burocratas, sem
nenhum voto popular, impostos por organismos internacionais por meio de coao e
chantagem. O Poder Executivo, Legislativo e Judicirio da maioria dos pases
relegam margem os reclames sociais do povo, objetivando a todo custo atender
aos especuladores e credores dos ttulos que sangram os direitos e oramentos
sociais, evidenciando um atentando explcito soberania desses pases,
ocasionando uma constante desconstitucionalizao - supresso ou restrio de
normas constitucionais que obrigavam o Estado a realizar polticas pblicas - e
despublicizao, quando h uma ingerncia do setor privado em setores que antes
prevaleciam o pblico, sem respeito ao controle de constitucionalidade e aos
procedimentos legais.
Tambm h uma preocupao com movimentos e partidos xenfobos,
nacionalistas conservadores e ultradireitistas que pregam a volta do nazismo e
 122

fascismo; da ltima vez que isto ocorreu, tambm num contexto de uma grave crise,
gerou uma guerra mundial de trgicas consequncias. (UTRAY et al., 2012).
J o aspecto positivo que h uma reorganizao das lutas sociais nos
pases em crise. Movimentos sociais internacionalistas, partidos polticos que tem
em seu programa a defesa dos direitos humanos e sociais, que abarcam jovens,
ancios, mulheres, sindicalistas, intelectuais, entre outros, esto ocupando as ruas
das principais cidades do mundo para defender o direito sade, educao,
liberdade, os direitos trabalhistas etc. Como exemplo de uma nova esperana h o
Movimento Ocuppy Wall Street dos Estados Unidos, os precarizados da Gerao
Rasca de Portugal, o Movimento da Praa Puerta del Sol na Espanha que originou
recentemente o Movimiento 25S, os partidos polticos Syriza (Grcia), Linke da
Alemanha, Front de Gauche da Frana, entre outros, que obtiveram expressivas
votaes e vitrias tanto nos marcos institucionais de representao como nos
marcos populares de confrontao, demonstrando que o direito deve ser encontrado
na rua, no conflito, para o bem da democracia. (HARVEY et al., 2012; COSTA;
JNIOR, 2009).
Apesar desse sopro de esperana deflagrado por esses movimentos,
testemunha-se, alm de retrocessos sociais nos mbitos econmico e poltico, um
retrocesso social na questo sanitria. As polticas pblicas de sade refletem as
crises e contradies do modo de produo atual, no podendo sair inclumes
desse processo. Os casos de retrocessos sanitrios na Grcia e Espanha so
exemplares.
O caso da sade grego foi denunciado no ano de 2011 por um grupo de
pesquisadores que publicou um artigo na conceituada revista The Lancet onde
descreveram que o governo diminuiu o investimento em 40% nos anos de 2010/11,
ao mesmo tempo em que os centros pblicos de assistncia sanitria tm recebido
um aumento no fluxo de pacientes de mais de 30% por causa do rompimento com
os planos privados de sade. Tambm falta uma mnima estrutura bsica nos
hospitais pblicos como papel higinico e seringas, no h medicamentos suficiente
e o aumento da carga de trabalho dos profissionais de sade sem o respectivo
aumento salarial ocasiona, em mdia, quatro vezes mais atendimentos e o
alargamento do prazo de espera. (KENTIKELENIS et al., 2011).
Na Espanha, o Governo conservador de Rajoy proibiu atendimento gratuito
de sade aos imigrantes irregulares. Dados do prprio governo relatam que h 5,7
 123

milhes de estrangeiros vivendo na Espanha e 500 mil seriam irregulares. Destes,

150 mil usaram o sistema de sade em 2011. Houve protestos contra a medida, que
foi batizada de apartheid da sade, pelos ativistas sociais. Os retrocessos no
pararam por a: o Ministrio da Sade anulou o carto de sade de todos os
estrangeiros que no contribuem Seguridade Social, dos que nunca trabalharam e
dos que tm receita superior a 100 mil euros por ano. Tambm h falta de
medicamentos em cidades de Valncia e Ilhas Canrias, segundo a Associao
Farmacutica de Valncia. Alm destes fatos, aumentam as denncias sobre o
subfinanciamento e a privatizao do setor, fruto da hegemonia conservadora na
atuao das polticas de sade espanholas. (NAVARRO; LPEZ; ESPINOSA,
2011).
Frente a esses retrocessos sociais, juristas como o portugus Canotilho e o
espanhol Pisarello, que fazem parte do grupo de pases mais atacados por esta
nova crise, pejorativamente denominados de PIIGS (porcos, em ingls) Portugal,
Itlia, Irlanda, Grcia e Espanha esto, neste momento, tentando avanar na
sistematizao e consolidao deste princpio para impedir mais uma nova onda de
ataques contra os seus cidados e seus direitos.
Observa-se, com a devida ateno, este momento paradigmtico, pois frente
a esta novssima conjuntura - dependendo do complexo desencadeamento do
processo social - so colocadas duas questes fundamentais: ou o princpio da
proibio do retrocesso social se fortalecer e se consolidar protegendo de forma
mais ampla o leque dos direitos sociais constitucionalizados; ou o princpio, que j
se encontra enfraquecido por uma srie de fatores, como a perda da soberania dos
Estados e a consequente flexibilizao e desconstitucionalizao dos direitos
fundamentais, perecer definitivamente e somente ser lembrado como um
resqucio histrico.
Portanto, necessrio acompanhar o debate juspoltico que est sendo
travado em Tribunais, doutrinas e jurisprudncias sobre o princpio da proibio do
retrocesso neste momento delicado por que passa o Velho Continente pois ter
reflexos diretos em nosso Direito ptrio.
 124

3.2.5 Surgimento e Desenvolvimento do Princpio da Proibio do Retrocesso

Social no Brasil

Enquanto na Europa podemos comprovar que a discusso em torno do

princpio da proibio do retrocesso social se encontra bastante avanada, em
nosso pas tal assunto ainda est em seu incio, ainda procura de uma slida
sistematizao em sua doutrina e jurisprudncia, com o cuidado de respeitar e
compreender nossas caractersticas e idiossincrasias. Dessa forma, necessrio
adotar algumas ponderaes antes de propor uma discusso sobre um objeto
eminentemente europeu, como o principio ora estudado, em um pas localizado no
hemisfrio Sul, com todas suas peculiaridades advindas da dependncia centro-
periferia tpica do sistema capitalista. (MARINI, 2000).
importante manter a preservao do senso crtico ao importarmos
conceitos e elementos de outros pases, com outras realidades. A transportao
mecanicista de um instituto juspoltico de uma sociedade para outra, sem se
importar com as condies socioculturais e econmico-polticas a que esto sujeitos
pode gerar excrescncias danosas irreversveis. Deve-se sempre lembrar que uma
coisa a aplicao de uma teoria em um modelo de pas central, outra coisa a
aplicao desta mesma teoria em um pas perifrico.
Neves (2009) trabalha atualmente com o tema do transconstitucionalismo,
em que enfoca o cuidado com teses importadas, enfatizando o que ele classifica
como racionalidades transversais parciais entre os sistemas jurdicos e sociais nos
pases em desenvolvimento (como o Brasil) afirmando, dessa forma, a importncia
da alopoiese e os limites interpretativos da autopoise81, o que vai ao encontro de
forma bastante esclarecedora do propsito do princpio da proibio do retrocesso
social, j que este tem relao ntima no s com os direitos sociais, mas tambm
com a poltica e a economia.

81
Segundo Neves, em seu texto Da Autopoiese Alopoiese do Direito: um sistema dito
autopoitico quando este se reproduz primariamente com base em seus prprios cdigos e critrios,
assimilando os fatores do seu meio-ambiente circundante (expectativas sociais), mantendo, assim, a
sua autonomia e identidade perante os demais sistemas sociais. Enquanto o sistema alopoitico
constitui-se da confuso de cdigos jurdicos construdos e aplicados difusamente, como tambm do
intrincamento destes com os cdigos do poder, da economia, da famlia, da amizade, como tambm
daquilo que os alemes chamam de boas relaes (2007, p. 292).
 125

Depois desse esclarecimento sobre a importao de teses nossa

realidade, continua-se com a anlise de nosso tema principal: o percorrer histrico-
constitucional.
Nossa Constituio de 1988 que completou 25 anos no ano de 2013 foi
promulgada com a participao de amplos setores da populao, num misto de
conflitos e acordos. Como vimos no primeiro captulo deste trabalho, depois de mais
de 20 anos sob o signo da ditadura militar, a sociedade brasileira foi protagonista de
um ascenso de cidadania durante a dcada de 1980 que influenciou sobremaneira
nossa Assemblia Constituinte (1986/88). Vrios movimentos sociais surgiram e se
organizaram cumprindo o papel democrtico de pressionar os legisladores
originrios em prol da constitucionalizao dos direitos fundamentais sociais e o
movimento da reforma sanitria um dos maiores exemplos de organizao social
originado nesta poca. (AROUCA, 2003).
O movimento da reforma sanitria surgiu na dcada de 1970 em meio
insatisfao no s com o regime poltico em si, que se encontrava sob o domnio de
uma ditadura militar, mas tambm pela absoluta negligncia em relao s polticas
de sade no Brasil. Impulsionado por intelectuais do meio acadmico em seus
departamentos de cincia da sade, o movimento recebeu o apoio de trabalhadores,
artistas, militantes polticos e partidos como o Movimento Democrtico Brasileiro
(MDB) e o Partido Comunista Brasileiro (PCB). Com a redemocratizao do pas
conseguiu vitrias importantes como a 8 Conferncia Nacional de Sade (CNS) em
1986 e o surgimento do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS) e a
consolidao do direito sade em nossa Carta Magna de 1988 concretizando
finalmente o Sistema nico de Sade (SUS), com seus princpios e diretrizes.
(ESCOREL, 1998).
Analisando do ponto de vista jurdico, nossa Carta Poltica recebeu profcuas
influncias do Estado Social e Democrtico de Direito Europeu, pois alm de
solidificar direitos liberais tambm ratificou a importncia dos direitos sociais e,
completando a clssica gerao dos direitos, os chamados direitos difusos, se
tornando, assim, uma das constituies dirigentes mais completas e amplas do
mundo ocidental. (TRINDADE, 2011).
Uma curiosidade deste perodo, que s confirma nosso carter de pas
tardo-capitalista (MANDEL, 1982), que enquanto no Brasil se dava a tentativa da
construo do Estado Democrtico e Social de Direito, na Europa este se
 126

encontrava em uma de suas maiores crises. Tal fato evidencia o cuidado que
devemos ter ao analisar pases do centro e da periferia do sistema capitalista.
J a partir da dcada de 1990, com o advento do neoliberalismo em nosso
pas, com a abertura do mercado e consequente flexibilizao dos direitos no Brasil,
que a nossa Constituio comea a sofrer os ataques contra os direitos sociais, via
emendas constitucionais e medidas provisrias. A doutrina e jurisprudncia tambm
iniciam a absoro dos ditames deste novo perodo econmico e social, em que vige
a desnacionalizao e desconstitucionalizao de direitos, na tentativa aodada de
legitimar o corpo doutrinrio neoliberal. (BEHRING, 2008). Tal como aconteceu na
Europa, juristas brasileiros resistentes, tais como Silva e Barroso, comeam a
questionar tais mudanas e se levantam em defesa das conquistas da Constituio
utilizando como instrumento o princpio da proibio do retrocesso social.
O primeiro a analisar a questo foi o constitucionalista Silva (2008) que
defendia que as normas definidoras de direitos sociais seriam concebidas como
normas programticas de eficcia limitada, mas que a necessidade de emanao de
ato legislativo no lhes retirava a obrigatoriedade de sua efetivao, adiante, essa
edio de ato normativo infraconstitucional obrigatria, constituindo imposio
constitucional de atividade legiferante.
Silva (2014) sustenta que imposies constitucionais advindas das normas
constitucionais definidoras de direitos sociais indicam qual itinerrio no seguir, de
modo que seja taxada de inconstitucional a lei que percorrer o caminho vedado pela
Constituio. E relata que lei nova no poder desfazer o grau de efeitos da norma
constitucional j alcanado e ratificado atravs de lei anterior, assim, est aqui a
chave para a construo do princpio ora estudado.
Tambm consenso construdo pelos doutrinadores brasileiros, como
Barroso (2013) e Barcellos (2012), na esteira de Silva, que o legislador no pode
revogar norma infraconstitucional regulamentando a norma constitucional
programtica sem a criao de mecanismo substitutivo, o que acarretaria o
esvaziamento do comando constitucional, como se o legislador dispusesse
diretamente contra ele.
A maioria dos constitucionalistas brasileiros, quando tratam do princpio da
proibio do retrocesso social, recorrem ao clssico pensamento de Jos Afonso da
Silva, mas destacamos tambm outros juristas com enfoques sobre o assunto como
Sarlet (2012), Miozzo (2012) e Derbli (2007).
 127

Sarlet (2012), em seu estudo sobre direito comparado (alemo e brasileiro),

explicita um pensamento mais conservador, prximo de um ps-modernismo82
jurdico, pois assinala que cada caso deve ser observado de acordo com suas
caractersticas, respeitada sempre a ponderao dos bens e interesses jurdicos
envolvidos e a proporcionalidade e razoabilidade, dando razo, como vimos no
captulo sobre os retrocessos sanitrios, a conceitos como reserva do possvel e
mnimo existencial. Esses conceitos esto afinados com a poltica neoliberal pois o
primeiro trata da reserva do financeiramente possvel, alegando que as
necessidades humanas so infinitas mas os recursos financeiros so finitos;
enquanto o segundo est prximo da anlise de Hayek (2010) que defendia um
mnimo social de provimento que no ultrapassasse as necessidades fisiolgicas do
ser humano e tratava essa questo apenas como um dever moral, no como um
direito.
J Miozzo (2012) tem uma proposta mais progressista ao defender que o
princpio da proibio do retrocesso social se encontra elencado na Constituio de
1988, em seu art. 3, Inc. II, que diz: Constituem objetivos fundamentais da
Repblica Federativa do Brasil (...) II - garantir o desenvolvimento nacional (grifo
nosso).
O autor sustenta que existe um mandamento constitucional dirigido ao
Estado determinando um dever de progresso, ou seja, um dever de no ocasionar
um retrocesso, portanto, o princpio da proibio do retrocesso social possui
previso constitucional especfica.
A discusso em torno desse assunto vem conquistando espao na doutrina,
nos encontros jurdicos e na jurisprudncia de tribunais superiores brasileiros ainda
que de forma tmida, porm, constante. Um exemplo o Supremo Tribunal Federal
(STF), que, apesar de no ter sistematizado tal conceito, tem discutido com base
nos votos de ex-ministros e de ministros titulares como Seplveda Pertence e Celso
de Melo, respectivamente.

82
O ps-modernismo citado neste trabalho se caracteriza pela excessiva relativizao de todos os
conceitos avaliados, resultado direto da queda do Muro de Berlim e do suposto fim das grandes
ideologias, no analisando a sociedade conforme aspectos de essncia e aparncia mas apenas uma
aproximao da pseudoconcreticidade; portanto, em um rigor analtico mais aprofundado, o ps-
modernismo inexiste em uma sociedade de classes. (SOUSA, 2005; KOSIK, 2010).
 128

Observa-se a transcrio parcial do voto do ex-ministro Seplveda Pertence,

resgatado pela obra de Derbli, na ADIn 2065 DF83, em que pela primeira vez no
STF interpretava-se com base no princpio da proibio do retrocesso social:

[...] Certo, quando, j vigente Constituio, se editou lei integrativa

necessria plenitude da eficcia, pode subsequentemente o legislador, no
mbito de sua liberdade de conformao, ditar outra disciplina legal
igualmente integrativa de preceito constitucional programtico ou de eficcia
limitada; mas no pode retroceder sem violar a Constituio ao
momento anterior de paralisia de sua efetividade pela ausncia de
complementao legislativa ordinria reclamada para implementao efetiva
84
de norma constitucional . (DERBLI, 2007, p.188).

O voto mais explcito e direto em relao ao princpio estudado, partiu do

ministro Celso de Melo, no julgamento da ADIn 3105 - DF85, que recolhemos da obra
de Derbli (2007, p.190 e 191):
Refiro-me, neste passo, ao princpio da proibio do retrocesso, que, em
tema de direitos fundamentais, de carter social, e uma vez alcanado
determinado nvel de concretizao de tais prerrogativas (como estas
reconhecidas e asseguradas, antes do advento da EC n 41/2003, aos
inativos e aos pensionistas), impede que sejam desconstitudas as
conquistas j alcanadas pelo cidado ou pela formao social em que ele
86
vive .

No h dvida de que foram consistentes argumentaes que auxiliaram a

dar maior peso ao estudo do princpio da proibio do retrocesso social em nosso
pas, apesar do STF, em sua deciso final, ter excludo o Conselho Nacional de
Seguridade Social (CNSS) e ratificado a contrarreforma da previdncia por meio da
confirmao da Emenda Constitucional 41/2003, agindo, dessa forma, como um
mero aparelho ideolgico do Estado burgus contra as aes propugnadas em prol
da classe trabalhadora, passando por cima, ironicamente, do documento que devia
defender: a Constituio.

83
Esta ao direta de inconstitucionalidade foi ajuizada pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT) e
pelo Partido dos Trabalhadores (PT), com o escopo de impugnar o art. 17 da Medida Provisria 1911-
10/99 que revogava os artigos 6 e 7 da Lei 8212/91 e os artigos 7 e 8 da Lei 8213/91, extinguindo,
desta forma, o Conselho Nacional de Seguridade Social e os Conselhos Estaduais e Municipais de
Previdncia Social.
84
ntegra disponvel em http: //www.stf.jus.br
85
A referida ao direta de inconstitucionalidade foi movida pela Associao Nacional dos Membros
do Ministrio Pblico (CONAMP) com vistas declarao de inconstitucionalidade do artigo 4, caput,
e respectivo pargrafo nico, da Emenda Constitucional n 41/2003, que instituiu a contribuio
previdenciria dos servidores pblicos inativos e pensionistas.
86
ntegra disponvel em htpp: //www.stf.jus.br.
 129

Mas ainda h um vcuo sobre o estudo do princpio da proibio do

retrocesso social luz de nossa realidade e com caractersticas que englobem os
mais variados campos das cincias humanas, j que se torna impossvel estudar
este princpio sem lig-lo aos aspectos polticos, sociais, culturais e econmicos que
atingem nossa realidade.
De todas as definies aqui representadas, tanto a nvel internacional quanto
a nvel nacional, destaca-se o grande consenso conceitual deste princpio que a
vedao ao legislador/agente do Estado de suprimir arbitrariamente a disciplina
constitucional ou infraconstitucional de um direito fundamental social. Este o
grande norte conceitual do princpio da proibio do retrocesso social, a partir dele
so feitas variaes que enriquecem e complementam o estudo deste grande
instrumento jurdico.

3.2.6 O Conceito do Princpio da Proibio do Retrocesso Social

Depois dessa anlise histrica da construo do princpio da proibio do

retrocesso social, passa-se a estudar a definio dada a este princpio at o
momento, por pensadores brasileiros e suas relaes com os poderes do Estado.
Um dos conceitos mais bem formulados at o momento foi apresentado por
Derbli (2007) advogando que o princpio tem teleologicamente a funo de garantir o
grau de concretizao dos direitos fundamentais sociais e, mais que isso, a
permanente obrigao constitucional de desenvolver essa concretizao, no
permitindo, de forma alguma, que se retroceda a um quadro scio-jurdico j
esgotado, distante do ideal proposto pela Carta Magna. , portanto, uma teleologia
dialtica, pois ao mesmo tempo que garantista (negativa), tambm avanada
(positiva).
Assim, Derbli (2007) observa que tal princpio constitucional emana uma
qualidade retrospectiva, j que exerce uma tarefa de conservao de um estado de
coisas j consolidado, tanto na prtica como no inconsciente coletivo (usando uma
expresso junguiana87). preciso, portanto, para a aplicao do referido principio,
como j abordado por este estudo, o respeito ao consenso bsico, ou seja, a
garantia de que o ncleo central do direito fundamental social continuar vigendo

87
Baseada na psicologia analtica do psiquiatra suo Carl Gustav Jung (1875-1961).
 130

sobre a realidade dos cidados, propiciando para estes uma sensao de

segurana.
Derbli (2007, p. 202) complementa o seu raciocnio da seguinte forma:

A particularidade do princpio da proibio de retrocesso social est, pois,

na prevalncia do carter negativo de sua finalidade. Dizemos prevalncia
porque existe, ainda que em menor escala, um elemento positivo na
finalidade do princpio em tela: dever do legislador manter-se no propsito
de ampliar, progressivamente e de acordo com as condies fticas e
jurdicas (incluindo-se as oramentrias), o grau de concretizao dos
direitos fundamentais sociais, atravs da garantia de proteo dessa
concretizao medida que nela se evolui. Vale dizer, proibio de
retrocesso social no se traduz em mera manuteno do status quo, antes
significando tambm a obrigao de avano social.

Interessante abordar o princpio da proibio do retrocesso social com os

poderes estatais, analisando sua relao com as trs funes do Estado: com a
administrao pblica e, principalmente, com as funes legislativa e judiciria. Isto
porque, para que o princpio estudado obtenha a maior validade possvel vimos que
de notria importncia sua relao com o Executivo, o Legislativo e Judicirio.
O positivismo do Direito brasileiro, cultivando um empedernido senso
comum, entende que a clssica definio sistematizada por Montesquieu sobre a
separao dos poderes tem apenas uma viso objetificada, ferindo, desta forma, o
efeito vinculativo e dirigente de nossa Carta Poltica de 1988. O sentido que se deve
buscar, ao interpretar o princpio da proibio do retrocesso social atravs da
separao dos poderes, que, alm do controle do poder, importante a
cooperao harmoniosa dos poderes com a finalidade da materializao dos
preceitos constitucionais democrticos e sociais. (FAORO, 2008).
Destarte, o princpio da separao de poderes, em consonncia com o
Estado Democrtico de Direito, deve sempre evoluir como um instrumento de
realizao e em hiptese alguma como um empecilho para a realizao dos direitos
fundamentais sociais.
Portanto, devem-se evitar interpretaes antiquadas e em desacordo com a
realidade quando pensamos em separao dos poderes, para no cairmos na
armadilha da denominada hermenutica de bloqueio, que a pretexto de no
permitir a intromisso de determinado poder na seara de competncia de outro,
permite, em efetivo, a violao de direitos fundamentais sob uma aparncia de
 131

legalidade. claro que a separao de poderes tem o fulcro de definir as

competncias de cada funo estatal, mas tal intuito no pode servir de obstculo
para a realizao dos direitos fundamentais sociais. Lembrando que esta discusso
88
atualssima por causa do chamado ativismo judicial. (BARROSO, 2008;
CONTO, 2008).
Sobre esse tema to delicado - o princpio da proibio do retrocesso social
e sua relao com a separao dos poderes temos a esclarecedora anlise de
Conto (2008, p. 97):

O princpio da proibio do retrocesso social, compreendido como corolrio

do Estado Democrtico de Direito, vincula a todos os poderes estatais.
Todavia, suas repercusses so peculiares em cada uma das funes
estatais. A aplicao do princpio no mbito do Poder Legislativo leva
constatao irrefutvel de uma diminuio na liberdade de conformao
legislativa, notadamente em respeito ao ncleo essencial dos direitos
fundamentais; quanto ao Poder Executivo, a aplicao do Princpio nas
suas atividades peculiares denota a importncia da elaborao de polticas
pblicas condizentes com os preceitos constitucionais e da impossibilidade
de retroceder nos direitos fundamentais realizados, sem algum tipo de
compensao; e, finalmente, ao Poder Judicirio, cabe realizar o controle
dos atos dos poderes, buscando adequ-los aos preceitos constitucionais
dirigentes. (2008, p.97).

Para que o conceito e a ampliao do princpio da proibio do retrocesso

social avancem, preciso tambm uma mudana paradigmtica na concepo do
que se entende como administrao pblica no Brasil. Esta refm de um
pensamento mecanicista e simplista em que prevalece o modo de ser liberal-
individualista, ligado excessivamente tcnica, como, por exemplo, a estrita
legalidade. Reflete uma natureza dicotmica e binria sobre problemas complexos
como Pblico x Privado, Estado x Sociedade e Administrador x Administrado.
(ALVES, 2013).
A posio adotada pelos operadores do direito pblico importa na crise
existente na utilizao de pressupostos da modernidade que vo de encontro ao
paradigma do Estado Democrtico e Social de Direito. Tambm se deve atentar

88
O ativismo judicial est ligado a uma participao mais ampla e intensa do Poder Judicirio na
concretizao dos valores e fins constitucionais, com maior interferncia no espao de atuao dos
Poderes Executivo e Legislativo. Suas principais caractersticas so: aplicao direta da Constituio
a situaes no expressamente contempladas em seu texto e independentemente de manifestao
do legislador ordinrio; declarao de inconstitucionalidade de atos normativos emanados do
legislador e a imposio de condutas ou de abstenes ao Poder Pblico, notadamente em matria
de polticas pblicas. (BARROSO, 2008).
 132

nova configurao do que seja a legalidade, baseada na interpretao mais

completa e integral, tendo como importante instrumento a cincia hermenutica (que
uma cincia da interpretao). A legalidade deve ser compreendida como
condio de possibilidade para uma ao administrativa transformadora do status
quo, construda a partir do conjunto de indicaes formais constitucionais. (ALVES,
2013).
A grande tarefa da Administrao realizar polticas pblicas que busquem
implementar as diretivas constitucionais. Em face do carter transformador do
Estado Democrtico de Direito, o papel da administrao pblica realizar os
direitos fundamentais que demandam uma atuao positiva do Estado.
Deve-se, dessa forma, compreender que a burocracia administrativa exerce
uma dominao burguesa, para manter os dominados nos limites da atuao da
sociedade capitalista, administrando os antagonismos de classe para a perpetuao
de uma corporao do Estado dominante. (WEBER, 1999; MARX, 2005).Um passo
inicial para uma mudana realista, dentro dos limites da correlao de foras atual,
seria a administrao pblica planejar e operar de acordo com nossa Constituio.
Para isto, tem a funo de formular polticas pblicas que busquem implementar as
diretivas constitucionais, especificamente os direitos fundamentais sociais que
demandam uma atuao positiva do Estado.
Como bem resume Conto (2008, p.101):

Revela-se evidente que uma Administrao Pblica dirigente e

compromissria tem como condio de possibilidade a observncia do
princpio da proibio do retrocesso social, no sentido de elaborar polticas
pblicas que visem o cumprimento das promessas constitucionais,
salvaguardando os direitos sociais j realizados. (2008, p.101).

Sobre o Poder Legislativo, percebe-se que, assim como nenhum princpio

constitucional absoluto, tambm a atuao do legislador no absolutamente livre.
Em um Estado de Direito que se pretende Social e Democrtico, com uma
Constituio Dirigente, o legislador deve respeitar este propsito no restringindo
nem relativizando, com o risco de comprometer o ncleo central, os direitos sociais
esculpidos em nossa Carta Magna. Aqui reside a importncia do princpio ora
estudado em relao ao Legislativo, servindo como um controle (um controle
 133

democrtico e legtimo) da atuao do parlamentar. (COURTIS, 2006; CONTO,

2008).
E como se daria esta relao entre o princpio da proibio do retrocesso
social e o Poder Judicirio? Inicialmente, destaca-se que nos pases como o Brasil,
que faz parte da periferia do sistema capiltalista, h uma juno de dois fatores: num
primeiro patamar, percebe-se a inadequao da atuao dos demais poderes aos
preceitos constitucionais dirigentes. Paralelamente, um grande abismo separa as
promessas da modernidade (ainda no cumpridas) da realidade social. esta
juno que tem exigido, cada vez mais, uma atuao protagonista do Poder
Judicirio como fiscal e propositor de solues dos mais variados tipos em prol do
constitucionalismo e da efetividade de seus princpios. (MASCARO, 2007).
A mudana de postura dos aplicadores da lei pois, neste caso, est-se
tratando de direitos sociais, que so intrinsecamente ligados a questes polticas e,
obviamente, sociais. Resta claro, nesse sentido, o papel central que exerce a
atuao do Poder Judicirio para a realizao dos direitos fundamentais sociais,
agindo de maneira ativa e consciente na busca pela concretizao dos mesmos.
axiomtico que haja muita polmica em relao a este fato, mas seria
importante voltar os olhos para uma viso mais moderna de interpretao
hermenutica do Estado Democrtico de Direito, pois o Judicirio tem o dever de
proteger valores caros nossa democracia ao defender os direitos fundamentais
sociais e garantir, mesmo que na maioria das vezes de modo indireto, a ratificao
do princpio da proibio do retrocesso social.
Especificamente na questo do direito sade, o princpio da proibio do
retrocesso social deve ser utilizado como instrumento de combate aos retrocessos
perpetrados contra o SUS, assim com aconteceu em Portugal com o SNS. Em
primeiro lugar, no se pode resumir o direito sade como um mnimo existencial ou
imobiliz-lo numa justificativa da reserva do possvel, pois se corre o risco de
confundi-lo - um direito fundamental social universal - com a mera sobrevivncia
biolgica. Reforando este argumento, de acordo com o princpio em tela, a sade
no deve basear-se somente a uma ateno primria mas, sobretudo, deve lograr
uma ateno de mdia e alta complexidade o mais integralmente possvel, de
acordo com os mandamentos constitucionais.
Outro ponto a destacar sobre o assunto a importncia da segurana e
bem-estar para toda a coletividade, no caso especfico do direito sade. O
 134

retrocesso social, seja este doutrinrio ou institucional, como vimos, tem implicaes
prticas no dia-a-dia da maioria da populao, seja cortando gastos na aplicao da
melhoria de um posto de atendimento, seja oferecendo condies precrias de
estrutura para o pronto reestabelecimento, causando insegurana comunidade,
por esta presenciar a restrio ou eliminao de um direito constitucional.
Tal insegurana coletiva demonstra-se tanto de forma objetiva, como, por
exemplo, a restrio dos direitos e perda de sua categoria de cidados, como de
forma subjetiva: uma sensao de mal-estar por no ter garantido seus cuidados
constitucionais de sade que pode levar a uma desconfiana do Estado. Para
evitar ambos os casos, o princpio da proibio do retrocesso social deve ser
interpretado e aplicado com o intuito de contribuir para a garantia da realizao do
direito sade que respeite as expectativas legtimas dos cidados.
Tambm atentamos para o retrocesso gerado pelo aumento da influncia da
sade privada frente sade pblica no Brasil. Tal fato caracteriza um retrocesso
social porque a sade, que deve ser considerada sempre um direito, pois, alm de
ser constitucionalizado, trata-se, como vimos, de uma necessidade humana bsica
objetiva e universal pode se transformar em mercadoria. O princpio da proibio
do retrocesso social, neste caso, deve auxiliar na delimitao da regulao do
mercado de sade privada, evitando, principalmente, isenes e benefcios fiscais
via Governo e conflito de interesses em relaes esprias.
Por fim, a atuao em prol do direito sanitrio tendo como base o princpio
da proibio do retrocesso social deve-se basear em duas aes tticas: a primeira
em defesa da Constituio, defendendo os objetivos, princpios e diretrizes que
esto ratificados na Carta Poltica, dando efetividade ao SUS. E a segunda
conscientizar e disputar os rumos das funes do Estado: Executivo, Legislativo e
Judicirio, com disputa e presso popular para que no empenhem atos e
determinaes que retroagem a poltica de sade universal.
V-se, dessa forma, que o princpio da proibio do retrocesso social est
simultaneamente relacionado ao que h de mais avanado na profcua arena
constitucional, servindo de instrumento para a realizao de valores imprescindveis:
a consolidao da Repblica, da Liberdade e, principalmente, do Estado Social e
Democrtico de Direito, com o objetivo de diminuir as desigualdades sociais e lutar
por justia social em busca da emancipao humana.
 135

O princpio, por si s, no mudar nossa realidade e no ser a panaceia

para todos os nossos problemas constitucionais, mas, sendo utilizado por uma
hermenutica compromissada com a efetivao da cidadania por meio de direitos
fundamentais sociais pode influenciar a dinmica da luta de classes e, no dizer de
Gramsci (1976), disputar a correlao de foras para a construo de uma
hegemonia sanitria de novo tipo.
Alm do princpio da proibio do retrocesso social, analisamos, no prximo
ponto, outra proposta avanada para conter os retrocessos sanitrios, com mais
nfase na questo oramentria: a auditoria constitucional da dvida pblica.

3.3 A Alternativa da Auditoria Constitucional da Dvida para a Efetivao do

Direito Sade

3.3.1 A Auditoria Constitucional da Dvida

Nos ltimos anos o Governo brasileiro tem utilizado a maior parte de seu
oramento para o pagamento de juros e amortizaes da dvida 89, sacrificando, em
contrapartida, os investimentos sociais em educao, sade, cultura, habitao,
saneamento, dentre outros. Como demonstra o grfico 3 elaborado pela Auditoria
Cidad da Dvida sobre o Oramento Geral da Unio (OGU) previsto para 2014:

Grfico 3 Previso do Oramento Geral da Unio para 2014

89
Segundo reportagem do jornal Correio Braziliense, de15 de junho de 2014, o Brasil gasta 5% do
PIB por ano para financiar a dvida pblica, sendo o pas do G-20 grupo dos pases mais ricos do
mundo que mais paga juros da dvida pblica em termos proporcionais ao PIB. Disponvel em
http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/politica-brasil-
economia/33,65,33,3/2014/06/15/internas_economia,432711/brasil-gasta-5-do-pib-por-ano-para-
financiar-a-divida-publica.shtml. Acesso em 16 de junho de 2014.
 136

Fonte: Projeto de Lei Oramentria para 2014

Elaborao: Auditoria Cidad da Dvida

E, corroborando esse argumento, dados da Auditoria Cidad da Dvida

apontam que at o dia 14 de maio de 2014 a dvida j consumiu R$ 460 bilhes, o
que corresponde a 54 % do gasto federal90.
Nossa dvida total ultrapassa os mais de 3 trilhes de reais (corresponde a
78% do PIB) ao custo de uma elevada carga tributria regressiva que taxa mais o
consumo e a produo do que a renda e o patrimnio, ou seja, taxa mais os pobres
e a classe mdia do que os ricos (SALVADOR, 2007) e com base principalmente
na perversa equao do supervit primrio91, cmbio flutuante, metas de inflao e
altas taxas de juros instrumentalizados pela autonomia operacional do Banco
Central do Brasil transformando nosso pas em plataforma de valorizao financeira
internacional (PAULANI, 2008, p.9) para jbilo dos principais credores
especuladores e banqueiros.

90
Disponvel em http://www.auditoriacidada.org.br/#. Acesso em 11 de junho de 2014.
91
Economia que o Governo faz destinada ao pagamento de juros da dvida e quitao de parte
dessas dvidas.
 137

Com base nesses dados e argumentos apresentados e na conjuntura de

uma forte crise econmica mundial necessrio a efetivao da auditoria da dvida
conforme nossa Constituio.
Bom destacar que o Brasil j realizou uma auditoria da dvida. Na crise
econmica de 1929 iniciada pela quebra da bolsa de valores de Nova Iorque o Brasil
foi atingido por problemas no balano de pagamentos e na poltica cambial da
dcada de 1930, o que fez com que o primeiro Governo do presidente Vargas (1930-
45) realizasse a primeira, e at hoje a nica, auditoria oficial da dvida externa.
(GONALVES, 2003, p. 114).
O presidente Getlio Vargas dividiu a auditoria em seis fases, na primeira
fase iniciada em 1931 ele suspendeu a dvida para avaliao das irregularidades e
abusos dos credores; na segunda, tambm em 1931, foi realizada a renegociao
da dvida externa; na terceira, em 1934, foram reduzidos os juros e adiadas as
amortizaes; na quarta fase, em 1937, houve o controle cambial sobre a
importao de bens e servios e remessas de lucros e dividendos; na quinta, em
1940, foi respeitada a capacidade de pagamento do Brasil em relao sua balana
comercial e, na ltima fase, em 1943, foram reduzidos, de forma cabal, os juros e
amortizaes. (GONALVES, 2003).
O Governo Vargas reduziu consideravelmente a dvida externa
comprovando irregularidades e clusulas abusivas que constituam crimes de lesa-
ptria, realizando, para isso, uma auditoria da dvida pblica brasileira reafirmando
os compromissos soberanos do nosso pas.
Depois do Governo Vargas, ocorre uma ascendncia da dvida no Brasil com
o Governo Kubitschek (1955-60) que justifica o desenvolvimentismo e a tentativa
de consolidao da substituio das importaes e a construo de Braslia at o
auge do endividamento com a ditadura militar (1964-85) durante o denominado
Milagre Econmico do Governo Mdici e o II Plano Nacional de Desenvolvimento
(PND) do Governo Geisel. A dvida, que antes da ditadura era de US$ 2,5 bilhes,
passa para US$ 52,8 bilhes, de acordo com dados da Auditoria Cidad da Dvida.
O desenvolvimentismo conservador (BACELAR; BENJAMIN, 1995) deste
perodo ocorre com emprstimos a juros flutuantes realizados por credores
internacionais por meio de organismos multilaterais como o FMI e o Banco Mundial
que portam suas listas de recomendaes como arrocho fiscal, privatizao de
 138

empresas estratgicas e radicalizao da abertura para o capital financeiro

internacional. (TAVARES, 1998).
O Governo Sarney (1985-90) decreta moratria por causa da crise iniciada
com os choques do petrleo de 1973 e 1979, altos ndices de inflao, crise do
Mxico e aumento unilateral da alta de juros provocada pelos Estados Unidos, o que
resultou no dobro da dvida brasileira passando de US$ 52,8 bilhes para US$ 105,2
bilhes. (FATTORELLI, 2003).
Diante dessa conjuntura da dcada de 1980, em um momento de ascenso
de cidadania depois de mais de 20 anos de ditadura, grupos organizados da
sociedade civil exigem uma auditoria da dvida que demonstre de forma transparente
quem so os credores, quais irregularidades, quais critrios regeram os contratos
com organismos internacionais, dentre outras questes.
Foram criadas duas comisses com o intuito de auditar a dvida da poca,
nos anos de 1983 e de 1987. A primeira foi uma Comisso Parlamentar de Inqurito
(CPI) da Cmara dos Deputados instituda pelo Requerimento n 8/83, instalada em
16 de agosto de 1983 com a tarefa de apurar as causas e consequncias da dvida
brasileira e o acordo com o FMI e a segunda foi uma Comisso Especial do Senado
Federal para a Dvida Externa, instituda pelo Requerimento n 17/87, instalada em
14 de abril de 1987 com a tarefa de examinar a questo da dvida externa brasileira
e avaliar as razes que levaram o Governo a suspender o pagamento dos encargos
financeiros dela decorrentes, nos planos externo e interno.
Segundo a Auditoria Cidad da Dvida, o resultado dessas duas comisses
instaladas antes da Constituio de 1988 revelou que no houve transparncia no
endividamento contratado e autorizado pelo Banco Central, que realmente houve
alta unilateral das taxas de juros por bancos privados de Nova Iorque e Londres,
clusulas abusivas, falta de traduo dos contratos, renegociao e pagamento da
dvida sem respeitar o valor de mercado, foro para dirimir controvrsias em Nova
Iorque, entre outras irregularidades que flexibilizaram a soberania do Estado
brasileiro diminuindo sua margem de manobra no controle de capitais.
Para que o resultado dessas duas comisses sobre a dvida no estagnasse
no Congresso houve uma presso social na Assembleia Nacional Constituinte de
1987/88 para que a auditoria constasse no texto da nova Constituio, sendo
ratificada no artigo 26 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT)
da Constituio promulgada em 1988.
 139

3.3.2 A Constitucionalizao da Auditoria da Dvida e seus Desdobramentos

Ps-Constituico

A Constituio brasileira, promulgada em 05 de outubro de 1988, ratificou

um pacto civilizatrio entre vrios matizes ideolgicos que surgiram numa conjuntura
de redemocratizao e de ascenso de lutas sociais amplamente discutidos e
votados pela Assembleia Nacional Constituinte de 1987/88.
Como relata Bonavides (2014) a Constituio no somente a Lei Maior do
Estado mas tambm um Projeto de Nao que deve ser implementado por meio de
polticas pblicas que efetivem tanto os direitos civis e polticos como os direitos
econmicos, sociais e culturais.
Sobre a auditoria da dvida, esta foi constitucionalizada no Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), tendo o mesmo valor de norma
jurdica do texto permanente da Constituio (BARROSO, 2007), devendo ser
cumprida conforme os ditames do art. 26 do ADCT:

No prazo de um ano a contar da promulgao da Constituio, o Congresso

Nacional promover, atravs de comisso mista, exame analtico e pericial
dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro.(grifo do
autor)
1 A Comisso ter a fora legal de Comisso parlamentar de inqurito
para os fins de requisio e convocao, e atuar com o auxlio do Tribunal
de Contas da Unio.
2 Apurada irregularidade, o Congresso Nacional propor ao Poder
Executivo a declarao de nulidade do ato e encaminhar o processo ao
Ministrio Pblico Federal, que formalizar, no prazo de sessenta dias, a
ao cabvel.

Respeitando o artigo mencionado, foi instalada uma Comisso Parlamentar

Mista (envolvendo Cmara e Senado) em 11 de abril de 1989 com o objetivo de
examinar analtica e pericialmente os atos e fatos geradores do endividamento
brasileiro para cumprir a misso constitucional art. 26 do ADCT.
Segundo a Auditoria Cidad da Dvida, o relatrio parcial foi aprovado em 09
de agosto de 1989 e continha as seguintes concluses: inconstitucionalidade dos
novos contratos da dvida j que no eram submetidos ao Senado Federal,
clusulas abusivas, renegociao de dvidas prescritas, entre outras.
Apesar da aprovao do relatrio parcial, o parecer final que ratificava as
irregularidades constatadas no foi votado por causa do lobby da bancada
 140

conservadora do Congresso Nacional, inviabilizando, desta forma, a aplicao

constitucional da auditoria da dvida.
Na dcada de 1990, com os Governos Collor (1990-92) e Fernando
Henrique (1994-2002), a dvida brasileira aumentou em mais de 100 bilhes de
dlares, resultado de acordos sem nenhum tipo de regulao com o Tesouro
Estadounidense, por meio de seu secretrio Nicholas Brady (iniciativas Brady) que
ressuscitou dvidas consideradas pagas e pela implementao de mecanismos
liberalizantes da economia como a insurgncia de forma mais radicalizada de
capitais de curto prazo (hot money) com a finalidade de especular, dados os
vantajosos juros dos ttulos brasileiros, e com a privatizao de setores pblicos,
inclusive a privatizao de credores da dvida quitada com dinheiro pblico.
(GONALVES, POMAR, 2002).
Com as crises econmicas asitica (1997) e russa (1998) o Brasil acorda
com o FMI em 1999 o trip da poltica econmica conservadora que seria a
comprovao da essncia do continusmo entre os governos do Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB), liderado pelo Governo Fernando Henrique Cardoso e
do Partido dos Trabalhadores (PT), liderado pelo Governo Lula (e depois seguido
pelo Governo Dilma): 1) o esforo para construir um forte supervit primrio atravs
de aumentos recordes de arrecadao tributria e corte nos investimentos sociais,
por meio, por exemplo, da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU); 2) o cmbio
flutuante para que o capital financeiro possa circular sem nenhum tipo de controle ou
mnima taxao do Estado e; 3) as mais altas taxas de juros combinadas com metas
de inflao, comandadas pela independncia operacional do Banco Central
lastreada por leis de ajuste como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
(PAULANI, 2008).
Desde ento, o Oramento Geral da Unio (OGU) repassa de 30 a quase 50
% dos recursos para o pagamento de juros e amortizaes da dvida, incorrendo em
crime de lesa-ptria j que no h respeito auditoria constitucional da dvida, nem
deciso do prprio Supremo Tribunal Federal (STF) que julgou ilegal o pagamento
de juros sobre juros (anatocismo).
Depois do descenso das lutas sociais nos anos 1990, nos anos 2000 h uma
tentativa de rearticulao do movimento pela Auditoria Cidad da Dvida no Brasil
 141

com a realizao de um plebiscito no oficial sobre a dvida 92, em setembro de 2000,

organizado em 3.444 municpios por organizaes da sociedade civil, como igrejas,
sindicatos e movimentos sociais.
O plebiscito que teve a participao de 6.030.329 (seis milhes, trinta mil e
trezentos e vinte nove) cidados, resultou em 95% dos votos contrrios ao
pagamento da dvida, a favor da auditoria prevista na Constituio, pela
descontinuidade do acordo com o FMI e paralisao da destinao de recursos
oramentrios aos especuladores.
Desde 2001 est sendo organizado o movimento social pela Auditoria
Cidad da Dvida, formado por intelectuais, ativistas e militantes da causa no Brasil
que lutam pela efetivao da Constituio.
Em 2004, por meio da Auditoria Cidad da Dvida, a Ordem dos Advogados
do Brasil (OAB), respaldada por seu Conselho Federal, impetrou perante o STF a
Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n 59 para que o
Congresso Nacional seja acionado para o cumprimento do art. 26 do ADCT.
E no ano de 2009, tambm por uma reivindicao da Auditoria Cidad da
Dvida, foi instalada mais uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) na Cmara
dos Deputados para averiguar a situao da dvida no Brasil e seu relatrio chegou
mesma concluso da manuteno das irregularidades detectadas pelas comisses
anteriores e do desrespeito s normas da Constituio Federativa do Brasil, do
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) e do
Protocolo de San Salvador em matria de direitos sociais, ambos ratificados pelo
Estado brasileiro (BRASIL, 2010). Este relatrio foi acolhido pelo Ministrio Pblico
em 18 de maio de 2010 para dar incio ao processo de investigao sobre provveis
ilegalidades cometidas por contratos que oneram a populao brasileira93.
Portanto, torna-se urgente a auditoria da dvida para que o Estado brasileiro
possa implementar de forma efetiva as polticas pblicas necessrias a uma
sociedade mais justa e igualitria em conformidade com nossa Constituio e para
que se proteja de eventuais efeitos negativos provocados pela crise econmica
mundial.

92
A pergunta contida no plebiscito era a seguinte: Voc concorda em continuar pagando a dvida
sem realizar a auditoria prevista na Constituio?
93
At o momento o relatrio encontra-se com o Ministrio Pblico.
 142

3.4 O Financiamento da Sade

O financiamento da sade no Brasil, antes e depois da Constituio de 1988,

foi marcado em vrios momentos pela ausncia de estabilidade e segurana
jurdico-econmica evidenciando a fragilidade politico-institucional para resolver esta
importante questo.
Antes da Constituio de 1988, somente a previdncia social e o oramento
fiscal eram fontes de financiamento pblico da sade. Os recusos previdencirios
eram financiados por uma minoria da populao que estava inserida no mercado
formal de trabalho e que, em contrapartida, recebia assistncia mdico-hospitalar; e
os recursos fiscais eram direcionados para uma concepo geral de sade pblica,
como vacinao, vigilncia e controle de doenas. A maioria da populao, no
respaldada por um arcabouo formal trabalhista, era atendida por um conjunto de
associaes filantrpicas de sade. (VIANNA, 2005).
Com a promulgao de nossa Carta Poltica de 1988, a sade passou a
integrar a Seguridade Social (art. 194), juntamente com a previdncia e assistncia
social devendo ser financiada por recursos da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios e contribuies sociais (art. 195). Neste ponto inicial de nossa discusso,
que envolve a seguridade social, o primeiro destaque surge com o art. 55 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio:

Art. 55. At que seja aprovada a lei de diretrizes oramentrias, trinta por
cento, no mnimo, do oramento da seguridade social, excludo o seguro-
desemprego, sero destinados ao setor de sade (grifo do autor).

Este artigo nunca chegou a ser efetivado, prejudicando o financiamento da

sade nos anos iniciais ps-Constituio. O percentual estipulado (30%) no foi
cumprido nos anos de 1990 e 1991 e no ano de 1992 ele s foi cumprido porque
foram contabilizados como aes de sade, os gastos em recursos humanos,
merenda escolar, obras urbanas , dentre outros, descaracterizando, desta forma, o
artigo em tela. (SERVO et al., 2011).
No ano de 1993 a disputa entre os recursos da Sade e da Previdncia
prevista por estudiosos como Menicucci (2009) e Vianna (2005) por causa da crise
previdenciria acirrou-se resultando no fim da solidariedade das contribuies
previdencirias para o oramento da sade gerando inclusive emprstimos do
 143

Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) ao Ministrio da Sade, demonstrando que

o financiamento da sade precisava de um imposto especfico sobre a matria.
(SERVO et al., 2011).
Recorremos novamente ao ADCT da Constituio para analisarmos o
imposto provisrio criado para aumentar o financiamento da sade, a Contribuio
Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), conforme Emenda
Constitucional (EC) n 12/199694:

Art. 74 - A Unio poder instituir contribuio provisria sobre

movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de
natureza financeira.
3 - O produto da arrecadao da contribuio de que trata este artigo
ser destinado integralmente ao Fundo Nacional de Sade, para
financiamento das aes e servios de sade.

As contribuies sociais como COFINS95, CSLL96 e CPMF foram

responsveis por uma mdia de 70% do financiamento da sade no perodo de 1997
at 2007 sendo que a CPMF sozinha era responsvel por 1/3 destes recursos,
conseguindo estabilizar momentaneamente os recursos da sade, conforme grfico
4 a seguir: (PIOLA et al., 2013).

94
Com a EC 21/1999 os recursos da CPMF que antes eram exclusivamente para a sade - foram
compartilhados entre a Previdncia e o Fundo de Combate Pobreza com aumento da alquota de
0,20 para 0,38% (depois 0,30).
95
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social.
96
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido.
 144

Grfico 4 Ministrio da Sade (MS): execuo do gasto total por fonte de

recursos, CPMF e demais fontes (1995 2011)
(Em R$ bilhes de 2011)

Fonte: Ministrio da Sade

Elaborao: Piola et. al. (2013)

Mas a CPMF, por ter suscitado uma discusso sobre sua provisoriedade,
sempre foi alvo de polmicas em torno da carga tributria e sobre sua efetivadade
na aplicao dos recursos. A CPMF, conforme Salvador (2007), um desses
tributos regressivos, pois ao incidir ao longo da cadeia produtiva, passvel de ser
transferida a terceiros; em outras palavras, para os preos dos produtos adquiridos
pelos consumidores. Mais uma vez evidenciando a injusta tributao brasileira,
onde quem financia o Sistema nico de Sade (SUS) so as classes menos
favorecidas principalmente por meio do consumo.
Nos dez anos de sua vigncia a CPMF tambm sofreu a ingerncia da
Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), instrumento utilizado pelo
neoliberalismo brasileiro da dcada de 1990 depois dos acordos com o FMI e ainda
vigente97. No caso especfico da CPMF, de 1997 a 2006, 18% da arrecadao deste
tributo foi desviado via DRU para valorizao do capital financeiro. (SALVADOR,
2010).
Com a extino da CPMF em 2007, o Governo e o Movimento Sanitrio
reiniciaram a discusso sobre a regulamentao da Emenda Constitucional (EC)

97
A DRU foi renovada at 2015.
 145

29/2000 que assegurava a participao dos trs nveis de Governo no financiamento

do SUS a partir da definio de um percentual mnimo de recursos por ano98.
A regulamentao realizada no incio de 2012 consolidou os investimentos
da Unio, Estados e Municpios. Os Estados continuam obrigados a investir, no
mnimo, 12% da arrecadao dos impostos, enquanto os Municpios, 15%. O Distrito
Federal investir de 12 a 15%, conforme a classificao da fonte da receita em
estadual ou distrital99. Mas a maior frustrao do Movimento Sanitrio em torno
desta regulamentao foi o veto presidencial aos 10% da Receita Corrente Bruta
(RCB) da Unio100, o que dificulta a consolidao do financiamento pblico da sade
universal e integral de acordo com nossa Constituio101.
Destacamos tambm que o Brasil de acordo com dados de vrias
instituies e organismos102 o nico pas do mundo de sistema universal onde os
investimentos privados superam os investimentos pblicos. Dados do IBGE (2012)
estimam que o investimento em sade (tanto pblico quanto privado) de
aproximadamente 8,4% do Produto Interno Bruto (PIB), ficando abaixo dos Estados
Unidos que investem 15%, mas mais prximo dos pases membros da Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) que possuem sistema
universal como Inglaterra (8,4%), Espanha (8,5%), Austrlia (8,98%) e Canad
(10,1%)103.
O problema do Brasil que o investimento pblico bem abaixo do privado,
enquanto o primeiro est em torno de 45%, o segundo alcana 55% 104, fato indito
em pas comsistema universal de sade e que j alcanou a posio de sexta maior
economia do mundo.105 (OMS, 2012).

98
De acordo com o art. 198, 3 da CF/88.
99
A lei complementar 141/2012 que regulamentou a EC 29 no prev punio para os entes
federativos que no cumprirem os investimentos estipulados.
100
Em virtude do veto, foi criado o Movimento Nacional em Defesa da Sade Pblica que luta por um
Projeto de Lei de Iniciativa Popular para assegurar o repasse efetivo e integral de 10 % das receitas
correntes brutas da Unio para a sade pblica brasileira, o que equivaleria a R$ 40 bilhes anuais
no oramento da sade. Mais informaes em www.saudemaisdez.org.br
101
A Unio investir apenas o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variao nominal do PIB.
102
Organizao Mundial da Sade (OMS, 2012), Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA,
2013), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2012).
103
Esses dados devem ser confrontados atualmente com a situao de crise econmica mundial
porque passam esses pases, especialmente a Espanha.
104
O investimento privado bancado majoritariamente pelo consumo das famlias, o que
preocupante numa conjuntura de crise econmica, alm de contar com fartas desoneraes e
isenes fiscais do Estado.
105
S a ttulo de comparao com pases de sistema universal de sade a Austrlia tem investimento
pblico de 67% e a Inglaterra 87% (OMS, 2012).
 146

E o investimento pblico em relao ao PIB, nos ltimos anos, fica abaixo da

mdia de 4%, sendo 1,7% da Unio e o restante dividido entre Estados e
Municpios, ainda com o agravante do recente corte, no ano de 2012, realizado pelo
Governo Dilma de R$ 5 bilhes no oramento da sade (de R$ 77 para R$ 72
bilhes) para cumprir o pagamento da dvida pblica evidenciando a falta de
comprometimento com o direito humano fundamental sade de acordo com o
Sistema nico de Sade (SUS) universal, integral e gratuito conforme a Constituio
Federal. (PIOLA et al. 2013). O grfico 5 exemplifica o pfio investimento em sade,
promovido pelos trs entes federativos:

Grfico 5 Gasto em ASPS das trs esferas de governo em relao ao PIB

(2000 2011)
(Em %)

Fonte:Ministrio da Sade
Elaborao: Piola et. al. (2013)

A sade brasileira sempre esteve em um processo de subfinanciamento,

necessitando de mais recursos para, alm da efetivao constitucional, enfrentar os
desafios do futuro como as mudanas no quadro demogrfico e epidemiolgico, as
inovaes tecnolgicas e a melhor distribuio de recursos.
Portanto, precisamos de uma maior conscientizao das trs esferas de
poder e da sociedade civil organizada no sentido de elaborar solues para o
 147

aumento do oramento da sade no Brasil como, por exemplo, a alternativa da

Auditoria Constitucional da Dvida.

3.5 A Auditoria Constitucional da Dvida como Alternativa para o Aumento do

Financiamento da Sade

H algumas alternativas que esto sendo debatidas pela sociedade

brasileira para aumentar o oramento da sade: tributao sobre grandes fortunas,
reforma tributria progressiva, criao de um novo imposto como a Contribuio
Social para a Sade (CSS), taxao sobre produtos nocivos (lcool e tabaco), dentre
outras. Ento por que debater a auditoria da dvida como soluo para a questo do
financiamento da sade? No seria uma proposta muito radical sem a devida
correlao de foras favorvel para sua implementao?
Introduzimos este polmico tema, com base em trs argumentos, como
proposta vivel para resolver o financiamento da sade com a utilizao dos
recursos financeiros provenientes da realizao de uma auditoria da dvida pblica
brasileira.
Em primeiro lugar, analisamos a Teoria da Supremacia Constitucional, j
que tanto a auditoria quanto a sade so direitos fundamentais elencados na Carta
Maior do Brasil, o que exige sua cabal efetivao e, em seguida, relatamos os
exemplos internacionais de auditoria e seus reflexos no oramento da sade e, por
ltimo, analisamos a sade como uma necessidade humana bsica objetiva e
universal que, por ter esta classificao, deve ser priorizada frente aos recursos de
qualquer auditoria que seja efetivada pelo Estado.

3.5.1 A Teoria da Supremacia Constitucional

A Teoria da Supremacia Constitucional foi elaborada por Kelsen (2009)

defendendo que o ordenamento jurdico seria uma construo escalonada de
normas onde a Constituio seria a norma superior fundamental, por isto, a Lei
Fundamental. Seus princpios, regras, direitos, deveres e garantias devem ser
respeitados por todas as outras normas do ordenamento jurdico sob o risco de
perder sua legitimidade, causar insegurana jurdica e demonstrar insinceridade
normativa, ocasionando uma frustrao constitucional. (BARROSO, 2007).
 148

Tanto a auditoria da dvida elencada no art. 26 das Disposies Transitrias

quanto o direito sade (art.6 e 196/200 da CF) so normas constitucionais
fundamentais com fora vinculativa e eficcia evidenciando sua imediata
implementao.
A auditoria da dvida preceito fundamental pois a anlise completa da
dvida, constatando irregularidades ou abusos e a consequente responsabilizao
daqueles que a promoveram, de acordo com o art. 26 do ADCT, vincula-se ao
fundamento constitucional da soberania e dignidade da pessoa humana (art. 1, I,
CF), do objetivo fundamental da erradicao da pobreza (art. 3, III, CF) e do
princpio republicano relacionado ao adequado trato da coisa pblica pelos agentes
do Estado (ADPF 59/2004), caracterizando, desta forma, a defesa dos fundamentos
e objetivos fundamentais da Repblica. (MENDES, 2011).
De acordo com a Teoria da Supremacia Constitucional advogamos que os
recursos advindos da auditoria da dvida devem ser utilizados para a efetivao do
direito sade por este ser 1) universal; 2) depender de polticas sociais e
econmicas para sua efetivao e 3) por sua relevncia pblica.
Com relao ao primeiro ponto, a sade foi inserida no sistema hbrido da
Seguridade Social brasileira (art.194, CF), hbrido pois conjuga em seu ncleo
essencial direitos derivados e dependentes do trabalho (previdncia), direitos
seletivos (assistncia) e direitos de carter universal (sade) (BOSCHETTI, 2003).
Portanto, dentre os direitos que compem a Seguridade Social, somente a sade
tem a caracterstica de ser universal, devendo por isso ser prioritria na destinao
de recursos financeiros.
De acordo com o segundo ponto de anlise, conforme o art. 196 da
Constituio:

Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante

polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para
sua promoo, proteo e recuperao (grifo do autor).

Uma vez realizada a auditoria da dvida pblica pelo Congresso Nacional

para dar fim a esta omisso legislativa, o Estado brasileiro, com base no artigo
mencionado, deve realocar os recursos auditados para o oramento sanitrio j que
este ato constitucional evidencia a interligao entre poltica social (direito universal
 149

e igualitrio sade) com poltica econmica (auditoria da dvida), ratificando o

artigo 196 da Carta Magna.
O terceiro e ltimo ponto de argumentao referente Teoria da Supremacia
Constitucional refere-se relevncia pblica das aes e servios de sade (art.
197, CF).Se os servios pblicos so aqueles servios que se destinam a assegurar
o bem do povo, a eliminar as carncias individuais e regionais, o que tambm reflete
o comprometimento com a concretizao da dignidade da pessoa humana e do
Estado Democrtico de Direito, os servios e aes de sade foram
constitucionalmente erigidos a servios muito mais do que pblicos, mas de
relevncia pblica.

3.5.2 Exemplos Internacionais Equador, Argentina e Grcia

Os adversrios da auditoria da dvida argumentam que tal instrumento pode

causar pnico no mercado financeiro internacional, gerando caos na poltica
econmica e consequente isolamento do pas na geopoltica internacional. Constata-
se que este argumento pode ser contraposto com os exemplos internacionais que
citamos.

3.5.2.1 Equador

Dos trs pases que analisamos sobre suas aes em torno da auditoria da
dvida e o financiamento da sade, somente o Equador realizou uma auditoria oficial
por meio do atual Governo do presidente Rafael Correa.
Em 2007, Correa editou o Decreto 472 criando a Comisso para a Auditoria
Integral do Crdito Pblico (CAIC) com a tarefa de auditar oficialmente a dvida de
seu pas106. Os objetivos principais eram analisar a situao real da dvida externa e
interna, pblica e privada e seus impactos econmicos e sociais. (EQUADOR, 2008).
O relatrio final evidenciou irregularidades e ilegalidades baseadas em
documentos jurdicos acordados com organismos multilaterais e credores
internacionais. Dentre essas destacam-se a transformao da dvida externa em
interna, contratual em bnus, privada em pblica e uma espcie de reciclagem de

106
A Comisso que contou com 18 especialistas - analisou a dvida delimitando o perodo de 1976
a 2006 constatando o aumento de 1 bilho para 14 bilhes de dlares (Auditoria Cidad da Dvida).
 150

dvidas vencidas ou por vencer, desrespeitando a soberania do Equador.

(EQUADOR, 2008).
Em 2008, o Governo suspendeu os pagamentos aos detentores dos ttulos
da dvida pblica e enviou o relatrio final para organizaes e tribunais jurdicos
internacionais, tendo a argumentao pela auditoria respaldada em nvel
internacional. A proposta final do Governo equatoriano, em 2009, foi acatar entre 25
e 30% do valor dos ttulos para pagamento, sendo aceita por 95% dos credores,
dadas as fundamentadas provas jurdicas que continham no relatrio final.
(EQUADOR, 2008).
Com os recursos obtidos com a auditoria da dvida, o Governo equatoriano,
de acordo com a Secretaria Nacional de Planejamento e Desenvolvimento
(SENPLADES), aumentou o investimento em sade de US$ 437 milhes para US$
3,4 bilhes e, somente em 2010, foram reformados e/ou criados 497 hospitais e
centros de sade, e foram entregues para a populao 155 ambulncias, 19
tomgrafos, 35 mamgrafos e 6 unidades cirrgicas.
bvio que o sistema de sade equatoriano tambm passa por vrias
contradies e problemas, com polticas pblicas focalizadas, terceirizaes e
desigualdades no atendimento dos cidados, mas a auditoria realizada pelo
Governo foi um passo importante para o incio da melhoria nas estruturas sanitrias
do pas.

3.5.2.2 Argentina

Na Argentina, a ilegalidade do pagamento da dvida foi comprovada com o

inqurito judicial realizado pelo jornalista e ativista dos direitos humanos Alejandro
Olmos, ainda durante a ditadura (1982), que tramitou durante dezoito anos tendo a
sentena expedida no ano 2000 pelo juiz Ballestero que evidenciou a existncia de
um vnculo explcito entre a dvida externa, a entrada de capital externo de curto
prazo e altas taxas de juros no mercado interno (Causa 14.467)107.
O juiz federal demonstrou a existncia de uma conivncia entre a ditadura
argentina, o FMI e os bancos privados internacionais (DIAZ, 2003, p.167) relatando
ilegalidades como conflitos de interesses por meio da atuao de funcionrios

107
Conferir Causa 14.467, Alejandro Olmos S/dcia. Expediente n. 7.727, tramitado ante Juzgado
Nacional enlo Criminal y Correccional Federal. Sentena de 13 de julho de 2000, conhecida como
sentena Olmos.
 151

pblicos, criao artificial de dvidas sem contrapartida, ausncia de registro contbil

no Banco Central da Argentina, o que propiciou que os contratos e montantes da
dvida fossem determinados pelos prprios credores da dvida, dentre outras
fraudes. (KEENE, 2003).
A Sentena Olmos, como conhecida, transformou-se em exemplo de
Direito Internacional ratificando conceitos como Dvida Odiosa que tem como
objetivo submeter um povo dominao colonial (DIAZ, 2003, p.161); Insolvncia
Soberana que um mecanismo de arbitragem e mediao da dvida realizada com
participao popular (RAFFER, 2003);e Inexistncia do Princpio de Transmisso de
Dvidas, por exemplo, de um regime ditatorial para um regime democrtico. (DIAZ,
2003).
Apesar dessa sentena, o Governo argentino (principalmente no perodo
Menem) continuou acordando com o FMI, priorizando o pagamento de juros da
dvida pblica, realizando intensos planos de privatizao e fortalecendo o capital
financeiro internacional, o que desencadeou a maior crise econmica da histria da
Argentina em 1999/2002.
Apesar do alto investimento total em sade se comparado com outros pases
da regio, o investimento especificamente pblico da sade argentina est em torno
de 2% do PIB, ou seja, distante dos 5% recomendados pela OMS. Tendo em vista
este problema, o Parlamento argentino est tentando instaurar uma Comsso
Parlamentar (como j havia acontecido em 1984) para auditar a dvida para que
recursos sejam alocados no oramento sanitrio, e em outros oramentos sociais.
(LUQUE, 2011).

3.5.2.3 Grcia

Com a crise econmica mundial iniciada em 2007/2008 nos Estados Unidos

e alastrada na Europa nos anos seguintes atingindo fortemente pases denominados
pejorativamente de PIIGS108 (Portugal, Itlia, Irlanda, Grcia e Espanha), o exemplo
mais expressivo da gravidade desta situao a do pas helnico.
A Grcia vem sofrendo as consequncias da crise econmica com cortes de
verbas nos servios pblicos de sade, educao, segurana, reduo de salrios,
flexibilizao das leis trabalhistas, limitao do direito ao lazer (com suspenso at

108
Pejorativo porque a sigla faz referncia a porcos, em ingls.
 152

de feriados), privatizao de empresas e servios estratgicos e contnuos acordos

com o FMI, o Banco Central Europeu (BCE) e Unio Europeia (UE), tomando
emprstimos a juros altos sem uma relevante contrapartida que capacite o pas a ter
uma razovel margem de manobra sobre sua poltica econmica. (FATORELLI,
2007).
Os movimentos sociais gregos que protestam nas ruas contra a situao
atual do pas colocam em destaque a exigncia de uma auditora da dvida que tenha
como perodo de anlise maio de 2010/2012, defendendo seu carter de Dvida
Ilegtima (que tem conceito prximo ao de Dvida Odiosa) porque: 1) acordada sem
o consentimento do povo; 2) o gasto dos recursos financeiros contrariou os
interesses da Nao e; 3) os credores e detentores dos ttulos da dvida sabiam dos
dois aspectos anteriores.109 (SAACK, 1927).
No caso especfico da sade pblica grega, o Governo diminuiu o
investimento em 40% nos ltimos dois anos, ao mesmo tempo que os centros
pblicos de assistncia sanitria tm recebido um aumento no fluxo de pacientes de
mais de 30% por causa do rompimento com os planos privados de sade. Falta uma
mnima estrutura bsica nos hospitais pblicos como papel higinico e seringas, no
h medicamentos suficiente e o aumento da carga de trabalho dos profissionais de
sade sem o respectivo aumento salarial ocasiona, em mdia, quatro vezes mais
atendimentos e o alargamento do prazo de espera. (KENTIKELENIS et al., 2011).
Para resolver esta situao o Governo grego que assumiu recentemente110
teria que ouvir os movimentos sociais e auditar a dvida grega que est consumindo
a maioria do oramento social, principalmente o oramento sanitrio. O caso grego
est distante de ser solucionado,evidenciando a dicotomia entre o Sistema da Dvida
com a Troika111e o Sistema de Sade.

3.5.3 Necessidades Humanas Bsicas Objetivas e Universais

A teoria das necessidades humanas bsicas objetivas e universais de Doyal

e Gough (2010) ser apresentada com o intuito de defender a priorizao do
oramento da sade (frente a outros oramentos) em relao ao destino dos
109
Estes argumentos tambm esto lastreando polos de auditoria da dvida em outros pases da
Europa como Portugal, Itlia, Frana e Blgica (www.auditoriacidada.org.br)
110
O conservador Nova Democracia (ND), de Antonis Samaras, venceu as eleies de junho de
2012.
111
FMI, BCE e UE.
 153

recursos financeiros auditados por pretenso ato institucional referente dvida

pblica.
Diferentemente da Teoria da Hierarquia de Necessidades de Maslow que
escalona as necessidades desde as fisiolgicas at as de realizao pessoal, a
Teoria das Necessidades Humanas Bsicas de Doyal e Gough (2010) so
classificadas em objetivas e universais criticando, desta forma, o individualismo e
relativismo propugnados por interpretaes liberais.
So objetivas porque so constatveis de forma emprica de modo exterior
ao indivduo, no confundindo com desejos, aspiraes ou preferncias individuais e
so universais porque a no implementao pode originar um estado de srios
prejuzos ao ser humano e esta concepo de srios prejuzos vlida para
qualquer indivduo, em qualquer parte da Terra, sob quaiquer condies, podendo
prejudicar tanto aspectos objetivos (condies materiais) quanto aspectos subjetivos
(capacidade de reflexo, senso crtico, e outros). (DOYAL; GOUGH, 2010).
Complementando esta teoria, Doyal e Gough (2010) defendem que s h
dois conjuntos de necessidades humanas bsicas objetivas e universais: sade e
autonomia.
A sade a mais importante dentre as necessidades humanas bsicas e
direitos sociais pois sua implementao por meio de polticas pblicas do Estado
de fundamental importncia para que os indivduos participem de todos os atos da
vida em sociedade com pleno vigor fsico e psicolgico, desta forma, o direito bsico
sade pode ser interpretado como direito vida. (DOYAL; GOUGH, 2010).
Doyal e Gough (2010), assim como Pereira (2011), criticam os mnimos
sociais ao afirmarem que as necessidades humanas so bsicas, ou seja, no so
meramente solues fisiolgicas ou polticas pblicas focalizadas como alguns
doutrinadores do Direito defendem em relao ao Direito Sanitrio com a tese do
mnimo existencial.
Portanto, alm de objetiva e universal a sade bsica, ou seja, integral,
incluindo a promoo da sade, a preveno de doenas, o tratamento, a
reabilitao e polticas pblicas que efetivem seus fatores condicionantes e
determinantes (saneamento bsico, alimentao, moradia, trabalho, educao e
outros).
Com a necessidade humana bsica, objetiva e universal da sade o ser
humano alcana o processo de autonomia onde ter capacidade de planejar seus
 154

atos e aes, intervindo na realidade de acordo com seus ideias e se

responsabilizando sobre eles.
O processo de autonomia no apenas individualizado, mas principalmente
coletivo, onde a participao popular democrtica instrumento para o salto de
qualidade de sua conscincia como cidado, onde a ao individual sempre social.
DOYAL, GOUGH, 2010).
A sade e a autonomia so precondies para a luta pela emancipao
humana, so necessidades bsicas objetivas e universais que devem ser priorizadas
por meio de polticas pblicas do Estado Democrtico de Direito. Dentro dessas
polticas pblicas, o Governo que audita a dvida deve transferir os recursos
economizados para o oramento da sade, para a efetivao desta necessidade
humana bsica objetiva e universal.

3.5.4 Uma Alternativa Realista

O Oramento Federal brasileiro dedica-se, h aproximadamente 15 anos,

em torno de 45%112 de sua fatia para o pagamento de juros e amortizaes da
dvida e pouco mais de 4 % para a sade, demonstrando que a prioridade da poltica
econmica o favorecimento do capital financeiro internacional.
O Brasil realizaou uma auditoria da dvida oficial no Governo Vargas (1930-
45) revelando irregularidades e clusulas abusivas, o que contribuiu para a
suspenso e diminuio da dvida pblica favorecendo conquistas sociais. Mas nos
anos seguintes e, principalmente, durante a ditadura militar, houve um aumento no
pagamento de juros e amortizaes originando uma reao da sociedade
pressionando por meio de Comisses Legislativas at a insero da
constitucionalizao da auditoria da dvida em 1988.
No entanto, a dvida, conforme a Constituio, nunca foi auditada,
propiciando a criao do movimento social pela Auditoria Cidad que articula vrias

112
No pagamento da dvida so computados o refinanciamento ou rolagem pois: a) o prprio
Governo Federal contabiliza, na rubrica Amortizaes, a maioria do valor dos juros nominais
efetivamente pagos e; b) de acordo com a Lei n 10.179, de 2001, o Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal - SIAFI considera a rolagem como gasto com a
dvida pblica, considerando que os recursos obtidos com a venda de ttulos poderiam, em tese, se
destinar a outros investimentos. Informao disponvel em http://www.auditoriacidada.org.br/wp-
content/uploads/2013/08/Carta-Dilma-versao-compilada.pdf. Acesso em 13 de junho de 2014.
 155

demandas em prol do cumprimento constitucional como aes da OAB junto ao STF

e nova CPI realizada em 2009 ainda pendente de efetivao.
Em relao ao financiamento da sade, no foi possvel uma estabilidade e
segurana jurdica pois no foi efetivado 30 % do Oramento da Seguridade Social.
O imposto provisrio (CPMF) que era responsvel por 1/3 dos recursos foi extinto
em 2007 e a EC 29/2000 foi regulamentada doze anos depois sem contemplar os 10
% da receita corrente bruta da Unio. Todo este cenrio relaciona-se com um
investimento pblico de apenas 45 %, sendo o privado de 55%, caracterizando o
Brasil como o nico pas do mundo de sistema universal onde o investimento
privado maior que o pblico.
A auditoria da dvida uma obrigao constitucional. Os recursos financeiros
destinados ao pagamento da dvida devem ser revertidos sade, seguindo os
exemplos internacionais, pois este um direito universal que deve ser garantido por
meio de polticas sociais e econmicas caracterizando-se por ser de relevncia
pblica e necessidade humana bsica objetiva e universal.
Para corroborar a argumentao desenvolvida, dados da Auditoria Cidad
da Dvida, publicados na Revista Radis n 137, da Fundao Oswaldo Cruz
(Fiocruz), demonstram que, no ano de 2012, foram consumidos 753 bilhes de reais
por meio do pagamento da dvida pblica. Com esse montante, o Governo poderia
construir 974 mil unidades bsicas de sade (UBS), 188 mil unidades de pronto
atendimento e 4 mil hospitais pblicos.
Portanto, para a efetiva implementao do sistema de sade universal,
integral e igualitrio, de acordo com os princpios e diretrizes do SUS, de
fundamental importncia a auditoria constitucional da dvida pblica brasileira para
que os recursos financeiros auditados pelo Estado possam fortalecer o oramento
sanitrio. Somente com o cumprimento deste mandamento constitucional pode-se
vislumbrar um verdadeiro Estado democrtico onde realmente todos tero direito
sade e ao bem-estar.
 156

CONSIDERAES FINAIS

Vimos que a Nova Repblica no Brasil, caracterizada pela

redemocratizao, resumiu-se, na maior parte da histria, na disputa de dois
projetos antagnicos: da esquerda democrtica e do setor centro-direitista. Depois
da chegada ao poder desses dois polos ideolgicos, sem nenhuma mudana
estrutural que beneficie a maior parte da populao, h uma sensao de desgaste
dos mecanismos que permitem a governana via presidencialismo de coalizo.
As manifestaes de junho de 2013, que mobilizaram todo o pas, vieram
para denunciar as conjecturas regressivas que se do por cima das prioridades do
povo e a ausncia de uma postura conflitiva e honesta de propostas e aes para a
viabilidade das reformas estruturais. Os artifcios utilizados para manter governos
sem definio ideolgica clara, sem transparncia e participao no direcionamento
dos investimentos sociais e sem enfrentamento visvel entre os dois polos de
confrontao, o que Nobre (2013) define como peemedebismo, foram o estopim
para colocar em xeque o regime democrtico burgus no Brasil por meio de
denncias de massivas manifestaes.
Tais fatos tambm impactaram a sade pblica. De origem progressista e
avanada, com uma normatizao exemplar para o mundo, as polticas pblicas
aplicadas no setor se transformaram em refm da fria dos mercados financeiros
que financiam os principais candidatos, cobrando a fatura por meio da expanso da
privatizao do setor. O SUS tem sido um mecanismo para consolidar a focalizao
da sade para uma populao que no tem condies de formar opinio e de influir
nas manifestaes no pas.
Nesse contexto, tem se formado instrumentos que fomentam os retrocessos
sanitrios na poltica pblica de sade que, como vimos, tm natureza doutrinria,
por meio de criaes como o mnimo existencial e a reserva do possvel os quais
direcionam o Governo para a implantao de projetos institucionais contrrios aos
militantes do SUS, como a Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (EBSERH) e
a regulamentao do percentual mnimo que deve ser investido na sade sem uma
contrapartida oramentria da Unio, no caso especfico, ausncia de investimento
federal mnimo de 10% de sua receita corrente bruta.
 157

Tais retrocessos vm ao encontro da ideologia neoliberal, dominante nas

polticas pblicas brasileiras que so implementadas atualmente pelo Estado,
principalmente com o enfraquecimento da organizao da esquerda democrtico-
popular que, ao chegar ao Governo, no conseguiu (ou simplesmente no quis)
paralisar o processo de desmonte do Estado Social e Democrtico de Direito, se
conformando com a expanso de uma poltica assistencial que, sem dvida,
conjunturalmente positivo para um pas to desigual como o nosso, mas sem
perturbar minimamente a elite dominante, o que, estruturalmente, decepcionante
se pensarmos num projeto de nao conforme os objetivos e fundamentos de nossa
Repblica Federativa.
Depois de quase trs dcadas de redemocratizao, de mais de 25 anos de
vigncia da Constituio da Repblica, de 6 eleies presidenciais e de uma
alternncia de poder entre os principais projetos pretensamente em disputa, que nos
apresentaram a tmidos avanos e a desinibidos retrocessos na seara das polticas
pblicas, chegada a hora de voltarmos a discutir se desejamos apenas
transformaes conjunturais, sem alterar a composio das classes sociais no
Brasil, ou se almejamos transformaes estruturais, reformas de base para que
possamos cumprir com as diretrizes da nossa Carta Constitucional, redistribuindo a
renda e melhorando os principais ndices sociais no Brasil, alterando a raiz dos
problemas. Para que isso ocorra, precisamos de um debate franco e honesto entre
as principais correntes democrticas do pas, que envolva a maioria dos setores de
nossa sociedade, se esforando para a produo de um programa mnimo que tente
resolver os principais entraves do pas.
preciso que o Movimento Sanitrio enfrente essa conjuntura de descenso
e refluxo das lutas sociais em prol da defesa dos objetivos, diretrizes e princpios do
SUS, patrimnio que reflete as conquistas do povo brasileiro. Para voltar a ser
protagonista de um projeto de sociedade, o Movimento Sanitrio precisa se
reinventar, renovando e oxigenando suas prticas e atitudes e renovando seus
quadros, sintonizado com as principais questes que movimentam o pas no plano
do direito sanitrio.
Para ser coerente com propostas estruturais, que alterem significativamente
a composio social do Brasil, o Movimento Sanitrio, em defesa de uma sade de
relevncia pblica, gratuita, democrtica, universal, equnime e integral, deve
apresentar alternativas radicais (que vo raiz dos problemas) para intervir na
 158

realidade, tais como o princpio da proibio do retrocesso social e a auditoria

constitucional da dvida pblica. Tais alternativas, apesar de consideradas radicais
para a conjuntura conservadora em que estamos atuando, tem como lastro
reivindicativo a Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
O princpio da proibio do retrocesso social um instrumento democrtico
para ser usado como bandeira de luta em defesa da sade pblica, conforme a
construo popular do SUS, no permitindo retrocessos em sua implantao, pois
se encontra na defesa do arcabouo constitucional j estabelecido e ratificado tanto
na subjetividade do povo brasileiro, quanto tambm na objetividade de nossa
cultura, fazendo parte de nosso patrimnio sociocultural. Como constatamos na
anlise desse princpio, as polticas pblicas de sade incluindo aqui o direito
sanitrio no devem retroceder na atuao de defesa da populao,
principalmente a populao hipossuficiente, o que seria um atentado contra os
objetivos e fundamentos de nossa Repblica, j que obstaculiza a construo de
uma sociedade mais solidria, justa e igual, ferindo o princpio da dignidade da
pessoa humana, base de nossa Carta Constitucional.
E sobre a auditoria constitucional da dvida, demonstramos que esse
instrumento fundamental para combater o rentismo parasitrio que aufere lucros
com a especulao na bolsa de valores, fomentando capital improdutivo e
superexplorao dos trabalhadores e, o mais grave, retendo recursos oramentrios
que poderiam ser utilizados para a efetivao do SUS constitucional, com a
implementao completa de todas suas diretrizes, princpios e objetivos.
Vimos que no h fundamento para o temor de uma auditoria, pelo contrrio,
um pas que age com soberania, politizando sua populao, tendo como base seu
texto constitucional que, como explanamos durante todo o trabalho, no apenas
um texto jurdico, mas um Projeto de Nao, j que foi discutido efetivamente por
amplos setores da sociedade, um pas que tem respeito por seu regime poltico,
por suas instituies e, principalmente, por seu povo, que responsvel direto pelo
funcionamento soberano do Estado.
preciso, portanto, que o Movimento Sanitrio seja novamente protagonista
de um projeto audacioso e libertrio de sade pblica, que abarque todos os
cidados interessados na melhoria e afirmao de nosso sistema universal de sade
para que possamos ser uma nao socialmente desenvolvida, onde o direito
sade seja efetivado para toda a populao, sem qualquer tipo de diferenciao e
 159

preconceito. Para que isso ocorra, precisamos disputar a hegemonia da sociedade

nesse quadro de descenso, refluxo e crise em que estamos vivendo, defendendo a
poltica do SUS de maneira a formar uma conscincia militante em prol do direito
sade numa perspectiva progressista e transformadora para que possamos
construir, enfim, uma cidadania sanitria.
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