Qu es la descentralizacin?

OBJETIVO

El objetivo de este captulo introductorio es explicar la importancia de los servicios agrcolas, el papel que los gobiernos han
asumido en su prestacin y la necesidad percibida en los aos ochenta de una reforma institucional que incluyera la
reduccin de la participacin del gobierno central en la prestacin de dichos servicios.

1.1.1 La extensin y relevancia de los servicios agrcolas

La amplia gama de servicios agrcolas

Aunque este Manual se ocupa de la descentralizacin de los servicios agrcolas, hay que empezar admitiendo que es difcil
dar una definicin precisa de estos 'servicios'. Pueden ser extremadamente heterogneos y no hay ningn lmite claro para
demarcar los 'bienes' de los 'servicios'. En cambio, es til pensar en trminos de la produccin 'pura' de bienes y la produccin
'pura' de servicios como dos extremos de un continuum. Hacia el extremo de los 'bienes', el acento est en el suministro de
productos materiales, por ejemplo, la distribucin de fertilizantes. Es ms, la legislacin, regulacin, desarrollo de nuevas
tecnologas, servicios de financiamiento, seguros, asesora tcnica, informacin comercial y medidas de control y prevencin
de sanidad animal y vegetal, todos se incluyen en esta definicin. Cuando se consideran los efectos indirectos en la
productividad agrcola, el concepto de servicios agrcolas puede ampliarse hasta incluir:

Servicios que proporcionan los bienes de capital requeridos para la produccin, como construccin, funcionamiento y
mantenimiento de la infraestructura de riego, construccin y mantenimiento de caminos rurales, etc.
Servicios sociales, como educacin, capacitacin tcnica, servicios de salud, suministro de agua potable, etc.
Servicios relacionados con la promocin de organizaciones de agricultores.

1.1.2 El incremento en la prestacin de servicios agrcolas por parte del sector pblico

La intervencin gubernamental en la economa

Muchos pases en desarrollo han querido consolidar su independencia poltica mediante el logro de la independencia
econmica. Los lderes de estos pases llegaron a la conclusin de que esto se lograba alcanzando un control significativo
sobre las fuerzas econmicas que pudiesen subvertir dicho objetivo, como los inversores y las compaas comerciales
extranjeras, lo mismo que grupos econmicos locales cuya posicin se fortaleca a travs de una estrecha conexin con el
exterior. En el sector agrcola, el crecimiento de la produccin fue visto como una de las mayores prioridades
gubernamentales. Para alcanzar el potencial de crecimiento se insisti en proporcionar al agricultor un paquete integrado
de servicios, que inclua el desarrollo y la transferencia de nuevas tecnologas, la distribucin de insumos, equipos y crdito,
y la construccin de la infraestructura necesaria para la produccin y el transporte. Tambin se otorgaron incentivos
financieros a los agricultores en la forma de precios subvencionados para modernos insumos y equipos, crdito
subvencionado y financiacin gubernamental de los costos de la transferencia tecnolgica y las redes de distribucin de
insumos.

El desarrollo de la investigacin agrcola y los servicios de extensin

Durante los aos sesenta y setenta, los gobiernos y los donantes internacionales invirtieron fuertes sumas de dinero en
programas de investigacin agrcola, con aportes significativos al incremento de los rendimientos de los principales
productos alimentarios. Los gobiernos tambin invirtieron fuertemente en el desarrollo de 'paquetes tcnicos' de semillas,
fertilizantes y otros insumos qumicos, herramientas mejoradas y nuevas prcticas. Se crearon organizaciones pblicas o se
fortalecieron las ya existentes, para difundir dichos paquetes a travs de demostraciones y de capacitacin dirigidas a
persuadir a los agricultores a que los adoptaran. Esto dio lugar a servicios de extensin de gran escala, que emplearon miles
de personas en el sector agrcola, con el fin de promover la transferencia de tecnologa, distribuyendo insumos y equipos
mejorados e incluso, a menudo, otorgando crditos

Cooperativas y bancos agrcolas

Adems de grandes servicios de extensin, los gobiernos crearon otros dos instrumentos, las cooperativas y los bancos
agrcolas, con el fin de emprender las tareas de abastecimiento de insumos y crdito a los agricultores. En muchos pases,
tanto el suministro de los principales insumos como el mercadeo y el procesamiento de los principales productos agrcolas
fueron tambin asumidos por el Estado.

La creacin de monopolios

Un rasgo comn de la mayora de los organismos pblicos responsables de la agricultura (servicios de extensin,
cooperativas, banca agrcola, etc.) fue la asignacin de derechos de monopolio sobre los factores considerados necesarios
para cumplir sus tareas. Estos incluyeron aspectos tales como la importacin de insumos agrcolas y la compra de los
producidos localmente, el acceso a subvenciones gubernamentales y el financiamiento a los agricultores con tasas de inters
bajas o inexistentes. Los gobiernos pagaban tanto el capital como los gastos corrientes de los organismos responsables de
estas polticas y asuman el dficit cuando los ingresos por ventas no cubran los costos. Otra consecuencia de la utilizacin
de estas polticas fue la creacin de organizaciones pblicas de grandes dimensiones, controladas con frecuencia por
directores nombrados polticamente y escasamente responsables de su desempeo.

1.2 Las reformas institucionales de los aos ochenta

1.2.1 La crisis de la deuda

Luego de un crecimiento relativamente slido durante los aos sesenta, el crecimiento econmico mundial comenz a
hacerse ms lento en los setenta e inicios de los ochenta. Dos eventos crticos permiten entender mejor esta situacin: los
dos robustos incrementos del precio del petrleo en 1973 y 1979-80 y la consecuente crisis de la deuda que estall en 1982.
La enorme crisis de la deuda que estall en 1982 fue la consecuencia directa de la decisin los pases de la OCDE en los aos
setenta de permitir al sistema bancario privado reciclar los grandes excedentes de balanza de pagos de la OPEP, como
consecuencia de los incrementos en los precios del crudo, bajo la forma de prstamos a los pases del Tercer Mundo. Gran
parte de este dinero no fue utilizado productivamente. De hecho, las polticas agrcolas aplicadas por muchos pases en
desarrollo se convirtieron en factores que contribuyeron a sus problemas macroeconmicos.

El incremento de las tasas de inters mundiales coincidi con la cada de los precios de los bienes de exportacin de los
pases en desarrollo, inducida por las condiciones recesivas en los pases de la OCDE. El efecto combinado de trminos de
intercambio deteriorados y flujos financieros de pago de deuda inesperadamente altos cre una severa presin en las
balanzas de pagos de los pases en desarrollo.

1.2.2 Los programas de estabilizacin del FMI

Los programas del FMI buscaban corregir los desequilibrios a travs de una disminucin de la demanda interna inducida por
la restriccin del crdito, utilizando tanto polticas de reduccin como de reestructuracin de los gastos.

Efectos de las polticas de reduccin del gasto pblico en el sector agrcola

Las polticas de reduccin de los gastos con frecuencia se dirigen al sector pblico, que es visto como la mayor fuente de
exceso de demanda. La disminucin del dficit pblico puede limitar las presiones inflacionarias pero frecuentemente resulta
en reducciones de los servicios productivos y de las actividades vinculadas al bienestar (servicios sociales), con efectos
adversos sobre el producto y la distribucin del ingreso. Los principales instrumentos de poltica para reducir gastos, v.g.
restriccin del crdito interno, el gasto gubernamental y los subsidios, pueden afectar a la agricultura Las reducciones de los
gastos de capital, por su parte, pueden demorar la remocin de obstculos estructurales al mejoramiento del desempeo
de la agricultura, mientras que la disminucin de los gastos corrientes puede limitar el mantenimiento de la infraestructura
agrcola, tal como los caminos de penetracin, o reducir el personal o la eficacia de los servicios de extensin agrcola, etc.

Polticas de reestructuracin del gasto

Las polticas de reestructuracin del gasto tienen como objetivo reducir el desequilibrio de la cuenta corriente mediante el
incremento de la demanda interna y externa de los bienes producidos internamente, e incentivar la produccin de los bienes
transables a expensas de los no transables. Los instrumentos usuales son la devaluacin cambiaria y la liberalizacin de los
controles de precios y las restricciones al intercambio comercial que favorecen a los bienes importados frente a los
nacionales. Estas polticas son beneficiosas para los agricultores que producen bienes transables, pero tambin los perjudican
ya que los precios de los insumos transables tambin pueden subir.

La reduccin del tamao del Estado

Las crisis econmicas de los aos setenta tambin ocasionaron un impresionante cambio de las percepciones acadmicas y
las opiniones polticas] hacia la aceptacin del enfoque monetarista de la estabilizacin macroeconmica. Esto coincidi y se
vincul al nacimiento y desarrollo de la agenda neo-liberal puesta en prctica por los gobiernos de inclinacin conservadora
al inicio de los ochenta. El principal componente de esta nueva agenda de polticas fue la liberalizacin econmica. Esto
implicaba la reduccin del tamao del Estado, tanto en trminos de posesin de activos como de actividades de regulacin
del comercio, la industria, la agricultura, el crdito y la inversin extranjera. Los argumentos econmicos utilizados para
apoyar esta agenda se centraron en el fracaso del Estado en la creacin de un sistema de incentivos que hiciese operar
eficientemente la economa. La amplitud de la intervencin del Estado en la agricultura y los pobres resultados obtenidos
fueron con frecuencia citados como evidencia de este fracaso del Estado.

1.2.3 Los programas de ajuste estructural del Banco Mundial

Prstamos basados en polticas

Ya en la dcada de los setenta el Banco Mundial haba aumentado su prioridad hacia el alivio de la pobreza y los prstamos
para proyectos en temas como el desarrollo rural de los pequeos agricultores. No obstante, al final de la dcada, el Banco
estaba preocupado por las perspectivas del crecimiento a largo plazo de los pases en vas de desarrollo y la necesidad de
ajustar estructuralmente sus economas. Tambin haba aceptado la agenda neo-liberal basada en la liberalizacin de los
mercados[10]. Un medio para lograr esto era reorientar la actividad del Banco desde los prstamos para proyectos, que con
frecuencia haban apoyado la prestacin de servicios agrcolas, hacia los prstamos en aspectos de poltica, dirigidos al ajuste
estructural.

Ajuste estructural y crecimiento

Todos estos factores determinaron una reorientacin del enfoque hacia el 'ajuste estructural con crecimiento', que pretenda
un ajuste ordenado de los desequilibrios tanto macroeconmicos como estructurales con el fin de favorecer el crecimiento,
al mismo tiempo que se lograba una posicin de balanza de pagos sostenible a mediano plazo. Durante los ochenta, el Banco
Mundial introdujo el programa de Prstamos de Ajuste Estructural (conocido como SAL, por sus siglas en ingls), que
consisti en prstamos no vinculados a proyectos especficos y concebidos para apoyar polticas, programas e instituciones
orientadas a objetivos de ajuste estructural y liberalizacin econmica. El FMI tambin ajust su enfoque e introdujo los
llamados 'Medios de Ajuste Estructural' (SAF, por sus siglas en ingls). El acceso a estos programas requera de un documento
marco de poltica, amplio y completo, con una duracin de tres aos, a ser preparado por las autoridades nacionales con
asistencia del Banco Mundial y el FMI.

La descentralizacin como parte del paquete de reforma

Durante los ochenta tambin comenzaron a gestarse medidas para descentralizar la economa mediante la privatizacin de
empresas pblicas, la desconcentracin de la excesivamente centralizada administracin pblica y el fortalecimiento de los
gobiernos locales, a travs de la devolucin de varias funciones previamente confiadas al gobierno central. Donantes y
gobiernos reconocieron as mismo el importante papel que estaban cumpliendo las organizaciones no gubernamentales
(ONGs) en la prestacin de servicios a los agricultores y comenzaron a disear maneras de asociarlas a los esfuerzos de
desarrollo rural de una manera coordinada, en el marco de polticas nacionales de descentralizacin.

Una nueva agenda de polticas

Al final de los ochenta haba tomado forma en la mayora de los pases un nuevo rumbo en las polticas de desarrollo rural,
inspirado esencialmente por principios de liberalizacin y descentralizacin. Durante los noventa esas polticas fueron
introducidas, en diferentes formas y grados, en prcticamente todos los pases en desarrollo. Estas nuevas polticas
cambiaron las estrategias para llevar a cabo la investigacin agrcola, el suministro de insumos, el mercadeo de productos,
la extensin y los servicios veterinarios, los servicios financieros rurales y el manejo de los recursos hdricos. En realidad,
todo el espectro de actividades del desarrollo rural fue afectado.
1.3 La definicin del trmino 'descentralizacin'

Transferencia de responsabilidades

Recuadro 1.1 Definicin del trmino descentralizacin

"transferencia de las responsabilidades de planificacin, administracin y obtencin y asignacin de recursos

desde el gobierno central a:

a) unidades locales de los ministerios u organismos del gobierno central;

b) unidades o mbitos subordinados al gobierno;

c) instituciones o corporaciones pblicas semi-autnomas;

d) instituciones regionales o funcionales que cubren una zona determinada; y

e) Organizaciones del sector privado o voluntario".

Las reformas orientadas a la descentralizacin se centran en:

Las relaciones entre los tres sectores principales, es decir, el sector pblico, el sector privado con fines de lucro y el sector
voluntario.
Dentro del sector pblico, la descentralizacin centra su atencin hacia la estructura y los procesos de la toma de decisiones
y a la asignacin de recursos y responsabilidades entre los diferentes mbitos del gobierno.

Los mbitos de gobierno

Al definir la descentralizacin, el concepto de "mbito" (level) del sistema de gobierno es utilizado extensamente. Con
relacin a la administracin pblica se reconocen[11]normalmente cinco mbitos, a saber:

El mbito internacional, compuesto por organismos internacionales gobernados mediante acuerdos entre los pases.
El mbito nacional, esto es, el gobierno central en el caso de Estados unitarios o el gobierno federal en los sistemas federales.
El mbito regional, es decir, los estados en los sistemas federales y las regiones o provincias en los Estados unitarios,
dependiendo de la extensin de la devolucin que rige sus relaciones con el mbito nacional, tal como establece la
constitucin.
El mbito de distrito o municipio, segn los pases.
El mbito sub-municipal, denominado parroquias en algunos pases.

Figura 1.1 Descentralizacin de las responsabilidades desde el gobierno central

Definicin de gobierno central

Los trminos 'gobierno central' y 'gobierno local' se utilizan tambin corrientemente en la literatura sobre descentralizacin.
Comnmente, el trmino 'gobierno central' se refiere a todas las unidades de la administracin pblica que dependen
jerrquicamente del Presidente y de los ministerios a cargo de diversos sectores de la administracin central. En los estados
federales, el gobierno central es normalmente el gobierno federal; sin embargo, los gobiernos de los estados tienen un alto
grado de autonoma en muchas materias y operan como gobiernos centrales dentro de su territorio. Usualmente sus
iniciativas no necesitan de autorizacin por parte de las autoridades de mbito superior.

Definicin de gobierno local

El trmino 'gobierno local' suele referirse a unidades de la administracin pblica que no dependen jerrquicamente de la
administracin central en aquellas funciones que pueden ejercer de manera autnoma. El ejemplo tpico es el distrito, pero
en algunos pases se han otorgado tambin significativos grados de autonoma a niveles de regiones, provincias o municipios.
Los gobiernos municipales se crean con frecuencia en zonas urbanas de cierto tamao, mientras que la descentralizacin se
detiene al nivel de distrito en las zonas rurales. Es importante no confundir las unidades locales de la administracin central
con el gobierno local.

Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)

Adems de la administracin pblica, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tambin forman parte del sistema de
gobierno de un pas. Comprenden conjuntos de personas organizadas alrededor de intereses comunes, generalmente con
un objetivo nico que puede tener varios componentes. Las OSC pueden operar en el mbito ms bajo, de las comunidades,
y reunirse en federaciones u organizaciones locales. Pueden actuar en los mbitos sub-distrital, distrital, regional, nacional
e incluso internacional.

Organizaciones comunales

El mbito de las comunidades no es normalmente incluido en las estructuras de la administracin pblica, a pesar de su
importancia en las zonas rurales. La palabra 'comunidad' se usa aqu tanto para denotar un mbito del sistema de
gobernabilidad de la sociedad civil como una organizacin socia La comunidad se caracteriza como una unidad residencial
socioeconmica. Se trata de un mbito independiente, por debajo de los de distrito y municipio, aunque en algunos pases
cuerpos administrativos pblicos muy pequeos pueden coincidir con una comunidad. La diferencia entre organizaciones
comunitarias y organizaciones de la sociedad civil, adems de la connotacin territorial y la multiplicidad de objetivos, es
que la primera acta al menos supuestamente en nombre de todos los miembros de la comunidad. En una comunidad suelen
existir grupos de intereses comunes diferentes, que renen a fracciones de sus miembros[13].

Las OSC y la prestacin de los servicios agrcolas

En las zonas rurales los sistemas de gobierno en manos de la sociedad civil son muy importantes. Es decir, con frecuencia es
posible encontrar grupos organizados alrededor de intereses comunes. Por ejemplo, grupos de hombres y mujeres pueden
organizarse para desarrollar proyectos de micro-riego, para administrar un almacn de cereales o para obtener fertilizantes.
De manera similar, se encuentran grupos de mujeres que se agrupan para emprender actividades de generacin de ingresos,
para contratar a alguien que se ocupe de los nios mientras ellas trabajan, o para organizar sistemas rotatorios de ahorro y
crdito. En muchas sociedades rurales, los grupos solidarios que ayudan a los enfermos o discapacitados o recogen fondos
para financiar los funerales de los ms pobres, son parte de la estructura tradicional de la sociedad. Estos grupos se forman
cuando la poblacin adquiere conciencia de que no puede lograr sus objetivos en forma individual.

1.4 Las formas de descentralizacin

Es til distinguir las siguientes cinco formas principales (Figura 1.3):

Desconcentracin
Delegacin
Devolucin
Coparticipacin (asociacin con las OSC)
Privatizacin
Figura 1.3 Cinco modalidades de descentralizacin

Tres factores contribuyen a explicar las diferencias entre las varias formas de descentralizacin administrativa, respecto a
los objetivos que esas polticas esperan alcanzar:

Eficiencia en la produccin, es decir, en el costo y la calidad de los servicios prestados.

Eficiencia en la asignacin, es decir, en el grado en que los servicios prestados responden a la demanda local.
'Quin presta' versus 'quin paga' por los servicios prestados.

Las diversas formas de descentralizacin ponen acentos diferentes en los tres objetivos arriba indicados.

Desconcentracin

El objetivo fundamental puede ser el de mejorar la eficiencia productiva de la administracin, siendo la mejora en los efectos
de los servicios prestados una segunda prioridad. Esto puede ser logrado mediante la introduccin de cambios
administrativos y culturales dentro de las estructuras existentes, desplazando la responsabilidad, la autoridad para la toma
de decisiones y los recursos desde las oficinas centrales, solamente, hacia los gerentes de las unidades locales. La prestacin
y el financiamiento pblico coinciden dentro de la misma administracin. Se aplican las polticas de personal, de compras y
de suministros del gobierno central. En estos casos, la descentralizacin toma la forma de desconcentracin.

Delegacin

Objetivos similares con relacin a la eficiencia en la produccin o en la asignacin, pueden tambin ser alcanzados a travs
de la separacin entre la produccin o la prestacin y el financiamiento de un servicio pblico especfico, introduciendo una
modificacin en la estructura de la administracin. La responsabilidad y los recursos para la ejecucin de tareas especficas
y la prestacin de ciertos servicios se transfieren a un organismo pblico, una empresa del Estado, una empresa privada o
una ONG mediante la suscripcin de un contrato que puede otorgar cierta autonoma en la interpretacin de las tareas
asignadas. En este caso, la descentralizacin toma la forma de delegacin.

Devolucin

Si el objetivo fundamental es mejorar la eficiencia en la asignacin, con el objetivo en segunda prioridad de mejorar la
eficiencia productiva, entonces la mejor solucin puede ser abrir el sistema a la influencia de los beneficiarios de los servicios
prestados. El objetivo fundamental requiere que los beneficiarios participen, normalmente a travs de representantes
electos en el gobierno local, en la planificacin y evaluacin de los servicios prestados. En este caso se introducen cambios
significativos en el sistema de la administracin pblica y la descentralizacin toma la forma de devolucin.

La devolucin implica cambios en las dimensiones poltica y fiscal del gobierno. Los gobiernos locales a los cuales se devuelve
la autoridad y los recursos adquieren el poder de iniciativa autnoma y toma de decisiones con respecto a la determinacin
de sus propias normas, metas y objetivos.

Figura 1.4 La autonoma, la rendicin de cuentas y las modalidades de descentralizacin

Coparticipacin

Objetivos similares de eficiencia en la asignacin de los recursos y en la produccin, y un mayor grado de descentralizacin,
pueden intentarse con la transferencia de la responsabilidad de planificacin y prestacin de servicios a las OSC. Las
administraciones distritales y municipales naturalmente se encargan, con base en sus prioridades, de problemas que son
comunes a muchas comunidades, como la educacin primaria, servicios asistenciales, suministro de agua, centros de
mercadeo y vas de penetracin que sirven a varios poblados. Esto tambin tiende a concentrar la provisin de los servicios
en los centros urbanos y en los asentamientos ms grandes de las zonas rurales.

Delegacin vs coparticipacin

La coparticipacin difiere de la delegacin a las ONG de prestar, bajo contrato, servicios especficos programados por el
gobierno. En el caso anterior, las OSC formulan sus propias estrategias y proyectos para lograr los objetivos dentro del marco
general de las polticas del gobierno; ellas eligen los servicios o proyectos de que desean hacerse cargo. El financiamiento
pblico contribuye a la prestacin del servicio por parte del sector privado. El gobierno central slo transfiere una parte de
los fondos requeridos, el resto consiste en contribuciones voluntarias de los miembros de las OSC y de otras fuentes privadas
movilizadas por las OSC. En estos casos la devolucin toma la forma de coparticipacin para el desarrollo. Estos
intermediarios programan la asignacin de los recursos disponibles, con la aprobacin de todos los miembros. El gobierno
debe disear instrumentos especiales: primero, para transferir recursos a las OSC que complementen los recursos
movilizados por sus miembros; y, segundo, para darles la autoridad para ejecutar actividades reconocidas como necesarias
para alcanzar los objetivos comunes a las OSC y al gobierno.

Privatizacin

Si el gobierno central est dispuesto a abandonar la intervencin directa en la formulacin y el control de las polticas, puede
intentar lograr los objetivos de eficiencia tanto productiva como en la asignacin de recursos, transfiriendo la propiedad y/o
el control de los recursos del servicio pblico al sector privado. La 'privatizacin', en el sentido en el que el trmino es definido
por Adam et al. (1992) se puede lograr a travs de:

"a) la venta, total o parcial, de los activos por el estado;

b) la transferencia de los activos al sector privado bajo la forma de contratos de arrendamiento; y

c) la introduccin de acuerdos contractuales de administracin".

1.5 Los beneficios potenciales de la descentralizacin

Descentralizacin y gobernabilidad

La descentralizacin tiene que ver con la gobernabilidad. La palabra gobernabilidad tiene dos significados. Uno se refiere a
'el complejo de instituciones y organizaciones que regulan la vida en sociedad'[15]. Abarca normas (leyes formales y
consuetudinarias, reglamentos internos de las organizaciones, imperativos morales, obligaciones contractuales, etc.)
y agrupaciones sociales (familia, iglesia, municipio, asociaciones profesionales, partidos polticos, bancos, empresas
comerciales, cooperativas, tribunales, gobierno, parlamento). El otro sentido se refiere a 'el acto de gobernar', esto es, la
forma como se establecen las instituciones (por ejemplo, como se proponen y se promulgan las leyes) y la forma como las
organizaciones se comportan, manejan sus asuntos y gobiernan a la gente. Ambos sentidos de la palabra estn incluidos en
el trmino 'buena gobernabilidad'.

Descentralizacin y mejoras en la prestacin de servicios

La descentralizacin se propone tambin alcanzar un sistema econmico y poltico que se acerque ms a las preferencias y
los requerimientos de la poblacin. Al llenar la brecha entre los que suministran y los que utilizan los bienes y servicios, las
medidas de descentralizacin deben lograr tres objetivos primordiales:

Eficiencia mejorada en la prestacin de los servicios.

Mayor transparencia de los proveedores de servicios.
Mejor rendicin de cuentas a los usuarios de los servicios.

Descentralizacin y democratizacin

La descentralizacin de la administracin pblica, al hacer cambios en la asignacin de responsabilidades y recursos entre

los diferentes mbitos y organismos del gobierno, se vincula estrechamente al proceso de democratizacin poltica. Cuando
los gobiernos son elegidos libremente por la poblacin se podra esperar que mientras ms bajo sea el mbito de gobierno,
ms cercana ser la relacin de las personas en el poder con su electorado. Puede esperarse que esta relacin ms cercana
entre polticos y ciudadanos, conjuntamente con un debate ms concreto, aumentar la responsabilidad de los polticos
frente a aqullos que los apoyan. Ello, a su vez, genera:

Cambios en la estructura del gasto pblico en trminos del tipo de actividades que reciben apoyo de los ciudadanos, as
como en la distribucin geogrfica del gasto en el territorio nacional.
Aumento en la transparencia del proceso de toma de decisiones.
Mejora en la cantidad y calidad de los servicios prestados.
Aumento de la disposicin, por parte de quienes reciben un servicio mejor y ms confiable, a pagar por l.
Mejoras en la recuperacin de costos y en la recaudacin de recursos de fuentes distintas al gobierno central.
Posible descenso del costo global asumido por el gobierno.

Figura 1.5 El paradigma de la descentralizacin

1.6 Los retos y los riesgos de la diversidad

Mostraremos en los captulos siguientes que el alcance de la descentralizacin de actividades al sector privado y a las OSC, y
hacia los diferentes mbitos de gobierno y organismos pblicos, constituye principalmente un asunto emprico. Es probable
que vare considerablemente con la competencia del gobierno, el tamao del pas y el servicio especfico de que se trata. La
diversificacin de las fuentes de prestacin de los servicios ofrece muchas ventajas. Facilita el proceso de prueba de enfoques
alternativos, incrementa la cantidad de los recursos y multiplica experiencias y oportunidades.

Metas similares, prioridades y estrategias diferentes

El gobierno central, los gobiernos locales y las OSC pueden coincidir en las metas, pero discrepar en cuanto a prioridades y
estrategias. Ello no debiera ser un problema cuando la prestacin se desconcentra o delega porque, en teora, el gobierno
central mantiene firmemente el control. El problema surge con la devolucin y la coparticipacin. Cmo puede el gobierno
central enfrentar los diversos rdenes de prioridades presentados por los gobiernos locales y las OSC, cada uno de ellos
pidiendo apoyo pblico para sus iniciativas? Qu pasa si las prioridades locales difieren con las del gobierno central,
establecidas en el plan de desarrollo?

Los gobiernos centrales pueden enfrentar estos problemas de diversas formas, a travs de:

La introduccin gradual de la devolucin mediante la participacin en asambleas electas de los gobiernos locales, de
funcionarios de unidades desconcentradas de la administracin pblica, quienes pueden tener influencia en las decisiones.
La transferencia de ciertas funciones prioritarias de la administracin pblica a las OSC.
La retencin de la administracin de programas prioritarios bajo el control central, mientras se desconcentra o se delega las
funciones de produccin y de prestacin.
La introduccin de ciertas condiciones a las transferencias fiscales inter-gubernamentales (TFIG)].

Produccin versus servicios sociales

Los gobiernos locales tienden a restar importancia a los servicios a la produccin agrcola para concentrarse en el suministro
de servicios sociales (Recuadro 1.2), tales como agua potable, educacin y salud, vialidad y electrificacin rural. stos son los
dominios tradicionales de los gobiernos locales. Las mejoras en estas materias son ms visibles y obtienen mayor apoyo del
electorado que los servicios directos a la produccin. Las ONGs tambin tienden a asignar mayor prioridad a servicios sociales
de varios tipos, aun cuando algunas participan en la prestacin de servicios a la produccin agrcola. Hay muchas razones
que explican este fenmeno.