Politica Industrial Version Final Fianciado Por El Bid 2094

Propuesta para Establecer Una
Poltica Industrial
Basada en la
Competitividad y la Innovacin
para Guatemala
2014-2044
PRODUCTO 3.
Poltica Industrial Basada en la Competitividad y la
Innovacin para Guatemala
Por:
Mara Isabel Bonilla
Consultora para:
Ministerio de Economa del Gobierno de Guatemala
Banco Interamericano de Desarrollo
Contrato Prstamo No. BID-2094/OC-GU

Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la Integracin
Diciembre 2014
1
Siglas Empleadas
ADA Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica

AUIP reas Urbano-Industriales Prioritarias
BANGUAT Banco de Guatemala
BID Banco Interamericano de Desarrollo
DINEL Directorio Nacional de Empresas y Locales
CMT Corte, confeccin y acabado, en ingls
DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Repblica Dominicana y
Centroamrica
ENEI Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos
FOB Libre a bordo, en ingls
IED Inversin Extranjera Directa
INTECAP Instituto de Tecnologa Capacitacin y Productividad
ISDE Iniciativas Sectoriales para el Desarrollo Empresarial
ISR Impuesto Sobre la Renta
IVA Impuesto al Valor Agregado
JPE Junta de Planificacin Econmica del gobierno coreano
MINECO Ministerio de Economa, Gobierno de Guatemala
OMC Organizacin Mundial de Comercio
PIB Producto Interno Bruto
POSCO Pohang Iron and Steel Company, por sus siglas en ingls
PYMES Pequeas y Medianas Empresas
R&D+I Investigacin, Desarrollo e Innovacin, por sus siglas en ingls
SEE Sectores Econmicos Estratgicos
SEI Industrias Estratgicas Emergentes, por sus siglas en ingls
SEZ Zonas Econmicas Especiales, por sus siglas en ingls
2
Contenido
1. Introduccin ................................................................................................................................ 5
Importancia de la Adopcin de una Poltica de Industrializacin en Guatemala ........................... 5
Problemtica Derivada de la Ausencia de Desarrollo Industrial ..................................................... 7
2. Diagnstico del Sector Industrial Guatemalteco......................................................................... 9
Caracterizacin macroeconmica del sector industrial .................................................................. 9
Participacin del Sector industrial en la economa nacional. ....................................................... 13
Distribucin geogrfica. ................................................................................................................ 14
Aporte al Empleo........................................................................................................................... 15
Caracterizacin microeconmica del sector industrial ................................................................. 18
Diversificacin de las exportaciones y el Espacio Productivo ....................................................... 21
Potencial para Sustituir Importaciones ......................................................................................... 26
Restricciones al Crecimiento del Sector ........................................................................................ 30
3. Instrumentos de la Poltica Industrial ....................................................................................... 33
Condiciones bsicas ...................................................................................................................... 34
Instrumentos Transversales (Horizontales) .................................................................................. 34
Urbanizacin estratgica del pas. ............................................................................................ 34
Ampliacin de la Infraestructura de transporte........................................................................ 35
Educacin y Capacitacin para la produccin. .......................................................................... 35
Estmulo a la Innovacin. .......................................................................................................... 36
Desarrollo del sector financier y Mercado de capitales ............................................................ 37
Mejora en el nivel de eficiencia en las operaciones de las empresas....................................... 37
Eficiencia Energtica y suministro elctrico garantizado a precios competitivos .................... 38
Flexibilizacin del Mercado laboral. .......................................................................................... 38
Acceso a Inteligencia de mercados. .......................................................................................... 39
Simplificacin Administrativa y Facilitacin de Trmites. ......................................................... 39
Instrumentos Verticales o Sectoriales de Poltica Industrial ......................................................... 40
Creacin de Zonas especiales de desarrollo. ............................................................................ 40
Involucramiento de los gobiernos locales en la atraccin de inversiones. ............................... 41
Internacionalizacin: experimentos, pases en desarrollo y trading companies. ..................... 42
Focalizacin en la atraccin de IED ........................................................................................... 43
Fomento a la Integracin de Cadenas de valor. ........................................................................ 44
Desarrollar capacidades de investigacin y desarrollo (R&D). ................................................. 46
3
Promocin de la Adopcin de Estndares de calidad. ............................................................. 46
Atraccin de Mano de Obra Extranjera Altamente Calificada .................................................. 46
Industrializacin Tctica ............................................................................................................ 47
Limitantes a los instrumentos de poltica ..................................................................................... 47
Derivadas de la Normativa Internacional.................................................................................. 48
Derivadas de la Economa Poltica de la Reforma ..................................................................... 49
Factibilidad Tcnica de Adoptar los Instrumentos de Poltica Industrial en Guatemala .............. 52
4. Componentes de la Poltica Industrial ...................................................................................... 54
Fundamento Legal para la Poltica Industrial ................................................................................ 54
Resultados Esperados de la Poltica Industrial en Guatemala ...................................................... 56
Objetivos y Estrategias de la Poltica de Industrializacin ............................................................ 57
Justificacin de los Objetivos y Estrategias ................................................................................... 58
Objetivo 1 y sus estrategias....................................................................................................... 58
Objetivos Especficos y Tcticas .................................................................................................... 64
Caractersticas de la Institucionalidad a Cargo de la Implementacin de la Poltica Industrial .... 77
Seleccin de sectores Econmicos Estratgicos ........................................................................... 79
Criterios de Seleccin ................................................................................................................ 80
Un Primer Listado Corto ............................................................................................................ 80
5. Requerimientos de Inversin .................................................................................................... 81
6. Evaluacin del Avance en la Implementacin de la Poltica Industrial por parte del MINECO 86
7. Referencias Bibliogrficas ......................................................................................................... 95
8. Anexo 1. Clasificacin de las tcticas de la Poltica Industrial segn tipo de instrumento .... 101
Avances en la implementacin de instrumentos de poltica industrial ...................................... 103
Avance en Instrumentos Transversales .................................................................................. 103
Avance en Instrumentos Sectoriales ....................................................................................... 112
9. Anexo 2. Clasificacin de las Iniciativas del MINECO Relacionadas con Poltica Industrial ... 118
10. Anexo 3. Correspondencia entre acciones de esta Poltica e Iniciativas del MINECO y Grado
de Avance ........................................................................................................................................ 125
4
1. Introduccin
Importancia de la Adopcin de una Poltica de Industrializacin en

Guatemala
La Poltica Nacional de Empleo Generacin de Empleo Seguro, Decente y de Calidad 2012-
2016 seala claramente los retos de esta y de las futuras administraciones necesitan abordar
para crear desarrollo econmico y social en el pas. Sin ser redundantes, sino con el nimo de
sealar las prioridades, podemos mencionar:
El crecimiento econmico guatemalteco no es suficiente para reducir la pobreza. Con una tasa
de crecimiento del PIB por persona del 1.1%, como sucedi en la ltima dcada, Guatemala
necesitara 68 aos para duplicar su ingreso per cpita; mientras que China, creciendo a 9.7%,
logra duplicar su ingreso cada 7 aos. Eso le ha permitido, no slo alcanzar un mayor nivel de
ingreso econmico que el nuestro, sino que a la vez lograr una reduccin de la pobreza
importante, convirtiendo a millones de pobres en miembros de la clase media (Rodrik 2013a,
8).
El crecimiento econmico guatemalteco no est generando la cantidad de empleos formales
que requiere la poblacin. Mientras que entre el ao 2004 y el 2013, se han creado
anualmente cerca de 26 mil empleos formales, el nmero de guatemaltecos que entran al
mercado laboral (lase jvenes) es cercano a los 111 mil por ao1.
El crecimiento de la productividad laboral es baja. Mientras menos crezca la productividad de
los trabajadores, menos crecern sus salarios y la economa en su conjunto. Hay estimaciones
que muestran que la productividad de la mano de obra y de la educacin han aportado mucho
menos al crecimiento econmico de 1996 al 2005, de lo que hicieron en el perodo 1956-1975
(Maul, Bolaos, and Diaz 2007a, 3738). Ms an, resulta preocupante cmo durante el
presente perodo democrtico la productividad total de los factores (lase tecnologa,
instituciones y trminos de intercambio) ha sido negativa durante la mitad del tiempo.
De cara a estos retos es que surge la necesidad de plantear una poltica industrial para
Guatemala.
Qu es una poltica industrial? Entenderemos como poltica industrial, siguiendo al

profesor Dani Rodrik, las polticas que estimulan actividades econmicas especficas y promueven
el cambio estructural (Rodrik 2008a, 2). Ello implica que estas polticas no slo se enfocan al
sector de manufactura, sino tambin incluyen aquellos sectores econmicos que puedan cambiar
la estructura productiva del pas, como lo son la industria de exportacin de servicios o la
agricultura no-tradicional. Dichas polticas, en breve, buscan una nueva dinmica econmica en el
pas que lo lleve por el sendero del desarrollo econmico y social.
Hablar de poltica industrial en Guatemala puede parecer osado, de cara a que, desde
mediados de la dcada de 1980 se empez un proceso por dejar la proteccin industrial a un lado
y apostarle a la apertura comercial (Cuevas, Lee, and Pineda 2010, 79). Sin embargo, es
necesario reconocer que las polticas industriales nunca desaparecieron del mapa, simplemente se
1
Tomando como base las cifras de afiliados al Instituto Guatemalteco Seguridad Social y la Poblacin
Econmicamente Activa para dichos aos.
5
les ha llamado de manera distinta, ya sea atraccin de inversin extranjera directa, promocin de
las exportaciones, desarrollo de clsteres (o conglomerados industriales) o incrementar la
competitividad sistmica (Rodrik 2008a, 2; Cuevas, Lee, and Pineda 2010, 913).
Ms osada parece la idea cuando existe una literatura importante que critica el
fundamento terico y los xitos de polticas industriales para pases en desarrollo y que forma
parte, de una u otra manera, de la percepcin popular y cierta oposicin que fue evidente en las
polticas econmicas que surgieron en las postrimeras de la Gran Recesin (Lin and Chang 2009a;
Pack 2006; Robinson 2009a; Urquidi 2005; The Economist 2010b; The Economist 2010a). Por un
lado, el profesor Pack seala, por ejemplo, una lista, relativamente extensa, del tipo de
informacin que los tecncratas debiesen contar para poder implementar dicha poltica., algo que
parece ir ms all de las capacidades reales de cualquier gobierno, por ms preparado que est su
recurso humano2. A ello se le debe de sumar las experiencias de pases como Ghana, en donde las
presiones polticas llevaron a que no se tomasen adecuadas decisiones econmicas sobre cmo
implementar adecuadamente dichas polticas (Robinson 2009a, 1315). Por otro, el profesor Lin
seala que, cuando ha tenido xito la poltica industrial, ha sido cuando acompaa al mercado y
facilita su operacin y no cuando se embarca con la intencin de cambiar la estructura econmica
de un pas lejos de sus ventajas comparativas.
Sin embargo, el debate no se queda all, pues existe evidencia y argumentos claros que
sealan que muchas de las polticas industriales que se han aplicado en el pasado, por pases en
desarrollado y por pases desarrollados cuando estaban en caminado a desarrollarse, resultaron
exitosas (Stiglitz, Lin, and Monga 2013; Chang 2002a; Lin and Chang 2009a; Rodrik, Grossman, and
Norman 1995; Rodrik 2006a; Rodrik 2004a; Rodrik 2008a; Robinson 2009a; Amsden 1991; Dinh
and World Bank 2013a; Huang 2008; Cimoli, Dosi, and Stiglitz 2009). Chang seala que las
experiencias en Inglaterra, Estados Unidos, Europa y Japn muestran claramente cmo distintas
polticas industriales (barreras arancelarias, establecimiento de universidades y centros de
investigacin, atraccin de extranjeros altamente calificados, espionaje industrial, etc.) tuvieron
un impacto positivo en la creacin del crecimiento econmico de dichos pases. La defensa de lo
importante que son las polticas industriales es an ms fcil cuando se necesita explicar el
crecimiento sorprendente que han tenido los pases del este asitico en las ltimas dcadas, tales
como Corea del Sur, Singapur, Taiwn y China. El rol activo del gobierno en sus economas ha sido
un factor esencial en lograr el cambio en sus estructuras econmicas, permitindole a su
poblacin gozar de mayores niveles de vida.
2
El tecncrata debiese tener conocimiento sobre lo siguiente: las empresas e industrias que generan
spillovers de conocimiento; las empresas e industrias que se benefician de economas de escala dinmicas;
los sectores que tienen ventajas comparativas de largo plazo; el tamao de las economas de escala de las
diferentes empresas e industrias, para facilitar la inversin en coordinacin; la habilidad de las empresas
para aprender su propio potencial competitivo; la naturaleza y alcance de las fallas del mercado de
capitales; la magnitud y direccin de los spillovers entre distintas industrias; la proporcin relativa de
aprendizaje que se da entre empresas; la medida en que futuros participantes se benefician de los primeros
participantes; la medida de diversidad en las capacidades de aprendizaje de las empresas; la forma en que
los consumidores aprenden la calidad de los productos; si las empresas que reducen sus costos de
produccin tambin incrementan la calidad de sus productos; el efecto de la IED en reducir los problemas de
coordinacin en la cadena de valor, as como el conocimiento de qu productos intermedios son transables;
qu empresas pueden llegar a crear nuevo conocimiento y descubrir mejores mtodos de produccin; y, los
efectos de spillover generados por la IED y la proporcin de productos intermedios producidos localmente
que comprar (Pack 2006, 281282).
6
Incluso, para el caso de Guatemala parece existir clara evidencia del impacto positivo que
polticas industriales en el pasado han tenido. Por ejemplo, la tasa de creacin de crecimiento de
empleo formal fue mucho mayor durante el perodo de polticas industriales activas entre 1960 y
1977, que lo que ha sido despus (Maul, Bolaos, and Diaz 2007a, 3335, 4144). En trminos
ms concretos, es posible apreciarlo en las distintas empresas industriales que hoy existen en el
pas y que no existan hace cien aos. Desde el empleo generado por las fbricas de vestuario, a la
industria de pollo, a la produccin de caf, todas han respondido a polticas que facilitaron la
diversificacin productiva en el pas. Tambin es posible apreciar que el crecimiento econmico
de Guatemala, e incluso de Amrica Latina, cuando estuvo involucrado en la implementacin de
polticas industriales activas era mucho mayor durante las dcadas de 1960 y 1970 al que
experiment cuando el enfoque fue a reducir su aplicacin en las dcadas posteriores (Rodrik
2008a; Chang 2002a).
Teniendo estos elementos en cuenta se propone que Guatemala se embarque en una

nueva poltica industrial, tomando en cuenta las lecciones de nuestro pasado, a la vez que viendo
las oportunidades y desafos que ha significado en otras latitudes.
Problemtica Derivada de la Ausencia de Desarrollo Industrial

1. El crecimiento econmico guatemalteco de las ltimas dcadas no es suficiente para reducir
la pobreza. Con una tasa de crecimiento del PIB por persona del 1.1%, como sucedi en la
ltima dcada, Guatemala necesitara 68 aos para duplicar su ingreso per cpita, mientras
que China, creciendo a 9.7%, logra duplicar su ingreso cada 7 aos. Eso le ha permitido, no
slo alcanzar un mayor nivel de ingreso econmico que Guatemala, sino que a la vez lograr
una reduccin de la pobreza importante, convirtiendo a millones de pobres en miembros de la
clase media (Rodrik 2013a, 8).La situacin a futuro es ms preocupante, particularmente a
partir de la Gran Recesin, en la medida que la marea del crecimiento internacional no se ve
tan favorable a futuro (Rodrik 2013b), lo cual implica que el reto del crecimiento econmico
para pases como Guatemala es an mayor.
2. El crecimiento de la productividad de la economa guatemalteca es bajo. Hay estimaciones

que muestran que la productividad de la mano de obra y de la educacin han aportado mucho
menos al crecimiento econmico de 1996 al 2005, de lo que hicieron en el perodo 1956-1975
(Maul, Bolaos, and Diaz 2007a, 3738). Ms an, resulta preocupante cmo durante el
presente perodo democrtico la productividad total de los factores (lase tecnologa,
instituciones y trminos de intercambio) ha sido negativa durante la mitad del tiempo. Esto
resulta problemtico, pues son estos factores los que tienden a explicar la mayor parte del
crecimiento econmico desde la revolucin industrial (Clark 2007; Mokyr 1990). Este
problema est vinculado con el poco desarrollo tecnolgico con el cual se producen muchos
de los bienes y servicios en el pas y la escasa inversin en la mejora de los procesos y de la
calidad de dichos productos. El mayor problema es que no se han realizado apuestas en gran
escala que permitan impulsar la manufactura como sucedi en el Sudeste Asitico, donde el
gobierno apoy al sector privado para explorar, en su momento, distintas industrias
manufactureras, desde la produccin de acero y de automviles, hasta refineras de petrleo y
productos electrnicos (Lee 2000; Bernstein, Jeffrey R. 1997; Ma 2004; Lin and Chang 2009b;
Chang 2002b; B.-K. Kim and Vogel 2013; Vogel 2011a)
7
3. Bajos incentivos para invertir en educacin dada la limitada demanda por trabajadores
capacitados. Por un lado, la cantidad de empleos formales que se crean no cubren la entrada
de nuevos trabajadores a la economa. Mientras que entre el ao 2004 y el 2013 se han
creado anualmente cerca de 26 mil empleos formales, el nmero de guatemaltecos que
entran al mercado laboral (lase jvenes) es cercano a los 111 mil por ao3. Por otro lado, la
proporcin de trabajadores en el sector agrcola muestra la poca capacidad del pas para crear
trabajo en sectores donde se demanden trabajadores ms preparados, comparado con lo que
ocurre en pases ms desarrollados. Por ejemplo, mientras que al 2010, en Guatemala un 34%
de los trabajadores se dedicaban a la agricultura,4 mientras Chile contaba con 11%; Corea del
Sur con 7%; Espaa con 4%; Estados Unidos con 2%; Francia con 3%; Irlanda con 5%; Israel con
2%; Japn con 4%; Mxico con 13%; Nueva Zelanda con 7%; Reino Unido con 1%; y, Suecia con
2% (The World Bank 2014). Frente a esta realidad, no sorprende que el nivel educativo en el
pas no llegue a los 6 aos de escolaridad.
4. Inadecuada capacidad institucional para implementar polticas pblicas de desarrollo

productivo. Se reconoce que actualmente Guatemala carece de las instituciones adecuadas
para implementar muchas de las polticas necesarias para promover el sector manufacturero.
(Inter-American Development Bank 2014). Ello pasa desde coordinar las inversiones en
infraestructura para reducir los costos de logstica en las reas donde se localiza la produccin
hasta la construccin de capacidades que faciliten el surgimiento de nuevos sectores
productivos de alto valor agregado, pasando por la necesidad de instalar laboratorios
enfocados en la investigacin y desarrollo de nuevos productos y el apoyo con polticas
sectoriales a sectores con amplio potencial. Sin embargo, ello no debiera de ser obstculo
para la implementacin de dichas polticas, sino ms bien una advertencia de la necesidad de
prestar atencin a las experiencias internacionales, particularmente del Sudeste Asitico,
quienes, an en la ausencia total de instituciones, o ms an, en la presencia de instituciones
altamente antagnicas, tomaron un enfoque pragmtico para lograrlo (Schein 1996; B.-K. Kim
and Vogel 2013; Vogel 2011a)
3
Tomando como base las cifras de afiliados al Instituto Guatemalteco Seguridad Social y la Poblacin
Econmicamente Activa para dichos aos.
4
Cabe sealar que la estadstica del Banco Mundial muestra cierta variabilidad para el caso de Guatemala.
Para el 2010: 34%; 2011: 38%; 2012: 32%.
8
2. Diagnstico del Sector Industrial Guatemalteco
Esta seccin describe la situacin del sector industrial en Guatemala para contar con el
contexto adecuado que permita posteriormente construir las recomendaciones que alimentarn la
Poltica Industrial Basada en la Competitividad y la Innovacin para Guatemala 2014-2044. Se
consideran no slo los aspectos macroeconmicos, sino tambin la descripcin de la legislacin, y
las polticas recientes. Cabe sealar que existe una diferencia importante previa y posterior a la
dcada de 1980, la cual es evidente de manera transversal en este captulo.
Caracterizacin macroeconmica del sector industrial

La Grfica 2.1 muestra el crecimiento econmico de la economa guatemalteca de 1950 al 2013.
Se evidencian claramente tres distintos momentos. Primero, entre 1950 y 1980, en donde la
economa crece a tasas que, en promedio, estn por arriba del 4% anual. Es ms, se cuenta con
tres picos cercanos o que sobrepasan el 9% de crecimiento anual, situacin que despus de 1968
no se volver a ver en el pas. El segundo perodo se da durante la dcada de 1980, en donde el
crecimiento resulta negativo en dos aos y, es cercano a cero en cuatro. Dicho perodo se tiende a
vincular con la crisis poltica dentro del pas, pero tambin al ajuste econmico que sufre la
economa guatemalteca de cara al incremento de las tasas de inters a nivel internacional, las
cuales afectaron tambin al resto de Amrica Latina.
Grfica 2.1. Crecimiento econmico.

Guatemala. Base 1958 y 2001. (1950-2013)
Fuente: Banco de Guatemala (2014).
El tercer perodo ocurre despus de iniciado el perodo democrtico en Guatemala, en

donde el crecimiento econmico tiende a ubicarse entre el 2 y el 4% en la mayora del perodo,
mucho menos a lo observado previo a la dcada de 1980. El problema de esto no slo es que el
crecimiento en dicho perodo es menor, sino que adems la capacidad de crear empleo formal
durante este ltimo perodo ha disminuido considerablemente (Maul, Bolaos, and Diaz 2007b).
9
Para comprender parte de los determinantes del crecimiento econmico es importante
comprender qu ha ocurrido con la inversin, la cual ha sido un componente importante del
crecimiento econmico, como se ve en el caso de Corea del Sur y Taiwn (Rodrik 1995). La Grfica
2.2 muestra la formacin bruta de capital fijo, que incluye edificios, construcciones y maquinaria,
para el perodo 1970-2005.
Grfica 2.2. Formacin bruta de capital fijo como proporcin del Producto Interno Bruto.
Guatemala. Base 1958. (1970-2005)
Fuente: Banco de Guatemala (2014) y CEPAL (2009).
Posteriormente, la Grfica 2.3 muestra el perodo 2001-2013, pero utilizando las nuevas
cuentas nacionales con base 2001. La primera grfica muestra, el crecimiento importante de la
inversin que se dio en el perodo 1955-1959, con tasas entre el 11 y el 17% el PIB, situacin que
no se vera nuevamente hasta el perodo 1974-1979, y luego ya no se vera nuevamente, al menos
utilizando las mismas cuentas nacionales. Posteriormente, tambin se aprecia la cada en la
inversin durante la dcada de 1980, por debajo del 10% del PIB y su posterior recuperacin. Esta
grfica muestra cmo el ajuste de las cuentas nacionales lleva a ligeros incrementos en la
inversin. En el ao 2001, la inversin pblica pasa de representar un 3% a un 4%, utilizando las
nuevas cuentas nacionales; mientras tanto, la inversin privada pas de 10% a 14%. Se da un
crecimiento de la inversin entre los aos 2006-2007, hasta alcanzar un 21%, a partir del cual
empieza el descenso, ubicndose en los ltimos aos en 17%. Esto resulta problemtico, ya que
en la experiencia internacional se tiende a requerir tasas de inversin cercanas al 25% para
experimentar crecimientos econmicos por arriba del 6%.
10
Grfica 2.3. Formacin bruta de capital fijo como proporcin del Producto Interno Bruto.
Guatemala. Base 2001. (2001-2013)
Dentro de los componentes de la inversin privada se encuentra la inversin extranjera

directa (IED). Viendo la Grfica 2.4, se aprecia cmo la IED, a pesar de incrementarse a partir del
ao 2010 de manera significativa, de hecho, duplicndose, no ha sido suficiente para cambiar la
tendencia que ha sufrido la inversin total desde el ao 2009.
Grfica 2.4. Inversin Extranjera Directa. Guatemala (US$ millones) (2008-2013)
En el caso de Guatemala es posible mantener la misma lnea argumentativa que el profesor Rodrik
hace para Corea del Sur y Taiwn, donde explica que ha sido la inversin, ms que las
11
exportaciones, lo que ha motivado ms crecimiento econmico en el pas. La Grfica 2.5. muestra
la evolucin de las exportaciones de bienes y servicios como proporcin del PIB. De hecho, el
perodo de mayor crecimiento de la economa se dio antes que las exportaciones empezaran a
crecer, y se dan justo al mismo tiempo que se da el primer brinco de inversin. Ahora bien, las
exportaciones parecieran explicar mejor el comportamiento del crecimiento de la economa en el
siguiente perodo, en donde se aprecia que las exportaciones volvieron a un nivel por debajo del
que originalmente exista en la dcada de 1970. Sin embargo, resulta complicado concluir esto
ltimo, pues con las nuevas cuentas nacionales las exportaciones resultan que haban sido
subestimadas en casi 11 puntos respecto a su importancia dentro del PIB. Si dicho crecimiento
fuese posterior a la dcada de 1980, el argumento del profesor Rodrik sera an ms aplicable para
el caso de Guatemala, pues aun cuando las exportaciones han crecido mucho ms de lo que lo
hicieron durante la dcada de 1970, la economa no ha crecido a los mismos niveles. En ese
sentido, y volviendo a la Grfica 2.2, uno s puede ver cmo la inversin en estos ltimos veinte
aos ya no ha mostrado ningn pico de participacin respecto al PIB.
Grfica 2.5. Exportaciones de bienes y servicios como proporcin del PIB.

Guatemala (1960-2013)
El enfoque en las exportaciones tiene sentido en la medida que se logran trminos de

intercambio, es decir, que la relacin entre los precios de los productos exportados y los productos
importados (CEPAL 2009). Lo que muestra la Grfica 2.6 es que no ha existido una mejora
relevante en los trminos de intercambio desde la dcada de 1980 a la fecha, al menos tomando
como base la canasta representativa de exportaciones para el ao 2000. Cabe sealar adems,
que dicha canasta difcilmente es representativa para las primeras dcadas en la grfica, as que
no se toma en cuenta dicho deterioro.
12
Grfica 2.6. Trminos de Intercambio, con canasta representativa 2000=100
Guatemala (1950-2008)
Fuente: CEPAL (2009).
Participacin del Sector industrial en la economa nacional.

La Grfica 2.7 muestra la evolucin de los ltimos 60 aos del sector de manufactura en
Guatemala. Utilizando las cuentas nacionales con base 1958 se aprecia un leve incremento de
12% a 16% para luego descender a 13%. Utilizando la base 2001 del PIB se aprecia que para la
ltima dcada el sector de manufactura ha estado cerca de 6 puntos porcentuales por arriba de lo
estimado por las antiguas cuentas nacionales. Esta divergencia dificulta el anlisis histrico del
sector de manufactura, pues no permite comprender realmente hasta qu punto hubo una cada
en la participacin de dicho sector a partir de mediados de la dcada de 1980.
Grfica 2.7. Sector de manufactura como proporcin del Producto Interno Bruto.
Guatemala. Base 1958 y 2001. (1950-2013)
13
En la Grfica 2.8 se aprecia cmo el crecimiento del sector decae despus de 1980 y, si bien se
recupera a partir de 1986, no lo har al ritmo de que tuvo entre 1956 y 1980. Incluso cuando se
toma en cuenta las nuevas cuentas nacionales con base 2001, el crecimiento del sector de
manufactura, si bien es ligeramente mayor al que previamente se estimaba con las cuentas
nacionales con base 1958, no llegan al promedio anterior.
Grfica 2.8. Crecimiento del sector de manufactura.

Guatemala. Base 1958 y 2001. (1950-2013)
La cada en la participacin del sector de manufacturas en el PIB no es debido a

contracciones en su crecimiento. Si bien las mismas ocurrieron, particularmente en la dcada de
1980, ha sido ms bien la desaceleracin del sector lo que explica la cada en la participacin. Ello
especialmente cuando se compara su crecimiento con el de la economa en general, como se
mostr en la Grfica 2.1. Es ms, antes de esa fecha, el sector de manufactura creca por encima
del resto de la economa nacional, mientras que despus de esa fecha el sector de manufactura
crece por debajo del resto de la economa. Ha habido pues, un cambio estructural.
Distribucin geogrfica.
De acuerdo con el Directorio Nacional de Empresas y sus Locales (DINEL) 2013 (ver Tabla 2.1),
realizado por el Banco de Guatemala, las empresas del sector manufactura se ubican, en su
mayora, en el departamento de Guatemala, de hecho, el 72% de las mismas5. En importancia le
siguen Sacatepquez (4%) y Quetzaltenango (4%). Cabe sealar que sorprende la baja proporcin
5
Cabe sealar que el DINEL no presenta informacin del sector informal ni del sector financiero.
14
de empresas de manufactura en los departamentos del pas con acceso directo a mercados
internacionales, particularmente: Escuintla (3%); Izabal (1%); San Marcos (1%); y, Jutiapa (0%).6
Tabla 2.1. Distribucin geogrfica de las empresas del sector de manufactura. Guatemala (2013)
Empresas en Empresas en
Total empresas Explotacin de Sector
Departamento Total empresas lucrativas minas y canteras manufacturero
Alta Verapaz 1,570 1,040 2 59
Baja Verapaz 428 296 - 14
Chimaltenango 1,914 1,552 - 146
Chiquimula 1,186 1,035 3 58
El Progreso 381 323 1 15
Escuintla 2,077 1,942 - 154
Guatemala 49,357 46,640 72 3,757
Huehuetenango 2,057 1,537 - 65
Izabal 1,297 1,177 - 49
Jalapa 492 386 - 14
Jutiapa 837 718 - 25
Petn 1,169 981 2 34
Quetzaltenango 3,725 3,239 - 227
Quich 2,009 1,405 - 57
Retalhuleu 807 661 - 37
Sacatepquez 2,823 2,520 3 229
San Marcos 2,002 1,588 - 68
Santa Rosa 718 633 1 21
Solol 1,316 985 - 61
Suchitepquez 1,267 1,115 - 45
Totonicapn 1,165 1,015 - 68
Zacapa 945 866 1 42
Total 79,542 71,654 85 5,245
Aporte al Empleo
La Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) para octubre 2013 muestra los siguientes
resultados respecto al mercado laboral y el aporte del sector de manufactura (Instituto Nacional
de Estadsticas 2013). El total de trabajadores a nivel nacional, incluyendo trabajadores formales e
informales, era de 5.8 millones, de los cuales un 11.4% estaban en el sector de manufactura.
Adicionalmente, se aprecia que del total de trabajadores en manufactura (formales e informales),
un 55.8% se ubica en reas urbanas. (Ver Tabla 1.2)
El Directorio Nacional de Empresas y sus Locales (DINEL) 2013, realizado por el Banco de
Guatemala se enfoca en empresas formales. Segn el DINEL, las empresas formales del sector
manufactura se concentra mayoritariamente en el departamento de Guatemala, con ms de 220
mil empleos, los cuales representan un 89% del total del sector (Banco de Guatemala 2014). Esto
de un total de 1.26 millones de trabajadores en empresas lucrativas en el pas. Mientras tanto, los
otros departamentos con participacin importante son: Escuintla (4%); Sacatepquez (2%); y,
6
En la tabla tambin se han incluido empresas en el sector de explotacin de minas y canteras, dado su bajo
nmero en general, y su alta concentracin en la ciudad capital no se procede a su descripcin.
15
Chimaltenango (1%). Esto permite identificar, en primera instancia que 37.6% de los trabajadores
en el sector son formales (comparando las Tabla 2.2 y Tabla 2.3).
Tabla 2.2. Distribucin geogrfica de las empresas del sector de manufactura.

Total Urbano Resto Rural
Empresas nacional metropolitano urbano nacional
Industrias manufactureras, explotacin de
661,324 199,880 168,874 292,570
minas y canteras, y otras actividades
Total nacional 5,811,193 1,243,210 1,829,287 2,738,696
Tabla 2.3. Distribucin geogrfica de los empleados en empresas del sector de manufactura.
Guatemala (2013)
Trabajadores en Trabajadores en
Trabajadores en empresas de empresas del
Total trabajadores empresas explotacin de sector
Departamento en Empresas lucrativas minas y canteras manufacturero
Alta Verapaz 18,859 9,406 22 969
Baja Verapaz 3,455 2,896 - 182
Chimaltenango 17,609 13,306 - 1,634
Chiquimula 13,143 10,978 62 447
El Progreso 3,317 3,069 38 204
Escuintla 27,768 26,504 - 9,565
Guatemala 1,089,796 1,039,499 5,705 220,500
Huehuetenango 37,359 13,664 - 493
Izabal 10,433 9,912 - 525
Jalapa 13,856 3,779 - 330
Jutiapa 6,697 5,624 - 160
Petn 7,224 6,554 13 482
Quetzaltenango 29,841 25,059 - 3,211
Quich 45,941 9,158 - 474
Retalhuleu 11,136 9,857 - 804
Sacatepquez 24,810 20,101 51 5,175
San Marcos 26,065 10,786 - 1,017
Santa Rosa 5,856 5,346 4 261
Solol 10,754 5,226 - 381
Suchitepquez 10,833 9,912 - 672
Totonicapn 5,541 3,746 - 460
Zacapa 14,182 13,187 11 849
Total 1,434,475 1,257,569 5,906 248,795
Otra forma de apreciar, de manera histrica, el desglose del empleo formal en el sector de
manufactura es a travs de la informacin de los afiliados al Instituto Guatemalteco de Seguridad
Social. Como se observa en la Grfica 2.9, entre 1960 y el 2013, el IGSS ha incrementado su
nmero de afiliados de 264 mil a 1.2 millones. Asimismo en la grfica se puede observar la
proporcin de dichos afiliados que provienen del sector industrial. Tres fenmenos cabe sealar
de dicha grfica. Primero, el sbito incremento de afiliados (51%) que se experiment entre 1973
y 1977. Segundo, la cada en afiliados entre 1978 y 1983, la cual ascendi a -24%, y cuyo retroceso
slo fue superado hasta 1988. Este perodo ha sido explicado en parte como consecuencia de la
inconsistencia de las polticas macroeconmicas de la poca, que en parte respondan a la guerra
16
interna, y a la poltica salarial del gobierno del momento (Ayau 1993). El tercer perodo es el
estancamiento en el crecimiento de la proporcin del sector de manufactura a partir 2001 y su
cada a partir del ao 2006. Este ltimo fenmeno podra deberse no slo a la desaceleracin en
la economa mundial tras los atentados de septiembre 11 en el 2001, sino tambin a la eventual
entrada de China a la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), la cual implic competencia
directa a los productos Mesoamericanos en el mercado norteamericano, tales como los vestuarios
y textiles.
Grfica 2.9. Nmero total de afiliados al IGSS y proporcin en el sector de manufactura.

Guatemala. Base 1958 y 2001. (1960-2013)
En todo caso, cabe sealar que Guatemala se encuentra muy por debajo del nivel de
industrializacin mximo alcanzado por ciertos pases desarrollados previo a empezar el proceso
de desindustrializacin. Sin embargo, las implicaciones de esto no son claras. Mientras Inglaterra,
Estados Unidos, Alemania y Corea del Sur alcanzaron niveles mximos de participacin industrial
entre 45% y 25% de sus trabajadores, en los ltimos aos parece que el proceso de
desindustrializacin parece empezar a niveles mucho menores, cercanos a los que actualmente
cuenta Guatemala, pues ese es el caso de Brasil, China, Colombia, India y Mxico, que empezaron
su desindustrializacin tras un pico entre el 13% y el 20% de sus trabajadores en el sector de
manufactura. Esta situacin, de la cual parece que Guatemala forma parte ha sido sealada con
preocupacin pues indica que la creacin de crecimiento equitativo puede ser mucho ms difcil a
futuro (Rodrik 2013c; Rodrik 2013d).
17
Caracterizacin microeconmica del sector industrial
A partir de la visualizaciones del Observatory of Economic Complexity es posible ver cmo las
exportaciones guatemalteca se han comportado de 1995 al 2012 (Simoes and Hidalgo 2011; R
Hausmann et al. 2011). La Grfica 2.10 muestra el crecimiento de las exportaciones. La grfica
ilustra el crecimiento de los productos vegetales (naranja claro), productos alimenticios (amarillo),
y textiles (verde). Al mismo tiempo, se aprecia crecimiento en la exportacin de productos
qumicos (rosado fuerte), plsticos y caucho (rosado claro), metales preciosos (morado), metales
(corinto) y maquinaria (celeste).
Grfica 2.10. Productos exportados por Guatemala (1995-2012)
Fuente: Simoes y Hidalgo (2011) y Hausmann et al. (2011).
La Tabla 2.4 muestra, a nivel de productos exportados, lo que ha ocurrido en casi 20 aos.
Si juzgamos a partir de los principales 5 productos de exportacin, como se hace de manera
ilustrativa en (Dinh 2014; R Hausmann et al. 2011), podemos darnos cuenta que en entre 1995 y el
2012, Guatemala ha perdido complejidad productiva en sus exportaciones lderes. Si en 1995, el
4to lugar eran trajes de mujer de tejido plano y el 5to lugar eran medicamentos empacados,
mientras que las primeras tres exportaciones eran productos agrcolas. Mientras tanto, para el
2012, no slo se mantienen en los primeros tres puestos los mismos productos agrcolas, sino que
los siguientes dos son productos mineros. Si bien las exportaciones de trajes de mujer de tejido
plano y de medicamentos empacados han crecido en el perodo, su crecimiento ha sido inferior al
18
de estos otros productos, de all que actualmente se ubiquen en puesto 13 y 11, respectivamente.
Por otro lado, en los primeros 10 productos no hay ningn producto tecnolgico.
Tabla 2.4. Principales 100 Productos Exportados por Guatemala

Millones de US$ (1995 y 2012)
1995 2012
Millones Millones
# Name (USD) (%) # Name (USD) (%)
1 Coffee 679.7 24.2% 1 Coffee 1,106.2 9.7%
2 Raw Sugar 300.4 10.7% 2 Raw Sugar 1,040.8 9.1%
3 Bananas 179.4 6.4% 3 Bananas 812.8 7.1%
4 Non-Knit Women's Suits 138.1 4.9% 4 Gold 576.3 5.1%
5 Packaged Medicaments 73.0 2.6% 5 Precious Metal Ore 567.3 5.0%
6 Non-Knit Men's Suits 68.8 2.5% 6 Rubber 302.6 2.7%
7 Non-Knit Men's Shirts 62.8 2.2% 7 Crude Petroleum 297.0 2.6%
8 Other Oily Seeds 46.6 1.7% 8 Knit Sweaters 275.3 2.4%
9 Nutmeg 44.8 1.6% 9 Palm Oil 261.5 2.3%
10 Crustaceans 40.8 1.5% 10 Nutmeg 248.7 2.2%
11 Frozen Vegetables 40.5 1.4% 11 Packaged Medicaments 209.2 1.8%
12 Rubber 35.2 1.3% 12 Melons 207.1 1.8%
13 Pesticides 34.5 1.2% 13 Non-Knit Women's Suits 195.4 1.7%
14 Crude Petroleum 34.0 1.2% 14 Alcohol > 80% ABV 147.7 1.3%
15 Soups and Broths 27.9 1.0% 15 Knit Men's Shirts 145.0 1.3%
16 Glass Bottles 27.5 1.0% 16 Knit T-shirts 139.1 1.2%
17 Knit Men's Shirts 23.5 0.8% 17 Pesticides 113.6 1.0%
18 Raw Tobacco 23.0 0.8% 18 Cleaning Products 109.0 1.0%
19 Melons 21.4 0.8% 19 Flavored Water 107.8 0.9%
20 Soap 18.8 0.7% 20 Plastic Lids 105.6 0.9%
21 Non-Knit Men's Coats 18.6 0.7% 21 Legumes 104.0 0.9%
22 Prepared Cereals 17.4 0.6% 22 Paper Containers 101.1 0.9%
23 Molasses 16.7 0.6% 23 Non-Knit Men's Suits 98.6 0.9%
24 Knit Sweaters 16.6 0.6% 24 Baked Goods 91.2 0.8%
25 Coated Flat-Rolled Iron 15.8 0.6% 25 Knit Women's Shirts 74.4 0.7%
26 Non-Knit Active Wear 15.7 0.6% 26 Petroleum Gas 72.8 0.6%
27 Knit T-shirts 15.0 0.5% 27 Silver 72.4 0.6%
28 Raw Iron Bars 14.7 0.5% 28 Knit Women's Suits 71.2 0.6%
29 Non-Knit Women's Shirts 14.7 0.5% 29 Soups and Broths 69.7 0.6%
Light Rubberized Knitted
30 Refrigerators 14.3 0.5% 30 Fabric 65.7 0.6%
31 Other Live Plants 14.2 0.5% 31 Aluminium Cans 63.6 0.6%
32 Rubber Tires 14.1 0.5% 32 Raw Tobacco 60.6 0.5%
33 Alcohol > 80% ABV 13.9 0.5% 33 Confectionery Sugar 59.0 0.5%
34 Non-Knit Women's Coats 13.2 0.5% 34 Other Small Iron Pipes 58.5 0.5%
35 Plastic Lids 13.1 0.5% 35 Hard Liquor 58.2 0.5%
36 Confectionery Sugar 12.0 0.4% 36 Crustaceans 56.4 0.5%
37 Other Small Iron Pipes 11.6 0.4% 37 Frozen Vegetables 53.3 0.5%
38 Paper Containers 11.2 0.4% 38 Soap 52.7 0.5%
39 Cut Flowers 10.5 0.4% 39 Fruit Juice 50.2 0.4%
40 Bathroom Ceramics 10.4 0.4% 40 Coated Flat-Rolled Iron 48.6 0.4%
41 Foliage 10.4 0.4% 41 Raw Iron Bars 48.0 0.4%
42 Knit Women's Suits 10.2 0.4% 42 Glazed Ceramics 47.9 0.4%
43 Dental Products 10.0 0.4% 43 Refrigerators 47.7 0.4%
44 Cleaning Products 9.5 0.3% 44 Processed Fish 46.9 0.4%
45 Beauty Products 9.3 0.3% 45 Other Oily Seeds 44.5 0.4%
19
1995 2012
46 Legumes 9.3 0.3% 46 Raw Plastic Sheeting 42.6 0.4%
47 Batteries 9.0 0.3% 47 Glass Bottles 41.6 0.4%
48 Leather Footwear 8.6 0.3% 48 Other Edible Preparations 41.2 0.4%
Non-Knit Women's
49 Undergarments 8.4 0.3% 49 Molasses 40.2 0.4%
50 Sowing Seeds 8.2 0.3% 50 Animal Food 39.1 0.3%
51 Baked Goods 8.1 0.3% 51 Dental Products 38.2 0.3%
52 Sawn Wood 7.9 0.3% 52 Sauces and Seasonings 36.4 0.3%
53 Carboxyamide Compounds 7.8 0.3% 53 Sowing Seeds 36.4 0.3%
54 Cabbages 7.5 0.3% 54 Other Live Plants 36.3 0.3%
55 Light Pure Woven Cotton 7.2 0.3% 55 Polishes and Creams 35.7 0.3%
Light Rubberized Knitted
56 Fabric 7.0 0.3% 56 Other Knit Garments 34.7 0.3%
57 Heavy Pure Woven Cotton 6.9 0.3% 57 Perfumes 33.9 0.3%
58 Raw Plastic Sheeting 6.8 0.2% 58 Precious Metal Scraps 33.7 0.3%
59 Plastic Housewares 6.7 0.2% 59 Plastic Pipes 33.0 0.3%
60 Buses 6.6 0.2% 60 Non-Knit Women's Coats 32.1 0.3%
61 Other Furniture 6.4 0.2% 61 Coconut Oil 31.6 0.3%
62 Refined Petroleum 6.4 0.2% 62 Other Vegetable Oils 30.5 0.3%
63 Knit Babies' Garments 6.0 0.2% 63 Beauty Products 29.5 0.3%
64 Unpackaged Medicaments 5.9 0.2% 64 Toilet Paper 29.4 0.3%
65 Other Edible Preparations 5.8 0.2% 65 Cabbages 29.2 0.3%
Knit Women's
66 Undergarments 5.7 0.2% 66 Scrap Aluminium 28.3 0.3%
67 Knit Women's Shirts 5.6 0.2% 67 Plastic Housewares 27.6 0.2%
Synthetic Filament Yarn
68 Shaving Products 5.4 0.2% 68 Woven Fabric 27.2 0.2%
Synthetic Filament Yarn
69 Woven Fabric 5.4 0.2% 69 Batteries 26.8 0.2%
70 Nonaqueous Paints 5.3 0.2% 70 Iron Structures 26.5 0.2%
71 Toilet Paper 5.3 0.2% 71 Knit Men's Suits 26.4 0.2%
72 Leather Apparel 5.0 0.2% 72 Recovered Paper 26.3 0.2%
73 Animal Food 5.0 0.2% 73 Leather Apparel 25.2 0.2%
74 Bovine Meat 5.0 0.2% 74 Pasta 24.4 0.2%
75 Iron Blocks 4.9 0.2% 75 Other Furniture 23.8 0.2%
Mixed Mineral or Chemical
76 Fruit Juice 4.8 0.2% 76 Fertilizers 23.3 0.2%
Non-Knit Men's
77 Undergarments 4.6 0.2% 77 Knit Babies' Garments 22.3 0.2%
78 Sauces and Seasonings 4.6 0.2% 78 Other Processed Vegetables 22.3 0.2%
79 Seed Oils 4.2 0.2% 79 Iron Blocks 22.0 0.2%
80 Potatoes 4.2 0.2% 80 Tropical Fruits 21.8 0.2%
Other Processed Fruits and
81 Knit Men's Suits 4.2 0.2% 81 Nuts 21.6 0.2%
82 Hair Products 4.2 0.2% 82 Foliage 21.3 0.2%
83 Used Rubber Tires 4.1 0.2% 83 Tomatoes 21.3 0.2%
84 Rolled Tobacco 4.1 0.1% 84 Refined Petroleum 21.3 0.2%
85 Small Iron Containers 4.0 0.1% 85 Jewellery 20.9 0.2%
86 Frozen Fruits and Nuts 3.9 0.1% 86 Sawn Wood 20.4 0.2%
87 Perfumes 3.9 0.1% 87 Other Nuts 20.3 0.2%
88 Other Processed Vegetables 3.8 0.1% 88 Brooms 20.0 0.2%
Industrial Fatty Acids, Oils and
89 Iron Stovetops 3.8 0.1% 89 Alcohols 19.9 0.2%
90 Other Fruits 3.8 0.1% 90 Nonaqueous Paints 19.8 0.2%
20
1995 2012
91 Malt Extract 3.7 0.1% 91 Other Vegetables 19.4 0.2%
92 Glazed Ceramics 3.7 0.1% 92 Sausages 19.2 0.2%
93 Other Cotton Fabrics 3.6 0.1% 93 Carboxyamide Compounds 18.4 0.2%
94 Tropical Fruits 3.3 0.1% 94 Leather Footwear 18.4 0.2%
95 Knit Socks and Hosiery 3.2 0.1% 95 Margarine 18.1 0.2%
96 House Linens 3.1 0.1% 96 Small Iron Containers 17.5 0.2%
97 Pens 3.1 0.1% 97 Soybean Oil 17.5 0.2%
98 Essential Oils 3.0 0.1% 98 Other Prepared Meat 17.3 0.2%
99 Frozen Bovine Meat 3.0 0.1% 99 Prepared Cereals 17.1 0.2%
100 Brooms 3.0 0.1% 100 Rubber Apparel 16.9 0.2%
Entre los productos manufacturados que se exportan y que se muestran interesantes de

cara a la posibilidad de generar cadenas de valor y que puedan impulsar la creacin de nuevas
capacidades productivas, en el sentido expresado por (Chang 2014), estn:
Productos de vestuario, los cuales se encuentran desagregados y van desde suteres de

tejido de punto a trajes de hombres que no son de tejido de punto, y que de manera
agregada representan la tercera categora de productos de exportacin del pas,
presentan una alternativa atractiva para la integracin aguas arriba y aguas abajo,
como dicen los economistas. La integracin aguas arriba, la cual ya existe en cierta
medida, implicara la transferencia tecnolgica para desarrollar localmente nuevos tejidos,
o generar economas de escala para la produccin de tejidos y colorantes naturales. La
integracin aguas abajo implicara invertir en el desarrollo de nuevos complementos que
permitan diferenciar las marcas y diseos producidos en el pas.
Tapaderas de plsticos, que pasaron de $14 a $105 millones las cuales pueden vincularse
al sector de alimentos para incrementar las exportaciones de ambos.
Latas de aluminio, de las cuales se exportaban slo $34 mil en 1995 a $63 millones en el
2012. Al igual que el producto anterior, es posible vincular las latas de aluminio con
alimentos para as incrementar las exportaciones de ambos.
Refrigeradoras, que pasaron de $14 a $48 millones y para las cuales podra evaluarse la
produccin de insumos localmente y la identificacin de alternativas baratas para atender
mercados populares en otros pases en desarrollo
Botellas de vidrio, que pasaron de $27 a $42 millones y que podra evaluarse la produccin
de otros productos manufacturados a partir de vidrio.
Diversificacin de las exportaciones y el Espacio Productivo

Finalmente, la Grfica 2.11, la Grfica 2.12 y la Grfica 2.13 muestran el espacio de
producto, o product space, que permite comprender las relaciones entre los principales
productos exportados por Guatemala y cmo dichos productos se vinculan entre s (Simoes and
Hidalgo 2011). La importancia de esta grfica es que permite comprender, a partir del anlisis de
dichos vnculos, en qu productos podra continuar la diversificacin productiva (Hidalgo et al.
2007). La idea detrs del product space es reconocer que un pas con ciertas capacidades o
condiciones de capital, mano de obra, conocimientos, infraestructura e instituciones que le
permiten al pas producir ciertos tipos de productos similares, o prximos, segn el anlisis de
Hidalgo y coautores. Mientras tanto, productos que no requieren capacidades o condiciones
21
similares no se estaran produciendo al mismo tiempo. Por ejemplo, manzanas y peras seran
productos prximos, no as manzanas y electrodomsticos.
Para la construccin del anlisis, se empieza por utilizar las Ventajas Comparativas
Reveladas (RCA en ingls), que es una razn que revela si la proporcin de exportaciones de un
bien para el pas bajo anlisis es mayor que la proporcin de exportaciones de dicho bien a nivel
mundial7. A partir de las ventajas comparativas reveladas, se define que un pas es un buen
exportador si el valor de la razn es mayor a 1. A partir de ello se construye la proximidad entre
dos productos, la cual surge a partir de identificar el valor mnimo entre las dos probabilidades
condicionales de exportar uno de los bienes dado que se exporta el otro bien8. A partir de dicho
anlisis se genera el anlisis de redes o network analysis que busca maximizar la proximidad entre
los productos. Lo que los anlisis de Hidalgo y coautores muestran es que la proximidad est
relacionada con una mayor probabilidad de que un pas empiece a exportar dicho producto.
Grfica 2.11. Clave de los colores del Product Space y Product Space
Fuente: Hidalgo et al. (2007).
7 ((,)/ (,))
, = , donde x son las exportaciones, c es el pas, i es el bien exportado.
(,)/ , (,)
8
, = {( 1| 1), ( 1| 1)}, donde i es el producto i, y j es
el producto j.
22
Estas grficas permiten iluminar que existen ciertos comportamientos en la diversificacin
de las exportaciones de un pas que conviene examinar de cerca para comprender el potencial de
la poltica industrial para Guatemala. En ese sentido al ver ambas grficas, lo primero que
sobresale es que muchos nuevos productos que han surgido en estos ltimos veinte aos estn
surgiendo sin conexin alguna con los productos existentes. Esto indica que es posible realizar
brinco en el desarrollo de nuevos productos lejos del espacio de productos. Segundo, se ha
perdido cierta intensidad en la diversificacin productiva en el sector de textiles (en verde oscuro,
en el centro a la derecha de la grfica), como se ve la cada en la exportacin de abrigos de
hombre de tejido plano, colchas o ropa de beb de tejido plano. La discusin sobre estos
productos debiera darse sobre si es posible encontrar un mercado para realizar mejoras en la
calidad de estos, y si es costo-efectivo realizar dicha mejora.
Tabla 2.5. Productos para realizar saltos de capacidades en el sector de manufactura ligera
segn Dalberg Global Development Advisors utilizando la metodologa de product space
Categora Producto Proximidad
Sistemas de aire acondicionado y refrigeracin 0.48
Cajas de seguridad y blindaje 0.48
Refrigeradoras y
Calcomanas 0.47
congeladores
Pizarras y tablero para escribir 0.47
Reparaciones y cargas para extinguidores 0.44
Lmparas elctricas porttiles 0.37
Alarmas e interruptores de tiempo 0.35
Pilas y bateras Proyectores o magnificadores de imagen 0.35
Reparaciones y cargas para extinguidores 0.35
Partes para televisin y radio 0.53
Micrfonos y altavoces 0.48
Emisores de Velocmetros tacmetros 0.48
radiotelefona
Mquinas despendedoras 0.46
Material de sealizacin de vas 0.40
Calcomanas 0.38
Vehculos de transporte
Velocmetros y tacmetros 0.38
de mercancas
Mquinas y aparatos agrcolas 0.38
Velocmetros y tacmetros 0.47
Maquinaria y aparatos elctricos 0.46
Aparatos de telefona Sistemas de aire acondicionado y refrigeracin 0.46
Partes para televisin y radio 0.45
Lmparas elctricas porttiles 0.45
Fuente: Dalberg (2011)
A partir de dicho anlisis, y tomando en cuenta el desarrollo de capacidades productivas

para incrementar la sofisticacin de la produccin industrial, el Informe de Consultora por parte
de Dalberg Global Development Advisors identific asimismo una serie de productos que podran
evaluarse para que sean desarrollados en Guatemala (Dalberg 2011). El estudio analiza 25
sectores productivos (ms detalles se darn en la seccin 5.3) para analizar las necesidades de
cada sector para dinamizar su crecimiento econmico y creacin de empleo. Dicho estudio no
23
profundiz en cada sector de la misma manera, as que no es posible contar con un anlisis similar.
El sector para el que ms detalle se gener fue el de manufactura ligera. Dicho sector incluy
productos tales como: equipo de refrigeracin y congeladores, pilas y bateras, emisores de
radiotelefona, vehculo de transporte de mercancas, y aparatos de telefona. El sector de textiles,
vestuario y calzado fue analizado como un sector independiente.
El anlisis del product space para Guatemala se aprecia en la Grfica 2.12 para el ao 1995
y en la Grfica 2.13 para el ao 2012, siguiendo el mismo esquema de la Grfica 2.11. A partir del
mismo, el estudio detecta que dada la proximidad que existe entre los productos que ya se
generan en Guatemala, en el pas se debiera promover la produccin en: sistemas de aire
acondicionado, mquinas despendedoras y lmparas elctricas porttiles.
Grfica 2.12. Product Space de Guatemala (1995)
Ahora bien es importante tener en cuenta que el anlisis del product space no
necesariamente implica que dichas diversificaciones sean deseados, pues como seala muy bien
una reciente publicacin del BID, este tipo de anlisis no toma en cuenta que es posible
incrementar las distintas dimensiones de calidad de un producto lo cual puede ser un camino ms
prometedor para el desarrollo de capacidad productivas y creacin de valor (Inter-American
Development Bank 2014). Por ejemplo, Hidalgo y coautores sealan que un pas que produce
manzanas podra resultarle fcil la diversificacin hacia peras. Sin embargo, la crtica del BID
24
implica que es posible que lo ms conveniente para dicho pas sea mejorar la calidad de su
produccin en manzanas, invirtiendo en R&D para ampliar la diversidad de manzanas que se
ofrecen, o invirtiendo en R&D y en maquinaria para mejorar la presentacin final del producto,
reduciendo los tiempos de entrega, mejorando la logstica de la cadena de fro, etc. Ms an, el
enfocarse en las exportaciones de un pas tiene una limitante importante y es que realmente no
existe informacin detallada del proceso de diversificacin productiva domstica que existe en el
pas, especialmente si se toma en cuenta la relevancia que tiene el dinamismo de las ciudades
como una primera instancia de desarrollo productivo (Jacobs 1985).
Existe otra crtica importante a utilizar esta metodologa. El profesor Hirschman, quien
primero explic la importancia de los backward y forward linkages (vnculos en la cadena de valor
hacia adelante y hacia atrs) y las potenciales fallas de mercado que se pueden generar en las
mismas, recomendaba que la poltica industrial deba enfocarse prioritariamente a la industria con
la cadena ms larga de backward y foward linkages, ms que en apuntar esfuerzos de manera
desorganizada (Franko 2007, 60). Esto explicara la importancia que se le dio en Corea del Sur al
desarrollo de la industria automotriz, pues la misma tiene vnculos con distintos subsectores de la
economa, forzando as las mejoras de competitividad a lo largo de la economa coreana. En el
caso de Guatemala, an est pendiente identificar cul podra ser la industria con la cadena de
valor ms larga.
Grfica 2.13. Product Space de Guatemala (2012)
25
Potencial para Sustituir Importaciones
Otra forma de acercarse a la economa del pas y, particularmente, al sector industrial, es
comprender lo que el pas importa. No slo porque ello puede dar una idea de qu es lo que se
demanda en el pas, sino tambin permite darnos una idea de qu tipo de productos se podra
potencialmente empezar a producir domsticamente, dado que claramente existe una demanda
local y que resultara ms fcil de satisfacer que salir internacionalmente a crearse una reputacin
que atraiga clientes. La Tabla 2.6 muestra los 200 principales productos que Guatemala import
en el ao 2012 para ilustrar el punto.
Las principales veinticinco importaciones realizadas por Guatemala en el 2012, la mayora

tienden a ser productos industriales. Entre ellos, se pueden mencionar varios productos qumicos:
petrleo refinado (16.6%); gas de petrleo (1.3%); fertilizante con base de nitrgeno (1.0%);
polmeros de etileno (0.9%); y fertilizantes qumicos o con minerales mixtos (0.9%). Adems,
existen una serie de productos manufacturados, con distintos niveles de tecnologa: automviles
(2.5%); medicamentos empacados (2.4%); camiones de reparto (1.8%); equipo de transmisin
(1.6%); computadoras (1.2%); telfonos (0.9%); motocicletas (0.8%); y turbinas de vapor (0.7%).
En el caso de las importaciones de productos qumicos, se ha planteado con anterioridad

el que Guatemala cuente con una refinera, lo cual permitira importar petrleo crudo y exportar
hacia pases de la regin. Ello podra ser una posibilidad, aunque vale la pena evaluar la facilidad
para su comercializacin, particularmente lo relacionado al transporte del mismo. En todo caso,
ello implicara la posibilidad de contar con una serie de sub-productos interesantes que podran
sustituir importaciones al aprovecharlos.
En el caso de las importaciones de productos manufacturados y tomando en cuenta la

experiencia alemana en acero y la de bicicletas en Tokio (Fear 1997; Jacobs 1985), uno debiera
prestarle particular atencin a los talleres de reparacin en automviles, camiones de reparto,
equipos de transmisin, computadoras, telfonos, motocicletas y turbinas de vapor. Es a travs de
los talleres de reparacin que es posible acceder a informacin del proceso de produccin de los
bienes y que se pueden producir repuestos domsticamente, que son la primera etapa en la
produccin de productos ms elaborados. Si bien es posible que Guatemala no termine con una
industria automotriz, s es posible que produzca parte del vehculo que luego pueda vender al
mercado mexicano, brasileo o norteamericano, y que dicho conocimiento pueda ser utilizado en
otros productos que requieran los mismos conocimientos electro-mecnicos.
Las primeras 25 importaciones tienen un valor por ms de $100 millones cada una, lo cual
habla de un mercado considerable a nivel local. Como es evidente, uno podra extender el anlisis
sobre la potencial sustitucin de importaciones industriales hacia ms productos en los cuales
Guatemala ya tiene capacidad domstica. Por ejemplo, existen $93 millones que se importan de
productos horneados, as como se importan $69 millones en refrigeradores; y $23 millones en
botellas de vidrio.
26
Tabla 2.6. Principales 200 productos importados por Guatemala Millones de US$ (2012)
Value Value
1 Refined Petroleum 2,783.2 16.6% 38 Insulated Wire 75.9 0.5%
2 Cars 414.0 2.5% 39 Electrical Transformers 73.6 0.4%
3 Packaged Medicaments 402.8 2.4% 40 Concentrated Milk 73.1 0.4%
4 Delivery Trucks 305.7 1.8% 41 Polyacetals 72.8 0.4%
5 Broadcasting Equipment 269.1 1.6% 42 Cleaning Products 72.8 0.4%
6 Petroleum Gas 220.0 1.3% 43 Soybean Oil 70.3 0.4%
7 Computers 204.9 1.2% 44 Refrigerators 69.2 0.4%
8 Corn 204.2 1.2% 45 Centrifuges 67.5 0.4%
9 Non-Retail Pure Cotton Yarn 181.0 1.1% 46 Sound Recordings 65.6 0.4%
10 Wheat 168.5 1.0% 47 Tractors 63.5 0.4%
11 Light Rubberized Knitted Fabric 166.6 1.0% 48 Other Plastic Products 63.5 0.4%
12 Uncoated Kraft Paper 161.5 1.0% 49 Heavy Pure Woven Cotton 63.0 0.4%
13 Nitrogenous Fertilizers 160.1 1.0% 50 Poultry Meat 62.9 0.4%
14 Telephones 157.6 0.9% 51 Aluminium Plating 61.4 0.4%
15 Ethylene Polymers 153.1 0.9% 52 Iron Structures 60.3 0.4%
Mixed Mineral or Chemical 53 Prepared Cereals 59.8 0.4%
16 Fertilizers 145.0 0.9%
54 Used Clothing 59.6 0.4%
17 Pesticides 140.1 0.8%
55 Liquid Pumps 57.5 0.3%
18 Other Edible Preparations 137.8 0.8%
56 Soap 56.9 0.3%
19 Motorcycles 131.8 0.8%
57 Coal Briquettes 56.2 0.3%
20 Soybean Meal 128.9 0.8%
58 Flavored Water 56.2 0.3%
21 Plastic Lids 124.0 0.7%
59 Perfumes 54.4 0.3%
22 Toilet Paper 121.5 0.7%
60 Malt Extract 53.8 0.3%
23 Scented Mixtures 118.0 0.7%
61 Raw Cotton 53.5 0.3%
24 Other Synthetic Fabrics 117.6 0.7%
62 Beauty Products 53.4 0.3%
25 Steam Turbines 116.2 0.7%
63 Vinyl Chloride Polymers 53.3 0.3%
26 Video Displays 109.4 0.7%
64 Integrated Circuits 53.2 0.3%
27 Rubber Tires 102.9 0.6%
65 Uncoated Paper 51.7 0.3%
28 Hot-Rolled Iron 98.3 0.6%
66 Coated Flat-Rolled Iron 50.2 0.3%
29 Vehicle Parts 98.0 0.6%
67 Hair Products 48.5 0.3%
30 Propylene Polymers 97.1 0.6%
68 Semi-Finished Iron 47.7 0.3%
31 Raw Plastic Sheeting 95.0 0.6%
Synthetic Filament Yarn Woven 69 Plastic Housewares 46.9 0.3%
32 Fabric 93.3 0.6% 70 Sauces and Seasonings 46.3 0.3%
33 Baked Goods 92.8 0.6% 71 Medical Instruments 45.7 0.3%
Non-Retail Synthetic Filament
72 Human or Animal Blood 45.5 0.3%
34 Yarn 87.3 0.5%
73 Other Furniture 45.3 0.3%
35 Large Construction Vehicles 80.8 0.5%
74 Valves 43.6 0.3%
36 Cold-Rolled Iron 80.7 0.5%
37 Potassic Fertilizers 78.2 0.5% 75 Models and Stuffed Animals 42.9 0.3%
27
Value Value
76 Engine Parts 42.8 0.3% 114 Other Printed Material 30.7 0.2%
77 Paper Containers 42.4 0.3% 115 Used Rubber Tires 30.6 0.2%
78 Metal Stoppers 42.2 0.3% 116 Raw Iron Bars 30.5 0.2%
79 Scrap Iron 41.6 0.3% 117 Other Heating Machinery 30.2 0.2%
80 Excavation Machinery 41.6 0.3% 118 Ink 30.1 0.2%
81 Stone Processing Machines 41.5 0.3% 119 Sowing Seeds 29.5 0.2%
82 Cheese 41.5 0.3% 120 Synthetic Coloring Matter 29.3 0.2%
83 Iron Blocks 40.9 0.2% 121 Video Recording Equipment 29.2 0.2%
84 Industrial Printers 40.7 0.2% 122 Aluminium Cans 29.0 0.2%
85 Rubber Footwear 40.6 0.2% 123 Other Construction Vehicles 28.9 0.2%
86 Steam Boilers 40.5 0.2% 124 Other Plastic Sheetings 28.7 0.2%
87 Kaolin Coated Paper 40.2 0.2% 125 Electric Filament 28.2 0.2%
88 Brochures 39.9 0.2% 126 Liquid Dispersing Machines 27.7 0.2%
89 Animal Food 39.3 0.2% 127 Non-fillet Frozen Fish 27.2 0.2%
90 Flat Flat-Rolled Steel 39.2 0.2% Industrial Fatty Acids, Oils and
128 Alcohols 27.2 0.2%
91 Rice 38.5 0.2%
129 Transmissions 27.1 0.2%
92 Prepared Cotton 38.4 0.2%
130 Buses 27.1 0.2%
Low-voltage Protection
93 Equipment 38.0 0.2% 131 Cellulose Fibers Paper 26.7 0.2%
94 Electric Motors 37.9 0.2% 132 Trunks and Cases 26.6 0.2%
95 Air Pumps 36.8 0.2% 133 Oxygen Amino Compounds 26.1 0.2%
96 Plastic Pipes 36.5 0.2% 134 Petroleum Coke 25.8 0.2%
97 Electrical Control Boards 35.9 0.2% 135 Other Small Iron Pipes 25.5 0.2%
Nitrogen Heterocyclic 136 Petroleum Jelly 25.4 0.2%
98 Compounds 35.0 0.2%
137 Light Fixtures 25.2 0.2%
99 Hot-Rolled Iron Bars 35.0 0.2%
138 Milk 25.1 0.2%
100 Confectionery Sugar 34.2 0.2%
139 Lifting Machinery 24.8 0.2%
101 Office Machine Parts 33.8 0.2%
140 Non-Knit Men's Suits 24.7 0.2%
102 Shaving Products 33.3 0.2%
Industrial Food Preperation 141 Bovine, Sheep, and Goat Fat 24.5 0.2%
103 Machinery 33.0 0.2% 142 Leather Footwear 24.4 0.2%
Machinery Having Individual
143 Microphones and Headphones 23.8 0.1%
104 Functions 32.6 0.2%
144 Self-adhesive Plastics 23.3 0.1%
105 Other Uncoated Paper 32.4 0.2%
145 Glass Bottles 23.2 0.1%
106 Other Footwear 32.3 0.2%
146 Nonaqueous Paints 23.1 0.1%
107 Washing and Bottling Machines 32.0 0.2%
147 Electric Generating Sets 23.0 0.1%
108 Starch Residue 31.4 0.2%
148 Non-Knit Women's Suits 23.0 0.1%
109 Electric Batteries 31.3 0.2%
Alkylbenzenes and
110 Electric Heaters 31.2 0.2% 149 Alkylnaphthalenes 22.9 0.1%
111 Rubberworking Machinery 31.0 0.2% 150 Other Coloring Matter 22.7 0.1%
112 Vitamins 31.0 0.2% 151 Iron Fasteners 22.7 0.1%
113 Coffee and Tea Extracts 30.8 0.2% 152 Sulfates 22.5 0.1%
28
Value Value
153 Cyclic Hydrocarbons 22.3 0.1% High-voltage Protection
178 Equipment 19.3 0.1%
154 Chocolate 22.3 0.1%
179 Blank Audio Media 19.1 0.1%
155 Palm Oil 22.2 0.1%
180 Fruit Juice 18.6 0.1%
156 Glazed Ceramics 22.2 0.1%
181 Apples and Pears 18.6 0.1%
157 Wheat Flours 22.2 0.1%
182 Paper Labels 18.5 0.1%
158 Cereal Flours 22.0 0.1%
183 Trailers 18.5 0.1%
159 Cranes 21.9 0.1% Tanned Equine and Bovine
160 Pig Meat 21.8 0.1% 184 Hides 18.5 0.1%
161 Frozen Bovine Meat 21.5 0.1% 185 Grapes 18.4 0.1%
162 Carbonates 21.2 0.1% 186 Metal-Rolling Mills 18.1 0.1%
163 Carboxylic Acids 21.1 0.1% 187 Radio Receivers 18.1 0.1%
164 Textile Footwear 20.9 0.1% 188 Postage Stamps 18.0 0.1%
Other Processed Fruits and Saturated Acyclic
165 Nuts 20.9 0.1% 189 Monocarboxylic Acids 18.0 0.1%
166 Other Iron Products 20.7 0.1% 190 Hard Liquor 17.9 0.1%
167 Iron Stovetops 20.7 0.1% 191 Other Rubber Products 17.5 0.1%
168 Bi-Wheel Vehicle Parts 20.6 0.1% 192 Glues 17.5 0.1%
169 Shaped Paper 20.6 0.1% 193 Narrow Woven Fabric 17.1 0.1%
170 Dental Products 20.2 0.1% 194 Crustaceans 16.9 0.1%
Sulfonated, Nitrated or
171 Other Frozen Vegetables 20.1 0.1%
195 Nitrosated Hydrocarbons 16.8 0.1%
172 Cement 20.0 0.1%
196 Raw Zinc 16.8 0.1%
173 Household Washing Machines 20.0 0.1%
197 Aqueous Paints 16.7 0.1%
174 Facial Tissue 19.9 0.1%
198 Plastic Coated Textile Fabric 16.5 0.1%
175 Seats 19.7 0.1% Unprocessed Synthetic Staple
176 Other Prepared Meat 19.5 0.1% 199 Fibers 16.5 0.1%
177 Newsprint 19.5 0.1% 200 Non-Retail Mixed Cotton Yarn 16.4 0.1%
Fuente: Simoes y Hidalgo (2011) y Hausmann et
al. (2011).
29
Restricciones al Crecimiento del Sector
La manufactura afronta mltiples restricciones econmicas, normativas, institucionales y polticas
que limitan su crecimiento y condicionan el tipo de polticas pblicas que pueden ser utilizadas
para promover su desarrollo.
En los ltimos aos se han realizado estudios para identificar cules son las restricciones al
crecimiento de las economas en desarrollo. A continuacin se describirn brevemente las
conclusiones de los mismos9.
A partir de la propuesta metodolgica de (Ricardo Hausmann, Rodrik, and Velasco 2008),

se ha construido en la ltima dcada una serie de estudios para comprender cules son las
restricciones relevantes para el crecimiento de las economas en desarrollo. La idea que emplean
ellos es que estas restricciones funcionan como cuellos de botella y por lo tanto deben tener
prioridad frente a otros factores. El estudio realizado para el caso de Guatemala (Stein et al.
2008), arroj que el principal problema es el bajo retorno privado para nuevos proyectos
productivos. Dicho problema se subdivide en dos. Primero, la baja apropiabilidad de los retornos
ocurre por la elevada inseguridad fsica y jurdica, as como por elevados niveles de corrupcin. El
segundo, son los bajos retornos sociales, dados los bajos niveles de capital humano que hay en el
pas y la elevada informalidad de las actividades econmicas, ambos elementos dificultando la
realizacin de negocios.
Por su parte, el Informe de Consultora de Dalberg Global Development Advisors concluye

que Guatemala corre el riesgo de quedarse rezagada limitando su habilidad de competir en los
mercados internaciones si no actualiza y dinamiza la base de su oferta de productos y servicios
(Dalberg 2011b). En el estudio, Dalberg identific las limitantes que deben afrontarse para
desarrollar el pas, las cuales estn sealadas en la Tabla 2.7.
Tabla 2.7. Prioridad para el desarrollo de la economa guatemalteca segn

Dalberg Global Development Advisors
Categora Limitantes
Desnutricin
Imperativos Educacin
estratgicos Seguridad
Estado de derecho y corrupcin
Ecosistema para el apoyo de los emprendedores
Falta de inversin extranjera
Limitantes
Formacin tcnica y vocacional insuficiente
transversales
Costos de energa elctrica
Infraestructura vial
Otros inhibidores al Acceso a financiamiento
desarrollo Vivienda
Fuente: Dalberg (2011a)
9
Cabe sealar que la Agenda Nacional de Competitividad 2012-2021, si bien cuenta con acciones relevantes
tomadas en cuenta para la construccin de las propuestas de poltica, no cuenta propiamente con un
diagnstico propiamente dicho. El mismo est implcito a partir de la literatura que cita el documento, as
que por lo mismo no fue tomado en cuenta para esta seccin (PRONACOM 2012).
30
Adicionalmente, dicho estudio presenta un desglose para distintos sectores de la
economa. Sin ser exhaustivos, conviene sealar algunos de dichos sectores y los problemas de
mayor impacto encontrados en dicho estudio:
Manufactura ligera: (i) Debilidad institucional para atraer inversin; (ii) Elevados costos
de seguridad y electricidad; (iii) Dependencia en importaciones para cubrir insumos; y,
(iv) Brecha de personal tcnico y conocimientos.
Textil, confeccin y calzado: (i) Concentracin excesiva de las exportaciones al
mercado de Estados Unidos (ms del 80% de las exportaciones); (ii) Prdida de
participacin de mercado a favor de pases asiticos y otros pases centroamericanos;
(iii) Falta de una estrategia de posicionamiento del sector (produccin masiva vs.
produccin de alto valor agregado); (iv) - A pesar de la capacidad textil del pas, los
principales insumos (algodn y tela) tienen que ser importados; (v) - Costo de la
electricidad elevado; (vi) Costo de la mano de obra elevado; (vii) Cursos de educacin
tcnica son insuficientes; y, (viii) Alto nivel de inseguridad.
Metalmecnica: (i) Baja eficiencia y altos costos para pasar las aduanas; (ii)
Robo/estafas en empresas (interno); (iii) Incertidumbre regulatoria; (iv) Estado de
derecho/certeza jurdica; (v) Seguridad impide de tener procesos de 24 horas y
prdidas durante el transporte; (vi) Seguridad Industrial; (vii) Falta de inversin por
falta de incentivos y fomento a la inversin; (viii) Acceso a financiamiento (acceso a
productos especficos de financiamiento).
Forestal, hule, muebles y papel: (i) La industria primaria presenta una gran
fragmentacin resultando en una situacin de sub escala que agrava los desafos de
acceso al bosque, integracin de mejores prcticas del manejo del bosque y acceso a
maquinaria y tecnologa; (ii) Falta de coordinacin entre empresas dentro de la cadena
de silvicultura y papeleras; (iii) Empresas no se unen para coordinar una produccin
estndar; (iv) Falta de crdito a largo plazo (v) No hay seguros para el sector, ni
crditos prendarios; (vi) Costo de la electricidad muy elevado ; y, (vii) Infraestructura
vial inadecuada significa costos de transporte muy altos (40% de los costos totales).
Alimentos procesados: (i) Falta una poltica de importacin de productos (altos
impuestos para la importacin de insumos; (ii) Costos de seguridad; (iii) Falta de
esfuerzo nacional en el tema de innovacin; (iv) Altos costos de transporte martimo y
terrestre; y, (v) Costos de energa.
Farmacuticos y laboratorios: (i) Aumento precios insumos qumicos; (ii) En Guatemala
no se producen ingredientes activos; (iii) Falta de conocimiento de los requerimientos
de anlisis y su acreditacin; y, (iv) Bajo nivel de acreditaciones a nivel pas.
Qumicos y plsticos: La burocracia para registrar productos qumicos limita el
desarrollo de nuevos productos; (ii) Escaso accionar del Estado en la seguridad, impide
que exista la posibilidad de produccin de 24 horas; (iii) El contrabando y otras
prcticas desleales pone en desventaja a aquellas empresas que s cumplen con la
legalidad; (iv) Los altos ndices de corrupcin afectan en los costos comerciales,
representan altos costos de transaccin; (v) Falta de capital de riesgo; (vi) El sector se
ha limitado a producir productos tradicionales y cuenta con poca inversin para
competir en nichos de productos no-tradicionales; y, (vii) Se necesita elaborar planes
estratgicos que creen las condiciones de fomento a la inversin, tanto local como
extranjera.
31
En la Encuesta a Compaas sobre el Clima de Inversin 2010 hecha por el Banco Mundial
se muestra que las empresas del pas consideran que el crimen y el robo son el principal problema
del ambiente de negocios del pas (The World Bank and International Finance Corporation 2010).
A ello le siguen las prcticas del sector informal, la inestabilidad poltica y la corrupcin en el pas.
Dependiendo del tamao de la empresa, con base en el nmero de trabajadores, as cambian
ligeramente las preocupaciones. Para las empresas de 1 a 19 trabajadores, son: crimen,
inestabilidad poltica prcticas del sector informal. Para las empresas de 20 a 99 empleados, son:
prcticas del sector informal, crimen y corrupcin. Para las empresas con 100 o ms empleados,
son: inestabilidad poltica, crimen y la escasa educacin de la mano de obra.
El Informe de Competitividad Global 2013-2014, generado a partir de encuestas al sector

privado, muestra que los factores ms problemticos para hacer negocios (Schwab et al. 2013).
Los retos ms grandes del pas se encuentran en temas de seguridad, calidad de educacin,
percepcin de la corrupcin y hay rezagos importantes en materia de salud primaria (ver Tabla
2.8).
Tabla 2.8. Limitantes transversales al desarrollo de la economa guatemalteca

Posicin en
Desventaja
Ranking
Crimen organizado 148
Costos asociados al crimen y a la violencia 147
Calidad de la educacin en matemticas y ciencias 139
Confianza en la Polica Nacional Civil 136
Calidad de la educacin primaria 136
Calidad del sistema educativo 135
Confianza en los polticos 130
Proteccin de los inversionistas 129
Desvo de fondos pblicos 127
Despilfarro en el gasto de gobierno 125
Fuente: Fundesa (2013).
32
3. Instrumentos de la Poltica Industrial
El proceso de desarrollo econmico no se centra solamente en la capacidad de los pases y sus

empresas para producir ms de los mismos productos que ya producen, sino tambin en su
capacidad de generar procesos de transformacin productiva que estimulen el desarrollo
econmico. Sin embargo, esta transformacin no siempre ocurre espontneamente. En la
prctica, la mayora de los pases que han experimentado con xito estos procesos, rara vez lo han
hecho sin estrategias de desarrollo deliberadas y sin polticas activas que mejoren su capacidad de
ampliar y optimizar la canasta de sus productos (The World Bank 1993; Chang 2002b; Inter-
American Development Bank 2014; Rodrik 2008b).
Los instrumentos utilizados pueden ser verticales (sectoriales) y enfocarse en sectores

emergentes priorizados, pero deben tener en cuenta las fallas de mercado que impiden que las
empresas aprovechen las oportunidades de negocios. Estas fallas, por lo general, consisten en
fallas de coordinacin sectorial (por ejemplo, bienes colectivos que beneficiaran a todas las
empresas de un sector, pero que ninguna de ellas provee por s sola por falta de incentivos) o en la
falta de un bien pblico esencial (por ejemplo, regulaciones indebidas que obstaculizan el
desarrollo de las empresas). Ahora bien, las fallas de mercado no son justificacin suficiente para
la implementacin de polticas verticales de transformacin productiva. Es necesario tambin
centrarse en casos con mayores beneficios potenciales, tomando en cuenta las restricciones de
recursos financieros y humanos que puedan existir para la implementacin de dichas polticas,
para lo cual es necesario establecer procesos de seleccin de sectores objetivos10 y procesos de
evaluacin rigurosos, e independientes.
La preocupacin por corrupcin tiende a ser un problema para el caso de polticas

verticales o sectoriales, de all que en las ltimas dos dcadas mucho del esfuerzo en Amrica
Latina sea alrededor de polticas horizontales, o aquellas enfocadas a mejorar el ambiente general
de hacer negocios (Inter-American Development Bank 2014). Sin embargo, tambin dichas
polticas pueden tender a sufrir procesos de corrupcin y de captura, desde los burcratas que
buscan incrementar sus ingresos sin mejoras en la calidad de los servicios pblicos, hasta
contratistas que logran contratos millonarios para infraestructura
En ese sentido, es importante tomar en cuenta que es necesario promover una serie de
polticas verticales (sectoriales) y horizontales (transversales o que afectan a toda la economa) en
Guatemala, dado su xito en la experiencia nacional e internacional, a la vez que se pone atencin
a la estructura institucional del pas, para lograr los beneficios deseados. Si bien la postura actual
tiende a ser a no generar instrumentos si no pre-existe la institucionalidad necesaria (Inter-
American Development Bank 2014), uno debe reconocer que la experiencia internacional muestra
que, de hecho, muchas veces dicha institucionalidad surge junto con los instrumentos, siempre
que existan autoridades comprometidas y el adecuado liderazgo detrs (Lee 2000; Schein 1996; B.-
K. Kim and Vogel 2013; Vogel 2011b).
10
Estos procesos pueden tomar en cuenta elementos como las capacidades de produccin del pas de un
producto, o la facilidad de adquirirlas, el mercado mundial existente, el nivel de sofisticacin de los
productos, las fallas de mercado que impiden que el mercado invierta en los sectores.
33
Condiciones bsicas
A lo largo de las ltimas dcadas ha existido un impulso constante por impulsar
condiciones bsicas para la promocin de un ambiente favorable para el crecimiento econmico
del pas. Las mismas, vienen a ser parte de la agenda econmica y de la reforma del Estado y que,
siguen siendo elementos importantes para el desarrollo del pas. Incluirlas puede parecer
redundante, pero no incluirlas sera un acto de omisin objetable. De manera breve, estos seran
los elementos a resaltar:
1. Fortalecer el estado de derecho

a. Fortalecer las instituciones de Estado, particularmente: Corte Suprema de Justicia,
Tribunal Supremo Electoral, Corte de Constitucionalidad, Ministerio Pblico,
Contralora General de Cuentas y la Superintendencia de Administracin
Tributaria.
2. Fortalecer el mercado interno
a. Promover la formalizacin de la economa, tanto en temas de propiedad,
empresas y empleo.
b. Impulsar los servicios de inteligencia de mercado para el aprovechamiento de
oportunidades internas, as como de los tratados comerciales con otros pases
c. Fortalecer la provisin de seguridad de personas y mercancas en el pas
d. Fortalecer la lucha contra el contrabando
3. Fortalecer la atraccin de nuevas inversiones al pas
a. Impulsar legislacin para generar estabilidad tributaria en el pas
b. Impulsar polticas de emprendimiento e innovacin
Instrumentos Transversales (Horizontales)

Este tipo de instrumentos se caracterizan por crear condiciones generales susceptibles de
ser aprovechadas por cualquiera en cualquier momento; este tipo de intervenciones no hace
diferenciacin alguna segn las caractersticas propias de cada actividad econmica
Urbanizacin estratgica del pas.
El desarrollo industrial del pas depende de inversiones estratgicas en la urbanizacin del

pas. La ciudad de Guatemala ofrece muchas ventajas, pero como se ha reconocido desde hace
dcadas, es necesaria la descentralizacin productiva para ofrecer mayores oportunidades para la
poblacin. Ms an, distintas reas del pas ofrecen distintas ventajas competitivas. Por un lado,
la cercana a mercados internacionales, puede ser un elemento relevante. Por otro, potencializar
ventajas existentes en reas urbanas, que actualmente no cuentan con el apoyo suficiente para
generar desarrollo econmico a mayor escala. Para ello, se necesita focalizar la inversin en reas
Urbano-Industriales Prioritarias (AUIP), cercanas a los puertos del pas y las principales fronteras
del pas. La importancia de la urbanizacin reside en que las ciudades cuentan con economas de
escala que permiten minimizar los costos a las empresas, trabajadores y gobiernos locales y al
gobierno nacional.
El impulso de la urbanizacin debe involucrar apoyo financiero del gobierno central,

diversas entidades descentralizadas y autnomas, los gobiernos locales y el sector privado en
34
distintos elementos, tales como: infraestructura de transporte (ver adelante), infraestructura en
drenajes y electricidad, vivienda, transporte pblico, reas de recreo, mercados, proyectos de
eficiencia energtica, entre otros. Lo importante es identificar una necesidad doble. Por un lado,
generar condiciones que favorezcan la atraccin de trabajadores al rea. Esto requerir
coordinacin entre distintos actores, as que ser relevante el liderazgo local y nacional para que el
proyecto avance. Al mismo tiempo, para evitar que la complejidad paralice el proyecto, debiese
iniciarse a pequea escala y resolviendo problemas concretos y generando resultados en el corto
plazo.
Ampliacin de la Infraestructura de transporte.
Para impulsar el crecimiento econmico, la infraestructura es un elemento fundamental

en el caso de Guatemala. La baja calidad y el acceso restringido a infraestructura han sido
identificados como restricciones al crecimiento econmico: las deficiencias en la infraestructura
elevan los costos para todos los sectores productivos y, en muchos casos, impide el surgimiento de
nuevos sectores (Cuevas, Lee, and Pineda 2010). Guatemala no carece de propuestas de
proyectos para aumentar y mejorar la infraestructura. El principal problema es que estos
proyectos no ven la luz por: (i) falta de mecanismos que incentiven la inversin privada; (ii) poca
capacidad en el sector pblico para estructurar los proyectos; (iii) falta de un marco legal que d
seguridad a los inversionistas; (iv) esquemas de financiamiento que permitan movilizar suficientes
fondos para los proyectos (CIEN 2012). La prioridad debiese ser conectar las AUIP con puertos,
fronteras, con otras ciudades importantes del pas y regiones que provean insumos relevantes
para los sectores productivos dentro de las AUIP.
En ese sentido, las polticas de mejora de infraestructura deben enfocarse, primero, en la

creacin de marcos legales, instituciones y esquemas de alianzas pblico-privadas que permitan la
estructuracin de los proyectos y la atraccin de grandes inversiones (particularmente privadas).
Adems, se debe realizar una hoja de ruta que priorice aquellos proyectos de infraestructura que
tengan mayor impacto en la competitividad, conectividad y reduccin de costos para los sectores
productivos para el pas. Es importante, en ese sentido, que los esfuerzos se orienten a aprender
de las lecciones latinoamericanas, pero tambin europeas y asiticas sobre la estructuracin de
proyectos de infraestructura. La regin latinoamericana ha sido sealada por problemas al
momento de aprovechar Alianzas Pblico-Privadas, en donde el ambiente poltico y jurdico juega
un papel relevante producto de renegociaciones, las cuales muchas veces pueden ser
aprovechadas por el sector pblico o el sector privado en contra del beneficio de la poblacin,
aunque muchas veces ello no siempre suceda (Guasch 2004; De Brux 2010). Para mantener el
apoyo de la poblacin por este tipo de mecanismos que permiten acelerar la construccin de
infraestructura, es necesario un diseo legal e institucional sofisticado.
Educacin y Capacitacin para la produccin.
Es necesario entender que una poblacin educada no se limita a la cobertura del sistema
educativo, ni a los aos de estudios, sino a la relevancia de las habilidades enseadas para
satisfacer de manera adecuada las demandas del mercado laboral. Por ello, es fundamental la
participacin activa y coordinada del sector productivo, no solo en la definicin de los contenidos
curriculares del sistema escolar, sino en la misma formacin de los trabajadores en elementos
especficos del mercado laboral.
35
Es importante la experimentacin para identificar los mejores mecanismos para generar la
capacitacin necesaria en sectores econmicos, as como bienes y servicios nuevos. Entre los
esfuerzos a seguir es necesario continuar los esfuerzos por la implementacin de la Beca Mi
Primer Empleo, programa donde han colaborado el Ministerio de Trabajo y Previsin Social as
como el Ministerio de Economa, para vincular jvenes trabajadores con empresas. La idea es
ofrecer capacitacin en el trabajo, cumpliendo con ciertos estndares, a jvenes a cambio de un
ingreso base y la posibilidad de entrar a trabajar en dicha empresa tras completar el curso. El
gobierno se involucra de dos maneras, involucrndose en la calidad de la certificacin y
subsidiando parte del ingreso del joven aprendiz. La idea es que las empresas tengan el incentivo
a contratar aprendices, mientras logra identificar a los trabajadores con mayores niveles de
productividad. Por su parte, los jvenes ganan oportunidades de insertarse a trabajos formales,
as como la certificacin que debiese ayudarles a insertarse a otras empresas del sector.
La otra posible innovacin a considerar es que el Gobierno ofrezca un subsidio a la

capacitacin a las empresas en aquellos temas que actualmente no cubre el Instituto de
Tecnologa Capacitacin y Productividad (INTECAP). El monto mximo del subsidio sera
equivalente al mximo que la empresa paga anualmente por motivo de INTECAP. En la decisin de
otorgar el subsidio debiese participar un miembro del INTECAP para garantizar la calidad de la
capacitacin, ms para tener acceso a la documentacin que para definir si el subsidio se otorgar.
La razn de ello es que el INTECAP pueda ir construyendo la capacidad futura de otorgar dichas
capacitaciones y as reducir la necesidad de otorgar este subsidio a futuro, si no reducirlo, por lo
menos reorientarlo cada vez a nuevos sectores y productos. En todo caso, esta intervencin
debiese atravesar un proceso de priorizacin de las capacitaciones a subsidiar, tomando en cuenta
la capacidad de generar empleo o la capacidad de entrar en nuevas actividades econmicas de
manera rentable.
Estmulo a la Innovacin.
Contar con un contexto macroeconmico apropiado es un requisito necesario para la

innovacin, mas no uno suficiente. Existen polticas explcitas de innovacin que pueden tener un
impacto positivo en aspectos del proceso de innovacin, como lo es el grado de inversin de las
empresas en R&D, por ejemplo. De hecho, al comparar los niveles de inversin de las empresas en
los pases de la OCDE con los de Amrica Latina, se observa que la escasez de inversiones del
sector pblico en la generacin de conocimiento genrico y la falta de sofisticacin de la
estructura de produccin explican una gran parte de la brecha entre ambos grupos de pases
(Inter-American Development Bank 2014, 75).
La evidencia sugiere que los esfuerzos en I+D tienen ms impacto en los pases
desarrollados porque estos tienden a tener mejor proteccin de marcas, mercados financieros
ms profundos, gobiernos con mejor capacidad de movilizar inversiones pblicas en I+D y, en
general instituciones de investigacin ms fuertes y de mejor calidad. Esto implica que, si bien se
deben hacer esfuerzos para aumentar la inversin en I+D en el pas, estos esfuerzos deben ser
parte de una poltica de innovacin integral, con una visin de largo plazo, que involucre a sector
privado y sector pblico y que considere temas relevantes para la innovacin empresarial en todas
sus etapas, tales como: estndares de calidad, investigacin de mercados, encadenamientos con
mercados y sectores de alta tecnologa, entre otros.
36
Desarrollo del sector financiero y Mercado de capitales
Las principales fallas de mercado que limitan la profundidad financiera y por lo tanto
limitan el desarrollo de las empresas son las garantas, el cumplimiento, el costo del fondeo de las
entidades financieras, los costos de intermediacin, la falta de informacin (Inter-American
Development Bank 2014, chap. 6). Tambin es importante que, en el proceso de desarrollo
industrial, existan polticas explcitas de apoyo hacia sectores econmicos que tengan alto impacto
en creacin de empleo con altos y medianos niveles educativos, lo cual puede llegar a pasar por la
consolidacin de una banca de desarrollo.
Entre las intervenciones pblicas que pueden tener un impacto en la profundidad

financiera, son acciones que permitan el acceso fondeo ms barato, en particular para las
instituciones de microfinanzas (microfinancieras y cooperativas de ahorro y crdito). Existen
actualmente fideicomisos que otorgan prstamos de segundo piso para distintos sectores. No
obstante, el mayor problema de costo de fondeo no es uno de liquidez, sino de garantas, por lo
que se recomienda transformar estos instrumentos de financiamiento directo en sistemas de
garantas. Las garantas estn mejor adecuadas para enfrentarse a las restricciones de crdito, y
son particularmente eficientes cuando los bancos privados manifiestan una aversin excesiva al
riesgo. Por otro lado, se recomienda complementar estos modelos de garantas tomando en
cuenta los sistemas multilaterales de garantas recprocas.
Entre los bienes pblicos que pueden mejorar la productividad mediante un mejor acceso
al financiamiento, est la fijacin de reglas de juego que sean transparentes y verificables para la
supervisin y regulacin de los mercados financieros. En ese sentido, se recomienda la aprobacin
e implementacin de las leyes de microfinanzas, factoraje y arrendamiento (leasing), ya
presentadas al Congreso de la Repblica, y analizar qu otros instrumentos financieros necesitan
de un marco regulatorio para su desarrollo. Por otro lado, se deben tambin reducir las barreras
para ingresar en los mercados financieros; reducir las asimetras que distorsionan la asignacin de
capital; establecer (o mejorar) las bases legales de los registros del crdito, las transacciones
seguras, los registros catastrales, los registros de garantas mobiliarias y las leyes de insolvencias.
Mejora en el nivel de eficiencia en las operaciones de las empresas
No cabe duda que mejorar la calidad de la fuerza laboral es un elemento clave para el
desarrollo. Sin embargo, es igual de importante contar con instrumentos que se enfoquen en
aquellos que generarn los empleos: las empresas. Y, si bien es cierto que hay que incentivar la
deslocalizacin de grandes empresas internacionales hacia el pas, tambin se deben llevar a cabo
estrategias especficas para el aumento de la productividad de las empresas locales,
especialmente las pequeas y medianas empresas.
En muchos casos, la productividad de las empresas se debe a la baja calificacin de los

emprendedores o gerentes. Cuando el mercado no produce naturalmente estos emprendedores,
estos pueden crearse a travs de incubadoras, o fomentando mayores vnculos entre las empresas
internacionales y locales para la transferencia de conocimiento y tecnologa; o pueden traerse,
atrayendo a guatemaltecos en el exterior, o a emprendedores internacionales (caso Start-up
Chile), o simplemente en forma de inversin extranjera directa.
37
Por otro lado, existe una diversa gama de servicios financieros y no financieros que puede
brindarse a las empresas, segn sus etapas de desarrollo de las empresas (capital semilla,
asesoras, asociatividad, matching grants, entre otros). Ahora bien, la experiencia reciente de
atencin a MIPYMES con estos servicios, tanto en Guatemala como en la regin, han demostrado
que para tener un mayor impacto (en incremento de ventas, formalizacin y generacin de
empleos), son necesarios algunos elementos: (i) contar con estrategias integrales y no aisladas;
(ii) brindar los servicios por medio de intermediarios y no ejecutarlos directamente desde el
Estado; (iii) complementariedad de los servicios y de los programas que los otorgan; (iv) alianzas
fuertes con el sector productivo y con la academia; (v) monitoreo constante de los programas y
evaluaciones de impacto; (v) flexibilidad para adaptarse a las necesidades cambiantes de las
empresas y los mercados.
Eficiencia energtica y suministro elctrico garantizado a precios competitivos
El precio de la energa en Guatemala es elevado. Esto se debe en parte a la estructura de

la matriz energtica del pas, con una fuerte dependencia a las energas fsiles a pesar de contar
con un enorme potencial de generacin con recursos renovables.
Para satisfacer la demanda proyectada de forma sostenible y reducir los costos de la

energa, se deben implementar acciones que permitan: (i) diversificar la matriz energtica para
aprovechar el potencial de recursos renovables y disminuir la dependencia de recursos fsiles; (ii)
asegurar el incremento de inversiones en el sector; (iii) impulsar la interconexin energtica de
Guatemala con la regin Mesoamericana para ampliar la oferta (ejemplo, el gasoducto con
Mxico); (iv) promover normativa especfica para el consumo de productos eficientes; (iv)
aumentar la calidad de la cobertura de los servicios de electricidad en el interior del pas,
particularmente en las AUIP; promover la eficiencia energtica dentro del sector industrial.
Flexibilizacin del Mercado laboral.
La rigidez del mercado laboral guatemalteco es una de las restricciones ms costosas al

crecimiento y la competitividad, teniendo como consecuencia un sector informal tan amplio que
se ha convertido en la norma, y no en la excepcin. El mercado laboral debe ser dinmico y
flexible, para adaptarse a las necesidades de los trabajadores y empresas, tomando en cuenta las
realidades del pas y las tendencias globales. Ello implica la creacin de nuevos tipos de contratos,
distintos al de tiempo completo, el pago por hora y otras herramientas que permitan: (i) la mayor
movilidad de los trabajadores en el mercado laboral; (ii) un incremento de la formalidad del
empleo; (iii) la integracin al mercado laboral de grupos vulnerables, tales como jvenes y
mujeres, a quienes se les dificulta encontrar trabajos que se adapten a sus necesidades de
horarios; (iv) la atraccin de nuevas inversiones en el pas intensivas en mano de obra.
Lo anterior debe guiar la visin de la poltica laboral en el pas. De manera concreta se

menciona en este documento la importancia que tienen polticas como: facilitar la contratacin de
trabajadores extranjeros; ajustar el salario mnimo en ciertos sectores, particularmente de
manufactura ligera, a las condiciones del interior de la Repblica para atraer empleo formal; e
impulsar la figura de aprendices para impulsar la capacitacin en el trabajo; y, capacitacin en
nuevos sectores y tecnologas.
38
Las polticas de dinamizacin y flexibilizacin del mercado laboral deben complementarse
con la aplicacin efectiva de las normas de trabajo y la resolucin del conflicto, por medio de
mecanismos alternativos de solucin de conflictos que se centren en la investigacin de los
hechos, la mediacin y la conciliacin. Ello permitir respetar los derechos de los trabajadores y de
las empresas, adems de cumplir con los compromisos adquiridos por medio de convenios
internacionales (The World Bank 2002).
Acceso a Inteligencia de mercados.
Es indispensable contar con esquemas de alianzas pblico-privada que permitan la generacin

peridica de informacin sobre mercados internacionales, tendencias globales, nuevos sectores.
Esta informacin debe ser peridica, de calidad y debe servir para el descubrimiento de nuevas
oportunidades de mercado y para la toma de decisiones.
Simplificacin Administrativa y Facilitacin de Trmites.
El espectro de procesos que se deben optimizar por medio de la simplificacin de trmites

es amplio y complicado, pero es esencial para mejorar la competitividad del pas. Existen distintos
indicadores, tales como el Doing Business o el ndice Global de Competitividad, que pueden servir
de base para la priorizacin de procedimientos a mejorar. Sin embargo, tambin debe tenerse
cuidado, pues la eliminacin de trmites, sin tomar en cuenta cmo estn conectados los mismos
con otras partes del sistema jurdico del pas, puede generar repercusiones negativas (Arruada
2007).
Uno de los elementos a priorizar es la apertura de empresas, para as generar un ambiente

propicio para los negocios y, por ende, para la generacin de fuentes de empleo. Igual de
importante es contar con un marco que facilite el cierre de las empresas. El emprendimiento es un
proceso continuo, del cual el fracaso es un componente: errar es simplemente parte de la realidad
de emprender. Ahora bien, en Guatemala, el procedimiento de quiebra es extenso y costoso, y la
proteccin de acreedores es dbil, lo que disuade a los empresarios de correr riesgos al aumentar
el costo de los fracasos (The World Bank 2013), por ello, es indispensable contar, primero, con un
marco legal adecuado para el proceso de quiebras y de recuperacin de activos y, segundo, con
una estructura institucional capaz de implementar eficientemente dichos procedimientos. Cabe
sealar que no todos los marcos jurdicos en este tema son iguales, as que Guatemala debe
prestar atencin a cul utilizar como gua. Una economa dinmica dispuesta a promover la
innovacin debiese contar con un marco jurdico favorable a la innovacin y, por lo mismo,
favorable al deudor. De lo contrario, el proceso de bancarrota favorable a los prestamistas puede
incrementar la aversin al riesgo de los empresarios, con lo cual puede detenerse el proceso de
innovacin en la economa.
39
Instrumentos Verticales o Sectoriales de Poltica Industrial
Los instrumentos verticales se refieren al uso de polticas que buscan intervenir en
sectores especficos de la economa, existentes o no. Actualmente existe mucha controversia
respecto a su uso. Abusos en el pasado han llevado a considerar que dichas polticas no
funcionan. Sin embargo, en aos recientes ha existido una re-evaluacin de su importancia y del
rol que jugaron en generar el crecimiento econmico que se vivi en Amrica Latina entre las
dcadas de 1950 y 1970, y el que jugaron en el Sudeste Asitico desde 1960 al da de hoy. Ms
an, es ingenua la posicin de que las polticas horizontales o transversales son preferibles pues
no estn sujetas a problemas de corrupcin, cuando en realidad cualquier proceso de gasto e
inversin pblica puede ser sujeto de apropiacin de rentas (rent-seeking).11 En todo caso, como
se ha sealado en distintas instancias (Inter-American Development Bank 2014; Rodrik 2008b;
Rodrik 2004b; Rodrik 1995)(Ricardo Hausmann and Rodrik 2003; Hayek 2002), las polticas
verticales son un elemento importante en el diseo de una poltica industrial y, ms an, las
mismas no han dejado de implementarse en las ltimas dcadas en la regin. Lo que ocurre es
que se les ha llamado de manera distinta.
En el caso de Guatemala, por ejemplo, la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad

Exportadora y de Maquila, Decreto 29-89, es hasta cierto punto una poltica vertical, en cuanto
que la misma no fue de aplicacin general para toda la economa pues se excluyeron, de manera
explcita, los sectores econmicos tradicionales. Hoy, vemos que dicha estrategia tuvo xitos
importantes aunque tal vez no todos los deseados. Si bien hemos logrado avanzar en la
diversificacin productiva del pas, an no hemos logrado generar el empleo formal suficiente para
disminuir la pobreza en el pas.
Los sectores seleccionados, los cuales denominaremos Sectores Econmicos Estratgicos

(SEE) seran aquellos que se seleccionan porque cuentan con la capacidad de crear valor agregado
mediante la introduccin de nuevas tecnologas al pas al mismo tiempo que demandan mayores
niveles de capital humano, a manera que permitan un cambio sostenible de la estructura
productiva del pas. Claro, dadas las profundas diferencias productivas del pas, la seleccin de las
SEE debe tomar en cuenta el enfoque geogrfico, as como la necesidad de ser una decisin
evolutiva y que cambiar conforme la poltica sea exitosa.
Creacin de Zonas especiales de desarrollo.
Un mecanismo que ha tenido xito en varios pases, particularmente asiticos, es el

modelo de Zonas Especiales de Desarrollo. Estas zonas buscan incentivar la inversin en regiones
especficas, particularmente en lugares en donde existen condiciones de alta competitividad,
especialmente aquellas favorables al comercio internacional (Dinh et al. 2012; Dinh and World
Bank 2013b). Estas zonas cuentan con la infraestructura adecuada para la realizacin de las
operaciones de las empresas, as como los accesos necesarios para exportar sus productos. Ello
puede pasar por subsidiar la renta de la tierra, la construccin de las instalaciones (desde la fbrica
hasta elementos como las plantas para tratamiento de aguas residuales), maquinaria y equipo
11
Contar con una fuerte institucionalidad y, sobre todo, claramente alineada la economa poltica de la
poltica industrial, debiese ser la principal preocupacin para, entonces, dar paso a polticas verticales
exitosas. Este elemento se discute ms adelante.
40
necesario para la instalacin de la empresa, entre otras acciones. Cuentan adems con legislacin
que permite adaptar la normativa a las necesidades de los distintos Sectores Econmicos
Estratgicos que se busca atraer, tanto en temas fiscales como laborales.
Esta herramienta es una que se debe tomar muy en cuenta en Guatemala para la atraccin
de inversiones, especialmente de industrias con capacidad de generar empleo masivo. Sin
embargo, no debe caerse en el error de creer que crear estas zonas de manera discriminada a lo
largo del territorio nacional va a servir, pues sera una prdida importante de recursos. Este
elemento debe coordinarse con los esfuerzos de urbanizacin del pas y el mejoramiento de las
reas Urbano-Industriales Prioritarias, as como su vinculacin con vivienda popular y transporte
pblico para atraer poblacin a las zonas especiales de desarrollo.
Los esfuerzos del gobierno se han orientado a dos acciones complementarias en este
elemento. Por un lado, el apoyo a legislacin que permita ofrecer incentivos fiscales para la
atraccin de inversin, particularmente vinculado a territorios fuera de la ciudad de Guatemala.
Por otro, el seguimiento para aprovechar la normativa laboral guatemalteca permite la
diferenciacin de los salarios, siempre y cuando la decisin venga de Comisiones Tripartitas. De
esta manera se busca atraer empresas que incrementen la productividad de los trabajadores.
Para potenciar el impacto de estas zonas, las Municipalidades deben ser un eslabn fuerte
en la atraccin de inversin local y extranjera, apoyando con terrenos, infraestructura bsica y
otros elementos que faciliten la instalacin de nuevas empresas en los municipios. Asimismo, la
coordinacin de distintas instituciones del sector pblico para la provisin integral de servicios en
las zonas para las empresas y sus trabajadores, puede ser tambin un factor determinante en la
decisin de invertir en estas zonas.
Cabe sealar que estas zonas especiales de desarrollo debiesen de cubrir otras
necesidades que resultan problemticas para el resto del pas. Por ejemplo, la provisin de
seguridad debiese de facilitarse al ubicar las mismas lejos de las zonas rojas del pas, y al reducir el
recorrido de los productos. Los ingresos fiscales generados de manera indirecta por este tipo de
proyectos debiese, por su parte, ayudar a financiar la seguridad en el resto del territorio. Tambin
debe considerarse el involucramiento de otras entidades del Estado dentro de las mismas para
disminuir los costos a las empresas. Ello incluye al Ministerio de Trabajo y Previsin Social as
como juzgados en materia comercial.
Involucramiento de los gobiernos locales en la atraccin de inversiones.
Al igual que las reformas de descentralizacin china en la dcada de 1980, debe

considerarse el otorgar un mayor espacio a las Municipalidades de Guatemala y a las
Mancomunidades, para que tengan mayor flexibilidad para adaptar normativas a las condiciones
locales, a manera de poder atraer empresas a sus localidades. Al mismo tiempo, ello debe ir
acompaado de compartir la carga tributaria con aquellas Municipalidades y Mancomunidades
que estn dispuestas a tomar dicha accin, para alinear los incentivos. Al mismo tiempo, debe
considerarse que el otorgamiento de dicha flexibilidad debiese estar vinculada con la generacin
de acuerdos entre Estado (Gobierno Central y/o Municipalidades) e inversionistas, que garanticen
certidumbre en un conjunto determinado de reglas. Pueden estar relacionadas con impuestos,
reglas de fijacin de salario mnimo, entre otros.
41
Internacionalizacin: experimentos, pases en desarrollo y trading companies.
La informacin sobre los procesos para exportar, la disponibilidad de mercados, los

estndares que se necesitan cumplir pueden convertirse en bienes pblicos o bienes cuyos costos
fijos pueden ser demasiado altos para muchas empresas. Adems, agregar la demanda de este
tipo de productos puede generar economas de escala y de alcance que pueden facilitar la
prestacin de mejores servicios en estos temas.
En el caso de Guatemala, existe un nmero importante de instituciones y programas para

el fomento de las exportaciones y la atraccin de inversiones12, por lo que se recomienda realizar
evaluaciones que permitan definir especficamente qu intervenciones deberan coordinarse y
cmo. Estas evaluaciones deben abarcar tanto la dimensin organizacional (organizaciones nicas
versus organizaciones separadas vinculadas por medio de ciertos mecanismos institucionales;
definicin de roles de los sectores pblico y privado; esquemas de remuneracin que incentiven
los resultados, entre otros), como la dimensin de los programas (qu servicios, cmo se pueden
hacer paquetes de servicios, cmo se focalizan los servicios, todo esto tomando en cuenta las
diferentes etapas de internacionalizacin de las empresas).
No existe una receta nica de promocin de las exportaciones, por lo que la

experimentacin es una parte clave del proceso. En este sentido, es conveniente comenzar con
proyectos piloto y revisar, adaptar y evaluar. Las evaluaciones deben ser rigurosas, peridicas y
regulares. De hecho, muchos pases desarrollados realizan evaluaciones compuestas por anlisis
economtricos y encuestas detalladas de las empresas, que sirven luego de base para las
decisiones estratgicas, asignaciones presupuestarias y otros asuntos relevantes.
Es importante, en todo caso tomar en cuenta que distintas alternativas debiesen

experimentarse. Por ejemplo, la vinculacin con compaas comerciales (trading companies) de
reputacin internacional, o el identificar la creacin de una empresa mixta con dicho fin. Estas
empresas permitiran el lograr economas de escala tanto en la compra de insumos, en la
consolidacin de carga para el transporte y tambin lograr mejores condiciones con los clientes.
Tambin podra pensarse en la creacin de paquetes que permitan juntar distintos

esfuerzos, que iran desde generar la informacin de los mercados internacionales, el apoyo para
asistir a ferias internacionales como parte de un programa de capacitacin y mejoras en la
productividad para cumplir con los requisitos de calidad a nivel internacional.
Por ltimo, la internacionalizacin no debiese darse slo en los pases desarrollados. Los
altos niveles de ingresos de dichos pases resultan atractivos, pero tambin implican altos
estndares de calidad que, dadas las capacidades actuales de muchas empresas pueden resultar
demasiado complicados de cumplir. Por lo tanto, y especialmente para el caso de pequeas y
medianas empresas, pero tambin para grandes con poca experiencia internacional, el enfoque
debe trasladarse a atender mercados populares en pases en desarrollo. Ello permitira lograr las
12
Programa de Comercio Exterior dentro del Ministerio de Economa, Viceministerio de Comercio Exterior
del Ministerio de Economa, Programa de Agregados Comerciales PACIT -, INVEST in Guatemala, CONAPEX,
entre otros.
42
escalas de produccin que puede facilitar la inversin necesaria para mejorar la calidad para luego
atender mercados con mayores niveles de ingreso.
Focalizacin en la atraccin de IED
Los inversionistas internacionales puede que carezcan de la informacin suficiente sobre la

conveniencia de hacer negocios en Guatemala o que, aun sabindolo, consideren que el pas no
tiene la capacidad de responder a las necesidades especficas de su sector. El problema de la
informacin como bien pblico y el de fallas de coordinacin llevan a que sea relevante impulsar
proyectos de atraccin de inversiones. De especial importancia:
Priorizar la atraccin de inversionistas que permitan generar brincos de innovacin y

productividad. Dentro de la estrategia de atraccin de inversionistas, debe de haber un enfoque
para identificar sectores econmicos e inversionistas que puedan generar brincos en innovacin y
productividad. Dicha focalizacin debiese ir de la mano de la seleccin de los sectores a apoyar,
para que exista una vinculacin en la generacin de valor en la cadena de valor. Por ejemplo, el
estudio de Dalberg seala que para consolidar los productos en manufactura ligera, valdra la pena
focalizar la atraccin de IED: aparatos de telefona, vehculos de transporte de mercancas,
motocicletas y discos para grabar sonidos (Dalberg 2011a).
Para lograr la focalizacin de IED, no slo se propone el acompaamiento de las altas

autoridades del Organismo Ejecutivo para atraer a los inversionistas, tambin el priorizar la
generacin de infraestructura que resuelva cuellos de botella logsticos para dichos inversionistas.
Ello implica tambin reconocer que la estrategia debe adaptarse al tipo de inversionista que se
busca atraer, lo cual implica que muchas de las propuestas que se mencionan en este documento
deben ajustarse a dichos sectores. Por ejemplo, las caractersticas de los plug-and-play parks
debiesen tomar en cuenta que las bodegas a construir cumplan con los estndares de dicho
sector. Al mismo tiempo, implica tomar en cuenta canales especficos para contactar a las
empresas.
Un elemento relevante para lograrlo debe ser un cambio institucional. Al momento de

realizar la atraccin de inversionistas debe contarse con la capacidad de generar equipos de
trabajo que permitan la coordinacin inter-institucional para que se logren alinear para acelerar y
facilitar la creacin del ambiente que requiera dicha inversin.
Otros elementos importantes es identificar actividades de recreacin que resulten

atractivas a los inversionistas que se buscan atraer, de tal manera que se promueva su desarrollo
en Guatemala con el fin de atraerlos y convencerlos de invertir en el pas. Por ejemplo, podra ser
relevante tomar en cuenta la colaboracin en la generacin de experiencias para ejecutivos en
temas como la pesca deportiva, ascenso a volcanes o torneos de golf. Esto resuena con la idea de
Singapur de convertirse en un oasis del primer mundo a pesar que era un pas en desarrollo (Lee
2000).
43
Fomento a la Integracin de Cadenas de valor.
Las fallas de coordinacin productiva representan la principal justificacin de los

programas de cadenas de valor, que aspiran a fortalecer y mejorar los vnculos entre las empresas.
Los programas de cadenas de valor ofrecen un lugar para abordar estos problemas de
coordinacin y mejorar los vnculos empresariales. En muchos casos, el establecimiento de un
mecanismo para estimular la coordinacin es en s mismo la contribucin ms importante de estos
programas, en donde los distintos actores de la cadena de valor puedan discutir e identificar cmo
compartir los costos de implementar mejoras en los proyectos.
Sin embargo, no siempre es esta la situacin. Las fallas de coordinacin, generadas por
problemas de accin colectiva, informacin asimtrica, tragedia de los comunes, o alta
incertidumbre en la rentabilidad de los proyectos, pueden llevar a que muchas iniciativas no
puedan implementarse si no se cuenta con apoyo el sector pblico, permitindole generar
externalidades positivas para el crecimiento de determinadas cadenas de valor. Por ejemplo, en el
estudio de fortalecimiento de la cadena de valor de hortalizas de exportacin no tradicional, a
solicitud del Ministerio de Economa, la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) seala
una serie de restricciones en dicha cadena (ver Tabla 3.1), en las cuales la intervencin pblica
pueden resultar relevante, desde la promocin de y el subsidio de la capacitacin en buenas
prcticas agrcolas y de manufactura, hasta la subvencin de programas de investigacin para el
desarrollo de mejores cultivos, entre otros (Padilla 2014).
En la regin Latinoamericana, y en Guatemala en donde tambin se han implementado

exitosamente programas de cadena de valor en el sector pblico y en el sector privado, las
evaluaciones de impacto de este tipo de programas han demostrado que estos tienen efectos
importantes en la productividad, las ventas, las exportaciones y el empleo de las empresas
participantes, adems de externalidades positivas en otras empresas que no participan
directamente en los programas. En el caso de Guatemala, desde el mbito pblico, segn
informacin proveda por su unidad ejecutora, el Programa de Desarrollo Econmico desde lo
Rural, que lleva funcionando desde el 2009, ha logrado un aumento del 63% en las ventas de los
216 proyectos ejecutados, as como un aumento promedio en los ingresos de los beneficiarios
(alrededor de 20,000 beneficiarios directos) de ms de Q. 750 por ao.
44
Tabla 3.1.Restricciones existentes en la cadena de hortalizas de exportacin no
tradicional, segn CEPAL
Segundo eslabn Tercer eslabn Sistmicas
Incumplimiento de las Incumplimiento de las buenas Marcada dependencia de
buenas prcticas agrcolas prcticas de manufactura insumos importados
Baja cobertura y Falta de laboratorios y
mantenimiento de los Baja incorporacin de valor agregado empresas de certificacin
sistemas de riego
Inadecuada regulacin y Inexistencia de un mercado
supervisin de la venta de nacional para la venta de
insumos por parte del Altos costos de transporte martimo los productos de la cadena
Ministerio de Agricultura,
Ganadera y Alimentacin
Complejidad de los trmites Insuficiente apoyo
Falta de capacitacin a los
aduaneros, que demora la importacin gubernamental, debido a
productores sobre clculo
de insumos y dificulta el reingreso escasez de recursos y
de utilidades
expedito de las hortalizas rechazadas personal
Concentracin del apoyo
en la produccin de arvejas
Fuente: Padilla (2014).
Estas evaluaciones han permitido relevar algunas lecciones de poltica:
La confianza entre los actores es clave para que estos programas sean exitosos, por lo que
una fuerte participacin del sector privado es importante para contrarrestar los ciclos
polticos.
Dada la heterogeneidad de su poblacin objetivo, los programas de cadenas de valor
funcionan mejor cuando son flexibles y se adaptan a las necesidades y realidad locales.
Es importante contar con la participacin de los gobiernos locales.
La mayora de programas de cadenas de valor analizados consiguieron crear las
condiciones a nivel local para una creciente colaboracin privado-privada, pblico-privada
y pblico-pblica, lo que no podra haber ocurrido en ausencia de los programas. Las
estructuras de gobernanza emergentes que colaboran tienen el potencial para convertirse
en una plataforma en la que pueden producirse acciones colectivas ms sofisticadas.
Si bien estos programas tienden a enfocarse en sectores tradicionales, tienen el potencial
de implementarse para sectores emergentes, que suelen sufrir ms agudamente debido a
sus dbiles vnculos productivos y a la falta de bienes pblicos clave.
La planificacin estratgica participativa a nivel del clster es muy til para crear consenso
en torno a las intervenciones relacionadas con los programas.
Las evaluaciones de impacto rigurosas deberan convertirse en una prctica estndar para
fomentar procesos necesarios y permanentes de experimentacin y aprendizaje de las
polticas.
45
Desarrollar capacidades de investigacin y desarrollo (R&D).
Mayores niveles de valor agregado, as como la creacin de nuevos productos y servicios

van a estar vinculado con inversiones que ayuden a incrementar la absorcin de tecnologa del
exterior, a partir del apoyo en su compra y la capacitacin de los sectores que pueden beneficiarse
de la misma. Este debiese ser uno de los elementos de la poltica en el corto plazo mientras se
establecen las capacidades necesarias para el establecimiento de laboratorios nacionales (pblicos
y pblico-privados), en donde se toma en cuenta la retroalimentacin del sector privado, unido a
su apoyo financiero, pero tambin se realizan alianzas nacionales, regionales y mundiales que
permitan mejorar los procesos productivos y los productos generados en el pas, tanto para
consumidores finales como para otros productores. Para alinear los incentivos, los sectores
existentes debieran involucrarse en el financiamiento de este tipo de iniciativas, mientras que el
sector pblico debiese de financiar el desarrollo de productos nuevos que no estn vinculados con
sectores existentes.
Promocin de la Adopcin de Estndares de calidad.
Una debilidad importante del aparato productivo, principalmente de las MIPYMES, es la

falta de estndares y certificados de calidad, lo que les impide en muchos casos la insercin a
nuevos mercados o el aprovechar nuevos nichos de mercado que ofrecen mayores mrgenes de
ganancia. Cuando las brechas estn relacionadas con temas de recursos humanos, se deben
tomar acciones para fortalecer las capacidades de las personas, tanto del lado del sector pblico
(por medio de INTECAP y otras instituciones), como del lado del sector privado (por medio de
universidades, centros de estudio, entre otros). Por otro lado, se debe mejorar la infraestructura
del sistema de calidad, modernizando los laboratorios de metrologa, ampliando su cobertura y
otras acciones que permitan fortalecer el sistema nacional de calidad. Adems, como se ha
evidenciado en el caso chino, el involucramiento del gobierno central y de los gobiernos locales en
la promocin de la calidad puede ser un factor importante de xito. Para ello, se han
implementado distintas acciones, tales como: atraer la atencin nacional en el tema a clsteres
particulares; realizar diagnsticos de los problemas para mejorar la calidad en el clster; atraer
proveedores nacionales e internacionales de insumos de mayor calidad; apoyar en el
financiamiento de maquinaria y capacitacin necesaria para mejorar el proceso productivo; y,
construir una marca que permita concentrar los beneficios de las mejoras en la calidad de los
productos (Ke 2007).
Atraccin de Mano de Obra Extranjera Altamente Calificada
El Ministerio de Trabajo y Previsin Social, el Ministerio de Economa y el Ministerio de

Relaciones Exteriores debern de facilitar visas y permisos de trabajo a inversionistas y
trabajadores en sectores estratgicos. De especial importancia son mandos gerenciales medios y
altos, as como trabajadores en actividades especializadas. A futuro debe pensarse el uso de
legislacin que permita generar mayor flexibilidad para sectores estratgicos.
46
Industrializacin Tctica
Siguiendo el mantra de Acciones de corto plazo. Cambio de Largo plazo (Short-term action.
Long-term change), impulsado por los creadores del urbanismo tctico, es importante generar
intervenciones tcticas (Tactical Industrialization) que permitan ganar el apoyo de la poblacin
sobre las polticas industriales verticales, lo cual implica responder a los siguientes principios
(Lydon 2011; Lydon and Bartman 2014):
1. Una aproximacin que es deliberadamente estructurada en fases para impulsar el cambio.

2. Una oferta de ideas locales para resolver retos de planificacin local.
3. Compromiso de corto plazo con expectativas realistas.
4. El desarrollo de capital social entre ciudadanos y la construccin de capacidad
organizacional entre instituciones pblicas y privadas, organizaciones sin fines de lucro,
entre otras.
La idea es enfocarse en experimentos de bajo costo que permitan aprovechar espacios

(sectores) existentes para probar la factibilidad de realizar cambios permanentes y de mayor
escala. Una vez el experimento demuestra tener xito, es cuando vale la pena realizar cambios
que generen cambios permanentes.
Una forma de tomar en cuenta estos conceptos es generar proyectos que tengan impacto
en el corto plazo en grupos identificables para la poblacin urbana para mostrar el poder de las
intervenciones a travs de subvenciones compartidas (matching grants) con las Municipalidades
para apoyar conglomerados locales.
Limitantes a los instrumentos de poltica13

Es importante considerar que la posibilidad de implementar polticas industriales hoy en
da es muy distinta a la que exista hace cincuenta aos; la evolucin en las reglas del juego que
rigen el comercio internacional impide hoy implementar muchas acciones que caracterizaron a la
estrategia de industrializacin de muchos de los pases hoy desarrollados. Particularmente, la
adhesin de Guatemala a la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), al Tratado de Libre
Comercio entre Estados Unidos, Repblica Dominicana y Centroamrica (DR-CAFTA, en ingls), el
Acuerdo de Asociacin entre Europa y Centroamrica (ADA), as como a otros muchos acuerdos
comerciales con otros socios comerciales limita el tipo de acciones que pueden adoptarse dentro
de una poltica de industrializacin. Entre ellas hay que resaltar (Mercado 2010; Rodrik 2004a):
13
En el Anexo I se presenta las tcticas de la poltica industrial, que se desarrollarn en el prximo captulo,
desde la perspectiva de instrumentos de poltica. Asimismo, en ese anexo se enumeran las acciones ya
iniciadas por el MINECO de acuerdo a los tipos de instrumentos descritos en esta seccin.
47
Derivadas de la Normativa Internacional
Prohibiciones a subsidios condicionados a resultados de exportacin. Lo cual implica que

subsidios e incentivos fiscales deban estar asociados a criterios como la investigacin y el
desarrollo; relocalizacin geogrfica de las empresas; programas de capacitacin;
inversiones en determinados sectores con importancia estratgica; produccin amigable
con el medio ambiente o cualquier otro margen valioso no relacionado con un resultado
de exportacin.
Prohibicin para establecer contenidos mnimos de produccin nacional. Esto implica

que no se puede forzar a que las exportaciones lleven un mnimo de valor agregado
nacional como requisito para poder recibir algn tipo de apoyo por parte del Estado.
Limitaciones estrictas para establecer restricciones cuantitativas a las importaciones.

Los compromisos adquiridos por Guatemala por medio de los distintos tratados
comerciales y adhesin a la OMC limitan grandemente el uso de cuotas de importacin
como mecanismo para promover un determinado sector econmico.
Prohibiciones para reducir en la legislacin nacional los estndares internacionales en

materia de propiedad intelectual. No es posible incurrir al espionaje industrial
subsidiado por el gobierno, como ocurra regularmente en Europa (Bertuci 2013; Chang
2002a), as como tampoco reducir o eliminar las leyes de propiedad intelectual, como
ocurri en Holanda y en Suiza cuando buscaban mantenerse o acercarse a la frontera
tecnolgica (Chang 2002a).
Otras restricciones derivadas de la OMC: Entre las restricciones que deben tomarse en
cuenta producto de esta adhesin a OMC estn:
o Nacin ms favorecida, donde el trato a un tercer pas no puede ser ms favorable
que el otorgado a un pas miembro.
o Trato nacional, donde el trato a bienes importados no puede ser ms favorable
que el otorgado a bienes domsticos.
o Reciprocidad, donde las polticas econmicas no pueden contraponerse a los
beneficios otorgados mediante acuerdos comerciales.
o Las medidas de salvaguardia slo pueden implementarse de forma temporal y
contra un aumento sbito e inesperado.
o Medidas antidumping, no puede promoverse el dumping, o diferenciacin de
precios entre ventas domsticas y de exportacin.
48
Recuadro 3.1. Instrumentos Permitidos por Normativa Internacional
La existencia de restricciones para los instrumentos susceptibles de ser utilizados en una

poltica industrial no debera ser un problema tan grave siempre y cuando se encuentren los
espacios de poltica pblica que no estn bloqueados por normativa internacional, como por
ejemplo:
Concesin de prstamos:
o Capital de trabajo
o Adquisicin de activos fijos o proyectos de inversin
o Desarrollo de sectores especficos
o Con enfoque geogrfico
Concesin de incentivos fiscales

o Horizontales no condicionados a resultados de exportacin
o Sectores especficos,
o Desarrollo de reas geogrficas
Inversiones en capital de riesgo
Subvenciones a la investigacin y el desarrollo tecnolgico
Fuente: Elaboracin propia en base a (Rodrik 2004a)
Derivadas de la Economa Poltica de la Reforma
El contar con buenas ideas no es suficiente. Tampoco el que exista un consenso sobre las
mismas. La reciente literatura sobre reformas institucionales seala la importancia de que los
actores tengan los incentivos alineados para que la reforma se lleve a cabo. Por eso es necesario
tomar en cuenta la economa poltica de las reformas que permitieron el desarrollo industrial en
pases exitosos.
El profesor Robinson seala que el principal obstculo para la implementacin de polticas

industriales no es el desconocimiento econmico de los que estn encargados de la planificacin e
implementacin (Robinson 2009a). El verdadero problema, segn l, yace en la economa poltica
del pas, en donde los distintos grupos polticos y econmicos constantemente buscan obtener
rentas, lo cual lleva a que muchas buenas polticas y proyectos se desvirten y no logren su
objetivo. Robinson, citando a Killick, menciona el caso de una industria de calzado en Ghana, la
cual no prosper porque la presin poltica de los distintos grupos de presin llev a que las
distintas etapas de produccin estuviesen localizadas en distintas localidades a lo largo del pas, lo
cual no permita que la industria fuese rentable.
Por su parte, el profesor Nye seala que existen distintas razones por las cuales las lites
permiten que se den las reformas econmicas necesarias, a pesar que las mismas parecieran ir en
su contra (Nye 2009). Muchas veces las reformas ocurren porque la lite del momento no
cuantifica adecuadamente los costos y beneficios de la reforma; otras veces es porque los
49
beneficios para la generacin actual se ganan a pesar que ello trae consecuencias negativas para
las generaciones futuras de la lite. En comunicacin directa con el profesor Nye, l seala que
uno de los medios que histricamente ha funcionado para lograr convencer a los miembros de la
lite que se oponen a la reforma ha sido desarrollar programas de subsidios pblicos o
incrementar barreras arancelarias que benefician al grupo opositor y permiten convencerlos de
que la reforma avance. l seala el ejemplo de Inglaterra y cmo la proteccin arancelaria y la
promocin de la formacin de oligopolios en la produccin de cerveza y de licores permiti, a
cambio, incrementar la carga fiscal que luego permitira sostener la capacidad naval britnica que
luego le permitira expandir su comercio. El comercio foment el surgimiento de una nueva lite
que estara detrs de la revolucin industrial.
En ese sentido, esta seccin busca llamar la atencin sobre los actores en los que, a nivel
internacional, se ha prestado atencin, pues resultan ser actores importantes en la definicin de la
poltica industrial, ya sea porque la apoyan o porque se pueden volver opositores importantes.
Presidente. El Presidente es uno de los actores ms importantes para lograr polticas industriales
exitosas. Park Chung-Hee de Corea del Sur, Lee Kuan Yew de Singapr, Chiang Kai-shek en Taiwn,
Deng Xiaoping en China, etc. Ellos se caracterizan por su pragmatismo y su disposicin a la
negociacin, mientras mantienen clara la direccin a seguir. Asimismo, tambin se caracterizan
por su capacidad por armar y mantener equipos que los rodean con alta capacidad de ejecucin.
Servidores pblicos. El gobierno necesita contar con personal adecuado a cargo de la

implementacin de las polticas industriales, tanto por su conocimiento tcnico, como por su
capacidad de implementarlas dentro del aparato gubernamental. Ello implica no slo contar con
el personal adecuado para tomar decisiones y darle seguimiento a la poltica, sino tambin con las
entidades y personal cientfico necesario para la implementacin de las propuestas de
investigacin y desarrollo, muchos de los cuales probablemente haya que traer del exterior. La
capacidad de formar dicho equipo es importante y, en algunos casos, puede tomar cierto tiempo.
Ello implica no slo atraer al talento domstico, sino salir a buscar al talento que est viviendo
afuera del pas y mantener los procesos constantes de formacin. Este grupo debiese contar con
los recursos adecuados y la autoridad necesaria para la implementacin de la poltica. De lo
contrario, sus oportunidades en el sector privado local, o sus oportunidades de obtener empleos
en el exterior, los llevan eventualmente a dejar la administracin pblica.
Ejrcito. Por un lado, el ejrcito cumple la funcin de mantener la integridad del territorio, lo cual
ha sido importante para muchos pases que se han desarrollado. Por otro, el ejrcito ha sido
muchas veces un recurso importante para los gobiernos, pues les permite acceder a servidores
pblicos disciplinados y preparados, elemento necesario para poder implementar polticas
pblicas exitosas. Ello se puede apreciar bien en el caso de Israel, Corea del Sur y Singapur (Senor,
Singer, and Council on Foreign Relations 2011; B.-K. Kim and Vogel 2013; Lee 2000). Adems,
miembros del ejrcito, una vez fuera de dicha institucin, dadas las habilidades que han
aprendido, pueden llegar a volverse actores importantes en la economa y el manejo de empresas.
De hecho, en algunos casos tambin se pueden llegar a convertir en elementos importantes de las
agencias encargadas de la poltica industrial y de la atraccin de inversiones.
Gobiernos locales. Otro actor importante son los gobiernos locales, especialmente cuando existe
una adecuada descentralizacin de las responsabilidades econmicas a dicho nivel. Existe
evidencia que la separacin vertical de la estructura del Estado ha sido un factor importante en el
50
surgimiento y el mantenimiento del desarrollo econmico en Inglaterra, Estados Unidos y China
(Qian and Weingast 1996). La importancia de estos actores es que permiten: a) generar
experimentos de distintas polticas entre las distintas jurisdicciones, de manera que se pueda
poner a prueba distintos modelos econmicos; b) la separacin de poderes entre los distintos
gobiernos locales y el gobierno central permite generar espacios que permiten defender las
reformas positivas, como cuando, tras el incidente de la Plaza Tinanmen, los gobiernos locales
permitieron defender las reformas pro-mercado impulsadas por Deng Xiaoping frente a los
intentos de las nuevas autoridades chinas en el sentido contrario.
La lite del sector empresarial. Aqu hacemos una diferencia con el resto del sector empresarial,
considerando la experiencia coreana (E. M. Kim and Park 2013). Tras tomar el poder, Park Chung-
Hee pone en arresto domiciliario a los dueos de los chaeboles, los grandes conglomerados
coreanos, bajo la justificacin de enriquecimiento ilcito durante el perodo de Syngman Rhee. No
est claro si su intencin era realmente ponerlos en prisin o era simplemente fortalecer su
posicin negociadora para lograr que este grupo se alineara con l. Lo que logr fue el
compromiso del sector empresarial coreano alrededor de su programa econmico. A diferencia
de Taiwn, que se enfoc en las PYMES, Corea del Sur se enfoc en apoyar a estos grandes
conglomerados empresariales. Por un lado, Park negociaba directamente con los dueos de los
chaeboles para ofrecerles los incentivos que los motivaran a tomar los riesgos empresariales de
expandirse a nuevas lneas de produccin (por ejemplo, Hyundai pasa de cemento a producir
barcos y automviles), mientras ellos mantenan su alianza poltica y generaban crecimiento
econmico y empleo; tambin, proveerle con propuestas sobre qu proyectos debiesen
implementar. Lo importante en este caso es que los incentivos no iban dados a todo el sector
empresarial, ni siquiera a todos los empresarios ms ricos del pas. Park busc dueos de
chaeboles con un slida historia exitosa de negocios, ansia constante de hacer crecer sus negocios
y apetito por riesgo; buscaba visionarios (E. M. Kim and Park 2013, 272).
Otros grupos: ciudadanos, sector agrcola. Las polticas industriales, si bien pueden generar
empleos, tambin pueden generar incomodidad en distintos grupos de los ciudadanos. El apoyo a
unas regiones o a ciertos sectores econmicos puede llevar a que el ciudadano promedio (en otras
regiones y vinculados a otros sectores econmicos) se resientan contra el gobierno y le hagan
oposicin en dicha poltica u otras. A manera de control, muchas veces se requiere un subsidio a
dichos grupos para evitar presiones, como sucedi en el caso del arroz en Corea, la cual cumpla
una funcin importante para Park Chung-Hee y era la de garantizar los votos que le permitieran
ganar las elecciones (B.-K. Kim and Vogel 2013). Lo importante de esta poltica, comparada con la
de la produccin de zapatos en Ghana, que se mencion anteriormente, es que dichos subsidios, si
bien implicaban costos fiscales para el gobierno, no alteraban la viabilidad de la poltica industrial,
pues no se imponan costos al funcionamiento de las industrias.
La comunidad internacional. La comunidad internacional se puede convertir en un aliado o en un

obstculo a la implementacin de polticas industriales, as que es importante tenerlos en cuenta.
Como amigo, uno puede tomar en cuenta el rol que tuvo Estados Unidos en el desarrollo industrial
de Japn, Corea del Sur, Taiwn y Singapur. Dicho apoyo va desde apoyo con la Inversin
Extranjera Directa, hasta compras de productos que permitieron el sostenimiento de las industrias
en dichos pases en tiempos de problemas, aun cuando esa no era la intencin (Lee 2000; Yi 2006;
Rodrik 1995; The World Bank 1993). Se puede ver como como restricciones, por decirlo de
manera positiva, el inters que tiene la comunidad internacional por hacer uso de las reglas
comerciales que Guatemala ha firmado dentro de los acuerdos comerciales de la OMC o los
51
tratados comerciales. Finalmente, se puede ver como obstculo, cuando existe oposicin
internacional a ciertos proyectos, aun cuando no hay acuerdos comerciales de por medio, sino
porque ello puede afectar su propia industria. Por ejemplo, la oposicin de muchos pases a la
construccin de una acerera integrada en Corea (B.-K. Kim and Vogel 2013), o el de una cementera
en Guatemala (Dosal 1988).
Factibilidad Tcnica de Adoptar los Instrumentos de Poltica

Industrial en Guatemala
El que existan estas restricciones al tipo de poltica industrial que se puede implementar
no debiese ser un problema tan grave. El caso de Japn es ilustrativo. Cuando despus de la
Restauracin Meiji, en 1868, busc desarrollarse, no contaba con una poltica arancelaria
independiente, pues la misma haba sido limitada bajo los Tratados Desiguales. Lo que hizo fue
buscar los espacios de poltica que no le estaban bloqueados. Por ejemplo, en el caso de
Guatemala debiese tomarse en cuenta que entre el tipo de subsidios que pueden ofrecerse y que
no entran en conflicto con los acuerdos internacionales firmados por Guatemala, se encuentran
aquellos a: ciencia y tecnologa, formacin de capital humano y productos amigables con el medio
ambiente. En cuanto a ejemplos de poltica industrial que si pueden emplearse a pesar de las
restricciones anteriores, se pueden mencionar (Rodrik 2004a):
S se puede otorgar prstamos para capital de trabajo, lo cual se ve en: Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Per, China, India y Nigeria
entre otros.
S se puede otorgar prstamos para activos fijos o proyectos de inversin, lo cual se ve
en: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Mxico, Per, China, India y Nigeria,
entre otros.
S se puede invertir en capital de las empresas, lo cual se ve en: Brasil, Colombia, Mxico
y China (Huang 2008).
S se puede otorgar prstamos a sectores especficos, lo cual se ve en: Argentina, Brasil
(gas natural, transporte naviero, software, etc.), Colombia (industria flmica), El Salvador
(minera), Mxico (industria flmica), India (industria flmica, plantaciones de t, etc.),
China (software), entre otros.
S se puede otorgar prstamos con enfoque geogrfico, lo cual se ve en: Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, India, China y Nigeria.
S se puede otorgar incentivos impositivos horizontales, lo cual se ve en: Chile, Mxico, e
India entre otros. Por ejemplo, se dan incentivos a la promocin comercial internacional,
lo cual se ha visto en Chile.
S se puede otorgar incentivos fiscales para sectores especficos, lo cual se ve en:
Argentina (minera y forestal), Chile (forestal, materiales nucleares), Costa Rica (forestal,
turismo), Mxico (forestal, transporte martimo y areo, etc.), India (proyectos elctricos,
nuevas industrias en hardware y software, etc.), China (alta tecnologa, software, etc.), y
Nigeria (minera, sector elctrico) entre otros.
S se puede otorgar incentivos fiscales con enfoque geogrfico, lo cual se ve en: Brasil,
Chile, Colombia, India, China y Nigeria, entre otros.
Se pueden otorgar subvenciones a la investigacin y el desarrollo tecnolgico, lo cual se
ve en Estados Unidos (adelante se describe ms al respecto), Europa, China y Brasil.
52
Cabe sealar que en el anlisis realizado por Rodrik, Guatemala no empleaba ninguna de
estas polticas industriales. La revisin hecha por Mercado, que no entra en detalle, reconoce que
en el caso de Guatemala existen: prstamos para activos fijos o proyectos de inversin; incentivos
fiscales horizontales e incentivos fiscales para sectores especficos. Sin embargo, cabe
cuestionarse si los incentivos fiscales horizontales a los que se refieren son los incentivos fiscales
para sectores especficos, ya que estos ltimos los identifican como zonas francas.
Ms all de lo sealado por Rodrik, puede verse la importancia de la poltica industrial y la

posibilidad de implementar distintas herramientas, en el anlisis realizado por la profesora
Mazzucato respecto a las intervenciones pblicas que se encuentran detrs del xito de Apple en
las ltimas dos dcadas, particularmente cuando dicha compaa invierte tan poco en
investigacin y desarrollo (Mazzucato 2014). Entre las intervenciones tradicionales menciona la
presin del gobierno norteamericano por abrir mercados para los productos de Apple, y el
otorgamiento de incentivos fiscales a la industria, as como a consumidores que compran estos
productos; tambin se incluyen las compras de las escuelas pblicas de los productos de esta
compaa. En cuanto a las intervenciones no tradicionales y que estn vinculadas con el
financiamiento pblico de un cmulo de invenciones cientficas que posteriormente son
aprovechas por Apple: el desarrollo de semiconductores, la pantalla multitctil (multi-touch
screen), el sistema de posicionamiento geo-referenciado (Global Positioning System, GPS, por sus
siglas en ingls), las pantallas de cristal lquido (liquid-crystal display, LCD, por sus siglas en ingls),
entre otros. Este tipo de intervenciones han implicado desde descubrimientos que se han
realizado en laboratorios militares norteamericanos como el Defense Advanced Research Projects
Agency (DARPA por sus siglas en ingls), o el otorgamiento de subvenciones a empresas privadas
para realizar investigaciones especficas, entre otras medidas aplicadas.
Respecto a DARPA, Mazzucato, siguiendo el estudio de F. L. Block, seala que existe cuatro
caractersticas importantes en DARPA que le ha permitido aportar de manera importante al
desarrollo tecnolgico del sector privado de su pas (Mazzucato 2014, 7679):
1. Un conjunto de pequeas oficinas usualmente compuestas por cientficos e ingenieros

lderes en su campo, a quienes se les otorga importante autonoma presupuestaria para ir
detrs de ideas prometedoras. Dichas ideas, denominadas blue-sky thinking se espera
que tengan resultados en diez a veinte aos.
2. El apoyo presupuestario que otorga DARPA se da a una mezcla de distintos beneficiarios:
universidades enfocadas en investigacin, nuevas empresas (start-up firms), empresas
establecidas y consorcios industriales. Ms importante an, se promueve que el personal
de DARPA termine el apoyo financiero a aquellos proyectos que no avanzan.
3. DARPA apoya a las empresas a lograr que sus productos tengan viabilidad comercial.
4. Como parte de sus funciones de monitoreo, DARPA tambin busca vincular ideas, recursos
y personas de manera que se puedan crear sinergias entre las distintas investigaciones.
53
4. Componentes de la Poltica Industrial
En este captulo se desarrolla la poltica siguiendo un marco lgico que parte por la
fundamentacin legal que faculta al gobierno de Guatemala a promover la industrializacin; el
establecimiento de resultados especficos congruentes con los principales problemas que afronta
el sector, segn se revel en el diagnstico; definicin de los objetivos generales y las estrategias
que persigue la poltica y su justificacin terica y prctica; la determinacin de objetivos
especficos, instrumentos y tcticas; caractersticas de la institucionalidad necesaria para
implementar la poltica, y; seleccin de sectores estratgicos.
Fundamento Legal para la Poltica Industrial

Los distintos intentos por impulsar en Guatemala una poltica industrial en los ltimos
setenta aos se traducen en la aprobacin de normas ordinarias y la creacin de entidades
pblico-privadas. Pero es de resaltar que toda accin de gobierno en este sentido tuvo y tiene un
fundamento en la norma superior.
De conformidad con la Constitucin Poltica de la Repblica de 1985, se reconoce y

garantiza el ejercicio del derecho humano a la libertad de industria, comercio y trabajo, sin ms
limitaciones que las que por motivos sociales o de inters nacional impongan las leyes (artculo 43
Constitucin Poltica de la Repblica). Este principio constitucional ha estado presente en las
Constituciones Polticas guatemaltecas a partir de la segunda mitad del siglo XX (en las
Constituciones de 1945, 1956 y 1965). En todos los casos, el derecho a la libertad de industria,
comercio y trabajo no se concibe como un derecho absoluto, sino uno limitado por motivos
sociales, econmicos y fiscales. Todas las normas constitucionales han variado en cuanto a los
sectores o industrias que se impulsan o fomentan, siendo consistentes en los sectores de
electrificacin, explotacin de hidrocarburos y minas, la forestacin y reforestacin, as como las
actividades agrcolas, pecuarias, industriales, tursticas.
Tambin se encuentra en la norma constitucional la base para llevar a cabo polticas de

fomento, como parte de las acciones que puede impulsar el Estado para lograr un mayor
bienestar. En tal sentido, las normas constitucionales han variado en cuanto a los sectores o
industrias que se impulsan o fomentan, siendo consistentes en los sectores de electrificacin,
explotacin de hidrocarburos y minas, la forestacin y reforestacin, as como las actividades
agrcolas, pecuarias, industriales, tursticas. (Ver Tabla 4.1)
54
Tabla 4.1
14
Normas constitucionales referentes al fomento de sectores productivos
1985
ARTCULO 118.- Principios del Rgimen Econmico y Social. El rgimen econmico y social de la Repblica
de Guatemala se funda en principios de justicia social.
Es obligacin del Estado orientar la economa nacional para lograr la utilizacin de los recursos naturales y el
potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribucin
del ingreso nacional.
Cuando fuere necesario, el Estado actuar complementado la iniciativa y la actividad privada, para el logro
de los fines expresados.
ARTCULO 119.- Obligaciones del Estado. Son obligaciones fundamentales del Estado:
a) Promover el desarrollo econmico de la Nacin, estimulando la iniciativa en actividades agrcolas,
pecuarias, industriales, tursticas y de otra naturaleza;
b) Promover en forma sistemtica la descentralizacin econmica administrativa, para lograr un adecuado
desarrollo regional del pas;
d) Velar por la elevacin del nivel de vida de todos los habitantes del pas, procurando el bienestar de la
familia;
f) Otorgar incentivos, de conformidad con la ley, a las empresas industriales que se establezcan en el interior
de la Repblica y contribuyan a la descentralizacin;
i) La defensa de consumidores y usuarios en cuanto a la preservacin de la calidad de los productos de
consumo interno y de exportacin para garantizarles su salud, seguridad y legtimos intereses econmicos;
k) Proteger la formacin de capital, el ahorro y la inversin;
l) Promover el desarrollo ordenado y eficiente del comercio interior y exterior del pas, fomentando
mercados para los productos nacionales;
m) Mantener dentro de la poltica econmica, una relacin congruente entre el gasto pblico y la
produccin nacional; y
n) Crear las condiciones adecuadas para promover la inversin de capitales nacionales y extranjeros.
Fuente: Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala
A continuacin se describe y comenta la legislacin ordinaria que se aprob en el pas a

partir de la dcada de los aos 50, y que viabiliz polticas de fomento para diversos sectores
econmicos. De las normas aprobadas para impulsar la industria nacional, muchas fueron
derogadas, otras fueron reformadas eliminando de su articulado los beneficios que se les
otorgaban, y otras siguen vigentes pero reformadas para actualizarlas segn las necesidades del
contexto del mercado internacional. Todas tuvieron y tienen como base la norma constitucional
que reconoce la obligacin del Estado de impulsar, fomentar, dirigir, orientar, la actividad
econmica en beneficio de los habitantes del pas.
As, de las normas aprobadas en los aos 50, a la fecha estn vigentes el artculo 1 del
Decreto nmero 1523, que crea la COGUANOR, y el Decreto nmero 78-2005, Ley del Sistema
Nacional de Calidad. Si bien no se reconoca privilegios o exenciones a la COGUANOR, sta tena
entre otras funciones la inversin en el desarrollo de investigacin que originalmente tena la
ICAITI.
14
Digesto Constitucional, Revista del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala.
55
De las normas aprobadas durante los aos 60 sigue vigente la Ley del Caf, Decreto 19-69,
pero las exoneraciones que inclua fueron derogadas mediante el Decreto 117-97, Ley de
Supresin de Exenciones, Exoneraciones y Deducciones en Materia Tributaria y Fiscal.
De los aos 70 contina vigente el Decreto 46-72 y sus reformas, ley de creacin de CORFINA,
pero sta ya no cumple con las funciones originales. De igual forma, el Decreto 25-74, Ley de
Fomento Turstico Nacional, es una norma vigente pero de la que se le eliminaron los beneficios
fiscales segn el Decreto 117-97.
El Decreto 22-73 y sus reformas, Ley Orgnica de la Zona Libre de Industria y Comercio Santo
Toms de Castilla ZOLIC-, el Decreto 29-89 y sus reformas, la Ley de Fomento y Desarrollo de la
Actividad Exportadora y de Maquila, y el Decreto 65-89 y sus reformas, Ley de Zonas Francas, son
las principales normas relacionadas con una poltica industrial que continan vigentes y son
aplicadas.
Resultados Esperados de la Poltica Industrial en Guatemala

Aumentar la participacin del sector industrial dentro del PIB. Se espera que a los pocos aos
de iniciada la poltica se podra empezar a observar incrementos en el ritmo de crecimiento del
pas para que repunte por arriba del 6% anual. Esto ira atado a incrementar la participacin
del sector industrial de un 19% que es hoy a un 40% del PIB en el ao 2044.
Aumentar los ingresos laborales de los trabajadores del sector manufacturero en reas
geogrficas/sectores econmicos expuestas de manera intensiva a la poltica industrial. De
esta manera se busca triplicar el ingreso del trabajador del sector de manufactura formal en
dicho perodo. Eso implicara pasar de un ingreso medio anual de Q.43 mil quetzales, segn
cifras del IGSS, a Q.130 mil.
Aumentar la creacin de empleo formal en el sector manufacturero en reas

geogrficas/sectores econmicos expuestos de manera intensiva a la poltica industrial. Se
espera un desplazamiento de mano de obra del sector de comercio informal y agrcola hacia el
sector de manufactura y de servicios de mayor productividad. Se espera incrementar el
empleo en el sector manufacturero formal de 2.6% que es hoy del total de la PEA a un 20%
para el ao 2044. Eso implica pasar de 152 mil trabajadores formales en el sector de
manufactura a cerca de 3 millones.
Consolidacin de la diversificacin productiva del pas en bienes de alto contenido de

investigacin y desarrollo generado localmente. Dentro de treinta aos, al menos diez
productos nuevos de manufactura, cuya tecnologa fue desarrollada en su mayor parte en el
pas estarn dentro de los principales quince productos de exportacin.
56
Objetivos y Estrategias de la Poltica de Industrializacin
Objetivo 1: Ampliar las oportunidades de empleo a todos los guatemaltecos. Crear
oportunidades para trabajadores de las reas rurales del pas a travs del fomento de centros
urbanos que alberguen empresas enfocadas en manufactura ligera y en servicios
complementarios.
Estrategia 1: Fomentar la urbanizacin del pas mediante la inversin en centros urbanos,
con posicin estratgica desde el punto de vista logstico. Con ello, no slo las empresas
lograran ventajas competitivas importantes, sino que tambin los trabajadores tendran
acceso a beneficios importantes, como incrementos en el acceso a servicios pblicos
(alumbrado pblico, drenajes, agua entubada, transporte pblico), y acceso a mejores
servicios (salud, educacin, capacitacin).
Estrategia2: Atraer empresas de manufactura ligera a estos centros urbanos, con lo que se
busca ofrecer empleos formales de mayor productividad. Este sector permite la
generacin de un alto nmero de trabajadores con bajos niveles de inversin de capital,
adems que puede aprovechar a trabajadores de reas rurales cuya otra alternativa sera
el sector agrcola. La ventaja de esta transformacin no slo es la mayor productividad en
estos puestos laborales sino que tambin se demandan mayores niveles educativos, a la
vez que es posible ascender dentro de estas empresas.
Objetivo 2: Impulsar la mejora constante del ingreso de los trabajadores guatemaltecos. Crear
oportunidades para trabajadores de los principales centros urbanos del pas a travs del constante
fomento de nuevo sectores de manufactura de alto valor agregado.
Estrategia 1: Apoyar la creacin y el sostenimiento de investigacin, desarrollo e

innovacin (R&D+I) que permita: a) la reduccin de los costos y riesgos de que el sector
privado incursione en nuevos sectores productivos de alto valor agregado, y, b) la mejora
de la calidad y la reduccin de los costos que actualmente se producen en el pas, siempre
que exista apoyo financiero de dichos sectores.
Estrategia 2: Impulsar la mejora de las empresas de alto crecimiento en el pas para que
sigan adoptando tecnologas, prcticas administrativas y procesos productivos para que
puedan competir en los mercados internacionales. Ello debe involucrar el apoyo para
absorber tecnologas de punta (desarrolladas localmente o no), pero tambin apoyarlas en
el proceso de internacionalizacin de sus productos. Para lo ltimo, es importante
reconocer no slo el valor de exportar productos a pases desarrollados, sino tambin
identificar oportunidades para exportar a pases en vas de desarrollo para los cuales los
productos guatemaltecos presenten una buena relacin calidad-precio.
Objetivo 3: Garantizar la sostenibilidad de la poltica y la multiplicacin de resultados.

Establecer y mantener nuevos mecanismos institucionales para impulsar la Poltica Industrial
basada en la Competitividad y la Innovacin, de manera que se cuente con personal de alto nivel
tcnico, operativo y poltico apoyndola. Ello requiere:
Estrategia 1: Establecer una nueva institucionalidad con la autonoma en materia poltica,

financiera y de recursos humanos, para que tenga la capacidad de contratar e incluso de
implementar proyectos de poltica industrial que, debido restricciones institucionales o de
57
mercado, no puedan fcilmente realizarse por el sector privado o el sector pblico
tradicional. Ello puede ser particularmente importante en el caso de los laboratorios para
investigacin y desarrollo (R&D), para investigaciones concretas para las cuales se
necesiten contratar expertos internacionales, o incluso la contratacin de servicios para
mejorar las instalaciones elctricas para tener listas las fbricas para nuevos inversionistas.
Estrategia 2: Garantizar el apoyo poltico y financiero en el largo plazo de esta iniciativa a

partir de la creacin de fondos privativos que permitan una estrategia de largo plazo y
que, al mismo tiempo, alinee los incentivos de las autoridades a cargo de dichos fondos.
Justificacin de los Objetivos y Estrategias

A continuacin se presenta la justificacin emprica, histrica e institucional detrs de cada uno de
los objetivos y estrategias planteadas anteriormente.
Objetivo 1 y sus estrategias
En el proceso de reforma econmica de China, Chen Yun convenci a Deng Xiaoping de la

necesidad de impulsar la manufactura ligera (Vogel 2011b, 430). La justificacin de Chen en dicha
coyuntura fue la escasa produccin de bienes de consumo que beneficiase a la poblacin. Sin
embargo, el impacto fue ms all de simplemente proveer productos de consumo a la poblacin
china, pues se convirti en un paso importante en construir el poder econmico chino, as como
un arma de creacin de empleo. Dicho xito dependi de manera importante en las reformas
implementadas en China, vinculadas especialmente con la Zonas Especiales Econmicas (Special
Economic Zones, SEZ, en ingls), reas urbano-industriales en las zonas costeras de China, as con
el favorecer el florecimiento del sector privado. China pas de representar un 4.6% del comercio
internacional de textiles y ropa en 1980 (un ao despus de empezadas las SEZ), a representar
32.7% en el ao 2010 (Dinh and World Bank 2013b, 51).
El desarrollo de las Zonas Especiales Econmicas, que ascienden a ms de 1,000 en China,

ha permitido el crecimiento econmico local y la recaudacin de impuestos. Para ello, las SEZ
proveen a las empresas de seguridad, buena infraestructura bsica (carreteras, energa, agua,
drenajes), regulacin gubernamental racionalizada (a travs de servicios gubernamentales de
servicios), y tierra industrial asequible (Dinh et al. 2012, 7172).
Guangdong fue una de las primeras dos provincias que fue seleccionadas para impulsar,
como experimento, las SEZ. Guangondng es una provincia con una ventaja importante y es que se
ubica al norte de Hong Kong, lo que permiti atraer inversin extranjera de chinos viviendo en el
extranjero.
Una de las primeras localidades seleccionadas para impulsar SEZ fue Shenzhen, un pueblo
de pescadores, en Guangdong. Aparte de la posicin geogrfica, ubicada en la frontera con Hong
Kong, Shenzhen ofreca varios incentivos, entre un impuesto a empresas del 15%, y, al inicio, una
exencin fiscal por hasta 5 aos por inversiones arriba de los US$5 millones (Chu 1998). El rea
designada tena 327.5 kilmetros cuadrados. Shenzhen pas de 20 mil residentes en 1979 a ms
de 10 millones, tras el 2010 (Vogel 2011b, 416). El PIB per cpita en Shenzhen se ha incrementado
ms de 60 veces en dicho tiempo (The World Bank 2009, 224). La reforma tuvo impactos sbitos,
58
dada la necesidad que tena Hong Kong por encontrar una nueva fuente de mano de obra barata.
Ya en 1984, cuando Deng Xiaoping realiza el viaje a Shenzhen como prembulo para expandir el
experimento de las SEZ a otras catorce ciudades costeras, y percibe varios kilmetros cuadrados
con rascacielos. Otras cifras se ven en la Tabla 4.2 y la Tabla 4.3.
Tabla 4.2. Movimiento de Carga a travs de Shenzhen, en miles de toneladas (1980-1994)

Ao Shenzhen SEZ Zhuhai SEZ Shantou SEZ
1980 296 - -
1981 393 - -
1982 842 - -
1983 1,100 - -
1984 2,070 - -
1985 3,260 - 20
1986 3,060 - 110
1987 4,850 900 140
1988 7,340 1,310 190
1989 9,560 1,650 160
1990 11,860 1,910 280
1991 14,140 2,570 320
1992 17,300 3,290 5,910
1993 25,410 3430 8,640
1994 30,020 11,570 7,080
Fuente: Chu, 1998.
Tabla 4.3. Exportaciones de las SEZ de Guangdong, en millones de US$ (1984-1995)

Ao Shenzhen SEZ Zhuhai SEZ Shantou SEZ
1984 265 11 4
1985 527 23 56
1986 643 17 74
1987 1,297 260 178
1988 1,672 404 298
1989 1,905 343 299
1990 2,573 456 419
1991 2,680 627 585
1992 4,787 829 1,434
1993 5,768 950 1,498
1994 8,882 1,462 1,779
1985 9,633 2,115 2,076
Fuente: Chu, 1998.
Otro ejemplo en Donnguan, otra ciudad de la provincia de Guangdong, la cual ha sido

denominada la fbrica del mundo, el cual exporta, entre otros productos, 40% cabezas
magnticas y cajas de computadoras, 20% de los escneres y mini-motores, y 16% de todos los
teclados del mundo. Se ha sealado que al principio Donnguan se desarroll gracias a la tierra
barata y los bajos costos laborales que goz en la dcada de 1980. A partir de 1990, su
crecimiento se debi a economas de escala y efectos de aglomeracin, pero tambin a la
reduccin de costos de transporte, logstica y progreso tecnolgico (The World Bank 2009, 127).
El crecimiento poblacional de Shenzhen, as como de otras ciudades costeras de China

donde existan SEZ no fue simplemente el producto de mayor demanda laboral. De hecho, el
59
desarrollo de ciudades es una condicin importante para el proceso de desarrollo econmico (The
World Bank 2009; Jacobs 1985). Se puede ver por ejemplo en el esfuerzo Japons, desde los 1860
por incrementar la concentracin geogrfica de sus industrias en distintas ciudades mientras
inverta de manera importante en la conectividad entre las mismas. La razn es que la
concentracin espacial de economas genera incrementos importantes de productividad,
generados por compartir insumos, mejor emparejamiento de trabajadores con empresas, y el
desbordamiento de conocimientos (knowledge spillovers) (World Bank 2012, 167). Lo anterior
lleva a dos consecuencias importantes. Por un lado, el que una ciudad incremente 10% su
tamao, lleva a incrementos de productividad y salarios que van de 0.2 a 1.0%
Los beneficios van ms all de los factores puramente econmicos y ayudan a que el pas
alcance otros objetivos de manera simultnea. Grandes centros urbanos y ciudades secundarias
() proveen salud pblica, educacin y establecimientos culturales de alto nivel (The World Bank
2009, 52). Esto tiene sentido pues existen economas de escala en la provisin de servicios
pblicos generados por la densidad poblacional y las cortas distancias al momento de crecer. De
esta manera, no slo se logra promover mejoras en materia social, sino que tambin se cuenta con
una fuerza laboral mejor preparada y ms sana para competir.
Sin embargo, hay dos limitantes importantes al crecimiento de las ciudades y su creacin
de beneficios econmicos. Por un lado, un mal proceso de planificacin urbana puede llevar
rpidamente a generar congestin y alta demanda de vivienda, generando problemas importantes
en los costos de transporte y de vivienda. Tambin se ve en el caso de los asentamientos
informales, en donde la aglomeracin e inadecuada provisin de servicios pblicos lleva a menores
estndares de vida, afecta la productividad laboral. Por otro, no se pueden construir ciudades por
decreto, ni siquiera construir de la nada, a pesar de inversiones multimillonarias en
infraestructura, como se evidenci en el fracaso de la Tennessee Valley Authority (Jacobs 1985,
110122); as como tampoco se pueden desarrollar Zonas Especiales Econmicas en cualquier
lugar que est alejado de los puertos o de otras industrias, como ha sucedido en muchos fracasos
en frica (Dinh et al. 2012, 7374).
Como ya se ha sealado, el desarrollo tecnolgico es uno de los principales factores que

explica la mayor parte del crecimiento econmico desde la revolucin industrial (Clark 2007;
Mokyr 1990). Existen evidencia a lo largo de distintos pases sobre la importancia que tienen las
apuestas, particularmente de R&D en el desarrollo econmico de los pases. Las mismas son
importantes a tener en cuenta, particularmente de cara a que los acuerdos internacionales
permiten el subsidio de R&D. Tres ejemplos son representativos de la importancia de la apuesta
del gobierno al desarrollo de R&D.
Tras la Restauracin Meiji, Japn fue capaz de convertirse en el jugador dominante en la

produccin de seda a nivel mundial, superando con creces a China. Mientras en 1870 China
exportaba tres veces ms que Japn, para 1930, Japn exportaba tres veces ms, y ocupaba el
80% del mercado mundial de la seda. El cambio se debe en gran medida al deseo del gobierno
japons por impulsar el desarrollo tecnolgico del sector. Ello empieza desde la Misin Iwakura
donde japoneses expertos en seda acompaaron a los oficiales del Gobierno japons a travs de
dos aos de viaje alrededor de los pases desarrollados para aprender cules eran los elementos
60
necesarios para generar desarrollo en Japn. Ello involucr que el gobierno llevase, desde Italia, a
Japn el equipo ms moderno para impulsar la investigacin y la educacin de la sericultura en
Japn. Ms an, hubo un esfuerzo consistente por impulsar que expertos japoneses estuviesen
constantemente en la frontera de los avances tecnolgicos europeos en seda en las dcadas
posteriores, hasta el advenimiento de la Segunda Guerra Mundial. Tal vez lo que demuestra ms
la importancia dada al tema, aunque no fue el nico logro, fue que el gobierno financi
laboratorios de investigacin y departamentos universitarios los cuales desarrollaron el embrin
F1 de gusano de seda, el cual permiti incrementos sustanciales de la productividad del sector (Ma
2004). Este apoyo a la investigacin fue una caracterstica importante del gobierno japons que
no slo fue evidente en la seda, pues entre 1910 y 1920 se establecieron laboratorios de
investigacin en fsica, qumica, combustibles, aeronutica y en manufactura. Dicha poltica de
apoyo a la investigacin contina bajo el mandato del Ministerio de Comercio Internacional e
Industria (MITI, en ingls) con ms de una decena de laboratorios, que cubren desde la
optoelectrnica a gentica.
Otro ejemplo es el desarrollo de la industria de tecnologa por parte del Gobierno

norteamericano. El involucramiento del gobierno en este sector se aprecia por distintos motivos,
como lo detalla la historia de IBM (Olegario 1997). Por un parte, la necesidad de manejar la
creciente complejidad de las funciones de la poltica social, como el manejo de la informacin del
seguro social, lo cual llev a la sostenibilidad financiera de IBM de la dcada de 1930. Por otra, la
necesidad de manejar la creciente complejidad de la Segunda Guerra Mundial y guerras
subsecuentes. Esto lleva a que la participacin del gobierno en R&D se incremente de manera
sustancial. Si en 1940 el gobierno representaba un 20% de la inversin total en R&D en Estados
Unidos, luego pasa a 64% en 1961. En el caso de los semiconductores, entre la dcada de 1950 y
1970, los subcontratistas del gobierno generaban casi la mitad de la R&D del sector (Olegario
1997). Al 2008, su participacin ha retrocedido a representar un 26%, aunque sigue teniendo un
rol importante (Mazzucato 2014, 60). Uno de los elementos importantes del involucramiento del
gobierno norteamericano en el impulso a este sector, particularmente en materia de R&D fue la
participacin que tuvo la Agencia de Defensa De Proyectos de Investigacin Avanzada (DARPA, en
ingls), la cual no slo impuls muchos de los departamentos de ciencias de computacin en las
universidades norteamericanas y la investigacin de semiconductores, sino tambin financi uno
de los precursores del internet. De manera reciente, la profesora Mazzucato evidenci la cmo el
iPhone ha dependido en gran medida de la inversin en R&D por parte del gobierno
norteamericano (Mazzucato 2014, chap. 5).
Por ltimo, se considera que el apoyo que ha dado el gobierno chino a promover una
canasta de exportaciones con alta sofisticacin en productos electrnicos, dado su nivel de
ingresos, ha sido uno de los factores importantes para poder mantener las altas tasas de
crecimiento econmico (Rodrik 2006b). Pero, ms importante que la inversin pblica enfocada
en investigacin y desarrollo, lo que ha hecho China, dado su tamao y su atractivo como destino
de inversin, ha sido condicionar el acceso de inversin extranjera directa a la transferencia
tecnolgica, particularmente mediante la generacin de alianzas estratgicas (joint ventures),
como se observa en la Tabla 4.4. Dichas alianzas han permitido, no slo la formacin de capital
humano a nivel de tcnicos, sino tambin de gerentes y dueos.
En el caso de la innovacin, la evidencia a su favor suele estar vinculada con ejemplos

negativos de la ausencia de un ambiente favorable a la innovacin, particularmente cuando se
compara con el existente en Europa despus del Renacimiento o Silicon Valley en la posguerra.
61
Tres elementos parecen estar vinculados con ambientes desfavorables a la innovacin. Primero, la
existencia de regmenes autocrticos que no favorecen el surgimiento de nuevos productos y
servicios que puedan alterar el orden social pre-existente, como sera el caso de la dinasta Ming
en China (Mokyr 1990, chap. 9). Segundo, mucha de la oposicin proviene de que las
innovaciones se convierten en una amenaza a las rentas pre-existentes de grupos poderosos
dentro de la sociedad, quienes estn dispuestos a luchar por mantenerlas (Mokyr 1990; Robinson
2009b). Tercero, el uso de una retrica, una visin religiosa, una filosofa, o simplemente una
creencia generalizada entre la poblacin y las lites, de lo daino que puede ser promover la
innovacin (McCloskey 2011; Mokyr 1990).
Tabla 4.4. Principales Empresas de Productos Electrnicos de Consumo en China,

por tipo de propiedad
Segmento de Extranjera Alianza estratgica No es FDI
mercado
Motorola/Eastcom TCL
Nokia/Capitel, Southern
Telefona
Motorola Siemens/MII subsidiarias
mvil
Samsung/Kejian
SAGEM/Bird
IBM/Great Wall Lenovo (antes
Toshiba/Toshiba Computer Legend)
Computadoras HP
(Shanghai) Founder
personales Dell
Epson/Start Tongfang
Taiwan GVC/TCL
Sony/SVA Changhong
Philips/Suzhou CTV Konka
Toshiba/Dalian Daxian Hisense
Lnea caf Great Wall Electronics /TCL Skyworth
Haier
Panda
Xoceco
Samsung/Suzhou Changling
Xiangxuehai Gree
Electrolux/Changsha
Zhongyi
LG/Chulan
Lnea blanca Siemens
Mitsubishi/haier
Sanyo/Keln, Rongshida
Sigma/Meiling
Hong Leon (SG)/Xinfei
Toshiba Carrier/Midea
Fuente: McKinsey (2003) citado en Rodrik (2006).
62
La implementacin de polticas pblicas requiere contar con una adecuada

institucionalidad para poder ser exitosa. Esto implica reconocer dos distintos niveles donde debe
enfocarse el esfuerzo. Primero, establecer las estructuras organizacionales, tanto pblicas como
privadas, que permiten la coordinacin e implementacin de la poltica. Segundo, darle
continuidad a las polticas actuales para as mantener el impulso de las polticas econmicas que
servirn de base para la poltica industrial.
Se seala que este tipo de polticas tienden a ser complicadas en su implementacin y que
por ende requieren adecuados mecanismos institucionales. Particularmente hay una serie de
problemas con los cuales la institucionalidad pblica debe lidiar (Inter-American Development
Bank 2014, 322324):
1. Esta poltica requiere un proceso de descubrimiento. Las autoridades, los tcnicos y el

pblico deben estar al tanto que esta poltica afrontar numerosos fracasos, pues no
existe una forma perfecta de predecir los sectores, ni las intervenciones, ni los actores que
sern exitosos. La institucionalidad debe estar abierta al descubrimiento y a corregir el
rumbo constantemente.
2. Se requieren altos niveles de conocimiento y capacidades tcnicas. La identificacin de
sectores, el acompaamiento a dichos sectores, as como la identificacin adecuada de las
restricciones que afrontan, requiere personal adecuado. Ms an, la solucin a dichas
restricciones, como puede ser el contar con expertos en nuevos materiales o en gentica.
3. Los resultados puede que tomen varios aos en hacerse evidentes. Dos ejemplos son
relevantes en este caso. La creacin de embrin F1 del gusano de seda en Japn fue un
proceso acumulativo de descubrimientos, entre distintas entidades, a largo de varios aos.
Ms an, el proceso de adopcin por la industria tom casi dos dcadas (Ma 2004, 375
376). La introduccin de la industria acerera en Corea del Sur, de las ms competitivas a
nivel mundial, tampoco fue un proceso inmediato. El Presidente Park Chung-hee intent
cuatro veces de promover el establecimiento de la misma, entre 1962 y 1969 (Rhyu and
Lew 2013, 325).
4. La necesidad de colaborar con el sector privado al mismo tiempo que se necesita evitar el
problema de la bsqueda de rentas. Por un lado, se necesita su colaboracin para lograr
la implementacin exitosa de polticas, como se muestra en la colaboracin que surgi
entre Park Chung-hee y los chaebols en Corea del Sur o el intercambio de informacin
sobre las necesidades educativas de las multinacionales y el gobierno de Lee Kuan Yew en
Singapur (E. M. Kim and Park 2013; Huff 1995). Por otro, debe tenerse cuidado con que el
sector privado domine el proceso, va empresas o sus cmaras empresariales, imponga sus
condiciones enfocadas en maximizar sus ganancias sin que tome en cuenta el rol de
generar externalidades para la sociedad (Rodrik 2004b).
Los problemas anteriores surgen, en parte de qu tipo de instituciones son

organizaciones adaptativas, en donde resulta complicado y costoso monitorear los productos y
los resultados relevante. El conflicto es innato en estas entidades, en donde los tcnicos se
enfocan en la misin de la organizacin mientras los administradores se enfocan en responder a
las restricciones, particularmente polticas, que pululan este tipo de entidad (Wilson 1989, 168
171). Wilson reconoce que tres opciones son necesarias: contratar a las mejores personas para el
puesto; crear un ambiente de trabajo favorable al cumplimiento de la misin; y, administradores
63
involucrados en resolver crisis. La tica laboral es importante dada la dificultad para vincular
procedimientos con resultados finales. Sin embargo, es posible lograrlo, como lo demuestra la
experiencia de Singapur, en donde la Junta de Desarrollo Econmico (Economic Development
Board) ha demostrado por ms de cuatro dcadas una alta dedicacin y una alta capacidad para
atraer talento, lo cual le ha permitido ser exitosa en generar desarrollo econmico en esta nacin
asitica (Schein 1996).
Dos grandes opciones pueden existir al momento de la implementacin de proyectos

especficos, como lo ilustra la experiencia de parques industriales (Inter-American Development
Bank 2014, 207). Por un lado, el gobierno se encarga de la provisin de los bienes pblicos dentro
de los parques industriales, yendo ms all de simplemente el proveer incentivos regulatorios. La
otra alternativa es la creacin de regmenes de Zonas Especiales en donde se otorga dicho rol a
una entidad privada quien sera la encargada de implementar los bienes pblicos. Ms all del
tema de parques industriales, es necesario que se cuente con la flexibilidad para poder
implementar ambos tipos de arreglos, pues puede que su xito sea especfico al sector o a la
actividad que se busque implementar. Por ejemplo, puede que sea ms exitoso el otorgar el
manejo de parques industriales al sector privado con una serie de incentivos, pero puede que el
sector pblico guatemalteco tenga una ventaja en mantener laboratorios para investigacin y
desarrollo (R&D).
Una manera de poder afrontar la incertidumbre y de calibrar el instrumental, al mismo

tiempo que se gana la confianza de la poblacin, es impulsar la generacin de experimentos a
nivel local. Ello permite medir rpidamente los efectos de las intervenciones, ganar apoyo o
simplemente identificar mejoras para futuros proyectos.
En cuanto al fortalecimiento de las cmaras gremiales, el mismo es relevante para

impulsar el xito de la poltica industrial. Como se muestra en el caso colombiano de Asocolflores,
an en la ausencia de acompaamiento inmediato del sector pblico, contar con adecuado apoyo
gremial puede ser de gran utilidad para impulsar un sector, en este caso, mediante la coordinacin
del transporte areo y facilitar el acceso al mercado estadounidense (Arbelez, Melndez, and
Len 2012). Esto le permiti al sector crecer y convertirse en la principal exportacin agrcola no
tradicional y crear 95,000 empleos directos.
Objetivos Especficos y Tcticas

A continuacin se muestran los objetivos globales de la poltica y las distintas estrategias
necesarias para alcanzar cada uno de ellos. Para cada estrategia le corresponden una serie de
objetivos especficos y a cada objetivo especfico varias acciones concretas. La forma final que
tome cada accin depender de cmo se ponga en funcionamiento la poltica industrial.
64
Objetivo 1: Ampliar las oportunidades de empleo en el sector industrial a toda la poblacin
Estrategia 1: Fomentar la urbanizacin del pas
Objetivo Especfico Tcticas
Focalizar recursos en Identificar y desarrollar municipios y territorios cercanos a los puertos del pas, corredores logsticos y
reas Urbano-Industriales principales fronteras.
Prioritarias (AUIP) con Las lneas generales de los prximos Presupuestos de Ingresos y Egresos de la Nacin priorizan el desarrollo
ventaja comparativa para urbano del pas.
atraer empresas Inversin pblica o cofinanciamiento para que dichas reas cuenten con la infraestructura mnima para el
industriales establecimiento de parques industriales.
Invertir en planes de urbanizacin y generar incentivos para atraer desarrolladores privados de proyectos
habitacionales, de infraestructura y productivos
Resolver problemas de derechos de propiedad y fortalecer la seguridad jurdica sobre la misma para
asegurar las inversiones de los nuevos desarrolladores.
Impulsar sistemas de recaudacin que tomen en cuenta la experiencia internacional para financiar la
provisin de bienes pblicos urbanos (transporte, parques, etc.), como los Distritos Especiales de Valoracin
(Special Assessment Districts), para hacer sostenibles las operaciones de las Municipalidades y Gobiernos
Departamentales.
Reducir el tiempo y el Diagnosticar la situacin actual de la situacin logstica domstica y compararla contra la de los principales
costo de transporte de competidores de Guatemala en los Sectores Econmicos Estratgicos (SEE)
mercancas dentro del
territorio nacional. Priorizar inversiones en infraestructura con base en el impacto que puedan tener en la creacin de empleo
o atraccin de inversiones. Cada proyecto de inversin debe contar con un anlisis costo-beneficio
tomando en cuenta los efectos externos sobre las AUIP.
Se continan y profundizan los esfuerzos de simplificacin y eficiencia administrativa para simplificar y

reducir los trmites y regulaciones que afectan los costos de logstica de empresas en las AUIP o empresas
de los SEE, tomando en cuenta las necesidades de empresas pequeas y medianas en el interior del pas,
especialmente alrededor de las UAIP
65
Se evalan y se desarrollan proyectos de infraestructura pblico-privados que permitan reducir los costos
logsticos drsticamente, tales como la recuperacin y expansin del sistema ferroviario, expansiones del
sistema portuario, co-inversiones para vincular empresas guatemaltecas con puertos y aeropuertos en
pases cercanos, puertos secos y otros.
Reducir costos que afectan Diagnosticar el impacto potencial de la implementacin de programas de eficiencia energtica; reduccin de
transversalmente a las emisiones dainas y manejo de aguas servidas; manejo y aprovechamiento de desechos; mejora en
empresas y hogares en prcticas productivas para reducir desperdicios.
reas urbanas Poner a funcionar programas piloto y sistemas de incentivos experimentales que fomenten la cooperacin
pblico-privado en proyectos de eficiencia energtica; reduccin de emisiones dainas y manejo de aguas
servidas; aprovechamiento de desechos y su transformacin en subproductos; adopcin de mejores
prcticas productivas para reducir los desperdicios.
Expandir (scale up) los programas que resulten exitosos a nivel nacional, iniciando con las AUIP.
Implementar programas y proyectos sociales que permitan reducir los niveles de conflictividad vinculada
con la inversin energtica en el pas, as como proceder al cumplimiento inmediato del ordenamiento
jurdico en esta materia.
Evaluar y poner en funcionamiento proyectos de infraestructura pblico-privados que permitan reducir
drsticamente los costos energticos en el pas de manera sostenible: gasoducto que conecte Guatemala
con Mxico; mejoras en la interconexin elctrica; proyectos energticos de gran escala con otros pases
centroamericanos, aprovechamiento del potencial de generacin hdrica.
Garantizar tarifas elctricas industriales competitivas, evitando subsidios cruzados que terminen
trasladndose a la tarifa del sector industrial.
Continuar avanzando con reformas que permitan seguir aumentando los niveles de eficiencia, competencia
y reduccin del precio de la energa elctrica, acciones que van desde continuar con el perfeccionamiento
del modelo regulatorio actual hasta una redefinicin y profunda reduccin de la tarifa social y la ampliacin
de la cobertura y confiabilidad de la electrificacin en el pas.
Reducir tiempos y costos Diagnosticar la situacin logstica actual del sector industrial respecto de los principales competidores de
de importacin y Guatemala, con nfasis en los SEE
exportacin de productos Revisar el marco regulatorio que rige la importacin y exportacin de los productos manufacturados con el
manufacturados fin de simplificar al mximo los procesos de exportacin e importacin, adems de promover alianzas con
operadores locales e internacionales para abaratar los costos del flete martimo y areo.
66
Generar condiciones de Realizar las inversiones pblicas y pblico-privadas para que la poblacin en las AUIP y sus reas de
vida atractivas para los influencia cuenten con acceso a: vivienda de calidad, agua potable, drenajes, alumbrado pblico,
trabajadores en las AUIP electricidad, parques y transporte pblico
Realizar las inversiones (pblicas y pblico-privadas) para que la poblacin en las AUIP y sus reas de
influencia cuenten con acceso a servicios mdicos y educativos de calidad
Apoyar a las Municipalidades para el desarrollo e implementacin de sus planes urbansticos vinculados con
las AUIP, coordinando acciones con: MICIVI, MAGA, MSPAS, IGSS, y otras entidades pertinentes.
Fortalecer el mercado Impulsar la formalizacin de la economa mediante la simplificacin administrativa, tributaria y el

interno reordanamiento territorial.
Poner en operacin la Poltica Nacional Contra el Contrabando y continuar fortaleciendo financiera y
operativamente a las instituciones encargadas de la deteccin y persecucin de esta actividad.
Impulsar estrategias de seguridad tanto en las principales vas de comunicacin del pas as como en
aquellas reas donde se tienden a concentrar los problemas de inseguridad
Impulsar la inteligencia de mercados para identificar oportunidades dentro de Guatemala y Amrica Central
que permitan ampliar el mercado local.
Estrategia 2: Atraer empresas de manufactura ligera a las AUIP
Preparar a los trabajadores Implementar mediante el INTECAP programas de capacitacin alineados con las necesidades especficas de
en soft skills y las empresas de manufactura ligera y evaluar la modificacin del modelo actual del INTECAP por uno ms
habilidades industriales flexible y costo-efectivo para trabajadores y empresas.
genricas para facilitar su Institucionalizar la figura del aprendiz como una de las vas directas para fomentar la capacitacin de
insercin laboral en trabajadores jvenes dentro de los SEE.
Sectores Econmicos Implementar programas de educacin dual, al estilo alemn, en donde colaboren empresas y escuelas de las
Estratgicos AUIP en la formacin de los jvenes.
Promover mecanismos de colaboracin pblico-privados para el desarrollo de inversiones y programas de
capacitacin que permitan la actualizacin continua de los trabajadores.
Establecer nuevos Implementar reformas al Cdigo Laboral que faciliten el pago por productividad, trabajo por tiempo parcial,
mecanismos legales que contratacin de personal tcnico y administrativo extranjero, contratacin de aprendices y que promuevan
67
faciliten la creacin de la adopcin de un sistema de revisin del salario mnimo sobre bases tcnicas.
empleos formales en las Capacitar a personal del Ministerio de Trabajo y del Sistema de Justicia para implementar la nueva
AUIP y los SEE normativa
Ajustar el salario mnimo a la situacin del empleo y oportunidades econmicas de cada AUIP y establecer
mecanismos que permitan darle una mayor predictibilidad a la evolucin del costo de la mano de obra en el
mediano plazo.
Desarrollar en el corto Apoyo pblico a, por lo menos, dos parques industriales privados en reas cercanas a las AUIP para que en
plazo un mnimo de un corto plazo puedan ofrecer servicios e infraestructura similares a los de los parques industriales en pases
capacidad instalada para que compiten con Guatemala por la atraccin de inversin en manufactura ligera.
empezar a generar empleo Evaluar la posibilidad de apoyar a a otros parques industriales del pas, dependiendo de la relevancia para la
en las AUIP de manera atraccin de nueva inversin y su localizacin estratgica.
inmediata. Generar un ndice que permita comparar la calidad de la infraestructura y los servicios de los distintos
parques industriales del pas, para promover la competencia en el mercado y con otros parques industriales
en la regin y del mundo.
Los gobiernos locales estn Identificar las principales restricciones de carcter local que limitan el surgimiento y consolidacin de las
en capacidad de ofrecer AUIP.
condiciones mnimas
necesarias para consolidar Poner en prctica soluciones de carcter local que resuelvan de manera directa los problemas que limitan la
las AUIP consolidacin de las AUIP, especialmente en todo lo que tiene que ver con la provisin de bienes pblicos
locales.
Generar acuerdos de cooperacin entre gobierno central y gobiernos locales para apoyar las acciones de
estos ltimos en la consolidacin de las AUIP.
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Objetivo 2: Impulsar la mejora constante del ingreso de los trabajadores guatemaltecos
Estrategia 1: Apoyar la creacin y el sostenimiento de R&D+I
Incrementar el valor Realizar las inversiones para que en cuatro aos se instalen, al menos, dos Laboratorios Pblico-Privados de
agregado de la produccin Investigacin y Desarrollo en dos sectores econmicos ya existentes.
industrial actual y de los Establecer alianzas con al menos dos universidades del pas para capacitar estudiantes, para aprovechar
SEE estos laboratorios y hacer investigaciones.
Generar alianzas para co-financiar el establecimiento y desarrollo de estos laboratorios de Investigacin y
Desarrollo y aprobar legislacin especfica para impulsar este componente.
Apoyar mediante fondos pblicos la compra de maquinaria y la capacitacin requerida por las empresas que
puedan implementar las recomendaciones provenientes de estos laboratorios.
Apoyar la capacitacin de los trabajadores para que puedan poner en prctica las innovaciones en equipo y
tecnologa desarrolladas por estos laboratorios.
Reducir el riesgo y el costo Apoyar y expandir los mecanismos existentes de otorgamiento de becas universitarias con el fin de entrenar
de auto-descubrimiento en las mejores universidades a nivel mundial a una nueva generacin de profesionales en materia de
econmico investigacin y desarrollo.
Realizar las inversiones para que en cuatro aos al menos se crean dos Laboratorios enfocados en dos
Sectores Econmicos Estratgicos.
Aprobar nueva legislacin para impulsar este componente e impulsar una poltica especfica en materia de
emprendimiento e innovacin.
Establecer alianzas con universidades latinoamericanas que tengan agendas de investigacin similares a la
poltica para transferir tecnologa, capacitar estudiantes y gerentes, aprovechar laboratorios y empujar en
otros pases los avances en trminos de productos y servicios innovadores que se creen en Guatemala.
Estrategia 2: Impulsar la mejora de las empresas de alto crecimiento

Atraer y mantener Realizar inversiones pblico-privadas para que, al menos dos parques industriales plug and play tienen, en
empresas de elevada los prximos dos aos, tengan la capacidad de atraer inversionistas al pas con especificaciones que
productividad capaces de compiten con los parques industriales a nivel mundial.
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contratar grandes Realizar inversiones pblico-privadas para que al menos uno de los parques industriales de Guatemala es
cantidades de trabajadores reconocido a nivel mundial como de los mejores de Amrica para atraer inversin vinculada con los SEE.
o producir bienes de alto
valor agregado tecnolgico
Impulsar programas de cooperacin y e competencia para que los parques industriales existentes en el pas
se vinculen entre ellos, generen vinculaciones entre distintas regiones y entre distintos SEE.
Realizar estudios de productividad a nivel del sector de la industria para promover la adopcin de mejoras
prcticas que permitan mejorar la eficiencia de las operaciones y mejorar las condiciones competitivas de
las empresas en los mercados internacionales.
Establecer un sistema de Aprobar una nueva legislacin que actualice los incentivos fiscales que se ofrecen para la atraccin de
incentivos fiscales que inversin, particularmente en la generacin de subvenciones para incentivar al sector privado en materia de
haga ms atractivo al pas generacin de empleo, colaboracin para R&D+I, encadenamientos productivos, introduciendo mtricas de
como destino de evaluacin, resultados mnimos a alcanzar y plazos de ejecucin.
inversiones de Mejorar los sistemas de evaluacin y control de la administracin tributaria para detectar abusos del
manufactura. sistema de incentivos fiscales, as como para evaluar los resultados especficos de tales incentivos contra las
metas estratgicas.
Actualizar y mejorar la legislacin y administracin de los incentivos fiscales existentes, de manera que la
nueva legislacin contenga elementos que permitan evaluar los resultados de los beneficios otorgados
contra estrictos criterios de desempeo y que permita eliminar tales incentivos en caso de no alcanzarse los
resultados deseados.
Abrir nuevos destinos de Realizar estudios de mercado que permitan detectar productos manufactureros que Guatemala podra
exportacin en mercados exportar a mercados menos sofisticados y regulados que el destino tradicional de las exportaciones.
de consumo popular en Impulsar nuevos acuerdos comerciales con pases en desarrollo o, al menos, realizar acuerdos de alcance
pases en desarrollo parcial que faciliten el ingreso de los productos manufactureros guatemaltecos a estos mercados.
Mejorar la capacidad de administracin de tratados comerciales de Guatemala, tanto para los ya existentes
como para los que pudieran surgir como parte de esta poltica.
Realizar estudios econmicos para determinar las necesidades puntuales de la industria para competir de
manera exitosa en este tipo de pases.
Impulsar las inversiones en infraestructura y simplificacin de procesos y regulaciones para reducir los
costos de logstica hacia dichos destinos.
Promover campaas para impulsar la marca-pas en dichos destinos.
70
Impulsar el crecimiento de Diagnosticar las necesidades de insumos de las empresas de los SEE que pueden ser abastecidos por
empresas locales empresas ya existentes en el pas.
vinculndolas con Continuar los programas de simplificacin y eficiencia administrativa en todos los mbitos relacionados al
empresas de los SEE establecimiento y operacin de nuevas empresas, tomando en cuenta las necesidades de empresas
pequeas y medianas en las UAIP que pudieran vincularse a empresas de los SEE.
Planificar el encadenamiento productivo entre empresas a partir del mejor emparejamiento (match) de
necesidades y capacidades, tomando en cuenta mejoras en los estndares de calidad, apoyo a acceso a
financiamiento, transferencia tecnolgica, utilizacin de insumos locales y aprovechamiento de recursos
compartidos.
Desarrollar un nuevo encadenamiento productivo por cada SEE que la poltica impulse, apostando a la
transferencia de tecnologa y apoyo a las empresas con mayor potencial, dentro de la cadena de valor.
Aprobar y facilitar la implementacin de legislacin que permita nuevas figuras de financiamiento en temas
como arrendamiento financiero, factoraje y garantas mobiliarias.
71
Objetivo 3: Garantizar la sostenibilidad de la poltica y la multiplicacin de resultados
Estrategia 1: Establecer la institucionalidad con la flexibilidad necesaria para impulsar la Poltica
Establecer el marco Evaluar las distintas opciones institucionales existentes que han puesto en prctica polticas industriales en
institucional que otros pases del mundo, tomando en cuenta las experiencias como el Economic Development Board de
permita implementar la Singapur y las restricciones locales en materia de autonoma, independencia financiera, necesidad de
poltica recurso humano de alto nivel y flexibilidad operativa.
Construir un acuerdo entre los principales actores polticos alrededor de la poltica industrial para garantizar
el apoyo poltico a la nueva institucionalidad.
Aprobar legalmente la creacin de la nueva institucin de acuerdo a los lineamientos antes descritos.
Asegurar los fondos pblicos necesarios para garantizar la operacin de la nueva institucin durante los 5
aos de vida y para financiar los principales proyectos de infraestructura identificados en esta poltica.
Dotar de personal del Contratar a las personas que liderarn la bsqueda de acuerdos polticos necesarios para crear la nueva
ms alto nivel y institucionalidad.
reputacin a la nueva
institucin. Contratar a las personas que liderarn el desarrollo de los procesos administrativos necesarios para echar a
andar la nueva institucionalidad.
Institucionalizar el
apoyo al ms alto nivel Generar, mediante el Gabinete Econmico, un proceso de coordinacin con entidades descentralizadas y
para la Poltica autnomas, que facilite el trabajo en equipo de todas las dependencias del Estado involucradas en la
Industrial ejecucin de esta poltica.
Consolidar las capacidades tcnicas y de seguimiento de las polticas econmicas por parte del Gabinete
Econmico.
Monitoreo y evaluacin Fortalecer las capacidades del Instituto Nacional de Estadstica y el Banco de Guatemala para generar el tipo
de los resultados de la de informacin necesaria para evaluar el impacto econmico y social de las AUIP y SEE.
72
Poltica Fortalecer los mecanismos internos de monitoreo de las dems instituciones vinculadas a la ejecucin de la
Poltica Industrial.
Crear mecanismos institucionales que generar informes pblicos que identifiquen fortalezas, debilidades y
recomendaciones del funcionamiento de la poltica.
Obtener apoyo popular Generar proyectos de alto impacto en el empleo y la inversin el corto plazo en regiones y grupos
hacia la Poltica poblacionales fcilmente identificables para la (Industrializacin Tctica) para mostrar as el poder de
Industrial. intervenciones a travs de los mecanismos de la poltica.
Publicitar los resultados del avance en la ejecucin de la Poltica Industrial.

Fomentar la evaluacin independiente de los logros de la Poltica Industrial.
Establecer lneas base como parte de la implementacin de los distintos proyectos y programas contenidos
en la Poltica Industrial.
Vincular los mecanismos de evaluacin externa para que retroalimenten los mecanismos de mejora
continua dentro de las entidades encargadas de la ejecucin de la Poltica Industrial.
Consolidar la Identificar los mecanismos financieros que permitirn dotar a la nueva institucin de recursos pblicos de
sostenibilidad manera predecible y constante, de manera que, en el mediano plazo, una parte importante de estos
financiera de la recursos provengan de los principales beneficiarios de la poltica y del crecimiento econmico generado por
institucionalidad a la misma. Una opcin a evaluar es la aprobacin de Distritos Especiales de Valoracin, para hacer
cargo de la poltica en sostenibles los servicios a nivel municipal y departamental.
el mediano plazo.
Continuar con la Fortalecer la institucionalidad del pas y la seguridad jurdica en los contratos y los derechos de propiedad y
agenda de la seguridad fsica de las inversiones.
fortalecimiento del
Estado de Derecho
Estrategia 2: Impulsar la asociatividad gremial para hacer sostenible la Poltica
Fortalecer asociaciones Mostrar a las asociaciones gremiales de los sectores beneficiarios de la Poltica las principales lecciones de
gremiales de los experiencias exitosas de desarrollo industrial, especialmente en lo referente al papel del apoyo gremial al
sectores beneficiados esfuerzo de industrializacin.
Fomentar la creacin de asociaciones gremiales en sectores y regiones del pas en donde se carezca de las
mismas.
73
Aumentar el nmero de funcionarios dentro de las asociaciones gremiales dedicados al seguimiento en la
implementacin y operacin de la poltica industrial, de manera que puedan acompaar mejor las
necesidades de sus agremiados al respecto.
Preparar a las Aumentar los recursos econmicos que se dedican actualmente al desarrollo de sistemas de informacin
asociaciones gremiales para los agremiados.
para resolver fallas de Aumentar los recursos que se dedican a proveer capacitaciones en materia de liderazgo, administracin de
coordinacin entre sus asociaciones gremiales y transparencia en las relaciones con el sector pblico, cadenas de valor, entre otros
agremiados temas.
Desarrollar equipos lite dentro de las asociaciones gremiales dedicados a resolver de manera inmediata
cualquier tipo de problema que pudiera surgir entre los agremiados y con el sector pblico durante la
ejecucin de la Poltica.
Transferencias de Reorientar los fondos pblicos destinados al desarrollo y apoyo del sector productivo en favor de los
fondos y sectores vinculados a las acciones y proyectos de la poltica.
responsabilidades Disminuir el financiamiento de gobierno a programas con asociaciones gremiales ya establecidas que no
pblicas hacia las sean de carcter industrial, con excepcin de temas transversales que sean prioritarios para la poltica.
asociaciones gremiales. Incrementar paulatinamente el aporte financiero de los sectores beneficiarios al desarrollo de estas
responsabilidades pblicas.
Estrategia 3: Institucionalizar las polticas de gobierno

Actualizar la legislacin Aprobar propuesta de Ley de Inversin y Empleo, con el fin de actualizar la Ley de Fomento y Desarrollo de
y la administracin de la Actividad Exportadora y de Maquila (Decreto 29-89) y la Ley de Zonas Francas (Decreto 65-89) segn los
incentivos ofrecidos a acuerdos establecidos con la OMC y con el fin de incorporar a su legislacin incentivos de nueva generacin,
la atraccin de como ya lo han hecho otros pases, que generen las facilidades para el establecimiento de nuevas
empresas inversiones en las AUIP.
Aprobar proyecto de Ley de Estabilidad jurdica, que establece que, el Estado se compromete a continuar
aplicando a las inversiones las normas fiscales vigentes en el momento que se firm el contrato con los
inversionistas.
Reducir el tiempo y el Establecer mecanismos de estructuracin de proyectos eficientes. Estos mecanismos deben ser giles y por
costo de transporte lo tanto deben contar con el apoyo y sistema de contrataciones del sector privado y trabajar de la mano con
domstico de el sector pblico.
74
productos
Facilitar las condiciones Modificar en el Cdigo de Comercio los artculos que permitan agilizar la apertura de negocios (tiempos,
para hacer negocios, procedimientos, costos, requisito de capital mnimo) y proteger a los inversionistas (informacin,
especialmente la responsabilidades de los directores, facilidad para juicios de accionistas).
apertura y cierre de Aprobar proyecto de Ley de insolvencias, con el fin de contar con un marco que regule el cierre de empresas
empresas. en el pas (actualmente inexistente).
Continuar la estrategia de acceso al financiamiento para las empresas, en particular para las pequeas y
medianas, enfocndose en la diversificacin de productos financieros (leyes de factoraje y de arrendamiento
financiero) y tipos de garantas (reformas a la ley de garantas mobiliarias y sistemas de garantas
recprocas).
Aprobar proyecto de Ley de Mercado de Valores, que permita el fortalecimiento de este mercado y por
ende que ms empresas puedan optar por este mecanismo de financiamiento y expansin.
Aprobar Ley de sociedades simplificadas, con el fin de contar con tipos de sociedades que se adapten mejor
a las caractersticas de las micro, pequeas y medianas empresas.
Establecer un marco Fortalecer financiera y operativamente a las instituciones encargadas de ejecutar la Poltica Nacional Contra
regulatorio que el Contrabando.
promueva las Aprobar una legislacin que disminuya costos de entrada y salida de los mercados, mejore la cantidad y
condiciones necesarias calidad de la informacin disponible para los consumidores y productores y facilite la competencia.
que fomenten la Revisar y actualizar las leyes de Servicio Civil, Presupuesto y Compras y contrataciones, con el fin de
competencia. modernizar el Estado.
Promover la creacin Aprobar propuesta de Ley que regule trabajo por hora, como aquella contratacin por un perodo menor a
de empleo formal e la jornada ordinaria de trabajo, pagando nicamente el salario correspondiente al tiempo efectivamente
insercin laboral de laborado.
personas en la Ajustar el salario mnimo a las condiciones de empleo e ingresos de las AUIP y establecer mecanismos que
informalidad y permitan darle una mayor predictibilidad a la evolucin futuro de los costos laborales de las empresas.
subempleo.
Aprovechar de manera Fomentar el desarrollo de industrias con mayor valor agregado en materia de hidrocarburos.
ambiental y
socialmente sostenible Fomentar el desarrollo de industrias con mayor valor agregado en materia de minera.
75
los recursos naturales Actualizar ley de incentivos al sector forestal y orientarla hacia fomentar el desarrollo de industrias con
del pas mayor valor agregado en materia forestal.
Generar estrategias que reduzcan la conflictividad generada alrededor de la inversin privada en el interior
del pas.
Mantener la estabilidad Continuar con la estrategia de reduccin gradual y sostenida de la inflacin.

macroeconmica en el
pas. Propiciar condiciones que fomenten el ahorro domstico mediante tasas de inters atractivas para los
ahorrantes.
Continuar con la profundizacin y sofisticacin del sistema financiero.
Retomar el control sobre el crecimiento del gasto pblico y la deuda y reducir el dficit fiscal.
Promover condiciones competitivas para la moneda local de cara a los desequilibrios macroeconmicos
existentes.
Impulsar la creacin de un fondo de ahorro del gobierno para evitar que la entrada de divisas generadas por
el aprovechamiento de recursos naturales genere problemas de apreciacin cambiaria y reduzca la
rentabilidad de la estrategia de industrializacin del pas.
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Caractersticas de la Institucionalidad a Cargo de la Implementacin
de la Poltica Industrial
But what kind of institutions should reformers strive to build?
It is easier to list the functions that good institutions perform
than it is to describe the shape they should take.
(Rodrik 2008c)
La experiencia internacional demuestra que es ms importante enfocarse en las funciones

que las instituciones deben cumplir que la forma especfica que deben tomar. La forma especfica
depende de las condicionantes polticas, econmicas y sociales bajo las cuales nacen las
instituciones. Es preferible una forma organizacional inesperada, pero que logra cumplir con la
funcin esperada, a adoptar una rgida forma organizacional incapaz de cumplir su funcin dadas
las restricciones de poltica econmica existentes.
En ese sentido, y tomando en cuenta la literatura generada en esta y otras materias

relacionadas (Schein 1996; Inter-American Development Bank 2014; Rodrik 2004b; Heilmann
2008; Wilson 1989; Lindblom 1959; Daalder and Destler 2011), las funciones que debiesen
entonces tomarse en cuenta, y que debiesen probablemente estar adscritas a distintas entidades,
son:
Coordinar la poltica econmica para que la misma sea congruente con la poltica industrial.
Dadas las mltiples dimensiones que la poltica industrial requiere, desde facilitar un adecuado
transporte urbano para movilizar trabajadores, a proveer becas en el extranjero para investigacin
de nuevos materiales, se necesita contar con un espacio que permita coordinar y negociar las
prioridades de la poltica industrial y cmo la misma tiene lugar en otras actividades de gobierno.
Ello debiese incluir contar con el apoyo directo del Presidente o de una de sus personas de ms
confianza. Respecto a este ltimo, es necesario que cuente con la confianza del Presidente para
negociar con los distintos miembros del Gabinete y del sector privado y comprenda el
funcionamiento del sector pblico y del sector privado. Para alinear los incentivos debiese
considerarse que el Comisionado Presidencial para la Competitividad y la Inversin debiese contar
con cuentadancia.
Para la generacin de instancias de coordinacin debe tomarse en cuenta que es esencial

mantener flexibilidad y un bajo nmero de participantes para facilitar la toma de decisiones. En
dicho caso debe comprenderse las ventajas y desventajas de seguir impulsando el Gabinete
Econmico o el Gabinete de Empleo. Ms an, ms que existir un compromiso con una forma
institucional de coordinacin particular, la misma debiese adaptar a las caractersticas del
Presidente y de su Gabinete, as como de su relacin con los representantes del sector privado.
Flexibilidad para impulsar un proceso de descubrimiento de polticas. Dadas las necesidades de

ajustarse al mercado, y ciertos contextos presupuestarios, es necesario contar con la capacidad
para poder reaccionar rpido y generar acuerdos con distintas entidades dentro del sector pblico
y el sector privado. Ms importante an es la necesidad de experimentar y de descubrir las
intervenciones y mercados y actores que tienen mayor capacidad para poder ser exitosos (Inter-
American Development Bank 2014, 325327). En ese sentido, es necesario que la
77
institucionalidad a cargo de la poltica industrial de contar con una flexibilidad mucho mayor que la
que se cuenta actualmente a travs de los Ministerios de Gobierno. Es probable que la
institucionalidad ms adecuada debiese ser una o varias entidades descentralizadas y autnomas
o empresas pblicas, para as contar con mayor flexibilidad, rapidez y adaptabilidad para la
realizacin de contrataciones. Al mismo tiempo, debe contarse con apoyo adecuado por parte del
Congreso de la Repblica y de la Contralora General de Cuentas de la Nacin para evitar que
procesos burocrticos se conviertan en un obstculo para cumplir objetivos prioritarios para el
pas. Tambin debe evitarse que la entidad est sujeta a vetos por parte de sectores de la
poblacin, lase sector privado, sindicatos, campesinos, etc., que, en lugar de promover la
cuentadancia en pases en desarrollo sirven slo como mecanismos de extorsin para extraer
rentas.
Un ejemplo de esto se aprecia en Corea del Sur para crear condiciones favorables a la
creacin y mantenimiento de parques industriales. En Corea del Sur una empresa pblica puede
involucrarse en la adquisicin de la tierra para crear parques industriales, lo cual puede
beneficiarse de los procesos de expropiacin del Gobierno. Posteriormente, se encarga de
establecer las condiciones mnimas de infraestructura. Luego, vende el desarrollo inicial a
empresas especializadas para que desarrollen el parque industrial. De esta manera, se logra
facilitar la creacin de parques. De lo contrario, esperar a los Ministerios o al sector privad, para
que lo hagan, puede tomar muchos aos. Lo mismo podra pensarse para desarrollo de proyectos
urbansticos cercanos a dichos parques.
Preparar y atraer talento de alto nivel para conducir e implementar la poltica. Dado que
actualmente el servicio civil guatemalteco no favorece la contratacin, la constante preparacin y
el mantenimiento de personal de alto nivel, es necesario dotar a la institucionalidad con la
flexibilidad necesaria, como se mencion en el punto anterior. Tomar en cuenta la experiencia del
Banco de Guatemala puede resultar valioso, as como la experiencia de la Economic Development
Board de Singapur. Debiese considerarse el otorgar becas a los mejores estudiantes de las
universidades guatemaltecas en aquellas carreras que resulten relevante para la entidad, no slo
para realizar investigaciones y pasantas, sino tambin para realizar maestras en el exterior.
Tambin debe considerarse pagar salarios adecuados y mantener un ambiente laboral de trabajo
altamente comprometido con la misin. Es esencial que sean consideradas islas de excelencia
(Inter-American Development Bank 2014, 327) que de hecho permitan proveer personal
altamente preparado a otras entidades de gobierno.
Priorizar e impulsar la investigacin, el desarrollo y la introduccin de nuevos productos. Una de

las razones importantes para contar con diversas entidades involucradas en la poltica industrial es
la necesidad de especializar laboratorios nacionales de investigacin. Las mismas deben contar
con la flexibilidad para poder contratar personal y proveedores, as como contar con el apoyo de
largo plazo del sector pblico y privado para su financiamiento. En dicho caso debe comprenderse
las ventajas y desventajas de retomar el Instituto Centroamericano de Investigacin y Tecnologa
Industrial (ICAITI). Puede que el co-financiamiento con otros pases de Amrica Central no sea
viable, pero podra buscarse la colaboracin con otros pases.
La introduccin de nuevos productos por parte del sector privado puede conllevar riesgos
muy altos, vinculados con incertidumbre o fallas de coordinacin (Link and Scott 2010; Ricardo
Hausmann and Rodrik 2003; Rodrik 2010). En dicho caso debe considerarse el uso de una
empresa pblica que pueda generar spin-offs para evaluar nuevos productos y servicios. Las
78
acciones de dichos spin-offs podran eventualmente venderse en subasta pblica. Otra opcin es
el ofrecer crditos subsidiados para que nuevas empresas faciliten la introduccin de nuevos
productos. Nuevamente, la mejor opcin debe descubrirse probando las distintas alternativas.
Seleccin de sectores Econmicos Estratgicos

Despus de analizar 32 sectores productivos, el informe de Dalberg Global Development Advisors
identifica 25 Iniciativas Sectoriales para el Desarrollo Empresarial (ISDE) estratgicas capaces de
liderar el proceso de desarrollo econmico del pas (Dalberg 2011b). Dichos sectores fueron
seleccionados a partir de los 5 criterios mencionados en la Tabla 3.7.1.
Tabla 3.7.1.Criterios para la seleccin de las 25 ISDEs, segn Informe Dalberg

Criterios Se identifican Medicin
Se excluyen los sectores
subsectores relevantes para el anlisis
Relevancia pblico y de alquiler de
de competitividad
vivienda
Peso relativo en la subsectores con una contribucin al PIB > aporte promedio de 0.7% de
economa mayor al promedio de todos los sectores sus 130 subsectores
subsectores con una tasa de > tasa promedio de 3% de los
Crecimiento del
crecimiento mayor al promedio 130 subsectores para el
sector
ponderado del PIB perodo 2001-2005
>= 2 productos con un valor
subsectores con un alto potencial de
Product Space estratgico mayor al de la
diversificacin
media en el Product Space
Potencial para que tienen un potencial para De forma cualitativa
clusterizacin desarrollarse en un clster (conglomerado
(conglomeracin) industrial)
Fuente: Dalberg (2011a)
Los sectores identificados resultaron ser:
1. Agricultura no tradicional 14. Granos Bsicos

2. Alimentos Procesados 15. Industria Extractiva
3. Sector Avcola 16. Manufactura Ligera
4. Azcar 17. Metalmecnica
5. Sector Bananero 18. Palma
6. Bebidas 19. Pesca y Acuicultura
7. Caf 20. Qumicos y Plsticos
8. Comercio 21. Servicios Financieros
9. Construccin 22. Servicios Logsticos
10. Energa 23. Textil, Confeccin y Calzado
11. Farmacuticos y Laboratorios 24. TICs
12. Sector Forestal 25. Turismo
13. Ganadera y Lcteos
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Criterios de Seleccin
A partir de la experiencia internacional y de la experiencia de Dalberg, la estrategia para la

definicin de los SEE debe tomar en cuenta los siguientes factores. En el corto plazo, realizar un
anlisis para cada uno de los productos especficos sealados por Dalberg en su informe. Al da de
hoy no se ha realizado una discusin detallada de la potencialidad de los 25 sectores y, mucho
menos, un proceso para priorizar los productos especficos en cada uno de estos sectores. Este
anlisis debera incluir lo siguiente:
Analizar la demanda existente en el pas, para experimentar el xito del producto.
Analizar la demanda existente en el istmo centroamericano, el sur de Mxico y
Sudamrica para exportar productos en sus primeras etapas de calidad y as construir la
experiencia para ir incrementndola en el futuro de manera auto-sostenible.
Analizar a los proveedores existentes en el pas, para favorecer productos de alto valor
agregado nacional.
Analizar la factibilidad tcnica de su produccin en Guatemala.
Analizar la factibilidad econmica de su produccin en Guatemala.
Analizar la cadena de valor.
Analizar la disposicin de los empresarios del sector en involucrarse en la produccin del
producto, as como tambin evaluar el inters de inversionistas extranjeros.
Es posible que durante el proceso de discusin de estos productos surjan otros que no
haban sido originalmente evaluados. Por ejemplo, el documento de Dalberg para el sector de
vestuario, textil y calzado est muy poco desarrollado y presenta muy poca informacin
relacionada con el product space, en comparacin con el esfuerzo que se hace para manufactura
ligera.
Tomando en cuenta que las polticas verticales son, por su naturaleza, de prueba y error (Ricardo
Hausmann and Rodrik 2003; Hayek 2002), es importante que en el mediano plazo se cuente con
mecanismos suficientemente flexibles que permitan remover incentivos e intervenciones
especficas a productos/sectores que no estn alcanzando los resultados esperados (lo que la
literatura llama letting the losers go). Tomando en cuenta lo anterior, para el mediano plazo se le
debe otorgar flexibilidad al equipo encargado del anlisis sectorial para explorar de manera
constante nuevas opciones. Sin embargo, debe tenerse cuidado de diluir demasiado los esfuerzos
y, por lo mismo, perder el enfoque.
Un Primer Listado Corto
De acuerdo a la metodologa del product space, los Sectores Econmicos Estratgicos

(SEE) a los cuales Dalberg asigna ms potencial son los siguientes:
Sistemas de aire acondicionado

Mquinas despendedoras
Lmparas elctricas porttiles
Vitaminas
Productos qumicos inorgnicos
Barnices
Motocicletas
80
5. Requerimientos de Inversin
La inversin necesaria para triplicar el PIB per cpita en un plazo de treinta aos se obtendr
de un modelo macroeconmico que describe las principales relaciones fundamentales de la
economa, proyectando de manera exgena algunas variables claves y permitiendo que otras se
ajustan de acuerdo a la lgica interna del modelo. En este caso se establece el criterio de triplicar
el PIB per cpita en un plazo de treinta aos y se proyecta una trayectoria de la inversin privada
que sea capaz de sostener un proceso de crecimiento sostenido que permita alcanzar este
resultado. Es importante mencionar que, ms que una prediccin futura, el modelo
macroeconmico describe un posible escenario, de muchos otros posibles que podran suceder si
cambiaran otros supuestos del modelo. El modelo define la tasa de crecimiento econmica (g) en
funcin de la inversin privada (I), el crecimiento de la poblacin (n) y las ganancias en
productividad o eficiencia (). De manera que el crecimiento econmico se puede definir as:
g = + *(I/PIB-d) + Si*n
Donde es la contribucin marginal del capital al crecimiento, d es la tasa anual de

depreciacin y Si la contribucin marginal de la mano de obra a la produccin total. La simulacin
de la tasa de crecimiento se hace suponiendo trayectorias en el tiempo para la productividad, la
tasa de crecimiento poblacional, la contribucin de la mano de obra a la produccin y la tasa de
inversin como porcentaje del PIB. A partir de estas trayectorias exgenas, y siguiendo la ecuacin
mencionada ms arriba, se calcula la tasa de crecimiento econmico anual. En funcin de esta tasa
de crecimiento se proyecta el PIB anual, a partir del cual se calcula el valor per cpita. Los
supuestos bsicos para cada escenario se describen en la siguiente tabla.
Tabla 5.1: Supuestos para cada escenario

Variables Supuestos
Productividad en ao inicial 50 puntos base de la tasa anual de
crecimiento
Crecimiento de la productividad 1% por ao
Inversin/ PIB en ao inicial 15%
Crecimiento anual de Inversin/ PIB 3% por ao
Tasa de crecimiento poblacional 2.6%
Reduccin en la tasa de crecimiento poblacional 1% por ao
Fuente: elaboracin en base a clculos propios.
De acuerdo a estos supuestos resulta que deben invertirse unos US $ 679 mil millones del
ao 2001 a lo largo de 30 aos para triplicar el ingreso per cpita de los guatemaltecos. Monto de
inversin que debera dividirse dentro de los distintos subsectores de manufactura que est
poltica podra ayudar a desarrollar. Es importante empero considerar que, como se desprende de
la comparacin internacional, el punto de partida del pas en cuanto a su dotacin de factores
determina la senda de desarrollo a la que puede optar.
El proceso de acumulacin de capital no es igual para todos los pases; pases con vastos
recursos naturales utilizarn el capital de manera distinta a los que cuentan con abundante mano
81
de obra poco calificada.15 Tomando en cuenta esta diversidad en la forma de alcanzar el
desarrollo, esta seccin se basa en un enfoque terico inspirado por el Modelo Hechksher-Ohlin,
popularizado por Leamer (1987) y Leamer et al (1999), acerca de los senderos de desarrollo. En su
versin ms bsica se identifican tres factores de produccin principales en una economa: Tierra o
recursos naturales: minerales, bosques de madera suave y tierra cultivable, entre otros; capital:
fsico (infraestructura y telecomunicaciones) y humano (conocimiento); trabajo: mano de obra sin
especializacin. El modelo centra su anlisis en la cantidad relativa de estos factores en cada pas
en cada momento, es decir, en las relaciones Capital/Trabajo, Capital/Tierra y Tierra/Trabajo. En
la medida que aumenta el stock de capital fsico en un pas cambia el tipo de productos en los que
pueda especializarse. Las distintas combinaciones de susceptibles de ser producidas dada cierta
dotacin de factores de produccin reciben el nombre de conos de diversificacin. As pues, pases
con mucha mano de obra no calificada y poco capital iniciarn su desarrollo produciendo
artesanas, trabajos en madera y vestimenta, en la medida que acumulan capital fsico podrn
pasar hacia cultivos permanentes, productos alimenticios y a los negocios agrcolas; finalmente,
podr producir maquinaria, pulpa y papel y turismo, entre otros productos.
Por ejemplo, un pas con abundantes yacimientos de minerales y petrleo en relacin a la

mano de obra iniciara su proceso de desarrollo con la extraccin primitiva de minerales y/o
petrleo. En la medida que acumula capital podra pasar a producir vestuario o dedicarse a la
extraccin mecanizada de minerales y/o petrleo. Eventualmente, en las fases ms avanzada de
su desarrollo podra llegar a producir maquinaria, aunque esta etapa podra demorarse mucho en
ocurrir debido a los altos retornos al capital en industrias extractivas. Por otro lado, un pas con
abundantes bosques de rboles maderables iniciaran su desarrollo mediante la explotacin
primitiva de sus bosques, cortando lea y produciendo productos de madera aserrada. Al
incrementarse su stock de capital fsica podran pasar a la produccin de muebles, pulpa, papel y
finalmente a elaborar papeles finos. En ambos casos, si la cantidad relativa de mano de obra es
menor a la de los recursos naturales los trabajadores experimentaran una mejora continua de sus
salarios. Aunque al pasar hacia formas ms sofisticadas de produccin se necesitaran altas
inversiones en capital humano para poder realizar la transicin.
Pases con una moderada cantidad relativa de tierra cultivable iniciaran su desarrollo con
agricultura de campesinos. La acumulacin de capital los llevara gradualmente hacia algn tipo
de manufactura ligera con uso intensivo de mano de obra y transformando los productos
agrcolas. Igualmente habra una transicin hacia plantaciones permanentes y mecanizacin de la
agricultura. Slo tras una gran acumulacin de capital podran llegar a la produccin de
maquinaria. Pases con elevadas cantidades relativas de tierra cultivable iniciaran tambin con
una economa campesina. La acumulacin de capital llevara al surgimiento de plantaciones de
cultivos permanentes, tipo bosques o rboles frutales, llegando eventualmente hacia el sector de
la manufactura. La alta disponibilidad relativa de tierra atrasa el surgimiento de sectores
intensivos en capital sofisticado y retarda el incremento de los salarios.
Como ha quedad claro en la secciones anteriores, en los ltimos aos Guatemala ha

pasado de un cono de diversificacin basado en cultivos temporales, agricultura de campesinos y
plantaciones permanentes) a otro cono de diversificacin en donde el vestuario, los cultivos
temporales y los cultivos permanentes lideran las exportaciones. Este cambio de cono, entre otras
razones, puede explicarse por un incremento en la relacin Trabajo/Tierra, debido al
15
Vase un reciente estudio del CIEN realizado para el BID
82
crecimiento de la poblacin trabajadora, y aun mnimo incremento en la relacin Trabajo/Capital
que ha facilitado el surgimiento de una industria intensiva en mano de obra como la maquila. El
sendero de desarrollo que Guatemala puede seguir en el futuro depende de este punto de partida
y de los niveles de inversin en capital fsico que puedan alcanzarse. Para comprender mejor los
posibles conos de diversificacin a los que Guatemala podra acceder como producto de una
poltica de industrializacin exitosa es importante tomar en cuenta los requerimientos de
inversin por trabajador en distintos sectores manufactureros.
En la Tabla 5.2 se muestran la relacin Capital/Trabajo (inversin por trabajador) para

distintos subsectores de la industria estadounidense. Si bien en la tabla se muestran los
subsectores ordenados por los niveles de inversin por trabajador, es importante reconocer que
un sendero de desarrollo no implica, necesariamente, una transicin continua de uno a otro
sector. Con el propsito de mostrar el esfuerzo necesario en materia de inversin, en esta tabla
tambin se muestra la inversin necesaria para aumentar el empleo industrial (respecto de su
valor en 1999) suponiendo que dicho incremento se concentrara en un solo sector. Es importante
tomar en cuenta que en dicha tabla no se est haciendo referencia a ningn cono de
diversificacin en particular, sino simplemente se muestran los niveles de inversin ordenados
segn subsector industrial.
Es claro que Guatemala difcilmente podra seguir el mismo tipo de sendero de un pas
como Venezuela que cuenta con abundantes recursos naturales. En cambio, s podra partir de un
cono en donde la produccin de vestuario ocupa un lugar importante junto con el
aprovechamiento de los recursos naturales relacionados con agricultura de exportacin. En un
principio, las actividades son intensivas en mano de obra, sin embargo, en la medida que se
acumula ms capital, se introducen nuevas tcnicas intensivas en capital, para poder producir
productos de cuero y calzado y finalmente se llega a manufacturar textiles. Este sendero tendra la
ventaja que en la medida que se acumula capital fsico tambin aumentan los retornos al capital
humano e induce un proceso natural de reforzamiento entre uno y otro. A lo largo de este sendero
la remuneracin salarial va aumentando paulatinamente, sin embargo, la abundancia relativa de la
mano de obra hace que dicho crecimiento sea relativamente lento durante las primeras etapas del
proceso de acumulacin de capital.
83
Tabla 5.2. Inversin necesaria por sector industrial (US$ del 2002)
Descripcin Inversin por Inversin total
trabajador /1 para crear 625 mil
empleos
Vestimenta, menos zapatos $787 $492,539,357
Zapatos excepto de hule o plsticos $1,008 $631,330,516
Muebles, excepto metlicos $1,914 $1,198,343,178
Productos de cuero $1,971 $1,233,887,255
Otros productos manufacturados $2,637 $1,651,107,020
Productos de madera, excepto muebles $3,673 $2,299,363,287
Alfarera , porcelana y vasijas de barro $3,913 $2,450,002,472
Productos fabricados de metal $3,939 $2,466,081,935
Textiles $4,419 $2,766,514,017
Imprenta y publicaciones $5,107 $3,197,274,383
Maquinaria, excepto la elctrica $5,842 $3,657,654,812
Equipo cientfico y profesional $6,039 $3,781,212,795
Otros productos minerales no metlicos $6,684 $4,184,891,959
Productos plsticos $6,880 $4,307,603,655
Productos de de hule $6,923 $4,334,684,856
Productos alimenticios $7,798 $4,882,232,904
Manufactura Total $7,845 $4,911,852,969
Equipo de Transporte $8,114 $5,080,264,192
Maquinara elctrica $8,193 $5,129,348,870
Vidrio y productos $8,820 $5,522,026,296
Tabaco $9,231 $5,779,297,713
Metales no ferrosos $10,562 $6,612,890,954
Productos de carbn y miscelneos del petrleo $11,490 $7,193,444,217
Bebidas $11,544 $7,227,295,719
Hierro y acero $11,585 $7,253,530,633
Otros qumicos $12,570 $7,869,627,973
Papel y productos $24,285 $15,204,402,212
Industria qumica $37,021 $23,178,123,555
Refineras de petrleo $71,716 $44,900,632,515
Fuente: Leamer (1996), Ministerio de Trabajo y clculos propios. /1. Datos de los sectores industriales
norteamericanos para 1990 trado a valor del ao 2002.
En la Tabla 5.3 se hace el clculo de la inversin adicional que necesitara hacer Guatemala para
desarrollar un sector industrial competitivo dados diversos conos de diversificacin con crecientes
niveles de inversin por trabajador. Dado la abundancia relativa de mano de obra no calificada en
Guatemala y los bajos niveles de inversin por trabajador, es factible identificar una primera etapa
en el sendero de desarrollo en donde se descansa en manufactura ligera intensivas en mano de
obra no calificada. Una vez superada esta primera etapa, Guatemala podra hacer una transicin
hacia otro tipo de manufactura ms intensiva en capital pero que siga utilizando intensivamente
mano de obra. De igual forma, Guatemala podra hacer una transicin hacia subsectores
industriales centrados en la transformacin de los productos agrcolas y/o forestales que ya se
producen en el pas.
84
Tabla 5.3. Inversin marginal necesaria a lo largo del sendero de desarrollo (US $ del 2002)
Sector Subsector Inversin Marginal para
principal Crear 625,000 empleos
Manufactura Vestimenta, menos zapatos $492,539,357
Ligera Bsica Zapatos excepto de hule o plsticos $138,791,159
Productos de cuero $602,556,739
Textiles $1,532,626,762
Subtotal $2,766,514,017
Manufactura Productos fabricados de metal $2,466,081,935
Semi Pesada Maquinaria, excepto la elctrica $1,191,572,877
Equipo cientfico y profesional $123,557,983
Otros productos minerales no $403,679,164
metlicos
Equipo de Transporte $895,372,233
Maquinara elctrica $49,084,678
Metales no ferrosos $1,483,542,084
Productos de carbn y miscelneos $580,553,263
del petrleo
Hierro y acero $60,086,416
Subtotal $7,253,530,633
Forestal y Muebles, excepto metlicos $1,198,343,178
alimenticio Otros productos manufacturados $452,763,842
Productos de madera, excepto $648,256,267
muebles
Alfarera , porcelana y vasijas de barro $150,639,185
Imprenta y publicaciones $747,271,911
Productos de de hule $1,137,410,474
Productos alimenticios $547,548,048
Tabaco $897,064,808
Bebidas $1,447,998,007
Subtotal $7,227,295,720
Qumico Productos plsticos $4,307,603,655
Otros qumicos $2,347,601,677
Papel y productos $7,334,774,239
Industria qumica $7,973,721,343
Refineras de petrleo $21,722,508,960
Subtotal $44,900,632,515
Fuente: Leamer (1996), Ministerio de Trabajo y clculos propios.
Finalmente, Guatemala podra llegar, incluso, a desarrollar la industria qumica en una fase
ulterior de desarrollo. En la referida tabla se muestran los niveles de inversin en cada una de
estas etapas del sendero de desarrollo, la suma de las inversiones necesarias para crear 625,000
empleos industriales en manufactura ligera asciende a US$ 2.8 millardos. Es decir, US$ 14
millardos para crear 3 millones de empleos en la industria ligera en 30 aos; o bien, US$ 36
millardos si fuera en industria semi pesada o forestal y de agroindustrial.
85
6. Evaluacin del Avance en la Implementacin de la
Poltica Industrial por parte del MINECO
En las siguientes pginas se presenta la correspondencia entre los instrumentos identificados en

esta poltica y las iniciativas que el MINECO ha puesto ya en marcha en el perodo 2011-2013.
Tabla 6.1. Instrumento: Ampliacin de la Infraestructura de transporte

Iniciativa MINECO Descripcin
Desarrollo de un puerto seco intermodal en el Paso Fronterizo Ingeniero
Puerto Seco
Juan Luis Lizarralde Arrillaga (Tecn Umn II), desarrollando servicios
1 Intermodal Tecn
logsticos para la carga terrestre (vehculo pesado y ferrocarril) para
Uman II
hacer ms eficiente el paso fronterizo.
Interconexin Vial y Construccin de un eje de interconexin vial terrestre, vial y ferroviario,
Transporte conectando la ruta CA-9 Norte, desde Centra Norte (km 8.5) hasta el
2 Ferroviario de final de la Calzada Atanasio Tzul Sur, utilizando el derecho de va del
Pasajeros de la ferrocarril, y conectando con la Central de Mayoreo, CENMA, zona 12,
Ciudad de Guatemala para permitir la conexin con la ruta CA-9 Sur en el kilmetro 40.
Rehabilitacin y construccin de la primera fase del ferrocarril para
transporte de carga, el cual conectara el paso fronterizo de Tecn
3 Ferrocarril de Carga
Umn I (Frontera con Mxico) con Escuintla y Puerto Quetzal en el
Pacfico.
Desarrollo de un circuito de conexiones de transporte areo domstico
Servicios de
Guatemalteco para la prestacin de servicio de vuelos regulares entre el
4 Transporte Areo
Aeropuerto La Aurora y 5 aeropuertos ubicados en ciudades del interior
Domstico
del pas.
Ampliacin de la oferta de servicios portuarios, para el manejo de
Terminal de graneles
grneles slidos y lquidos, liberando la capacidad de operacin del
5 de Puerto Santo
puerto ya que disminuye el tiempo de espera de buques para ser
Toms de Castilla
atendidos en el muelle.
Mantenimiento de carreteras a travs del desarrollo de garitas de peaje
en los libramientos importantes de la conexiones viales de Guatemala:
6 Libramientos Viales
Ruta CA-2 Occidente Escuintla- Frontera Tecn Umn: Cocales,
Mazatenango Cuyotenango Retalhuleu.
Estructuradora de
Creacin de una institucin/unidad de alto nivel tcnico para el diseo,
7 Proyectos de
desarrollo y pre inversin de proyectos de inversin estratgicos.
Guatemala
86
Tabla 6.2. Instrumento: Educacin y Capacitacin para la Produccin
Apoyo en el diagnstico del sistema educativo y en el diseo de
Impulso a la Reforma
1 las mejoras necesarias en el sector educativo, mediante la
Educativa
incorporacin de Guatemala a la MCC de USA.
Diseo e implementacin de un plan estratgico para
incrementar la capacidad de hablar ingls, especficamente el
2 Plan Nacional de Ingls
ingls funcional para el beneficio de sectores productivos
estratgicos.
Programa de aprendices: capacitacin de jvenes en

habilidades especficas de empresas manufactureras y
3 Beca Mi Primer Empleo facilitacin a la incorporacin al mercado laboral por medio de
programa de aprendices en empresas, bajo condiciones
laborales especficas de aprendices.
Tabla 6.3. Instrumento: Estmulo a la Innovacin

Pograma de Matching Asistencias tcnicas para desarrollar proyectos innovadores
1
Grant de innovacin dentro de las empresas, especialmente Mipymes.
Diseo e implementacin de un sistema a nivel, que incluya
Sistema Nacional de actores, polticas, instituciones y regulacin, necesaria para que
2
Innovacin a nivel nacional se favorezca, incentive y promueva la
innovacin.
Tabla 6.4. Instrumento: Desarrollo del sector financiero y del mercado de capitales
Dar seguimiento a los indicadores de riesgo pas para
identificar acciones para mejorar en las calificaciones de
Mesa de calificacin de percepcin de crdito. Se ha conformado una mesa tcnica de
1
riesgo pas calificacin de riesgo pas en MINFIN. Mineco tiene un
delegado en esa mesa quien es el consultor que se contrata
bajo este rubro.
Iniciativa de Ley de Desarrollo y presentacin al Congreso de un proyecto de Ley

2
Insolvencias de Insolvencias.
Iniciativa de Ley de Desarrollar y proponer al Congreso un proyecto de Ley de

3
Leasing y Factoring Leasing y Factoring.
Desarrollo e implementacin de un banco de segundo piso en

4 Banco de Segundo Piso
el sistema financiero nacional.
87
Desarrollo de un modelo de funcionamiento y un plan de
5 Bur de Crdito implementacin de un bur de crdito a nivel nacional,
integrando los ya existentes.
Registro de Entidades Diseo y desarrollo de un plan operativo para implementar un

6
Microfinancieras registro de entidades de microcrditos a nivel nacional.
Sistema de Registro de Implementacin de un sistema informtico en lnea que

7
Garantas Mobiliarias permita la agilizacin y consulta de las garantas mviles.
Inciativa de Ley de
8 Regulacin del microcrdito.
Microfinanieras
Tabla 6.5. Instrumento: Mejora en el nivel de eficiencia en las operaciones de las empresas
Servicios de desarrollo
empresarial (incluye todos
los apoyos que contempla Asistencias tcnicas a empresas para la mejora en procesos
los programas de productivos, administrativos y de gerenciamiento de
Inversiones Estratgicas y nuevos negocios, proyectos de implementacin de mejoras
1
Transformacin Productiva, productivas, proyectos para exportar, internacionalizacin,
GT-8000, PDER; los apoyos incremento a la productividad, encadenamientos
en internacionalizacin de productivos, organizaciones productivas.
empresas; incluye SDE para
grupos productivos)
Diseo, institucionalizacin e implementacin de una
2 Poltica Nacional de Riego poltica que gue y ordene las iniciativas de mejora en los
cultivos a travs del uso sostenible del agua.
Centros basados en el modelo SBDC de USA en el que se
atiende Mipymes para mejorar las capacidades del
3 Centros PROMIPYME empresario, apoyo a proyectos de emprendimiento,
proyectos productivos, etc; basados en asistencias tcnicas,
capacitaciones y asesoras.
88
Tabla 6.6. Instrumento: Eficiencia Energtica y suministro elctrico garantizado a precios
competitivos
Sistema que integra a todos los actores del subsector
elctrico para hacer seguimiento de precios y costos, foro
1 Observatorio energtico de discusin y anlisis, hacer simulaciones de las decisiones
y el impacto en el costo de la electricidad, fuente de
informacin y de propuesta del subsector.
Construccin de un ducto para transportar Gas Natural
desde el Puerto Salina Cruz en Mxico hasta Escuintla en
2 Gas Natural Guatemala, desarrollando proyectos ancla de demanda en
Guatemala y Centroamrica, aprovechando mejores precios
de ste combustible.
Tabla 6.7. Flexibilizacin del Mercado Laboral

Mejorar el sistema de previsin social, especialmente en
Mejora del sistema de incrementar el nmero de trabajadores afiliados,
1
previsin social sostenibilidad financiera del sistema y mejorar la gestin de
los fondos.
Elaboracin de poltica que contiene, entre otras, desarrollo
e implementacin del salario diferenciado en
circunscripciones econmicas, asistencias tcnicas a la
Poltica Nacional de Salario
2 Comisin Nacional del Salario para discusin e
Integral
implementacin de salario diferenciado y salario mnimo,
asistencias tcnicas para desarrollar acciones priorizadas
respecto del salario para atraer inversin.
Reformas al Cdigo Laboral especficamente tiempo parcial
3 Ley de tiempo parcial
y salario diferenciado.
Tabla 6.8. Instrumento: Acceso a Inteligencia de Mercados

1
89
Tabla 6.9. Instrumento: Simplificacin Administrativa y Facilitacin de Trmites
Implementacin de fase 2 del

1
registro de sociedades en lnea
Registro en lnea de
2
comerciantes individuales
Ventanilla nica de construccin

3
(en lnea)
Estandarizacin de procesos del

4
sistema "As se hace"
Propuesta de sistema de
5
registro en lnea de hoteles
Automatizacin de cierre de
6
empresas
Reducir tiempos y costos de procesos gubernamentales
Automatizacin de modificacin
7 para hacer negocios relacionados con la mejora en los
de sociedades y comerciantes
indicadores del Doing Business.
Automatizacin de inscripcin
8
de empresas extranjeras
Simplificacin de procesos de
9
comercio transfronterizo
10
cumplimiento de contratos
Simplificacin de trmites de
11
resolucin de insolvencias
12
garantas mobiliarias
Plataforma en lnea de procesos

13
de Gobierno
Reducir costos y tiempos de requisitos no tributarios en

14 Ventanilla gil de Importaciones
los procesos de importaciones.
Digitalizacin de la base de Reducir tiempos de registro, consulta, modificacin,

15
Datos del Registro Mercantil inscripcin y cierre de empresas.
Impactar los indicadores internacionales para hacer

16 Reformas al Cdigo de Comercio
negocios.
90
Impactar los indicadores internacionales para hacer

17 Gobierno Corporativo
negocios.
18 Ventanilla nica de inversin Agilizar procesos para inversiones de infraestructura.
Mesa de competitividad en Reducir el sobre costo que generan las demoras y

19 Puertos de Guatemala y cuellos de botella en los procesos de operaciones en
Estrategia de Aduanas puertos y aduanas.
Tabla 6.10. Instrumento: Marco Institucional de fomento a la Productividad y

Competitividad
Poltica Nacional de Diseo y desarrollo de una propuesta de poltica
Competencia, propuesta de Ley nacional de promocin y defensa y promocin de la
1 de Competencia, creacin de la competencia, propuesta de ley y creacin de la
Agencia responsable de la institucionalidad a cargo de la regulacin de
Competencia competencia.
Sistema Marco de
2 Propuesta de Ley de PROGUATE.
Productividad y Competitividad
Ventanilla gil de Sistema en lnea de facilitacin de trmites no

3
Importaciones tributarios de importacin.
Iniciativa de Ley de Especies Desarrollo de un proyecto de Ley de Especies

4
Estancadas Estancadas.
Desarrollo y presentacin al Congreso de un proyecto

5 Iniciativa de Ley de Insolvencias
de Ley de Insolvencias.
Se realiz propuesta de reformas al Cdigo de

Comercio en lo referente a clasificacin de montos para
Reformas al Cdigo de
7 creacin de sociedades, requisitos y procesos de
Comercio
inscripcin. No pasaron primera lectura en el Congreso
y no fueron aprobadas.
Preparacin de una propuesta de normas base de
Gobierno Corporativo y su plan de implementacin.
Estudio de Buenas Prcticas Internacionales sobre
8 Gobierno Corporativo
Gobierno Corporativo y Preparacin de una propuesta
de Cdigo. Creacin del Sistema de gobierno
Corporativo para Guatemala.
Ley de incentivos a la inversin nacional y extranjera, y

9 Ley de inversin y empleo
la generacin de empleo en las zonas desfavorecidas.
91
Tabla 6.11. Instrumento: Creacin de Zonas Especiales de Desarrollo
Diseo e implementacin de circunscripciones econmicas
Circunscripciones
con incentivos laborales, fiscales y administrativos para
1 Econmicas en territorios
incentivar la inversin y la generacin de empleo en
priorizados
territorios seleccionados.
Desarrollo de Territorios de
Inversin: Planes de
Desarrollo Sectorial en los
Diseo de planificacin estratgica de los territorios con
Territorios priorizados
2 enfoque en el desarrollo productivo en funcin de los
(GuateMgica, San Marcos,
sectores estratgicos.
Sacatepquez, Escuintla,
Zacapa, Izabal, Periferia De
Ciudad De Guatemala)
Mesas de competitividad Implementacin de mesas de competitividad y
3
territorial productividad, autosostenibles, en territorios priorizados
Tabla 6.12. Instrumento: Internacionalizacin: experimentos, pases en desarrollo y trading

companies
Mesa de competitividad en
Puertos de Mesa de discusin en temas referentes a las mejoras en
1
Guatemala/Estrategia de las operaciones en puertos y aduanas de Guatemala.
Aduanas
Misiones oficiales para
Visitas de altos funcionarios de gobierno con funcionarios
2 incrementar relaciones
de Gobiernos de pases seleccionados estratgicamente.
comerciales con otros pases
Misiones comerciales Misiones de empresarios guatemaltecos hacia regiones y

3
multisectoriales pases estratgicamente seleccionados.
Cierre de negociaciones y presentacin oficial del

Acuerdos Comerciales
4 protocolo de incorporacin de Guatemala al TLC entre
Guatemala
EFTA y C.A.
Ferias internacionales para Apoyo a empresarios para participar en ferias
5 promocionar productos internacionales de exhibicin y promocin de productos
Guatemaltecos nacionales en el extranjero.
Promueve las exportaciones, la inversin y el turismo;
Programa PACIT - Agregados apoya e implementa la estrategia de fomento a las
6 Comerciales, Inversin y exportaciones e inversin del pas en el exterior y la
Turismo atraccin de la inversin extranjera hacia Guatemala, por
medio de ejecutivos altamente calificados y ubicados
92
estratgicamente en los principales mercados de
Guatemala.
Desarrollo de estudios de diagnstico sectoriales y diseo

Desarrollo sectoriales en de planificaciones de desarrollo sectorial, enfocado a los
7
sectores priorizados territorios y con planes de internacionalizacin,
incremento a la productividad e industrializacin.
Tabla 6.13. Instrumento: Focalizacin en la atraccin de IED

Creacin de una institucin/unidad de alto nivel tcnico
Estructuradora de
1 para el diseo, desarrollo y pre inversin de proyectos de
Proyectos de Guatemala
inversin estratgicos
2 INVEST in Guatemala Agencia para la atraccin de inversin extranjera directa.
Mesas de competitividad Implementacin de mesas de competitividad y
3
territorial productividad, auto sostenibles, en territorios priorizados
Tabla 6.14. Instrumento: Fomento a la integracin de cadenas de valor

Centros basados en el modelo SBDC de USA en el que se
atiende Mipymes para mejorar las capacidades del
1 Centros PROMIPYME empresario, apoyo a proyectos de emprendimiento,
proyectos productivos, etc.; basados en asistencias
tcnicas, capacitaciones y asesoras.
Fortalecimiento de Cadenas
Fortalecimiento de la productividad de empresas e
des priorizados Valor en
2 integracin de cadenas de valor nacionales e
sectores productivos
internacionales.
priorizados
los apoyos que contempla
Asistencias tcnicas a empresas para la mejora en
los programas de
procesos productivos, administrativos y de
Inversiones Estratgicas y
gerenciamiento de nuevos negocios, proyectos de
Transformacin Productiva,
3 implementacin de mejoras productivas, proyectos para
GT-8000, PDER; Apoyo al
exportar, internacionalizacin, incremento a la
Comercio Exterior; los
productividad, encadenamientos productivos,
apoyos en
organizaciones productivas.
internacionalizacin de
grupos productivos)
93
Tabla 6.15. Instrumento: Desarrollar la capacidad en investigacin y desarrollo (R&D)
Diseo e implementacin de un sistema a nivel, que

Sistema Nacional de incluya actores, polticas, instituciones y regulacin,
1
Innovacin necesaria para que a nivel nacional se favorezca, incentive
y promueva la innovacin.
Propuesta de poltica de Realizar una propuesta de poltica y una propuesta de

2
transferencia tecnolgica institucionalizacin de la Transferencia Tecnolgica.
Tabla 6.16. Instrumento: Promocin de la Adopcin de Estndares de calidad

los apoyos que contempla
Asistencias tcnicas a empresas para la mejora en
los programas de
procesos productivos, administrativos y de
Inversiones Estratgicas y
gerenciamiento de nuevos negocios, proyectos de
Transformacin Productiva,
1 implementacin de mejoras productivas, proyectos para
GT-8000, PDER; Apoyo al
exportar, internacionalizacin, incremento a la
Comercio Exterior; los
productividad, encadenamientos productivos,
apoyos en
organizaciones productivas.
internacionalizacin de
grupos productivos)
2 GT-800 Proyectos de mejora tecnolgica y tcnica del CENAME
94
7. Referencias Bibliogrficas
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100
8. Anexo 1. Clasificacin de las tcticas de la Poltica
Industrial segn tipo de instrumento
En esta seccin se presenta una valoracin del avance que tendra esta Poltica Industrial, segn
los proyectos que ha iniciado el Gobierno de Guatemala a travs del Ministerio de Economa
(MINECO) principalmente16. Con este anlisis se intenta responder a las siguientes preguntas:
1. De los instrumentos que plantea la teora econmica para lograr el desarrollo industrial en
un pas, Cules ya ha iniciado el Gobierno de Guatemala?, Cul es el nivel de avance de
cada uno de ellos? y En qu instrumentos de poltica an no hay avance?;
2. Qu tipo de instrumentos de poltica ha prevalecido en las decisiones de desarrollo
econmico que ha tomado este gobierno?;
3. Segn la Poltica Industrial propuesta para Guatemala Cules son las acciones que ya han
sido iniciadas por el MINECO? y Cul es el nivel de avance de ellas? Y Cules estn
pendientes de iniciar?
Se espera que con las comparaciones que se presentan en esta seccin, los funcionarios a cargo de
la decisin de implementacin de un apoltica industrial, tengan ms informacin que le permita
comprender qu esfuerzos ya ha realizado el Gobierno y vale la pena seguir avanzando; qu
capacidades necesitara para implementar una poltica industrial como la que se propone en este
documento; y elaborar una hoja de ruta y cronograma ms preciso para una adecuada
implementacin.
Para elaborar el anlisis, primero se levant un inventario de los proyectos (en adelante iniciativas)
que trabajado el MINECO, seleccionando aquellos que tienen una relacin directa con los
instrumentos y acciones de poltica industrial propuestos en este documento. A continuacin se
clasificaron las iniciativas con unos criterios bsicos que permiten una mejor comprensin y
alcance de cada una de ellas, por ejemplo: una descripcin breve de cada proyecto, el objetivo, los
beneficiarios, la unidad ejecutora, la fuente de financiamiento y si se enfocan en sectores o
territorios priorizados. Posteriormente se relacion cada iniciativa con alguno de los instrumentos
de poltica industrial presentados en este documento (Ver Anexo 2).
Para cada iniciativa de MINECO se le asign un color que identifica el grado de avance, ya sea fsico
o financiero. El grado de avance de cada iniciativa que tiene activa actualmente el MINECO es
diferente en cada caso y muy diverso. Cada proyecto tiene su propia esencia, dinmica,
orientacin y enfoque, lo que hace difcil estandarizar un criterio de avance aplicable a cada uno
de ellos. Por ejemplo, no es lo mismo tratar de asignarle un grado de avance a una asistencia
tcnica que presta una oficina del Ministerio a una empresa en particular, que est en la fase de
contratacin, que normalmente se refiere a la contratacin de un consultor tcnico externo que
apoye a la empresa en su necesidad concreta; que asignarle el mismo grado de avance a la
contratacin de una empresa para la construccin de un gran proyecto de infraestructura bajo la
modalidad de Alianza Pblico Privada, APP. Si bien ambas son contrataciones, la regulacin que
16
En el anlisis no se incluyen los proyectos que estn ejecutando otras instituciones de Gobierno, pues el
MINECO es actualmente el ente rector. La evaluacin de hace a partir de los proyectos de la Administracin
del Presidente Prez Molina.
101
rige cada proceso es completamente distinta e imposible de homologar17. Por ello se utiliz un
criterio distinto al de la normativa que rige el avance de cada proceso. Se utiliz un criterio basado
en la metodologa para caracterizar las etapas de los emprendimientos utilizado en el estudio
Global Entrepreneurship Monitor, GEM18. A continuacin se presenta en la Tabla A1.1 la
clasificacin de los criterios que determinan la etapa en la que se encuentra cada iniciativa
valorada del MINECO, el color asignado a cada etapa y que permite asignarle un grado de avance a
cada una.
Tabla A1.1. Criterios que determinan la etapa de cada iniciativa de MINECO

Se ha planteado la idea. Se ha definido y perfilado la idea. Se ha pensado en los principales
elementos del proyecto. Se ha presentado la idea a actores clave y ha sido bien recibida. Se
Potencial ha formalizado, por medio de correos, cartas oficiales o convocatorias oficiales a reuniones, la
intencin de trabajar en desarrollar la idea o el proyecto y de trabajar coordinadamente
conactores clave involucrados.
El proyecto ha sido aprobado oficialmente para ser iniciado con cualquiera de los procesos
necesarios para su ejecucin: se ha iniciado administrativamente algn proceso de compra,
adquisicin o contratacion; se le ha asignado presupuesto institucional o se han realizado
Naciente modificaciones prespuestarias para financiarlo; se ha incluido el prpyecto o el desglose de
gastos en la planificacin y en el POA institucional; forma parte de la agenda de trabajo
peridica de los funcionarios cargo; cuenta con el apoyo y poltico; se le da seguimiento
poltico al avance del proyecto.
En esta fase se incluyen proyectos que tienen un alto grado de avance, ya sea fsico o
financiero, y que debido a ello deben ser terminados, sin importar el tiempo que demoren.
Se puede pensar que los proyectos van en cualquiera de las siguientes fases: aprobacin por
Establecida parte del Congreso; adjudicacin de contratos de alta cuanta; ejecucin de contratos; se han
realizado pagos con recursos institucionales para su ejecucin; han habido aportes
financieros de contrapartida privada o de otras fuentes de financiamiento; ha habido
supervisin de avance fsico; tiene asignaciones multianuales en el POA institucional; etc.
Acciones que estuvieron en la etapa de proyectos ptoenciales o nacientes, pero quedaron
Pendiente detenidas por cualquiera de las siguientes razones: conflicto de interses, falta de prespuesto,
apoyo poltico parcial, etc.
Aquellas acciones que fueron llevadas a trmino, hasta donde lo permiten las competencias
funcionales del Ministerio de Economa o la institucin a cargo de ellas; fueron aprobadas
Terminadas legalmente o no, en el caso de reformas legales; que fueron aceptadas oficialmente o no, en
el caso de reformas, decisiones o propuestas de tipo adminsitrativo, organizacional, o
funcional, del Organismo Ejecutivo.
Fuente: elaboracin propia.
A partir de los criterios de avance, no slo se puede determinar la etapa en la que se encuentran
las iniciativas de MINECO, sino tambin identificar los instrumentos de poltica en los que hay
acciones iniciadas y la etapa en la que se encuentran, identificando qu instrumentos tienen
acciones que estn en etapas ms avanzadas. De la misma forma se puede hacer respecto de la
propuesta de Poltica Industrial. Se puede identificar qu objetivos y estrategias de la propuesta
de Poltica Industrial tienen acciones iniciadas y la etapa de avance de cada una de ellas (Ver
Anexo 3).
17
La contratacin del consultor se rige por la Ley de Compras y Contrataciones y por la normativa de
adquisiciones del banco financiador y la APP se rige por una ley particular de APP, que sustituye a la Ley de
Compras y Contrataciones.
18
Para conocer en detalle esta metodologa y el tipo de emprendimiento, ver Global Entrepreneurship
Monitor. Guatemala, Reporte Nacional 2011-2012. Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad Francisco
Marroqun, 2012.
102
Avances en la implementacin de instrumentos de poltica
industrial
Del total de proyectos que ha iniciado el MINECO durante la administracin del Presidente Prez
Molina, se identificaron 57 proyectos que se pueden vincular con instrumentos transversales de
poltica industrial y 31 proyectos que se pueden vincular con instrumentos sectoriales de poltica
industrial. Esta primera clasificacin ayuda a determinar que la estrategia de desarrollo
econmico del MINECO ha estado enfocada principalmente en el desarrollo de instrumentos
transversales de poltica.
Avance en Instrumentos Transversales
De los instrumentos transversales de poltica que el MINECO ha iniciado, se identifica que ha

priorizados algunos ms que otros. El primero de ellos es la Tramitologa, con la
implementacin de 19 proyectos vinculados a la agilizacin de trmites para la apertura y cierre de
empresas, la agilizacin del comercio internacional, agilizacin de pago de impuestos y agilizacin
de procesos relacionados con la inversin pblica y privada. Hay avances importantes en el
Desarrollo del sector financiero, en el cual se identificaron 8 proyectos iniciados, que se enfocan
principalmente en generar el marco regulatorio ms propicio para mejorar el acceso al crdito.
Igualmente, se identifican 8 proyectos para desarrollo de Infraestructura de Transporte,
principalmente proyectos de APP.
No menos importante son las iniciativas de apoyo directo a empresas, en los que MINECO tiene
varios programas ya consolidados y establecidos. Estos programas cubren una gran variedad de
necesidades empresariales que van desde mejoras a la productividad, internacionalizacin,
diversificacin, innovacin, emprendimiento, incremento en ventas, etc. Los programas de
MINECO de apoyo empresarial son intervenciones directas a empresas, elegidas de sectores
priorizados, por lo que se consideran estrategias sectoriales de poltica industrial. Sin embargo,
dado que en la prctica cada programa atiende a sectores econmicos diferentes, cuando se
integran todos se observa que se atiende a casi todos los sectores econmicos importantes del
pas. Por ello, a un nivel ms amplio, se puede decir que estos programas tienen un impacto
transversal, de mejora en la Productividad de las empresas.
El MINECO ha realizado acciones encaminadas a mejorar la eficiencia energtica del pas; la

flexibilidad del mercado laboral; el estmulo a la innovacin del sector productivo; y la formacin
de capital humano para la produccin. Estas iniciativas presentan avances en cada uno de los
instrumentos transversales de poltica. En las tablas 1 a la 10 a continuacin, se observa la
relacin de iniciativa de MINECO, los instrumentos de poltica y las acciones propuestas en la
poltica.
Es importante sealar que existen en el tema de Investigacin de Mercados no se ha iniciado

ninguna iniciativa concreta por parte del gobierno; y, en el instrumento de urbanizacin
estratgica no se incluyen proyectos debido a que MINECO no es el ente rector; en aquellos en los
que s tienen participacin, como las APP, se incluyen principalmente en infraestructura de
transporte
103
Tabla A1.2. Urbanizacin Estratgica del Pas
Instrumento: 1. Urbanizacin estratgica del pas.e
Descripcin: El desarrollo industrial del pas depende de inversiones estratgicas en la
urbanizacin del pas. La ciudad de Guatemala ofrece muchas ventajas, pero como se ha
reconocido desde hace dcadas, es necesaria la descentralizacin produc va para ofrecer
mayores oportunidades para la poblacin. El impulso de la urbanizacin debe involucrar apoyo
financiero del gobierno central, diversas en dades descentralizadas y autnomas, los
gobiernos locales y el sector privado en dis ntos elementos, tales como: infraestructura de
transporte (ver adelante), infraestructura en drenajes y electricidad, vivienda, transporte
pblico, reas de recreo, mercados, proyectos de eficiencia energ ca, entre otros.
Inicia va MINECO a* Acciones de Pol ca Industrial
1 Iden ficar los municipios y de las reas a impulsar.
Las direc vas para los prximos Presupuestos de Ingresos y Egresos
de la Nacin obligan a priorizar el desarrollo urbano de dichas reas
del pas.
Expandir (scale up) de los proyectos que resulten prometedores.
2
Empezar con las AUIP.
Realizar las inversiones (pblicas y pblico-privadas) para que la
poblacin en las reas priorizadas y sus reas de influencia cuenten
3
con acceso a: agua potable, drenajes, alumbrado pblico,
electricidad, parques y transporte pblico
4 poblacin en las reas priorizadas y sus reas de influencia cuenten
con acceso a servicios mdicos y educa vos de calidad
poblacin en las reas priorizadas y sus reas de influ ncia cuenten
5
con viviendas de calidad para as atraer no slo a trabajadores
guatemaltecos sino tambin a trabajadores extranjeros
Fuente: elaboracin propia
104
Tabla A1.3. Infraestructura de Transporte
Instrumento: 2. Infraestructura de Transporte.
Descripcin: La baja calidad y el acceso restringido a infraestructura han sido iden ficados como
restricciones al crecimiento econmico: las deficiencias en la infraestructura elevan los costos para todos
los sectores produc vos y, en muchos casos, impide el surgimiento de nuevos sectores. Las pol cas de
mejora de infraestructura deben enfocarse, primero, en la creacin de marcos legales, ins tuciones y
esquemas de alianzas pblico-privadas que permitan la estructuracin de los proyectos y la atraccin de
grandes inversiones (par cularmente privadas).
Inicia va MINECO a* Acciones de la Pol ca Industrial
Diagnos car la situacin actual de logs ca doms ca y comparacin con los
Puerto Seco Intermodal
1 Tecn Uman II principales compe dores de Guatemala de los Sectores Econmicos Estratgicos
(SEE)
Se evalan y se implementan los mejores proyectos que permitan reducir los
Interconexin Vial y costos logs cos en el pas de manera drs ca. Para ello se considerara que
Transporte Ferroviario de dichos proyectos sean de par cipacin mixta. Proyectos tales como recuperar y
2 Pasajeros de la Ciudad de expandir el sistema ferroviario, expansiones del sistema portuario, co-inversiones
Guatemala para vincular empresas guatemaltecas con puertos y aeropuertos en pases
cercanos.
Diagnos car la situacin actual de logs ca doms ca y comparacin con los
3 Ferrocarril de Carga principales compe dores de Guatemala de los SEE
Servicios de Transporte Realizar alianzas locales e internacionales que permitan abaratar los costos del
4 Areo Doms co flete mar mo y el flete areo.
Terminal de graneles de
Impulsar las inversiones en infraestructura, as como la modificacin de procesos,
5 Puerto Santo Toms de para reducir los costos de logs ca hacia dichos des nos
Cas lla
Estructuradora de Proyectos
7 de Guatemala
Tabla A1.4. Formacin para la Produccin

Instrumento: 3. Formacin para la Produccin.
Descripcin: Es necesario entender que una poblacin educada no se limita a la cobertura del
sistema educa vo, ni a los aos de estudios, sino a la relevancia de las habilidades enseadas
para sa sfacer de manera adecuada las demandas del mercado laboral. Por ello, es
fundamental la par cipacin ac va y coordinada del sector produc vo, no solo en la definicin
de los contenidos curriculares del sistema escolar, sino en la misma formacin de los
trabajadores en elementos especficos del mercado laboral.
Inicia va MINECO a* Acciones de la Pol ca Industrial
Impulso a la Reforma Implementar programas de capacitacin en el cual con an las
1
Educa va empresas involucradas para proveer trabajadores preparados
Implementar programas de aprendices que faciliten la entrada de

trabajadores a empleos formales.
Implementar programas de educacin dual en colaboracin con las

3 Beca Mi Primer Empleo
empresas y las escuelas de los alrededores
Colaborar con el sector privado para la inversin en instalaciones

4 adecuadas, que se actualizan con regularidad, para incrementar
constantemente el nivel de produc vidad de los trabajadores
105
Tabla A1.5. Estmulo a la Innovacin
Instrumento: 4. Es mulo a la Innovacin.
Descripcin: si bien se deben hacer esfuerzos para aumentar la inversin en I+D en el pas, estos
esfuerzos deben ser parte de una pol ca de innovacin integral, con una visin de largo plazo, que
involucre a sector privado y sector pblico y que considere temas relevantes para la innovacin
empresarial en todas sus etapas, tales como: estndares de calidad, inves gacin de mercados,
encadenamientos con mercados y sectores de alta tecnologa, entre otros.
Inicia va MINECO a* Accin de Pol ca Industrial

Pograma de Matching
1 Aprobar nueva legislacin para impulsar este componente.
Grant de innovacin
Realizar las inversiones para que en cuatro aos al menos se
Sistema Nacional de
2 creen dos Laboratorios Pblico-Privados con dos sectores
Innovacin
econmicos existentes
Establecer alianzas con al menos dos universidades del pas
3 para capacitar estudiantes, para aprovechar los laboratorios y
hacer inves gaciones
Apoyar la capacitacin en el trabajo para el uso adecuado de la
maquinaria, as como la generacin de procesos que permitan
4
generar constantes innovaciones en el equipo y las tecnologas
u lizadas que promueven los laboratorios creados
5 Aprobar nueva legislacin para impulsar este componente.
Establece un programa de becas para entrenar personal en las
6 mejores universidades a nivel mundial en las materias del
laboratorio
Realizar las inversiones para que en cuatro aos al menos se
7 crean dos Laboratorios enfocados en dos Sectores Econmicos
Estratgicos
Establecer alianzas con universidades la noamericanas que
tengan agendas de inves gacin similares a la pol ca para
transferir tecnologa, capacitar estudiantes y gerentes,
8
aprovechar laboratorios y empujar en otros pases los avances
en trminos de productos y servicios innovadores que se creen
en Guatemala.
Establecer alianzas con al menos dos universidades del pas
9 para capacitar estudiantes, para aprovechar los laboratorios y
hacer inves gaciones
Aprobar una nueva legislacin que actualice los incen vos
fiscales que se ofrecen para la atraccin de inversin,
10 par cularmente en la generacin de subvenciones para
incen var al sector privado en materia de colaboracin para
R&D+I, encadenamientos produc vos, entre otros elementos
106
Tabla A1.6. Desarrollo del Sector Financiero
Instrumento: 5. Desarrollo del Sector Financiero.
Descripcin: Entre las intervenciones pblicas que pueden tener un impacto en la profundidad financiera,
son acciones que permitan el acceso fondeo ms barato, en par cular para las ins tuciones de
microfinanzas (microfinancieras y coopera vas de ahorro y crdito).
Aprobar y facilitar la implementacin de legislacin que
permita nuevas figuras de financiamiento en temas como
1 Mesa de calificacin de riesgo pas
arrendamiento financiero, factoraje y garan as
mobiliarias.
2 Inicia va de Ley de Insolvencias
Inicia va de Ley de Leasing y
3
Factoring
5 Bur de Crdito
Registro de En dades
6
Microfinancieras
Sistema de Registro de Garan as
7
Mobiliarias
8 Incia va de Ley de Microfinanieras
107
Tabla A1.7. Productividad de las Empresas
Instrumento: 6. Produc vidad de las Empresas
Descripcin: es igual de importante contar con instrumentos que se enfoquen en generacin de empleos:
las empresas. Y, si bien es cierto que hay que incen var la deslocalizacin de grandes empresas
internacionales hacia el pas, tambin se deben llevar a cabo estrategias especficas para el aumento de la
produc vidad de las empresas locales, especialmente las pequeas y medianas empresas.
empresarial (incluye todos los
apoyos que contempla los
programas de Inversiones Diagnos car los conglomerados empresariales que existen
1 Estratgicas y Transformacin localmente e iden ficacin de las principales restricciones
Produc va, GT-8000, PDER; los para incrementar la calidad y sus ventas.
apoyos en internacionalizacin de
grupos produc vos)
Incrementar la calidad y las ventas de estos
2 Pol ca Nacional de Riego conglomerados. Introducir programas de capacitacin y
apoyo en la compra de maquinaria y equipo
Apoyar la compra de la maquinaria y de la capacitacin
3 Centros PROMIPYME requerida para que las empresas puedan implementar las
recomendaciones provenientes de los laboratorios creados.
Realizar estudios de produc vidad para mejorar los
4 procesos produc vos para lograr la relacin valor-precio
adecuada
Diagnos car regularmente las necesidades de insumos de
5 las empresas de los SEE as como las capacidades de las
empresas doms cas
Planificar regularmente para generar el encadenamiento a
par r del mejor emparejamiento (match) de necesidades y
6 capacidades, tomando en cuenta mejoras en los estndares
de calidad, apoyo a acceso a financiamiento, transferencia
tecnolgica, etc.
Colaborar con el sector privado para la inversin en
instalaciones adecuadas, que se actualizan con regularidad,
7
para incrementar constantemente el nivel de produc vidad
de los trabajadores
108
Tabla A1.8. Energa
Instrumento: 7. Energa.
Descripcin: Se deben implementar acciones que permitan: (i) diversificar la matriz energ ca para
aprovechar el potencial de recursos renovables y disminuir la dependencia de recursos fsiles; (ii) asegurar
el incremento de inversiones en el sector; (iii) impulsar la interconexin energ ca de Guatemala con la
regin Mesoamericana para ampliar la oferta (ejemplo, el gasoducto con Mxico); (iv) promover
norma va especfica para el consumo de productos eficientes; (iv) aumentar la calidad de la cobertura de
los servicios de electricidad en el interior del pas

Diagnos car y experimentar que permitan iden ficar los potenciales
beneficios de impulsar programas de: eficiencia energ ca; la
Observatorio
1 reduccin en emisiones dainas; el aprovechamiento de desechos y
energ co
su transformacin en subproductos o simplemente reducir el
desperdicio por mejores prc cas produc vas
Implementar experimentos que permitan iden ficar qu esquemas de
incen vos o de cooperacin pblico-privado permi ran incrementar:
2 Gas Natural eficiencia energ ca; la reduccin en emisiones dainas; el
aprovechamiento de desechos y su transformacin en subproductos o
simplemente reducir el desperdicio por mejores prc cas produc vas
Implementar proyectos sociales que permitan reducir las instancias de
3
conflic vidad vinculada con la inversin energ ca en el pas
Evaluar e implementar los mejores proyectos que permitan reducir los
costos energ cos en el pas de manera drs ca. Para ello se
considerara que dichos proyectos sean de par cipacin mixta.
4
Proyectos tales como un gasoducto que conecte Guatemala con
Mxico; mejoras en la interconexin elctrica; proyectos energ cos
de gran escala con otros pases centroamericanos, etc.
Implementar y consolidar reformas orientadas a reducir el costo de
energa elctrica que van desde mejoras en la administracin, que
5
incluyen revisiones a cmo funciona la focalizacin de la tarifa social,
y consolidacin del plan de extensin territorial.
109
Tabla A1.9. Mercado Laboral
Instrumento: 8. Mercado Laboral
Descripcin: El mercado laboral debe ser dinmico y flexible, para adaptarse a las necesidades de los
trabajadores y empresas, tomando en cuenta las realidades del pas y las tendencias globales. Ello implica
la creacin de nuevos pos de contratos, dis ntos al de empo completo, el pago por hora y otras
herramientas que permitan: (i) la mayor movilidad de los trabajadores en el mercado laboral; (ii) un
incremento de la formalidad del empleo; (iii) la integracin al mercado laboral de grupos vulnerables, tales
como jvenes y mujeres, a quienes se les dificulta encontrar trabajos que se adapten a sus necesidades de
horarios; (iv) la atraccin de nuevas inversiones en el pas intensivas en mano de obra.
Implementar reformas legales al Cdigo Laboral,
Mejora del sistema de previsin par cularmente en temas de empo parcial y en la
1
social contratacin de personal tcnico y administra vo
extranjero
Pol ca Nacional de Salario Capacitar a personal del Ministerio de Trabajo y del
2
Integral Sistema de Jus cia para implementar la nueva norma va
Ajustar el salario mnimo a las caracters cas de las AUIP y
establecer mecanismos que permitan una mayor
3 Ley de empo parcial
predic bilidad del ingreso y sean congruentes con la
estrategia de crecimiento de empleo formal
Tabla A1.10. Investigacin de Mercados

Instrumento: 9. Inves gacin de Mercados.
Descripcin: Es indispensable contar con esquemas de alianzas pblico-privada que permitan
la generacin peridica de informacin sobre mercados internacionales, tendencias globales,
nuevos sectores. Esta informacin debe ser peridica, de calidad y debe servir para el
descubrimiento de nuevas oportunidades de mercado y para la toma de decisiones.
Fortalecer las capacidades del Ins tuto Nacional de Estads ca y el
Banco de Guatemala para que tengan la capacidad de proveer
1
informacin regular sobre la situacin de la economa,
par cularmente de las AUIP y SEE
Realizar estudios econmicos de qu necesitan las empresas del pas
2 para mejorar la oferta produc va y volverse atrac vos en dichos
pases
110
Tabla A1.11. Tramitologa
Instrumento: 10. Tramitologa.
Descripcin: El espectro de procesos que se deben op mizar por medio de la simplificacin de
trmites es amplio y complicado, pero es esencial para mejorar la compe vidad del pas.
Existen dis ntos indicadores, tales como el Doing Business o el ndice Global de Compe vidad,
que pueden servir de base para la priorizacin de procedimientos a mejorar
Se con nan los programas de eficiencia administra va
para reducir los trmites que afectan los costos de
logs ca de empresas en las AUIP o empresas de los SEE,
1 Ventanilla gil de Importaciones tomando en cuenta las necesidades de empresas
pequeas y medianas en el interior del pas,
Con nuar los programas de eficiencia administra va
para reducir los trmites de apertura de empresas,
Digitalizcin de la base de Datos del
2 Registro Mercan l tomando en cuenta las necesidades de empresas
pequeas y medianas en el interior del pas,
3 Reformas al Cdigo de Comercio
4 Gobierno Corpora vo
5 Ventanilla nica de inversin
Mesa de compe vidad en Puertos
6 de Guatemala/Estrategia de Aduanas
Implementacin de fase 2 del
7 registro de sociedades en lnea
Registro en lnea de comerciantes
8 individuales
Ventanilla nica de construccin (en
9 lnea)
Estandarizacin de procesos del
10 sistema "As se hace"
Propuesta de sistema de registro en
11 lnea de hoteles
Automa zacin de cierre de
12 empresas
Automa zacin de modificacin de
13 sociedades y comerciantes
Automa zacin de inscripcin de
14 empresas extranjeras
15 comercio transfronterizo
16 cumplimiento de contratos
17 resolucin de insolvencias
18 garan as mobiliarias
Plataforma en lnea de procesos de
19 Gobierno
111
Avance en Instrumentos Sectoriales
En las tablas 12 a 19 se presentan las iniciativas de MINECO que se pueden relacionar a

instrumentos sectoriales de poltica industrial. Se presenta tambin las acciones propuestas en la
poltica clasificadas por instrumento. Esto permite comparar qu acciones hay iniciadas y cules
hace falta por iniciar, as como el grado de avance para determinar en dnde conviene enfocarse
estratgicamente, para la cronologa de implementacin de la poltica de desarrollo industrial.
Tabla A1.12. Zonas especiales de desarrollo econmico Involucramiento de gobiernos locales

Instrumento:
1. Zonas Especiales de Desarrollo Econmico
2. Involucramiento de Gobiernos Locales en atraccin de inversiones
Descripcin: Estas zonas buscan incen var la inversin en regiones especficas,
par cularmente en lugares en donde existen condiciones de alta compe vidad,
especialmente aquellas favorables al comercio internacional (Dinh 2012; Dinh and World Bank
2013b). Estas zonas cuentan con la infraestructura adecuada para la realizacin de las
operaciones de las empresas, as como los accesos necesarios para exportar sus productos.
Inversin pblica o cofinanciamiento para que dichas
Circunscripciones Econmicas en
1 reas cuenten con la infraestructura mnima para el
territorios priorizados
establecimiento de parques industriales.
Desarrollo de Territorios de
Priorizar la inversin en infraestructura con base en el
Inversin: Planes de Desarrollo
impacto que puede llegar a tener en el empleo en el pas
Sectorial en los Territorios priorzados
o atraccin de inversiones. Dicha inversin debe contar
2 (GUATEMGICA, SAN MARCOS,
con anlisis del costo-beneficio de cada proyecto,
SACATEPQUEZ, ESCUINTLA,
par cularmente tomando en cuenta el impacto en las
ZACAPA, IZABAL, PERIFERIA DE
AUIP.
CIUDAD DE GATEMALA)
Colaborar con al menos dos parques industriales
privados para que tengan, en los prximos seis meses, la
3 Mesas de compe vidad territorial capacidad de atraer inversionistas al pas con
especificaciones que compiten con los parques
industriales de la regin.
Colaborar con otros parques del pas y, dependiendo de
la relevancia para la atraccin de nueva inversin, se
4
considera el apoyo gubernamental a existentes o nuevos
parques industriales privados.
Implementar programas que resuelvan los problemas de
5
coordinacin para crear bienes pblicos.
Realizar las inversiones para que, al menos dos parques
industriales enen, en los prximos dos aos, la
6 capacidad de atraer inversionistas al pas con
especificaciones que compiten con los parques
industriales a nivel mundial
Realizar las inversiones para que al menos uno de los
parques industriales de Guatemala es reconocido a nivel
7 mundial como de los mejores de Amrica para atraer
inversin vinculada con los Sectores Econmicos
Estratgicos
Impulsar programas de cooperacin y de competencia
para que los otros parques industriales del pas se
8
vinculen entre ellos y generen vinculaciones entre
dis ntas regiones
Generar proyectos que tengan impacto en el corto plazo
en grupos iden ficables para la poblacin urbana para
9 mostrar el poder de las intervenciones a travs de
subvenciones compar das (matching grants) con las
Municipalidades para apoyar conglomerados locales.
112
Tabla A1.13. Internacionalizacin de la oferta productiva
Instrumento: 3. Internacionalizacin: experimentos, pases en desarrollo y trading
companies.
Descripcin: La informacin sobre los procesos para exportar, la disponibilidad de mercados, los
estndares que se necesitan cumplir pueden conver rse en bienes pblicos o bienes cuyos costos fijos
pueden ser demasiado altos para muchas empresas. Adems, agregar la demanda de este po de
productos puede generar economas de escala y de alcance que pueden facilitar la prestacin de mejores
servicios en estos temas.
Inicia va MINECO a* Acciones de Poli ca Industrial

Impulsar nuevos acuerdos comerciales con pases en
Mesa de compe vidad en Puertos de
1 Guatemala/Estrategia de Aduanas desarrollo o al menos la negociacin de acceso
preferencial para ciertos productos
Misiones oficiales de funcionarios de
Generar los mecanismos adecuados para la
2 gobierno y empresarios para incrementar
relaciones comerciales con otros pases administracin de estos nuevos tratados
Misiones comerciales mul sectoriales, en
las que par cipan emrpesas de diversos Realizar estudios de mercado que permiten detectar el
3 sectores, para dar a conocer los productos
po de productos que Guatemala podra exportar
guatemaltecos y buscar nuevos mercados
Realizar estudios econmicos de qu necesitan las
Ges n y administracin de Acuerdos
4 Comerciales Guatemala empresas del pas para mejorar la oferta produc va y
volverse atrac vos en dichos pases
Ferias internacionales para promocionar Impulsar campaas para impulsar la marca-pas en
5 productos Guatemaltecos en el exterior
dichos des nos
Programa PACIT - Agregados Comerciales,

6 Inversin y Turismo Dar a conocer las experiencias exitosas.
Elaboracin de estrateias de desarrollo de

sectores priorizados, principalmente para
7 internacionalizacin y diversificacin de los
productos
113
Tabla A1.14. Atraccin de Inversin Extranjera Directa
Instrumento: 4. Atraccin de IED: focalizacin y adaptacin
Descripcin: Priorizar la atraccin de inversionistas que permitan generar brincos de

innovacin y produc vidad. Dentro de la estrategia de atraccin de inversionistas, debe de
haber un enfoque para iden ficar sectores econmicos e inversionistas que puedan generar
brincos en innovacin y produc vidad. Dicha focalizacin debiese ir de la mano de la seleccin
de los sectores a apoyar, para que exista una vinculacin en la generacin de valor en la
cadena de valor. Para lograr la focalizacin de IED, no slo se propone el acompaamiento de
las altas autoridades del Organismo Ejecu vo para atraer a los inversionistas, tambin el
priorizar la generacin de infraestructura que resuelva cuellos de botella logs cos para dichos
inversionistas.
Inicia va
a* Acciones de Pol ca Industrial
MINECO
Priorizar la inversin en infraestructura con base en el impacto que
Estructuradora de
puede llegar a tener en el empleo en el pas o atraccin de inversiones.
1 Proyectos de
Dicha inversin debe contar con anlisis del costo-beneficio de cada
Guatemala
proyecto, par cularmente tomando en cuenta el impacto en las AUIP.
Colaborar con al menos dos parques industriales privados para que
Programa INVEST in tengan, en los prximos seis meses, la capacidad de atraer inversionistas
2
Guatemala al pas con especificaciones que compiten con los parques industriales
de la regin.
Mesas de Colaborar con otros parques del pas y, dependiendo de la relevancia
3 compe vidad para la atraccin de nueva inversin, se considera el apoyo
territorial gubernamental a existentes o nuevos parques industriales privados.
Impulsar programas de cooperacin y de competencia para que los
4 otros parques industriales del pas se vinculen entre ellos y generen
vinculaciones entre dis ntas regiones
Aprobar una nueva legislacin que actualice los incen vos fiscales que
se ofrecen para la atraccin de inversin, par cularmente en la
5 generacin de subvenciones para incen var al sector privado en materia
de colaboracin para R&D+I, encadenamientos produc vos, entre otros
elementos
Generar proyectos que tengan impacto en el corto plazo en grupos
iden ficables para la poblacin urbana para mostrar el poder de las
6
intervenciones a travs de subvenciones compar das (matching grants)
con las Municipalidades para apoyar conglomerados locales.
7 Dar a conocer las experiencias exitosas.
Generar un ndice que permita comparar los servicios de los dis ntos
8 parques industriales del pas, para promover la competencia entre los
mismos y con otros parques industriales en la regin y el mundo.
114
Tabla A1.15. Cadenas de Valor
Instrumento: 5. Cadenas de Valor
Descripcin: Las fallas de coordinacin produc va representan la principal jus ficacin de los
programas de cadenas de valor, que aspiran a fortalecer y mejorar los vnculos entre las
empresas. Los programas de cadenas de valor ofrecen un lugar para abordar estos problemas
de coordinacin y mejorar los vnculos empresariales. En muchos casos, el establecimiento de
un mecanismo para es mular la coordinacin es en s mismo la contribucin ms importante
de estos programas, en donde los dis ntos actores de la cadena de valor puedan discu r e
iden ficar cmo compar r los costos de implementar mejoras en los proyectos
Desarrollar un nueva encadenamiento produc vo
Asistencias tcnicas o financieas a empresas y por cada nuevo SEE impulsado, apostando a la
1 empresarios a travs de los Centros transferencia de tecnologa y la capacitacin de las
PROMIPYME empresas con mayor potencial, dentro de la cadena
de valore
Planificar regularmente para generar el
Programa de fortalecimiento de Cadenas des encadenamiento a par r del mejor
priorizados Valor en sectores produc vos emparejamiento (match) de necesidades y
2 priorizados que ejecuta el Viceministerio de
capacidades, tomando en cuenta mejoras en los
Pequea y Mediana Empresa estndares de calidad, apoyo a acceso a
financiamiento, transferencia tecnolgica, etc.
Servicios de desarrollo empresarial (incluye
todos los apoyos que contempla los
programas de Inversiones Estratgicas y
3 Transformacin Produc va, GT-8000, PDER;
los apoyos en internacionalizacin de
empresas; incluye SDE para grupos
produc vos)
Tabla A1.16. Desarrollo de la capacidad de investigacin y desarrollo
Instrumento: 6. Desarrollar la capacidad en inves gacin y desarrollo (R&D).
Descripcin: Mayores niveles de valor agregado, as como la creacin de nuevos productos y

servicios van a estar vinculado con inversiones que ayuden a incrementar la absorcin de
tecnologa del exterior, a par r del apoyo en su compra y la capacitacin de los sectores que
pueden beneficiarse de la misma.
Apoyar la compra de la maquinaria y de la capacitacin
1 Sistema Nacional de Innovacin requerida para que las empresas puedan implementar las
recomendaciones provenientes de los laboratorios creados.
Desarrollar un nueva encadenamiento produc vo por cada
Propuesta de pol ca de transferencia nuevo SEE impulsado, apostando a la transferencia de
2 tecnolgica
tecnologa y la capacitacin de las empresas con mayor
potencial, dentro de la cadena de valore
115
Tabla A1.17. Estndares de calidad
Instrumento: Estndares de calidad
Descripcin: Una debilidad importante del aparato produc vo, principalmente de las
MIPYMES, es la falta de estndares y cer ficados de calidad, lo que les impide en muchos
casos la insercin a nuevos mercados o el aprovechar nuevos nichos de mercado que ofrecen
mayores mrgenes de ganancia. Cuando las brechas estn relacionadas con temas de
recursos humanos, se deben tomar acciones para fortalecer las capacidades de las personas,
tanto del lado del sector pblico (por medio de INTECAP y otras ins tuciones), como del lado
del sector privado (por medio de universidades, centros de estudio, entre otros). Por otro
lado, se debe mejorar la infraestructura del sistema de calidad, modernizando los
laboratorios de metrologa, ampliando su cobertura y otras acciones que permitan fortalecer
el sistema nacional de calidad.
Servicios de desarrollo empresarial (incluye Planificar regularmente para generar el
todos los apoyos que contempla los encadenamiento a par r del mejor emparejamiento
programas de Inversiones Estratgicas y
(match) de necesidades y capacidades, tomando en
1 Transofrmacin Produc va, GT-8000, PDER;
Apoyo al Comercio Exterior; los apoyos en
cuenta mejoras en los estndares de calidad, apoyo a
internacionalizacin de empresas; incluye acceso a financiamiento, transferencia tecnolgica,
SDE para grupos poduc vos) etc.
Programa de fortalecimiento del
2
sistema nacional de calidad GT-800
Tabla A1.18. Facilitar el trmite de atraer trabajadores extranjeros

Instrumento: Facilitar el trmite para atraer trabajadores extranjeros.
Descripcin: El Ministerio de Trabajo y Previsin Social, el Ministerio de Economa y el

Ministerio de Relaciones Exteriores debern de facilitar visas y permisos de trabajo a
inversionistas y trabajadores en sectores estratgicos. De especial importancia son mandos
gerenciales medios y altos, as como trabajadores en ac vidades especializadas. A futuro
debe pensarse el uso de legislacin que permita generar mayor flexibilidad para sectores
estratgicos.
Inicia va MINECO Acciones de Pol ca Indusrial
Tabla A1.19. Industrializacin Tctica

Instrumento: Tac cal industrializa on
Descripcin: Siguiendo el mantra de Acciones de corto plazo. Cambio de Largo plazo

(Short-term ac on. Long-term change), impulsado por los creadores del urbanismo tc co,
es importante generar intervenciones tc cas que permitan ganar el apoyo de la poblacin
sobre las pol cas industriales ver cales.
La idea es enfocarse en experimentos de bajo costo que permitan aprovechar espacios
(sectores) existentes para probar la fac bilidad de realizar cambios permanentes y de mayor
escala. Una vez el experimento demuestra tener xito, es cuando vale la pena realizar
cambios que generen cambios permanentes.
Inicia va MINECO Acciones de Pol ca Industrial
116
Tabla A1.20. Acciones de poltica industrial no vinculados a instrumentos
Acciones de Pol ca Industrial no vinculadas a un instrumento de pol ca
Obje vo 3: Garan zar la sostenibilidad de la pol ca y la mul plicacin de resultados.

Establecer y mantener nuevos mecanismos ins tucionales para impulsar la Pol ca Industrial
Basada en la Compe vidad y la Innovacin, de manera que se cuente con personal de alto
nivel tcnico, opera vo y pol co apoyndola.
Inicia va Acciones de Pol ca Industrial
MINECO
Eficien zar el funcionamiento de la administracin tributaria para: detectar
1
defraudacin fiscal
Generar un diagns co de dis ntas opciones ins tucionales para
implementar la pol ca, tomando en cuenta las opciones fuera de la regin
la noamericana, tales como al Economic Development Board de Singapur y
tomando en cuenta las restricciones locales, par cularmente la necesidad
2
de que tenga autonoma en materia pol ca, financiera y de recursos
humanos y que evite la parlisis por falta de acuerdos hacia adentro del
sector privado, as como falta de acuerdos o hacia adentro del sector
pblico o por sus procesos burocr cos
Crear un acuerdo con los principales actores pol cos alrededor de la
3
direccin de la nueva en dad
4 Aprobar nueva legislacin
Generar un compromiso para financiar la operacin de los primeros 5 aos
5
y de los principales proyectos
Contratar a la figura que liderar los procesos pol cos de la en dad con
6 elevada reputacin y que pueda sentar en la mesa a dis ntos sectores a
lograr acuerdos
Contratar a la figura que liderar la implementacin de los procesos
7 administra vos dentro de la ins tucionalidad y que cuente con elevada
reputacin para implementar proyectos de alto perfil
Consolidar las capacidades tcnicas y de seguimiento de las pol cas
8
econmicas por parte del Gabinete Econmico
Generar, mediante el Gabinete Econmico, un proceso de coordinacin con
9 en dades descentralizadas y autnomas, con un intercambio constante de
informacin
Fortalecer los mecanismos internos de monitoreo de las ins tuciones
10
vinculadas a la Pol ca Industrial
Crear los mecanismos ins tucionales que generen informes que permitan
11 iden ficar debilidades y recomendaciones de cmo mejorar los procesos
implementados.
Generar un sistema que permita la evaluacin independiente realizada por
12
terceros
Establecer lneas base como parte la implementacin de los dis ntos
13
proyectos y programas
Vincular los mecanismos de evaluacin externa para que retroalimenten
14 los mecanismos de mejora de las en dades encargadas de la Pol ca
Industrial
Iden ficar dis ntas opciones para recaudacin de tributos que permitan: a)
focalizarse en los principales beneficiarios de los programas; b) la
15 recaudacin se enfoque en el crecimiento generado por la Pol ca; y, c) en
aquellos programas donde hayan beneficiarios especficos, el
financiamiento pblico sea mnimo
117
9. Anexo 2. Clasificacin de las Iniciativas del MINECO Relacionadas con
Poltica Industrial
Instrumentos Transversales de Poltica Instrumentos Verticales de Poltica
No. Iniciativa
Industrial Industrial
Implementacin de fase 2 del registro de
1 Tramitologa
sociedades en lnea
Registro en lnea de comerciantes
2 Tramitologa
individuales
3 Ventanilla nica de construccin (en lnea) Tramitologa
Estandarizacin de procesos del sistema
4 Tramitologa
"As se hace"
Propuesta de sistema de registro en lnea
5 Tramitologa
de hoteles
6 Automatizacin de cierre de empresas Tramitologa
Automatizacin de modificacin de
7 Tramitologa
sociedades y comerciantes
Automatizacin de inscripcin de empresas
8 Tramitologa
extranjeras
Simplificacin de procesos de comercio
9 Tramitologa
transfronterizo
Simplificacin de procesos de cumplimiento
10 Tramitologa
de contratos
Simplificacin de trmites de resolucin de Desarrollo del Sector
11 Tramitologa
insolvencias Financiero
Simplificacin de trmites de garantas Desarrollo del Sector
12 Tramitologa
mobiliarias Financiero
Simplificacin de trmites del registro de Desarrollo del Sector
13 Tramitologa
propiedades Financiero
118
No. Iniciativa
Propuesta de simplificacin de procesos de
14 Tramitologa
inversin pblica
Plataforma en lnea de procesos de
15 Tramitologa
Gobierno
Marco Institucional
de Fomento a la
16 Ventanilla gil de Importaciones Tramitologa
Productividad y
Competitividad
17 Plan Nacional de Logstica Internacionalizacin
Marco Institucional
de Fomento a la
18 Iniciativa de Ley de Especies Estancadas Internacionalizacin
Productividad y
Competitividad
Reconocimiento mutuo de registros
19 Internacionalizacin
sanitarios
Desarrollo del Sector
20 Mesa de calificacin de riesgo pas Internacionalizacin
Financiero
Marco Institucional
Desarrollo del Sector de Fomento a la
21 Iniciativa de Ley de Insolvencias
Financiero Productividad y
Competitividad
Marco Institucional
Desarrollo del Sector de Fomento a la
22 Iniciativa de Ley de Leasing y Factoring
Financiero Productividad y
Competitividad
Digitalizcin de la base de Datos del
23 Tramitologa
Registro Mercantil
Financiero
119
No. Iniciativa
25 Bur de Crdito
Financiero
26 Registro de Entidades Microfinancieras
Financiero
Poltica Nacional de Competencia, Marco Institucional
propuesta de Ley de Competencia, creacin de Fomento a la
27
de la Agencia responsable de la Productividad y
Competencia Competitividad
Difusin de los derechos de los
28
consumidores
29 Mejora del sistema de previsin social Mercado laboral
30 Observatorio energtico Energa
Involucramiento de
Zonas Especiales de
los gobiernos locales
31 Poltica Nacional de Salario Integral Mercado laboral Desarrollo
en atraccin de
Econmico
inversiones
Marco Institucional
de Fomento a la
32 Reformas al Cdigo de Comercio Tramitologa
Productividad y
Competitividad
Marco Institucional
de Fomento a la
33 Gobierno Corporativo Tramitologa
Productividad y
Competitividad
Marco Institucional
Propuesta de poltica de transferencia Estmulo a la de Fomento a la Desarrollo de las
34
tecnolgica Innovacin Productividad y capacidades de R&D
Competitividad
35 Ventanilla nica de inversin Tramitologa
120
No. Iniciativa
Estndares de
36 Guate Direct to Consumer Internacionalizacin
Calidad
37
38 Marco Institucional
39 Sistema Marco de Productividad y de Fomento a la
Competitividad Productividad y
40
Competitividad
41
Zona Especial de
Infraestructra de
42 Puerto Seco Intermodal Tecn Uman II Desarrollo Internacionalizacin
Transporte
Econmico
Interconexin Vial y Transporte Ferroviario Infraestructra de
43
de Pasajeros de la Ciudad de Guatemala Transporte
Infraestructra de
44 Ferrocarril de Carga
Transporte
45 Gas Natural Energa
Infraestructra de
46 Servicios de Transporte Areo Domstico
Transporte
Terminal de graneles de Puerto Santo Infraestructra de

47
Toms de Castilla Transporte
Infraestructra de
Transporte
Servicios de desarrollo empresarial (incluye
los apoyos en internacionalizacin de Productividad de las Formacin para la
49
empresas; incluye SDE para grupos empresas produccin
poductivos)
121
No. Iniciativa
Estmulo a la
50 Pograma de Matching Grant de innovacin
Innovacin
Involucramiento de
Zona Especial de
Circunscripciones Econmicas en territorios los gobiernos locales
51 Desarrollo
priorizados en atraccin de
Econmico
inversiones
Desarrollo de Territorios de Inversin:
Involucramiento de
Planes de Desarrollo Sectorial en los Zona Especial de
los gobiernos locales
52 Territorios priorzados (Guatemgica, San Desarrollo
en atraccin de
Marcos, Sacatepquez, Escuintla, Zacapa, Econmico
inversiones
Izabal, Periferia De Ciudad De Guatemala)
53 Apoyo a la Ventan de los Mil Das
Formacin para la
54 Impulso a la Reforma Educativa
produccin
Infraestructra de
55 Estructuradora de Proyectos de Guatemala Atrccin de IED
Transporte
Formacin para la
produccin
Productividad de las
57 Poltica Nacional de Riego
empresas
Mesa de competitividad en Puertos de
58 Tramitologa Internacionalizacin
Guatemala/Estrategia de Aduanas
Marco Institucional Involucramiento de
Zona Especial de
de Fomento a la los gobiernos locales
59 Mesas de competitividad territorial Desarrollo
Productividad y para la atraccin de
Econmico
Competitividad inversiones
122
No. Iniciativa
Marco Institucional
Estmulo a la de Fomento a la Desarrollo de las
60 Sistema Nacional de Innovacin
Innovacin Productividad y capacidades de R&D
Competitividad
Misiones oficiales para incrementar
61 Internacionalizacin Atraccin de IED
relaciones comerciales con otros pases
62 Misiones comerciales multisectoriales Internacionalizacin
63 Acuerdo Comercial Guatemala EFTA Internacionalizacin
Formacin para la
64 Beca Mi Primer Empleo
produccin
Sistema de Registro de Garantas Desarrollo del Sector
65
Mobiliarias Financiero
66 Inciativa de Ley de Microfinanieras
Financiero
Productividad de las Estndares de
67 Centros PROMIPYME Cadenas de Valor
empresas Calidad
Ferias internacionales para promocionar
68 Internacionalizacin
productos Guatemaltecos
Programa PACIT - Agregados Comerciales,
69 Internacionalizacin Atraccin IED
Inversin y Turismo
70 INVEST in Guatemala Atraccin IED
Fortalecimiento de Cadenas des priorizados Estndares de
71 Cadenas de valor
Valor en sectores productivos priorizados Calidad
Marco Institucional
de Fomento a la
72 Ley de tiempo parcial Mercado laboral
Productividad y
Competitividad
73 Desarrollo sectoriales en sectores Internacionalizacin
123
No. Iniciativa
priorizados
Marco Institucional
de Fomento a la
74 Ley de inversin y empleo
Productividad y
Competitividad
124
10. Anexo 3. Correspondencia entre acciones de esta Poltica e Iniciativas del
MINECO y Grado de Avance
Especfico
Iniciativa
Estrategi
Objetivo
Objetivo
Accin Estado
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
1 1 1 1 Identificar los municipios y de las reas a impulsar. 51,52,59 Terminada

1 1 1 2 Las directivas para los prximos Presupuestos de Ingresos y Egresos de la Nacin 51,52,59 Potencial
obligan a priorizar el desarrollo urbano de dichas reas del pas.
1 1 1 3 Inversin pblica o cofinanciamiento para que dichas reas cuenten con la 51,52,59 Naciente
infraestructura mnima para el establecimiento de parques industriales.
1 1 2 1 Diagnosticar la situacin actual de logstica domstica y comparacin con los 17 Terminada
principales competidores de Guatemala de los Sectores Econmicos Estratgicos
(SEE)
1 1 2 2 Priorizar la inversin en infraestructura con base en el impacto que puede llegar a 42,43,44,46,47,48 Terminada
tener en el empleo en el pas o atraccin de inversiones. Dicha inversin debe
contar con anlisis del costo-beneficio de cada proyecto, particularmente
tomando en cuenta el impacto en las AUIP.
1 1 2 3 Se continan los programas de eficiencia administrativa para reducir los trmites 1,2,4,9, 16, 18, 19 Establecida
que afectan los costos de logstica de empresas en las AUIP o empresas de los SEE,
tomando en cuenta las necesidades de empresas pequeas y medianas en el
interior del pas, especialmente alrededor de las UAIP
1 1 2 4 Se evalan y se implementan los mejores proyectos que permitan reducir los 42,43,44, 48 Naciente
costos logsticos en el pas de manera drstica. Para ello se considerara que
dichos proyectos sean de participacin mixta. Proyectos tales como recuperar y
expandir el sistema ferroviario, expansiones del sistema portuario, co-inversiones
para vincular empresas guatemaltecas con puertos y aeropuertos en pases
cercanos.
125
Especfico
Estrategi Iniciativa
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
1 1 3 1 Diagnosticar y experimentar que permitan identificar los potenciales beneficios de Pendiente

impulsar programas de: eficiencia energtica; la reduccin en emisiones dainas;
el aprovechamiento de desechos y su transformacin en subproductos o
simplemente reducir el desperdicio por mejores prcticas productivas
1 1 3 2 Implementar experimentos que permitan identificar qu esquemas de incentivos 30 Naciente
o de cooperacin pblico-privado permitiran incrementar: eficiencia energtica;
la reduccin en emisiones dainas; el aprovechamiento de desechos y su
transformacin en subproductos o simplemente reducir el desperdicio por
mejores prcticas productivas
1 1 3 3 Expandir (scale up) de los proyectos que resulten prometedores. Empezar con las Pendiente
AUIP.
1 1 3 4 Implementar proyectos sociales que permitan reducir las instancias de Pendiente
conflictividad vinculada con la inversin energtica en el pas
1 1 3 5 Evaluar e implementar los mejores proyectos que permitan reducir los costos 30, 45 Naciente
energticos en el pas de manera drstica. Para ello se considerara que dichos
proyectos sean de participacin mixta. Proyectos tales como un gasoducto que
conecte Guatemala con Mxico; mejoras en la interconexin elctrica; proyectos
energticos de gran escala con otros pases centroamericanos, etc.
1 1 3 6 Implementar y consolidar reformas orientadas a reducir el costo de energa 30 Naciente
elctrica que van desde mejoras en la administracin, que incluyen revisiones a
cmo funciona la focalizacin de la tarifa social, y consolidacin del plan de
extensin territorial.
1 1 4 1 Diagnosticar la situacin actual de logstica domstica y comparacin con los 17 Terminada
principales competidores de Guatemala de los SEE
1 1 4 2 Realizar alianzas locales e internacionales que permitan abaratar los costos del 36, 46, 58 Naciente
flete martimo y el flete areo.
126
Especfico
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
1 1 5 1 Realizar las inversiones (pblicas y pblico-privadas) para que la poblacin en las Pendiente
reas priorizadas y sus reas de influencia cuenten con acceso a: agua potable,
drenajes, alumbrado pblico, electricidad, parques y transporte pblico
reas priorizadas y sus reas de influencia cuenten con acceso a servicios mdicos
y educativos de calidad
reas priorizadas y sus reas de influencia cuenten con viviendas de calidad para
as atraer no slo a trabajadores guatemaltecos sino tambin a trabajadores
extranjeros
1 2 1 1 Implementar programas de capacitacin en el cual confan las empresas 56 Potencial
involucradas para proveer trabajadores preparados
1 2 1 2 Implementar programas de aprendices que faciliten la entrada de trabajadores a 64 Establecida
empleos formales.
1 2 1 3 Implementar programas de educacin dual en colaboracin con las empresas y las Pendiente
escuelas de los alrededores
1 2 1 4 Colaborar con el sector privado para la inversin en instalaciones adecuadas, que Pendiente
se actualizan con regularidad, para incrementar constantemente el nivel de
productividad de los trabajadores
1 2 2 1 Implementar reformas legales al Cdigo Laboral, particularmente en temas de 72 Establecida
tiempo parcial y en la contratacin de personal tcnico y administrativo extranjero
1 2 2 2 Capacitar a personal del Ministerio de Trabajo y del Sistema de Justicia para Pendiente
implementar la nueva normativa
127
Especfico
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
1 2 2 3 Ajustar el salario mnimo a las caractersticas de las AUIP y establecer mecanismos 51, 72 Establecida
que permitan una mayor predictibilidad del ingreso y sean congruentes con la
estrategia de crecimiento de empleo formal
1 2 3 1 Colaborar con al menos dos parques industriales privados para que tengan, en los 51 Potencial
prximos seis meses, la capacidad de atraer inversionistas al pas con
especificaciones que compiten con los parques industriales de la regin.
1 2 3 2 Colaborar con otros parques del pas y, dependiendo de la relevancia para la 52 Potencial
atraccin de nueva inversin, se considera el apoyo gubernamental a existentes o
nuevos parques industriales privados.
1 2 3 3 Generar un ndice que permita comparar los servicios de los distintos parques Pendiente
industriales del pas, para promover la competencia entre los mismos y con otros
parques industriales en la regin y el mundo.
1 2 4 1 Diagnosticar los conglomerados empresariales que existen localmente e 73 Naciente
identificacin de las principales restricciones para incrementar la calidad y sus
ventas.
1 2 4 2 Implementar programas que resuelvan los problemas de coordinacin para crear Pendiente
bienes pblicos.
1 2 4 3 Incrementar la calidad y las ventas de estos conglomerados. Introducir programas Pendiente
de capacitacin y apoyo en la compra de maquinaria y equipo
2 1 1 1 Aprobar nueva legislacin para impulsar este componente. Pendiente
2 1 1 2 Realizar las inversiones para que en cuatro aos al menos se creen dos Pendiente
Laboratorios Pblico-Privados con dos sectores econmicos existentes
2 1 1 3 Establecer alianzas con al menos dos universidades del pas para capacitar 60 Potencial
estudiantes, para aprovechar los laboratorios y hacer investigaciones
128
Especfico
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
2 1 1 4 Apoyar la compra de la maquinaria y de la capacitacin requerida para que las Pendiente

empresas puedan implementar las recomendaciones provenientes de los
laboratorios creados.
2 1 1 5 Apoyar la capacitacin en el trabajo para el uso adecuado de la maquinaria, as Pendiente
como la generacin de procesos que permitan generar constantes innovaciones
en el equipo y las tecnologas utilizadas que promueven los laboratorios creados
2 1 2 1 Aprobar nueva legislacin para impulsar este componente. Pendiente
2 1 2 2 Establece un programa de becas para entrenar personal en las mejores Pendiente
universidades a nivel mundial en las materias del laboratorio
2 1 2 3 Realizar las inversiones para que en cuatro aos al menos se crean dos Pendiente
Laboratorios enfocados en dos Sectores Econmicos Estratgicos
2 1 2 4 Establecer alianzas con universidades latinoamericanas que tengan agendas de Pendiente
investigacin similares a la poltica para transferir tecnologa, capacitar
estudiantes y gerentes, aprovechar laboratorios y empujar en otros pases los
avances en trminos de productos y servicios innovadores que se creen en
Guatemala.
2 1 2 5 Establecer alianzas con al menos dos universidades del pas para capacitar 60 Potencial
estudiantes, para aprovechar los laboratorios y hacer investigaciones
2 2 1 1 Realizar las inversiones para que, al menos dos parques industriales tienen, en los 51, 52, 59 Naciente
prximos dos aos, la capacidad de atraer inversionistas al pas con
especificaciones que compiten con los parques industriales a nivel mundial
2 2 1 2 Realizar las inversiones para que al menos uno de los parques industriales de Pendiente
Guatemala es reconocido a nivel mundial como de los mejores de Amrica para
atraer inversin vinculada con los Sectores Econmicos Estratgicos
2 2 1 3 Impulsar programas de cooperacin y e competencia para que los otros parques Pendiente
industriales del pas se vinculen entre ellos y generen vinculaciones entre distintas
129
Especfico
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
regiones
2 2 2 1 Aprobar una nueva legislacin que actualice los incentivos fiscales que se ofrecen 74 Establecida
para la atraccin de inversin, particularmente en la generacin de subvenciones
para incentivar al sector privado en materia de colaboracin para R&D+I,
encadenamientos productivos, entre otros elementos
2 2 2 2 Eficientar el funcionamiento de la administracin tributaria para: detectar Pendiente
defraudacin fiscal
2 2 3 1 Impulsar nuevos acuerdos comerciales con pases en desarrollo o al menos la 61, 63, 69 Establecida
negociacin de acceso preferencial para ciertos productos
2 2 3 2 Generar los mecanismos adecuados para la administracin de estos nuevos 69 Establecida
tratados
2 2 3 3 Realizar estudios de mercado que permiten detectar el tipo de productos que 49 Establecida
Guatemala podra exportar
2 2 3 4 Realizar estudios econmicos de qu necesitan las empresas del pas para mejorar 73 Naciente
la oferta productiva y volverse atractivos en dichos pases
2 2 3 5 Realizar estudios de productividad para mejorar los procesos productivos para 49, 73 Naciente
lograr la relacin valor-precio adecuada
2 2 3 6 Impulsar las inversiones en infraestructura, as como la modificacin de procesos, 36 Naciente
para reducir los costos de logstica hacia dichos destinos
2 2 3 7 Impulsar campaas para impulsar la marca-pas en dichos destinos 62, 69 Establecida
2 2 4 1 Diagnosticar regularmente las necesidades de insumos de las empresas de los SEE 49 Establecida
as como las capacidades de las empresas domsticas
130
Especfico
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
2 2 4 2 Continuar los programas de eficiencia administrativa para reducir los trmites de 1, 2, 3, 4, 5,6, 7, 8 Establecida
apertura de empresas, tomando en cuenta las necesidades de empresas pequeas
y medianas en el interior del pas, especialmente alrededor de las UAIP
2 2 4 3 Planificar regularmente para generar el encadenamiento a partir del mejor Pendiente
emparejamiento (match) de necesidades y capacidades, tomando en cuenta
mejoras en los estndares de calidad, apoyo a acceso a financiamiento,
transferencia tecnolgica, etc.
2 2 4 4 Desarrollar un nueva encadenamiento productivo por cada nuevo SEE impulsado, 49, 67, 71 Naciente
apostando a la transferencia de tecnologa y la capacitacin de las empresas con
mayor potencial, dentro de la cadena de valore
2 2 4 5 Aprobar y facilitar la implementacin de legislacin que permita nuevas figuras de 24, 25, 26, 65, 66 Establecida
financiamiento en temas como arrendamiento financiero, factoraje y garantas
mobiliarias.
3 1 1 1 Generar un diagnstico de distintas opciones institucionales para implementar la Pendiente
poltica, tomando en cuenta las opciones fuera de la regin latinoamericana, tales
como al Economic Development Board de Singapur y tomando en cuenta las
restricciones locales, particularmente la necesidad de que tenga autonoma en
materia poltica, financiera y de recursos humanos y que evite la parlisis por falta
de acuerdos hacia adentro del sector privado, as como falta de acuerdos o hacia
adentro del sector pblico o por sus procesos burocrticos
3 1 1 2 Crear un acuerdo con los principales actores polticos alrededor de la direccin de Pendiente
la nueva entidad
3 1 1 3 Aprobar nueva legislacin Pendiente
3 1 1 4 Generar un compromiso para financiar la operacin de los primeros 5 aos y de Pendiente
los principales proyectos
131
Especfico
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
3 1 2 1 Contratar a la figura que liderar los procesos polticos de la entidad con elevada Pendiente
reputacin y que pueda sentar en la mesa a distintos sectores a lograr acuerdos
3 1 2 2 Contratar a la figura que liderar la implementacin de los procesos Pendiente
administrativos dentro de la institucionalidad y que cuente con elevada
reputacin para implementar proyectos de alto perfil
3 2 1 1 Consolidar las capacidades tcnicas y de seguimiento de las polticas econmicas Pendiente
por parte del Gabinete Econmico
3 2 1 2 Generar, mediante el Gabinete Econmico, un proceso de coordinacin con Pendiente
entidades descentralizadas y autnomas, con un intercambio constante de
informacin
3 2 2 1 Fortalecer las capacidades del Instituto Nacional de Estadstica y el Banco de Pendiente
Guatemala para que tengan la capacidad de proveer informacin regular sobre la
situacin de la economa, particularmente de las AUIP y SEE
3 2 2 2 Fortalecer los mecanismos internos de monitoreo de las instituciones vinculadas a Pendiente
la Poltica Industrial
3 2 2 3 Crear los mecanismos institucionales que generen informes que permitan Pendiente
identificar debilidades y recomendaciones de cmo mejorar los procesos
implementados.
3 2 3 1 Generar proyectos que tengan impacto en el corto plazo en grupos identificables Pendiente
para la poblacin urbana para mostrar el poder de las intervenciones a travs de
subvenciones compartidas (matching grants) con las Municipalidades para apoyar
conglomerados locales.
3 2 3 2 Dar a conocer las experiencias exitosas. Pendiente
3 2 3 3 Generar un sistema que permita la evaluacin independiente realizada por Pendiente
terceros
132
Especfico
Objetivo
Objetivo
Estado
Accin
Accin MINECO No.de
MINECO
Referencia
a
3 2 3 4 Establecer lneas base como parte la implementacin de los distintos proyectos y Pendiente
programas
3 2 3 5 Vincular los mecanismos de evaluacin externa para que retroalimenten los Pendiente
mecanismos de mejora de las entidades encargadas de la Poltica Industrial
3 2 4 1 Identificar distintas opciones para recaudacin de tributos que permitan: a) Pendiente
focalizarse en los principales beneficiarios de los programas; b) la recaudacin se
enfoque en el crecimiento generado por la Poltica; y, c) en aquellos programas
donde hayan beneficiarios especficos, el financiamiento pblico sea mnimo
133

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Propuesta para Establecer Una

Contrato Prstamo No. BID-2094/OC-GU

ADA Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica

Importancia de la Adopcin de una Poltica de Industrializacin en

Qu es una poltica industrial? Entenderemos como poltica industrial, siguiendo al

Teniendo estos elementos en cuenta se propone que Guatemala se embarque en una

Problemtica Derivada de la Ausencia de Desarrollo Industrial

2. El crecimiento de la productividad de la economa guatemalteca es bajo. Hay estimaciones

4. Inadecuada capacidad institucional para implementar polticas pblicas de desarrollo

Caracterizacin macroeconmica del sector industrial

Grfica 2.1. Crecimiento econmico.

Fuente: Banco de Guatemala (2014).

El tercer perodo ocurre despus de iniciado el perodo democrtico en Guatemala, en

Fuente: Banco de Guatemala (2014) y CEPAL (2009).

Fuente: Banco de Guatemala (2014).

Dentro de los componentes de la inversin privada se encuentra la inversin extranjera

Grfica 2.4. Inversin Extranjera Directa. Guatemala (US$ millones) (2008-2013)

Fuente: Banco de Guatemala (2014).

Grfica 2.5. Exportaciones de bienes y servicios como proporcin del PIB.

Fuente: Banco de Guatemala (2014).

El enfoque en las exportaciones tiene sentido en la medida que se logran trminos de

Fuente: CEPAL (2009).

Participacin del Sector industrial en la economa nacional.

Fuente: Banco de Guatemala (2014).

Grfica 2.8. Crecimiento del sector de manufactura.

Fuente: Banco de Guatemala (2014).

La cada en la participacin del sector de manufacturas en el PIB no es debido a

Tabla 2.2. Distribucin geogrfica de las empresas del sector de manufactura.

Grfica 2.9. Nmero total de afiliados al IGSS y proporcin en el sector de manufactura.

Fuente: Banco de Guatemala (2014).

Grfica 2.10. Productos exportados por Guatemala (1995-2012)

Fuente: Simoes y Hidalgo (2011) y Hausmann et al. (2011).

Tabla 2.4. Principales 100 Productos Exportados por Guatemala

Entre los productos manufacturados que se exportan y que se muestran interesantes de

Productos de vestuario, los cuales se encuentran desagregados y van desde suteres de

Diversificacin de las exportaciones y el Espacio Productivo

Fuente: Hidalgo et al. (2007).

A partir de dicho anlisis, y tomando en cuenta el desarrollo de capacidades productivas

Grfica 2.12. Product Space de Guatemala (1995)

Fuente: Simoes y Hidalgo (2011) y Hausmann et al. (2011).

Grfica 2.13. Product Space de Guatemala (2012)

Fuente: Simoes y Hidalgo (2011) y Hausmann et al. (2011).

Las principales veinticinco importaciones realizadas por Guatemala en el 2012, la mayora

En el caso de las importaciones de productos qumicos, se ha planteado con anterioridad

En el caso de las importaciones de productos manufacturados y tomando en cuenta la

A partir de la propuesta metodolgica de (Ricardo Hausmann, Rodrik, and Velasco 2008),

Por su parte, el Informe de Consultora de Dalberg Global Development Advisors concluye

Tabla 2.7. Prioridad para el desarrollo de la economa guatemalteca segn

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