1'76 DERECHO ADMINISTRATIVO
elemento formal es lo que se denomina principio de la legalidad S, prin-
Dijimos oportunamente que la administracin se mueve bajo el
ordenamiento jurdico que debe respetar. El problema que se presenta
&&a es el de saber si la administracin tiene como nica misin la
de ejecutar la ley, es decir si ejecucin y administracin constituyen o
no una misma cosa. La funcin de la administracin es mucho ms
aznpJia. Comprende todo el complejo indefinible de actos no dispositi-
m, que incluyen a su vez actos de conservacin y actos de administra-
cin general s2. Ya sealamos ms arriba que la administracin en su
actividad no se encuentra autorizada por una disposicin legal. Vale
decir, entonces, que puede actuar sin que una norma expresa lo auto-
rice, siempre que su actuacin se mueva dentro del ordenamiento ju-
rdico. Muchos actos administrativos, por otra parte, no implican la
simple ejecucin de la ley. En este sentido, cuando la administracin
pblica opera en mrito de facultades discrecionales o cuando celebra
eohtratos o en-aqueIlos casos en que la ley no impone una obligacin
sno ,que sg limita a autorizar determinada actividad, no puede decirse
Gue se est:' ejecutado la ley *. En consecuencia se puede decir que
5,' Y+.
;
a&nuustt.acin y ejecucin no son conceptos equivaIentes, par cuanto el
concepto de administracin es mucho ms amplio y comprensivo que
el de ejecucin. En el concepto de administracin quedan comprendidas
las actividades ejecutivas regladas y discrecionales 84. ES de sealar, sin
embargo, que toda esta actividad de la administracin, a pesar*=
no se confunde con la simple ejecucin de la ley, como hemos sealado
nosotros ms atrs, debe siempre desarrollarse bajo el ordenamiento
jurdico.
21. El principio d e Ea legalidad
El Estado de derecho se caracteriza no solamente por su elemento
sustantivo, el reconocimiento y tutela de los derechos pblicos subjeti-
vos, sino tambin por la forma cmo este objetivo se obtiene. Es decir,
el sometimiento de la administracin al ordenamiento jurdico. Este
82 Vid. VILCARPALAS~, op. cit., pg. 81.
89 Vid. C A R AOYIEDO,op. Cit., t. 1, pg. 7.
84 Vid. POSADA,op. cit., t. 1, pg. 57.
cipio que es una de las consagraciones polticas del Estado de derecho
y al mismo tiempo la ms importante de las columnas sobre las que se
asienta el derecho administrativo. La administracin queda entonces
sometida al bloque jurdico. Este principio de la legalidad tiene un
significado positivo y otro negativo. El significado negativo establece
que:
a ) Los reglamentos no pueden contradecir una ley formal, vale
decir no pueden excaer sus lmites.
b ) Los actos individuales no pueden contradecir las leyes formales
ni los reglamentos.
c) En su aciuacihn la ad&6nistmcn no debe exceder las normas
que r q p b h compete&*
d) Toda la actividad de la admhktracin debe desarroLIarse; sin
violar los principios generales del derecho.
En sentido positivo, el principio de la legalidad significa:
a ) Respeto de la administracii2de la reserva de la ley. Vale de-
cir, entonces, que la administracin no debe intervenir en cuestiones re-
ferentes a la libertad, la propiedad, b creacin de impuestos, la a*
+
de penas, ete. Podemos decir, en resumen, que la administrac*
@iviikad, debe respetar siempre la zona denominada de reserva
xsc&\rid;td administrativa debe respetar los principios de jus-
c) El legislador puede habilitar a la administracin para que dicte
rq$mm&~ delegados o determinados actos concretos. La habilipcin
para los primeros no autoriza a realizar los segundos y viceversa 88.
E l b1a~uejurdico a que se halla sometida la administracin est
constituido, entonces, en primer lugar, por las leyes formales, por los
reglamentos, y por los principios generales que integran el orderiamiento
jurdico.
Las disposiciones y resoluciones administrativas no podrn valnesar
los preceptos contenidos en disposiciones dictadas por autoridad de un
grado superior. Las autoridades administrativas no podrn dictar reso-
luciones de carcter concreto que desconozcan lo que la misma autori-
Vid. F ~ X E N ACUESTA,
. op. Cit.> pg. 144.
86 Vid. G d TRKYIJANO FOS,op. dt., t. 1, vol. 1, pBgs. 280 y si@.