NDICE GENERAL

Mensaje del Decano .......................................................... 7

Nota de la Direccin ............................................................. 13

ARBITRATE

LO JURISDICCIONAL EN EL ARBITRAJE. .
Dr. Galo Garca Feraud ..................................................... 17

DERECHO ADMINISTRATIVO

DESCENTRALIZACI~NDEL SEGURO SOCIAL.

Dr. Miguel Hemndez Tern .......................................... 29

LA SUSPENSI~NDEL ACTO ADMINISTRATIVO

EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINIS-
TRATIVO.
Dr. Ernesto Velsquez Baquerizo ................................... 36

DERECHO CONSTITUCIONAL

CLASIFICACI~NDE LAS NORMAS CONSTI-

TUCIONALES.
Dr. Ivn Castro Patio ..................................................... 57

DERECHO DE TELECOMUNICACIONES

LO LEGAL NO PUEDE ESTAR POR DEBAJO DE

LO JUSTO: LA INSEGURIDAD JURIDICA DEL
SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL
ECUADOR.

-
Dr. Carlos R. Chvez Negrete ..................................... 77

DERECHOS HUMANOS

EL CONTROL JUDICIAL DE LA PRIVACIN DE

LIBERTAD Y DERECHOS HUMANOS.
Dr. Alberto Bovino ........................................ 87
 EL ECUADOR Y LA IMPLEMENTACIN DEL
ENTRE LA LIBERTAD DE E X P R E S I ~ NY EL ESTATUTO DE ROMA EN EL DERECHO
DERECHO A LA HONRA: UN ANALISIS DESDE INTERNO Y OTRAS CUESTIONES DE DERECHO
EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PENAL INTERNACIONAL.
PROTECCI~NDE LOS DERECHOS HUMANOS Y Dr. Bolvar Vergara Acosta ......................................... 247
LAS GARANTAS JUDICIALES RECONOCIDAS
EN LA CONSTITUCI~NPOLITICA DEL ESTADO. DERECHO POLTICO
Dr. Ricardo Noboa Bejarano; y,
Ab. XavieiTFlores Aguirre .................................... 118 DOCTRINAS POLITICAS FORJADORAS
DEL ESTADO DE DERECHO LIBERAL.
I DERECHO LABORAL Dr. Jorge Zavala Egas ................................................... 267
EMPRESAS DE TRABAJO TEMPORAL (ETT).
DERECHO PROCESAL PENAL
Dr. Jorge Egas Pea .....................................................
REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DEL
DERECHO MERCANTIL
MINISTERIO PBLICO EN EL PROCESO PENAL
LOS CONTRATOS DE D I S T R I B U C I ~ N : LA ACUSATORIO.
TERMINACIN AD NUTUM Y LA Lcdo. John Almeida Villacs ........................................... 303
CORRESPONDIENTE INDEMINIZACIN POR
CLIENTELA. EXAMEN Y CONTRAEXAMEN DE PERITOS EN
Dr. Andrs Ortz Herbener ........................................... 151 LA AUDIENCIA DEL JUICIO.
Dr. Fernando Yvar Umpirrez ..................................... 316
DERECHO PENAL
DERECHO ROMANO
DELITOS MEDIO AMBIENTALES: DE PELIGRO
(CONCRETO, ABSTRACTO O HIPOTTICO) O LEX AQUILIA Y EL DEPORTE.
DE LESIN?. Dr. Bernardo Manzano .................................................... 335
Ab. Carlos Cortaza Vinueza ................................. 169

l DERECHO PENAL INTERNACIONAL

LA COMPLEMENTARIEDAD DE LA CORTE
PROBLEMAS DE COMPATIBILIDAD ENTRE
DERECHOS FUNDAMENTALES.
PENAL INTERNACIONAL: ALGUNAS Dr. Paolo Comanducci ................................................... 355
PERSPECTIVAS JURDICAS DESDE EL SISTEMA
INTERAMERICANO DE P R O T E C C I ~ NDE LOS JURISPRUDENCIA e
DERECHOS HUMANOS.
Ab. Xavier Flores Aguirre .............................................. 195 INDICE DE JURISPRUDENCIAS DE LAS
GACETAS JUDICIALES.
I J U R I S D I C C I ~ N UNIVERSAL, CORTE PENAL
I N T E R N A C I O N A L Y DELITOS DE LESA
HUMANIDAD.
Dr. Jaime Rolds Garcs ................................................. 375

Ab. Jorge Sosa Meza .......................................... 219


Dr. Ernesto Velsquez Baquerizo MSc.
Profesor de la Facultad de Jurisprudenciade la Universidad Catlica de
Guayaquil y de la Universidad de Guayaquil,
Ex ministro Juez del Tribunal Distrital Contencioso Administrativo de
Guayaquil, Vocal Principal del Concejo Nacional de Educacin
Superior, CONESUP.
I 1. El proyecto de ley.
El Registro Oficial nmero 319, de 22 de abril de 2004, nos informa
que se ha presentado en el Congreso Nacional un Proyecto d e Ley
Reformatoria d e la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa,
para suspender el acto administrativo en los juicios que se sustancian en
la va contencioso administrativa, el que se identifica con el nmero 25-
277, ingresado el 24 de marzo de 2004, se ha distribuido a los seores
legisladores y se encuentra en la Comisin Permanente de lo Civil y
Penal, para que emita el correspondiente informe, en trmite previsto en
el Art. 150 d e la Constitucin.
Los diputados que patrocinan el Proyecto de Ley indicado, en la
exposicin d e motivos sealan que su objetivo es: "establecer la suspensin
provisional del acto administrativo, y de este modo, ofrecer u n instrz~nzento
procesnl mhs para la defensa de los derechos filndamentales, protegidos por la
Constitucin. ".
El Proyecto de Ley citado entraa una modificacin fundamental en
la aplicacin de la justicia administrativa', como ente revisor de los actos
de la administracin; afirmando la aplicacin del principio de igualdad
ante la ley de la Administracin y el administrado, lo que permite aplicar
con fuerza la garanta constitucional del debido proceso en la va de la
jurisdiccin contencioso administrativa, generando nuevas dimensiones
jurisdiccionales e n esta materia. Pero no puede ignorarse el riesgo que
conlleva que tal reforma, en el marco de una ley obsoleta, tendr efectos
sobre el principio de ejecutividad del acto, poniendo en riesgo de sujetar
el inters colectivo al arbitrio de particulares.
DR. ERNESTOVELASQUEZBAQUERIZOhf.SC.
1. Antecedentes
A partir de la reforma constitucional de diciembre d e 1992, el
Ecuador se integr a la "Nueva Justicia Adininistr~itiva"(ver mi artc~~lo
en la Revista Jurdica No.8 de la Facultad de Jurisprutlencia de la
Universidad Catlica de Guayaquil, 1993: "La justicia administrativ,~en
la reforma constitucional"), creando los Tribunales Distiitales dc lo
Contencioso Administrati\-o. Con posterioridad se han dictado una serie
de leyes en esta materia, cuya caracterstica principal es armonizar los
derechos fundamentales y las garantas constitucionales con la justicia
administrativa, que los realiza.
La secuencia iniciada con la reforma constitucional indicada, se
complet con las disposiciones de la Ley de Modernizacin, expedida en
diciembre de 2003 y el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de
la Funcin Ejecutiva, cuya primera versin se expidi con Decreto
Ejecutivo No. 1634, publicado en el Segundo Suplemento del Registro
Oficial nmero 411, de marzo 31 de 1994, el que ha sufrido ya varias
reformas y cuyo texto vigente fue publicado en el Registro Oficial 536, de
marzo 18 de 2002 y su ltima reforma est publicada en el Registro
Oficial 616, de julio 11de 2002.
Se fortaleci y afirm el proceso de la Nueva Justicia Administrativa
cuando, en el rgimen anterior, el Presidente de la Repblica decidi
expedir: las "Normas de Procedimiento Administrativo Comn de la
Funcin Ejecutiva", contenidas en el Decreto Ejecutivo No. 3389,
publicado en el Registro Oficial No. 733, de diciembre 27 de 2002; y, el
"Reglamento para el Control de la Discrecionalidad en los Actos de la
Administracin Pblica", que se public en el Registro Oficial 686, de 18
de.octiibre de 2002.
1. Haca un Cdigo de Procedimiento Comn.
rl
Sera conveniente, para una transparente, recta y eficiente admi-
nistracin pblica, as como para garantizar los derechos de los
administrados, que los legisladores, fundamentados en la iniciativa del
Ejecutivo, adopten las "Normas de Procedimiento Administrativo Co-
mn de la Funcin Ejecutiva" como base para producir el "Cdigo de
Procedimiento Comn para el Sector Pblico", incluyendo instituciones
LA SUSPENSINDEL ACTOA D M ~ N I S T R A TEN
I VEL
~ JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
autnomas y las entidades semipblicas, de tal manera que todas las
administraciones pblicas estn reguladas por procedimientos comunes,
evitando que exista uno en el lESS, otro en el Ministerio de Educacin,
otro en la Contralora y as hasta el infinito d e entidades y organismos
pblicos del pas.
Antes de entrar al anlisis del Proyecto de Ley anteriormente
indicado, debemos recordar que la actual Ley de la Jurisdiccin Con-
tencioso Administrativa se encuentra vigente desde 1968, por lo que
colisiona con disposiciones constitucionales de la vigente Carta
Fundamental de 1998, haciendo imperativo reformarla y codificarla para
armonizar sus disposiciones con las nuevas regulaciones del Estado.
1. Codificar la Ley de la Jurisdiccin
Por iniciativa d e la Comisin de Legislacin y Codificacin del
Congreso Nacional, tal hecho se ha producido, como dej establecido en
el Libro de Homenaje Pstumo al Dr. Edmundo Durn Daz, publicado
en el ao 2002 por nuestra Facultad, en mi artculo sobre el "Proyecto de
Codificacin de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa", al
analizar el Proyecto de Ley sigiiado con el nmero 23-740, presentado el
17 de septiembre de 2001, y que oportunamente fue distribuido a los
legisladores, el proyecto se encuentra aprobado por el ministerio de la
ley, al tenor de lo que dispone el Art. 160 de la Constitucin, por tanto
debe publicarse en el Registro Oficial para que entre en vigencia y poder
contar con una norma actualizada para regular la jurisdiccin en la va
contencioso administrativa.
A travs de diferentes leyes se ha modificado, reformando en forma
tcita, la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, por lo que es
indispensable publicar la codificacin, como se establece en el prrafo
anterior, ms all de la necesidad de incorporar la reforma planteada en
el proyecto que pasaremos a comentar.
5. La reforma propuesta.
En la exposicin de motivos, el Proyecto de Ley reformatorio de la
Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa (LJCA), toma como
referente a la Ley vigente en esta materia, cuyos artculos 75 y 76
previenen que el Tribunal Distrital puede ordenar la suspensin del acto
impugnado en el juicio; en el primer caso, aplicado a la impugnacin del
procedimiento coactivo y en el segundo, a las resoluciones de la
Contralora General del Estado contra servidores pblicos caucionados,
exigiendo para ambas situaciones que se afiance el inters de econmico
de la entidad accionada.
Por otra parte, el Proyecto de Ley, deja claramente sealado que el
primer inciso del Art., 76 de la vigente LJCA, es imperativo al disponer:
"en ningn caso se suspenderr la ejecucin o cumplimiento del acto admi-
nistrativo", norma que previene las dos excepciones antes sealadas.
El referente extranjero del Proyecto de Ley es el Cdigo Admi-
nistrativo Colombiano, que ha incorporado la figura de la suspensin de
los actos administrativos, siempre que la solicitud la haga el accionante
en la demanda o por escrito separado, lo que debe ser resuelto por el
Tribunal en el auto inicial de admisibilidad de la accin, contra el cual
:slo es procedente el recurso de reposicin.
Otro sustento normativo, del Proyecto de Ley, se establece en los
artculos 90 y 94 del ERJAFE, que en la exposicin de motivos se los
utiliza como justificativos para posibilitar que "los actos administrativos
p d i w iiejor de tener eficacia por razones de legitimidad o de oportunidad,".
Como fundamento en preceptos constitucionales, el Proyecto cita el
artculos 95 de la Constitucin, que en la accin de amparo permite
suspender los efectos de actos administrativos ilegtimos que produzcan
o pudieren producir daos graves e inminentes; y, el Art. 276, de la Carta
Fundamental, que en su nmero dos regula los actos administrativos
demandados por inconstitucionales.
Concuerda las normas constitucionales, con las que constan en la
Ley Orgnica de Control Constitucional, cita los artculos 24 y 51, de la
indicada Ley, que definen el acto administrativo y los efectos de la accin
de amparo.
La exposicin de motivos del Proyecto, termina afirmando que como
slo en la accin de amparo se puede lograr la suspensin del acto
administrativo ilegtimo, stas se han multiplicado, permitiendo que se
desarrolle una jurisprudencia orientada a evitar la proliferacin de las
 lNCIOSO ADMINISTRATIVO
acciones de amparo. Concluye afirmando que, si al afectado por un acto
administrativo se le ofrece alternativas para alcanzar la suspensin
temporal del acto impugnado, se ampliara las posibilidades para
asegurar la plena vigencia de los derechos subjetivos y no se abusara de
la accin de amparo.
Finaliza la sustentacin de la reforma propuesta, estableciendo que
la figura de la suspeiisin temporal de los actos administrativos, sujeta a
condicionamientos, evita que ella se convierta en instrumento fcil para
mantener ocupada a la justicia, por tanto slo puede pedirse en escrito
especial, presentado fuera de la demanda, estableciendo que el dao
estimado por el recurrente sea actual y afecte econmicamente el
patrimonio, por ello debe seguir un procedimiento de admisibilidad muy
"cuidadoso", as como el proponente debe rendir caucin, lo que debe
tener un pronunciamiento del Tribunal al fenecer el trmino para
contestar la demanda.
6. El texto de la reforma en el artculo.
El proyecto de Ley, en la parte resolutoria propone que despus del
actual Art. 76 de la LJCA, se incluya un artculo innumerado, con el
siguien te texto:
" ~ r.... t SUSPENSIN PROVISIONAL DEL A C T O ADMINIS-
T R A T I V O . - A peticin expresa del afectado el Tribunal Distrital competente
podr suspender provisionalmente el acto administrativo que le produzca u n
dao econmico y patrimonial grave e inminente, estimado por el recurrente
sobre los cinco mil dlares. El pedido lo har el afectado, por escrito y
debidamente justificado, jzinto a la respectiva demanda, y el Tribunal, u n a vez
admitida la peticin, se pronunciarr, con plena libertad, sobre la suspensin
solicitada d ~ n t r ode los tres dns siguientes a la fecha e n la que fenezca 1.1 trmino
pnrn contestnr. De la r~soluczndel Tribzinal no habr recurso alguno.
Para que la suspensin provisional resuelta por el Tribunal sea eficaz el
aifectndo rendirr, e n ln foriiin ilidicnda e n el Art.75, zina caucin eqziivalente a,
por lo menos, la tercera parte del valor del dao, la que le ser deuuelta si e n la
sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada se declara la ilegalidad o nulidad
del acto suspendido.
Quedarr sin valor la suspensin provisional cuando el afectado n o rindiere
la caucin o cuando en sentencia ejecutoriada no se aceptare la demanda.
N o podr pedir la suspensin provisional aquel que antes haya deducido
una accin de amparo sobre el mismo acto administrativo.
La resolucin con la que el Tribunal niegue el pedido de suspensin
provisional no enerva el ejercicio de la accin de amparo. ".
7. Anlisis de la propuesta.
a. Bases constitucionales.
Un anlisis de la propuesta, para un mejor acercamiento a ella,
requiere iniciar nuestro estudio delimitando las bases normativas de la
Constitucin y si en ellas existe definicin de acto administrativo.
La Constitucin de la Repblica no contiene una definicin de acto
administrativo, su Art. 196 faculta a los ciudadanos para que puedan
impugnar los actos administrativos generados por cualquier autoridad,
lo que debe cumplirse, en la forma que determine la ley -para el caso la
de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa-, ante los correspondientes
rganos de la Funcin Judicial, a partir de diciembre de 1992, los
Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo.
La norma anterior es concordante y armnica con el principio de
responsabilidad, establecido en el Art. 120, de la Constitucin, que
precepta que no habr dignatario, autoridad, funcionario ni servidor
pblico exento de responsabilidades por los actos que realice en ejercicio
de sus funciones u omisiones.
Completa las anteriores disposiciones lo establecido en el Art. 24 de
la Constitucin, que en su numeral 17, entre las garantas bsicas para
asegurar el debido proceso, consagra el principio de la tutela judicial
efectiva, para permitir a toda persona el derecho a acceder a los rganos
judiciales para obtener de ellos la tutela efectiva, imparcial y expedita de
sus derechos e intereses, evitando de esta manera su indefensin.
La motivacin del Proyecto no est en las normas anteriores, sino en
el Art. 95 de la Constitucin, que establece la accin de amparo consti-
tucional, "y permite que, de modo expedito, se puedan szispender los efectos de
actos administrativos ilegtimos que produzcan o puedan producir daos graves
e inminentes", lo que concuerda con la norma contenida en el Art. 51 de la
Ley de Control Constitucional, no como errneamente cita "Ley Orgnica
del Tribunal Constitucional"; y, por otra parte, invoca el Art. 276 de la
Carta Magna, en el nmero 2, que atribuye al Tribunal Constitucional la
faculta de conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de los actos
administrativos de toda autoridad pblica.
Antes de continuar debemos sealar que si bien la jerarqua de la
Constitucin prevalece, no debemos confundir la legitimidad con la
legalidad. La legitimidad fluye de la Constitucin y de ajustar la
conducta de los funcionarios y servidores de la Administracin Pblica al
respeto de los derechos fundamentales que se garantizan a todos los
ciudadanos en la Norma Fundante; en tanto que la legalidad es la
aplicacin del principio de legalidad, para ajustar el Estado y su auto-
ridad a la ley, a fin de que la Administracin siempre obre en forma
reglada y no discrecional, esto es produciendo o expidiendo actos que
estn ajustados a los lmites que la ley fija para asignar competencias o
para procedimentar las actuaciones del poder pblico.
Otro aspecto constitucional que debemos citar, es que en la Carta
Fundamental, entre las garantas al debido proceso, establecidas en el
Art. 24, en la nmero 13 se establece el principio de motivacin de las
resoluciones de los poderes pblicos, fijando los lmites para que los
actos pblicos se consideren motivados y en consecuencia sean legtimos
en el marco constitucional, lo que p r exclusin determina la ilegitimidad
de los actos de autoridad que no se sujetan a la Constitucin o violentan
las garantas fundamentales, hacindolos admisibles a la accin de
amparo.
Finalmente, en la parte orgnica de la Constitucin, el Art. 119
regula el principio de legalidad y limita la competencia de las
instituciones del Estado, sus organismos, dependencias y funcionarios
pblicos, para que en el ejercicio de sus atribuciones no obren de otra
manera que limitados a aquellas acciones u omisiones consignadas en la
Constitucin y en la ley.
b. El acto administrativo.
Si bien en la Constitucin no se define el acto administrativo, la ley
lo hace, para efectos de la j~isticiaconstitucional, en el Art. 24 de la Ley de
Control Constitucional define como acto administrativo a "las declara-
ciones qle crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas indivi-
duales, as como las de mero trmite que influyan en una decisin final.".
La LJCA no contiene una definicin de acto administrativo, ms sus
artculos 1 y 2, al establecer el mbito de accin para los recursos
contencioso administrativos, que accionen los administrados, limita el
proponerlos contra aquellos actos que causen estado y vulneren un
derecho o inters directo del accionante, o los que lesionen derechos
particulares establecidos o reconocidos por una ley, o si la resolucin
contiene disposiciones de carcter general que lesione intereses
individuales.
El Art. 5, d e la LJCA, determina cundo causan estado las
resoluciones administrativas y establece cmo la administracin se cie
en su obrar al ejercicio de potestades regladas, sin definir el acto
a,dministrativo.
El ERJAFE, en su Art. 65, define como acto administrativo: "toda
declaracin unilateral efectuada en ejercicio de l a funcin
administrativa que produce efectos jurdicos individuales de forma
directa."
Las dos normas citadas, la legal y la reglamentaria, se comple-
mentan y coinciden en determinar que el acto es una "declaracin".
Divergen en el alcance de la definicin, puesto que para la ley existe acto
cuando se crea, modifica y extingue situaciones jurdicas individuales o
de mero trmite que influyen en la decisin final de la administracin;
para el reglamento, la declaracin es unilateral y se efecta en el ejercicio
de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos de forma
directa.
En la doctrina del Derecho Administrativo, hay tantas definiciones
como tratadistas. Habida cuenta de la directa incidencia en nuestra
legislacin de la doctrina espaola, citaremos dos de ellas, expresadas
por administrativistas de esa nacionalidad.
Para el profesor Jos Antonio Garca Trevijano Fos, en su libro "Los
actos administrativos" (Pg. 96, editorial Civitas, 1991), se define el acto
administrativo como: "declaracin unilateral de conocmento, juicio o
43
-
 L.\ SCSPESSIS DEL ACTO ADS~ISISTR.\TI\.OEX EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Para el maestro Eduardo Garca de Enterra, en su obra "Curso d e
Derecho administrati\.o'' (Pg. 530,tomo 1, Editorial Civitas, 1992), el acto
administrati1.0 se define como: "la declnrncin de volzrntad, de juicio, de
coizociiizieizto o de deseo renli=ndn por ln Adiiziizistracin en ejercicio de
zina potestad ndiiziizistrntivn distinta de la potestad reglamentaria.".
Los tratadistas salen d e las delimitaciones conceptuales a concretar
una positivista, que corrigi la clsica d e Zanobini (Obra citada, "La
nueva justicia administrativa", E. Velzquez, Pg. 76). Los conceptos
tienen cuatro elementos claramente distinguibles, ellos: el primero la
voluntad como fuente de la obIigacin en la clsica teora del Cdigo
Civil; el segundo elemento es la procedencia que est radicada en la
Administracin no en el administrado; el tercer elemento es el ejercicio de
una potestad administrativa, que slo puede estar sometida a la voluntad
prevenida en la ley; y, el cuarto elemento es que la potestad ejercida por
la Administracin es distinta de la potestad reglamentaria que est fijada
en la norma constitucional.
c . Eficacia del acto administrativo.
Con base en los conceptos antes citados, debemos analizar la eficacia
del acto administrativo, que es lo que incide en la propuesta d e sus-
pender temporalmente sus efectos, como seala en sus objetivos el
Proyecto de Ley.
En el Derecho Administrativo moderno, la eficacia fluye d e las
caractersticas d e ejecutividad d e que goza el acto, en aplicacin d e las
potestades de la Administracin, en tanto su motivacin sea legtima,
amparada en normas constitucionales, sin violentar garantas funda-
mentales. El origen de legalidad que posee, es consustancial a la propia
naturaleza del acto que se expide, genera o produce por la autoridad
competente, originada en la ley que las asigna a las diferentes admi-
nistraciones pblicas y les fija el procedimiento.
De lo anterior se desprende que el acto administrativo goza d e
ejecutoriedad, entre otros atributos, por lo que debe irrefragablemente
ejecutarse una vez que alcanz estado, esto es que fue expedido,
notificado y, como dispone el Art. 5 d e la LJCA, no es susceptible de
recurso en la va administrativa.
El profesor espaol, Toms Ramn Fernndez, en s u libro "De la
arbitrariedad d e la Administracin" (Pg. 87, editorial Civitas, 1994) dice
que: "la presuncin de legalidad de los actos administrativos responde, como es
notorio, a 14nafinalidadfi~ndamentaI:asegurar la ejecutividad de stos y evitar el
riesgo dc que la simple oposicin de Iln particular pueda paralizar los efectos de
la accin administrativa dejando sta, en consecuencia, al arbitrio de aqul. Su
tfecto esencial, en conseci~encia,consiste en trasladar al afectado por dichos actos
la carga de impugnarlos y de promover el correspondiente proceso, que, por lo
demis, no produce por ssolo c.frctos suspensivos.".
La reflexin anterior nos conduce a pensar en aquella posicin
.
sostenida por el profesor Garca d e Enterra, en s u libro Curso d e
Derecho Administrativo (obra citada, Pg. 562), quien al referirse al
principio d e auto-tutela d e la Administracin, como base d e la eficacia de
los actos administrativos, seala que a s u amparo la Administracin
define derechos y crea obligaciones d e forma unilateral y ejecutoria, que
sus declaraciones son inmediatamente eficaces, por lo que crean en el
destinatario una obligacin d e cumplimiento inmediato, "independiente de
su posible validez intrnseca".
Por qu lo anterior: porque la validez o invalidez d e un acto es algo
que depende d e su ajuste o no al ordenamiento jurdico constitucional y
legal, por lo que mientras no se aplique el Art. 59 d e la LJCA y se declare
su nulidad, el acto administrativo tiene plena vigencia, hasta que el
particular lo impugne en su legalidad ante la propia Administracin o
acudiendo a la tutela judicial efectiva.
En materia de casacin, existe amplia y abundante jurisprudencia,
vinculante y obligatoria producida por la Sala de lo Administrativo de la
Corte Suprema de Justicia, que en irnumeras sentencias ha declarado la
ejecutividad del acto administrativo. En febrero 23 d e 1994, en el juicio
seguido por Humberto Jcome Segovia contra el Ministro de Educacin,
que tena sentencia dictada por la Primera Sala del Tribunal Distrital d e
 LA S U S P E N S DEL
I ~ SACTO ADMINISTRATIVOEN EL JUICIO C O
lo Contencioso Administrativo d e Quito, determina que el acto admi-
nistrativo lleva en s una presuncin de legitimidad que toca al
administrado demostrar que se dicta en disconformidad con el orde-
namiento jurdico; en otro fallo de casacin, al resolver el 6 de julio de
1994 sobre la impugnacin a una sentencia dictada por la Primera Sala
del Tribunal Distrital de Quito, en juicio planteado por Guillermo Fegan
Plit, contra el IESS, la Sala de la Suprema dice: "Para considerarse acto
administratix-o era necesario, que la decisin hubiera puesto fin al
reclamo del accionante, y que est el oficio revestido de ejecutoriedad y
coercibilidad".
La eficacia del acto administrativo, en nuestra legislacin conten-
cioso administrativa parte de un principio general, contenido en el
primer inciso del Art. 76 de la LJCA, "en ningzn caso se suspender la
ejealcin o czmplimiento del acto administrativo"; contra este principio
general es que se ha propuesto la reforma.
c. Propuesta de suspensin.
El Proyecto de Reforma a la LJCA, para agregar un artculo despus
del actual 76, que faculte al Tribunal a ordenar la suspensin provisional
del acto administrativo, propone una excepcin al principio general de
ejecutividad de que goza y que obliga a cumplirlo; con la reforma se
posibilita que el administrado, al accionar la tutela judicial accione contra
la eficacia inmediata del acto, siendo su facultad el poder solicitar al
rgano judicial que ordene la suspensin temporal del mismo.
Para que tal evento se produzca, el accionante deber peticionar al
Tribunal Distrital, ante el que propone su demanda, la suspensin
provisional del acto administrativo impugnado, en tanto se sustancia el
juicio.
Condicin indispensable que habilita poder solicitar la suspensin,
segn el Proyecto, es justificar que la ejecucin del acto le produce al
administrado, que acciona, un dao econmico y patrimonial grave e
inminente estimado sobre los cinco mil dlares. La situacin, al platearse
por escrito debe justificarse, esto es presentar al Tribunal pruebas que
demuestren la existencia del dao, para que el Tribunal pueda pronun-
ciarse en los tres das siguientes a la fecha en que caduc el plazo para
contestar la demanda.
d. Una medida cautelar.
La vigente LJCA no contempla medidas cautelares, no obstante ellas
pueden ser aplicadas en la va jurisdiccional contencioso administrativa,
apoyadas en la norma del Art. 77 de la LJCA, que fija las disposiciones
del Cdigo de Procedimiento Civil como normas supletorias de la
jurisdiccin, aplicables en cuanto fuere pertinente.
En el procedimiento civil se admiten las denominadas medidas
cautelares, reguladas y determinadas en la seccin 27 del Cdigo Procesal
Civil. Segn Eduardo J. Couture (Vocabulario Jurdico, ediciones De
palma, 1983, Pg. 4505), son medidas cautelares aquellas dispuestas por
el juez con el objeto de impedir actos de disposicin o de administracin
que pudieran hacer ilusorio el resultado del juicio o sirven tambin para
asegurar anticipadamente la eficacia de la decisin a dictarse.
Para la doctrina existen dos clases de medidas cautelares, las que
pr&ienen el resultado del juicio y aquellas que se dictan para ejecutar la
sentencia. Las primeras se pueden tomar en cualquier momento, antes de
dictarla, como faculta el Art. 434 del Cdigo de Procedimiento Civil y son
aquellas fijadas en los artculos 912 y siguientes del Cdigo ibdem; stas
no se encuentran en la LJCA.
Las segundas son fortalecidas con la figura del apremio, ellas
aparecen reguladas a partir del Art. 939 del Cdigo Adjetivo Civil; en la
LJCA aparecen en el Art. 64 reformado, incluyen el enjuiciamiento penal
a los funcionarios y servidores pblicos que impidan o retarden la
ejecucin de la sentencia.
Con el Proyecto de Ley, es indudable que se estn generando me-
didas cautelares, que seran aplicables a permitir la suspensin temporal
del acto por disposicin del juez contencioso administrativo, facultando a
que pueda dictarlas sin que ello se constituya en una intromisin en la
Administracin, ni afecte a la separacin de las competencias asignadas a
cada Funcin del Estado, ya que por el contrario constituyen la
realizacin de la garanta constitucional de la tutela judicial.
Nuestra legislacin en materia administrativa tiene fundamentos
reglamentarios que permiten la suspensin provisional del acto, facultad
 ~ NACTO ADMINISTRATIVO
LA S U S P E N S IDEL ADMINISTRATIVO
EN EL JUICIO CONTENC~OSO
suspensin, as como que un particular pueda detener la accin de la
Administracin en el cumplimiento de su mandato constitucional de
brindar servicio pblico, eficaz y oportuno.
La norma legal espaola regula en forma completa la aplicacin de
esta excepcin legal a la ejecutoriedad del acto; para ello incluso dispone
que entre a regir la suspensin, por imperio de la ley, si en 30 das,
contados a partir de la fecha en que se present la solicitud de sus-
pensin, el rgano competente para resolver no ha dictado resolucin
expresa sobre la solicitud. Al dictarse el acuerdo de suspensin deben
dictarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar el
inters pblico o de terceros y la posterior eficacia del acto impugnado;
para este efecto, en previsin de los pejuicios que de la suspensin
podran derivarse, el solicitante debe prestar caucin o garanta suficiente
para responder por tales pe juicios.
Como las normas anteriores estn en la competencia de la propia
Administracin, la ley espaola fija que agotada la va administrativa, en
la que se produjo la suspensin del acto, sta puede prolongarse a la va
contencioso administrativa si el interesado la solicita en la demanda que
ante el rgano de la Funcin Judicial proponga, el que mantendr la
suspensin hasta que se produzca el pronunciamiento judicial.
La Ley 29/1998, de 13 de julio de 1998, "Ley Reguladora de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa", publicada en el BOE 167, de 14
de julio de 1998, en la exposicin de motivos dice: "La nueva Ley actualiza
considerablemente la regulmin de 10 materia, ampla los tipos de medidas
cautrlares posibles y determina los c r i t ~ r i o sque han de servir de gua a s u
adopcin.".
La Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa de Espaa,
incorpora la medida de suspensin temporal del acto administrativo en el
Captulo 11, del Ttulo VI, bajo la denominacin de medidas cautelares el
Art. 129, en su inciso segundo, faculta para que quien impugne una
disposicin general pueda solicitar la suspensin de la vigencia de ella,
siempre que se haga tal solicitud en el escrito de interposicin del recurso
o en el de demanda, porque son dos los procedimientos que existen en la
iusticia administrativa espaola.
DR. ERNESTO VELASQUEZBAQUERlZO M.%.
Para evitar los conceptos genricos indeterminados, la ley espaola,
en el Art. 130 impone que previamente debe hacerse una valoracin
circunstanciada de los intereses en conflicto, se despacha favorablemente
la solicitud "nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la
disposicin pudieran hacer perder su finalidad legtima al recurso.";
seala que se negar cuando la suspensin pudiere generar grave
perturbacin a los intereses generales o los de terceros.
La solicitud de suspensin temporal del acto administrativo, para la
jurisdiccin de Espaa se considera incidente en su legislacin aplicable,
el Art. 131 de la Ley citada ordena sustanciarlo por cuerda separada, con
una audiencia que oir a las partes, la que debe efectuarse dentro de diez
das de presentada la solicitud y se resolver en cinco das posteriores a
ella.
Conforme al Art. 133, cuando de la medida cautelar de suspensin
del acto se pudieran derivar perjuicios, el juez podr exigir la
presentacin de caucin o garanta suficiente para responder por ellos.
Para armonizar la legislacin de la jurisdiccin contencioso
administrativa con la de procedimientos uniformes de la Administracin,
previendo la llegada a la jurisdiccin especial de demandas sobre actos
que fueron suspendidos temporalmente, en aplicacin de la medida
cautelar, la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, en el
Captulo 111, del Ttulo V, a partir del artculo 127, regula el
procedimiento para los casos de suspensin administrativa previa de
actos administrativos, como relatamos en prrafo anterior.
g. Cesacin de la eficacia
Considero imprescindible establecer la tesis que con esta denomi-
nacin tiene en su obra de Derecho Administrativo (citada, Pg. 569) el
administrativista espaol Garca de Enterra; para l, la eficacia del acto
administrativo puede cesar temporal o definitivamente.
El profesor espaol considera que la suspensin es una medida de
carcter provisional y cautelar, "llamada a asegurar la integridad del
objeto litigioso (suspensin en va de recurso) o a garantizar la
imposicin del criterio del ente u rgano superior que ostenta la tutela o
LA SUSPENSIN DEL ACTO ADMINISTRAT~VO
EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

el control sobre el autor del acto (suspensin como medida de tutela o
control) en tanto se produce una decisin definitiva sobre la validez del
mismo".
8. Conclusin.
Lo antes sealado permite establecer que: no obstante el principio
general de ejecutoriedad que tiene el acto administrativo, es posible, a la
luz de la doctrina y de la legislacin de otros Estados proponer la
suspensin temporal de sus efectos.
La suspensin se puede producir, tanto al interior de la Admi-
nistracin, en los diferentes recursos que la autotutela permite, como en
el proceso contencioso administrativo, al momento de proponer la
demanda en la va contencioso administrativa.
La suspensin temporal de los efectos del acto administrativo
afianza el sistema democrtico constitucional, sujetando el obrar de la
Administracin a la ley y permite la plena vigencia del principio de tutela
judicial efectiva, en ejercicio de la facultad revisora de la jurisdiccin
9. Recomendaciones.
En el texto propuesto se deben hacer cainbios fiiiidameiit,~les,ellos
son:
1. Eliminar el estimado en cinco mil dlares para poder solicitar esta
medida cautelar.
2. Se debe agregar un segundo prrafo que disponga que al resolver la
solicitud, se determinar la valoracin circunstanciada d e 1,is
razones que fundamentan la resolucin del juez, adecunciolas a los
fundamentos normativos, estableciendo que para resolver pre-
viamente se debe convocar a una audiencia, en la que se oir a 1'1s
partes.
3. De la resolucin no habr recurso alguno, salvo el de re\-isin para
ante la Sala de Conjueces, que deber expedirse en el trmino d e
cinco das despus de presentada la solicihid para la revisin.
4. Se debe establecer que el valor del dao se fijar con base en el
monto mximo de las remuneraciones de seis meses, en el caso del
servidor pblico; o, del diez por ciento del valor estimado para el
bien objeto del acto suspendido.

La suspensin temporal de los efectos del acto debe, previamente,

hacer una evaluacin de los intereses contrapuestos, en especial del
inters individual o colectivo afectado directamente con l, determinando
los prejuicios reales y potenciales que el acto o su suspensin provocan
en el entorno, en especial, en lac personas o colectividades.

Para conceder la suspensin temporal, de los efectos del acto admi-

nistrativo, es necesario afianzar por el peticionario los perjuicios que
podra causar la suspensin.

Es necesario considerar la reforma, propuesta en el Proyecto de Ley

para reformar la LJCA y regular la suspensin provisional del acto
administrativo, no como un tema aislado sino como un propsito de
modernizar y armonizar la legislacin en materia contencioso admi-
nistrativa con la aprobacin del Proyecto de Codificacin de la LJCA,
presentada por la Comisin de Legislacin del Congreso Nacional.