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Reforma del estado.

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FORO SOBRE DESARROLLO ECONMICO DE AMRICA LATINA

El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina


n la dcada de 1980 Amrica Latina sufri una profunda crisis del Estado que
suscit no slo la ola de reformas macroeconmicas y de desregulacin conocida como
el Consenso de Washington, sino tambin una gran variedad de reformas institucionales
o de segunda generacin. En El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina
se revisan y evalan los resultados de estas reformas institucionales. Se examinan aqu
cuatro campos principales de reforma institucional, a saber: las instituciones polticas y
El estado
de las reformas
la organizacin del Estado; las instituciones fiscales tales como el presupuesto, los
impuestos y las instituciones de descentralizacin; las instituciones pblicas encarga-
das de las polticas econmicas sectoriales (financieras, industriales y de infraestructu-
ra) y las instituciones del sector social (pensiones, proteccin social y educacin). En
cada uno de estos campos los autores resumen los objetivos de las reformas, describen

C
y miden su alcance, evalan los resultados principales e identifican los obstculos de su
implementacin, en especial los de naturaleza institucional.
del Estado
El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor xito y rigor

en Amrica Latina
M

hasta la fecha, para que la discusin sobre la reforma de las instituciones pase de los
Y
clichs vacos a la accin Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra
CM
cmo hacerlo.
MY -Moiss Nam, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC.
CY
Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las refor-
CMY
mas que estn cambiando el paisaje institucional del sector pblico de los pases la-
K tinoamericanos. Es una mina de oro con informacin sobre muchas de estas reformas y
debera ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los acadmicos serios.
-Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos Fiscales
Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.

El hallazgo ms notable en este libro es el hecho de que se ha llevado a cabo en toda la


regin una silenciosa revolucin institucional que ha pasado inadvertida por muchos
observadores. Prlogo de
-Francis Fukuyama, Profesor Bernard Schwartz de Economa Poltica Francis Fukuyama
Internacional y Director del Programa de Desarrollo Internacional de la
Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de
Johns Hopkins University, Washington, DC.

Editado por
Eduardo Lora
ISBN 978-958-8307-14-5

BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
8

Privatizacin y regulacin
en Amrica Latina
Alberto Chong y Juan Benavides

Durante la mayor parte del siglo xx, los gobiernos latinoamericanos favo
recieron la propiedad estatal y la administracin de empresas en industrias
estratgicas, basados en la idea de que fallas en el mercado ameritaban
dicha decisin. En general, las empresas de propiedad del Estado se de
sempearon, y siguen desempendose, en forma deficiente ya que, con
pocas excepciones, han demostrado que son despilfarradoras e ineficientes
y producen bienes y servicios de baja calidad y alto costo. Protegidas de
la competencia, las empresas de propiedad del Estado tenan el mandato
implcito o explcito de mantener los precios por debajo del nivel de recu
peracin de costos, lo que acarreaba crecientes prdidas financieras, que
en algunos casos llegaron a ser equivalentes hasta un 5 o 6% del PIB.
Estas distorsiones condujeron a operaciones de rescate y presiones
fiscales excesivas. Para cubrir las prdidas de las empresas de propiedad
del Estado fue necesario que los gobiernos financiaran mayores dficits
fiscales y aumentaran los ingresos tributarios, redujeran el gasto pblico
en otras reas, o ambas cosas. La financiacin de las prdidas de las em
presas estatales a travs del sistema bancario estatal aument los costos de
intermediacin, redujo el acceso del sector privado al crdito y puso en
peligro la viabilidad del sistema financiero en general. Al estar cada vez
ms restringidos, los gobiernos quedaron tambin incapacitados para pro
porcionar capital a dichas empresas estatales, tanto para mantenimiento y
reparaciones como para sus necesidades de expansin e inversin. Hacia
finales de los aos ochenta, este modelo de funcionamiento econmico
haba sufrido un colapso en la mayora de los pases de la regin que lo
haban aplicado.
Coincidiendo con lo anterior, a principios de la dcada de los noven
ta, la teora de incentivos econmicos haba llegado a su apogeo de tal

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298 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

forma que la participacin privada lleg a ser vista como particularmente


atractiva y, hasta cierto punto, inevitable. En este sentido las regulacio
nes sobre privatizacin e incentivos se presentaron esencialmente como
herramientas para promover ganancias en la eficiencia y mejorar el
equilibrio fiscal.
La privatizacin y la regulacin introdujeron fuertes restricciones
presupuestarias que forzaron a las empresas estatales a mejorar su de
sempeo, tanto por la consecuente reduccin de costos y mejora en la
calidad de los productos, como en la expansin de capacidad productiva,
lo cual, a su vez, se tradujo en un incremento directo en el bienestar de
los consumidores. Dicho lo anterior, dos elementos prcticos que han
limitado la aplicacin de estrategias privatizadoras han sido la capacidad
institucional y las presiones fiscales:

La capacidad institucional y los correspondientes riesgos asociados


no han atrado la inversin privada a algunos sectores o pases, lo
que se observa con claridad en sectores como el de agua potable y
servicios sanitarios, en los que slo el 11% de las conexiones eran
privadas en el 2003. El problema es que el riesgo de expropiacin
para los socios privados es alto, porque estos servicios tpicamente
se perciben como un derecho, lo cual abre espacios polticos que
pueden ser aprovechados por intereses creados. En general, los
riesgos comerciales y polticos son altos debido al descontento con
la liberalizacin y la privatizacin, tal como lo indican recientes
encuestas de opinin (como Latinobarmetro). Aunque se han
propuesto muchas hiptesis para explicar este descontento, se
adelantan aqu dos posibles explicaciones: a) los altos niveles de
desigualdad y derechos de propiedad inequitativamente reparti
dos destruyen la confianza en las instituciones pblicas y en los
inversionistas privados; b) el descontento general parece indicar
una insatisfaccin recurrente con las autoridades, la cual se refleja
en el rechazo por los procesos de privatizacin.
Segundo, las presiones fiscales prevalecieron con frecuencia sobre
las consideraciones de eficiencia. Una estrategia comn fue que
el Estado garantizara concesiones privadas de monopolios legales
u oligopolios (sean regionales, de exclusividad a largo plazo, o
ambas) en licitaciones organizadas para maximizar los ingresos del
gobierno. Un ejemplo de esta prctica es el caso de los telfonos
mviles. Se crearon rentas econmicas para luego ser compartidas
entre los operadores privados y el Estado, lo que condujo a inefi
ciencias tales como prdidas de bienestar a corto plazo directas
e indirectas, un desincentivo a la entrada de empresas, y una
penetracin ms lenta de nuevas tecnologas).

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 299

Por el lado positivo, la regin latinoamericana fue pionera en atraer


participacin privada para obras de infraestructura, que represent ms
o menos la mitad del total de inversiones por US$786.000 millones
efectuadas en los pases en desarrollo entre 1990 y 2003. Chong y L
pez-de-Silanes (2005) muestran que, en trminos netos, la privatizacin y
otras formas de participacin privada contribuyeron en forma positiva al
bienestar. Sin embargo, se aplic la alternativa privada aun en circunstan
cias en que (vistas en retrospectiva) la competencia o la regulacin inde
pendiente tuvieron pocas oportunidades de florecer y dar resultados. El
optimismo excesivo y la simplificacin conceptual dieron como resultado
un gran nmero de disputas ineficientes y rompimientos de contratos que
se agravaron por la inexperiencia tcnica en el diseo de licitaciones en
entornos legales, fiscales e institucionales dbiles (ver Guasch, 2004).
La participacin privada en el gasto en infraestructura, una de las reas
clave de privatizacin, decay en forma constante despus de 1998 (de
US$70.800 millones en 1998 a US$15.700 millones en 2003). Como la
inversin pblica fue vctima de los ajustes fiscales en muchos pases,
la inversin total en infraestructura cay fuertemente, a pesar de los
enormes requerimientos de infraestructura. En efecto, se necesitaran
unos US$117.000 millones anuales (alrededor del 6% del PIB) en gastos
de infraestructura para alcanzar el monto equivalente de activos por
trabajador en la Repblica de Corea en 2005. Hay tres posibles factores
que podran explicar la cada de la inversin privada en infraestructura:
a) una disminucin de la actividad econmica; b) menor rentabilidad de
los activos pblicos existentes restantes despus de haberse privatizado
las mejores empresas de propiedad estatal durante los aos noventa y,
c) el pequeo nmero de empresas elegibles para privatizacin, debido
a que el sistema judicial no es confiable para hacer respetar los derechos
de propiedad de los inversionistas privados.
En las primeras tres secciones del presente captulo se ofrece la base
lgica de la privatizacin, incluyendo una descripcin bsica del historial
de privatizacin en Amrica Latina y otros lugares, resaltando algunas
diferencias muy importantes entre los pases de la regin. En la seccin
siguiente se ofrece evidencia emprica del impacto de la privatizacin en
las economas latinoamericanas, seguida por otra seccin en la que se

 Las inversiones en proyectos nuevos representaron el 29% y las concesiones el


17% del valor total de los proyectos de infraestructura por US$374.000 millo
nes en la regin que contaron con participacin privada entre 1990 y 2003. El
restante 54% fue generado por privatizaciones.
 En algunos pases la contraccin de la inversin pblica total en infraestructura
ha sido mayor que las mejoras en el saldo fiscal (3,08% y 2,8% del PIB, respec
tivamente, en Brasil; ver Caldern, Easterly y Servn, 2003).
 Clculos de los autores a partir de Fay y Morrison (2005).

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300 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

discuten los temas de regulacin ms pertinentes para la regin. En la


ltima seccin se resume el captulo y se sacan conclusiones.

Razones bsicas para la reforma


Las ventajas de la competencia y regulacin eficaz en relacin con la
estrategia de propiedad del Estado estn ya bien establecidas (Kikeri
y Nellis, 2004). En la literatura se hace hincapi en dos razones para
explicar el deficiente historial de la propiedad estatal. En primer lugar,
el control imperfecto y los deficientes incentivos para los gerentes de las
empresas de propiedad del Estado se traducen en un desempeo inferior.
Las acciones de la empresa promedio de propiedad del Estado no se ne
gocian en el mercado de valores y no existe amenaza de que sea tomada,
pues el control est en manos del Estado. La disciplina de los acreedores
no juega ningn papel, porque la mayor parte de los prstamos de esas
empresas son deuda pblica y las prdidas se cubren tpicamente con
subsidios o transferencias fiscales. Adicionalmente, los consejos directivos
rara vez implementan buenas prcticas de gobernabilidad corporativa y
la rotacin gerencial obedece a fuerzas polticas y no a las del mercado
(Vickers y Yarrow, 1998).
La segunda corriente en la literatura hace hincapi en los aspectos
de economa poltica de la produccin estatal. Dicha corriente resalta
el conflicto de intereses inherente en la direccin de las empresas de
propiedad del Estado, donde los gerentes buscan maximizar su capital
poltico tomando decisiones ineficientes. Las interferencias polticas en
la produccin de las empresas producen empleo excesivo, elecciones
deficientes de productos y localizacin e inversiones ineficientes (La Porta
y Lpez-de-Silanes, 1999). Las empresas estatales tienen restricciones
presupuestales laxas, lo que les permite implementar prcticas deficientes
en vista que los gobiernos no desean sufrir el costo poltico de empresas
que entren en quiebra (Sheshinski y Lpez-Calva, 2003).

La magnitud de la privatizacin en el mundo


Motivados con la evidencia de fracaso de las empresas de propiedad es
tatal, los gobiernos de ms de 100 pases han emprendido programas de
privatizacin desde 1980 (Megginson y Netter, 2001). En todo el mundo,
los ingresos anuales de la privatizacin subieron en forma vertiginosa a
finales de los aos noventa, llegando a su mximo de ms de US$100.000
millones en 1998 (OCDE, 2001). Lgicamente, los pases industriales
han privatizado con menos vigor que las naciones en desarrollo. Entre
1984 y 1996 la participacin de las empresas de propiedad del Estado en

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 301

los pases industriales decay de un mximo de 8,5% a un 5,0% del PIB,


mientras que en los pases en desarrollo la produccin de las empresas
de propiedad estatal disminuy en forma ms pronunciada, en particular
en Amrica Latina (ver el grfico 8.1).
Segn Sheshinski y Lpez-Calva (2003), entre 1980 y 1997 la ac
tividad de las empresas de propiedad estatal como porcentaje del PIB
disminuy de un 11% al 5% en los pases de medianos ingresos y de 15%
a 3% en los de bajos ingresos. En los pases en desarrollo se han visto
tambin grandes reducciones en el empleo en las empresas de propiedad
del Estado. Por su parte, en los pases de medianos ingresos el empleo en
esas empresas ha disminuido de un mximo de 13% a un 2% del empleo
total y en los de bajos ingresos ha cado, de ms del 20%, a un 9%.
La privatizacin empez lentamente, con slo unas pocas transaccio
nes por ao en la mayor parte de los aos del decenio de 1980. El nmero
de transacciones lleg a un mximo a mediados de los aos noventa,
disminuyendo despus de 1997. Entre 1990 y 1999, las privatizaciones
llegaron a un monto acumulado de alrededor de US$850.000 millones,
creciendo desde US$30.000 millones en 1990 a US$145.000 en 1999.
La magnitud de la privatizacin ha variado a travs de las regiones y
dentro de ellas. Por ejemplo, en el frica subsahariana, slo unos pocos
gobiernos adoptaron abiertamente una estrategia explcita de privatiza

Grfico 8.1 Actividad econmica de empresas de propiedad del


Estado

25

20
frica
Porcentaje del PIB

15

10 Asia

Amrica Latina

5
Pases industriales

0
19 8

19 0
19 1
82
83

19 4
85

19 6
19 7

19 9
88
79

90
91
92
93
94
95
96
97
8
8

8
8

8
7
19

19

19
19

19

19

19
19
19
19
19
19
19

Fuente: Chong y Lpez-de-Silanes, 2005.

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302 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

cin, y por ende el aparato estatal todava representa ms del 15% del PIB
en la regin. Asia es otra regin con grandes variaciones; varios pases
asiticos no han buscado con consistencia estrategias de privatizacin.
China, por ejemplo, ha seguido un proceso de privatizacin ad hoc por
ms de dos dcadas y slo recientemente se ha comprometido a privatizar
todas las empresas estatales, salvo las ms grandes. En India, donde la
privatizacin no ha figurado de manera prominente hasta ahora, se calcula
que el 43% del capital en acciones del pas es todava de propiedad del
Estado. Aun despus de la crisis asitica de 1997, cuando los fondos de
capital privados y los potenciales inversionistas esperaban grandes ventas
de empresas estatales a bajos precios, muchos gobiernos de la regin
todava se aferraban a sus activos en sectores como el de la energa, las
telecomunicaciones, el transporte y la banca (The Economist, 2001).
En contraste, tanto las economas en transicin como las economas
latinoamericanas han estado muy activas en sus respectivos esfuerzos
privatizadores. Para facilitar su trnsito a economas de mercado, la mayor
parte de esos pases lanzaron programas masivos de privatizacin, que
dieron como resultado drsticas reducciones de propiedad estatal. Sin
embargo, estos programas han demostrado ser impopulares y en ocasio
nes han generado acusaciones de corrupcin, retrasos deliberados en la
implementacin de reformas de gobierno corporativo y no han permitido
una proteccin adecuada para los nuevos inversionistas minoritarios.
Aun contra el teln de fondo de masivas transformaciones econmicas
en las economas en transicin, el historial de privatizacin de Amrica
Latina es notable. En los aos noventa, Amrica Latina represent el
55% de los ingresos totales por privatizacin del mundo en desarrollo
(ver el grfico 8.2).
Sin embargo, no obstante ser la regin ms activa en la dcada de
1990, Amrica Latina ha detenido virtualmente su proceso de privati
zacin en aos recientes.
El mpetu de la privatizacin se ha desvanecido tambin en otras
regiones, quedando los gobiernos todava en propiedad de muchos
negocios. De hecho, las empresas de propiedad estatal an representan
ms del 20% de la inversin y alrededor de un 5% del empleo formal
en el mundo (Kikeri, 1999). Si se mide en forma apropiada, los gobier

 Sin embargo, por la investigacin reciente sabemos que el esfuerzo de privati


zacin en frica puede haberse subestimado en gran medida. Bennell (1997)
argumenta que la mayora de los artculos que tratan sobre la privatizacin en
frica se han basado en muestras de baja calidad o desactualizadas. Utilizando
una encuesta exhaustiva de transacciones de privatizacin, que abarca 16 aos
(1980-95) e incluye ms de 2.000 privatizaciones, l concluye que los programas
de privatizacin africanos son mayores de lo que se crea previamente y que han
aumentado en forma sustancial durante los aos noventa.

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 303

Grfico 8.2 Ingresos provenientes de privatizacin de los pases en


desarrollo, 1990-99

180

160

140
1990 94
120 1995 99
US$ miles de millones

1990 99
100

80

60

40

20

0
Asia oriental Asia Europa y Amrica Medio Oriente frica
y Pacfico meridional Asia central Latina y frica subsahariana
y el Caribe septentrional

Fuente: Chong y Lpez-de-Silanes, 2005.

nos pueden poseer o controlar ms de lo que aparece a primera vista.


La propiedad oficial de los bancos proporciona un claro ejemplo y los
datos para finales de los aos noventa indican que despus de terminados
los programas de privatizacin bancaria en muchos pases, el promedio
mundial de propiedad oficial de los 10 bancos principales era todava de
42%, y del 39% si se excluyen los anteriores o actuales pases socialistas
(La Porta, Lpez-de-Silanes y Shleifer, 2002).
Estos datos sugieren que, aunque la privatizacin ha disminuido la
propiedad oficial, no la ha reducido a niveles insignificantes. Inclusive
puede no ser factible privatizar totalmente: las alternativas puramente
privada o puramente pblica son los extremos de un rango de elecciones
que debe contemplarse en la vida real, en especial cuando los proyectos
son de gran rentabilidad pero la fuerza de la ley es ineficaz. Entonces la
privatizacin se derrota a s misma porque los activos de los inversionistas
privados probablemente sean expropiados y los riesgos de expropiacin
son particularmente grandes donde los fondos pblicos son en extremo
escasos: a mayor rentabilidad de un activo privatizado, mayor ser la
tentacin de un gobierno de tomar sus ganancias.
Pueden ser necesarios esquemas de propiedad y herramientas geren
ciales (variedades del enfoque de asociacin pblico-privada) que repre
senten segundos o terceros ptimos si se reconoce que las restricciones
institucionales no pueden eliminarse en el futuro cercano. Benavides y

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304 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

Vives (2005) ofrecen una taxonoma de estructuras financieras basadas


en la rentabilidad de los proyectos y en las condiciones locales resumidas
en dos factores: la credibilidad del espacio fiscal y el imperio de la ley.
Adems proponen: a) arreglos de beneficios compartidos entre gobiernos
e inversionistas privados si un tercer partido no puede hacer valer los
derechos de propiedad (por ejemplo, concesiones de vas de peaje); b)
uso de asociaciones clsicas pblico-privadas cuando se pueda materia
lizar la compensacin fiscal de valor por dinero, y c) movilizacin de
recursos no monetarios (por ejemplo, derechos de tierras o participacin
comunitaria) cuando el espacio fiscal sea insuficiente, pero el proyecto
sea econmicamente promisorio aunque no rentable.

Una mirada ms cercana a la magnitud


de la privatizacin en Amrica Latina
Aun cuando no se dispone de una cuenta precisa, se estima que se han
vendido decenas de miles de empresas pblicas en todo el mundo. Las
principales privatizaciones han ocurrido en el sector infraestructura, prin
cipalmente telecomunicaciones y energa, seguidas por el sector primario,
incluyendo petrleo, minera, agricultura y silvicultura. Es importante
destacar que telecomunicaciones representan alrededor del 36% de todos
los ingresos provenientes de privatizacin entre 1990 y 2000, siendo
tambin importantes el sector de energa (16%) y el financiero (15%).
En conjunto las empresas de servicios pblicos (telecomunicaciones,
energa y petrleo y gas) representan un 62% de todos los ingresos, en
tanto que las industrias reguladas, como las telecomunicaciones, energa
e instituciones financieras, representan un 67% de los mismos. Ms aun,
si se utiliza una definicin ms amplia del sector infraestructura, que
incluya a las empresas de petrleo y gas, el alcance sera del 68% de los
ingresos. Es claro que los gobiernos han vendido principalmente activos
bsicos de infraestructura industrial y financiera en sus programas de
privatizacin (Megginson, 2005).
En general, puede decirse que Amrica Latina acogi la privatizacin.
Es de notar en forma especial el programa de Chile, tanto por haber sido
el primero de Amrica Latina como por la privatizacin de Telfonos de
Chile, en la que se tuvo una gran participacin de Recibos de Depsitos
Norteamericanos (ADRs) dirigidos a inversionistas de Estados Unidos,
que abri el camino para que los pases en desarrollo entraran directa
mente en los mercados de capital internacionales. El programa de Mxico
fue de vasto alcance y de un xito notable en la reduccin del papel del
Estado en la que previamente haba sido considerada como una econo
ma intervencionista. La Porta y Lpez-de-Silanes (1999) sealan que en

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 305

1982 las empresas mexicanas de propiedad estatal producan el 14% del


PIB, reciban transferencias y subsidios netos equivalentes al 12,7% del
mismo y representaban el 38% de las inversiones de capital fijo. Para
junio de 1992 el gobierno haba privatizado 361 de las 1.200 empresas
de propiedad del Estado y prcticamente haba eliminado los subsidios
dirigidos a las empresas estatales (Megginson, 2005). Si bien es cierto que
otros pases latinoamericanos tambin ejecutaron grandes programas de
privatizacin, el programa de mayor importancia en la regin es el que se
llev a cabo en Brasil, dados el tamao de su economa y de su programa
de privatizacin, como tambin el hecho de que el gobierno de Cardoso
estuvo en capacidad de vender varias empresas de propiedad estatal muy
grandes, como Celebras en 1998 (Megginson, 2005).
A pesar de toda la actividad de la regin, es importante destacar
ciertas diferencias entre pases en la magnitud de la privatizacin. Por
ejemplo, pases como Ecuador, Nicaragua y Uruguay, realizaron pocas
privatizaciones en los aos noventa, mientras otros como Argentina,
Bolivia, Guyana, Panam y Per obtuvieron ingresos por privatizacin
de ms de 10% del PIB (ver el grfico 8.3). La diferencia en la magni
tud de la privatizacin entre los pases de la regin y la gran cantidad
de activos en manos del Estado resaltan la importancia de entender el
historial de la privatizacin para as aplicar las lecciones aprendidas a
los futuros programas.
En Amrica Latina el 75% de los ingresos de privatizacin ha prove
nido de servicios pblicos y de infraestructura, 11% del sector financiero
y el resto de petrleo, gas y manufacturas. Con las privatizaciones de
industrias manufactureras se obtuvo alrededor del 16% de los ingresos
totales de los pases en desarrollo entre 1990 y 1999, de los cuales, en
trminos regionales, Amrica Latina represent una gran proporcin de
la actividad de privatizacin, en especial en trminos de ingresos. Ar
gentina, Brasil, Bolivia, Chile y Mxico vendieron empresas pequeas y
medianas en un principio, pero expandieron sus programas con rapidez
incluyendo grandes empresas de infraestructura y energa; las mayores
contribuciones en los ltimos aos provinieron de la venta de empresas
de infraestructura y energa en Argentina, Brasil y Mxico. Es interesante
que la privatizacin de empresas manufactureras en Amrica Latina no
fuera importante, salvo por algunas viejas industrias consideradas estra
tgicas, como acero, aluminio y otras (Florio, Carrera y Checchi, 2004).
En el grfico 8.4 se presentan los ingresos mundiales provenientes de
privatizaciones por sectores y en el grfico 8.5 las participaciones de los
ingresos en el tiempo.
El proceso de privatizacin en Amrica Latina difiere marcadamente
del de otras regiones, como Europa oriental y frica, y esto subraya el
hecho de que los determinantes de la privatizacin en cada regin son

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306 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

Grfico 8.3 Privatizacin en Amrica Latina, 1990-2000

Paraguay
Per
Bolivia
Panam
Guyana
Argentina
El Salvador
Brasil
Guatemala
Belice
Venezuela
Repblica Dominicana
Mxico
Jamaica
Trinidad y Tobago
Chile
Nicaragua
Honduras
Colombia
Barbados
Ecuador
Bahamas
Costa Rica
Uruguay

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Ingresos de privatizacin acumulados como porcentaje del PIB

Fuente: Chong y Lpez-de-Silanes, 2005a.


Nota: Clculos efectuados utilizando dlares constantes de 1999.

Grfico 8.4 Ingresos mundiales de privatizacin por sectores,


1990-2000

6
10
36 Finanzas
Telecomunicaciones

16 Transporte
Petrleo y gas
Energa
Otros
17
15

Fuente: Megginson, 2005.

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 307

Grfico 8.5 Composicin sectorial de los ingresos mundiales de


privatizacin, 1990-2000.
160

140
1990 94
120 1995 99
1990 99
US$ miles millones

100

80

60

40

20

0
Infraestructura Manufacturas Sector Servicios Otros
primario financieros

Fuente: Birdsall y Nellis, 2002.

diferentes. La privatizacin dentro de la regin latinoamericana fue


diferente en forma muy importante en sus distintos pases, reforzando
el hecho que los factores econmicos no fueron los nicos, y quizs ni
siquiera los ms importantes, que determinaron las elecciones de polti
cas de privatizacin. Como sealan Florio, Carrera y Checchi (2004) la
mayor parte de los pases latinoamericanos privatizaron las telecomuni
caciones, electricidad, gas y, en menor grado, servicios de agua potable y
sanitarios, pero la privatizacin de ferrocarriles, aerolneas, aeropuertos
y autopistas fue menos extensa.
La privatizacin de los sectores financiero y productivo no fue tan
importante porque la participacin privada siempre estuvo presente en
esos sectores. Sin embargo, la mayora de pases decidieron retener por lo
menos un banco pblico y la mayora tambin retuvo el control de empresas
relacionadas con recursos naturales, como las de petrleo, gas y cobre.
Por ejemplo, aunque Brasil busc un programa relativamente grande de
privatizacin, mantuvo la participacin estatal en la electricidad, el sector
financiero y el petrleo (Chong y Lpez-de-Silanes, 2005). En forma seme
jante, mientras la mayora de los pases de la regin privatiz las empresas
de telecomunicaciones, Colombia, Costa Rica y Uruguay no lo hicieron
(Chong y Lpez-de-Silanes, 2005; Lora, 2001; Pombo y Ramrez, 2005).
En Per no se incluyeron el transporte, los servicios de saneamiento bsico
y una gran proporcin de agricultura y petrleo (Torero, 2005). Aun Chile
retuvo empresas pblicas en sectores clave, a saber, cobre, petrleo, bancos,
servicios postales, ferrocarriles y puertos (Fischer y Serra, 2002). Argenti

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308 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

na se destaca por no retener empresas importantes para el Estado con la


salvedad de algunos bancos nacionales y provinciales y algunas empresas
provinciales de saneamiento bsico (Galiano y otros, 2005). En contraste,
Uruguay fue el pas que menos privatiz en la regin y, de hecho, fue el
nico que no privatiz la electricidad, el petrleo ni las telecomunicacio
nes, y en el que las privatizaciones se decidieron explcitamente por voto
democrtico. Ningn otro pas ha mostrado esta participacin popular en
el debate de la privatizacin (Florio, 2004).
La secuencia de privatizacin fue distinta en los pases de la regin.
Bolivia, Chile, Mxico y Nicaragua privatizaron primero las empresas de
propiedad estatal de los sectores competitivos, como manufactura y finan
zas, y posteriormente los monopolios y empresas de servicios pblicos.
Argentina, Brasil, Colombia y Per vendieron ambos tipos de empresas
simultneamente. En Argentina y Bolivia se mantuvo la estructura mono
polista de algunos sectores, con el fin de maximizar ingresos, inclusive en
sectores como el de telecomunicaciones en el que la tecnologa permita
mayor competencia (Florio, 2004). Los gobiernos utilizaron distintos
mtodos para vender las empresas de propiedad del Estado al sector pri
vado, como ventas totales a travs de opciones internacionales abiertas,
ofertas pblicas de acciones, contratos de concesin, transferencia directa y
otros. La intensidad de uso de cada estrategia fue diferente en los distintos
pases; por ejemplo, Argentina, Chile, Mxico y Per emplearon ventas
directas, pero en Bolivia se utilizaron los esquemas de capitalizacin con
mayor frecuencia. Los contratos de concesin se utilizaron principalmente
en los servicios de saneamiento bsico, infraestructura de transporte y
exploracin y produccin de petrleo (Florio, 2004).
Como argumenta Megginson (2005), las anteriores diferencias sim
plemente resaltan el hecho que la decisin sobre qu sectores y empresas
pblicas deben privatizarse es un tema de controversia, especialmente si
se parte de un esquema poltico donde divergen los medios para alcanzar
objetivos especficos (Boycko, Shleifer y Vishny, 1996). Un gobierno con
fuerte oposicin para privatizar tpicamente considera que debe actuar
con rapidez negociando adecuadamente con los representantes clave de
grupos de poder importantes, ya sean las cabezas del partido opositor,
los burcratas dentro de los ministerios o los trabajadores y gerentes
de las mismas empresas estatales. En teora, la eleccin de qu sectores
privatizar debe ser sencilla. Algunos sectores como ventas minoristas o
industria ligera que operan en mercados competitivos son relativamente
fciles de vender, en tanto otros, en particular la industria pesada y activos
de infraestructura, presentan mayor dificultad y demandan una mayor
preparacin (Megginson, 2005).
La dificultad de privatizacin puede valorarse con base en caracte
rsticas observables de los sectores, como se muestra en el cuadro 8.1.

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 309

Basado en esta informacin, Bornstein (1999) argumenta que el comercio


minorista, los servicios al consumidor y las industrias de vivienda, operan
en sectores que ya son parcialmente privados y se requiere relativamente
poca inversin en capital complementario para que los activos estatales
sean competitivos. La privatizacin de estos sectores debe ser atractiva y
estar relativamente libre de controversia. Cuando se pasa hacia la parte
inferior del cuadro 8.1, se ve que en esos sectores las empresas presentan
a los gobiernos mayor dificultad para su venta rpida. La industria ligera
puede requerir inversiones sustanciales y quizs inversin extranjera di
recta para que sea viable econmicamente. La industria pesada tambin
requiere inversiones y puede calificarse como estratgica y dejarse fuera
de los planes de privatizacin (Meggison, 2005). Ejemplos incluyen el
cobre en Chile, la energa en Brasil, el petrleo en Per y otros. Los secto
res bancario, de telecomunicaciones y electricidad se enfrentan con retos
similares a la industria pesada, con la complicacin adicional que en estos
casos es tambin importante tener apoyo de instituciones reguladoras para
poder funcionar adecuadamente. La secuencia de privatizacin en elec
tricidad difiere segn el nivel existente de propiedad pblica (municipal,
estatal o nacional), la clase predominante de tecnologa de generacin de
energa pblica y la manera en que se definen y transfieren los subsidios.
En Guatemala y Nicaragua, plantas hidroelctricas pblicas para las que
ya se han recuperado los costos (costos hundidos con costos de operacin
muy bajos) se utilizan para subsidiar el consumo de energa de la mayor
parte de la poblacin, lo cual convierte a la generacin de energa en un
candidato improbable para la privatizacin, pues los sistemas fiscales de
estos pases no tienen capacidad de soportar transferencias directas a los
clientes. Sin embargo, en estos dos pases se privatiz rpidamente a las
empresas distribuidoras de energa porque formaban anteriormente parte
de una sola empresa distribuidora de propiedad del Estado con cobertura
nacional. No obstante, en Colombia, las grandes plantas hidroelctricas
posedas por el gobierno central estuvieron entre los primeros activos
en ser privatizados (por presiones fiscales) mientras la privatizacin ha
sido lenta en el negocio de la distribucin porque muchas de las empre
sas estn controladas por gobiernos subnacionales con poco inters en
perder control.

Historial de privatizacin
En general la evidencia emprica muestra que la privatizacin conduce
no slo a mayor rentabilidad, sino tambin a mayor crecimiento de la
produccin, a mayores beneficios fiscales y a mejoras de calidad y acceso
para los pobres. En telecomunicaciones y electricidad, la participacin

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Cuadro 8.1 Caractersticas que afectan el alcance y la secuencia de la privatizacin 310

Caracterstica
Pequea inversin Restructuracin Inversin Posiblemente
Ya parcialmente de capital sustancial extranjera directa considerada Marco regulador
Industria privada requerida necesaria esencial estratgica especial esencial
Comercio minorista X X
Servicios al consumidor X X
Vivienda X X
Agricultura X X X
Industria ligera X X
Industria pesada X X X
Banca X X X X
Electricidad X X X X
Telecomunicaciones X X X X

Fuente: Bornstein, 1999.


Nota: Una X en la casilla denota que la caracterstica influye significativamente en la privatizacin de las empresas estatales de la industria.
EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 311

privada cambi la naturaleza de la prestacin de servicios. A principios


de 1990, slo el 3% de los clientes de telfonos y electricidad eran
servidos por empresas privadas; en 2003, la proporcin pas a ser del
86% y el 60% en telecomunicaciones y electricidad, respectivamente. Las
telecomunicaciones privadas fueron un xito al aumentar rpidamente la
cobertura, reducir precios e introducir nuevos servicios. Similarmente,
en otros sectores de infraestructura, se observ lo siguiente:

En electricidad se materializaron ganancias en eficiencia, aunque


distribuidas en forma desigual. Los clientes gozan de una oferta
ms segura pero las empresas gozan de una participacin mayor
aun de los beneficios totales. Esto sucede porque las grandes
empresas de distribucin y transmisin de electricidad tienen
mejores habilidades de negociacin que las nuevas instituciones
reguladoras, y los pequeos mercados de generacin han facilitado
a las empresas gozar de altos mrgenes de precios.
Agua potable y saneamiento bsico siguen resistindose a la partici
pacin privada. Como se mencion, slo el 11% de las conexiones
eran privadas en 2003. El riesgo de expropiacin de estos servi
cios es alto para los socios privados, porque se perciben como un
derecho y un punto de fcil negociacin en poltica local.
Los resultados en proyectos de transporte son ambiguos. La parti
cipacin privada se limit a segmentos de redes de vas primarias
y algunos puertos y aeropuertos.

Existen ejemplos de fracaso, pero una abrumadora evidencia sugie


re que no son argumento para detener la privatizacin; estos fracasos
pueden entenderse dentro de un marco de economa poltica. Las races
del fracaso pueden rastrearse hasta la participacin sustancial del Estado
en procesos opacos; diseo de contratos no concordante con restriccio
nes institucionales especficas; cambios en la regulacin inadecuados
e insuficiente desregulacin y reforma de autoridad corporativa, que
incrementa el costo del capital y limita la restructuracin de la empresa
en un entorno competitivo.
En un reciente esfuerzo de investigacin, Chong y Lpez-de-Silanes
(2005) muestran que hubo ganancias sustanciales en rentabilidad des
pus de la privatizacin, medidas segn las relaciones de utilidad neta a
ventas y utilidad operativa a ventas (ver el grfico 8.6). Para los pases de
su muestra, la mediana de la relacin utilidad neta a ventas aument 14
puntos porcentuales y la de utilidad operativa a ventas en 12. Las mayores

 Los pases incluidos en el estudio son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom
bia, Per y Mxico.

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312 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

Grfico 8.6 Cambios en la rentabilidad despus de la privatizacin

25
Relacin utilidad neta a ventas
Relacin utilidad operativa a ventas
Incremento en puntos porcentuales

20

15

10

0
Argentina Bolivia Brasil Chile Mxico Per

Fuente: Chong y Lpez-de-Silanes, 2005.

ganancias estuvieron en Per y Argentina, en donde los cambios en la


mediana llegaron a unos 20 puntos porcentuales en cada relacin. Brasil
present las menores ganancias, entre 2 y 5 puntos porcentuales, depen
diendo de la relacin. A diferencia de sus contrapartes en otros pases,
en Colombia, Costa Rica y Uruguay algunas de las grandes empresas de
propiedad estatal eran rentables antes de la privatizacin. Por ejemplo,
los niveles colombianos de rentabilidad relativa se explican en parte por
la protectora poltica industrial implementada por el gobierno durante
los aos ochenta que, en el caso de las telecomunicaciones, dio como
resultado un monopolio pblico en las llamadas a larga distancia.
La principal razn de las ganancias en rentabilidad fue la mejor efi
ciencia operativa producto de la privatizacin. Los costos por unidad
cayeron considerablemente siendo la mediana de la cada equivalente al
16% para los pases con datos disponibles (ver el grfico 8.7). Las rela
ciones de ventas a activos muestran una tendencia semejante en cuatro
de cinco pases. La mediana del aumento en esa relacin es 26%, y Per
es el nico pas con una disminucin, de ms o menos un 20%, en la
relacin de ventas a activos porque las empresas de propiedad del Estado
privatizadas emprendieron grandes inversiones que sobrepasaron los au
mentos de produccin. Por ltimo, el impacto en la relacin de ventas a
empleo es dramtico, con una mediana de ganancias en este indicador de
casi 70%. Chile y Mxico muestran los resultados ms impresionantes:
sus relaciones de ventas a empleados se duplicaron. El anlisis hasta el
momento sugiere que las ganancias en rentabilidad de las empresas pri

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 313

Grfico 8.7 Eficiencia operativa despus de la privatizacin

120

100 Costo por unidad


Relacin de ventas a activos
80 Ventas por empleado
Cambio porcentual

60

40

20

20

40
Bolivia Brasil Chile Mxico Per

Fuente: Chong y Lpez-de-Silanes, 2005.

vatizadas resultan principalmente de ganancias en eficiencia y no de otros


factores relacionados (despidos, por ejemplo). La mayora de los pases
presenta recortes drsticos en empleo y stocks de capital razonablemente
consistentes. Quizs el hallazgo de mayor impacto es que el producto de
las empresas estatales privatizadas aument en forma dramtica, a pesar
del decreciente empleo y las modestas inversiones. Las mayores ganancias
estuvieron en Mxico y Colombia, en los que el producto mediano subi
68% y 59%, respectivamente. El pas de menor aumento en el producto
fue Brasil, donde las ventas reales aumentaron el 17%.

El reto para los gobiernos: la regulacin


Sin duda, un reto clave para los gobiernos es el desarrollo de un marco
regulador apropiado despus de la privatizacin, sobre todo para proveer
de servicios bsicos a la poblacin ms pobre. Con base en la evidencia,
un elemento comn en muchos ejemplos de privatizacin fallida es la
regulacin inadecuada, que lleva a niveles de competencia por debajo
del ptimo y permite a los productores apropiarse de rentas que no son
compartidas con los consumidores. Aunque la posicin clsica de los
crticos es argumentar en contra de la privatizacin adicional, la amplia
evidencia emprica muestra que la privatizacin puede realizarse correc
tamente y producir ganancias sociales.
Dos instancias prominentes demandan un anlisis cuidadoso de la
regulacin en el contexto de un proceso privatizador: los monopolios
naturales y oligopolios, y las industrias en las que el gobierno tiene un

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314 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

porcentaje alto de la propiedad de los activos, aun en el caso en el que


ninguna firma individual tiene poder para controlar el mercado. La ne
cesidad de una regulacin efectiva se debe comprender en el contexto del
proceso pos-privatizacin necesario para evitar abusos producto de una
desregulacin sin contrapesos que podra poner en riesgos el bienestar
social, en particular al permitir ganancias extraordinarias a expensas de
los consumidores (Allen y Gale, 1999; Yarrow, 1986). En otras palabras,
la competencia y la regulacin deben considerarse cuidadosamente como
parte del proceso de privatizacin. En este sentido, Winston (1993)
argumenta que con regulacin adecuada es posible producir mejoras en
eficiencia que beneficien a consumidores y productores. La regulacin
de sectores oligoplicos se complica por la debilidad de la autoridad
reguladora. En dichos sectores, se necesita complementar el esfuerzo re
gulador con nuevas reglas y requerimientos de divulgacin, para mejorar
la supervisin y reducir el abuso del poder de mercado.
Una regulacin efectiva complementa a la privatizacin de dos ma
neras. Primero, la competencia elimina a las empresas menos eficientes;
el proceso puede tomar mucho tiempo, o no funcionar del todo, si la
regulacin inhibe la entrada de nuevas empresas o hace que la salida sea
muy costosa. Wallsten (2002) efectu un anlisis economtrico de los
efectos de la privatizacin y regulacin de las telecomunicaciones en un
panel de 30 pases en Amrica Latina y frica; sus resultados muestran que
la competencia de operadores mviles y la privatizacin combinadas con
la existencia de un regulador separado se asocian de forma significativa
con aumentos en la eficiencia laboral, el nmero de lneas fijas per cpita
y la capacidad de conexin. Una interpretacin de sus resultados sugiere
que la privatizacin de industrias oligoplicas sin reforma reguladora
concurrente, no necesariamente mejora el bienestar. Chong y Galdo (de
prxima publicacin) muestran tambin que los pases en los que exista
una agencia reguladora antes de la privatizacin, obtuvieron precios de
privatizacin ms altos en la industria de telecomunicaciones.
Segundo, un entorno regulador adecuado complementa la privatiza
cin elevando el costo de la intervencin poltica. Aunque un monopolio
ineficiente despilfarre sus ingresos sin poner en peligro su existencia, una
empresa ineficiente en una industria competitiva tendra que recibir un
subsidio para mantenerse a flote. La introduccin de la competencia obliga
a los polticos a pagar a las empresas directamente por acciones motivadas
polticamente mientras que previamente los costos de estas medidas los
absorba una empresa de propiedad estatal que no tena que preocuparse
por su desempeo en el mercado. Colombia y Mxico ofrecen buenos
ejemplos de polticas reguladoras adecuadas que, cuando acompaan a
la privatizacin, pueden usarse como niveladoras para transformar el
panorama econmico y reducir la interferencia poltica en la economa. A

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 315

principios de los aos noventa, Colombia inici un programa de apertura


econmica a travs de la promocin de la competencia y la desregulacin.
Como explican Pombo y Ramrez (2005), se concibi la privatizacin
como instrumento para la desregulacin econmica y la promocin de la
competencia. Una dcada antes Mxico empez a transformar su economa
anteriormente cerrada y caracterizada por controles de capital, regulacin
de precios, restricciones a la inversin extranjera directa, aranceles altos,
cuotas de importacin y un gran sector pblico de propiedad del Estado.
Como en Colombia, la privatizacin a la par con la desregulacin jug
un papel clave en el esfuerzo para restructurar la economa y ayudar a
las empresas de propiedad estatal privatizadas a ponerse a la altura de
sus equivalentes privadas.
La regulacin adecuada puede imponerse en tres momentos distin
tos: antes de la privatizacin, durante ella y despus de haberse vendido
la empresa. En la literatura tcnica sobre el tema se hace nfasis en la
importancia de contar con regulacin eficiente en una etapa temprana.
La regulacin antes de la privatizacin de la industria puede acelerar el
proceso privatizador y ayudar a las empresas a venderse a mayores pre
cios si reduce el riesgo regulador, como argumentan Bortolotti, Fantini
y Siniscalco (2001) para el sector de la electricidad. Wallsten (2002)
encuentra que los pases que establecieron una autoridad reguladora se
parada para el sector de telecomunicaciones antes de la privatizacin, no
slo se beneficiaron de mayor inversin y penetracin sino que tambin
ganaron con la disposicin de los inversionistas a pagar mayor cantidad
por las empresas. Sin embargo, no es fcil establecer regulacin efectiva
antes de la privatizacin, al menos por tres razones: primera, es proba
ble que cambios al rgimen regulador antes de la privatizacin causen
disminucin en los beneficios de las empresas de propiedad estatal, lo
que implica mayor necesidad financiera para el gobierno. Segunda, sin la
presin de la privatizacin inminente, la voluntad poltica de verdadera
reforma reguladora puede no materializarse. Por ltimo, los gobiernos
con poca experiencia en privatizacin encuentran difcil realizar reformas
reguladoras efectivas antes de la privatizacin.
La regulacin en el momento de la privatizacin resuelve los dos
primeros problemas y reduce riesgos. La evidencia muestra que mientras
haya un marco regulador adecuado durante la privatizacin, o antes de
ella, tanto los consumidores como el gobierno se benefician del proceso.
La falta de capacidades reguladoras en el momento de la privatizacin,
junto con el deseo de maximizar el precio en el momento de la venta,
ha llevado a varios gobiernos a posponer una regulacin completa y
clara. Intentar establecer un marco regulador adecuado despus de
la privatizacin puede ser difcil desde una perspectiva de economa
poltica. Dado que la agencia encargada de hacer cumplir y regular

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316 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

los contratos es a menudo la misma entidad o una subordinada que


realiz la privatizacin, puede haber incentivos para que no se cumplan
cabalmente los contratos. Chong y Snchez (2003) documentan que para
un amplio nmero de concesiones en proyectos de infraestructura, el
sector privado tuvo la capacidad de negociar y mantener una regulacin
protectora despus de la privatizacin debido a la amenaza de quiebra,
retiro o desercin de futuros compromisos de inversin, todos los cuales
afectan la reputacin y credibilidad de los polticos involucrados en la
privatizacin. De acuerdo con la evidencia hallada en Guasch (2001),
en los ltimos 15 aos los contratos de concesin en los pases en de
sarrollo han llevado a menudo a renegociaciones. En Amrica Latina y
el Caribe, el 40% de todos los contratos de concesin se renegociaron
unos 2,2 aos despus de haberse firmado. Engel, Fischer y Galetovic
(de prxima aparicin) argumentan que las negociaciones oportunistas
de concesiones son comunes debido al enfoque utilizado de privatice
ahora y regule despus. Los costos excesivos en las concesiones y reglas
confusas sobre las contingencias les ofrecen a los propietarios privados la
oportunidad de aprovechar y extraer rentas econmicas del gobierno. Por
ltimo, tratar de alterar en forma sustancial el marco regulador despus
de la venta tambin puede ser difcil porque se crean nuevos opositores
contra la regulacin en el momento de la privatizacin. A los accionistas
y gerentes de las empresas de propiedad estatal privatizadas se unen los
trabajadores y aun los consumidores, quienes se podran beneficiar del
statu quo de las regulaciones protectoras de las empresas.
Mediante la utilizacin de una encuesta reciente del Banco Mundial
(Wallsten y otros, 2004) sobre diversos aspectos regulatorios en los sec
tores de telecomunicaciones y electricidad, se construye aqu un ndice
general de reforma reguladora para Amrica Latina como un intento de
medir la magnitud de los esfuerzos reguladores en la pos-privatizacin en
la regin. En particular, se centra en leyes recientes y decisiones regulado
ras en ambos sectores. A cada pregunta de cada categora se le asigna un
valor de 1 cuando la respuesta es consistente con el avance regulador, y
un valor de 0 de otro modo. En el anexo 8A se presenta el cuestionario.
Por ejemplo, para la pregunta ha sancionado completamente el Parla
mento leyes marco para el sector de las telecomunicaciones? se asigna
un valor de 1 si la respuesta del encuestado es s, ya que refleja una
caracterstica asociada tpicamente con un nivel superior de regulacin.
La encuesta contiene 22 preguntas para empresas de telecomunicaciones y
24 para proveedores de electricidad, divididas en tres amplias categoras,
y se resumen en un ndice agregado que es la suma simple de los valores
1 asignados a cada pregunta. En los grficos 8.8 y 8.9 se presentan los
resultados comparativos para las telecomunicaciones y la electricidad,
respectivamente. El ndice muestra hasta qu grado los pases fueron

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 317

diligentes en el establecimiento de conjuntos formales de reglas y proce


dimientos para implementar regulaciones despus de la privatizacin.

Grfico 8.8 ndice de regulacin en el sector de telecomunicaciones

Barbados
Jamaica
Repblica Dominicana
Brasil
Per
Argentina
Colombia
Costa Rica
Venezuela
Bolivia
Ecuador
Mxico
Honduras
El Salvador
Chile
Panam
Belice
Guatemala

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
ndice de regulacin de telecomunicaciones
(escala de 0 a 20)

Fuente: Wallsten y otros, 2004.


Nota: un ndice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del pas. Ver
anexo 8A.

Grfico 8.9 ndice de regulacin en el sector elctrico

Argentina
Costa Rica
Panam
Repblica Dominicana
Colombia
Mxico
Nicaragua
El Salvador
Chile
Ecuador

0 5 10 15 20 25
ndice de regulacin de electricidad
(escala de 0 a 25)

Fuente: Wallsten y otros, 2004.


Nota: un ndice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del pas. Ver
anexo 8A.

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318 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

En el sector telecomunicaciones, la varianza entre el valor mximo


del ndice (Barbados) y el mnimo (Guatemala) es alta. En general, las
reformas en el sector elctrico no han procedido con tanta rapidez como
las reformas en el de telecomunicaciones, razn por la cual se cubre un
menor nmero de pases en el grfico 8.9 que en el 8.8. Argentina presenta
el nivel ms alto de activismo de emisin de reglamentaciones cuando se
usa este ndice general, y Ecuador ocupa el ltimo lugar. Por construccin,
el ndice no mide el desempeo regulador, y su impacto en la calidad del
resultado debe examinarse caso por caso. Por ejemplo, Jamaica presenta
un alto ndice de regulacin en telecomunicaciones, pero existi conjun
tamente durante mucho tiempo un monopolio obligatorio protegido. En
2005, en Argentina funcionaban todava reglas formales en la regulacin
de la electricidad que fueron muy alabadas internacionalmente antes de
la crisis macroeconmica de 2002, pero medidas posteriores de poltica
y atajos en su aplicacin (a los precios, recuperacin de costos, creacin
de empresas pblicas con discrecin para intervenir en el mercado y
nombramientos polticos de los reguladores) las han hecho ineficaces.
La efectividad de la regulacin no puede valorarse aisladamente y las
regulaciones deben verse como un componente de la frontera institu
cional de posibilidades. Otros componentes pueden incluir organismos
antimonopolio, tribunales, el poder ejecutivo, los niveles nacional y local
de gobierno, y el ministerio del sector en el caso de los servicios pblicos.
Pases con fuertes regmenes presidenciales son con frecuencia renuen
tes a otorgar independencia real a un organismo regulador. Adems, el
organismo est sujeto a reducir la independencia de facto en pases en
los que los polticos tienen espacio para interferir con decisiones para
limitar la autoridad del sistema judicial. Adicionalmente, en los pases
ms pequeos y ms pobres, la privatizacin de un activo puede constituir
el evento individual ms importante en los negocios del pas en varios
aos, creando el terreno para una estrecha pero indeseable relacin bi
lateral entre el poder ejecutivo y las empresas. En dichos contextos las
decisiones del ejecutivo pueden anular las competencias de otras institu
ciones del sector, forzando a la regulacin fuera de la funcin que deba
ejercer. En sectores como los de agua potable y saneamiento bsico, que
pueden abarcar cientos de empresas aisladas y heterogneas en el nivel
subnacional y en pases en los que el problema clave es una insuficiencia
de cobertura, se requiere ms de un regulador centralizado para lograr
resultados sectoriales adecuados. La calidad de la regulacin depender
en gran parte de las decisiones de las autoridades sectoriales y locales.
La coordinacin de la regulacin ser importante, en particular con refe
rencia al crecimiento de nuevas agencias de regulacin independientes y
semi-independientes en todos los sectores en la regin, que aumentaron
de 43 en 1979 a 134 en 2002 (Jordana y Levi-Faur, 2005).

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 319

Conclusiones
La privatizacin en Amrica Latina empez ms temprano, se difundi
ms y con mayor rapidez que en cualquier otra parte del mundo en
desarrollo. En la dcada de 1990, los ingresos acumulados provenientes
de la privatizacin en 18 pases latinoamericanos alcanzaron el 6% del
PIB. De 1990 a 2001, la inversin privada slo en infraestructura lleg a
US$361.000 millones. Se vendieron ms empresas y de mayor tamao en
la regin y se obtuvieron ms ingresos que en casi cualquier otra regin
del mundo. Sin embargo, la privatizacin no ocurri por igual a lo largo
de la regin y son muy grandes las diferencias entre pases. Los sectores
privatizados y el potencial de mayor privatizacin dependen del pas y
parecen no estar vinculados a variables puramente econmicas, sino a la
capacidad institucional y a la fuerza de la ley. Aun as, el historial general
de las privatizaciones es positivo y contrasta con la idea corriente de que
la privatizacin es negativa para las sociedades.
De hecho, la opinin pblica y los diseadores de polticas en Amrica
Latina y otras regiones se han vuelto en contra de la privatizacin. Los
estudios que se revisaron en el presente captulo no niegan que haya ha
bido fracasos, pero s demuestran que aquellos no constituyen la norma.
La mayora de instancias de fracasos se pueden explicar por dos factores.
En primer lugar, los procesos opacos con intensa participacin del Estado
abren las puertas a la corrupcin y al comportamiento oportunista. En
segundo lugar, un deficiente diseo de contratos y captura reguladora
se asocian con una falta de regulacin adecuada.
En general, un enfoque de economa poltica explica por qu es difcil
efectuar cambios en la regulacin despus de la privatizacin y por qu las
empresas privatizadas pueden renegociar sus contratos favorablemente.
El perfeccionamiento de nuevos marcos reguladores puede tomar tiempo
considerable y requerir soluciones transitorias de corto plazo para evitar
el regreso a los errores del estatismo e impulsar la iniciativa privada. Las
polticas en pro del crecimiento vinculadas con mejoras en el clima de
los negocios y la capacidad institucional harn cada vez ms factible la
opcin privada a largo plazo, siempre que se acepte el cabal respeto a
los derechos de propiedad de los inversionistas.

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320 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

Anexo 8A: Cuestionario de ndice de regulacin

1. Telecomunicaciones

Legislacin sobre telecomunicaciones


Ha sancionado completamente el Parlamento leyes marco
para el sector de las telecomunicaciones? 0 No 1 S
Prohbe la ley explcitamente a los operadores la
emisin de licencias que les permita ofrecer ms de
un servicio de telecomunicaciones? 0 No 1 S
Es obligatoria la contabilidad separada para los servicios? 0 No 1 S

Organismos reguladores
Ha empezado a funcionar un organismo regulador
separado del servicio y del ministerio de comunicaciones? 0 No 1 S
Puede el regulador principal obligar a emitir
informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Est disponible pblicamente la informacin
financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Al organismo regulador lo encabeza una sola persona o un
grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo
Se nombra al jefe por un perodo fijo? 0 No 1 S
Puede el ejecutivo despedir a discrecin al regulador? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por conflicto de
intereses? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por incompetencia? 0 No 1 S
Puede ser despedido el regulador por corrupcin? 0 No 1 S
Pueden los consumidores participar en los
procedimientos reguladores? 0 No 1 S
Pueden los competidores participar en los
procedimientos reguladores? 0 No 1 S
Se han creado cuerpos reguladores regionales? 0 No 1 S

Decisiones reguladoras
Estn abiertas al pblico en la prctica las reuniones
sobre regulacin? 0 Ninguna 1 Todas
Se requiere por ley que estn abiertas al pblico las
reuniones sobre regulacin? 0 No 1 S
Estn disponibles pblicamente las decisiones reguladoras? 0 No 1 S
Publica el regulador las decisiones en la prctica? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 S

(Contina en la pgina siguiente)

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PRIVATIZACIN Y REGULACIN EN AMRICA LATINA 321

(Continuacin cuadro anexo 8A)

Publica el regulador explicaciones de las decisiones


en la prctica? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones
de las decisiones? 0 No 1 S
2. Electricidad
Legislacin sobre electricidad
Ha sancionado el Parlamento leyes marco dirigidas a
reformar el sector elctrico? 0 No 1 S
Prohbe la ley explcitamente a los operadores la propiedad
conjunta de servicios de electricidad (como generacin,
transmisin, distribucin y menoreo o suministro)? 0 No 1 S
Permite la ley la entrada de nueva propiedad privada
de energa? 0 No 1 S
Organismos reguladores
Ha empezado a funcionar un organismo regulador
separado del servicio y del ministerio? 0 No 1 S
Al organismo regulador lo encabeza una sola persona o un
grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo
Se nombra al jefe por un perodo fijo? 0 No 1 S
Razones para despedir al jefe o a los comisionados:
conflicto de inters. 0 No 1 S
Razones para despedir al jefe o a los comisionados:
incompetencia. 0 No 1 S
Razones para despedir al jefe o a los comisionados:
corrupcin. 0 No 1 S
Estn disponibles pblicamente los lineamientos de
polticas? 0 No 1 S
Puede el ministro o el presidente dar instrucciones
verbales al regulador? 0 No 1 S
Se han creado organismos reguladores regionales? 0 No 1 S

Proceso y decisiones reguladoras


Puede la agencia obligar a las empresas de servicio a
emitir informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Es auditada por un regulador la informacin
financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Hace disponible pblicamente el regulador la
informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S
Existe un proceso de consultas antes de las decisiones
del regulador? 0 No 1 S

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322 EL ESTADO DE LAS REFORMAS DEL ESTADO EN AMRICA LATINA

(Continuacin cuadro anexo 8A)

Tienen derecho grupos de consumidores a participar


en los procesos reguladores? 0 No 1 S
Estn abiertas al pblico en la prctica las reuniones
sobre regulacin? 0 Ninguna 1 Todas
Se requiere por ley que estn abiertas al pblico las
reuniones sobre regulacin? 0 No 1 S
Estn disponibles pblicamente las decisiones
reguladoras? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 S
Publica el regulador las decisiones en la prctica? 0 No 1 S
Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones
de las decisiones? 0 No 1 S
Publica el regulador explicaciones de las decisiones
en la prctica? 0 No 1 S

Fuente: Wallsten y otros, 2004.

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