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Ignacio Martn Jimnez, 2001 Temario Especfico Tema 18

TEMA 18: LA ACTUAL ORDENACIN TERRITORIAL DEL

ESTADO ESPAOL. RACES HISTRICAS.

1- INTRODUCCIN: LA CONSTITUCIN DE 1978 Y EL

ESTADO DE LA AUTONOMAS.
2- FEDERALISMO O RGIMEN AUTONMICO.
3- ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA ACTUAL
ORDENACIN TERRITORIAL.
4- LA CONCEPCIN TERRITORIAL DE LA CONSTITUCIN
DE 1978.
5- LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA
6- LA ORGANIZACIN DE LAS COMUNIDADES
AUTNOMAS.
7- EL PROCESO HISTRICO DE RESTRUCTURACIN DEL
ESTADO.
8- BIBLIOGRAFA

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1- Introduccin: la Constitucin de 1978 y el Estado de la Autonomas.

La Constitucin de 1978 supone el inicio de un vasto proceso de descentralizacin

poltica que alcanza tanto a las nacionalidades y regiones como a las colectividades
locales. Pero es evidente que el instrumental poltico y las frmulas y tcnicas jurdicas
empleadas para lograr tan ambicioso objetivo no estn exentas de abundantes dificultades
de interpretacin y aplicacin.

La organizacin de las Autonomas, en especial por lo que se refiere a las

comunidades con nacionalidades histricas de amplio arraigo, constitua tal vez el
problema poltico ms grave legado por el centralizado rgimen anterior, de profundas y
complejas races histricas. A la altura de 1975, as como en otros aspectos exista un
consenso suficientemente extendido sobre el modelo de sociedad y organizacin poltica
que se pretenda (monarqua constitucional y parlamentaria, etc.), estaba por definir nada
menos que el modelo de organizacin territorial, el modelo de Estado que se quera
adoptar, existiendo al respecto un amplsimo abanico de opciones (desde las peticiones
independentistas del nacionalismo ms extremista vasco, cataln y de otras regiones, hasta
posiciones federalistas, pasando por opciones centralistas que ven en cualquier atisbo
descentralizador una amenaza a la integracin nacional -y de los que el sector conservador
de la cpula del ejrcito sera uno de sus principales baluartes-)

La definicin de este modelo de ordenacin territorial condicionaba a todos los

dems problemas polticos, se habra de constituir en un continuo casus bellii (como en el
perodo constituyente anterior, en 1931, la religin haba sido el arma arrojadiza entre
partidos polticos), en el aspecto que marcaba mayor disimetra en el panorama poltico
espaol. Estaba pendiente uno de los problemas histricos fundamentales del pasado ms
reciente: la tarea de otorgar protagonismo poltico y administrativo a los distintos pueblos
y comunidades que componan el Estado espaol. No se trataba de definir slo el papel
que cumpla corresponder a las comunidades autnomas (en caso de que fuera ste el
sistema a adoptar: durante algunos momentos de la transicin esta cuestin no estuvo
confirmada), sino tambin la integracin que habra de tener la provincia y el municipio
en el organigrama del nuevo Estado.

Existan profundas dificultades de orden tcnico, de aplicacin del modelo por el

que se optara, pues supona casi una nueva creacin del Estado, una alteracin rofunda del
esquema legal vigente, de los vnculos de autoridad, una redefinicin del papel de las
instituciones territoriales (pues el cambio afectara a diputaciones, ayuntamientos, etc.).
Pero el panorama se complicaba con las profundas divergencias en cuanto a cmo deban
de incardinarse los distintos pueblos y comunidades, incluyendo el problema de la diversa
penetracin histrica de la identidad de cada una de las nacionalidades y regiones
espaolas. Se parta, como tendremos ocasin de decir, de unos precedentes histricos
basados fundamentalmente en la definicin (incompleta) de un modelo estatal en la
Constitucin de 1931, y fundamentalmente en el desarrollo de la autonoma que en el
transcurso irregular de los acontecimientos de 1936 haba tenido lugar. Posteriormente, el
rgimen franquista adopt como una de sus seas de identidad el talante de "salvacin de
la patria", de anulacin de las tendencias centrfugas manifestadas en el decurso de la
guerra, por lo que el concepto de centralismo y uniformidad territorial se convierte en uno
de los principios intangibles del rgimen. El intento de transformar las profundas seas de

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identidad de vascos, catalanes, gallegos, etc. en algo ms "controlable" y no reivindicativo

consisti en difundir una visin absolutamente tpica de la identidad cultural peculiar: se
trata de ese folclorismo deleznable que cultiv la ideologa franquista como sustituto del
derecho a la manifestacin de las diferencias culturales.

2- Federalismo o rgimen autonmico.

En 1975 haba que dar una respuesta a las aspiraciones, tantos aos frustradas, del
nacionalismo histrico, definir la relaciones que en la organizacin general del Estado
espaol habran de jugar las regiones en las que no exista esta identidad histrica peculiar
(y todava ms: definirlas, estipular sus lmites geogrficos, ms all del tpico concepto
de regiones y comarcas al que haba recurrido la topografa hasta el momento - "Castilla
la Vieja", "Castilla la Nueva", etc.-, e incluso encontrar una denominacin adecuada a las
mismas y concordante con su identidad y pasado). Pero, junto con la posibilidad de
aceptar la legalizacin del PCE -finalmente tomada por Surez a contrapi de lo que
pensaban los militares y parte de los partidos conservadores en abril de 1976-, constitua
el aspecto ms polmico de la transicin: por s misma, la definicin de uno u otro
modelo de Estado poda poner en peligro seriamente una transicin consensuada por la
mayora de los partidos polticos, poda implicar la implcita ruptura de "las reglas del
juego" de la transicin (que podramos definir como un juego de cesiones mutuas, de
compensaciones entre las renuncias que debe asumir cada uno de los partidos en liza).

Inicialmente, el debate preconstitucional fue inclinndose hacia frmulas

federales, contentando as las aspiraciones nacionalistas y las peticiones iniciales de buena
parte de los partidos de izquierdas. UCD y AP (partido que mayor oposicin planteaba a
dicho cauce en el plano de la discusin poltica, como ABC en el de la prensa de gran
difusin) parecieron incluso resignarse a aceptar esta frmula, presionando en cambio
para que existieran como compensacin frmulas de integracin territorial, de
homogeneizacin del Estado, y no una renuncia excesiva a las potestades prcticas del
Estado central.

Sin embargo, en el curso de la discusin terica que se desencaden respecto al

hipottico modelo concreto de federalismo, surgi justamente una posicin contraria al
punto de partida: una amplia ofensiva favorable a la tesis del estado unitario regional, que
ofreciera las ventajas de las frmulas federales y ninguno de sus inconvenientes; y, si bien
pueda parecer desde la perspectiva de nuestros das, una cuestin secundaria, sin la
denominacin especfica de "federalismo", condicin para que amplios sectores
conservadores pudiesen inscribirse en el proyecto constitucional.

Uno de los problemas fundamentales a la hora de definir ese hipottico estado

federal era que no todas las regiones geogrficas y nacionalidades del Estado espaol
tenan el mismo grado de identidad cultural especfica, el mismo pasado, las mismas
aspiraciones polticas... Por eso, un estado federal tal como se concibe en Alemania o en
otros pases similares podra dar lugar a un mismo grado de autogobierno y
descentralizacin entre entidades autnomas (estados federales, segn el proyecto) muy
distintas. Por tanto, el modelo elegido, fuera el que fuera, debera ser capaz de definir las
diferencias entre Catalua, Pas Vasco, Galicia, Andaluca y el resto de las regiones-
nacionalidades.

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La cuestin regional y el problema nacional (existencia de distintas culturas y

mbitos nacionales) son los dos grandes aspectos a tener en cuenta en una nueva
ordenacin descentralizada del Estado. Pero ello no significa que las regiones deban
recibir forzosamente un tratamiento poltico y constitucional uniforme: lo impide su
distinta naturaleza poltica, por el muy diferente impacto que en la conciencia colectiva de
los diversos pueblos de Espaa provoca la aspiracin a un protagonismo poltico que
reequilibre las relaciones entre la comunidad nacional mayoritaria y los grupos nacionales
minoritarios. Es preciso tener en cuenta, en el caso espaol, la gran singularidad de los
problemas planteados por las comunidades regionales histricas.

La frmula finalmente adoptada es la de un ESTADO UNITARIO

REGIONALIZABLE. Mantiene la Constitucin de 1978 una estructura unitaria del
Estado, pero al tiempo reconoce el derecho de las entidades territoriales regionales o
nacionales a constituirse en Comunidades Autnomas con facultades de autogobierno
dispares, segn la naturaleza de la penetracin histrica de dichas aspiraciones.

Entre las opciones en liza se elige finalmente el modelo de Estado unitario

regionalizable, siguindose el precedente introducido por la Constitucin de la II
Repblica. En la misma, de 1931, frente al estado centralista y la frmula federal
(cantonalismo) de la primera repblica, se inaugura una nueva frmula: el Estado integral,
que reconoce la autonoma de aquellas regiones que as lo soliciten. El artculo 8 de dicha
Constitucin estableca que Espaa estaba integrada por municipios mancomunados, que
formaban provincias, y por regiones con autonoma. En el perodo constituyente de 1931
fue el segundo tema ms debatido (tras el de la religin), lo que no deja de ser seal de
que se trata de uno de los conflictos polticos de mayor magnitud en la historia
constituyente de nuestro pas: la aprobacin de esta frmula no estuvo exenta de amplias
reticencias, en medio de un juego de concesiones polticas a Maci (temprana aprobacin
del Estatuto cataln) para asegurarse el gobierno un apoyo imprescindible por entonces
del nacionalismo progresista cataln. Al mismo tiempo, y para evitar la formacin de un
rea dominante, se prohbe la federacin de dos regiones autnomas.

Con la disposicin organizativa adoptada finalmente por la Constitucin de 1978,

al Estado le corresponde la legislacin y ejecucin directa en las materias fundamentales
del ordenamiento jurdico, como son: nacionalidad, derechos y deberes de todos los
ciudadanos, relaciones Iglesia-Estado, poltica internacional, ejrcito y defensa, seguridad
pblica y conflictos suprarregionales.

De esta manera, la Constitucin de 1978 recoge que la soberana pertenece a un

nico titular, "el pueblo espaol", considerado como una totalidad, como un colectivo con
un rango superior en cuanto a la ordenacin jurdica, y "del que emanan los poderes del
Estado". De la indisoluble unidad del "pueblo espaol" trata el artculo 2, en el que se
dice: "La nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles [...]".

El acceso a la autonoma poltica queda regido por el principio de voluntariedad,

frente al de regionalizacin imperativa que en parte lleva implcito el concepto federalista.
En la ordenacin constitucional destaca la introduccin del trmino "nacionalidades". Si
bien (y hay que achaca a esta circunstancia un error profundo) de modo indeterminado,
pues la Constitucin de 1978 no dice qu territorios o comunidades son regiones y cules
deben reputarse como "nacionalidades". En realidad, junto a la prerredaccin del texto
constitucional se estaba configurando la creacin de un mapa de las regiones y

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nacionalidades histricas, por lo que anticipar la concrecin de stas a la elaboracin de

aqul hubiera sido igualmente incoherente.

De esta forma, por primera vez se reconoce en un texto constitucional que Espaa
est formada no slo por entidades regionales, sino tambin por comunidades nacionales
diferenciadas, lo que constituye un reconocimiento explcito a la pluralidad nacional.

Pero no todos los grupos polticos compartieron estos criterios finalmente

adoptados: los conservadores, incluidos Alianza Popular, piensan que se abre la
destruccin del Estado unitario ms antiguo de Europa; mientras que otros partidos
nacionalistas continuaban reclamando la existencia de vas federalistas capaces de dotar al
pas de una articulacin ms descentralizada.

Al mismo tiempo que la ordenacin territorial se deba abordar el no menos

espinoso tema de la pluralidad lingstica. Hasta cierto punto, ambos aspectos formaban
parte de una misma respuesta a una demanda histrica. Frente a la posicin de
intransigencia ciega del franquismo (no consentir en rganos oficiales el cataln, euskera
o gallego, pero sabiendo que su uso es habitual en la calle), el Ttulo Preliminar en su
artculo 3 afirma la oficialidad del castellano y la cooficialidad en sus respectivos
territorios de las restantes lenguas, que adquieren la consideracin de "patrimonio cultural
que ser objeto de especial respeto y proteccin." Algo similar puede decirse de las
banderas y enseas de cada autonoma.

Por su parte, el artculo 40.1 consagra como uno de sus principios rectores la
promocin por los poderes pblicos de las condiciones favorables para lograr una
distribucin ms equitativa de la renta regional. Es decir, junto al reconocimiento de
derecho a la diferencia cultural y descentralizacin poltica (cooficialidad de las lenguas y
dems emblemas de la idiosincrasia cultural, cesin de importantes parcelas de
autogestin), la Constitucin de 1978 reconoce la necesidad de articular el territorio
espaol acabando con la "deuda histrica" de las regiones ms ricas respecto a las ms
pobres. Bsicamente esta consideracin tiene en cuenta la muy distinta riqueza de las
respectivas regiones, y su gnesis histrica: algunas regiones se han visto favorecidas por
el drenaje de recursos de las regiones ms pobres hacia las mismas, por lo que es preciso
proceder a una recomposicin y homogeneizacin en la distribucin del desarrollo. El
devenir histrico muestra esta realidad, que podramos sintetizar as:

- Durante parte de la Edad Media, en el momento de apogeo de Al Andalus, el Sur es

centro de atraccin (recepcin de emigrantes) y foco de riqueza (de lo que da cuenta la
existencia de ciudades tan prsperas como Crdoba), producindose un drenaje de
recursos desde las Mesetas hacia el Sur.

- Desde la cada de Al Andalus hasta la Edad Contempornea, el centro acta como

centro de gravedad de las regiones norteas, ms empobrecidas (emigracin de jornaleros
gallegos, un pas vasco atrasado y empobrecido, etc.). Slo Catalua comienza un proceso
de desarrollo, pero siempre supeditado a unos intereses imperiales que no son los suyos,
como prueban los sangrientos sucesos de 1640.

- Durante la Edad Contempornea, pero especialmente durante la Restauracin,

prevalecen los intereses de las tres grandes burguesas: textil catalana, siderrgica vasca y
"harinera" castellana. El proteccionismo del Estado espaol tiende a refrendar los

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privilegios e intereses econmicos de estos grupos de presin. Sin embargo, la Meseta

Norte se ve depauperizada: los beneficios obtenidos en el sector agrario no son
reinvertidos en la regin, sino canalizados hacia reinversiones exteriores o perifricas. De
esta forma, se consuma el mapa de densidad de poblacin actual, en sus rasgos esenciales:
un centro empobrecido y sujeto a migracin selectiva permanente (excepcin hecha de
Madrid) y un litoral que recibe el aporte de poblacin y recursos necesarios para un mayor
desarrollo (que, en los aos 60, completara el turismo, especialmente en Levante,
Catalua y ambos archipilagos)

Por lo tanto, se intenta que la descentralizacin administrativa no implique

condenar a su suerte a cada una de las regiones, sino garantizar una poltica de
compensacin territorial. El artculo 131 habla de "equilibrar y armonizar el desarrollo
regional" de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas al gobierno por las
Comunidades Autnomas, las cuales tambin pueden exigir tributos propios.

Un aspecto a resolver dentro de la nueva recomposicin de la ordenacin

territorial era el sentido que deba otorgarse al Senado, cmara de representacin y
armonizacin de los distintos entes autnomos que se habran de crear. Sin embargo la
frmula adoptada por la Constitucin de 1978 fue de las disposiciones ms
desafortunadas que se aprobaron: en vez de constituirse como la cmara de reunin de los
representantes de las Comunidades Autnomas, se opta por una anacrnica frmula de
senadores provinciales, a la que slo se aade la existencia de otro senador por cada
Comunidad Autnoma, y otro por cada milln de habitantes de cada respectivo territorio.
El Senado, de esta forma, difcilmente representa una entidad apta para el desarrollo de
aspectos ligados a la ordenacin territorial: su propia composicin le condena a actuar
como un "segundo Congreso", lo que ha llevado desde 1978 a reclamar a varios polticos
una reforma profunda de su composicin y competencias.
Tambin se estipula en la Constitucin de 1978 que el Tribunal Constitucional
ser el encargado de regular los conflictos de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, o de stas entre s. De esta forma, las Asambleas de las
Comunidades Autnomas pueden interponer recursos de inconstitucionalidad contra leyes
y disposiciones de vigencia nacional emanadas del poder legislativo y ejecutivo central,
mientras que el Gobierno puede impugnar ante el Tribunal Constitucional las
disposiciones adoptadas por los rganos de las Comunidades Autnomas. Se trat as de
crear un marco neutral e independiente capaz de armonizar los intereses dispares que
puedan existir entre Comunidades y Estado central, apoyndose en el carcter
independiente del mximo rgano judicial, lo que puede despejar dudas sobre su
neutralidad.

3- Antecedentes histricos de la actual ordenacin territorial.

Los antecedentes histricos de la actual ordenacin territorial podran remontarse

hasta tiempos de la primera configuracin de un modelo territorial definido, a cargo de la
definicin de provincias en tiempos del Imperio Romano, la posterior divisin medieval
en reinos y condados y la generacin de identidades nacionales distintas), la divisin
administrativa de Al-Andalus, y un largo etctera de disposiciones y acontecimientos que
directa o indirectamente influyen en la creacin de conciencias y aspiraciones nacionales.

Durante la poca romana las poblaciones espaolas estaban divididas en

municipios y colonias. Las colonias eran ciudades de nueva planta fundadas por

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ciudadanos romanos y en las que se establecan dichos ciudadanos. El rgimen municipal

se reconoca a las ciudades ya existentes. A dichas ciudades se les daba un rgimen
parecido al de Roma. El "municipium constituere" era la concesin por el pueblo y el
Senado romano de una constitucin administrativa similar a la de la capital del Imperio.
con estas concesiones entr el concepto de municipio en la vida pblica. Cuando
Caracalla concedi a todos los habitantes del Imperio la ciudadana romana,
desaparecieron las diferencias entre municipios y colonias. Las unidades provinciales
definidas fueron las provincias de la Tarraconensis (dividida en los "conventus" de
Cartago Nova, Tarraco, Caesar Augusta, Clunia, Asturica, Lucus Augusti y Bracara),
Luisitania (Emrita Augusta, Scallbis y Pax Augusta), y Batica (Corduba, Astigi,
Hispalis y Gades).

Durante la ltima etapa del dominio rabe peninsular, se procedi a la formacin

de entidades ms o menos autnomas en forma de reinos taifas.

La centralizacin que se inicia con el matrimonio de los Reyes Catlicos no ser

total: las pervivencias medievales estn en la base del movimiento carlista, que adems de
una componente de vuelta al antiguo rgimen, implican un rechazo al modelo de
centralizacin y homogeneizacin que tiene lugar durante la segunda mitad del siglo XIX:
algunos habitantes de Navarra y Pas Vasco se oponen a la prdida de los ltimos
privilegios foralistas (exencin de contribucin al servicio de armas, impositiva,
mantenimiento de rganos de autogestin, etc.). Adems de su importancia intrnseca, es
un hecho que nos revela la indefinicin de un modelo cerrado de organizacin territorial
hasta fecha tan tarda como 1875, en que la Restauracin supone la consagracin del
modelo unitario y centralista.
Modelo prevaleciente en la configuracin territorial, pero en absoluto exento de
oposicin: desde los levantamientos catalanes de 1640 al federalismo y cantonalismo de
la I Repblica, y la concesin de un rgimen de autonoma amplio en la II Repblica,
pasando por la gestacin de movimientos nacionalistas vascos y catalanes.

En 1833 Javier de Burgos propici la actual divisin de Espaa en provincias, que

comportaba la supresin de la anterior divisin de las regiones estructuradas en torno a los
antiguos reinos. Javier de Burgos, Ministro de Fomento bajo la regencia de Mara
Cristina, actuaba con un criterio centralista, al tiempo que intentaba una modernizacin
(tambin en la nomenclatura) de la vieja distincin territorial, en contra de lo que
proponan los carlistas. Como criterio general tuvo en cuenta la disposicin geogrfica
(relieve, ros...: la provincia debe contar con una comunicacin interior adecuada), la
disposicin alrededor de una ciudad-capital (criterio de homogeneizacin espacial),
adems de rasgos de identidad cultural e histrica.

Un rasgo caracterstico de la Espaa del final del siglo XIX y comienzos del siglo
XX es, sin duda, la aparicin de movimientos polticos nacionalistas en la periferia. En
esto Espaa resulta la anttesis de otros pases europeos, como Alemania e Italia, en lo que
la evolucin de la sociedad llev a la unidad poltica precisamente en el ltimo tercio del
siglo XIX. Todos estos movimientos nacionalistas tienen algunos rasgos comunes. En
primer lugar, a su vertebracin como movimientos polticos le precedi un renacimiento
cultural, principalmente en la lengua y la literatura autctonas. La vertebracin poltica
fue posterior y en ella jug un papel importante el desastre colonial, de tal manera que se
puede decir que fueron tambin un testimonio de regeneracionismo tan caracterstico de la
poca. Ese regeneracionismo pretendi movilizar la "masa neutra" en un programa de

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identidad nacionalista. Tambin puede decirse que ese nacionalismo tuvo una doble
procedencia: por un lado surge en la derecha carlista y por otro entre los antiguos
federalistas.

La Constitucin de 1812 y los perodos progresistas como el Trienio Liberal

(1820-23) estn presididas por un espritu centralista, a imitacin de la organizacin
territorial francesa. Es preciso tener en cuenta que las aspiraciones no centralistas son
esgrimidas por los partidarios de un tradicionalismo opuesto a la revolucin liberal, lo que
equivale a identificar las aspiraciones de reconocimiento de las diferencias regionales con
el tradicionalismo, como en el caso del carlismo. La Constitucin de 1812 cre las
diputaciones provinciales, en sustitucin de las juntas territoriales que haban surgido a
raz de la invasin napolenica. A pesar de su nombre, no se corresponden con el
concepto de provincial. Tenan un carcter electivo, y se encargaban de la administracin
del territorio como rgano jerrquico superior de los ayuntamientos. Fueron suprimidas
por Fernando VII en 1814, y reimplantadas en 1835, adaptndose a la creacin de
provincias de 1833.

A la altura de 1869 esta identificacin se ha roto: existen aspiraciones

descentralizadoras, que pronto se plasmarn en una repblica federalista. La Constitucin
de 1869 otorga de entrada cierto carcter de representacin de las aspiraciones territoriales
al Senado.
La Constitucin de 1869 contiene dos principios fundamentales: la democracia y
la descentralizacin. Sin embargo, no ser suficiente para evitar el estallido de una
revolucin cantonalista en Valencia, Murcia, Cartagena, Crdoba, Jerez, Sevilla, Cdiz,
Granada y Alcoy, que se proclaman soberanas sin esperar siquiera al debate
constitucional. Durante la I Repblica se lleg a preparar un proyecto de Constitucin que
las cortes no tuvieron tiempo de aprobar, y apenas de discutir, pero cuyo principal inters
estriba en la estructura federal que propone. La Repblica federal estara compuesta por
17 Estados y varios territorios, que correspondan con las colonias, con excepcin de
Cuba y Puerto Rico, que se consideraban Estados. Estos correspondan a las regiones
histricas espaolas, con la extraa ausencia de Len. Cada Estado podra elaborar su
propia Constitucin, tena sus rganos legislativos, ejecutivos y judiciales, y poda
organizarse con libertad a condicin de respetar los preceptos de la Constitucin federal.
No obstante, la divisin de competencia era claramente favorable a la federacin, como
muestra el ttulo V de la Constitucin y los lmites que sta seala a cada poder (art. 102).

Al enjuiciar el proyecto federal es necesario tener en cuenta las condiciones

polticas excepcionales en que se desarroll la vida de la I Repblica. En realidad, el
mismo texto apenas sufri una discusin parlamentaria consistente, y su mayor valor se
encuentra no tanto en la articulacin de los poderes como en la idea en s de que la
consolidacin de la democracia exiga romper con la costra centralista que haban creado
los moderados.

En 1913, por real decreto, se articul el rgimen de Mancomunidades. Las

provincias limtrofes y de parecidas caractersticas podan asociarse para asumir
competencias atribuidas en principio a las Diputaciones. Tenan una finalidad
estrictamente administrativa y no poltica. En marzo de 1914 se constituy la
Mancomunidad Catalana, nica que lleg a aprobarse.

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Recuperando la idea territorial de la I Repblica, pero con un marco institucional y

de organizacin ms estable, la Constitucin de 1931 recoger las reivindicaciones
autonmicas de Catalua y en menor medida del Pas Vasco y Galicia, que en cierto
modo haban contribuido a minar el rgimen de la Restauracin. Era pues imprescindible
que la repblica se planteara la reforma de la estructura del Estado.

El artculo 8 de la Constitucin establece que Espaa est integrada por

municipios mancomunados en provincias y por regiones con autonoma. Aqullos son
elegidos democrticamente, dice el artculo 9. Y el resto del ttulo I est dedicado a las
regiones autnomas. El tema de las autonomas fue, despus del religioso, el ms
debatido. Y las Cortes constituyentes lo abordaron con mucha prudencia, sin duda porque
la mayora de sus componentes, incluyendo a los partidos ms democrticos y populares,
eran reticentes a las autonomas. Sin embargo el problema estuvo siempre presente desde
el da en que Maci proclam la repblica catalana en Barcelona.

Cuando la Constitucin fue aprobada se haba elaborado y aprobado por

referndum masivo el Estatuto cataln, que prevea una autonoma superior a la que
permiti finalmente la Constitucin. Tambin se haban iniciado los procesos -muy
diferentes entre s- para la aprobacin de los Estatutos de Euzkadi y Galicia, que no
tendran vigencia, y an muy relativa, hasta iniciada la guerra civil.

La Constitucin prevea la posibilidad de que varias provincias se organizaran en

regin autnoma, presentando su Estatuto a las Cortes; una vez aprobado, el Estatuto se
converta en la ley bsica para la organizacin poltica y administrativa de la regin. Su
aprobacin ltima corresponda a las Cortes, y deba ser propuesto por la mayora de los
ayuntamientos de la regin o cuando menos por aquellos que representasen a dos terceras
partes de la poblacin. Deba ser despus aceptado por las dos terceras parte de los
electores; si era rechazado, no poda someterse un nuevo proyecto hasta despus de cinco
aos.

El artculo 13 representa una prueba ms del temor de las Constituyentes hacia

cualquier tendencia federalista, prohibiendo tajantemente la federacin de dos regiones
autnomas.

La distribucin de competencias entre el Estado y las regiones autnomas sigue

criterios favorables a la supremaca del primero, porque se le atribuyen las materias no
reguladas expresamente por los Estatutos, por la facultad que se reserva para fijar por ley
las bases que deben seguir las disposiciones legislativas de las regiones autnomas y por
el sistema que sigue para el reparto de competencias entre el Estado y la regin autnoma.
El Estado tiene exclusividad sobre nacionalidad, derechos y deberes de todos los
ciudadanos, relaciones Iglesia-Estado, poltica internacional, ejrcito y defensa, aranceles,
aduanas y tratados de comercio, jurisdiccin del Tribunal Supremo y extradicin,
seguridad pblica en los conflictos suprarregioanles, etc.

4- La concepcin territorial de la Constitucin de 1978.

El concepto territorial de Espaa queda definido en el ttulo octavo de la

Constitucin de 1978. En l se especifica que "el Estado se organiza territorialmente en
municipios, provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan". En
realidad se repite el esquema de organizacin vigente hasta entonces (municipios y

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provincias, segn el modelo definido en el siglo XIX por Javier de Burgos, a imitacin
del centralismo administrativo francs, como veremos), al que se superponen las
Comunidades Autnomas, entidades que sin embargo estn por definirse an. Ms
adelante se especifica sobre el mecanismo de constitucin de las mismas. Segn los
artculos 143-144 las Comunidades Autnomas dotadas de su correspondiente Estatuto
pueden formarse entre las provincias limtrofes que presenten caractersticas histricas,
culturales y econmicas comunes; o bien los territorios insulares; o las provincias aisladas
dotada de una con entidad regional histrica o regiones uniprovinciales; los territorios
cuyo mbito no supere el de una provincia y carezcan de entidad regional histrica
(compleja definicin que sin embargo se refiere de forma muy especfica a Ceuta y
Melilla). En ltimo lugar se habla de los territorios que no estn integrados en la
organizacin provincial, en lo que constituye una clara alusin al caso de Gibraltar:
coletilla que se hace para que la futura integracin de dicho territorio en Espaa no
precise una doble articulacin provincial y autonmica.

Los principios que propone de cara a la definicin de las Comunidades

Autnomas son la voluntariedad, la singularidad y la igualdad. El primero de ellos se
entiende como una no imposicin de la condicin de Comunidad Autnoma a cada uno
de los mbitos territoriales espaoles. La Constitucin de 1978 no obliga, sino permite la
formacin de dichas entidades (artculo 143). Pero la misma voluntariedad est
condicionada desde la base por el previo otorgamiento de regmenes de preautonoma,
otorgados mediante Decretos-leyes, a la casi totalidad de las comunidades regionales y
nacionales antes de la entrada en vigor de la Constitucin (Castilla y Len algo ms tarde,
pero an en 1978), con lo que en la prctica haba quedado ya casi perfilado el mapa de
Espaa, irreversible en cuanto a la regionalizacin propuesta.

Adems, otro elemento mediatiza el carcter de voluntariedad de las

Comunidades Autnomas: las Cortes Generales pueden sustituir la iniciativa de las
Corporaciones Locales en la iniciacin del proceso autnomico, mediante la formulacin
de una correspondiente Ley Orgnica.

La singularidad del proceso de constitucin de comunidades autnomas se

entiende como la imposibilidad de establecer frmulas que relacionen a las mismas entre
s en forma de federacin de varias (artculo 145). Esta medida, ya prevista en el
ordenamiento constitucional de la II Repblica, trata de evitar situaciones como la
hipottica cuestin que pudiera plantear la formacin de un gran pacto entre las
comunidades de habla catalana, Catalunya, Pas Valenciano e Islas Baleares, lo que de
ello significara crear un grupo de presin significativamente ms poderoso que el resto de
las comunidades. Se pretende as cerrar el paso a federaciones encubiertas que rompan el
equilibrio poltico regional que busca la Constitucin de 1978.

Segn afirma Josep Benet, esta ordenacin territorial impide la creacin de una
frmula de cooperacin permanente que algunas de estas entidades autnomas puedan
querer establecer entre s. Pero de hecho, el artculo 145.2 permite la formulacin de
acuerdos estables, si bien delimitando el campo de su proyeccin a convenios para la
prestacin de servicios propios de las comunidades, y otros acuerdos de cooperacin
(siempre autorizados por las Cortes Generales)

El principio de igualdad entre las regiones queda ya consagrado en el artculo 1

de la Constitucin de 1978, en el que se afirma como "valores superiores de su

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ordenamiento jurdico" la "libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico";

mientras que en el artculo 14 se afirma que "los espaoles son iguales ante la Ley".
Dicho en otros trminos: el ejercicio de autogobierno es incompatible con el
establecimiento de desigualdades jurdicas. Por su parte, el artculo 138.2 anota que "las
diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no podrn
implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales".

Para garantizar dicho principio de igualdad, el Parlamento puede aprobar leyes de

armonizacin de unas situaciones regionales que resulten a su juicio discriminatorias. Por
otra parte la Constitucin garantiza que no se adoptarn medidas que impidan la libre
circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes entre las
distintas Comunidades Autnomas (artculo 139.1). El carcter enftico y reiterativo de
estas declaraciones constitucionales en pro de la igualdad pone tcitamente de relieve los
graves obstculos que habr de encarar sta en sus aplicaciones concretas, singularmente
en aquellas Comunidades nacionales que intenten acelerar al mximo el proceso de
recuperacin de su identidad autctona.

Adems, la Constitucin de 1978 introduce diferencias entre las Comunidades

Autnomas en la iniciativa para acceder al rgimen de autonoma, y alcance de las
competencias que en una primera fase pueden asumir (Comunidades histricas de va
rpida, y Comunidades de va lenta).

El derecho a la autonoma se completa con el deber de solidaridad entre todas ellas

(artculo 2): se pretende configurar un sistema de produccin y distribucin de la riqueza
ms justo y equilibrado, que no slo frene el drenaje de fuerza de trabajo, recursos
naturales y capital desde las comunidades de economa agraria a las zonas
industrializadas, sino que exija de stas un esfuerzo adicional que ayude a compensar la
deuda contrada con aqullas. Lo que en el artculo 2 es slo una formulacin general, en
el artculo 138.1 es concretado: al Estado corresponden la realizacin efectiva del
principio de solidaridad, velando por el establecimiento de un equilibrio econmico. A su
vez, se prev la creacin de un Fondo de Compensacin Interterritorial (artculo 158.2)
para hacerla efectiva, y que en 1994 dedic los siguientes porcentajes regionales (sobre un
total de 125 mil millones de ptas.): Andaluca, 39,72%; Galicia, 19,63%; Castilla y Len,
10,02%; Castilla-La Mancha, 8,66%; Extremadura, 9,09%; Comunidad Valenciana,
4,59%; Canarias, 4,08%; Principado de Asturias, 3,22%; Cantabria, 0,98%.

La Administracin local espaola est articulada a partir de los municipios y las

provincias o islas. El gobierno y administracin de los municipios corresponde a los
ayuntamientos, el de las provincias a las Diputaciones Provinciales y el de las islas a los
Cabildos (Canarias) o Consejos (Baleares)

Si bien existe una gran definicin sobre el rgimen autonmico, la Constitucin de

1978 apenas habla de la administracin local: slo tres artculos (140 a 142) definen este
importante aspecto de la organizacin territorial, que en lo fundamental no vara respecto
a las disposiciones adoptadas en el siglo XIX. El artculo 140 garantiza la autonoma de
los municipios, que gozan de personalidad jurdica plena, y cuyo gobierno y
administracin corresponden a sus respectivos ayuntamientos, integrados por el Alcalde y
Concejales. Los Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal, libre, directo y secreto, en la forma en que establece la ley. Los
Alcaldes sern elegidos por los Concejales. Por ltimo, dicho artculo 140 dice que "la ley

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regular las condiciones en que proceda el rgimen de concejo abierto", recogiendo una
prctica propia de la tradicin medieval.

Respecto a la provincial, se define tambin como una entidad local con

personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin
territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Toda alteracin a los lmites
provinciales debe ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgnica. Se
permite crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia. La Administracin
del Estado en la provincia est representada por el gobernador civil, y por los delegados
provinciales de cada ministerio. La provincia es adems la circunscripcin para la
eleccin de diputados y senadores. La Constitucin ha consagrado la existencia de la
divisin provincial en las tres vertientes. Por eso, a pesar del carcter artificial de la
creacin de las provincias, stas no pueden ser suprimidas ni tampoco los rganos que las
encarnan. Un conflicto en tal sentido promovido por el Gobierno contra una ley del
Parlament de Catalunya por el que se suprimiran las Diputaciones Provinciales fue
resuelto por el Tribunal Constitucional proclamando el carcter constitucional de las
provincias y diputaciones.

En Espaa existen 50 provincias. La Constitucin de 1978 no alude a su

denominacin. El cambio se nombre se realiza por ley ordinaria de las Cortes Generales
(como as fue efectivo en el caso de Logroo-La Rioja, Oviedo-Asturias, Santander-
Cantabria.)

La Constitucin de 1978 admite que en lugar de las diputaciones puedan existir

otras Corporaciones de carcter representativo. Los diputados provinciales son elegidos
por los concejales, si bien la Constitucin de 1978 no estipula los mecanismos para su
eleccin, y el actual sistema beneficia a los pequeos ayuntamientos.

En las Canarias existe adems de un Cabildo en cada isla, una Mancomunidad de

Cabildos, y en Baleares y Consejo General Interinsular.

5- Los Estatutos de Autonoma

La Constitucin de 1978 define los Estatutos de Autonoma como una "norma

institucional bsica de cada Comunidad Autnoma", y legisla que "el Estado los
reconocer y amparar como parte integrante de su ordenamiento jurdico" (artculo
147.1).

Pero los Estatutos de Autonoma tienen una doble naturaleza: de ordenamiento

regional (a sus preceptos deben subordinarse todas las dems normas emanadas del
ejercicio de su capacidad de autogestin), y de ordenamiento del Estado (una vez
aprobado por las Cortes Generales, slo estn subordinados a la Constitucin y al
Tribunal Constitucional).

Para asegurar el talante de estabilidad, una vez aprobados no pueden ser

modificados sin los procedimientos previstos en los propios Estatutos (en ocasiones,
aprobacin por mayora de dos tercios de entre los representantes legales...), lo que cierra
el paso a su reforma por voluntad unilateral de las Cortes Generales, que si embargo
(como dijimos) s tienen potestad de iniciativa en la peticin de condicin de Comunidad
Autnoma.

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El contenido (segn el artculo 147.2) debe especificar algunos puntos generales y

comunes: la denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad
histrica; la delimitacin del territorio sobre el que se aplica; la denominacin,
organizacin y sede de las instituciones propias; las competencias asumidas y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

Respecto a la iniciativa autonmica, existen dos procedimientos de elaboracin y

aprobacin de los Estatutos, segn las circunstancias que la propia Constitucin de 1978
seala. Procedimientos que no slo son importantes en cuanto a la aceleracin del acceso
al rgimen de autonoma (puede hablarse de una "va rpida" y una "va lenta"), sino que
la forma de elaboracin y aprobacin tambin conlleva importantes diferencias de orden
material, tanto en lo que concierne al grado de participacin de la propia comunidad en la
delimitacin de los contenidos del Estatuto como en lo que se refiere a las competencias.
Dichos procedimientos son:

a- Iniciacin ordinaria del proceso autonmica: pueden proceder a elaborar Estatutos

las Corporaciones locales (artculo 143.2): todas las Diputaciones interesadas, y el rgano
interinsular, correspondientes a las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin
represente, al menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla; los rganos
colegiados preautonmicos (regmenes provisionales)

b- Iniciativa extraordinaria: para los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado

afirmativamente proyectos de Estatutos de autonoma y cuenten, al tiempo de
promulgarse la Constitucin, con regmenes provisionales de autonoma. Sin nombrarlas,
se refiere a las nacionalidades histricas de Catalunya, Euskadi y Galicia, sobre las que se
prev iniciar sin demora el procedimiento autonmico cuando as lo acordasen por
mayora absoluta sus rganos preautonmicos colegiados superiores: el Consejo
Ejecutivo de la Generalitat, el Consejo General del Pas Vasco y Xunta de Galicia:
rganos que no necesitan, pues, del concurso adicional de las Corporaciones locales
afectadas.

Para poder equipararse con las comunidades anteriormente citadas, las que opten
por una va de trmite extraordinario habrn de poner seriamente a prueba su voluntad
autonmica mediante el cumplimiento sucesivo dentro del plazo de 6 meses de un
acuerdo de las Diputaciones provinciales; un acuerdo de tres cuartas partes de los
Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayora
del censo electoral de cada una de ellas; la ratificacin mediante referndum por el voto
afirmativo de la mayora absoluta de los electores de cada provincia en los trminos que
establezca una ley orgnica del Parlamento, a quien as corresponde la ltima palabra. Por
estos obstculos, la mayora de las Comunidades Autnomas renuncian a esta compleja
va para optar por el camino ms sencillo del artculo 143-2.

El Estatuto elaborado por la va comn es elaborado por los miembros de la

Diputaciones y parlamentarios elegidos en ellas; luego es elevado a las Cortes Generales
para su tramitacin como ley, pudiendo ser objeto de modificaciones. El Estatuto
correspondiente al procedimiento especial es aprobado por la Asamblea de todos los
Diputados y Senadores del territorio, asamblea que ser convocada por el rgano
colegiado preautonmico en el caso de Catalunya, Galicia y Euskadi o por el Gobierno en
los dems casos. Posteriormente a su aprobacin, slo puede ser modificado en el
Congreso con acuerdo de una Delegacin de la Asamblea de parlamentarios de la

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Comunidades Autnomas. Posteriormente un referndum debe aprobar en cada provincia

el Estatuto por la mayora simple de los votos vlidos.

Si se accede al Estatuto por el procedimiento ordinario, deben esperarse 5 aos

para poder ampliar las competencias asumidas, con lo que se cierra el paso a dichas
comunidades a la asuncin de un rgimen competencial pleno, relegndolas
provisionalmente a un nivel inferior.

Por ltimo, es preciso recordar la nula participacin del Senado en cuanto atae a
las Comunidades Autnomas, a merced del Congreso. En ese sentido, numerosos partidos
han postulado la necesidad de cambiar su esencia y atribuciones, transformndolo en una
cmara con atribuciones territoriales reales. En el ao 2001 podra ser que se articulara tal
reforma.

6- La organizacin de las Comunidades Autnomas.

Para las que hayan optado por la va ordinaria del artculo 146, la Constitucin de
1978 no establece ningn modelo concreto de organizacin, siendo sta una materia que
queda enteramente reservada a los Estatutos: pueden asumir el esquema organizativo que
sea ms adecuado al nivel de competencias concretas asumidas por cada comunidad,
pudiendo ser alterado en el futuro dicho esquema mediante reforma estatutaria, al comps
de las alteraciones que se produzcan en la distribucin de poderes entre el Estado y la
propia Comunidades Autnomas.

Para las de acceso por el procedimiento especial del artculo 151, el modelo
prefijado viene a reproducir en el escaln regional el sistema de divisin tripartita de
poderes caracterstico del propio Estado: Asamblea legislativa elegida por sufragio
universal con arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la
representacin de las diversas zonas del territorio; Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas, cuyo Presidente ser elegido por la Asamblea y nombrado
por el Rey, correspondindole la direccin del Consejo de Gobierno; un Tribunal Superior
de Justicia, en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma, sin perjuicio de la
jurisdiccin del Tribunal Supremo del Estado.

Durante todo el proceso de discusin del Ttulo VIII, la preocupacin dominante

de los partidos polticos mayoritarios y de la minoras nacionalistas ha consistido en
propiciar frmulas de autonoma satisfactorias que permitieran a las comunidades
nacionales histricas acceder lo ms rpidamente posible al mayor nivel de autogobierno
compatible tanto con al naturaleza unitaria del Estado como con el derecho de todas las
dems a acceder tambin a ese mismo nivel mximo de autonoma. Se trataba, pues, de
regionalizar el pas de una manera gradual.

La distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas,

marca la diferencia entre una autonoma real y una mera descentralizacin administrativa:
las Comunidades asumen facultades y poderes distintos e independientes de los que
corresponden al Estado, poderes que en todo caso habrn de alcanzar el nivel legislativo.
La delimitacin competencial ser el banco de pruebas que confirme o desmienta las
solemnes declaraciones sobre la forma del Estado o, si se prefiere, el criterio ms eficaz
para medir el grado en que el modelo terico de organizacin territorial del Estado podr
ser objeto de aplicacin prctica.

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El sistema de distribucin de competencias es deliberadamente ambiguo, y en

buena medida confuso e impreciso: responde a una voluntad poltica de no dejar "atado"
el tema competencial, apostar por la inconcrecin y ausencia de rigidez.

Son competencias exclusivas del Estado los 32 apartados declarados por el

artculo 149.1. Desde el punto de vista tcnico, no puede ser ms desafortunada, pues el
propio precepto indica que la enumeracin practicada no se refiere slo a materias
reservadas al poder central, sino a una combinacin de materias y facultades jurdicas, ni
tampoco reconoce sobre tales materias un poder de disposicin exclusivo en favor del
Estado, poder que en muchos supuestos habr de ser compartido con los que el citado
precepto permite ejercer a las Comunidades Autnomas. Cita como competencias
estatales la nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera, derecho de asilo,
relaciones internacionales, defensa y fuerzas armadas, administracin de justicia, rgimen
aduanero y arancelario, comercio exterior, sistema monetario, cambio y convertibilidad,
determinacin de la hora oficial, hacienda general y deuda del Estado, sanidad exterior,
marina mercante y abanderamiento de buques, seales martimas...

Como competencias propias de las Comunidades Autnomas el artculo 147.1

seala que los Estatutos de autonoma debern contener "las competencias asumidas
dentro del marco establecido en la Constitucin"; el artculo 148.1 indica que "podrn
asumir competencias", el apartado 2 que "mediante la reforma de sus Estatutos, las
Comunidades Autnomas podrn ampliar sucesivamente sus competencias"; el 149 que
"las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn
corresponder a las Comunidades Autnomas en virtud de sus respectivos Estatutos".

Existen diferencias de asunciones de competencias segn la va de acceso al

Estatuto (en su momento, acordadas por pura oportunidad poltica); pero slo en el imps
de espera de los 5 aos, pues luego las diferencias se debern a las distintas decisiones de
autodisposicin expresadas en los respectivos Estatutos.

Por otro lado, se sealan competencias que pueden asumir las Comunidades
Autnomas, pero eso no significa que sean exclusivas todas: unas pueden ser asumidas
exclusivamente por las Comunidades Autnomas, desde el grado menor de simple
ejecucin hasta el nivel mximo de normativizacin legislativa, mientras que otras
materias quedan abiertas a la concurrencia normativa o gestin de los rganos estatales:
"las funciones que correspondan a la Administracin del estado sobre las Corporaciones
Locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local"; la agricultura
y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa; la gestin en materia
de medio ambiente; el fomento del desarrollo econmico de la Comunidades Autnomas
dentro de los objetivos marcados por la poltica econmica nacional; la coordinacin y
dems facultades en relacin con las policas locales.

La Constitucin no contiene ninguna declaracin que reconozca expresamente la

potestad de dictar normas con valor de ley forma por parte de todas las Comunidades
Autnomas, y tampoco recoge ninguna prohibicin que discrimine de la competencia
legislativa a alguna de ellas o que reserve explcitamente tal poder de legislar a las
nacionalidades histricas y dems comunidades asimiladas a ellas. Todas las
Comunidades Autnomas sin excepcin pueden ser titulares de competencias exclusivas
sobre determinados materias.

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Las competencias delegadas de las Comunidades Autnomas son:

- las normas legislativas de las Comunidades Autnomas dictadas por autorizacin de

Leyes-marco o por delegacin de las leyes de bases del Estado: en el marco de los
principios de la ley estatal, pueden delegrselas la facultad de dictar normas legislativas.

- las leyes regionales que complementan, integran o desarrollan principios y

directrices de aplicacin directa de las leyes-marco estatales

- las facultades transferidas por el Estado a las Comunidades Autnomas. El artculo

150.2 dice: "El Estado puede transferir o delegar en las Comunidades Autnomas,
mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por
su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin". Esta facultad,
sumamente abierta y ambigua, fue aprobada por la presin de los nacionalistas y
socialistas catalanes, como una posible va al federalismo y redistribucin del poder
poltico en el futuro. Para sus detractores, este precepto contradice la reserva
constitucional de competencias exclusivas del Estado contenida en el precedente artculo
149, y puede ser una fuente inacabable de presiones, conflictos e insatisfacciones. En todo
caso, sera el Tribunal Constitucional el que habra de determinar qu materias y
competencias son o no transferibles.

La Constitucin de 1978 prev que la figura del Delegado del Gobierno en las
Comunidades Autnomas se encargue de la coordinacin de la administracin estatal con
la autonmica. Cuando lo exija el inters general, el Estado podr dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autnomas.

Los controles sobre la actuacin de las Comunidades Autnomas corren a cargo

del Tribunal Constitucional en lo relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones
normativas con fuerza de ley; al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del
ejercicio de funciones delegadas; la jurisdiccin contencioso-administrativa el de la
Administracin autnoma y sus normas reglamentarias; el Tribunal de Cuentas, el
econmico y presupuestario.

Los controles extraordinarios, segn el artculo 155, prevn tomar medidas

coercitivas de carcter extraordinario sobre las Comunidades Autnomas cuando por
accin u omisin stas atenten gravemente a los intereses generales o incumplan sus
obligaciones constitucionales o las que les sean impuestas por otras leyes.

El ttulo VIII de la Constitucin de 1978 resulta a decir de los expertos un captulo

oscuro, ambiguo, incluso tcnicamente incorrecto. Ni contenta a las comunidades con
reivindicaciones nacionalistas, que lo conciben solo como un paso intermedio hacia el
desarrollo pleno de su autogestin, ni tampoco a las otras, situadas en clara inferioridad,
suponiendo un agravio comparativo, segn Jess Leguina Villa.

7- El proceso histrico de estructuracin del Estado.

Hasta 1977 no existe un proyecto definido de reordenacin territorial del Estado.

En 1977 es nombrado Ministro para las Regiones el Profesor Clavero, quien dimitir en

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1979 por desacuerdo con los criterios de UCD. Durante dicho perodo se aprobarn los
regmenes provisionales de autonoma en Galicia, Valencia, Aragn, Canarias, Asturias,
Murcia, Extremadura, Andaluca, Baleares, Castilla Len y Castilla La Mancha. Tambin
se produce la devolucin de las Instituciones de Gobierno al Pas Vasco y Catalua.

A partir de 1980 existe un "frenazo" autonmico: UCD recomienda la abstencin

en el referndum de Andaluca (que no saca votos suficientes); se paralizan los procesos
en Valencia, reconducindose a la va del 143; se reconsider el primer Proyecto de
estatuto de Galicia, etc.: slo se avanz en el proceso de Euzkadi y Catalua,
ralentizndose las otras 10 regiones.

A partir de 1981, existe un proceso de armonizacin, encauzado por el Pr.

Enterra: un intento de armonizar los procesos en curso, corregir el rumbo evitando
disgregacin de las Comunidades Autnomas. Se propuso una ley LOAPA (Ley Orgnica
del Proceso Autonmico), de desarrollo del proceso de devolucin a las nacionalidades
histricas, en la que se subray la prevalencia del principio de unidad de la Nacin junto
al derecho de autonoma de sus colectividades; y se adecuan los procesos autonmicos al
espritu y criterios que inspiraron los Pactos de la Moncloa.

A partir de 1982 tiene lugar una reaceleracin del proceso: Andaluca es la nica
Comunidad que logr tramitarlo por el complejo procedimiento del 151, viendo aprobado
su Estatuto, as como Asturias y Cantabria, La Rioja y Murcia, Pas Valenciano y
Canarias, Comunidad de la Mancha, Aragn y Navarra, por la va lenta.

En 1983 existe una culminacin: se logra completar el mapa autonmico, con la

incorporacin de Extremadura, Castilla y Len (2 de marzo de 1983. Entre 1984 y 1986
existe una consolidacin del Estado autonmico: regulacin del Fondo de Compensacin
Interterritorial, Ley reguladora de las Bases del Rgimen Local, etc.

Por ltimo, el Pacto Autonmico alcanzado por el PSOE y el Partido Popular en

1992 propone igualar el nivel de competencias entre todas las comunidades del Estado,
mientras que en el perodo 1992-2001 se ha experimentado un notable avance respecto al
modelo de financiacin autonmica, que sin embargo est por perfilarse definitivamente.

8- BIBLIOGRAFA

Constitucin de 1978. Madrid, Edicusa, 1979.

JORDI SOL TURA y ELISEO AJA: Constituciones y perodos constituyentes en
Espaa (1808-1936). Siglo XXI, Madrid, 1985.
RAIMOND CARR: Espaa, 1808-1939. Madrid, Alianza, 1986.
R. SAINZ DE VARANDA: Coleccin de leyes fundamentales. Zaragoza, 1977.
MANUEL TUN DE LARA: Historia y realidad del poder. Madrid, 1975.
VV.AA.: La Constitucin espaola de 1978. Anaya, Madrid, 1982.

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