Fecha de Publicacin: 5 de enero de 2017

Artculo

Anlisis Econmico:
Qu conforma a un impuesto? Anlisis de la tributacin y las
distorsiones fiscales en Amrica Latina
Economista en jefe para Amrica Latina:
Joaquin Cottani, Nueva York 1 (212) 438-0603; joaquin.cottani@spglobal.com
Economista para Amrica Latina:
Elijah Oliveros-Rosen, Nueva York 1 (212) 438-2228; elijah.oliveros@spglobal.com

(Nota del editor: Las opiniones expresadas en este anlisis son las de los economistas para
Amrica Latina de S&P Global Ratings. Aunque estas opiniones pueden ayudar a informar el
proceso de calificacin, la calificacin soberana y otras calificaciones se basan en las decisiones de
los comits de calificacin, que toman una decisin analtica de acuerdo con los criterios de
calificacin disponibles pblicamente.)

Los sistemas fiscales de la mayora de los pases son el resultado de una serie de reformas que
enmiendan los cdigos tributarios existentes, lo que no necesariamente se traduce en una
reduccin de las distorsiones que generan. A medida que la recaudacin fiscal se increment en
Amrica Latina durante el auge de las materias primas internacionales (commodities) en 2003-
2013, tambin lo hizo el gasto pblico respecto al producto interno bruto (PIB). Ahora que el PIB se
ha estancado y la recaudacin fiscal est disminuyendo en trminos relativos, muchos gobiernos
en la regin estn introduciendo nuevas reformas fiscales, presuntamente para beneficiar al
contribuyente pero, es ms probable, que sea para recaudar ms ingresos. Si nos basamos en la
historia, la calidad de la tributacin no cambiar sustancialmente si estas reformas no se aprueban.

En este anlisis presentamos una manera sencilla de analizar los sistemas fiscales en Amrica
Latina o en otras partes por medio de la observacin de lo que se est gravando y a qu tasas.
Aunque se puede imponer un gravamen a muchas cosas, las principales bases tributarias son el
consumo, el ingreso laboral y el ingreso del capital. Argumentamos que mientras ms uniformes
son las tasas efectivas de impuesto, ms neutral (menos distorsiones) es el sistema fiscal. Una vez
aclarado esto, observamos la tributacin en seis economas en Amrica Latina Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Mxico, y Pery encontramos que las tasas efectivas de impuesto sobre el
consumo, el ingreso laboral y el capital se caracterizan por lo siguiente:
Son ms altas en Argentina y Brasil que en otros pases, y
No son uniformes, excepto en cierta medida en Argentina.

Nuestras conclusiones se basan en una hiptesis sobre cul sera el sistema fiscal ideal para estos
pases y su comparacin con los sistemas existentes.

Introduccin a los impuestos

Lo primero que debemos saber sobre los impuestos es que, en ausencia de imperfecciones de
mercado, la mayora son distorsionadores. Los nicos impuestos que no lo son, son los impuestos
de suma fija por ejemplo, el impuesto electoral pero pocos pases los tienen y si los tienen, no
son econmicamente significativos.

Los impuestos proporcionales al precio de venta del producto (ad-valorem), es decir, impuestos
que se establecen en proporcin a cierta variable econmica, normalmente generan distorsiones
de mercado. Por ejemplo, el impuesto sobre el ingreso laboral, ya sea a travs de la nmina o del
impuesto sobre la renta de las personas fsicas reduce, los incentivos laborales o, si existe un
sector informal, reduce los incentivos para que los trabajadores entren al sector formal. Por otro
lado, debido a que generalmente los empleadores absorben cierta carga tributaria, el grado al que
el impuesto sobre los salarios depende de las condiciones del mercado laboral, reduce la
disposicin de los empleadores de contratar trabajadores, lo que puede traducirse en una menor
1
produccin o en la sustitucin de otros factores de produccin para el trabajo.
Gravar el consumo tambin reduce los incentivos laborales. Sin embargo, en comparacin con el
impuesto sobre la renta, que impone un gravamen al consumo y al ahorro, el impuesto sobre el
consumo estimula este ltimo. Del mismo modo, un impuesto sobre los ingresos de capital reduce
el incentivo al ahorro. Una vez ms, si parte de la incidencia de cualquiera de estos impuestos cae
sobre las empresas, es probable que estas ltimas respondan con una reduccin en la produccin
o utilizando menos capital.

Aunque no existe algo as como un sistema fiscal neutral, algunos son ms neutrales que otros. Un
sistema fiscal bastante neutral grava el consumo, los ingresos laborales y del capital con la misma
tasa. Esto se logra al imponer un x% de impuesto al ingreso de las personas fsicas y otro x% de
impuesto al consumo privado. Para entender esto, piense en una persona que gana US$100 en su
trabajo, consume la mitad de sus ingresos y ahorra la otra mitad. Supongamos tambin que x=0.2.
Si solo hubiera un impuesto sobre los salarios, el ahorro estara gravado dos veces, primero
cuando se paga el salario y luego cuando se recauda el ingreso del capital, es decir el inters sobre
los ahorros personales.

En otras palabras, debido a que el ahorro es el valor actual de los rendimientos del ahorro, gravar
el ingreso del capital es como gravar el ahorro. Pero como el ltimo ya se haba gravado al
momento del pago salarial (recuerde, el ingreso es igual al consumo ms el ahorro) existe una
doble tributacin del ahorro mientras que el consumo se grava solo una vez. Para compensar esta
tendencia antiahorro, se debe implementar un impuesto sobre el consumo de la misma magnitud
que el impuesto sobre la renta.

La mayora de los pases aplican un impuesto al consumo de manera indirecta. El impuesto al valor
agregado (IVA), que tienen muchos pases en Amrica Latina, es un impuesto indirecto sobre el
consumo. Al igual que un impuesto sobre las ventas, lo pagan las empresas, pero lo transfieren a
los consumidores, aunque la incidencia del impuesto final depende de las elasticidades de la oferta
y la demanda de los bienes, debido a que las empresas podran tener que absorber parte de la
carga fiscal.

Por otra parte, los impuestos sobre los ingresos laborales son impuestos directos, ya sea en la
forma de contribuciones a la seguridad social o el impuesto sobre la renta de las personas fsicas a
los salarios, ambos retenidos por los empleadores. Los impuestos de la seguridad social se aplican
a los salarios hasta un tope, lo que significa que son regresivos desde un punto de vista ingresos-
distribucin. En cambio, el impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas generalmente es
progresivo por su diseo, en el sentido que la tasa de inters marginal se incrementa de acuerdo
con el nivel de ingresos.

Por ltimo, el impuesto sobre los ingresos de capital lo pagan las empresas y las personas fsicas
y, en algunos casos (por ejemplo, los dividendos), lo pagan ambos, lo que se traduce en una
desventaja tributaria en comparacin con el inters de deuda, que se deduce de los ingresos netos
de la empresa para determinar la utilidad gravable. Esta desventaja tributaria estimula la deuda
corporativa sobre el capital como una manera de financiar el capital de trabajo y la inversin.

Descripcin general de los sistemas fiscales en Amrica Latina

En la Tabla 1 mostramos un resumen de la estructura fiscal de seis pases en Amrica Latina de
acuerdo con cmo se grava el consumo, el ingreso laboral y el ingreso del capital. Nos basamos en
los datos comparables de recaudacin fiscal anual compilados por la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Las cifras en la Tabla 1 son promedios del
periodo 2010-2014. En la primera fila mostramos la recaudacin fiscal total como una proporcin
del PIB. Hay tres diferentes niveles. El ms alto es para Argentina y Brasil, donde la recaudacin
fiscal general supera 30% del PIB. El nivel medio es caracterstico de los pases en la regin
andina (Chile, Colombia, y Per) cuyas proporciones son poco menos de 20%. El nivel ms bajo
(14%) aplica a Mxico.

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Tabla 1
Qu gravan realmente los impuestos en Amrica Latina?

Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per

Recaudacin fiscal/PIB 0.31 0.33 0.18 0.19 0.14 0.19
Distribucin de impuestos por fuente de ingresos:
Consumo 0.43 0.44 0.52 0.41 0.33 0.44
Ingreso laboral 0.3 0.36 0.14 0.2 0.37 0.21
Ingreso de capital 0.27 0.2 0.34 0.38 0.3 0.35
Porcentajes del PIB de:
Consumo privado 0.65 0.66 0.75 0.61 0.67 0.63
Ingreso nacional 0.83 0.83 0.82 0.82 0.85 0.81
Ingreso laboral 0.42 0.42 0.41 0.41 0.43 0.4
Ingreso de capital 0.42 0.42 0.41 0.41 0.43 0.4
Tasas efectivas de impuesto promedio sobre:
Consumo 0.21 0.22 0.12 0.13 0.07 0.13
Ingreso laboral 0.22 0.29 0.06 0.09 0.12 0.1
Ingreso de capital 0.2 0.16 0.15 0.18 0.1 0.17
Tasas de impuesto agregadas reglamentarias sobre:
Consumo 0.41 0.44 0.25 0.32 0.17 0.33
Ingreso laboral 0.45 0.57 0.12 0.23 0.3 0.25
Ingreso de capital 0.4 0.32 0.3 0.44 0.25 0.41
Fuente: S&P Global con bases de datos de la OCDE (vea Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean)

Las diferencias en la recaudacin fiscal con respecto al PIB tienen dos explicaciones. La ms
evidente es que el sector pblico es considerablemente ms grande en Argentina y Brasil que en
los pases andinos y Mxico. La segunda explicacin es que los ingresos no tributarios son
mayores en los ltimos pases, especialmente en Mxico ya que es propietario de Petrleos
Mexicanos (Pemex), que hasta hace poco era la nica compaa petrolera con operaciones en el
pas.

Las siguientes tres filas en la Tabla 1 muestran la distribucin de la recaudacin fiscal de acuerdo
con la fuente de ingresos. Para esto, clasificamos los impuestos de cada pas en tres grupos,
utilizando como comn denominador la base sobre la que estn gravados. Los impuestos al
consumo incluyen los impuestos sobre las ventas y el IVA, as como los impuestos indirectos,
importaciones y otros impuestos que generalmente se transfieren a los consumidores. Los
impuestos sobre los ingresos laborales incluyen los impuestos de seguridad social y los impuestos
sobre los ingresos de las personas fsicas a los pagos y salarios. Y los impuestos sobre los
ingresos de capital son los impuestos a las sociedades (CIT, por sus siglas en ingls) y cualquier
impuesto sobre bienes inmuebles que pagan las empresas o las personas fsicas, ya que este
ltimo grava indirectamente el ingreso del capital.

Con base en esta descripcin general y utilizando el PIB y los datos del consumo privado de los
informes nacionales, as como un estimado del ingreso neto nacional que dividimos de manera
equitativa entre el laboral y el capital, podemos estimar las tasas efectivas de impuesto que aplican
a las tres bases de impuestos que mencionamos anteriormente donde efectivas quiere decir
realmente recaudado, contrario al exigido de manera reglamentaria o legal. Los resultados
numricos muestran que, excepto por Argentina, las tasas efectivas de impuesto estn lejos de ser
uniformes. Por ejemplo, Brasil aplica un impuesto mucho mayor al trabajo que al consumo, seguido
por el impuesto sobre el capital. El orden de carga fiscal en las economas andinas es el opuesto.
Mientras que Mxico tiene la menor tasa efectiva de impuesto sobre el consumo respecto a todos
los pases en nuestra muestra.

Cmo se comparan estas tasas efectivas con las reglamentarias? Debido a que, a pesar de las
recientes mejoras, la evasin fiscal an abunda en Amrica Latina, las tasas efectivas son menores
que las reglamentarias. La pregunta es qu tan bajas. Desafortunadamente, calcular una tasa de
impuesto reglamentaria promedio para cada una de las bases de impuesto no es fcil. En el caso
del consumo, es necesario separar la informacin disponible por producto y aplicar la tasa de
impuesto especfica para el consumo especfico, una tarea que toma tiempo. En el caso de los
ingresos laborales y de capital, las tasas de impuesto reglamentarias varan dependiendo del nivel
de ingresos, lo que hace an ms difcil el clculo. 3
Sin embargo, podemos dar una respuesta aproximada estimando la evasin fiscal para un
impuesto en particular y suponiendo que la evasin fiscal es la misma para el resto de los
impuestos. Por ejemplo, el IVA en Argentina y Chile es uniforme, y las excepciones son pocas, si
es que las hay. Como indicamos en la Tabla 2, las tasas reglamentarias son de 21% en Argentina y
19% en Chile. Si multiplicamos estas por el consumo/PIB, obtenemos la recaudacin de IVA ms
alta posible en cada pas como parte del PIB. Los ndices son 13.7% en Argentina y 14.3% en
Chile. Sin embargo, la recaudacin del IVA real es de 7.0% y 7.4% del PIB, respectivamente, lo
que significa que cerca de la mitad de los ingresos fiscales posibles se pierde en el sector informal
y en otras fisuras del sistema.

Tabla 2
Estimacin de la fuga en la recaudacin del IVA debido a la evasin fiscal

Argentina Chile
Consumo privado/PIB 0.65 0.75
Tasa del IVA 0.21 0.19
Ingresos fiscales posibles /PIB 0.137 0.143
Ingresos fiscales reales/PIB 0.07 0.074
Real/Posible 0.51 0.52
Real/Consumo 0.11 0.1
Fuente: S&P Global con base en datos de la OCDE

Podemos hacer un clculo aproximado de las tasas de impuesto reglamentarias promedio sobre el
consumo, el ingreso laboral y el ingreso de capital dividiendo las tasas efectivas de impuesto entre
0.5, la tasa de cumplimiento para Argentina y Chile, que suponemos es la misma para el resto de
los impuestos. Utilizamos una relacin impuesto-cumplimiento similar para Brasil y una ms baja
(0.4) para Colombia, Mxico y Per, las ltimas tres filas en la Tabla 1 muestran los resultados.

En busca de una mayor neutralidad

Hasta ahora, hemos dicho que la presin fiscal sobre el consumo, los ingresos laborales y de
capital no es uniforme y es ms alta en Argentina y Brasil que en Chile, Colombia, Mxico y Per.
La nica salvedad es que consideramos el mismo grado de evasin fiscal en los diferentes tipos de
impuesto, que podra no ser cierto para algunos impuestos, como el IVA, que se recauda de
manera ms eficiente que otros, como el impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas.

Ahora, supongamos que podemos empezar de cero y disear el mejor sistema fiscal que cada pas
puede tener, sujeto a la restriccin de que la recaudacin fiscal no caiga. Cmo sera este sistema
en comparacin con los actuales? En nuestra opinin, un sistema fiscal apto para un pas en
Amrica Latina debera ser simple, que facilite el ahorro, y razonablemente progresivo. Es
necesario que sea simple para garantizar el cumplimiento; los incentivos para ahorrar son cruciales
pues en Amrica Latina se ahorra muy poco, lo que reduce el potencial de crecimiento; y la
progresividad es importante como va para reducir la desigualdad en los ingresos.

Empezamos nuestro anlisis suponiendo que no existe la evasin fiscal. Nuestro sistema fiscal
ideal est compuesto por tres impuestos principales el IVA, el impuesto sobre los ingresos
laborales (IIL), y el impuesto sobre los ingresos de capital (IIC), todos con la misma tasa de
impuesto reglamentaria de 20%. Juntos, los tres impuestos recaudan 30% del PIB bajo los
supuestos con respecto al consumo y a los ingresos laborales y del capital, como se muestra en la
cuarta columna de la Tabla 3. De manera implcita, consideramos lo siguiente:

El impuesto al valor agregado (IVA) es convencional: las exportaciones y compras de

bienes de inversin no estn gravados para que la base sea de consumo privado,
incluyendo las importaciones.
Impuesto sobre los ingresos laborales (IIL) no es convencional: suponemos que no hay un
impuesto sobre los ingresos de las personas fsicas a los salarios sino solo un impuesto fijo
sobre la nmina (20%) sin tope.
El impuesto sobre las sociedades (IIC) tambin es no convencional: se grava a las
utilidades e intereses netos y no a las utilidades por si solas. En otras palabras, el inters
pagado sobre la deuda corporativa no es deducible.

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Tabla 3
Sistema fiscal ideal

Impuesto Tasa Base Base/PIB Ingresos/PIB

Impuesto sobre el valor agregado (IVA) 20% Consumo 0.66 0.132
Impuesto sobre la nmina (IIL) 20% Ingreso laboral 0.42 0.084
Impuesto sobre el ingreso de capital (IIC) 20% Ingreso de capital 0.42 0.084
Total 20% 1.5 0.300

Un sistema fiscal como tal puede administrarse fcilmente debido a que todos los impuestos los
retienen o los pagan las compaas. El sistema es bastante neutral sobre los incentivos de
mercado (adems de que distorsiona el incentivo de trabajo, que es una caracterstica inevitable de
cualquier sistema fiscal). En particular:

No hay un incentivo para que las compaas contraten trabajadores informales para evitar
el pago del impuesto sobre la nmina ya que se traducira en un pasivo de impuesto sobre
el capital de la misma magnitud.
Tampoco hay un incentivo para que la compaa adquiera deuda en lugar de utilizar el
capital propio para financiar la inversin debido a que ambas fuentes de fondeo estn
gravadas con la misma tasa.
Por ltimo, debido a que el consumo y el ahorro estn gravados de manera igual (40%
cada uno), no hay un incentivo para consumir en lugar de ahorrar.

Sin embargo, este sistema fiscal simplificado no es progresivo debido a que la tributacin no
cambia dependiendo de cada nivel de ingreso. Para que sea progresivo, una idea sencilla es dar a
cada familia en la economa un crdito tributario de suma fija que tambin podra incluir
desgravaciones de suma fija por hijos y otros dependientes econmicos. Supongamos que esto se
lleva a cabo y el costo general del crdito tributario es de 5% del PIB. Un pas que necesita
recaudar 30% del PIB para financiar el gasto pblico (por ejemplo, Argentina o Brasil) tendra que
obtener un 5% del PIB adicional a travs de la recaudacin de otros impuestos como el de la
propiedad y los impuestos especiales. Esto dara espacio a la progresividad a un costo
relativamente bajo en trminos de neutralidad fiscal. Por otro lado, si el pas necesita recaudar
menos de 20% del PIB (por ejemplo, Chile, Colombia, Mxico y Per) no necesita tener una tasa
de 20% para las tres categoras de impuesto pues el total del consumo privado, ingreso laboral e
ingreso de capitales es mayor al 100% del PIB (150% en el ejemplo que presentamos en la Tabla
1).

Por supuesto que la realidad es ms compleja que las condiciones en las que basamos nuestro
sistema fiscal hipottico, particularmente debido a que las economas en Amrica Latina se ven
afectadas por una enorme evasin fiscal. Esto ltimo reduce la recaudacin de ingresos en hasta
50% o 60%, lo que obliga a los gobiernos a subir otros impuestos. Por lo general, estos son fciles
de recaudar pero son altamente distorsionadores como los impuestos sobre el volumen de negocio
(ventas brutas de negocio intermedio y final), transacciones financieras y, en el caso de Argentina,
exportaciones agrcolas.

Sin embargo, una de las ventajas de un sistema fiscal ms simple y neutral es que ayuda a reducir
la evasin fiscal. Supongamos que se reforma el sistema fiscal de un determinado pas conforme a
nuestro planteamiento anterior y, como resultado, disminuye la evasin fiscal en una tercera parte.
Si Chile, Colombia, Mxico o Per implementaran un sistema fiscal como tal, deberan poder
hacerlo sin perder ingresos. Por otro lado, Argentina o Brasil tendran que aumentar la tasa de
impuesto uniforme del IVA, IIL y IIC a 30% de 20% para poder recaudar lo necesario. Esta tasa
parece excesiva, pero en realidad no lo es si tomamos en cuenta el costo de no tenerla para
mantener los impuestos que son mucho ms distorsionadores que el VAT, IIL, o IIC.

Otra dificultad que presenta nuestro sistema fiscal simplificado es que no cubre a los trabajadores
autnomos, pensionados y a los tenedores de activos extranjeros. Para los trabajadores
autnomos, esto puede solucionarse con exigirles el registro como contribuyentes de IVA y IIC,
para que reciban un trato como unidades de negocio y no como personas fsicas. Para los
pensionados y tenedores de activos extranjeros, la nica solucin sera que presenten el formato
del impuesto sobre la renta de personas fsicas donde declaren sus ingresos de las pensiones y de
los activos extranjeros.
5
En realidad, exigirle a cada familia en la economa que presente el formato anterior incluso si no
tiene nada que pagar es una buena idea por dos razones: primero, debido a que puede utilizarse
para verificar si el empleador, en el caso de los asalariados, ha retenido su IIL; segundo, porque
presentar el formato puede utilizarse como requisito para reclamar el crdito fiscal de suma fija que
mencionamos antes.

En conclusin
Es poco probable que alguno de los pases en Amrica Latina adopte el sistema fiscal simplificado
que presentamos en este artculo pues requerira de una reforma completa al sistema existente.
Sin embargo, el marco es til pues establece el estndar con respecto al cual deben juzgarse los
sistemas tributarios reales.

No hay una buena razn por la que Chile deba gravar el ingreso laboral a menos de la mitad de la
tasa con la que grava el ingreso de capital. O por qu Mxico debera gravar el consumo a una
tasa menor que el ingreso laboral o de capital? O por qu el nuevo gobierno de Per debera
elegir recortar la tasa del IVA e incrementar la tasa del IIC en lugar de hacer lo contrario para
garantizar una mayor neutralidad fiscal ante lo que muestran nuestras estimaciones de imposicin
efectiva? O, por ltimo, por qu la administracin de Macri en Argentina habra desperdiciado tanto
tiempo y capital poltico en resistirse al incremento del ingreso mnimo sujeto a la imposicin del
ingreso de las personas fsicas que exigan los sindicatos, como lo hicieron recientemente, cuando
habra sido ms efectivo econmicamente y con ms sentido poltico hacerlo sin el impuesto al
ingreso de las personas fsicas sobre los salarios y eliminar el tope a los salarios que actualmente
existe para las contribuciones a la seguridad social que pagan los trabajadores.

Notas
1) Si existen imperfecciones de mercado, algunos impuestos correctivos pueden ser ptimos.

2) Esto supone que el impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas es solo sobre el ingreso
laboral, es decir, no se ajusta al ingreso de capital de las personas fsicas. Sin embargo, debido a
que la recaudacin del impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas es relativamente baja en
Amrica Latina, los errores de estimacin debido a esa simplificacin de supuestos tambin
deberan ser bajos.

3) Consideramos el impuesto sobre las transacciones financieras que tienen muchos de los pases
en Amrica Latina como un impuesto sobre la propiedad corporativa y el impuesto a las
exportaciones agrcolas, como en Argentina, como un impuesto al ingreso de capital tambin, ya
que bsicamente grava la renta de la propiedad de tierra.

4) Los activos offshore que tienen las empresas domiciliadas en el pas estn sujetos al IIC.

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