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Acceso al mercado

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Barreras burocrticas: creacin de tributos municipales (A) (*)

(*) Esta jurisprudencia fue publicada en el Tomo N 9 de Dilogo con la Jurisprudencia

Las normas de carcter tributario expedidas por las municipalidades deben cumplir con el
requisito de la prepublicacin, a efectos de que la colectividad conozca previamente los
alcances de las mismas. Se considera cumplido tal requisito cuando la norma establece que
entrar en vigencia a los 30 das posteriores a su publicacin. Tratndose de normas
tributarias emitidas por concejos distritales, entrarn en vigencia a los 30 das de publicada
la ratificacin efectuada por el concejo provincial correspondiente. Esta interpretacin
constituye precedente de observancia obligatoria.

RESOLUCION 02-1997-CAM-INDECOPI

COMISION DE ACCESO AL MERCADO

Lima, 8 de enero de 1998

Expediente 000035-1997/CAM

MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA

RESOLUCION FINAL

I. ANTECEDENTES:

A. LA DENUNCIA:

1. Mediante escrito de fecha 10 de julio de 1997, la EMPRESA DE TRANSPORTE Y SERVICIOS


NUEVA AMERICA S.A., EMPRESA DE TRANSPORTES DE SERVICIO ESPECIAL HUASCAR
S.A., EMPRESA DE TRANSPORTE ESPECIAL SOLIDARIDAD S.A., EMPRESA DE
TRANSPORTES DE SERVICIO URBANO SANTA CRUZ S.A., SOCIEDAD OBRERA DE
TRANSPORTE PRIMERO DE MAYO S.A. Y EMPRESA DE TRANSPORTE 41 S.A., en adelante
las denunciantes, presentan denuncia contra la MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA, en
adelante la Municipalidad, por exigirles el pago de una tasa denominada Licencia de Transporte
Urbano, ascendente a la suma de S/. 23,00 (veintitrs y 00/100 Nuevos Soles) mensuales por
vehculo, al amparo del Edicto N 195.

2. Las denunciantes fundamentan su denuncia en base a los siguientes principales argumentos:

2.1 Sealan que antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N 776, Ley de Tributacin
Municipal, la Municipalidad mediante Edicto N 171-92, estableci un derecho denominado
Certificado de Operacin por uso de vas (CERTIFOP), el mismo que fue posteriormente
regulado por el Edicto N 172-92, disponiendo que los recursos provenientes de dicho tributo
seran destinados al mantenimiento y reparacin del sistema de sealizacin y semaforizacin, as
como a la regulacin y control del servicio de transporte urbano de pasajero para la provincia de
Lima.

2.2 El 28 de setiembre de 1994, esto es cuando ya estaba en vigencia el Decreto Legislativo N


776, la Municipalidad expide el Edicto N 195, mediante el cual crea la Licencia de Transporte
Urbano para la provincia de Lima, disponiendo que la misma sea cancelada por todas las personas
naturales o jurdicas propietarias de las unidades vehiculares que presten el servicio de transporte
urbano de pasajeros en las rutas autorizadas por la Municipalidad.

2.3 Manifiesta la denuncia que dicha Licencia de Transporte Urbano contraviene lo dispuesto en el
Artculo 61 del Decreto Legislativo N 776, que impide a las Municipalidades imponer tasas o
contribuciones que graven la entrada, salida o trnsito de personas, bienes, mercaderas,
productos y animales en el territorio nacional, ni a imponer cargo al usuario por el uso de vas, toda
vez que dicha licencia responde nicamente al cambio de nombre de la tasa por concepto de uso
de vas antes mencionada.

2.4 Asimismo, la Municipalidad no ha cumplido con el requisito establecido en el inciso c) del


Artculo 60 del referido Decreto Legislativo, el mismo que dispone que los Edictos Municipales que
creen tasas debern ser prepublicados en medios de prensa escrita de difusin masiva de la
circunscripcin por un plazo no menor a 30 das anteriores a su entrada en vigencia.

2.5 Adicionalmente a ello, precisan que la Municipalidad al momento de la expedicin del Edicto N
195 careca de facultades para fiscalizar y controlar el transporte urbano, toda vez que la misma
recin es reconocida a las municipalidades con la dacin del Decreto Supremo N 005-93-TC, por
lo que pretender invocar para su cobro el inciso e) del Artculo 68 del Decreto Legislativo N 776
deviene en ilegal, ms an cuando ninguna disposicin de la Ley Orgnica de Municipalidades
seala expresamente dicha facultad.

2.6 Finalmente, solicitan se le conceda medida cautelar destinada a que la Municipalidad se


abstenga de exigir por cualquier va el cobro de la licencia establecida en el Edicto N 195.

B. LA CONTESTACION A LA DENUNCIA:

1. Mediante escrito de fecha 24 de julio de 1997, la Municipalidad, en tiempo y modo oportuno,


formula sus descargos a la denuncia, solicitando que la misma sea declarada infundada.

2. La Municipalidad fundamenta su contestacin en los siguientes principales argumentos:

2.1 La denominacin de la tasa que deben abonar los transportistas por el uso de las vas ha
venido variando. En el ao 1985 se implement el boletaje, lo que signific que fuera posible
mantener la infraestructura vial urbana, as como tambin la semaforizacin y sealizacin.
Posteriormente, como consecuencia de la evolucin de la normatividad sobre el servicio de
transporte urbano de pasajeros y la tributacin municipal, se ha venido variando de denominacin
dicha licencia recibiendo el nombre de Certifop y, posteriormente, Licencia de Transporte Urbano.

2.2 El Edicto N 195 no infringe en modo alguno el Artculo 61 de la Ley de Tributacin Municipal,
dado que la suma recaudada por la licencia materia de controversia se destina al mantenimiento de
las vas, as como a su semaforizacin y sealizacin, posibilitndose de esta manera, la
circulacin vehicular.

2.3 De otro lado, precisa que la denunciante habra incurrido en un error dado que, de conformidad
con lo dispuesto en el inciso 2) del Artculo 124 de la Ley Orgnica de Municipalidades, contra los
Edictos Municipales nicamente cabe la Accin Popular ante el Poder Judicial.
C. LA TRAMITACION DEL PROCEDIMIENTO:

1. Mediante Resolucin N 01-97-CAM-INDECOPI/EXP035, expedida el 15 de julio de 1997, se


admiti a trmite la denuncia y se concedi a la Municipalidad Metropolitana de Lima el plazo de
cinco das para que formule sus descargos. Asimismo, se deneg la medida cautelar solicitada por
las empresas denunciantes.

2. El 10 de diciembre de 1997 la Secretara Tcnica requiri a la denunciada para que acredite la


racionalidad y legalidad de la Licencia cuestionada, en estricto cumplimiento del precedente de
observancia obligatoria sancionado por la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del
Indecopi con fecha 17 de octubre de 1997. Aun cuando la Municipalidad denunciada no ha
cumplido con absolver dicho requerimiento, la Comisin considera que debe resolver con los
elementos de juicio que se desprenden del propio expediente, sin renunciar a su competencia
atribuida por Ley.

II. SEALAMIENTO DE LA CUESTION CONTROVERTIDA:

De los argumentos presentados por las partes se desprende que la cuestin controvertida consiste
en determinar si la actuacin municipal destinada a exigir cobros por concepto de la
denominadaLicencia de Transporte Urbano, al amparo de lo dispuesto en el Edicto N 195,
constituye o no una barrera burocrtica que impide u obstaculiza ilegal o irracionalmente el acceso
o permanencia de la denunciante en el mercado del servicio de transporte pblico de pasajeros.

III. ANALISIS VALORATIVO DE LA CUESTION CONTROVERTIDA

A. EDICTO N 195-MLM:

El 28 de setiembre de 1994 el Concejo Metropolitano expide el Edicto N 195 que crea la Licencia
de Transporte Urbano para la provincia de Lima. Dicha norma fue publicada en el Diario Oficial El
Peruano el 17 de octubre de 1994, y establece que la mencionada licencia debe ser cancelada por
todas las personas naturales y jurdicas propietarias de las unidades vehiculares que prestan el
Servicio Pblico de Transporte de Pasajeros en rutas autorizadas por la Municipalidad.

De otro lado, el Artculo stimo del mencionado Edicto precis que dicho cuerpo legal entrara en
vigencia a partir de los treinta das siguientes a su publicacin.

Asimismo, la norma fij el monto mensual de la licencia en S/. 23,00 (veintitrs y 00/100 Nuevos
Soles). El rendimiento de la licencia se destina a financiar los gastos de mantenimiento y
reparacin del Sistema Vial, a la ejecucin del Plan Regulador de Rutas y a la regulacin, control y
administracin del Servicio Pblico de Transporte de Pasajeros para la Provincia de Lima.

B. METODOLOGIA APLICADA AL ANALISIS DEL CASO:

1. Expuestos los argumentos de las partes, fijada la cuestin controvertida, as como reseado el
contenido de la norma municipal cuestionada, antes de entrar al anlisis del caso desde el punto
de vista de su validez legal, es importante para la Comisin sealar qu entiende sobre la norma
que regula su campo de competencia; esto es, el Artculo 26BIS incorporado al Decreto Ley N
25868 por el Artculo 50 del Decreto Legislativo N 807.

2. La mencionada norma establece que la Comisin es competente, entre otras cosas, para
conocer sobre los actos y disposiciones de las entidades de la Administracin Pblica, incluso del
mbito municipal y regional, que impongan barreras burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal
o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes econmicos en el mercado, en especial
de las pequeas empresas, as como de velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la
materia contenidas en diversas normas legales entre las que se encuentran el Decreto Legislativo
N 668 (Ley de Garantas para el Comercio Interior y Exterior), el Decreto Legislativo N 757 (Ley
Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada), y el Artculo 61 del Decreto Legislativo N 776,
Ley de Tributacin Municipal. Segn lo prescrito por el Artculo 26BIS antes citado, ninguna otra
entidad de la Administracin Pblica puede arrogarse dichas facultades.

Tanto la Ley de Simplificacin Administrativa como la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
Privada y sus Reglamentos, incluyen dentro del concepto de Administracin Pblica a los
Gobiernos Locales, por lo que sus normas tambin les son de aplicacin a estos ltimos.

3. En ese orden de ideas, cuando el Artculo 26BIS antes mencionado, alude al concepto de
barrera burocrtica, la Comisin considera que se est refiriendo a todo acto o disposicin de la
administracin pblica que tiene por efecto impedir o restringir el acceso o permanencia de los
agentes econmicos en un determinado mercado, modificando directamente las condiciones
existentes para que dichos agentes puedan ejercer su actividad; por lo general dicha modificacin
est vinculada a la exigencia de requisitos, obligaciones y cobros, o al establecimiento de
impedimentos o limitaciones en la actuacin de los mismos. Estas barreras u obstculos pueden
ser, legales o ilegales y racionales o irracionales; lo primero, en tanto contravengan las
disposiciones sobre mercados competitivos que la Comisin tiene encomendado velar; y, lo
segundo, en tanto sus objetos guarden armona o no con prcticas y principios de orden lgico,
razonable y proporcional.

4. En el caso materia de anlisis, la actuacin municipal, que es objeto de la cuestin controvertida,


constituye una barrera burocrtica pues supone la creacin de un cobro para la fiscalizacin de las
actividades de transporte y la administracin modificando las condiciones existentes para participar
en ese mercado. Por consiguiente, esta Comisin se encuentra facultada para pronunciarse.

5. Conforme a la competencia atribuida por Ley y al precedente de observancia obligatoria


sancionado mediante Resolucin N 188-97-TDC de la Sala de Defensa de la Competencia del
Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, publicada en el Diario Oficial
El Peruano el 17 de octubre de 1997, y habiendo determinado que la actuacin municipal materia
del presente caso constituye una barrera burocrtica, segn lo dispuesto por el Artculo 26BIS del
Decreto Ley N 25868, corresponde a esta Comisin evaluar si dicha barrera burocrtica es: i) legal
o ilegal; y slo en el caso de comprobada su legalidad, si es ii) racional o irracional.

C. LEGALIDAD DE LA BARRERA BUROCRATICA IDENTIFICADA:

C.1 LEGALIDAD DE FONDO:

1. Atendiendo a que el cobro exigido por la Municipalidad Metropolitana de Lima por concepto de
Licencia de Transporte Urbano, constituye una barrera burocrtica en el sentido del Artculo 26BIS,
corresponde a la Comisin analizar si dicho cobro responde a las facultades que la Ley confiere a
las municipalidades en materia de regulacin del transporte pblico.

2. El inciso 5) del Artculo 10 de la Ley Orgnica de Municipalidades, referente a la competencia


de los municipios, otorga a stos facultades para regular el transporte colectivo, la circulacin y el
trnsito. En tal sentido, el Artculo 69 de la ley establece como funcin de las municipalidades en
dicha materia, la de regular el transporte urbano y otorgar las licencias y concesiones
correspondientes, de conformidad con los Reglamentos de la materia, as como la de controlar el
cumplimiento de las normas vigentes.

3. Asimismo, en lo que respecta a las facultades de las municipalidades provinciales, la propia Ley
Orgnica de Municipalidades, en sus Artculos 134 y 136 confieren stas atribuciones para
regular, organizar y controlar el sistema del transporte colectivo, la circulacin y el trnsito
metropolitano.

4. Del mismo modo, el Cdigo de Trnsito y Seguridad Vial, aprobado por el Decreto Legislativo N
420, al enumerar taxativamente a las autoridades de trnsito, incluye a las municipalidades
provinciales, y les otorga la atribucin de regular el trnsito en sus respectivas jurisdicciones, de
acuerdo con sus propias caractersticas y necesidades. (Artculos 4 y 6 del Decreto Legislativo N
420).

5. De otro lado, el Artculo 4 del Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e
Interurbano de Pasajeros, aprobado mediante Decreto Supremo N 12-95-MTC, establece que
dicho servicio pblico slo podr ser prestado luego de obtener la concesin o autorizacin
respectiva de la municipalidad provincial.

6. Por su parte el Artculo 67 de la Ley de Tributacin Municipal, aprobada por Decreto Legislativo
N 776, reconoce la facultad municipal para imponer tasas a todos aquellos que realicen
actividades sujetas a fiscalizacin o control, siempre que dicha actividad de fiscalizacin o control
haya sido atribuida expresamente a la municipalidad.

7. Dicha autorizacin para el control de las actividades relacionadas con la prestacin del servicio
pblico de transporte urbano de pasajeros se encuentra contemplada de manera expresa en la Ley
Orgnica de Municipalidades, tal como se puede apreciar de los numerales precedentes por lo que
la tasa denominada Licencia de Transporte Urbano, establecida mediante el Edicto N 195-94,
se ajusta al ordenamiento jurdico.

8. Adicionalmente a ello, se debe tener en consideracin que el Reglamento Nacional del Servicio
Pblico de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros antes mencionado, reconoce la facultad
de las municipalidades provinciales para el otorgamiento de las licencias y consiguientemente, para
generar el cobro de los derechos correspondientes. En otras palabras, ratifica las disposiciones
contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades y en el inciso e) del Artculo 68 del Decreto
Legislativo N 776. Asimismo, dicho Reglamento establece los lmites en el monto que pueden
exigir los municipios por dicha tasa. Contrariamente a la interpretacin de la denunciante, la tasa
cuestionada financia la fiscalizacin y control de la actividad, y no grava el uso de vas.

C.2 LEGALIDAD DE FORMA:

1. De acuerdo con lo establecido en el precedente de observancia obligatoria sancionado por la


Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi, mediante Resolucin N 213-97-
TDC, para la aplicacin del control de legalidad previsto en el Artculo 26BIS del Decreto Ley N
25868 en los casos de contribuciones y tasas municipales, deber tenerse en cuenta que las
Municipalidades deben emplear el mecanismo legal de la Ordenanza Municipal para la creacin de
dichos tributos, debiendo aprobarse los mismos mediante el voto conforme de no menos de la
mitad del nmero legal de los miembros del Concejo. Asimismo, se precisa que en el caso de
contribuciones y tasas creadas mediante normas emitidas por las Municipalidades Distritales, las
mismas resultan exigibles a partir del da siguiente de la publicacin del Acuerdo del Concejo
Provincial que las ratifica.

2. Adicionalmente, debemos sealar que la parte denunciante sostiene que el Edicto cuestionado
no fue prepublicado, careciendo de esta manera de un requisito para su entrada en vigencia al
contravenir lo dispuesto en el inciso c) del Artculo 60 de la Ley de Tributacin Municipal, que
establece que los Edictos municipales que creen tasas debern ser prepublicados en medios de
prensa escrita de difusin masiva de la circunscripcin por un plazo no menor a treinta das antes
de su entrada en vigencia.

3. En relacin con la diferencia denominativa entre Ordenanza y Edicto, debemos sealar que
legislativamente, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Tributacin Municipal, su diferencia
se estableca por el contenido temtico del segundo, es decir la materia tributaria de acuerdo con lo
establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades, por lo cual era necesario para su aprobacin
una mayora calificada y la exigencia de ratificacin por el Concejo Provincial, para el caso de
norma distrital.

Sin embargo, debe tenerse en consideracin que a partir de la entrada en vigencia del Cdigo
Tributario, aprobado por el Decreto Legislativo N 816, se ha eliminado a los Edictos Municipales
como mecanismos legales de creacin de tributos municipales, establecindose como instrumento
legal a la Ordenanza.

4. En el caso materia de anlisis la Municipalidad Metropolitana ha hecho uso del Edicto como el
instrumento para la aprobacin de la Licencia de Transporte Urbano, ello, como consecuencia que
dicha norma fue promulgada con anterioridad a la entrada en vigencia del Cdigo Tributario, por lo
que la Comisin considera necesario analizar si el Edicto N 195 ha observado los requisitos
formales, establecidos tanto en la Ley Orgnica como en la Ley de Tributacin Municipal para su
entrada en vigencia.

5. De acuerdo con las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades y en el


Decreto Legislativo N 776, las disposiciones con contenido tributario, deben satisfacer los
siguientes requisitos para su validez:

- prepublicacin en un medio de difusin masiva de la localidad con un plazo no menor de


treinta das anteriores a su vigencia; (inciso c) Artculo 60 del Decreto Legislativo N 776)

- aprobacin mediante el voto conforme de no menos de la mitad del nmero legal de los
miembros del Concejo; y (primer prrafo del Artculo 94 de la Ley Orgnica de Municipalidades)

- en el caso de normas Distritales, ratificacin del Concejo Provincial, para su vigencia.


(segundo prrafo del Artculo 94 de la Ley Orgnica de Municipalidades)

6. En este sentido, la Comisin considera que el Edicto N 195-94 ha cumplido con los requisitos
para su validez, dado que en el considerando de dicha norma se establece que el Concejo, en
Sesin Ordinaria celebrada el 26 de setiembre de 1994, aprob el Edicto por unanimidad y,
asimismo, seala en el Artculo Stimo del mencionado cuerpo legal, que el Edicto regir a partir de
los treinta das siguientes al de su publicacin en el Diario Oficial El Peruano, lo que, a criterio de la
Comisin, est en concordancia con la prepublicacin estipulada en el Artculo 60 de la Ley de
Tributacin Municipal.

D. CONCLUSION DE LEGALIDAD:

Por lo expuesto anteriormente, la Comisin considera que el Edicto N 195-94 no constituye una
barrera burocrtica legal tanto en su fondo como en su forma, por lo que a continuacin
corresponder realizar el anlisis de racionalidad de la exigencia materia de la denuncia.

E. RACIONALIDAD DE LA BARRERA BUROCRATICA IDENTIFICADA:

1. De acuerdo con el precedente de observancia obligatoria sancionado por la Sala de Defensa de


la Competencia del Tribunal del Indecopi mediante la Resolucin N 188-97-TDC, al analizar la
racionalidad de la medida materia de la denuncia se deber tener en consideracin lo siguiente:

- Si la licencia corresponde a la prestacin efectiva de un servicio pblico administrativo de


fiscalizacin o control.
- Si la materia objeto de fiscalizacin o control guarda coherencia con el inters pblico
definido por la ley e interpretado a travs de la licencia.

- Si se ha individualizado adecuadamente a los administrados sujetos al servicio pblico de


fiscalizacin o control, conforme al mandato de la ley.

- Si existe una razonable equivalencia entre el costo de los servicios que se presta y los
cobros realizados para financiar tales servicios.

2. De acuerdo con lo sealado por la parte denunciada y por lo establecido en el propio Edicto, el
inters pblico que justifica la exigencia de la Licencia de Transporte Urbano es el mantenimiento y
reparacin del Sistema Vial, as como su sealizacin y semaforizacin, lo que constituye un
aporte para que el servicio de transporte de pasajeros se preste en mejores condiciones, haciendo
efectiva de esta manera la garanta de libre trnsito.

3. En tal sentido, el servicio prestado por la municipalidad se materializa en las acciones que
adopta con el propsito de que las actividades destinadas a prestar el Servicio Pblico de
Transporte Urbano se desarrollen en condiciones de seguridad y orden, para lo cual se encarga de
mantener las vas en buen estado y debidamente sealizadas, as como implementar un sistema
de rutas que permita a las empresas prestadoras de estos servicios atender a un nmero
razonable de usuarios.

4. En lo que respecta a la racionalidad del tributo creado, la Comisin ha constatado que el pago
mensual ascendente a S/. 23.00 (veintitrs y 00/100 Nuevos Soles) no excede el lmite establecido
en el Decreto Supremo N 012-95-MTC, que aprueba el Reglamento Nacional del Servicio Pblico
de Transporte Urbano.

Adicionalmente, y de conformidad con las disposiciones legales que han sido analizadas, los
montos recaudados por la licencia se destinan a la realizacin de las actividades de fiscalizacin
que la Municipalidad efecta al amparo de lo dispuesto en el inciso 4) del Artculo 69 de la Ley
Orgnica de Municipalidades.

5. En consecuencia, el cobro exigido por la Municipalidad sustentado en la denominada Licencia


de Transporte Urbano no constituye una barrera burocrtica irracional que impida u obstaculice el
acceso o permanencia de la denunciante en el mercado de transporte pblico de pasajeros.

F. PRONUNCIAMIENTO DE LA SALA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

Asimismo, la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de Defensa de la Competencia y la


Propiedad Intelectual, mediante Resolucin N 210-97-TDC, de fecha 15 de agosto de 1997,
notificada a la Comisin de Acceso al Mercado el 6 de enero de 1997 (sic) ha resuelto en un
proceso sobre la misma materia, que la cuestionada Licencia de Transporte Urbano no
constituye una barrera burocrtica ilegal o irracional para la prestacin del servicio de transporte
urbano.

POR LO EXPUESTO:

Teniendo en cuenta lo expresado y en ejercicio de sus atribuciones;

RESUELVE:

Primero.- Declarar que la denominada Licencia de Transporte Urbano no constituye una barrera
burocrtica que obstaculice el acceso o permanencia en el mercado, segn sea el caso, de los
agentes econmicos dedicados a la prestacin del Servicio Pblico de Transporte Urbano de
Pasajeros que operan las rutas autorizadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Segundo.- Declarar infundada la denuncia interpuesta por la EMPRESA DE TRANSPORTES Y


SERVICIOS NUEVA AMERICA S.A., EMPRESA DE TRANSPORTES DE SERVICIO ESPECIAL
HUASCAR S.A., EMPRESA DE TRANSPORTE ESPECIAL SOLIDARIDAD S.A., EMPRESA DE
TRANSPORTES DE SERVICIO URBANO SANTA CRUZ S.A., SOCIEDAD OBRERA DE
TRANSPORTE PRIMERO DE MAYO S.A., y EMPRESA DE TRANSPORTE 41 S.A., contra la
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA.

OSCAR BLANCO SANCHEZ

CESAR GONZALES HURTADO

AUGUSTO ALVAREZ RODRICH

ELENA CONTERNO MARTINELLI

JAVIER TOVAR GIL

RESOLUCION 0070-1998/TDC-INDECOPI

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Sala de Defensa de la Competencia

EXPEDIENTE N 035-CAM-97

PROCEDENCIA : COMISION DE ACCESO AL MERCADO (LA COMISION)

DENUNCIANTE : EMPRESA DE TRANSPORTES Y SERVICIOS NUEVA AMERICA


S.A., EMPRESA DE TRANSPORTES DE SERVICIO ESPECIAL HUASCAR, EMPRESA DE
TRANSPOR- TE ESPECIAL SOLIDARI-AD S.A., EMPRESA DE TRANSPORTE DE SERVICIO
URBANO SANTA CRUZ S.A., SOCIEDAD OBRERA DE TRANSPORTE PRIMERO DE MAYO S.A.
Y EMPRESA DE TRANSPORTE 41 S.A. (LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE)

DENUNCIADO : MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA (LA MUNICIPALIDAD)

MATERIA : ACCESO AL MERCADO BARRERAS BUROCRATICAS QUE IMPIDEN


EL ACCESO Y LA PERMANENCIA EN EL MERCADO LICENCIAS MUNICIPALES

ACTIVIDAD : OTROS TIPOS DE TRANSPORTE REGULAR DE PASAJEROS POR VIA


TERRESTRE

Sumilla: Se confirma la resolucin emitida por la Comisin de Acceso al Mercado que


declar infundada la denuncia planteada por la Empresa de Transportes y Servicios Nueva
Amrica S.A. y otras contra la Municipalidad Metropolitana de Lima debido a los cobros que
realizaba esta ltima por el concepto de Licencia de Transporte Pblico para la provincia
de Lima. La Sala consider que la Municipalidad se haba adecuado a las facultades que le
otorgaba la ley para fiscalizar y controlar la prestacin del servicio de transporte urbano e
interurbano de pasajeros y para financiar el desarrollo de dichas actividades de supervisin
mediante el cobro de licencias. Asimismo, se establece como precedente de observancia
obligatoria el criterio que deber tenerse en cuenta para la aplicacin del requisito de
prepublicacin de las disposiciones municipales de contenido tributario establecido en el
inciso c) del Artculo 60 del Decreto Legislativo N 776.
Lima, 13 de marzo de 1998

I. ANTECEDENTES

Con fecha 10 de julio de 1997, las empresas de transporte denunciaron a la Municipalidad por la
realizacin de cobros que contra venan lo dispuesto en el Artculo 61 del Decreto Legislativo N
776. En este sentido, las empresas de transporte sealaron que deban abonar mensualmente a la
Municipalidad la suma de S/.23.00, por vehculo, por el concepto de Licencia de Transporte
Urbano, conforme a lo establecido en el Edicto N 195-94. Las empresas de transporte
fundamentaron su denuncia en los siguientes argumentos:

(i) Antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N 776, la Municipalidad estableci
mediante los Edictos Ns 171-92 y 172-92 un tributo denominado Certificado de Operacin por
Uso de Vas (CERTIFOP). Los recursos provenientes de dicho tributo seran destinados al
mantenimiento y reparacin del sistema de sealizacin y semaforizacin, as como a la regulacin
y control del servicio de transporte urbano de pasajeros para la provincia de Lima.

(ii) El 28 de setiembre de 1994 la Municipalidad emiti el Edicto N 196, mediante el cual cre la
denominada Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima, exigida a todas las
personas naturales o jurdicas propietarias de unidades que prestan el servicio de transporte
urbano de pasajeros en las rutas autorizadas por la Municipalidad. Dicha licencia, segn
expresaron las denunciantes, contravena lo dispuesto en el Artculo 61 del Decreto Legislativo N
776.

(iii) Asimismo, la Municipalidad no cumpli con el requisito establecido en el inciso c) del Artculo
60 del Decreto Legislativo N 776, conforme al cual los edictos que crean tasas deben ser
prepublicados en medios de prensa escrita de difusin masiva de la circunscripcin, por un plazo
no menor a 30 das anteriores a su entrada en vigencia.

(iv) Finalmente, las denunciantes solicitaron que la Comisin ordenara a la Municipalidad, como
medida cautelar, que se abstuviera de exigir por cualquier va el cobro de la licencia establecida en
el Edicto N 196.

Mediante Resolucin N 01-97-CAM-INDECOPI/EXP-036 del 27 de mayo de 1997 (sic), la


Comisin admiti a trmite la denuncia y corri traslado de la misma a la Municipalidad.

El da 24 de julio de 1997 la Municipalidad present sus descargos, en los cuales seal que el
Edicto N 195 -modificado por los Edictos Ns 202 y 208- no infringe en modo alguno el Artculo 61
de la Ley de Tributacin Municipal, dado que es facultad de la Municipalidad modificar, crear y
suprimir las tasas por los servicios que presta, siendo que la suma recaudada por la licencia
cuestionada se destina al mantenimiento de las vas, a su semaforizacin y sealizacin, a fin de
ponerlas en estado ptimo para la circulacin. Por otro lado, precis que contra los edictos
municipales nicamente proceda la accin popular ante el Poder Judicial, de conformidad con el
Artculo 124, inciso 2), de la Ley Orgnica de Municipalidades.

Mediante Resolucin N 02-97-CAM-INDECOPI/EXP-036 del 8 de enero de 1998, la Comisin


declar infundada la denuncia e indic que la denominada Licencia de Transporte Urbano para la
provincia de Lima respetaba las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades,
en el Cdigo de Trnsito y Seguridad Vial y en el Reglamento Nacional del Servicio Pblico de
Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros. Por tanto, estableci que los cobros cuestionados
no constituan barreras burocrticas que impidieran el acceso o la permanencia en el mercado de
los agentes econmicos que prestan servicios de transporte de pasajeros en las rutas autorizadas
por la Municipalidad. Finalmente, la Comisin seal que el Edicto N 195, mediante el cual se
aprob la Licencia cuestionada, cumpla con los requisitos formales establecidos en la Ley
Orgnica de Municipalidades y en la Ley de Tributacin Municipal para su entrada en vigencia.
Con fecha 20 de enero de 1998, las empresas de transporte presentaron un recurso de apelacin
contra la referida resolucin, en el cual sealaron lo siguiente:

(i) El Edicto N 195-94 no cumpli con el requisito de prepublicacin establecido en el inciso c) del
Artculo 50 del Decreto Legislativo N 776 -Ley de Tributacin Municipal.

(ii) El Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros,
citado en la resolucin de la Comisin, fue publicado nueve meses despus de publicado el Edicto
N 195-94, con lo cual se otorga fuerza retroactiva al mencionado edicto.

(iii) El hecho que la Municipalidad tenga facultades para regular el transporte colectivo, la
circulacin y el trnsito no implica de ninguna manera que cuente con facultades de fiscalizacin o
control.

(iv) Finalmente, las denunciantes sealaron que los servicios de mantenimiento de la


infraestructura vial urbana, semaforizacin y sealizacin no son servicios individualizados en las
empresas de transporte urbano, debido a que dichos servicios benefician a toda la colectividad.

Mediante Resolucin N 03-97-CAM-INDECOPI/EXP0035 de fecha 8 de julio de 1997, la Comisin


concedi el recurso de apelacin interpuesto por las empresas de transporte y orden elevar los
actuados a la Sala. La Sala, a su vez, dispuso correr traslado del recurso de apelacin a la
Municipalidad, la misma que no absolvi dicho traslado dentro del trmino establecido.

II. CUESTIONES EN DISCUSION

De los antecedentes expuestos y del anlisis del expediente, a criterio de esta Sala, las cuestiones
en discusin son las siguientes:

(i) Determinar si de conformidad con el Decreto Legislativo N 776 y la Ley Orgnica de


Municipalidades, la Municipalidad cuenta con facultades para cobrar a las empresas de transporte
denunciantes la Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima y, asimismo, si la
creacin del mencionado tributo cumpli con los requisitos formales establecidos en la ley para su
entrada en vigencia; y,

(ii) De ser el caso, establecer si los cobros que la Municipalidad efecta a las empresas
denunciantes por concepto de Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima cumplen
con el requisito de racionalidad.

III. ANALISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSION

III.1. La evaluacin de las licencias municipales en materia de transporte urbano.

Conforme al Artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868, introducido por el Artculo 60 del Decreto
Legislativo N 807, corresponde a la Comisin conocer sobre los actos o disposiciones de la
Administracin Pblica, incluidas las entidades del mbito municipal, que impongan barreras
burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o la permanencia de los
agentes econmicos en el mercado, pudiendo eliminar dichas barreras. Asimismo, corresponde a
la Comisin velar por el cumplimiento de lo establecido en el Artculo 61 del Decreto Legislativo N
776, en virtud del cual las Municipalidades estn impedidas de establecer tasas o contribuciones
que graven la entrada, salida o trnsito de personas, bienes, mercaderas, productos y animales en
el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado(1) .
Con relacin a la aplicacin del referido Artculo 61 del Decreto Legislativo N 776, la Sala ha
establecido(2) que si bien es cierto que las Municipalidades no pueden gravar a los particulares
que prestan servicios de transporte por el solo hecho de aprovechar las vas pblicas de su
jurisdiccin, ello no impide a los gobiernos locales efectuar cobros de distinta naturaleza, como es
el caso de las licencias(3) , cuyo objeto es financiar la realizacin de determinadas actividades de
fiscalizacin o control de que la ley ha encomendado a los gobiernos locales.

En el presente caso, debe efectuarse el anlisis del tributo denominado Licencia de Transporte
Urbano para la provincia de Lima tomando en cuenta los criterios recogidos por la Sala en la
Resolucin N 188-97-TDC, emitida el 23 de julio de 1997(4) , que estableci como precedente de
observancia obligatoria los elementos de juicio que debern tenerse en cuenta al momento de
evaluar si el cobro de una determinada licencia constituye una barrera burocrtica que limita el libre
acceso al mercado, as como las cargas en materia probatoria que recaen sobre las partes en
estos casos.

III.2. Sobre la legalidad y la racionalidad de la Licencia de Transporte Urbano para la provincia


de Lima.

III.2.1. Si la licencia encuadra o no dentro de las atribuciones y competencias atribuidas a la


Municipalidad.

En concordancia con los criterios establecidos por la Sala en el precedente de observancia


obligatoria aprobado para la evaluacin de la legalidad y la racionalidad de las licencias la
Comisin estableci que la Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima resista el
anlisis de legalidad ya que encuadraba dentro de las atribuciones y competencias atribuidas por la
ley a las Municipalidades y cumplan con las formalidades y procedimientos necesarios para la
aprobacin de dicho tributo.

La Sala coincide con lo establecido por la Comisin, toda vez que la competencia de la
Municipalidad se encuentra sustentada en disposiciones tales como el Artculo 2 del Decreto
Legislativo N 651(5) , que estableci el libre acceso a las rutas del servicio pblico de transporte
urbano e interurbano de pasajeros que fuesen autorizadas por los Concejos Provinciales. As
mismo, el Decreto Ley N 26457(6) ratific dicha medida y especific que corresponda a los
Concejos Provinciales autorizar las rutas del servicio pblico de transporte urbano e interurbano, a
las cuales tienen acceso sin ninguna restriccin administrativa las empresas de transporte de
servicio pblico. Por otro lado, los incisos 1)y 2) del Artculo 69 de la Ley Orgnica de
Municipalidades(7) establecen como funciones de los gobiernos locales en materia de transporte
circulacin y trnsito, las de regular el transporte colectivo, otorgar licencias o concesiones y
controlar el cumplimiento de las normas y requisitos correspondientes conforme a ley.

En este orden de ideas, el 17 de octubre de 1994 fue publicado el Edicto N 195, mediante el cual
se cre el tributo denominado Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima. El
Artculo 5 de dicha disposicin estableci que el rendimiento de la referida licencia estaba
destinado a:

(i) financiar los gastos de mantenimiento y reparacin del Sistema Vial, conformado por los
sistemas de sealizacin, semaforizacin y de la red vial de la jurisdiccin de la provincia de Lima.

(ii) a la ejecucin del Plan Regulador de Rutas aprobado por Decreto de Alcalda N 054-93-MLM;
y,

(iii) a la regulacin, control y administracin del Servicio Pblico de Transporte de Pasajeros para la
Provincia de Lima.
Dichas actividades de fiscalizacin y control se encuentran dentro de las competencias atribuidas a
las Municipalidades, conforme a lo dispuesto en el Artculo 69, incisos 1 ) y 2), de la Ley Orgnica
de Municipalidades, el Decreto Legislativo N 651 y el Decreto Ley N 25457.

De otro lado, mediante Edicto N 208, publicado el 6 de abril de 1995, la Municipalidad estableci
que el cobro por concepto de licencia de transporte urbano sera de S/. 23.00 mensual y nico para
todo tipo de vehculo. Asimismo, la tercera disposicin complementaria del Decreto Supremo N
12-95-MTC, Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e Interurbano de
Pasajeros(8) , dispuso que las tasas mensuales que las Municipalidades Provinciales cobren por
cada vehculo de transporte urbano e interurbano habilitado -en aplicacin de los Artculos 68,
inciso e) y 61 del Decreto Legislativo N 776- no debern exceder del 1.15 por ciento de la UIT
vigente a la fecha del pago.

Sobre el particular, las empresas de transporte denunciantes sealaron en su recurso de apelacin


que el Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros,
citado tambin en la resolucin de la Comisin, fue publicado nueve meses despus de publicado
el Edicto N 195-94, con lo cual se haba otorgado fuerza retroactiva al mencionado reglamento.

Al respecto debe indicarse que la Municipalidad cuenta con competencia originaria para crear,
modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias conforme a lo dispuesto
en el Artculo 192, inciso 3), de la Constitucin, potestad que para el caso de las licencias se
encuentra reglamentada por los Artculos 67 y 68, inciso e), de la Ley de Tributacin Municipal.

En este orden de ideas, debe indicarse que la vigencia del Edicto N 195-94 no se encontraba
sujeta a la aprobacin del Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e
Interurbano de Pasajeros, toda vez que esta ltima norma slo reglament las disposiciones que
de modo genrico ya se encontraban comprendidas en la Ley Orgnica de Municipalidades, en el
Decreto Legislativo N 651 y en el Decreto Ley N 26457, conforme se ha indicado al principio de
esta seccin.

III.2.2. Sobre las formalidades relativas a la creacin de la licencia.

La Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima fue creada por el Edicto N 195 de
fecha 17 de octubre de 1994, siendo que en dicho momento el instrumento normativo adecuado
para establecer licencias en el Edicto, conforme a lo dispuesto por el Artculo 94 de la Ley
Orgnica de Municipalidades(9) , ya que recin a partir de la entrada en vigencia del Decreto
Legislativo N 816 las contribuciones y las tasas deben ser aprobadas mediante Ordenanzas(10) .

Por otro lado, las empresas de transporte indicaron en su recurso de apelacin que el Edicto N
195, mediante el cual se cre la licencia cuestionada; no haba cumplido con el requisito de
prepublicacin establecido en el inciso c) del Artculo 60 del Decreto Legislativo N 776. Sobre el
particular, la Comisin estableci que el Artculo stimo del Edicto sealaba que dicha norma
regira a partir de los treinta das siguientes al de su publicacin en el Diario Oficial El Peruano, lo
que, a criterio de la Comisin, est en concordancia con la prepublicacin estipulada en el Artculo
60 de la Ley de Tributacin Municipal.

El inciso c) del Artculo 60 del Decreto Legislativo N 776 establece que Los Edictos municipales
que crean tasas debern ser prepublicados en medios de prensa escrita de difusin masiva de la
circunscripcin por un plazo no menor a 30 das antes de su entrada en vigencia. En tal sentido,
la Sala considera que cuando la norma utiliza el vocablo prepublicacin est reglamentando la
forma de entrada en vigencia de las normas de carcter tributario que emiten los municipios,
motivo por el cual coincide con la interpretacin efectuada por la Comisin en el presente caso.

De este modo, la Ley de Tributacin Municipal ha buscado que las normas municipales en esta
materia tengan una adecuada difusin entre el pblico antes de ser efectivamente aplicadas y, para
ello, ha establecido un sistema de vigencia diferida, esto es, que la norma que establece el tributo
no podr entrar en vigencia sino hasta 30 das despus de su respectiva publicacin. Asimismo,
para la aplicacin de este requisito a las normas tributarias emitidas por las municipalidades
distritales, debe entenderse que stas entrarn en vigencia 30 das despus de publicada la
respectiva ratificacin por el concejo provincial.

Por ello, cuando el Edicto N 195 estableci que entrara en vigencia a los 30 das siguientes al de
su publicacin en el Diario Oficial El Peruano, cumpli con el requisito de prepublicacin
establecido en el Artculo 60, inciso c), de la Ley de Tributacin Municipal, tal como indic la
Comisin.

III.2.3. Si la licencia corresponde a la prestacin efectiva de un servicio de fiscalizacin o control y


si ste guarda coherencia con el inters pblico definido en la ley.

Con respecto al anlisis de la racionalidad del tributo, debe indicarse que la licencia cuestionada
tiene como finalidad financiar la prestacin efectiva de los servicios pblicos administrativos de
fiscalizacin o control establecidos en el Edicto N 195, esto es, la regulacin, control y
administracin del Servicio Pblico de Transporte de Pasajeros para la provincia de Lima, la
ejecucin del plan regulador de rutas y financiar los gastos de reparacin del sistema vial, segn se
ha indicado en el punto III.2.1 de la resolucin. Asimismo, dichas materias objeto de fiscalizacin y
control guardan coherencia con el inters pblico definido por la ley, que consiste en regular el
transporte urbano y otorgar las licencias o concesiones de ruta respectivas, segn los reglamentos
de la materia(11) , conforme a lo dispuesto en los incisos 1) y 2) del Artculo 69 de la Ley Orgnica
de Municipalidades(12) , en el Decreto Legislativo N 651 y en el Decreto Ley N 25457(13) .

Sin embargo, las denunciantes sealaron en su recurso de apelacin que los servicios de
mantenimiento de la infraestructura vial urbana, semaforizacin y sealizacin no eran servicios
individualizados en las empresas de transporte urbano, debido a que dichos servicios en realidad
beneficiaban a toda la colectividad.

Sobre el particular, la sala considera necesario precisar que las Municipalidades realizan diversas
obras y actividades de ordenamiento del trnsito relativas al servicio pblico de transporte urbano e
interurbano de pasajeros, tales como establecer corredores viales, semforos y paraderos
especiales, asi como pasos peatonales para facilitar la circulacin y el embarque y desembarque
de pasajeros. Dichas obras y actividades resultan necesarias para la fiscalizacin y el control de las
actividades de los transportistas y, en tal sentido, constituyen un sustento adecuado para la licencia
analizada en el presente caso.

En consecuencia, la prestacin de los mencionados servicios guarda coherencia con el inters


pblico definido por la Ley y con las dems actividades previstas en el Edicto N 195 -norma de
creacin de la licencia-, esto es, la regulacin, control y administracin del Servicio Pblico de
Transporte de Pasajeros para la provincia de Lima y la ejecucin del Plan Regulador de Rutas,
aprobado por Decreto de Alcaldia N 054-93-MLM. As, debe concluirse que el conjunto de los
servicios descritos en la licencia forman parte del esquema de fiscalizacin y control del servicio de
transporte urbano e interurbano de pasajeros y, por tanto, justifican el establecimiento de los
cobros cuestionados.

III.2.4. Si la Municipalidad individualiz correctamente a los sujetos afectos a la licencia.

La Sala considera que la Municipalidad individualiz adecuadamente como sujetos pasivos del
tributo a las personas naturales y jurdicas propietarias de unidades vehiculares que prestan el
servicio pblico de transporte de pasajeros en rutas autorizadas por la Municipalidad, lo cual quiere
decir que los sujetos a quienes se traslada los costos de las actividades de fiscalizacin realizadas
por la Municipalidad coinciden con los agentes econmicos que prestan el servicio materia de
control.
III.2.5. La racionalidad de los costos trasladados a los contribuyentes por la licencia cuestionada y
si ellos no son financiados por otros tributos ya existentes.

En cuanto a la racionalidad de los costos que se traslada a los contribuyentes en este caso, esto
es, el cobro de S/ 23.00 (veintitrs nuevos soles) mensuales por vehculo autorizado, debe tenerse
en cuenta que resulta razonable teniendo en cuenta los gastos en que tiene que incurrir la
Municipalidad para realizar las actividades de fiscalizacin y control del transporte urbano e
interurbano de pasajeros que le ha encomendado la ley. Dicho monto, a su vez, se encuentra
dentro del margen del 1.15 por ciento de la UIT vigente a la fecha del pago establecido en la
tercera disposicin complementaria del Decreto Supremo N 12-95-MTC, norma que debe ser
tomada en cuenta para determinar si son razonables los cobros efectuados.

Finalmente, en este caso no existen elementos de juicio que permitan suponer que los costos de
los servicios de fiscalizacin o control efectuados por la Municipalidad se encuentran financiados
por otro u otros tributos ya existentes.

En consecuencia, al haberse acreditado la legalidad y racionalidad de los cobros que efectuaba la


Municipalidad por concepto de Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima, debe
concluirse que dichos cobros no contravienen lo dispuesto en el Artculo 61 del Decreto Legislativo
N 776.

III.3. Precedente de observancia obligatoria y difusin de la resolucin.

Por ltimo, en aplicacin del Artculo 43 del Decreto Legislativo N 807 y, atendiendo a que tanto
esta resolucin como la de primera instancia han interpretado de modo expreso y con carcter
general el sentido de la legislacin vigente, corresponde declarar que dichas resoluciones
establecen un precedente de observancia obligatoria en la aplicacin del principio que se enuncia
en la parte resolutiva de la presente resolucin.

Por otro lado, corresponde disponer que la Secretara Tcnica oficie al Directorio del Indecopi para
que ordene la publicacin de dichas resoluciones en el Diario Oficial El Peruano.

IV. RESOLUCION DE LA SALA

Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto:

Primero.- Confirmar la Resolucin N 02-97-CAM-INDECOPI/EXP-0035 de la Comisin de Acceso


al Mercado, que declar infundada la denuncia planteada por Empresa de Transportes y Servicios
Nueva Amrica S.A., Empresa de Transportes de Servicio Especial Huscar, Empresa de
Transporte Especial Solidaridad S.A.. Empresa de Transporte de Servicio Urbano Santa Cruz S.A.,
Sociedad Obrera de Transporte Primero de Mayo S.A. y Empresa de Transporte 41 S.A. contra la
Municipalidad Metropolitana de Lima, debido a los cobros que realizaba esta ltima por el concepto
de Licencia de Transporte Urbano para la provincia de Lima.

Segundo.- De conformidad con lo establecido en el Artculo 43 del Decreto Legislativo N 807,


declarar que la presente resolucin, conjuntamente con la de primera instancia constituyen un
precedente de observancia obligatoria en la aplicacin del principio que se enuncia a continuacin:

Para la aplicacin del control de legalidad previsto en el Artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868
en los casos de contribuciones y tasas municipales, deber tenerse en cuenta que el requisito de
prepublicacin establecido en el Artculo 60, inciso c), de la Ley de Tributacin Municipal
reglamenta la forma de entrada en vigencia de las normas de carcter tributario que emiten los
municipios. En tal sentido, para que dichas normas tengan una adecuada difusin entre el pblico
antes de ser efectivamente aplicadas, se ha establecido un sistema de vigencia diferida, de modo
tal que la norma que establece el tributo no podr entrar en vigencia sino hasta 30 das despus de
su respectiva publicacin. Asimismo, para la aplicacin de este requisito a las normas tributarias
emitidas por las municipalidades distritales, debe entenderse que stas entrarn en vigencia 30
das despus de publicada la respectiva ratificacin por el concejo provincial.

Tercero.- Disponer que la Secretara Tcnica pase copias de la presente resolucin, as como de la
resolucin de Primera Instancia, al Directorio del INDECOPI, para su publicacin en el Diario Oficial
El Peruano, de acuerdo a lo establecido en el segundo prrafo del Artculo 43 del Decreto
Legislativo N 807.

Con la intervencin de los seores vocales: Alfredo Bullard Gonzalez, Hugo Eyzaguirre del Sante,
Liliana Ruiz de Alonso, Gabriel Ortiz de Zevallos Madueo y Jos Antonio Payet Puccio.

ALFREDO BULLARD GONZALEZ

Presidente

Barreras de acceso al mercado: exigencia del pintado de taxis (A) (*)

(*) Esta Jurisprudencia se public en el Tomo N 11 de Dilogo con la Jurisprudencia

Se establece como precedente de observancia obligatoria los criterios que deber tenerse en
cuenta para determinar la existencia de una barrera burocrtica ilegal o irracional que impide el
acceso o la permanencia en el mercado, as como las cargas en materia probatoria que recaen
sobre las partes en los procedimientos seguidos ante la Comisin.

Expediente 036-96-CAM/Indecopi

Resolucin 182-97-TDC/Indecopi

Expediente 036-96-CAM/Indecopi

Fecha : 20 de agosto de 1997


Procedencia : Comisin de Acceso al Mercado (La Comisin)

Denunciante : Inversiones La Merced S.A. (La Merced)

Denunciados : Alcalde Provincial de Trujillo (El Alcalde) y Municipalidad Provincial de


Trujillo (La Municipalidad)

Materia : Acceso al Mercado Imposicin de Barreras Burocrticas que impiden la


permanencia en el mercado

Precedente de Observancia Obligatoria

Actividad : Transporte Pblico

Lima, 16 de julio de 1997

I. ANTECEDENTES.

La denunciante es una empresa constituida el 16 de diciembre de 1994 que se dedica desde hace
ms de dos aos a prestar el servicio de transporte de pasajeros en automviles de alquiler -taxi-
en la ciudad de Trujillo, utilizando para ello la denominacin "Fono Taxi". Los veinte automviles
con los que presta dicho servicio tienen carrocera de color blanco y/o plomo y llevan una farola en
el techo de color blanco con letras de color plomo y/o turquesa, as como la denominacin "Fono
Taxi" y el nmero telefnico de la empresa.

El 2 de julio de 1996, el Alcalde emiti el Decreto de Alcalda N 23-96-MPT por el cual se


uniformizaba las caractersticas fsicas que deban tener los taxis. Entre las disposiciones
contenidas en dicho decreto, se estableca la obligacin de pintar la carrocera de los taxis de color
amarillo cromo y sus techos de color negro (1).

El 21 de noviembre de 1996, La Merced denunci al Alcalde y a la Municipalidad por imponer


trabas burocrticas que dificultaban su permanencia en el mercado, derivadas de la expedicin del
Decreto de Alcalda N 023-96-MPT, en base a los siguientes argumentos:

(i) El artculo 13 del Decreto Legislativo N 668, seala que los reglamentos de cualquier
ndole no constituirn obstculo al libre flujo y uso de bienes y servicios en el comercio interior; en
este caso, se estaba impidiendo que Fono Taxi utilizara la presentacin que distingua a sus
vehculos dentro del mercado;

(ii) Cuando los vehculos fueron autorizados a prestar el servicio no se les exigi que
reunieran determinadas caractersticas fsicas, ya que la obligacin de pintar los taxis no se
encontraba prevista en el Texto nico de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad; en tal
sentido, acatar lo dispuesto en el Decreto de Alcalda N 023-96-MPT significara aplicar
retroactivamente dicha disposicin municipal;

(iii) El artculo 69 de la Ley Orgnica de Municipalidades establece que el transporte urbano se


regula de conformidad con los reglamentos de la materia al respecto, el Decreto Legislativo N 420
Cdigo de Trnsito, contiene aquellas condiciones tcnicas y de seguridad necesarias para la
prestacin del servicio de transporte, pero en ningn momento se refiere al color, marcas, ni
apariencia externa de los vehculos.

La Merced indic tambin que la referida disposicin municipal le generara sobrecostos que haran
peligrar su estabilidad econmica, tales como el repintar sus vehculos y no poder acceder al
centro de la ciudad mientras tanto, por lo que solicit a la Comisin que ordenara, como medida
cautelar, la suspensin de la aplicacin del Decreto de Alcalda N 023-96-MPT. El 26 de noviembre
de 1996, la Comisin admiti a trmite la denuncia y concedi la medida cautelar solicitada; en tal
sentido, dispuso que el Alcalde y la Municipalidad se abstuvieran de efectuar requerimientos o
ejercer medidas de presin contra La Merced en virtud del Decreto de Alcalda N 023-96-MPT en
la medida que ste incorporaba requisitos adicionales a los contenidos en el TUPA mediante un
instrumento legal que no era el exigido por el artculo 22, tercer prrafo, del Decreto Legislativo N
757.

El da 5 de diciembre de 1996, el seor Jos Murgia Zannier, en su condicin de Alcalde y


representante legal de la Municipalidad, present sus descargos y seal que el Decreto de
Alcalda N 023-96-MPT tena como base legal las facultades para regular el transporte y el trnsito
conferidas a las Municipalidades por los artculos 10, incisos 5 y 6, y 69 de la Ley Orgnica de
Municipalidades; a lo que agreg que dicha norma tena "como nico propsito uniformizar el color
de los vehculos que presten el servicio de taxi en el transporte de pasajeros y hacer posible la
identificacin del vehculo automotor como una medida de seguridad en beneficio de los usuarios
frente a las continuas denuncias por asaltos y violaciones que se han presentado contra
conductores de vehculos que simulaban prestar el servicio de taxis".

Asimismo, indic que la Licencia de Funcionamiento que haba otorgado a La Merced era un acto
de imperio o de gobierno municipal -con la finalidad de regular el transporte y el trnsito- y no un
acto de gestin -como lo sera un contrato-, de modo tal que la Municipalidad no se encontraba
obligada a respetar los trminos en que la concedi. Por otro lado, tampoco consideraba haber
contravenido el principio de irretroactividad de las normas, puesto que el decreto cuestionado no
pretenda retrotraer sus efectos a situaciones preexistentes, ni sancionar actos realizados con
anterioridad. En este orden de ideas, y en la medida que no se encontraba obligada a incluir los
actos de gobierno municipal en el TUPA, el Alcalde plante un recurso de apelacin contra la
medida cautelar impuesta por la Comisin.

El 3 de enero de 1997 se realiz una audiencia de conciliacin con la asistencia de las partes,
quienes ratificaron sus posiciones, por lo que no se lleg a acuerdo alguno.

El 11 de febrero de 1997, los denunciados sealaron que la regulacin del transporte urbano era
competencia exclusiva del municipio quien deba establecer un equilibrio justo entre el inters del
usuario y la razonable rentabilidad del empresario, para mejorar el servicio dentro de una economa
social de mercado. En tal sentido, el concepto de "regular el transporte colectivo" deba entenderse
como "ordenar mediante reglas dicho servicio pblico", labor que no se agotaba en establecer
rutas, horarios y condiciones materiales de transporte, sino que tambin comprenda velar por la
calidad del transporte.

Por Resolucin N 03-CAM-96-Indecopi/EXP-036, del 20 de febrero de 1997, la Comisin declar


fundada la denuncia y orden la inaplicacin del Decreto de Alcalda N 023-96-MPT; as como su
derogatoria, en la medida que constitua una barrera burocrtica ilegal que obstaculizaba el acceso
o la permanencia de los agentes econmicos que intervienen en el mercado. Asimismo, precis
que aun cuando se utilizara el mecanismo legal apropiado (es decir una ordenanza), la medida
dispuesta constituira una barrera burocrtica irracional que dificulta el acceso o la permanencia en
el mercado.

La Comisin estableci como precedente de observancia obligatoria, en va de interpretacin de la


Ley Orgnica de Municipalidades y del Decreto Legislativo N 757, que corresponde a los Concejos
Municipales a travs de Ordenanzas, regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito,
debiendo respetar el derecho que tienen los agentes econmicos de distinguirse de sus
competidores; dispuso publicar la resolucin y oficiar a la Polica Nacional del Per, a fin de que
prestara las garantas suficientes para el cumplimiento de la resolucin.

La resolucin se sustent en los siguientes argumentos:

(i) De acuerdo con los artculos 109 y 110 de la Ley Orgnica de Municipalidades, los
decretos de alcalda se expiden nicamente en tres supuestos, en ninguno de los cuales
encuadraba regular el trnsito y el transporte, ya que el ejercicio de dicha funcin corresponda al
Concejo Municipal a travs de ordenanzas. Asimismo, el decreto cuestionado incorporaba
requisitos adicionales para obtener la respectiva licencia municipal, los cuales deberan aprobarse
mediante una ordenanza.

Por estos motivos, atendiendo a que el Decreto de Alcalda N 023-96-MPT no fue


aprobado mediante el instrumento normativo previsto por la ley, devena en una barrera burocrtica
ilegal en razn de su forma.

(ii) La Merced, como cualquier agente econmico, tena derecho a diferenciarse del resto de
sus compradores a travs de combinaciones de colores y signos distintivos, con la finalidad de
concurrir en el mercado de manera competitiva.

(iii) Finalmente, la Comisin indic que la Municipalidad s podra uniformizar el color de los
vehculos de los taxistas individuales, debido a que la posibilidad de que los usuarios pudieran
ejercer preferencia por el servicio que prestan estos agentes econmicos era muy remota.

El 6 de marzo de 1997, la Municipalidad apel de la Resolucin N 03-96-CAM-Indecopi/EXP-036


argumentando lo siguiente:

(i) El Decreto de Alcalda N 023-96-MPT cuya inaplicacin y derogatoria dispuso la


Resolucin N 03-96-CAM-Indecopi/EXP-036, constituye un acto de gobierno municipal que fue
dictado en uso de las atribuciones concedidas en favor de los gobiernos locales por la Constitucin
Poltica del Per y la Ley Orgnica de Municipalidades. Dichas prerrogativas y competencias tienen
rango constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 4 del artculo 192 de la Constitucin
Poltica del Per.

(ii) El servicio pblico de transporte urbano se encuentra regulado por las Municipalidades, de
forma tal que no puede hablarse en estricto de "libre competencia"; sobre el particular la
Constitucin establece que la iniciativa privada es libre y se ejerce en una economa social de
mercado, de modo tal que el Estado estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de
trabajo y empresa en armona con el inters social.

(iii) Con la resolucin apelada, se ha privado a la Municipalidad de las facultades, atributos y


prerrogativas que emanan de la Ley Orgnica de Municipalidades y de la Constitucin Poltica del
Per, en asuntos que son de su exclusiva competencia, como es el caso de la regulacin del
transporte urbano bajo la modalidad de taxis.

Por Resolucin N 04-96-CAM-Indecopi/EXP-036, de fecha 20 de marzo de 1997, la Comisin


concedi el recurso de apelacin y dispuso elevar los actuados al Tribunal.

El 15 de abril de 1997, la Oficina Descentralizada del Indecopi en La Libertad, remiti copias de la


Ordenanza Municipal N 07-97-MPT, que regulaba el servicio pblico de transporte en la modalidad
de taxi(2). Asimismo, con fecha 23 de abril de 1997, el Alcalde present copia del Decreto de
Alcalda N 016-97-MPT por el cual se derog el Decreto de Alcalda N 023-96-MPT y, asimismo,
solicit que se archivara el expediente en forma definitiva por haberse producido los efectos de una
sustraccin de materia.

Atendiendo al informe oral solicitado por La Merced, ste se realiz el da 16 de julio de 1997 con
la presencia de ambas partes, con lo que el expediente qued expedito para ser resuelto.

II. CUESTIONES EN DISCUSIN.

De los antecedentes expuestos y del anlisis efectuado, a criterio de esta Sala, las cuestiones en
discusin en el presente caso son las siguientes:

(i) Definir los alcances del pronunciamiento del Indecopi en el presente caso y, en tal sentido,
establecer si corresponde o no ordenar que se archive el expediente, por cuanto el Decreto de
Alcalda N 023-96-MPT ha sido derogado y sustituido por una ordenanza municipal.

(ii) Determinar si la disposicin municipal que orden uniformizar las caractersticas fsicas de
los taxis constituye una barrera burocrtica que impide u obstaculiza, ilegal o irracionalmente, el
acceso o permanencia de los agentes econmicos en el mercado.

III. ANLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIN.

III.1. Sobre las atribuciones conferidas a la Comisin por la ley.

El artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868 -segn el texto introducido por el artculo 50 del
Decreto Legislativo N 807(3) -, establece que corresponde a la Comisin de Acceso al Mercado
conocer sobre los actos o disposiciones de la Administracin Pblica, incluidas las entidades del
mbito municipal, que impongan barreras burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o
irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes econmicos en el mercado, pudiendo
eliminar dichas barreras. Asimismo, corresponde a la Comisin velar por el cumplimiento de lo
establecido en los Decretos Legislativos N 283, N 668(4), N 757(5), el artculo 61 del Decreto
Legislativo N 776 y la Ley N 25035.
Las normas previamente citadas obligan a la Comisin a evaluar, en aquellos casos concretos
sometidos a su conocimiento, que las disposiciones y medidas emanadas de las diferentes
entidades que conforman la Administracin Pblica -incluidos los gobiernos locales- no establezcan
barreras burocrticas que impidan u obstaculicen el libre acceso y la permanencia de los agentes
econmicos en el mercado, analizando para tal efecto:

(i) La legalidad de la medida cuestionada, con la finalidad de determinar si sta ha respetado


las formalidades y procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y,
asimismo, si encuadra dentro de las atribuciones y competencias conferidas a la autoridad
correspondiente.

(ii) La racionalidad de dicha medida, lo que incluye evaluar si sta se justifica en una funcin
de inters pblico a cargo de la autoridad administrativa, as como determinar aquellos casos en
que estas medidas sean desproporcionadas en relacin a sus fines o establezcan discriminaciones
injustificadas entre los agentes econmicos que concurren en el mercado.

III.2. Facultades de la Comisin frente a barreras burocrticas provenientes de la aplicacin de


normas emitidas por autoridades de la Administracin Pblica.

Segn se ha indicado, el artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868 -modificado por el Decreto
Legislativo N 807- confiere expresamente a la Comisin la potestad de suprimir la barrera
burocrtica ilegal o irracional impugnada por el administrado, con la finalidad de permitir que este
agente econmico pueda acceder o continuar concurriendo en el mercado hacia el cual decidi
orientar sus capitales y fuerza de trabajo.

De ello se desprende que las resoluciones de la Comisin recaen nicamente sobre las exigencias
concretas -presuntamente ilegales o irracionales- impuestas a los agentes econmicos
denunciantes y que, por tanto, cuando la Comisin acuerda suprimir una determinada barrera
burocrtica, dicho pronunciamiento no tiene efectos generales(6).

Sin embargo, a efectos del anlisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene de la
aplicacin de una norma jurdica expedida por alguna entidad integrante de la Administracin
Pblica(7), la Comisin tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma a efectos de emitir un
pronunciamiento para el caso concreto, siendo este anlisis necesario para determinar si la barrera
burocrtica impugnada es vlida o no.

Por otro lado, si bien las Municipalidades poseen autonoma poltica, econmica y administrativa en
los asuntos de su competencia, como manifestacin de los principios de descentralizacin y
desconcentracin del gobierno, ello no quiere decir que se encuentren aparte del ordenamiento
jurdico que rige en todo el territorio nacional, en forma unitaria.

Es as que todas las autoridades integrantes de la Administracin Pblica deben dar cumplimiento
a las disposiciones que, en materia de eliminacin de barreras burocrticas para el desarrollo de
una economa de mercado, han establecido los Decretos Legislativos N 668 y N 757, entre otras
normas. El artculo 26BI5 del Decreto Ley N 25868 es claro en este sentido, de modo que no
establece excepcin alguna con relacin a los gobiernos locales y regionales.

En consecuencia, la Comisin -y la Sala, en su caso- tienen la obligacin de pronunciarse respecto


de aquellas barreras concretas al acceso o la permanencia en el mercado que hubiesen impuesto
las Municipalidades y que hubiesen sido cuestionadas por su presunta ilegalidad o irracionalidad,
aun cuando provinieran de la aplicacin de Decretos, Edictos u Ordenanzas.

III.3. Sobre la tutela efectiva del administrado en los casos de imposicin de barreras burocrticas
ilcitas o irracionales.
Carecera de sentido dotar a la Comisin de las atribuciones que le confiere el artculo 26BIS del
Decreto Ley N 25868, si la autoridad denunciada pudiera eludir el cumplimiento de sus
obligaciones frente a la ley emitiendo, por ejemplo, medidas idnticas o similares a la impugnada, a
travs de nuevas resoluciones o actos administrativos de fecha posterior al inicio del
procedimiento, que deroguen aqullos que han sido cuestionados.

Siguiendo este razonamiento, la Comisin se encuentra facultada a otorgar eficacia a sus


pronunciamientos en el tiempo, atendiendo al principio de tutela efectiva de los derechos del
administrado, precisando que la exigencia concreta impuesta sobre el denunciante es invlida, aun
cuando la autoridad denunciada sustituyera el acto administrativo cuestionado por uno igual de
similar contenido -en los casos de barreras burocrticas ilcitas y a la vez irracionales- o aun
cuando utilizara el mecanismo legal idneo -en los casos de barreras burocrticas ilegales por
vicios de forma-(8).

Es por tales motivos que resulta improcedente el pedido de archivamiento por sustraccin de la
materia planteado por la Municipalidad, ya que, en aplicacin del principio de tutela efectiva de los
derechos del administrado, la Sala se encuentra obligada a emitir un pronunciamiento sobre la
barrera especfica objeto de anlisis en este caso -esto es, la exigencia concreta impuesta a la
denunciante de pintar sus taxis de amarillo y negro-, no obstante que el Decreto de Alcalda N
023-96-MPT ha sido derogado y sustituido por la Ordenanza Municipal N 07-97-MPT.

III.4. Acerca de los criterios a emplear para determinar la existencia de una barrera burocrtica
ilegal o irracional.

Tradicionalmente se considera que los actos administrativos y de gobierno gozan de una condicin
privilegiada dentro del ordenamiento jurdico, de forma tal que se presume su validez y se les
otorga eficacia inmediata, en la medida que tienen por finalidad directa o indirecta el proveer
servicios pblicos. Sin embargo, ello no exime a la Administracin Pblica de responsabilidad ante
la ley y los administrados por tales actos.

Si bien la doctrina reconoce en forma unnime el principio de eficacia de los actos administrativos
-en tanto los sustenta un inters pblico, como por ejemplo prevenir la propagacin de
enfermedades o catstrofes, resguardar las normas de seguridad y sanidad en los
establecimientos comerciales, construir y reparar pistas y veredas, etc.-, ello no quiere decir que
los administrados carezcan de proteccin cuando el ejercicio de dicho poder excede los marcos
legales establecidos. Todas las personas tienen deberes respecto a la comunidad, puesto que slo
en ella pueden desarrollarse libre y plenamente. Sin embargo, en el ejercicio de sus derechos y en
el disfrute de sus libertades, las personas solamente se encuentran sujetas a aquellas limitaciones
establecidas por la ley con la finalidad de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos
y libertades de los dems, as como para satisfacer las justas exigencias de la moral, el orden
pblico y el bienestar general de la poblacin. Siguiendo este razonamiento, cuando las
autoridades administrativas establecen exigencias sobre los particulares que realizan actividades
econmicas, elevan los costos de producir bienes y servicios en el mercado y encarecen la
adquisicin de tales productos por parte de los consumidores.

Para las empresas, ello se traduce en mayores costos para el acceso y la permanencia en el
mercado. Estos sobrecostos, por tanto, deben ser justificados adecuadamente por las autoridades
administrativas, de modo tal que su exigibilidad resulte ser natural en razn del inters pblico que
la ley les encomienda tutelar(9).

Hoy en da, se considera como valores superiores del ordenamiento jurdico aquellos derechos,
libertades y garantas que el Estado reconoce a los ciudadanos y entidades que conforman la
sociedad civil. Los administrados, por tanto, tienen el derecho de cuestionar ante el organismo
competente los actos administrativos que pudieran generar tratamientos arbitrarios,
discriminatorios o desproporcionados en relacin a sus fines, motivo por el cual la Administracin
Pblica debe encontrarse en capacidad de sustentar y acreditar frente a ellos la legalidad,
proporcionalidad y razonabilidad de dichos actos(10).

De lo expuesto se deduce que, cuando la Administracin Pblica absuelve el traslado de aquellas


impugnaciones que la ley reconoce contra sus actos, tiene la carga de probar la finalidad de la
medida cuestionada, esto es, si ella tena por objeto satisfacer en forma proporcionada y razonable
las justas exigencias de la moral, el orden pblico y del bienestar general de la poblacin, de forma
tal que el juzgador no tenga que suponer o imaginar las razones de inters pblico que la
sostienen(11).

Dicha obligacin por parte de la autoridad denunciada -que consiste en sustentar durante el
procedimiento la legalidad y razonabilidad de sus actos- surge del hecho que ella debi haber
realizado los anlisis de legalidad y razonabilidad antes de adoptar la medida objeto de
cuestionamiento.

El razonamiento expuesto resulta aplicable a los casos en los que esta Sala debe determinar si
aquellas exigencias impuestas por las entidades integrantes de la Administracin Pblica, que no
establecen tributos, constituyen barreras que limitan ilegal o irracionalmente el libre acceso al
mercado. Estos criterios de interpretacin se encuentran descritos en el esquema que se muestra a
continuacin y que est resumido en el grfico que se acompaa como Anexo de esta resolucin:

- En primer lugar, la Comisin -o la Sala en su caso- evaluar la legalidad de la medida


administrativa cuestionada, con la finalidad de determinar si sta ha respetado las formalidades y
procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadra
dentro de las atribuciones y competencias conferidas a la autoridad correspondiente.

- En segundo trmino, se analizar la racionalidad de la exigencia impuesta, tenindose en cuenta


los siguientes aspectos:

a) El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia


de una barrera burocrtica irracional que podra impedir u obstaculizar el acceso o la permanencia
de los agentes econmicos en el mercado, ya sea (i) porque establece tratamientos
discriminatorios, (ii) porque carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o (iii) porque resulta
excesiva en relacin a sus fines (medidas desproporcionadas).

De existir indicios razonables acerca de la existencia de una barrera burocrtica irracional,


la Comisin requerir a la autoridad administrativa para que acredite la racionalidad de la exigencia
cuestionada.

b) En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisin: (i) El
inters pblico que justific la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se
esperaban obtener con ella. Por ejemplo, indicando en qu forma y en qu medida se haba
previsto que la exigencia impuesta contribuira con el fin propuesto(12). (ii) Que las cargas o
restricciones impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables, teniendo en cuenta
los fines que se pretenda alcanzar; lo que significa haber evaluado la magnitud y proporcionalidad
de los costos que los agentes econmicos deberan soportar, as como los efectos que tales cargas
tendran sobre las actividades productivas(13). (iii) Que existen elementos de juicio que permiten
arribar a la conclusin, en trminos generales, que la exigencia cuestionada era una de las
opciones menos gravosas para los interesados, en relacin con las dems opciones existentes
para lograr el fin previsto. Ello implica demostrar que se analiz otras alternativas que permitieran
alcanzar el mismo objetivo a un menor costo y exponer las razones por las que fueron
descartadas(14).

c) Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada, corresponde
a la Comisin efectuar un balance de los costes privados que se derivan de la exigencia
cuestionada, frente a los posibles beneficios pblicos previstos, a fin de determinar la racionalidad
de la medida (esto es, si se encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no
generaba tratos discriminatorios). Debe recordarse que, dado que las exigencias impuestas sobre
los agentes econmicos generan sobrecostos para el funcionamiento del mercado, corresponde a
la entidad denunciada probar la racionalidad de las cargas o restricciones establecidas.

Siguiendo este esquema, la Sala proceder al anlisis de la materia controvertida en el presente


procedimiento

III.5. La legalidad de la medida que dispuso pintar los taxis de color amarillo y negro.

Como se ha expresado en el apartado anterior, la primera etapa del anlisis consiste en determinar
si la exigencia cuestionada resiste el anlisis de legalidad. Sobre el particular, la Comisin indic
que la funcin de regular el trnsito y el transporte corresponda al Concejo Municipal a travs de
ordenanzas, motivo por el cual la Municipalidad no haba utilizado el mecanismo legal apropiado
para aprobar la medida cuestionada por la denunciante.

En efecto, el artculo 36 de la Ley Orgnica de Municipalidades(15) dispone claramente que los


Concejos Municipales tienen las atribuciones previstas en el artculo 10 de la ley -entre las que se
encuentra la funcin de regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito, como tambin la
de dictar, modificar y derogar las ordenanzas y edictos municipales de su competencia-.

As, era el Concejo Municipal y no el Alcalde quien se encontraba facultado por la Ley Orgnica de
Municipalidades para regular el transporte y la circulacin, de modo tal que la exigencia
cuestionada -que consista en pintar los taxis de amarillo y negro- provena de una norma cuya
validez era cuestionable -el Decreto de Alcalda N 23-96-MPT- por provenir de un rgano que
careca de competencia para expedirlo(16). En tal sentido, tal como seal la Comisin, esta
medida constitua una barrera burocrtica ilegal en razn de su forma, por lo que no resista el
anlisis de legalidad. Sin embargo, actualmente, el Decreto de Alcalda N 023-96-MPT ha sido
derogado y sustituido por la Ordenanza Municipal N 07-97-MPT que mantiene la exigencia de
pintar de color amarillo y negro los automviles dedicados al servicio regular de taxis.

III.6. La racionalidad de la exigencia de pintar los taxis de color amarillo y negro.

En consecuencia, dado que el requerimiento de pintar los taxis de amarillo y negro contina siendo
exigido por otros medios, corresponde a la Sala evaluar tambin si la exigencia cuestionada resiste
el anlisis de racionalidad. Para tal efecto, es necesario analizar los siguientes elementos:

a) Posicin del denunciante: En su denuncia, la Merced cuestion que se le obligara a pintar


sus taxis de color amarillo y negro debido a que ello le impedira continuar usando la presentacin
que distingua a sus vehculos dentro del mercado. Asimismo, seal que dicha medida le
generara sobrecostos, debido a que tendra que repintar vehculos cuya apariencia anterior se
encontraba an en buen estado.

b) Justificacin de inters pblico invocada por la entidad denunciada: La Municipalidad, por


su parte, plante como fundamento de la medida el tema de la seguridad pblica e indic que sta
tena "como nico propsito uniformizar el color de los vehculos que presten el servicio de taxi en
el transpone de pasajeros y hacer posible la identificacin del vehculo automotor como una
medida de seguridad en beneficio de los usuarios frente a las continuas denuncias por asaltos y
violaciones que se han presentado contra conductores de vehculos que simulaban prestar el
servicio de taxis".

c) Adecuacin de la medida adoptada al fin propuesto: Como se ha sealado en el punto III.4


de la resolucin, las exigencias que imponen las autoridades administrativas sobre los particulares
que realizan actividades econmicas elevan los costos de producir y de adquirir bienes y servicios
dentro del mercado. Para los consumidores, ello se traduce en precios ms altos y, para las
empresas, ello genera mayores dificultades para el acceso y la permanencia dentro del mercado.
En este caso, la exigencia impuesta por la Municipalidad genera una serie de sobrecostos que
deben ser tomados en cuenta. Con relacin a la denunciante, significa tener que volver a pintar sus
vehculos y, adems, dejar de emplear el color que usualmente lucan los mismos. As tambin,
para los competidores que buscan diferenciarse dentro de este mercado, produce como efecto que
tengan que incurrir en mayores costos para poder distinguirse, lo cual ahora ser muy difcil, en la
medida que todos los taxis deberan tener el mismo color. Por otro lado, en relacin con la
justificacin de la medida planteada por la Municipalidad, esta Sala considera que no se ha
cumplido con justificar por qu y en qu medida el pintado uniforme de los taxis contribuye a
reducir las posibilidades de que ocurran asaltos o violaciones. Ms aun, cabra la posibilidad de
que el pintado uniforme de estos vehculos ocasione mayores dificultades para identificar aquellos
vehculos donde se hubiesen producido ese tipo de actos delictivos. Debe tenerse en cuenta que,
en caso de sufrir accidentes, asaltos o violaciones, lo ms probable es que los usuarios de los taxis
recuerden el color y otras caractersticas exteriores del vehculo, lo que se dificultara si todos los
taxis tienen el mismo color. Por otro lado, la denunciante presta sus servicios a travs de un
sistema mediante el cual es posible recoger pasajeros con motivo de una llamada telefnica. Es
conocido que algunos usuarios tienden a preferir este tipo de servicios, justamente por razones de
seguridad. Por tanto, la finalidad de brindar mayor seguridad a los usuarios de los taxis no justifica
el uniformizar el color de los vehculos que prestan dicho servicio. La medida cuestionada, en
consecuencia, irroga costos para los dueos de los taxis, sin que se haya justificado qu beneficios
se obtendran de dicha medida en relacin con el inters pblico que la Municipalidad busca
proteger, es decir, la seguridad.

d) Existencia de opciones menos gravosas: La Sala reconoce que las autoridades


municipales se encuentran obligadas a emitir disposiciones que brinden seguridad a los usuarios
de los medios de transporte. Sin embargo, la finalidad perseguida por la Municipalidad en este
caso podra obtenerse, a un menor costo, a travs de medidas tales como, por ejemplo, obligar a
los taxistas a iluminar sus placas -que son el elemento que identifica a sus vehculos- o a pintar el
nmero de stas en determinadas partes del automvil, a la vista del usuario.

e) Efectos adversos de la medida: La medida cuestionada perjudica a aquellos agentes


econmicos que -como la denunciante- buscan distinguirse de sus competidores, incorporando
ciertos rasgos distintivos o combinaciones de colores en sus vehculos. El artculo 9 del Decreto
Legislativo N 757 establece que toda persona tiene el derecho a organizar y desarrollar sus
actividades en la forma que considere conveniente. La libre iniciativa privada en materia de
prestacin de servicios de transporte bajo la modalidad de taxi, involucra tambin la utilizacin de
determinados colores o combinaciones de colores en la presentacin de las unidades de
transporte. Todo ello constituye no slo un medio de identificacin de la empresa que brinda el
servicio, sino que adems forma parte de una estrategia comercial que puede incluir otras
prestaciones adicionales con la finalidad de otorgar mayor presencia al proveedor del servicio
dentro del mercado.

En conclusin, si para brindar mas seguridad a los usuarios del servicio de taxis lo que se requiere
es, precisamente, poder identificar a los vehculos, ello no se logra con el pintado uniforme de las
unidades, ya que por este medio se dificulta el poder distinguir a los taxis entre s. Adems, la
exigencia establecida genera una serie de sobrecostos que no cuentan con una justificacin
razonable. Por tanto, no se ha acreditado cmo es que la medida impugnada lograra contribuir a
mejorar la seguridad de los pasajeros, que fue el beneficio planteado por la Municipalidad como
razn para dicha medida.

En mrito a lo expuesto, la Sala considera que la medida cuestionada, por la cual se obliga a la
denunciante a pintar las carroceras de sus vehculos de color amarillo cromo y sus techos de color
negro, no resiste el anlisis de racionalidad efectuado y, por tanto, constituye una barrera
burocrtica ilcita en los trminos del artculo 26 BIS del Decreto Ley 25868. Ello no impedira, sin
embargo, que la Municipalidad desarrolle programas voluntarios en este sentido, de forma tal que
los propios taxistas decidan si aceptan o no pintar sus vehculos con los colores sugeridos por la
autoridad.
En este punto, cabe recordar que la resolucin de primera instancia estableci que la Municipalidad
podra obligar a los taxistas individuales a uniformizar el color de sus vehculos, debido a la escasa
posibilidad que tenan los usuarios de ejercer preferencia por tales servicios. La Sala no concuerda
con dicho criterio, ya que hara posible establecer tratamientos discriminatorios entre unos agentes
econmicos y otros sin justificacin alguna, lo que se encuentra prohibido en aplicacin de lo
dispuesto por el articulo 13 del Decreto Legislativo N 668 y por el artculo 12 del Decreto
Legislativo N 757.

Por lo expuesto, esta Sala ha decidido confirmar en parte la Resolucin N 03-96-CAM-Indecopi/


EXP-036, expedida por la Comisin, en tanto concluye que la obligacin de pintar los taxis de color
amarillo y negro constituye una barrera burocrtica irracional, que obstaculiza la permanencia de
los agentes en el mercado de servicios de transporte.

III.7. Precedente de observancia obligatoria y difusin de la resolucin.

Por ltimo, en aplicacin del artculo 43 del Decreto Legislativo N 807 y atendiendo a que la
presente Resolucin interpreta de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin,
corresponde sustituir el precedente de observancia obligatoria aprobado en la resolucin de
primera instancia y declarar que la presente resolucin constituye un precedente de observancia
obligatoria en la aplicacin de los principios que se enuncian en la parte resolutiva.

Adicionalmente, corresponde oficiar al Directorio del Indecopi para que ste ordene la publicacin
de la misma en el diario oficial El Peruano.

IV. RESOLUCIN DE LA SALA.

Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto:

PRIMERO: Confirmar en parte la Resolucin N 03-96-CAM-Indecopi/EXP-036 de la Comisin de


Acceso al Mercado, que declar fundada la denuncia interpuesta por Inversiones La Merced S.A.
contra el Alcalde y la Municipalidad Provincial de Trujillo, en el extremo en que ordena la
inaplicacin a la denunciante de la exigencia de pintar sus taxis de color amarillo cromo y negro
-contenida en el Decreto de Alcalda N 023-96-MPT, que fue sustituido por la Ordenanza Municipal
N 07-97-MPT-, as como en el extremo en que establece que la medida impugnada constituye una
barrera irracional que impide u obstaculiza la permanencia de los agentes econmicos en el
mercado, aun cuando la Municipalidad denunciada emplee el instrumento normativo adecuado
para imponerla, oficindose a la polica para que brinde las ganancias necesarias a la denunciante.

SEGUNDO: De conformidad con lo establecido en el artculo 43 del Decreto Legislativo N 807,


considerar que la presente resolucin constituye precedente de observancia obligatoria en la
aplicacin del siguiente principio:

Para evaluar si aquellas exigencias impuestas por las entidades integrantes de la Administracin
Pblica -incluso aqullas del mbito municipal o regional-, que no establecen tributos, constituyen
barreras burocrticas que limitan ilegal o irracionalmente el libre acceso al mercado, se seguirn
los criterios interpretativos descritos a continuacin:

- En primer lugar, la Comisin -o la Sala en su caso-evaluar la legalidad de la medida


administrativa cuestionada, con la finalidad de determinar si sta ha respetado las formalidades y
procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadra
dentro de 1as atribuciones y competencias conferidas a la autoridad correspondiente.

Para efectos del anlisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene de la aplicacin
de una norma jurdica expedida por alguna entidad integrante de la Administracin Pblica, la
Comisin tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma a efectos de emitir un
pronunciamiento para el caso concreto.

- En segundo trmino, se analizar la racionalidad de la exigencia impuesta, tenindose en cuenta


los siguientes aspectos:

a) El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia


de una barrera burocrtica irracional que podra impedir u obstaculizar el acceso o la permanencia
de los agentes econmicos en el mercado, ya sea (i) porque establece tratamientos
discriminatorios, (ii) porque carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o (iii) porque resulta
excesiva en relacin a sus fines (medidas desproporcionadas).

De existir indicios razonables acerca de la existencia de una barrera burocrtica irracional,


la Comisin requerir a la autoridad administrativa para que acredite la racionalidad de la exigencia
cuestionada.

b) En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisin: (i) El
inters pblico que justific la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se
esperaban obtener con ella. (ii) Que las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados
eran adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretenda alcanzar. (iii) Que
existen elementos de juicio que permiten arribar a la conclusin, en trminos generales, que la
exigencia cuestionada era una de las opciones menos gravosas para los interesados, en relacin
con las dems opciones existentes para lograr el fin previsto.

c) Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada, corresponde
a la Comisin efectuar un balance de los costes privados que se derivan de la exigencia
cuestionada, frente a los posibles beneficios pblicos previstos, a fin de determinar la racionalidad
de la medida (esto es, si se encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no
generaba tratos discriminatorios). Debe recordarse que, dado que las exigencias impuestas sobre
los agentes econmicos generan sobrecostos para el funcionamiento del mercado, corresponde a
la entidad denunciada probar la racionalidad de las cargas o restricciones establecidas.

TERCERO: Disponer que la Secretara Tcnica pase copias de la presente resolucin, as como de
la resolucin de primera instancia, al Directorio de Indecopi para su publicacin en el diario oficial
El Peruano de acuerdo a los trminos establecidos en el segundo prrafo del artculo 43 del
Decreto Legislativo N 807.

CUARTO: Incluir el Anexo que se acompaa como parte integrante de la presente resolucin.

Con la intervencin de los seores vocales: Alfredo Bullard Gonzlez, Hugo Eyzaguirre del Sante,
Gabriel Ortiz de Zevallos Madueo y Jorge Vega Castro.

Haga click aqu para ver cuadro

Barrera de acceso al mercado: requisito de prepublicacin de normas tributarias municipales (A) (*)

(*) Esta Jurisprudencia se public en el Tomo N 15 de Dilogo con la Jurisprudencia

Se establecen los criterios para el caso de las contribuciones y tasas municipales, por el cual
deber tenerse en cuenta el requisito de la prepublicacin de las normas tributarias sealada en la
Ley de Tributacin Municipal, entendindose que su vigencia se har efectiva treinta das
posteriores a la respectiva publicacin.

Expediente : 035-1997-CAM/Indecopi
(Publicado el 21 de mayo de 1998)

Resolucin : 0070-1998-TDC/Indecopi

Expediente : 035-1997-CAM/Indecopi

Fecha de

publicacin : 21 de mayo de 1998

Procedencia : Comisin de Acceso al Mercado (La Comisin)

Denunciante : Empresa de Transportes y Servicios Nueva Amrica S.A., Empresa de


Transportes de Servicio Especial Huscar, Empresa de Transporte Especial Solidaridad S.A.,
Empresa de Transporte de Servicio Urbano Santa Cruz S.A., Sociedad Obrera de Transporte
Primero de Mayo S.A. y Empresa de Transporte 41 S.A. (Las Empresas de Transporte)

Denunciado : Municipalidad Metropolitana de Lima (La Municipalidad)

Materia : Barreras Burocrticas que impiden el Acceso y la Permanencia en el


Mercado

Licencias Municipales

Actividad : Otros tipos de Transporte Regular de Pasajeros por Va Terrestre

Se confirma la resolucin emitida por la Comisin de Acceso al Mercado que declar infundada la
denuncia planteada por la Empresa de Transportes y Servicios Nueva Amrica S.A. y otras contra
la Municipalidad Metropolitana de Lima debido a los cobros que realizaba esta ltima por el
concepto de "Licencia de Transporte Pblico para la Provincia de Lima". La Sala consider que la
Municipalidad se haba adecuado a las facultades que le otorgaba la ley para fiscalizar y controlar
la prestacin del servicio de transporte urbano e interurbano de pasajeros y para financiar el
desarrollo de dichas actividades de supervisin mediante el cobro de licencias. Asimismo, se
establece como precedente de observancia obligatoria el criterio que deber tenerse en cuenta
para la aplicacin del requisito de prepublicacin de las disposiciones municipales de contenido
tributario establecido en el inciso c) del artculo 60 del Decreto Legislativo N 776.

Lima, 13 de marzo de 1998

I. ANTECEDENTES
Con fecha 10 de julio de 1997, las empresas de transporte denunciaron a la Municipalidad por la
realizacin de cobros que contravenan lo dispuesto en el artculo 61 del Decreto Legislativo N
776. En este sentido, las empresas de transporte sealaron que deban abonar mensualmente a la
Municipalidad la suma de S/. 23.00, por vehculo, por el concepto de "Licencia de Transporte
Urbano", conforme a lo establecido en el Edicto N 195-94.

Las empresas de transporte fundamentaron su denuncia en los siguientes argumentos:

(i) Antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N 776, la Municipalidad estableci
mediante los Edictos Ns 171-92 y 172-92 un tributo denominado "Certificado de Operacin por
Uso de Vas (CERTIFOP)".

Los recursos provenientes de dicho tributo seran destinados al mantenimiento y reparacin del
sistema de sealizacin y semaforizacin, as como a la regulacin y control del servicio de
transporte urbano de pasajeros para la Provincia de Lima.
(ii) El 28 de setiembre de 1994 la Municipalidad emiti el Edicto N 195, mediante el cual cre la
denominada "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima", exigida a todas las
personas naturales o jurdicas propietarias de unidades que prestan el servicio de transporte
urbano de pasajeros en las rutas autorizadas por la Municipalidad. Dicha licencia, segn
expresaron las denunciantes, contravena lo dispuesto en el artculo 61 del Decreto Legislativo N
776.

(iii) Asimismo, la Municipalidad no cumpli con el requisito establecido en el inciso c) del artculo 60
del Decreto Legislativo N 776, conforme al cual los edictos que crean tasas deben ser
prepublicados en medios de prensa escrita de difusin masiva de la circunscripcin, por un plazo
no menor a 30 das anteriores a su entrada en vigencia.

(iv) Finalmente, las denunciantes solicitaron que la Comisin ordenara a la Municipalidad, como
medida cautelar, que se abstuviera de exigir por cualquier va el cobro de la licencia establecida en
el Edicto N 195.

Mediante Resolucin N 01-97-CAM-lndecopi/lEXP 035 del 27 de mayo de 1997, la Comisin


admiti a trmite la denuncia y corri traslado de la misma a la Municipalidad.

El da 24 de julio de 1997 la Municipalidad present sus descargos, en los cuales seal que el
Edicto N 195 -modificado por los Edictos Ns 202 y 208- no infringe en modo alguno el artculo 61
de la Ley de Tributacin Municipal, dado que es facultad de la Municipalidad modificar, crear y
suprimir las tasas por los servicios que presta, siendo que la suma recaudada por la licencia
cuestionada se destina al mantenimiento de las vas, a su semaforizacin y sealizacin, a fin de
ponerlas en estado ptimo para la circulacin. Por otro lado, precis que contra los edictos
municipales nicamente proceda la accin popular ante el Poder Judicial, de conformidad con el
artculo 124, inciso 2), de la Ley Orgnica de Municipalidades. Mediante Resolucin N 02-97-
CAM-Indecopi/EXP 035 del 8 de enero de 1998, la Comisin declar infundada la denuncia e
indic que la denominada "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima" respetaba las
disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades, en el Cdigo de Trnsito y
Seguridad Vial y en el Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e
Interurbano de Pasajeros.

Por tanto, estableci que los cobros cuestionados no constituan barreras burocrticas que
impidieran el acceso o la permanencia en el mercado de los agentes econmicos que prestan
servicios de transporte de pasajeros en las rutas autorizadas por la Municipalidad.

Finalmente, la Comisin seal que el Edicto N 195, mediante el cual se aprob la Licencia
cuestionada, cumpla con los requisitos formales establecidos en la Ley Orgnica de
Municipalidades y en la Ley de Tributacin Municipal para su entrada en vigencia.

Con fecha 20 de enero de 1998, las empresas de transporte presentaron un recurso de apelacin
contra la referida resolucin, en el cual sealaron lo siguiente:

(i) El Edicto N195-94 no cumpli con el requisito de prepublicacin establecido en el inciso c del
artculo 60 del Decreto Legislativo 776 -Ley de Tributacin Municipal-.

(ii) El Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros,
citado en la resolucin de la Comisin, fue publicado nueve meses despus de publicado el Edicto
N 195-94, con lo cual se otorga fuerza retroactiva al mencionado edicto.

(iii) El hecho que la Municipalidad tenga facultades para regular el transporte colectivo, la
circulacin y el trnsito no implica de ninguna manera que cuente con facultades de fiscalizacin o
control.
(iv) Finalmente, las denunciantes sealaron que los servicios de mantenimiento de la
infraestructura vial urbana, semaforizacin y sealizacin no son servicios individualizados en las
empresas de transporte urbano, debido a que dichos servicios benefician a toda la colectividad.

Mediante Resolucin N 03-97-CAM-Indecopi/EXP-0035 de fecha 8 de julio de 1997, la Comisin


concedi el recurso de apelacin interpuesto por las empresas de transporte y orden elevar los
actuados a la Sala. La Sala, a su vez, dispuso correr traslado del recurso de apelacin a la
Municipalidad, la misma que no absolvi dicho traslado dentro del trmino establecido.

II. CUESTIONES EN DISCUSIN


De los antecedentes expuestos y del anlisis del expediente, a criterio de esta Sala, las cuestiones
en discusin son las siguientes:

(i) Determinar si de conformidad con el Decreto Legislativo N 776 y la Ley Orgnica de


Municipalidades, la Municipalidad cuenta con facultades para cobrar a las empresas de transporte
denunciantes la "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima" y, asimismo, si la
creacin del mencionado tributo cumpli con los requisitos formales establecidas en la Ley para su
entrada en vigencia; y,

(ii) de ser el caso, establecer si los cobros que la Municipalidad efecta a las empresas
denunciantes por concepto de "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima" cumplen
con el requisito de racionalidad.

III. ANLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIN


III.1.1 La evaluacin de las licencias municipales en materia de transporte urbano.

Conforme al artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868, introducido por el artculo 50 del Decreto
Legislativo N 807, corresponde a la Comisin conocer sobre los actos o disposiciones de la
Administracin Pblica, incluidas las entidades del mbito municipal, que impongan barreras
burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o la permanencia de los
agentes econmicos en el mercado, pudiendo eliminar dichas barreras. Asimismo, corresponde a
la Comisin velar por el cumplimiento de lo establecido en el artculo 61 del Decreto Legislativo N
776, en virtud del cual las Municipalidades estn impedidas de establecer tasas o contribuciones
que graven la entrada, salida o trnsito de personas, bienes, mercaderas, productos y animales en
el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado(1).

Con relacin a la aplicacin del referido artculo 61 del Decreto Legislativo N 776, la Sala ha
establecido(2) que si bien es cierto que las Municipalidades no pueden gravar a los particulares
que prestan servicios de transporte por el solo hecho de aprovechar las vas pblicas de su
jurisdiccin, ello no impide a los gobiernos locales efectuar cobros de distinta naturaleza, como es
el caso de las licencias(3), cuya objeto es financiar la realizacin de determinadas actividades de
fiscalizacin o control de que la ley ha encomendado a los gobiernos locales.

En el presente caso, debe efectuarse el anlisis del tributo denominado "Licencia de Transporte
Urbano para la Provincia de Lima" tomando en cuenta los criterios recogidos por la Sala en la
Resolucin N 188-97-TDC, emitida el 23 de julio de 1997(4), que estableci como precedente de
observancia obligatoria los elementos de juicio que debern tenerse en cuenta al momento de
evaluar si el cobro de una determinada licencia constituye una barrera burocrtica que limita el libre
acceso al mercado, as como las cargas en materia probatoria que recaen sobre las partes en
estos casos.

III.2. Sobre la legalidad y la racionalidad de la "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de


Lima".

III.2.l. Si la licencia encuadra o no dentro de las atribuciones y competencias atribuidas a la


Municipalidad.
En concordancia con los criterios establecidos por la Sala en el precedente de observancia
obligatoria aprobado para la evaluacin de la legalidad y la racionalidad de las licencias, la
Comisin estableci que la "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima" resista el
anlisis de legalidad, ya que encuadraba dentro de las atribuciones y competencias atribuidas por
la ley a las Municipalidades y cumpla con las formalidades y procedimientos necesarios para la
aprobacin de dicho tributo.

La Sala coincide con lo establecido por la Comisin, toda vez que la competencia de la
Municipalidad se encuentra sustentada en disposiciones tales como el artculo 2 del Decreto
Legislativo N 651(5), que estableci el libre acceso a las rutas del servicio pblico de transporte
urbano e interurbano de pasajeros que fuesen autorizadas por los Concejos Provinciales.
Asimismo, el Decreto Ley N 25457(6) ratific dicha medida y especific que corresponda a los
Concejos Provinciales autorizar las rutas del servicio pblico de transporte urbano e interurbano, a
las cuales tienen acceso sin ninguna restriccin administrativa las empresas de transporte de
servicio pblico. Por otro lado, los incisos 1 y 2 del artculo 69 de la Ley Orgnica de
Municipalidades(7) establecen como funciones de los gobiernos locales en materia de transporte
circulacin y trnsito, las de regular el transporte colectivo, otorgar licencias o concesiones y
controlar el cumplimiento de las normas y requisitos correspondientes conforme a ley.

En este orden de ideas, el 17 de octubre de 1994 fue publicado el Edicto N 195, mediante el cual
se cre el tributo denominado "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima".

El artculo 5 de dicha disposicin estableci que el rendimiento de la referida licencia estaba


destinado a:

(i) financiar los gastos de mantenimiento y reparacin del Sistema Vial, conformado por los
sistemas de sealizacin, semaforizacin y de la red vial de la jurisdiccin de la Provincia de Lima;

(ii) a la ejecucin del Plan Regulador de Rutas aprobado por Decreto de Alcalda N 054-93-MLM y

(iii) a la regulacin, control y administracin del Servicio Pblico de Transporte de Pasajeros para la
Provincia de Lima.

Dichas actividades de fiscalizacin y control se encuentran dentro de las competencias atribuidas a


las Municipalidades, conforme a lo dispuesto en el artculo 69, incisos 1 y 2, de la Ley Orgnica de
Municipalidades, el Decreto Legislativo N 651 y el Decreto Ley N 25457.

De otro lado, mediante Edicto N 208, publicado el 6 de abril de 1995, la Municipalidad estableci
que el cobro por concepto de Licencia de transporte urbano sera de S/. 23.00 mensual y nico
para todo tipo de vehculo.

Asimismo, la tercera disposicin complementaria del Decreto Supremo N 12-95-MTC, Reglamento


Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros(8), dispuso que las
tasas mensuales que las Municipalidades Provinciales cobren por cada vehculo de transporte
urbano e interurbano habilitado -en aplicacin de los artculos 68, inciso e), y 61 del Decreto
Legislativo N776- no debern exceder del 1.15 por ciento de la UIT vigente a la fecha del pago.

Sobre el particular, las empresas de transporte denunciantes sealaron en su recurso de apelacin


que el Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros,
citado tambin en la resolucin de la Comisin, fue publicado nueve meses despus de publicado
el Edicto N 195-94, con lo cual se haba otorgado fuerza retroactiva al mencionado reglamento.

Al respecto, debe indicarse que la Municipalidad cuenta con competencia originaria para crear,
modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias conforme a lo dispuesto
en el artculo 192, inciso 3), de la Constitucin, potestad que para el caso de las licencias se
encuentra reglamentada por los artculos 67 y 68, inciso e), de la Ley de Tributacin Municipal.

En este orden de ideas, debe indicarse que la vigencia del Edicto N 195-94 no se encontraba
sujeta a la aprobacin del Reglamento Nacional del Servicio Pblico de Transporte Urbano e
Interurbano de Pasajeros, toda vez que esta ltima norma slo reglament las disposiciones que
de modo genrico ya se encontraban comprendidas en la Ley Orgnica de Municipalidades, en el
Decreto Legislativo N 651 y en el Decreto Ley N 25457, conforme se ha indicado al principio de
esta seccin.

III.2.2. Sobre las formalidades relativas a la creacin de la licencia.

La "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima" fue creada por el Edicto N 195 de
fecha 17 de octubre de 1994, siendo que en dicho momento el instrumento normativo adecuado
para establecer Licencias era el Edicto, conforme a lo dispuesto por el artculo 94 de la Ley
Orgnica de Municipalidades(9), ya que recin a partir de la entrada en vigencia del Decreto
Legislativo N 816 las contribuciones y las tasas deben ser aprobadas mediante Ordenanzas(10).

Por otro lado, las empresas de transporte indicaron en su recurso de apelacin que el Edicto N
195, mediante el cual se cre la licencia cuestionada, no haba cumplido con el requisito de
prepublicacin establecido en el inciso c) del artculo 60 del Decreto Legislativo N 776. Sobre el
particular, la Comisin estableci que el artculo stimo del Edicto sealaba que dicha norma
regira "a partir de los treinta das siguientes al de su publicacin en el diario oficial El Peruano, lo
que, a criterio de la Comisin, est en concordancia con la prepublicacin estipulada en el artculo
60 de la Ley de Tributacin Municipal".

El inciso c) del artculo 60 del Decreto Legislativo N 776 establece que "Los Edictos municipales
que crean tasas debern ser prepublicados en medios de prensa escrita de difusin masiva de la
circunscripcin porun plazo no menor a 30 das antes de su entrada en vigencia".En tal sentido, la
Sala considera que cuando la norma utiliza el vocablo"prepublicacin"est reglamentando la forma
de entrada en vigencia de las normas de carcter tributario que emiten los municipios, motivo por el
cual coincide con la interpretacin efectuada por la Comisin en el presente caso.

De este modo, la Ley de Tributacin Municipal ha buscado que las normas municipales en esta
materia tengan una adecuada difusin entre el pblico antes de ser efectivamente aplicadas y, para
ello, ha establecido un sistema de vigencia diferida, esto es, que la norma que establece el tributo
no podr entrar en vigencia sino hasta 30 das despus de su respectiva publicacin. Asimismo,
para la aplicacin de este requisito a las normas tributarias emitidas por las municipalidades
distritales, debe entenderse que stas entrarn en vigencia 30 das despus de publicada la
respectiva ratificacin por el concejo provincial.

Por ello, cuando el Edicto N 195 estableci que entrara en vigencia a los 30 das siguientes al de
su publicacin en el diario oficial "El Peruano", cumpli con el requisito de prepublicacin
establecido en el artculo 60, inciso c), de la Ley de Tributacin Municipal, tal como indic la
Comisin.

III.2.3. Si la licencia corresponde a la prestacin efectiva de un servicio de fiscalizacin o control y


si ste guarda coherencia con el inters pblico definido en la ley.

Con respecto al anlisis de la racionalidad del tributo, debe indicarse que la licencia cuestionada
tiene como finalidad financiar la prestacin efectiva de los servicios pblicos administrativos de
fiscalizacin o control establecidos en el Edicto N 195, esto es, la regulacin, control y
administracin del Servicio Pblico de Transporte de Pasajeros para la Provincia de Lima, la
ejecucin del plan regulador de rutas y financiar los gastos de reparacin del sistema vial, segn se
ha indicado en el punto Ill.2.1 de la resolucin. Asimismo, dichas materias objeto de fiscalizacin y
control guardan coherencia con el inters pblico definido por la ley, que consiste en regular el
transporte urbano y otorgar las licencias o concesiones de ruta respectivas, segn los reglamentos
de la materia(11), conforme a lo dispuesto con los incisos 1 y 2 del artculo 69 de la Ley Orgnica
de Municipalidades(12), en el Decreto Legislativo N 651 y en el Decreto Ley N 25457(13).

Sin embargo, las denunciantes sealaron en su recurso de apelacin que los servicios de
mantenimiento de la infraestructura vial urbana, semaforizacin y sealizacin no eran servicios
individualizados en las empresas de transporte urbano, debido a que dichos servicios en realidad
beneficiaban a toda la colectividad.

Sobre el particular, la Sala considera necesario precisar que las Municipalidades realizan diversas
obras y actividades de ordenamiento del trnsito relativas al servicio pblico de transporte urbano e
interurbano de pasajeros, tales como establecer corredores viales, semforos y paraderos
especiales, as como pasos peatonales para facilitar la circulacin y el embarque y desembarque
de pasajeros. Dichas obras y actividades resultan necesarias para la fiscalizacin y el control de las
actividades de los transportistas y, en tal sentido, constituyen un sustento adecuado para la licencia
analizada en el presente caso.

En consecuencia, la prestacin de los mencionados servicios guarda coherencia con el inters


pblico definido por la Ley y con las dems actividades previstas en el Edicto N 195 -norma de
creacin de la licencia-, esto es, la regulacin, control y administracin del Servicio Pblico de
Transporte de Pasajeros para la Provincia de Lima y la ejecucin del Plan Regulador de Rutas,
aprobado por Decreto de Alcalda N 054-93-MLM. As, debe concluirse que el conjunto de los
servicios descritos en la licencia forman parte del esquema de fiscalizacin y control del servicio de
transporte urbano e interurbano de pasajeros y, por tanto, justifican el establecimiento de los
cobros cuestionados.

III.2.4. Si la Municipalidad individualiz correctamente a los sujetos afectos a la licencia.

La Sala considera que la Municipalidad individualiz adecuadamente como sujetos pasivos del
tributo a las personas naturales y jurdicas propietarias de unidades vehiculares que prestan el
servicio pblico de transporte de pasajeros en rutas autorizadas por la Municipalidad, lo cual quiere
decir que los sujetos a quienes se traslada los costos de las actividades de fiscalizacin realizadas
por la Municipalidad coinciden con los agentes econmicos que prestan el servicio materia de
control.

III.2.5. La racionalidad de los costos trasladados a los contribuyentes por la licencia cuestionada y
si ellos no son financiados por otros tributos ya existentes.

En cuanto a la racionalidad de los costos que se traslada a los contribuyentes en este caso, esto
es, el cobro de S/ 23.00 (veintitrs nuevos soles) mensuales por vehculo autorizado, debe tenerse
en cuenta que resulta razonable teniendo en cuenta los gastos en que tiene que incurrir la
Municipalidad para realizar las actividades de fiscalizacin y control del transporte urbano e
interurbano de pasajeros que le ha encomendado la ley. Dicho monto, a su vez, se encuentra
dentro del margen del 1.15 por ciento de la UIT vigente a la fecha del pago establecido en la
tercera disposicin complementaria del Decreto Supremo N 12-95-MTC, norma que debe ser
tomada en cuenta para determinar si son razonables los cobros efectuados. Finalmente, en este
caso no existen elementos de juicio que permitan suponer que los costos de los servicios de
fiscalizacin o control efectuados por la Municipalidad se encuentran financiados por otro u otros
tributos ya existentes.

En consecuencia, al haberse acreditado la legalidad y racionalidad de los cobros que efectuaba la


Municipalidad por concepto de "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima", debe
concluirse que dichos cobros no contravienen lo dispuesto en el artculo 61 del Decreto Legislativo
N 776.

III.3. Precedente de observancia obligatoria y difusin de la resolucin.


Por ltimo, en aplicacin del artculo 43 del Decreto Legislativo N 807 y, atendiendo a que tanto
esta resolucin como la de primera instancia han interpretado de modo expreso y con carcter
general el sentido de la legislacin vigente, corresponde declarar que dichas resoluciones
establecen un precedente de observancia obligatoria en la aplicacin del principio que se enuncia
en la parte resolutiva de la presente resolucin.

Por otro lado, corresponde disponer que la Secretara Tcnica oficie al Directorio del Indecopi para
que ordene la publicacin de dichas resoluciones en el diario oficial "El Peruano".

IV. RESOLUCIN DE LA SALA


Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto:

PRIMERO: Confirmar la Resolucin N 02-97-CAM-Indecopi/EXP-0035 de la Comisin de Acceso


al Mercado, que declar infundada la denuncia planteada por Empresa de Transportes y Servicios
Nueva Amrica S.A., Empresa de Transportes de Servicio Especial Huscar, Empresa de
Transporte Especial Solidaridad S.A., Empresa de Transporte de Servicio Urbano Santa Cruz S.A.,
Sociedad Obrera de Transporte Primero de Mayo S.A. y Empresa de Transporte 41 S.A. contra la
Municipalidad Metropolitana de Lima, debido a los cobros que realizaba esta ltima por el concepto
de "Licencia de Transporte Urbano para la Provincia de Lima".

SEGUNDO: De conformidad con lo establecido en el artculo 43 del Decreto Legislativo N 807,


declarar que la presente resolucin, conjuntamente con la de primera instancia, constituyen un
precedente de observancia obligatoria en la aplicacin del principio que se enuncia a continuacin:

"Para la aplicacin del control de legalidad previsto en el artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868
en los casos de contribuciones y tasas municipales, deber tenerse en cuenta que el requisito de
prepublicacin establecido en el artculo 60, inciso c), de la Ley de Tributacin Municipal
reglamenta la forma de entrada en vigencia de las normas de carcter tributario que emiten los
municipios.

En tal sentido, para que dichas normas tengan una adecuada difusin entre el pblico antes de ser
efectivamente aplicadas, se ha establecido un sistema de vigencia diferida, de modo tal que la
norma que establece el tributo no podr entrar en vigencia sino hasta 30 das despus de su
respectiva publicacin. Asimismo, para la aplicacin de este requisito a las normas tributarias
emitidas por las municipalidades distritales, debe entenderse que stas entrarn en vigencia 30
das despus de publicada la respectiva ratificacin por eI concejo provincial."

TERCERO.- Disponer que la Secretara Tcnica pase copias de la presente resolucin, as como
de la resolucin de Primera Instancia, al Directorio del Indecopi, para su publicacin en el diario
oficial El Peruano, de acuerdo a lo establecido en el segundo prrafo del artculo 43 del Decreto
Legislativo N 807.

Con la intervencin de los seores vocales: Alfredo Bullard Gonzlez, Hugo Eyzaguirre del Sante,
Liliana Ruiz de Alonso, Gabriel Ortiz de Zevallos Madueo y Jos Antonio Payet Puccio.

Imposicin de barreras burocrticas (A) (*)

(*) Esta jurisprudencia fue publicada en el Tomo N 7 de Dilogo con la Jurisprudencia

La medida por la cual se exige el pintado uniforme de los taxis de color amarillo cromo y sus techos
de color negro constituye una barrera burocrtica ilcita e irracional que impide u obstaculiza la
permanencia de los agentes econmicos en el mercado, aun cuando la Municipalidad emplee el
instrumento normativo adecuado para imponerla
Resolucin 182-97-TDC

EXPEDIENTE No O36-96-CAM

PROCEDENClA: COMlSlON DE

ACCESO AL MERCADO (LA COMISION)

DENUNCIANTE: INVERSlONES LA MERCED S.A. (LA MERCED)

DENUNClADOS: ALCALDE PROVINCIAL DE TRUJlLLO (EL ALCALDE) Y MUNICIPALIDAD


PROVlNClAL DE TRUJlLLO (LA MUNICIPALIDAD)

MATERIA: ACCESO AL MERCADOIMPOSlClON DE BARRERAS BUROCRATlCAS QUE


IMPIDEN LA PERMANENCIA EN EL MERCADO

PRECEDENTE DE OBSERVANClA OBLlGATORlA

SECTOR: TRANSPORTE PUBLlCO

SUMILLA: Se confirma en parte la Resolucin No O3-96-CAM-lNDECoPI/ EXP-O36 de la Comisin


de Acceso al Mercado, por la cual se declar inaplicable a la denunciante la exigencia impuesta por
la Municipalidad Provincial de Trujillo que -en aplicacin del Decreto de Alcalda No 02396-MPT-
obligaba a los taxistas a pintar la carrocera de sus autos de color amarillo cromo, as como sus
techos de color negro, debido a que la Municipalidad no justific la racionalidad de esta exigencia.

Asimismo, se establece como precedente de observancia obligatoria los criterios que deber
tenerse en cuenta para determinar la existencia de una barrera burocrtica ilegal o irracional que
impide el acceso o la permanencia en el mercado, as como las cargas en materia probatoria que
recaen sobre las partes en los procedimientos seguidos ante la Comisin.

Lima, 16 de julio de 1997.

I ANTECEDENTES

La denunciante es una empresa constituida el 16 de diciembre de 1994 que se dedica desde hace
ms de dos aos a prestar el servicio de transporte de pasajeros en automviles de alquiler-taxi-
en la ciudad de Trujillo, utilizando para ello la denominacin "Fono Taxi".

Los veinte automviles con los que presta dicho servicio tienen carrocera de color blanco y/o
plomo y llevan una farola en el techo de color blanco con letras de color plomo y/o turquesa, as
como la denominacin "Fono Taxi" y el nmero telefnico de la empresa.

El 2 de julio de 1996, el Alcalde emiti el Decreto de Alcalda 23-96-MPT por el cual se


uniformizaba las caractersticas fsicas que deban tener los taxis. Entre las permanencia en el
mercado, as como las disposiciones contenidas en dicho decreto, se cargas en materia probatoria
que recaen sobre estableca la obligacin de pintar la carrocera las partes en los procedimientos
seguidos ante de los taxis de color amarillo cromo y sus techos de color negro(1) .

El 21 de noviembre de 1996, La Merced denunci al Alcalde de la Municipalidad por imponer trabas


burocrticas que dificultaban su permanencia en el mercado, derivadas de la expedicin del
Decreto de Alcalda N 023-96-MPT, en base a los siguientes argumentos:
1. El art. 13 del D.Leg. 668, seala que los reglamentos de cualquier ndole no constituirn
obstculo al libre flujo y uso de bienes y servicios en el comercio interior; en este caso, se estaba
impidiendo que Fono Taxi utilizara la presentacin que distingua a sus vehculos dentro del
mercado.

2. Cuando los vehculos fueron autorizados a prestar el servicio no se les exigi que reunieran
determinadas caractersticas fsicas, ya que la obligacin de pintar los taxis no se encontraba
previstas en el Texto Unico de Procedimientos Administrativos de la Municipalidad: en tal sentido,
acatar lo puesto en el Decreto de Alcalda No O23-96MPT significara aplicar retroactivamente
dicha disposicin municipal;

III. El artculo 69 de la Ley orgnica de Municipalidades establece que el transporte urbano se


regula de conformidad con los reglamentos de la materia; al respecto, el Decreto Legislativo No
420 - Cdigo de Trnsito, contiene aquellas condiciones tcnicas y de seguridad necesarias para la
prestacin del servicio de transporte, pero en ningn momento se refiere al color, marcas, ni
apariencia externa de los vehculos.

La Merced indic tambin que la referida disposicin municipal le generara sobrecostos que haran
peligrar su estabilidad econmica, tales como el repintar sus vehculos y no poder acceder al
centro de la ciudad mientras tanto, por lo que solicit a la Comisin que ordenara, como medida
cautelar, la suspensin de la aplicacin del Decreto de Alcalda No 023-96-MPT.

El 26 de noviembre de 1996, la Comisin admiti a trmite la denuncia y concedi la medida


cautelar solicitada; en tal sentido, dispuso que el Alcalde y la Municipalidad se abstuvieran de
efectuar requerimientos o ejercer medidas de presin contra La Merced en virtud del Decreto de
Alcalda No 023-96MPT, en la medida que ste incorporaba requisitos adicionales a los contenidos
en el TUPA mediante un instrumento legal que no era el exigido por el artculo 22, tercer prrafo,
del Decreto Legislativo No 757.

El da 5 de diciembre de 1996, el seor Jos Murgia Zannier, en su condicin de Alcalde y


representante legal de la Municipalidad, present sus descargos y seal que el Decreto de
Alcalda No 023-96MPT tena como base legal las facultades para regular el transporte y el trnsito
conferidas a las Municipalidades por los artculos l0, incisos 5 y 6, y 69 de la Ley orgnica de
Municipalidades: a lo que agreg que dicha norma tena "como nico propsito uniformizar el color
de los vehculos que presten el servicio de taxi en el transporte de pasajeros y hacer posible la
identificacin del vehculo automotor como una medida de seguridad en beneficio de los usuarios
frente a las continuas denuncias por asaltos y violaciones que se han presentado contra
conductores de vehculos que simulaban prestar el servicio de taxis".

Asimismo, indic que la Licencia de Funcionamiento que haba otorgado a La Merced era un acto
de imperio o de gobierno municipal -con la finalidad de regular el transporte y el trnsito- y no un
acto de gestin -como lo sera un contrato-, de modo tal que la Municipalidad no se encontraba
obligada a respetar los trminos en que la concedi. Por otro lado, tampoco consideraba haber
contravenido el principio de irretroactividad de las normas puesto que el decreto cuestionado no
pretenda retrotraer sus efectos a situaciones preexistentes, ni sancionar actos realizados con
anterioridad. En este orden de ideas, y en la medida que no se encontraba obligada a incluir los
actos de gobierno municipal en el TUPA, el Alcalde plante un recurso de apelacin contra la
medida cautelar impuesta por la Comisin.

El 3 de enero de 1997 se realiz una audiencia de conciliacin con la asistencia de las partes,
quienes ratificaron sus posiciones, por lo que no se lleg a acuerdo alguno.

El 11 de febrero de 1997, los denunciados sealaron que la regulacin del transporte urbano era
competencia exclusiva del municipio quien deba establecer un equilibrio justo entre el inters del
usuario y la razonable rentabilidad del empresario, para mejorar el servicio dentro de una economa
social de mercado. En tal sentido, el concepto de "regular el transporte colectivo" deba entenderse
como "ordenar mediante reglas dicho servicio pblico", labor que no se agotaba en establecer
rutas, horarios y condiciones materiales de transporte, sino que tambin comprenda velar por la
calidad del transporte.

Por Resolucin No 03-CAM-96INDECOPI/EXP-036, del 20 de febrero de 1997, la Comisin declar


fundada la denuncia y orden la inaplicacin del Decreto de Alcalda No 023-96-MPT, as como su
derogatoria, en la medida que constitua una barrera burocrtica ilegal que obstaculizaba el acceso
o la permanencia de los agentes econmicos que intervienen en el mercado. Asimismo, precis
que aun cuando se utilizara el mecanismo legal apropiado (es decir, una ordenanza), la medida
dispuesta constituira una barrera burocrtica irracional que dificulta el acceso o la permanencia en
el mercado.

La Comisin estableci como precedente de observancia obligatoria, en va de interpretacin de la


Ley orgnica de Municipalidades y del Decreto Legislativo No 757, que corresponde a los Concejos
Municipales a travs de ordenanzas, regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito,
debiendo respetar el derecho que tienen los agentes econmicos de distinguirse de sus
competidores; dispuso publicar la resolucin y oficiar a la Polica Nacional del Per, a fin de que
prestara las garantas suficientes para el cumplimiento de la resolucin.

La resolucin se sustent en los siguientes argumentos:

I. De acuerdo con los artculos I09 y 110 de la Ley orgnica de Municipalidades, los decretos de
alcalda se expiden nicamente en tres supuestos, en ninguno de los cuales encuadraba regular el
trnsito y el transporte, ya que el ejercicio de dicha funcin corresponda al Concejo Municipal a
travs de ordenanzas. Asimismo, el decreto cuestionado incorporaba requisitos adicionales para
obtener la respectiva licencia municipal, los cuales deberan aprobarse mediante una ordenanza.
Por estos motivos, atendiendo a que el Decreto de Alcalda No 023-96-MPT no fue aprobado
mediante el instrumento normativo previsto por la ley, devena en una barrera burocrtica ilegal en
razn de su forma.
II. La Merced, como cualquier agente econmico, tena derecho a diferenciarse del resto de sus
competidores a travs de combinaciones de colores y signos distintivos, con la finalidad de
concurrir en el mercado de manera competitiva.

III. Finalmente, la Comisin indic que la Municipalidad s podra uniformizar el color de los
vehculos de los taxistas individuales, debido a que la posibilidad de que los usuarios pudieran
ejercer preferencia por el servicio que prestan estos agentes econmicos era muy remota.

El 6 de marzo de 1997, la Municipalidad apel de la Resolucin No O3-96-CAMINDECOPI/EXP-


036 argumentando lo siguiente:

I. El Decreto de Alcalda No 023-96-MPT, cuya inaplicacin y derogatoria dispuso la Resolucin No


03-96-CAM-INDECoPI/ EXP-036, constituye un acto de gobierno municipal que fue dictado en uso
de las atribuciones concedidas en favor de los gobiernos locales por la Constitucin Poltica del
Per y la Ley orgnica de Municipalidades. Dichas prerrogativas y competencias tienen rango
constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 4o del artculo 192 de la Constitucin
Poltica del Per.

II. El servicio pblico de transporte urbano se encuentra regulado por las Municipalidades, de forma
tal que no puede hablarse en estricto de "libre competencia"; sobre el particular, la Constitucin
establece que la iniciativa privada es libre y se ejerce en una economa social de mercado, de
modo tal que el Estado estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y empresa
en armona con el inters social.

III. Con la resolucin apelada, se ha privado a la Municipalidad de las facultades, atributos y


prerrogativas que emanan de la Ley orgnica de Municipalidades y de la Constitucin Poltica del
Per, en asuntos que son de su exclusiva competencia, como es el caso de la regulacin del
transporte urbano bajo la modalidad de taxis.

Por Resolucin No 040-96-CAMINDECOPI/EXP-036, de fecha 20 de marzo de 1997, la Comisin


concedi el recurso de apelacin y dispuso elevar los actuados al MPT ha sido derogado y
sustituido por una Tribunal.

El 15 de abril de 1997, la oficina Des centralizada del INDECOPI en La Libertad, remiti copias de
la ordenanza Municipal N 07-97-MPT, que regulaba el servicio pblico de transporte en la
modalidad de taxi(2) .

Asimismo, con fecha 23 de abril de 1997, el Alcalde present copia del Decreto de Alcalda No
O16-97-MPT por el cual se derog el Decreto de Alcalda No O23-96- MPT y, asimismo, solicit
que se archivara el expediente en forma definitiva por haberse producido los efectos de una
sustraccin de materia.
Atendiendo al informe oral solicitado por La Merced, ste se realiz el da 16 de julio de 1997con la
presencia de ambas partes, con lo que el expediente qued expedito para ser resuelto.

ll. CUESTlONES EN DISCUSlON

De los antecedentes expuestos y del anlisis efectuado, a criterio de esta Sala, las cuestiones en
discusin en el presente caso son las siguientes: Definir los alcances del pronunciamiento del
Indecopi en el presente caso y, en tal sentido, establecer si corresponde o no ordenar que se
archive el expediente por cuanto el Decreto de Alcalda N O23-96-MPT ha sido derogada y
sustituido por una ordenanza municipal.

II. Determinar si la disposicin municipal que orden uniformizar las caractersticas fsicas de los
taxis constituye una barrera burocrtica que impide u obstaculiza, ilegal o irracionalmente, el
acceso o permanencia de los agentes econmicos en el mercado.

lll.ANALISIS DE LAS CUESTlONES EN DlSCUSlON

III.1 Sobre las atribuciones conferidas a la Comisin por la ley.

El artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868 -segn el texto introducido por el artculo 5 del Decreto
Legislativo N 807(3) , establece que corresponde a la Comisin de Acceso al Mercado conocer
sobre los actos o disposiciones de la Administracin Pblica, incluidas las entidades del mbito
municipal, que impongan barreras burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracional mente
el acceso o permanencia de los agentes econmicos en el mercado, pudiendo eliminar dichas
barreras. Asimismo, corresponde a la Comisin velar por el cumplimiento de lo establecido en los
Decretos Legislativos N 283, No 668(4) , No 757(5) , el artculo 61 del Decreto Legislativo No776
y la Ley N 25035.

Las normas previamente citadas obligan a la Comisin a evaluar, en aquellos casos concretos
sometidos a su conocimiento, quelas disposiciones y medidas emanadas de las diferentes
entidades que conforman la Administracin Pblica-incluidos los gobiernos locales- no establezcan
barreras burocrticas que impidan u obstaculicen el libre acceso y la permanencia de los agentes
econmicos en el mercado, analizando para tal efecto:

I. La legalidad de la medida cuestionada, con la finalidad de determinar si sta ha respetado las


formalidades y procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y,
asimismo, si encuadra dentro de las atribuciones y competencias conferidas a la autoridad
correspondiente.
II. La racionalidad de dicha medida, lo que incluye evaluar si sta se justifica en una funcin de
inters pblico a cargo de la autoridad administrativa, as como determinar aquellos casos en que
estas medidas sean desproporcionadas en relacin a sus fines o establezcan discriminaciones
injustificadas entre los agentes econmicos que concurren en el mercado.

III.2 Facultades de la Comisin frente a barreras burocrticas provenientes de la aplicacin de


normas emitidas por autoridades de la Administracin Pblica.

Segn se ha indicado, el artculo 26BIS del Decreto Ley No 25868 -modificado por el Decreto
Legislativo No 807- confiere expresamente a la Comisin la potestad de suprimir la barrera
burocrtica ilegal o irracional impugnada por el administrado, con la finalidad de permitir que este
agente econmico pueda acceder o continuar concurriendo en el mercado hacia el cual decidi
orientar sus capitales y fuerza de trabajo.

De ello se desprende que las resoluciones de la Comisin recaen nicamente sobre las exigencias
concretas -presuntamente ilegales o irracionales- impuestas a los agentes econmicos
denunciantes y que, por tanto, cuando la Comisin acuerda suprimir una determinada barrera
burocrtica, dicho pronunciamiento no tiene efectos generales(6) .

Sin embargo, a efectos del anlisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene de la
aplicacin de una norma jurdica expedida por alguna entidad integrante de la Administracin
Pblica(7) , la Comisin tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma a efectos de emitir un
pronunciamiento para el caso concreto, siendo este anlisis necesario para determinar si la barrera
burocrtica impugnada es vlida o no.

Por otro lado, si bien las Municipalidades poseen autonoma poltica, econmica y administrativa en
los asuntos de su competencia, como manifestacin de los principios de descentralizacin y
desconcentracin del gobierno, ello no quiere decir que se encuentren aparte del ordenamiento
jurdico que rige en todo el territorio nacional, en forma unitaria.

Es as que todas las autoridades integrantes de la Administracin Pblica deben dar cumplimiento
a las disposiciones que, en materia de eliminacin de barreras burocrticas para el desarrollo de
una economa de mercado, han establecido los Decretos Legislativos No 668 y No 757, entre otras
normas El artculo 26BIS del Decreto Ley No 2S868 es claro en este sentido, de modo que no
establece excepcin alguna con relacin a los gobiernos locales y regionales.

En consecuencia, la Comisin -y la Sala, en su caso- tienen la obligacin de pronunciarse respecto


de aquellas barreras concretas al acceso o la permanencia en el mercado que hubiesen impuesto
las Municipalidades y que hubiesen sido cuestionadas por su presunta ilegalidad o irracionalidad,
aun cuando provinieran de la aplicacin de Decretos, Edictos u ordenanzas.

III.3Sobre la tutela efectiva del administrado en los casos de imposicin de barreras burocrticas
ilcitas o irracionales.

Carecera de sentido dotar a la Comisin de las atribuciones que le confiere el artculo 26BIS del
Decreto Ley No 25868, si la autoridad denunciada pudiera eludir el cumplimiento de sus
obligaciones frente a la ley emitiendo, por ejemplo, medidas idnticas o similares a la impugnada, a
travs de nuevas resoluciones o actos administrativos de fecha posterior al inicio del
procedimiento, que deroguen aqullos que han sido cuestionados.

Siguiendo este razonamiento, la Comisin se encuentra facultada a otorgar eficacia a sus


pronunciamientos en el tiempo, atendiendo al principio de tutela efectiva de los derechos del
administrado, precisando que la exigencia concreta impuesta sobre el denunciante es invlida, aun
cuando la autoridad denunciada sustituyera el acto administrativo cuestionado por uno igual de
similar contenido -en los casos de barreras burocrticas ilcitas y a la vez irracionales- o aun
cuando utilizara el mecanismo legal idneo -en los casos de barreras burocrticas ilegales por
vicios de forma(8)

Es por tales motivos que resulta improcedente el pedido de archivamiento por sustraccin de la
materia planteado por la Municipalidad, ya que, en aplicacin del principio de tutela efectiva de los
derechos del administrado, la Sala se encuentra obligada a emitir un pronunciamiento sobre la
barrera especfica objeto de anlisis en este caso -esto es, la exigencia concreta impuesta a la
denunciante de pintar sus taxis de amarillo y negro-, no obstante que el Decreto de Alcalda No
O23-96-MPT ha sido derogado y sustituido por la ordenanza Municipal No O797-MPT.

III.4 . Acerca de los criterios a emplear para determinar la existencia de una barrera burocrtica
ilegal o irracional.

Tradicionalmente se considera que los actos administrativos y de gobierno gozan de una condicin
privilegiada dentro del ordenamiento jurdico, de forma tal que se presume su validez y se les
otorga eficacia inmediata, en la medida que tienen por finalidad directa o indirecta el proveer
servicios pblicos. Sin embargo, ello no exime a la Administracin Pblica de responsabilidad ante
la ley y los administrados por tales actos.

Si bien la doctrina reconoce en forma unnime el principio de eficacia de los actos administrativos
-en tanto los sustenta un inters pblico, como por ejemplo prevenir la propagacin de
enfermedades o catstrofes, resguardar las normas de seguridad y sanidad en los
establecimientos comerciales, construir y reparar pistas y veredas, etc.-, ello no quiere decir que
los administrados carezcan de proteccin cuando el ejercicio de dicho poder excede los marcos
legales establecidos.
Todas las personas tienen deberes respecto a la comunidad, puesto que slo en ella pueden
desarrollarse libre y plenamente. Sin embargo, en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de
sus libertades, las personas solamente se encuentran sujetas a aquellas limitaciones establecidas
por la ley con la finalidad de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades
de los dems, as como para satisfacer las justas exigencias de la moral, el orden pblico y el
bienestar general de la poblacin.

Siguiendo este razonamiento, cuando las autoridades administrativas establecen exigencias sobre
los particulares que realizan actividades econmicas, elevan los costos de producir bienes y
servicios en el mercado y encarecen la adquisicin de tales productos por parte de los
consumidores. Para las empresas, ello se traduce en mayores costos para el acceso y la
permanencia en el mercado. Estos sobrecostos, por tanto, deben ser justificados adecuadamente
por las autoridades administrativas, de modo tal que su exigibilidad resulte ser natural en razn del
inters pblico que la ley les encomienda tutelar(9) .

Hoy en da, se considera como valores superiores del ordenamiento jurdico aquellos derechos,
libertades y garantas que el Estado reconoce a los ciudadanos y entidades que conforman la
sociedad civil. Los administrados, por tanto, tienen el derecho de cuestionar ante el organismo
competente los actos administrativos que pudieran generar tratamientos arbitrarios,
discriminatorios o desproporcionados en relacin a sus fines, motivo por el cual la Administracin
Pblica debe encontrarse en capacidad de sustentar y acreditar frente a ellos la legalidad,
proporcionalidad y razonabilidad de dichos actos(10) .

De lo expuesto se deduce que, cuando la Administracin Pblica absuelve el traslado de aquellas


impugnaciones que la ley reconoce contra sus actos, tiene la carga de probar la finalidad de la
medida cuestionada, esto es, si ella tena por objeto satisfacer en forma proporcionada y razonable
las justas exigencias de la moral, el orden pblico y del bienestar general de la poblacin, de forma
tal que el juzgador no tenga que suponer o imaginar las razones de inters pblico que la
sostienen(11) .

Dicha obligacin por parte de la autoridad denunciada -que consiste en sustentar durante el
procedimiento la legalidad y razonabilidad de sus actos- surge del hecho que ella debi haber
realizado los anlisis de legalidad y razonabilidad antes de adoptar la medida objeto de
cuestionamiento. El razonamiento expuesto resulta aplicable a los casos en los que esta Sala
debe determinar si aquellas exigencias impuestas por las entidades integrantes de la
Administracin Pblica, que no establecen tributos, constituyen barreras que limitan ilegal o
irracionalmente el libre acceso al mercado. Estos criterios de interpretacin se encuentran descritos
en el esquema que se muestra a continuacin y que est resumido en el grfico que se acompaa
como Anexo de esta resolucin.

- En primer lugar, la Comisin -o la Sala en su caso- evaluar la legalidad de la medida


administrativa cuestionada, con la finalidad de determinar si sta ha respetado las formalidades y
procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadra
dentro de las atribuciones y competencias conferidas a la autoridad correspondiente.

- En segundo trmino, se analizar la racionalidad de la exigencia impuesta, tenindose en cuenta


los siguientes aspectos:

a) El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia de


una barrera burocrtica irracional que podra impedir u obstaculizar el acceso o la permanencia de
los agentes econmicos en el mercado, ya sea (i) porque establece tratamientos discriminatorios,
(ii) porque carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o (iii) porque resulta excesiva en relacin a
sus fines (medidas desproporcionadas).

De existir indicios razonables acerca de la existencia de una barrera burocrtica irracional, la


Comisin requerir a la autoridad administrativa para que acredite la racionalidad de la exigencia
cuestionada.

b) En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisin: (i) El inters
pblico que justific la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se esperaban
obtener con ella. Por ejemplo, indicando en qu forma y en qu medida se haba previsto que la
exigencia impuesta contribuira con el fin propuesto(12) . (ii) Que las cargas o restricciones
impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que
se pretenda alcanzar; lo que significa haber evaluado la magnitud y proporcionalidad de los costos
que los agentes econmicos deberan soportar, as como los efectos que tales cargas tendran
sobre las actividades productivas(13) . (iii) Que existen elementos de juicio que permiten arribar a
la conclusin, en trminos generales, que la exigencia cuestionada era una de las opciones menos
gravosas para los interesados, en relacin con las dems opciones existentes para lograr el fin
previsto. Ello implica demostrar que se analiz otras alternativas que permitieran alcanzar el mismo
objetivo a un menor costo y exponer las razones por las que fueron descartadas(14) .

c) Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada, corresponde a la
Comisin efectuar un balance de los costes privados que se derivan de la exigencia cuestionada,
frente a los posibles beneficios pblicos previstos, a fin de determinar la racionalidad de la medida
(esto es, si se encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no generaba
tratos discriminatorios). Debe recordarse que, dado que las exigencias impuestas sobre los
agentes econmicos generan sobrecostos para el funcionamiento del mercado, corresponde a la
entidad denunciada probar la racionalidad de las cargas o restricciones establecidas.

Siguiendo este esquema, la Sala proceder al anlisis de la materia controvertida en el presente


procedimiento.

III.5 La legalidad de la medida que dispuso pintar los taxis de color amarillo y negro.

Como se ha expresado en el apartado anterior, la primera etapa del anlisis consiste en determinar
si la exigencia cuestionada resiste el anlisis de legalidad. Sobre el particular, la Comisin indic
que la funcin de regular el trnsito y el transporte corresponda al Concejo Municipal a travs de
ordenanzas, motivo por el cual la Municipalidad no haba utilizado el mecanismo legal apropiado
para aprobar la medida cuestionada por la denunciante .

En efecto, el artculo 36 de la Ley orgnica de Municipalidades(15) , dispone claramente que los


Concejos Municipales tienen las atribuciones previstas en el artculo 10 de la ley -entre las que se
encuentra la funcin de regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito, como tambin la
de dictar, modificar y derogar las ordenanzas y edictos municipales de su competencia-.

As, era el Concejo Municipal y no el Alcalde quien se encontraba facultado por la Ley orgnica de
Municipalidades para regular el transporte y la circulacin, de modo tal que la exigencia
cuestionada -que consista en pintar los taxis de amarillo y negro provena de una norma cuya
validez era cuestionable -el Decreto de Alcalda N 2396-MPT- por provenir de un rgano que
careca de competencia para expedirlo(16) . En tal sentido, tal como seal la Comisin, esta
medida constitua una barrera burocrtica ilegal en razn de su forma, por lo que no resista el
anlisis de legalidad.

Sin embargo, actualmente, el Decreto de Alcalda No 023-96-MPT ha sido derogado y sustituido


por la ordenanza Municipal N 0797-MPT que mantiene la exigencia de pintar de color amarillo y
negro los automviles dedicados al servicio regular de taxis.

III.6 La racionalidad de la exigencia de pintar los taxis de color amarillo y negro.

En consecuencia, dado que el requerimiento de pintar los taxis de amarillo y negro contina siendo
exigido por otros medios, corresponde a la Sala evaluar tambin si la exigencia cuestionada resiste
el anlisis de racionalidad. Para tal efecto, es necesario analizar los siguientes elementos:

a) Posicin del denunciante: En su denuncia, la Merced cuestion que se le obligar a pintar sus
taxis de color amarillo y negro debido a que ello le impedira continuar usando la presentacin que
distingua a sus vehculos dentro del mercado. Asimismo, seal que dicha medida le generara
sobrecostos, debido a que tendra que repintar vehculos cuya apariencia exterior se encontraba
an en buen estado.

b) Justificacin de inters pblico invocada por la entidad denunciada: La Municipalidad, por su


parte, plante como fundamento de la medida el tema de la seguridad pblica e indic que sta
tena "como nico propsito uniformizar el color de los vehculos que presten el servicio de taxi en
el transporte de pasajeros y hacer posible la identificacin del vehculo automotor como una
medida de seguridad en beneficio de los usuarios frente a las continuas denuncias por asaltos y
violaciones que se han presentado contra conductores de vehculos que simulaban prestar el
servicio de taxis".
c) Adecuacin de la medida adoptada al fin propuesto: Como se ha sealado en el punto III.4 de la
resolucin, las exigencias que imponen las autoridades administrativas sobre los particulares que
realizan actividades econmicas elevan los costos de producir y de adquirir bienes y servicios
dentro del mercado. Para los consumidores, ello se traduce en precios ms altos y, para las
empresas, ello genera mayores dificultades para el acceso y la permanencia dentro del mercado.

En este caso, la exigencia impuesta por la Municipalidad genera una serie de sobrecostos que
deben ser tomados en cuenta. Con relacin a la denunciante, significa tener que volver a pintar sus
vehculos y, adems, dejar de emplear el color que usualmente lucan los mismos. As tambin,
para los competidores que buscan diferenciarse dentro de este mercado, produce como efecto que
tengan que incurrir en mayores costos para poder distinguirse, lo cual ahora ser muy difcil, en la
medida que todos los taxis deberan tener el mismo color.

Por otro lado, en relacin con la justificacin de la medida planteada por la Municipalidad, esta Sala
considera que no se ha cumplido con justificar por qu y en qu medida el pintado uniforme de los
taxis contribuye a reducir las posibilidades de que ocurran asaltos o violaciones. Ms aun, cabra la
posibilidad de que el pintado uniforme de estos vehculos ocasione mayores dificultades para
identificar aquellos vehculos donde se hubiesen producido ese tipo de actos delictivos.

Debe tenerse en cuenta que, en caso de sufrir accidentes, asaltos o violaciones, lo ms probable
es que los usuarios de los taxis recuerden el color y otras caractersticas exteriores del vehculo, lo
que se dificultara si todos los taxis tienen el mismo color.

Por otro lado, la denunciante presta sus servicios a travs de un sistema mediante el cual es
posible recoger pasajeros con motivo de una llamada telefnica. Es conocido que algunos usuarios
tienden a preferir este tipo de servicios, justamente por razones de seguridad.

Por tanto, la finalidad de brindar mayor seguridad a los usuarios de los taxis no justifica el
uniformizar el color de los vehculos que prestan dicho servicio. La medida cuestionada, en
consecuencia, irroga costos para los dueos de los taxis, sin que se haya justificado qu beneficios
se obtendran de dicha medida en relacin con el inters pblico que la Municipalidad busca
proteger, es decir, la seguridad.

d) Existencia de opciones menos gravosas: La Sala reconoce que las autoridades municipales se
encuentran obligadas a emitir disposiciones que brinden seguridad a los usuarios de los medios de
transporte. Sin embargo, la finalidad perseguida por la Municipalidad en este caso podra
obtenerse, a un menor costo, a travs de medidas tales como, por ejemplo, obligar a los taxistas a
iluminar sus placas - que son el elemento que identifica a sus vehculos - o a pintar el nmero de
stas en determinadas partes del automvil, a la vista del usuario.
e) Efectos adversos de la medida: La medida cuestionada perjudica a aquellos agentes
econmicos que -como la denunciante buscan distinguirse de sus competidores, incorporando
ciertos rasgos distintivos o combinaciones de colores en sus vehculos.

El artculo 9 del Decreto Legislativo No 757 establece que toda persona tiene el derecho a
organizar y desarrollar sus actividades en la forma que considere conveniente. La libre iniciativa
privada en materia de prestacin de servicios de transporte bajo la modalidad de taxi, involucra
tambin la utilizacin de determinados colores o combinaciones de colores en la presentacin de
las unidades de transporte.

Todo ello constituye no slo un medio de identificacin de la empresa que brinda el servicio, sino
que adems forma parte de una estrategia comercial que puede incluir otras prestaciones
adicionales con la finalidad de otorgar mayor presencia al proveedor del servicio dentro del
mercado.

En Conclusin, si para brindar ms seguridad a los usuarios del servicio de taxis lo que se requiere
es, precisamente, poder identificar a los vehculos, ello no se logra con el pintado uniforme de las
unidades, ya que por este medio se dificulta el poder distinguir a los taxis entre s. Adems, la
exigencia establecida genera una serie de sobrecostos que no cuentan con una justificacin
razonable. Por tanto, no se ha acreditado cmo es que la medida impugnada lograra contribuir a
mejorar la seguridad de los pasajeros, que fue el beneficio planteado por la Municipalidad como
razn para dicha medida.

En mrito a lo expuesto, la Sala considera que la medida cuestionada, por la cual se obliga a la
denunciante a pintar las carroceras de sus vehculos de color amarillo cromo y sus techos de color
negro, no resiste el anlisis de racionalidad efectuado y, por tanto, constituye una barrera
burocrtica ilcita en los trminos del artculo 26BIS del Decreto Ley 2S868. Ello no impedira, sin
embargo, que la Municipalidad desarrolle programas voluntarios en este sentido, de forma tal que
los propios taxistas decidan si aceptan o no pintar sus vehculos con los colores sugeridos por la
autoridad.

En este punto, cabe recordar que la resolucin de primera instancia estableci que la Municipalidad
podra obligar a los taxistas individuales a uniformizar el color de sus vehculos, debido a la escasa
posibilidad que tenan los usuarios de ejercer preferencia por tales servicios. La Sala no concuerda
con dicho criterio, ya que hara posible establecer tratamientos discriminatorios entre unos agentes
econmicos y otros sin justificacin alguna, lo que se encuentra prohibido en aplicacin de lo
dispuesto por el artculo 13 del Decreto Legislativo No 668 y por el artculo 12 del Decreto
Legislativo No 757.

Por lo expuesto, esta Sala ha decidido confirmar en parte la Resolucin N O3-96CAM-


INDECOPI/EXP-036, expedida por la Comisin, en tanto concluye que la obligacin de pintar los
taxis de color amarillo y negro constituye una barrera burocrtica irracional, que obstaculiza la
permanencia de los agentes en el mercado de servicios de transporte.
III.7 Precedente de observancia obligatoria y difusin de la resolucin

Por ltimo, en aplicacin del artculo 43 del Decreto Legislativo No 807 y atendiendo a que la
presente Resolucin interpreta de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin,
corresponde sustituir el precedente de observancia obligatoria aprobado en la resolucin de
primera instancia y declarar que la presente resolucin constituye un precedente de observancia
obligatoria en la aplicacin de los principios que se enuncian en la parte resolutiva.

Adicionalmente, corresponde oficiar al Directorio del Indecopi para que ste ordene la publicacin
de la misma en el diario oficial El Peruano.

lV.RESOLUClON DE LA SALA (17)

Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto:

PRIMERO: Confirmar en parte la Resolucin No 03-96-CAM-INDECOPI/ EXP-036 de la Comisin


de Acceso al Mercado, que declar fundada la denuncia interpuesta por Inversiones La Merced S.A
contra el Alcalde y la Municipalidad Provincial de Trujillo, en el extremo en que ordena la
inaplicacin a la denunciante de la exigencia de pintar sus taxis de color amarillo cromo y negro
-contenida en el Decreto de Alcalda No O23-96-MPT, que fue sustituido por la ordenanza
Municipal No 07-97-MPT, as como en el extremo en que establece que la medida impugnada
constituye una barrera irracional que impide u obstaculiza la permanencia de los agentes
econmicos en el mercado, aun cuando la Municipalidad denunciada emplee el instrumento
normativo adecuado para imponerla, oficindose a la polica para que brinde las garantas
necesarias a la denunciante.

SEGUNDO: De conformidad con lo establecido en el artculo 43 del Decreto Legislativo No 807,


considerar que la presente resolucin constituye precedente de observancia obligatoria en la
aplicacin del siguiente principio:

Para evaluar si aquellas exigencias impuestas por las entidades integrantes de la Administracin
Pblica -incluso aqullas del mbito municipal o regional-, que no establecen tributos, constituyen
barreras burocrticas que limitan ilegal o irracionalmente el libre acceso al mercado, se seguirn
los criterios interpretativos descritos a continuacin.

- En primer lugar, la Comisin -o la Sala en su caso- evaluar la legalidad de la medida


administrativa cuestionada, con la finalidad de determinar si sta ha respetado las formalidades y
procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadra
dentro de las atribuciones y competencias conferidas a la autoridad correspondiente.

Para efectos del anlisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene de la aplicacin
de una norma jurdica expedida por alguna entidad integrante de la Administracin Pblica, la
Comisin tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma a efectos de emitir un
pronunciamiento para el caso concreto.

- En segundo trmino, se analizar la racionalidad de la exigencia impuesta, tenindose en cuenta


los siguientes aspectos:

a) El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia de


una barrera burocrtica irracional que podra impedir u obstaculizar el acceso o la permanencia de
los agentes econmicos en el mercado, ya sea (i) porque

establece tratamientos discriminatorios, (ii) porque carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o


(iii) porque resulta excesiva en relacin a sus fines (medidas desproporcionadas).

De existir indicios razonables acerca de la existencia de una barrera burocrtica irracional, la


Comisin requerir a la autoridad administrativa para que acredite la racionalidad de la exigencia
cuestionada.

b) En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisin: (i) El inters
pblico que justific la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se esperaban
obtener con ella. (ii) Que las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados eran
adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretenda alcanzar. (iii) Que existen
elementos de juicio que permiten arribar a la conclusin, en trminos generales, que la exigencia
cuestionada era una de las opciones menos gravosas para los interesados, en relacin con las
dems opciones existentes para lograr el fin previsto.

c) Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada, corresponde a la
Comisin efectuar un balance de los costes privados que se derivan de la exigencia cuestionada,
frente a los posibles beneficios pblicos previstos, a fin de determinar la racionalidad de la medida
(esto es, si se encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no generaba
tratos discriminatorios). Debe recordarse que, dado que las exigencias impuestas sobre los
agentes econmicos generan sobrecostos para el funcionamiento del mercado, corresponde a la
entidad denunciada probar la racionalidad de las cargas o restricciones establecidas.

TERCERO: Disponer que la Secretara Tcnica pase copias de la presente resolucin, as como de
la resolucin de primera instancia, al Directorio de Indecopi para su publicacin en el diario oficial
El Peruano de acuerdo a los trminos establecidos en el segundo prrafo del artculo 43o del
Decreto Legislativo No 807.

CUARTO: Incluir el Anexo que se acompaa como parte integrante de la presente resolucin.
Con la intervencin de los seores vocales: Alfredo Bullard Gonzlez, Hugo Eyzaguirre del Sante,
Gabriel Ortiz de Zevallos Madueo y Jorge Vera Castro.

ALFREDO BULLARD GONZALEZ

Presidente

Imposicin de barreras burocrticas: Reglas de legalidad y razonabilidad (A)

Para determinar si los cobros efectuados por concepto de licencias municipales constituyen
barreras burocrticas que impidan u obstaculicen el acceso al mercado, es necesario analizar la
legalidad y la razonabilidad de dichos cobros, teniendo las Municipalidades la carga de probar
frente a los administrados que las licencias que establecen cumplen ambas reglas.

Resolucin 02-96-CAM-INDECOPI

COMISION DE ACCESO AL MERCADO

Lima, 15 de octubre de 1996

Expediente 018-CAM-96

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES DENUNCIA DE PARTE

La Comisin de Acceso al Mercado:

VISTOS : el escrito de fecha 4 de octubre de 1996 mediante el cual la MUNICIPALIDAD


DISTRITAL DE MIRAFLORES formula los descargos correspondientes a la denuncia que
presentara en su contra CONSORCIO PANAMERICANO DE INVERSIONES S.A., as como el
Informe N 005-CAM-96 elaborado por la Secretara Tcnica con fecha 10 de octubre de 1996; y,
CONSIDERANDO: Que mediante Resolucin N 01-96-CAM-INDECOPI/EXP-018 de fecha 24 de
setiembre de 1996, se admiti a trmite la denuncia presentada por Consorcio Panamericano de
Inversiones S.A. contra la Municipalidad Distrital de Miraflores y se concedi a esta ltima el plazo
de cinco das para formular los descargos que estimara convenientes; que mediante el escrito de
visto el Alcalde de Miraflores, en representacin de la Municipalidad denunciada, ha absuelto en
tiempo oportuno el requerimiento antes mencionado, por lo que corresponde que esta Comisin
emita pronunciamiento; que los hechos materia de este procedimiento se materializan en el cobro
que por concepto de "Licencia Especial y Venta de Bebidas Alcohlicas", correspondiente a los
meses de octubre a diciembre de 1994, y de abril a julio de 1996, pretende efectuar la
Municipalidad Distrital de Miraflores, por intermedio de su Direccin de Rentas, a Consorcio
Panamericano de Inversiones S.A., conductora del local comercial denominado "Di pi"; que la
denunciada afirma que el cobro en cuestin se sustenta en el Edicto N 178-93-MLM, expedido por
la Municipalidad Provincial de Lima Metropolitana el 22 de julio de 1993, en virtud del cual se
regul de manera general las condiciones para el cobro de la mencionada "Licencia Especial y
Venta de Bebidas Alcohlicas"; Que, asimismo, sostiene la denunciada, que dicho Edicto se
encuentra en plena vigencia y no ha sido derogado por el Decreto Legislativo N 776, sino que, por
el contrario, se ajusta perfectamente a lo establecido en el mismo, toda vez que la venta de
bebidas alcohlicas es una actividad sujeta a fiscalizacin por mandato expreso de los incisos 2) y
7) del Artculo 68 de la Ley Orgnica de Municipalidades; que la facultad tributaria municipal
referida al cobro por el otorgamiento de la Licencia para la Venta de Bebidas Alcohlicas, fue
expresamente derogada en el literal v) de la Primera Disposicin Final del Decreto Legislativo N
776, con lo que tambin devino en inaplicable el Edicto de la Municipalidad Provincial alegado por
la denunciada como sustento de su proceder; que, el mencionado Decreto Legislativo N 776 en el
inciso e) de su Artculo 68, concordado con el Artculo 67 del mismo cuerpo normativo, faculta a
las municipalidades para establecer cobros por licencias respecto de aquellas actividades sujetas a
fiscalizacin o control municipal y, siempre que dicha fiscalizacin o control haya sido
expresamente autorizada en la Ley Orgnica de Municipalidades o en normas con rango de ley;
que, en consecuencia, la legalidad de los cobros materia de la denuncia radica en determinar si
respecto de la actividad consistente en el expendio de Bebidas Alcohlicas, la municipalidad cuenta
con autorizacin legal expresa para realizar la fiscalizacin o control de dicha actividad; que, segn
manifiesta la denunciada, dicha autorizacin se encuentra contenida en los incisos 2) y 7) del
Artculo 68 de la Ley Orgnica de Municipalidades, que a la letra seala: "Son funciones de las
Municipalidades en materia de abastecimiento y comercializacin de productos: 2) vigilar el
cumplimiento de las normas legales referentes a calidad y precios de los alimentos y bebidas as
como las condiciones de higiene de quienes los distribuyen y comercian, y 7) otorgar licencias de
apertura de establecimientos comerciales e industriales y de actividades profesionales y controlar
su funcionamiento de acuerdo a ellas"; que, contrariamente a lo expresado por la denunciada,
ninguna de las disposiciones contenidas en el artculo de la Ley Orgnica de Municipalidades antes
reseado faculta expresamente a la municipalidad para el cobro de una licencia por el expendio de
Bebidas Alcohlicas; que, adicionalmente, el "control de calidad y precios de alimentos y bebidas"
es una disposicin de la Ley Orgnica de Municipalidades que no se ajusta a los principios de libre
mercado que rigen la economa nacional, toda vez que el Decreto Legislativo N 757, Ley Marco
para el Crecimiento de la Inversin Privada, en su Artculo 4, ha dispuesto que los precios resultan
de la oferta y la demanda, eliminado as toda prctica controlista del Estado en este aspecto, y
asimismo, el Decreto Legislativo N 716, Normas sobre Proteccin al Consumidor, ha otorgado a la
Comisin de Proteccin al Consumidor del Indecopi la facultad de garantizar los derechos de los
consumidores en cuanto a calidad de productos, bajo el principio de control posterior; que, de otro
lado, "el otorgar licencias de apertura de establecimientos comerciales ... y controlar su
funcionamiento de acuerdo a ellas", es una facultad inherente a las municipalidades que consiste
en determinar las condiciones de funcionamiento de los locales comerciales de su jurisdiccin y
controlar adems, que dichas condiciones se cumplan a cabalidad; que la mencionada facultad es
la que precisamente sustenta el cobro por LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO a la cual se
encuentran sujetos todos los establecimientos comerciales, industriales, y de actividades
profesionales, por lo que ese mismo concepto no podra dar lugar a la cobranza de una licencia
adicional; que a mayor abundamiento, la cobranza de una licencia especial por el expendio de
bebidas alcohlicas, cuando ya existe una licencia general para el establecimiento de locales
comerciales, en virtud de la cual la municipalidad puede garantizar las condiciones en que
funcionan los mismos y que ella misma establece al otorgar la licencia, constituye una barrera
irracional a la comercializacin de dichos productos en tanto los grava de manera adicional e
innecesaria; que, en su escrito de descargo la denunciada cuestiona la competencia de la
Comisin para conocer respecto de la naturaleza de las tasas que aplican las municipalidades, no
obstante lo cual, dicha apreciacin no es materia de este pronunciamiento; que, en consecuencia,
estando a lo manifestado en los considerandos anteriores corresponde declarar fundada la
denuncia y disponer lo necesario para evitar que se sigan afectando los derechos de la
denunciante; en uso de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto en el Artculo 26 BIS
del Decreto Ley N 25868, y Artculo 26 y Sexta Disposicin Transitoria del Decreto Legislativo N
807; RESUELVE: declarar fundada la denuncia presentada por CONSORCIO PANAMERICANO
DE INVERSIONES S.A. contra la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES y que el Edicto
N 178-93-MLM relacionado con la "Licencia Especial y Venta de Bebidas Alcohlicas" constituye
una barrera burocrtica que impide el libre acceso al mercado de los agentes econmicos en la
comercializacin de dichos productos que ha devenido en inaplicable; y ordenar a la Municipalidad
denunciada se abstenga de efectuar dicho cobro a Consorcio Panamericano de Inversiones S.A.,
bajo responsabilidad.

JAVIER TOVAR GIL / AUGUSTO ALVAREZ RODRICH / ELENA CONTERNO MARTINELLI /


OSCAR BLANCO SANCHEZ.
TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL Sala de
Defensa de la Competencia

RESOLUCION 188-97-TDC

EXPEDIENTE 018-96-CAM

PROCEDENCIA : COMISION DE ACCESO AL MERCADO (LA COMISION)

DENUNCIANTE : CONSORCIO PANAMERICANO DE INVERSIONES S.A


(COPAINSA)

DENUNCIADO : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MIRAFLORES (LA MUNICIPALIDAD)

MATERIA : IMPOSICION DE BARRERAS BUROCRATICAS QUE IMPIDEN LA


PERMANENCIA EN EL MERCADO TASAS MUNICIPALES LICENCIA ESPECIAL Y A LA
VENTA DE BEBIDAS ALCOHOLICAS NULIDAD DE RESOLUCIONES PRECEDENTE DE
OBSERVANCIA OBLIGATORIA

SUMILLA: Se declara nula la resolucin emitida por la Comisin de Acceso al Mercado que declar
fundada la denuncia planteada por Consorcio Panamericano de Inversiones S.A. (Copainsa) contra
la Municipalidad Distrital de Miraflores debido a los cobros que realizaba esta ltima por concepto
de la tasa denominada "Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas".

La Sala consider que las Municipalidades tienen la potestad legal y el deber de controlar los
establecimientos donde se vende bebidas alcohlicas y, en tal sentido, devolvi el expediente a la
Comisin, para que concediera a la Municipalidad la oportunidad de acreditar si los cobros
realizados responden a la prestacin racional y efectiva de un servicio pblico de fiscalizacin o
control individualizado en el contribuyente y, as tambin, si los montos cobrados para financiarlo
son racionales.

Adicionalmente, estableci como precedente de observancia obligatoria los criterios que debern
tenerse en cuenta al momento de evaluar si el cobro de una licencia constituye una barrera
burocrtica que limita el libre acceso al mercado, as como las cargas en materia probatoria que
recaen sobre las partes en estos casos.

Lima, 23 de julio de 1997.

I. ANTECEDENTESI. ANTECEDENTES

El da 23 de Agosto de 1996, la Municipalidad emiti la orden de Pago N 7500, mediante la cual se


cobraba a Copainsa - propietaria de una pastelera y restaurante con autorizacin para la venta de
bebidas alcohlicas - la suma de S/. 784.84 soles, producto de cuotas impagas e intereses del
tributo denominado "Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas"(1).

El 10 de setiembre de 1996, Copainsa present ante la Comisin una denuncia contra la


Municipalidad, para que se ordenara a esta ltima abstenerse de efectuar cobros indebidos por
concepto de la licencia especial y a la venta de bebidas alcohlicas y para que se suspendiera en
forma preventiva la Orden de Pago N 7500. La denunciante sustent su pedido en que los cobros
por la licencia de licores no tengan como contraprestacin servicio alguno, motivo por el cual no
podan ser considerados como tasas, sino como un impuesto directo a la venta de dichos
productos. Sostuvo tambin que la potestad tributaria otorgada a las Municipalidades para
establecer licencias por la venta de bebidas alcohlicas haba sido derogada y, finalmente, que
este tributo elevaba los costos de dicha actividad y restringa el libre acceso de las empresas al
mercado.
Mediante Resolucin N 01-96-CAM-INDECOPI/EXP-018 del 24 de setiembre de 1996, la
Comisin admiti a trmite la denuncia y posterg su pronunciamiento respecto de la medida
cautelar solicitada, debido a que no se haba acreditado una amenaza inminente a los derechos de
Copainsa.

El 4 de octubre de 1996, la Municipalidad present sus descargos, en los cuales seal que de
acuerdo con el literal e) del Artculo 68 del Decreto Legislativo N 776, los gobiernos locales se
encontraban facultados a imponer "otras licencias", que son las tasas que debe pagar todo aqul
que realice actividades sujetas a fiscalizacin o control municipal. Una de ellas es la Licencia
Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas regulada por el Edicto N 178-93-MLM.

Expres que la referida Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas importaba el cobro
de una tasa por la fiscalizacin, vigilancia o control de actividades que la Ley Orgnica de
Municipalidades le autorizaba a realizar. En tal sentido, precis que el Artculo 68, incisos 2) y 7),
de dicho cuerpo legal estableca que son funciones de las Municipalidades, en materia de
abastecimiento y comercializacin de productos, "Vigilar el cumplimiento de las normas legales
referentes a calidad y precios de los alimentos y bebidas as como las condiciones de higiene de
quienes los distribuyen y comercian" y "Otorgar licencias de apertura de establecimientos
comerciales e industriales... y controlar su funcionamiento de acuerdo a ellas...".

Asimismo, indic que la prestacin efectiva del servicio pblico individualizado en el contribuyente
estaba en el hecho que el Municipio fiscalizaba y comprobaba el desarrollo adecuado y conforme a
ley de las actividades especificadas en el Edicto N 178-93-MLM (ejecutadas por establecimientos
en los que se expenden bebidas alcohlicas, salas de juego y esparcimiento, entre otros), luego de
lo cual otorgaba la autorizacin especfica para la realizacin de la actividad de provecho particular
sujeta a control o fiscalizacin. De este modo, si por ejemplo funcionara un establecimiento con
servicios higinicos incompletos, deteriorados o inutilizados, la sancin correspondiente sera la
clausura temporal.

La Municipalidad manifest tambin que la derogacin de los Artculos 91 y 92 de la Ley Orgnica


de Municipalidades no significaba la derogacin de los tributos especficos aprobados con
anterioridad a la promulgacin del Decreto Legislativo N 776 y, finalmente, indic que los actos
denunciados no afectaban el libre acceso al mercado, toda vez que la licencia bajo anlisis se
aplicaba por igual a todos los establecimientos del distrito y que, por otro lado, si bien la licencia
afectaba el patrimonio de las personas, sta tena como sustento la vigilancia y control en la venta
de bebidas alcohlicas y el debido funcionamiento de ciertos locales que merecan fiscalizacin
municipal.

Mediante Resolucin N 02-96-CAM-INDECOPI/EXP-018, del 15 de octubre de 1996, la Comisin


declar fundada la denuncia y estableci que el Edicto N 178-93-MLM era una barrera burocrtica
que impeda el libre acceso de los agentes econmicos al mercado de comercializacin de bebidas
alcohlicas, razn por la que haba devenido en inaplicable. En tal sentido, orden a la
Municipalidad que se abstuviera de efectuar el cobro a Copainsa de la Licencia Especial y a la
Venta de Bebidas Alcohlicas. Los fundamentos de la resolucin de primera instancia fueron los
siguientes:

I. La potestad tributaria de las Municipalidades referida al cobro de licencias para la venta de


bebidas alcohlicas fue expresamente derogada por la Primera Disposicin Final, literal v), del
Decreto Legislativo N 776, con lo que tambin devino inaplicable el Edicto N 178-93-MLM .

II. De acuerdo con los Artculos 67 y 68 del Decreto Legislativo N 776, las Municipalidades estn
facultadas para establecer cobros por licencias respecto de actividades sujetas a fiscalizacin o
control municipal, siempre que tal fiscalizacin o control hayan sido expresamente autorizados en
la Ley Orgnica de Municipalidades o en normas con rango de ley.
III. En el presente caso, la Ley Orgnica de Municipalidades no contiene norma alguna que faculte
expresamente a la Municipalidad a fiscalizar o controlar la venta de bebidas alcohlicas, motivo por
el cual no proceden los cobros realizados por la Municipalidad.

IV. La funcin municipal de "control de calidad y precios de alimentos y bebidas" prevista en la Ley
Orgnica de Municipalidades no se ajusta a los principios de libre mercado que rigen la economa
nacional", contenidos en el Decreto Legislativo N 757 y en la Ley de Proteccin al Consumidor.

V. La funcin municipal orientada a controlar el estado y las condiciones de funcionamiento de los


locales comerciales de su jurisdiccin sustenta ya el cobro de una Licencia de Funcionamiento de
carcter general, por lo que ese mismo concepto no podra dar lugar a la cobranza de una licencia
adicional. En consecuencia, la licencia por el expendio de bebidas alcohlicas grava de manera
adicional e innecesaria la comercializacin de dichos productos.

El 23 de octubre de 1996, la Municipalidad plante un recurso de apelacin contra la Resolucin N


02-96-CAM-INDECOPI/EXP-018, en el cual, adems de reiterar los argumentos expuestos ante la
Primera Instancia, seal lo siguiente:

I. La Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas no estableca doble imposicin alguna,


ya que la licencia general de funcionamiento tena como propsito aprobar el funcionamiento de un
local, en forma inicial sobre la base de la zonificacin urbana, mientras que la Licencia Especial
buscaba controlar en el tiempo la venta de bebidas alcohlicas, sobre la base del poder de polica
reconocido a los rganos del gobierno municipal.

II. Lo que deba interesar en este caso, para efectos de entender la plena vigencia de la Licencia
Especial, es que se iba a controlar la calidad de las bebidas alcohlicas vendidas en estos
establecimientos, as como las condiciones de higiene de los expendedores minoristas.

III. Adems, "la tasa en discusin simplemente cubre los costos operativos de efectuar el control
mensual de los establecimientos que venden bebidas alcohlicas, los cuales deben tener una
"Autorizacin Especial de Funcionamiento", despus de las 23:00 horas y una Licencia Especial
para la Venta de Bebidas Alcohlicas", despus de las 23.00 horas, tal como se indica en la
Ordenanza N 24-96-MM".

Por Resolucin N 03-96-CAM-INDECOPI/EXP-018, del 29 de octubre de 1996, la Comisin


concedi el recurso de apelacin interpuesto por la Municipalidad.

Habindose realizado con fecha 5 de marzo de 1997 el informe oral solicitado por la Municipalidad,
con la presencia de ambas partes, el expediente se encuentra en estado de ser resuelto.

II. CUESTIONES EN DISCUSIONII. CUESTIONES EN DISCUSION

De los antecedentes expuestos y del anlisis del expediente, a criterio de esta Sala, las cuestiones
en discusin son las siguientes:

a) Determinar si los cobros que efecta la Municipalidad a Copainsa por concepto de "Licencia
Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas", respetan el marco legal vigente para las licencias a
las que se refiere el Artculo 68, inciso e), del Decreto Legislativo N 776.

b) Establecer si son racionales o no los cobros que efecta la Municipalidad a Copainsa por
concepto de "Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas".

c) Determinar si la Municipalidad ha tenido la posibilidad de sustentar la racionalidad de los cobros


que han sido cuestionados por la denunciante.
De esta forma la Sala, podr establecer si la licencia cuyo cobro ha sido impugnado constituye una
barrera burocrtica que limita ilegal o irracionalmente el libre acceso al mercado, en contravencin
a lo dispuesto por el Artculo 61 del Decreto Legislativo N 776.

III. ANALISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIONIII. ANALISIS DE LAS CUESTIONES EN


DISCUSION

III.1. Sobre las atribuciones de la Comisin en materia de contribuciones y tasas municipales.

De conformidad con el primer prrafo del Artculo 60 del Decreto Legislativo N 776, las
Municipalidades cuentan con atribuciones para crear, modificar y suprimir contribuciones o tasas,
as como para otorgar exoneraciones, dentro de los lmites que fija la ley. Ello guarda coherencia
con el hecho que los gobiernos locales tienen a su cargo la organizacin, reglamentacin y
administracin de los servicios pblicos locales, de modo tal que la potestad tributaria que concede
la Ley a las Municipalidades tiene como funcin permitir el financiamiento de dichos servicios
pblicos, los cuales rinden beneficios en favor de la comunidad entera.

As, de acuerdo con las definiciones contenidas en la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo
Tributario, las contribuciones son aquellos tributos cuya obligacin tiene como hecho generador los
beneficios derivados de, la realizacin de obras pblicas o de actividades estatales. Las tasas, por
otro lado, son los tributos cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el
Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente.

Sin embargo, tambin debe tenerse en cuenta que cuando las Municipalidades imponen cargas
tributarias sobre los particulares que realizan actividades econmicas, elevan los costos de
producir bienes y servicios en el mercado y encarecen la adquisicin de tales productos por parte
de los consumidores. Para las empresas, ello se traduce en mayores costos para el acceso y la
permanencia en el mercado. Dichos costos, por tanto, deben ser justificados en forma adecuada
por los gobiernos locales de modo tal que su exigibilidad resulte ser natural en razn de las obras y
servicios pblicos que la ley les encomienda realizar y proveer.

Este deber por parte de las Municipalidades denunciadas - que consiste en probar la legalidad y la
racionalidad de las cargas tributarias con las que gravan a los particulares, durante el trmite de los
procedimientos administrativos orientados a cuestionar dichos cobros - surge del hecho que, como
se ver ms adelante, la ley les obliga a realizar los anlisis de legalidad y racionalidad antes de
establecer los tributos objeto de cuestionamiento.

En este orden de ideas, segn el Artculo 26 BIS del Decreto Ley N 25868, introducido por el
Decreto Legislativo N 807, corresponde a la Comisin de Acceso al Mercado conocer sobre
aquellos actos o disposiciones de la Administracin Pblica, incluidas las entidades del mbito
municipal, que establezcan barreras burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o
irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes econmicos en el mercado, pudiendo
eliminar dichas barreras. Especficamente, corresponde a la Comisin velar por el cumplimiento de
lo establecido en el Artculo 61 del Decreto Legislativo N 776(2).

El Artculo 61 del Decreto Legislativo N 776 seala que las Municipalidades no podrn establecer
tasas o contribuciones que graven la entrada, salida o el trnsito de personas, bienes,
mercaderas, productos y animales en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al
mercado(3). En consecuencia, la Comisin tiene la obligacin de evaluar si las contribuciones y
tasas establecidas por los gobiernos locales constituyen o no barreras burocrticas que impiden u
obstaculizan el libre acceso y la permanencia de los agentes econmicos en el mercado
analizando para tal efecto:

a) La legalidad de la tasa o contribucin cuestionadas, con la finalidad de determinar si ellas han


sido creadas respetando las formalidades y los procedimientos establecidos por las normas
aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadran dentro de las atribuciones y competencias
conferidas por la ley a las Municipalidades.

b) La racionalidad de dichos tributos, lo que significa, en el caso especfico de las licencias


municipales, evaluar si los cobros realizados responden a la prestacin efectiva de un servicio
pblico de fiscalizacin o de control, individualizado en el contribuyente, as como apreciar la
racionalidad de los servicios que presta la Municipalidad y de los montos que cobra para el
financiamiento de dichos servicios.

III.2 Criterios aplicables para determinar si los cobros efectuados por concepto de licencias
constituyen barreras de acceso al mercado.

De esta forma, en aquellos casos seguidos ante la Comisin que se encuentren referidos al cobro
de las licencias municipales contempladas en el Artculo 68 inciso e), del Decreto Legislativo N
776(4) , se deber seguir los criterios de interpretacin descritos en el esquema que se muestra a
continuacin y que estn resumidos en el grfico que se acompaa como Anexo de esta
resolucin:

- El denunciante deber aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia de


un cobro ilegal o irracional, por concepto de licencia municipal, que pudiera gravar la entrada,
salida o el trnsito de personas, bienes, mercaderas y animales en el territorio nacional o que
pudiera restringir el acceso de los agentes econmicos al mercado.

- La Comisin -o la Sala, en su caso- deber evaluar la legalidad de la licencia cuyo cobro ha sido
impugnado por el denunciante, lo que significa establecer:

a) Si la licencia creada encuadra o no dentro de las atribuciones y competencias conferidas a las


Municipalidades por su Ley Orgnica y otras normas con rango de ley(5). Esto quiere decir que la
Comisin deber identificar aquella potestad legal expresa que confiere facultades a las
Municipalidades (i) para fiscalizar o controlar el ejercicio de determinadas actividades y (ii) para
cobrar licencias por dichos servicios de fiscalizacin o control.

b) Si la licencia fue creada respetando las formalidades y requisitos contenidos en el Cdigo


Tributario, en el Decreto Legislativo N 776 y en la Ley Orgnica de Municipalidades(6). En
particular, debe tenerse en cuenta que (i) las licencias requieren ser aprobadas mediante una
ordenanza (a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N 816, ya que anteriormente
deban ser aprobadas a travs de Edictos(7), (ii) deben ser prepublicadas por un plazo no menor
de 30 das antes de su entrada en vigencia, en medios de prensa escrita de difusin masiva dentro
de su respectiva jurisdiccin, y (iii), en caso de provenir de una Municipalidad Distrital, la vigencia
de la norma depende de su ratificacin por el Concejo Provincial.

- La Municipalidad, por su parte, tiene la carga de probar que los cobros realizados responden a la
prestacin racional y efectiva de un servicio pblico de fiscalizacin o centro individualizado en el
contribuyente y, asimismo, que los montos que cobra para financiarlo son racionales. As, de existir
indicios razonables en el sentido que los cobros cuestionados constituyen una barrera burocrtica
irracional, la Comisin requerir a la Municipalidad denunciada para que acredite lo siguiente:

a) Si la licencia corresponde a la prestacin efectiva de un servicio pblico administrativo de


fiscalizacin o control(8). La Municipalidad, en tal sentido, debe aportar pruebas que acrediten, en
trminos generales, que el servicio viene prestndose o que se va a prestar regularmente(9).

b) Si la materia objeto de fiscalizacin o control guarda coherencia con el inters pblico definido
por la ley e interpretado a travs de la licencia. Ello significa que las Municipalidades no deberan
incurrir en desviaciones de poder, lo que podra ocurrir de darse el caso que dichas entidades
administrativas adoptaran, como fundamento para los cobros exigidos, la realizacin de actividades
de control o fiscalizacin que no guardaran coherencia con aquellas funciones para cuyo
financiamiento se cre el tributo(10).

c) Si la Municipalidad ha individualizado adecuadamente a los administrados que se encuentran


sujetos al servicio pblico de fiscalizacin o control, conforme al mandato de la ley(11) . En este
punto, debe tenerse en cuenta que el conjunto de administrados sujetos a las funciones de
fiscalizacin o control que realiza la Municipalidad debe coincidir razonablemente con el grupo de
agentes econmicos cuyas actividades motivan la prestacin de dichos servicios pblicos(12) .

d) Si existe una razonable equivalencia entre el costo de los servicios de fiscalizacin o control que
la Municipalidad presta y los cobros efectuados para financiar tales servicios(13) . Dichos
gravmenes, asimismo, deben observar un criterio de proporcionalidad, de modo tal que la
Municipalidad debera encontrarse en condiciones de demostrar que evalu los efectos que las
cargas tributarias tendran sobre las actividades productivas, antes de establecerlas(14) .

- Finalmente, deber evaluarse, si en base a la informacin presentada, existen indicios de que los
costos de los servicios de fiscalizacin o control a los que se refiere la licencia son financiados por
otro u otros tributos ya existentes. Ello quiere decir que debe evitarse que contribuyentes paguen
dos veces por los mismos servicios(15).

Debe recordarse que las cargas tributarias establecidas por las Municipalidades generan costos
para el funcionamiento del mercado, motivo por el cual dichas entidades tienen la carga de probar
frente a los administrados la legalidad y la racionalidad de las licencias que establecen. Dicha
justificacin es necesaria para que la Comisin pueda establecer si los cobros efectuados tienen
algn fundamento o no. Esto no quiere decir que las Municipalidades no puedan imponer tales
costos, sino que ellos deben encontrarse debidamente sustentados.

III.3. La legalidad de los cobros realizados por la Municipalidad a Copainsa por concepto de
Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas.

a) Si el Edicto N 178-93-MLM encuadra dentro de las atribuciones y competencias conferidas por


ley a las Municipalidades.

En cuanto a la legalidad de la Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas que se


pretende cobrar a la denunciante, el Artculo 74 de la Constitucin Poltica de 1993 seala que los
gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas
dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley. Similar disposicin contena el Artculo
139 de la Constitucin Poltica de 1979, vigente en la fecha de aprobacin del Edicto N 178-93-
MLM.

Son tasas los tributos cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el
Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente, conforme dispone el literal c) de
la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, aprobado por el Decreto Legislativo N 816,
y tal como tambin lo establecieron anteriormente los Cdigos Tributarios aprobados por el Decreto
Legislativo N 773 y por el Decreto Ley N 25859.

Segn el Artculo 66 del Decreto Legislativo N 776, las tasas municipales son los tributos creados
por los Concejos Municipales, cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva
por la Municipalidad de un servicio pblico o administrativo, reservado a las Municipalidades, de
conformidad con su Ley Orgnica y normas con rango de ley.

En concordancia con lo dispuesto por el Artculo 66 del Decreto Legislativo N 776, el Artculo 67
del mismo seala que en ningn caso las Municipalidades podrn cobrar tasas por la fiscalizacin
o control de actividades sin autorizacin legal expresa para ejercer dicha funcin, conforme a lo
establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades y en normas con rango de ley.
El inciso e) del Artculo 68 del Decreto Legislativo N 776 seala que las Municipalidades podrn
imponer como tasas "Otras licencias" - distintas de las licencias de funcionamiento previstas en el
inciso c) de dicho artculo -, que son las tasas que debe pagar todo aqul que realice actividades
sujetas a fiscalizacin o control municipal, con el lmite establecido en el Artculo 67(16)

De las normas descritas en los prrafos precedentes se desprende que el anlisis del caso
concreto, supone determinar si la fiscalizacin o control de la venta de bebidas alcohlicas se
encuentra dentro de las funciones encomendadas a las Municipalidades por su Ley Orgnica o por
otras normas con rango de ley, de modo que al entrar en vigencia el Decreto Legislativo N 776,
ste no derog tcitamente la Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas contemplada
en el Edicto N 178-93-MLM.

La Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas grava a determinados establecimientos


que, por su naturaleza, desarrollan actividades que requieren ser fiscalizadas o controladas por las
Municipalidades, habiendo sido designados sujetos pasivos, en calidad de contribuyentes, los
conductores de los establecimientos sealados en el Artculo 1 del Edicto N 178-93-MLM, entre
los cuales se encuentran incluidos los locales donde se venden bebidas alcohlicas.

Los Artculos 7 y 8 del Edicto N 178-93-MLM(17) establecen una serie de supuestos materia de
fiscalizacin o control por parte de las autoridades municipales tipificados como infracciones -, tales
como no "expender bebidas alcohlicas a menores de 18 aos o dar facilidades para su consumo
en la va pblica", evitar que en el establecimiento se altere el orden pblico, se atente contra la
moral y las buenas costumbres o se afecte la tranquilidad del vecindario", impedir "que en el
establecimiento se ejerza clandestinamente la prostitucin" o el "funcionamiento de
establecimientos con servicios higinicos incompletos, deteriorados o inutilizados", entre otros.

En opinin de la Sala, dichas funciones de control o fiscalizacin se derivan de lo dispuesto en el


numeral 16 del Artculo 65 y en el numeral 3 del Artculo 66 de la Ley Orgnica de
Municipalidades(18) , los cuales encomiendan a las Municipalidades las funciones de supervisar el
mantenimiento y el cumplimiento de las normas de seguridad e higiene en los recintos abiertos al
pblico, incluidos los establecimientos de carcter comercial; as como tambin normar y controlar
el aseo, la higiene y la salubridad de los establecimientos comerciales y otros lugares pblicos.

Cabe agregar que las restricciones impuestas por el Decreto Legislativo N 720, que consistan en
que las Municipalidades no podan cobrar suma alguna a los usuarios por la supervisin y
fiscalizacin de las normas de higiene y salubridad, desaparecieron - en cuanto al cobro a que se
contrae este expediente - al entrar en vigencia el Decreto Legislativo N 776. Este ltimo permite
expresamente el cobro de otras licencias por cualquier actividad que, segn la Ley Orgnica de
Municipalidades u otra ley, deba ser objeto de fiscalizacin o control por las Municipalidades. En tal
virtud, dichas restricciones - en lo que se refiere a lo que es materia de este expediente quedaron
derogadas en aplicacin de la norma contenida en el literal y) de la Primera Disposicin Final del
Decreto Legislativo N 776. El mencionado literal y) expresamente deroga todas las disposiciones
que se opongan al Decreto Legislativo N 776. En este orden de ideas, el Edicto N 178-93-MLM
resulta de plena aplicacin, en cuanto a la supervisin de normas de higiene y salubridad se refiere
desde que entr en vigencia el Decreto Legislativo N 776.

Lo expuesto en el prrafo anterior es sin perjuicio de que esta Sala reconoce que los Artculos 91
y 92 de la Ley Orgnica de Municipalidades fueron expresamente derogados por el literal v) de la
Primera Disposicin Final del Decreto Legislativo N 776. El Artculo 92 antes referido estableca
que las Municipalidades podan cobrar licencias por, entre otros conceptos, la Venta de Bebidas
Alcohlicas.

Ahora bien, la razn de tal derogacin obedece precisamente a que el Decreto Legislativo N 776
regula de manera integral los ingresos tributarios que perciben las Municipalidades -entre ellos las
tasas municipales-. Por razones de orden, sistemtica y tcnica legislativa, y para evitar una
duplicidad de normas, era preciso derogar los Artculos 91 y 92 de la Ley Orgnica de
Municipalidades. De no haber mediado derogacin expresa, igualmente habran quedado
derogados, tcitamente, por la imposibilidad de coexistir con las normas del Artculo 67 y del inciso
e) del Artculo 68 del Decreto Legislativo N 776. Pero de ello no puede deducirse que la
derogacin responda al propsito de eliminar el cobro de la Licencia, en cuanto a bebidas
alcohlicas se refiere, pues ya qued demostrado que en virtud del Decreto Legislativo N 776 tal
cobro es legalmente posible.

As pues, la Sala estima que las Municipalidades, en virtud de su Ley Orgnica tienen la potestad y
el deber de fiscalizar y controlar a los establecimientos donde se vende bebidas alcohlicas y que,
en principio, se encuentran facultadas a cobrar las licencias a que se refiere el inciso e) del Artculo
68 del Decreto Legislativo N 776, concretamente, la Licencia Especial y a la Venta de Bebidas
Alcohlicas creada por el Edicto N 178-93-MLM.

b) Cumplimiento de las formalidades necesarias para la creacin de la licencia.

El Edicto N 178-93-MLM fue aprobado por el Concejo Provincial de Lima el 22 de julio de 1993,
con anterioridad a la entrada en vigencia de los Decretos Legislativos N 776 y N 816, por lo que
no requera cumplir los requisitos formales establecidos por dichas disposiciones, tales como la
prepublicacin 30 das antes de la entrada en vigencia de la norma, ni la aprobacin del tributo
mediante Ordenanza Municipal.

III.4. La racionalidad de los cobros realizados por la Municipalidad a Copainsa por concepto de
Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas.

Sobre el particular, la Sala considera importante recordar que las Municipalidades estn sujetas a
limitaciones en el ejercicio de su poder tributario y que, en lo referido al caso de las licencias, tales
limitaciones incluyen el control de la racionalidad del servicio de fiscalizacin o control que presta el
gobierno local y que da origen al tributo, as como el control de la racionalidad del costo que se
traslada al contribuyente por concepto de tal servicio.

a) Si la licencia corresponde a la prestacin efectiva de un servicio pblico administrativo de


fiscalizacin o control.

Siguiendo los criterios establecidos en la seccin III.2. de la presente resolucin, la Municipalidad


tiene la carga de probar que presta efectivamente aquellos servicios pblicos que constituyen el
hecho generador de la licencia municipal cuestionada. En tal sentido, debe estar en capacidad de
acreditar, en trminos generales, que efecta regularmente las labores de fiscalizacin o control
que la ley le encomienda llevar a cabo en beneficio de la comunidad. Estas pruebas, sin embargo,
no han sido actuadas durante el trmite del procedimiento.

b) Si la materia objeto de fiscalizacin o control guarda coherencia con el inters pblico definido
por la ley e interpretado a travs de la licencia.

La Municipalidad denunciada ha amparado el cobro materia de impugnacin en el Edicto N 178-


93-MLM, por el cual el Concejo Provincial de Lima aprob la Licencia Especial y a la Venta de
Bebidas Alcohlicas. La referida tasa fue creada con el propsito de financiar acciones de
fiscalizacin y control orientadas a supervisar el mantenimiento y el cumplimiento de las normas de
seguridad, higiene y salubridad en los establecimientos donde se vende bebidas alcohlicas(19).

Con dicho propsito, la Licencia cuestionada ha conferido a los gobiernos locales una serie de
prerrogativas, entre las que se encuentran velar porque las actividades desarrolladas en los
establecimientos sujetos a supervisin se efecten sin afectar la tranquilidad y el orden del
vecindario, ni a los menores de edad, as como respetando las normas en materia de higiene y
salubridad. Dichas atribuciones forman parte del conjunto de funciones de control que la ley ha
encargado realizar a las Municipalidades con relacin a los recintos abiertos al pblico -tales como
salas de espectculos, estadios, establecimientos comerciales, clubes sociales e incluso iglesias-
cuya finalidad comn consiste en reducir las molestias que dichas actividades pudieran generar a
los vecinos.

As, los cobros que la Municipalidad pudiera efectuar para financiar controles de salubridad estarn
justificados siempre y cuando estas actividades se realicen efectivamente y se ajusten a los fines
para los cuales se cre la mencionada licencia especial. Por ejemplo, el Edicto N 178-93-MLM,
que cre la Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas, contiene normas orientadas a
supervisar el estado de los servicios higinicos de los establecimientos afectos a dicha tasa,
funcin que a su vez se sustenta en la Ley Orgnica de Municipalidades.

Sin embargo, si la Municipalidad sustentara los cobros por la Licencia Especial y a la Venta de
Bebidas Alcohlicas en la realizacin de actividades genricamente amparadas en algunas
disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Municipalidades, pero no previstas dentro de las
actividades de fiscalizacin para cuyo financiamiento se cre el Edicto N 178-93-MLM, dichos
cobros constituiran, total o parcialmente, una desviacin de poder respecto de las atribuciones que
le confiere el mencionado Edicto.

c) Si se ha individualizado adecuadamente a los administrados sujetos al servicio pblico de


fiscalizacin o control, conforme al mandato de la ley.

La denominada Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas representa un tratamiento


tributario diferenciado a los locales dedicados a la venta de licores, en comparacin al establecido
por la ley para todos los establecimientos comerciales que participan en el mercado, quienes se
encuentran afectos a la tasa denominada Licencia de Funcionamiento.

La Municipalidad debe justificar dicho trato diferenciado, en aquellos casos en que este aspecto se
encuentre en discusin, demostrando que ha individualizado adecuadamente a los
establecimientos comerciales sujetos a las actividades de fiscalizacin y control que le encomienda
la ley. En el supuesto de la Licencia Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas, dicha
individualizacin deber efectuarse en concordancia con los fines contemplados en el Edicto N
178-93-MLM.

d) Si existe una razonable equivalencia entre el costo de los servicios que se presta y los cobros
realizados para financiar tales servicios.

La Municipalidad tiene la carga de probar que los importes a los que ascienden los cobros por
concepto de la Licencia Especial cuestionada sirven slo para efectos de cubrir en forma razonable
el costo efectivo del servicio pblico prestado. Ello significa, adicionalmente, que los pagos deben
haber sido establecidos con un criterio de proporcionalidad.

Por ejemplo, no habra un criterio de proporcionalidad si la Municipalidad sustentara el cobro de la


Licencia Especial sobre la base de inspecciones diarias realizadas en los establecimientos
dedicados a la venta de licores para determinar el estado de sus servicios higinicos, ms all de
las 23:00 horas, y por razn de la periodicidad y del horario escogido para dicho control se
incurriera en un costo mayor, cuando, alternativamente, un control de este tipo podra efectuarse
adecuadamente en forma semanal, o incluso quincenalmente y en horas regulares de trabajo, sin
incurrir en ese costo mayor.

e) Si el costo de los servicios de fiscalizacin o control a los que se refiere la licencia no es


financiado por otro tributo ya existente.

En el presente caso, resulta especialmente importante el hecho que todos los establecimientos
comerciales estn sujetos al pago del tributo denominado Licencia de Funcionamiento, de carcter
general. De modo tal que debe analizarse, en base a las pruebas presentadas, si es que las
actividades de supervisin que realiza la Municipalidad no se encuentran financiadas ya por otros
tributos, como es el caso de la Licencia antes mencionada.
III.5. Si se ha brindado a la Municipalidad la posibilidad de sustentar la racionalidad de los cobros
materia de denuncia.

La Sala considera que los procedimientos en materia de eliminacin de barreras burocrticas al


acceso y la permanencia en el mercado cuentan con una naturaleza especial, ya que los efectos
de las resoluciones que emite la Comisin al resolver casos concretos no slo tienen efectos entre
las partes, sino que tambin tienen como funcin contribuir a una mejor gestin de los servicios
pblicos por parte de las entidades integrantes de la Administracin Pblica, para beneficio de la
comunidad entera.

En este orden de ideas, cuando se declara fundada una denuncia en esta materia, significa que la
Comisin -o la Sala en su caso- han agotado las posibilidades de encontrar un sustento legal y
racional para la exigencia administrativa cuestionada.

Por tal motivo, la Sala estima que en este caso se justifica que la Municipalidad haya tenido la
posibilidad de sustentar en forma adecuada la racionalidad de los cobros por concepto de Licencia
Especial y a la Venta de Bebidas Alcohlicas que ha cuestionado la denunciante. Para ello, la
presente resolucin ha establecido una serie de criterios que deben ser tomados en cuenta para tal
efecto, dada la importancia de las funciones que la ley encarga desarrollar a las Municipalidades y
la necesidad de que dichas funciones se ejecuten en forma adecuada.

Por las razones expuestas, debe declararse nula la Resolucin N 02-96-CAM-INDECOPI/EXP-


018, en aplicacin del inciso c) del Artculo 43 del Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos, toda vez que es necesario devolver el expediente a
la primera instancia para que la Municipalidad presente las pruebas necesarias a fin de analizar la
racionalidad de los cobros materia de denuncia, conforme a los criterios establecidos en la
presente resolucin.

III.6 Precedente de observancia obligatoria y difusin de la resolucin.

Por ultimo, en aplicacin del Artculo 43 del Decreto Legislativo N 807 y atendiendo a que la
presente resolucin interpreta de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin,
corresponde declarar que la presente resolucin constituye un precedente de observancia
obligatoria en la aplicacin de los principios que se enuncian en la parte resolutiva y oficiar al
Directorio del Indecopi para que ordene la publicacin de la misma en el Diario Oficial El Peruano.

IV. RESOLUCION DE LA SALAIV. RESOLUCION DE LA SALA

Primero.- Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto declarar nula la Resolucin N 02-
96-CAM-INDECOPI/EXP-018 de la Comisin de Acceso al Mercado, que declar fundada la
denuncia planteada por Consorcio Panamericano de Inversiones S.A. (Copainsa) contra la
Municipalidad Distrital de Miraflores. En consecuencia la Sala ha dispuesto devolver el expediente
a primera instancia para que la Comisin conceda a la Municipalidad la oportunidad de sustentar la
racionalidad del cobro que efecta a la denunciante por concepto de Licencia Especial y a la venta
de Bebidas Alcohlicas, en aplicacin de los criterios establecidos en la presente resolucin.

Segundo.- De conformidad con lo establecido en el Artculo 43 del Decreto Legislativo N 807,


declarar que la presente resolucin constituye un precedente de observancia obligatoria en la
aplicacin de los siguientes principios:

"En los casos seguidos ante la Comisin de Acceso al Mercado que se encuentren referidos al
cobro de las licencias municipales contempladas en el Artculo 68, inciso e), del Decreto
Legislativo N 776, se deber tener en cuenta los criterios de interpretacin descritos en el
esquema que se muestra a continuacin:
- El denunciante deber aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible existencia de
un cobro ilegal o irracional, por concepto de licencia municipal, que pudiera gravar la entrada,
salida o el trnsito de personas, bienes, mercaderas y animales en el territorio nacional o que
pudiera restringir el acceso de los agentes econmicos al mercado.

- La Comisin deber evaluar la legalidad de la licencia cuyo cobro ha sido impugnado por el
denunciante, lo que significa establecer:

a) Si la licencia creada encuadra o no dentro de las atribuciones y competencias conferidas a las


Municipalidades por su Ley Orgnica y otras normas con rango de ley.

b) Si la licencia fue creada respetando las formalidades y requisitos contenidos en el Cdigo


Tributario, en el Decreto Legislativo N 776 y en la Ley Orgnica de Municipalidades.

- La Municipalidad, por su parte, tiene la carga de probar que los cobros realizados responden a la
prestacin racional y efectiva de un servicio pblico de fiscalizacin o control individualizado en el
contribuyente y, asimismo, que los montos que cobra para financiarlo son racionales. As, de existir
indicios razonables en el sentido que los cobros cuestionados constituyen una barrera burocrtica
irracional, la Comisin requerir a la Municipalidad denunciada para que acredite lo siguiente:

a) Si la licencia corresponde a la prestacin efectiva de un servicio pblico administrativo de


fiscalizacin o control.

b) Si la materia objeto de fiscalizacin o control guarda coherencia con el inters pblico definido
por la ley e interpretado a travs de la licencia.

c) Si la Municipalidad ha individualizado adecuadamente a los administrados que se encuentran


sujetos al servicio pblico de fiscalizacin o control, conforme al mandato de la ley.

d) Si existe una razonable equivalencia entre el costo de los servicios de fiscalizacin o control que
presta la Municipalidad y los cobros efectuados para financiar tales servicios.

- Finalmente, deber evaluarse si, en base a la informacin presentada, existen indicios de que los
costos de los servicios de fiscalizacin o control a los que se refiere la licencia son financiados por
otro u otros tributos ya existentes.

Debe recordarse que las cargas tributarias establecidas por las Municipalidades generan costos
para el funcionamiento del mercado, motivo por el cual dichas entidades tienen la carga de probar
frente a los administrados la legalidad y la racionalidad de las licencias que establecen. Dicha
justificacin es necesaria para que la Comisin pueda establecer si los cobros efectuados tienen
algn fundamento o no. Esto no quiere decir que las Municipalidades no puedan imponer tales
costos, sino que ellos deben encontrarse debidamente sustentados".

Tercero.- Disponer que la Secretara Tcnica pase copias de la presente Resolucin, as como de
la resolucin de Primera Instancia, al Directorio del INDECOPI, para su publicacin en el Diario
Oficial El Peruano, de acuerdo a lo establecido en el segundo prrafo del Artculo 43 del Decreto
Legislativo N 807.

Cuarto.- Incluir el Anexo que se acompaa como parte integrante de la presente resolucin.

Con la intervencin de los seores vocales: Alfredo Bullard Gonzlez, Hugo Eyzaguirre del Sante,
Jorge Vega Castro, Luis Hernndez Berenguel, Gabriel Ortiz de Zevallos y Jos Antonio Payet
Puccio.

ALFREDO BULLARD GONZALEZ


Presidente
HAGA CLICK AQUI PARA VER ANEXO

Licencia de funcionamiento municipal: tasa que no constituye una barrera de acceso al mercado
(A) (*)

(*) Esta Jurisprudencia se public en el Tomo N 13 de Dilogo con la Jurisprudencia

La Comisin de Acceso al Mercado del Indecopi, declara que el tributo municipal denominado
"Licencia de Funcionamiento" no constituye una barrera burocrtica que impida el acceso o la
permanencia en el mercado, pues su cobro por el servicio administrativo de brindar la autorizacin
municipal, as como por la fiscalizacin y control de los establecimientos comerciales autorizados,
se ajustan al "principio de legalidad", siendo que los denunciantes no han aportado elementos de
juicio ni han adjuntado pruebas suficientes que acrediten que la referida tasa municipal vulnere el
"principio de racionalidad".

Expediente 000020-1999/CAM

SALA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

Procedencia : Comisin de Acceso al Mercado (La Comisin).

Denunciantes : Asociacin de Comerciantes del Jirn de la Unin y anexos (La


Asociacin).

Denunciado : Municipalidad Metropolitana de Lima (La Municipalidad)

Materia : Acceso al mercado.

Barreras burocrticas que impiden la permanencia en el mercado.

Tributacin Municipal.

Licencia de Funcionamiento.

Actividad : Comercio al por mayor o al por menor.

RESOLUCIN N 0205-1999/TDC-INDECOPI

SUMILLA: Se confirma la Resolucin N 02-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000020 emitida el 20 de


abril de 1999 por la Comisin de Acceso al Mercado, a travs de la cual dicho rgano funcional
declar infundada la denuncia interpuesta por la Asociacin de Comerciantes del Jirn de la Unin
y Anexos contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, toda vez que los cobros por concepto de
la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento", regulados por el Edicto N 188-94-MLM, no
constituyen barreras burocrticas que impiden ilegal o irracionalmente la permanencia de la entidad
denunciante en el mercado de explotacin de establecimientos comerciales.

Lima, 9 de junio de 1999

I. ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 20 de enero de 1999, complementando el 4 de febrero de 1999, la
Asociacin interpuso una denuncia contra la Municipalidad por considerar que los cobros por la
tasa denominada "Licencia de Funcionamiento", regulados en el Edicto N 188-94-MLM(1),
constituan barreras burocrticas ilegales e irracionales. Presentados los descargos
correspondientes, mediante Resolucin N 02-1999-CAM-INDECOPI/EXP-000020 del 20 de abril
de 1999, la Comisin declar infundada la denuncia. El 29 de abril de 1999, la Asociacin apel de
la referida resolucin, motivo por el cual el expediente fue elevado a esta Sala.

En su denuncia, la Asociacin seal que no exista norma que autorizara a la Municipalidad a


exigir tasa alguna por fiscalizacin o control de establecimientos industriales, comerciales o de
servicio. En tal sentido, seal que si bien el artculo 69 del Decreto Legislativo N 776, Ley de
Tributacin Municipal(i), dispone que las Municipalidades pueden imponer tasas a quienes realicen
actividades sujetas a fiscalizacin o control municipal, deba tenerse en cuenta que el artculo 67(ii)
de dicho cuerpo legal establece que tal funcin slo puede ser ejercida a travs de autorizacin
legal expresa, conforme a lo establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades y en normas de
rango de ley.

Al efectuar sus descargos, la Municipalidad indic que la tasa "Licencia de Funcionamiento" fue
creada de acuerdo a las atribuciones conferidas por la Ley Orgnica de Municipalidades, as como
por la Ley de Tributacin Municipal, dado que el cobro de la misma responda a la prestacin
efectiva de un servicio pblico administrativo de fiscalizacin y control que realizaba sobre los
establecimientos ubicados dentro de su jurisdiccin. En tal sentido, dado que, a su juicio, la
denuncia era manifiestamente inoficiosa, la Municipalidad solicit que se impusieran sanciones a la
Asociacin.

En la resolucin apelada, la Comisin declar infundada la denuncia, argumentando que de


acuerdo a lo establecido en la legislacin aplicable, la tasa denominada "Licencia de
Funcionamiento" se sustenta, por un lado, en el servicio administrativo prestado por la
Municipalidad destinado a otorgar una determinada licencia para el funcionamiento de
establecimientos comerciales, industriales y de servicios, y del otro, el servicio pblico destinado a
controlar que las actividades que desarrollan en tales locales correspondan a las autorizadas y se
respeten las normas de seguridad e higiene exigidas por la ley. De ello se poda deducir, indic la
Comisin, que las Municipalidades s pueden exigir el pago de la tasa denominada "Licencia de
Funcionamiento" por el servicio pblico de control que efectan en los establecimientos, tal como
suceda en el presente caso(iii).

Adicionalmente a ello, la Comisin agreg que deba tenerse en cuenta que el Edicto N 188-94-
MLM, fue aprobado cumpliendo las formalidades previstas para la creacin de tasas, es decir, a
travs del instrumento legal idneo al momento de expedirse, adems de haberse cumplido con los
requisitos para su puesta en vigencia y exigibilidad.

En su escrito de apelacin, la Asociacin reiter los argumentos expuestos en su denuncia,


precisando que de acuerdo a lo establecido en la Ley de Tributacin Municipal, la tasa "Licencia de
Funcionamiento" a que se refiere el inciso C del artculo 68 de dicho cuerpo legal, se paga por una
sola vez, es decir, cuando se inicia una actividad en la industria, comercio o servicios. En tanto que
las "Otras Licencias" a que se refiere el inciso E del artculo antes citado, se pagan por la labor de
fiscalizacin o control a condicin de que exista una ley que autorizara dicha funcin.

II. CUESTIN EN DISCUSIN


De los antecedentes expuestos y del anlisis efectuado, en el presente caso, la cuestin en
discusin consiste en determinar si los cobros exigidos por la Municipalidad por concepto de la tasa
denominada "Licencia de Funcionamiento", constituyen o no barreras burocrticas que impiden
ilegal o irracionalmente la permanencia de la Asociacin en el mercado de explotacin de
establecimientos comerciales.

III. ANLISIS DE LA CUESTIN EN DISCUSIN


III.1. Facultades de la Comisin frente a las barreras burocrticas provenientes de la aplicacin
de normas municipales
Conforme al artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868, Ley de Organizacin y Funciones del
INDECOPI, introducido por el artculo 50 del Decreto Legislativo N 807, Ley sobre Facultades,
Normas y Organizacin del INDECOPI, corresponde a la Comisin conocer sobre los actos o
disposiciones de la Administracin Pblica, incluidas las entidades del mbito municipal, que
impongan barreras burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o
permanencia de los agentes econmicos en el mercado, pudiendo eliminar dichas barreras.
Asimismo, corresponde a la Comisin velar por el cumplimiento de lo establecido en el artculo 61
del Decreto Legislativo N 776, en virtud del cual las municipalidades estn impedidas de
establecer tasas o contribuciones que graven la entrada, salida o trnsito de personas, bienes,
mercaderas, productos y animales en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al
mercado(2).

Segn se ha indicado, el artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868 - modificado por el Decreto
Legislativo N 807- confiere expresamente a la Comisin la potestad de suprimir la barrera
burocrtica ilegal o irracional impugnada por el administrado, con la finalidad de permitir que este
agente econmico pueda acceder o continuar concurriendo en el mercado hacia el cual decidi
orientar sus capitales y fuerza de trabajo(3) (iv).

A efectos del anlisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene de la aplicacin de


una norma jurdica expedida por alguna entidad integrante de la Administracin Pblica, la
Comisin tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma a efectos de emitir un
pronunciamiento para el caso concreto, siendo este anlisis necesario para determinar si la barrera
burocrtica impugnada es vlida o no.

Por tanto, si bien las Municipalidades poseen autonoma poltica, econmica y administrativa en los
asuntos de su competencia, como manifestacin de los principios de descentralizacin y
desconcentracin del gobierno, ello no quiere decir que se encuentren al margen del ordenamiento
jurdico que rige en todo el territorio nacional, en forma unitaria. Es as que todas las autoridades
integrantes de la Administracin Pblica deben dar cumplimiento a las disposiciones que, en
materia de eliminacin de barreras burocrticas para el desarrollo de una economa de mercado,
han establecido los Decretos Legislativos N 668 y N 757, entre otras normas.

En consecuencia, la Comisin, y la Sala en su caso, tienen la obligacin de emitir pronunciamiento


respecto de aquellas presuntas barreras de acceso o de permanencia en el mercado que hubiesen
impuesto las Municipalidades y que hubiesen sido cuestionadas, aun cuando provinieran de la
aplicacin de Decretos, Edictos u Ordenanzas.

III.2 Los cobros exigidos a las denunciantes por concepto de la tasa denominada "Licencia de
Funcionamiento"

Tal como lo ha establecido la Sala mediante el precedente de observancia obligatoria contenido en


la Resolucin N 188-97-TDC(4), la Comisin tiene el deber de evaluar, en aquellos casos
concretos sometidos a su conocimiento, que las contribuciones y tasas impuestas por los
gobiernos locales no establezcan barreras burocrticas ilegales o irracionales al acceso y la
permanencia de los agentes econmicos en el mercado, analizando para tal efecto:

a) La legalidad de la contribucin o la tasa cuestionadas, con la finalidad de determinar si


stas han respetado las formalidades y los procedimientos establecidos por las normas aplicables
al caso concreto y, asimismo, si encuadran dentro de las atribuciones y competencias conferidas a
las autoridades municipales.

b) La racionalidad de dichos tributos, lo que significa evaluar si la tasa se encuentra justificada


en la prestacin efectiva y racional de un servicio pblico, as como la racionalidad del servicio
prestado y de los montos cobrados para financiarlo, o, en el caso de las contribuciones, si ellas se
sustentan en el aprovechamiento de los beneficios resultantes de la ejecucin de una obra
pblica.
As, el anlisis que debe llevar a cabo la Comisin y esta Sala, consta de dos etapas, siendo la
primera de ellas el anlisis de la legalidad del tributo. De este modo, si se determina la ilegalidad
del mismo, debe declararse fundada la denuncia; de lo contrario, si se concluye que es legal, debe
proseguirse y efectuar el anlisis de racionalidad, a fin de establecer si el tributo cumple o no con
dicho requisito.

En su escrito de apelacin, la Asociacin seal que conforme a lo dispuesto por la Ley de


Tributacin Municipal, las licencias que podan imponer las Municipalidades eran dos (i) la
"Licencia de Funcionamiento" -prevista en el inciso C del artculo 68 de dicho cuerpo legal-, cuya
obligacin de pago recaa en quienes operan establecimientos industriales, comerciales o de
servicios; y, (ii) otras Licencias -previstas en el inciso E del artculo 68 antes referido-, que deban
cobrarse por la labor de fiscalizacin o control por parte de las Municipalidades, siempre que
exista una ley expresa que autorice a dicha entidad a realizar tal labor. As, en opinin de la
Asociacin, los cobros por fiscalizacin y control exigidos por la denunciada constituan barreras
burocrticas ilegales al no existir norma que autorice dicha labor.

Sin embargo, contrariamente a lo sealado por la denunciante, resulta pertinente precisar que la
tasa "Licencia de Funcionamiento" responde tanto a la facultad municipal para otorgar licencias de
apertura de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, as como para controlar que
tales actividades se desarrollen de acuerdo a los fines para los cuales fueron autorizadas.

En efecto, las tasas son los tributos cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin
efectiva por el Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente, conforme dispone
el literal c) de la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, aprobado por el Decreto
Legislativo N 816(5), y tal como tambin lo establecieron anteriormente los Cdigos Tributarios
aprobados por el Decreto Legislativo N 773 y por el Decreto Ley N 25859.

Segn el artculo 66 de la Ley de Tributacin Municipal, las tasas municipales son los tributos
creados por los Concejos Municipales, cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin
efectiva por la Municipalidad de un servicio pblico o administrativo, reservado a las
Municipalidades, de conformidad con su Ley Orgnica y normas con rango de ley.

As, conforme a lo dispuesto en el numeral 7) del artculo 68 de la Ley Orgnica de


Municipalidades, constituye funcin de los gobiernos locales en materia de abastecimiento y
comercializacin de productos el "otorgar licencias de apertura de establecimientos comerciales e
industriales y de actividades profesionales y controlar su funcionamiento de acuerdo a ellas"(6).
Asimismo, el literal c) del artculo 68 de la Ley de Tributacin Municipal, faculta a las
Municipalidades a exigir el pago de la tasa llamada Licencia de Funcionamiento, "que deber pagar
todo contribuyente para operar un establecimiento comercial, industrial o de servicios"(7) .

De las normas anteriormente citadas se desprende que las facultades de las Municipalidades en
materia de abastecimiento y comercializacin de productos, implican una doble actuacin a fin de
regular el funcionamiento de los establecimientos comerciales, industriales y de servicios. Por un
lado, se contempla el servicio administrativo de otorgamiento de licencias de apertura de tales
establecimientos, mientras que por otro lado, se incluye el control y fiscalizacin de dichos
establecimientos a fin de verificar que su funcionamiento se ajuste a la autorizacin otorgada.

Por ello, la Sala coincide con lo expresado por la Comisin en la resolucin apelada en el sentido
que la tasa "Licencia de Funcionamiento" no solamente se sustenta en el servicio administrativo
prestado por la Municipalidad destinado a otorgar una determinada licencia para el funcionamiento
de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, sino tambin en el servicio pblico de
control efectuado por dicha entidad en tales establecimientos. De tal modo, teniendo en cuenta
adems que la entidad denunciada haba cumplido con las formalidades necesarias para la puesta
en vigencia y exigibilidad del Edicto N 188-94-MLM, poda concluirse que el cobro exigido por la
Municipalidad por concepto de "Licencia de Funcionamiento" no constitua una barrera burocrtica
ilegal.

Adicionalmente, debe indicarse que la Asociacin no ha alegado la supuesta irracionalidad del


cobro derivado de la "Licencia de Funcionamiento". As, no ha aportado ningn elemento de juicio
sobre la supuesta irracionalidad de dicho cobro. En consecuencia, de acuerdo a lo sealado por el
precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolucin N 188-97-TDC, no corresponde
efectuar el anlisis de racionalidad del cobro denunciado(v).

En atencin a lo expuesto, esta Sala es del criterio que corresponde confirmar la resolucin
apelada y, en consecuencia, declarar infundada la denuncia presentada por la Asociacin contra la
Municipalidad.

IV. RESOLUCIN DE LA SALA


Por los argumentos expuestos, esta Sala ha resuelto confirmar la Resolucin N 02-1999-CAM-
INDECOPI/EXP-000020 emitida el 20 de abril de 1999 por la Comisin de Acceso al Mercado, que
declar infundada la denuncia interpuesta por la Asociacin de Comerciantes del Jirn de la Unin
contra la Municipalidad Metropolitana de Lima por la presunta imposicin de barreras burocrtica
ilegales e irracionales derivadas del cobro de la tasa denominada "Licencia de Funcionamiento",
regulada por el Edicto N 188-94-MLM.

Con la intervencin de los seores vocales: Alfredo Bullard Gonzlez, Hugo Eyzaguirre del Sante,
Vctor Revilla Calvo y Liliana Ruiz de Alonso.

ALFREDO BULLARD GONZLEZ

Presidente