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doi:10.12662/2447-6641oj.v15i20.p32-58.

2017

Polticas Pblicas de Proteo Vtima: uma


Proposta de Arranjo Institucional de Segurana
Pblica
Antonio Henrique Graciano Suxberger*
Mayara Lopes Canado**

1 Introduo. 2 Desenvolvimento. 2.1 Aproximao conceitual de Vitimologia e


sua conformao no Direito brasileiro. 2.2 Os direitos das vtimas de crime e o atual
estado de coisas da legislao federal na ltima dcada. 2.3 Aproximao das pol-
ticas pblicas: atores e planos de realizao. 2.4 Arranjo institucional e um estreito
dilogo interorganizacional. 2.5 Integrao operacional que reclama polticas de
Estado. 3 Concluso. Referncias.

RESUMO
O presente artigo analisa a orientao legislativa na ltima dcada quanto
conformao das polticas pblicas de proteo vtima no processo penal. A
pesquisa menciona a relevncia de se observar essas polticas pblicas sob a
perspectiva de um arranjo institucional de segurana pblica, em que o siste-
ma de justia criminal no atua de forma exclusiva. O estudo observa reviso
bibliogrfica e documental da doutrina ptria sobre o tema, abordando apro-
ximaes conceituais da Vitimologia e de Polticas Pblicas. O artigo revisita
os principais direitos das vtimas no processo criminal para cotej-los com a
contribuio das polticas pblicas, especialmente em relao conformao
dos atores e dos planos de realizao das polticas pblicas atinentes vtima
de delito. A importncia do trabalho reside na compreenso de que as polti-
cas pblicas de promoo dos direitos assegurados vtima no processo penal
reclamam polticas de Estado, por meio de uma integrao operacional e de
um estreito dilogo interorganizacional dos atores de segurana pblica.
Palavras-chave: Polticas Pblicas. Vitimologia. Arranjo institucional.

* Doutor em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide. Mestre em Direito pela
Universidade de Braslia. Professor do Programa de Mestrado e Doutorado em Direito do Uniceub/DF. Professor
do Mster em Derechos Humanos, Interculturalidad y Desarrollo e Professor Associado da linha de investiga-
o Derechos Humanos y Desarrollo do programa de Doutorado em Cincias Jurdicas e Polticas da Universi-
dade Pablo de Olavide (Sevilha, Espanha). Promotor de Justia no DF. E-mail: <suxberger@gmail.com>.
** Graduada em Direito pelo Centro Universitrio do Distrito Federal - UDF (2011). Ps-graduada em Ordem
Jurdica e Ministrio Pblico pela Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territ-
rios - FESMPDFT (2016). Atualmente servidora do Ministrio do Trabalho e encontra-se cedida ao Superior
Tribunal de Justia.E-mail: <mayacancado@gmail.com>.

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Polticas pblicas de proteo vtima: uma proposta
de arranjo institucional de segurana pblica

1 INTRODUO
No cenrio acadmico atual, possvel constatar que as polticas pblicas no fazem
parte da maioria dos currculos de graduao nem das ps-graduaes em Direito. O ensino
jurdico brasileiro, h quase dois sculos, no se props, especificamente, a formar profissio-
nais do direito preparados para estruturar, operar e aprimorar polticas pblicas e programas
de ao governamental.1 A despeito das inmeras dificuldades conceituais, metodolgicas
ou empricas, perceptvel a necessidade de se explorar as interaes entre o Direito e as
Polticas Pblicas, principalmente por se tratar de uma rea sensvel, ainda incipiente aos
juristas e de ntida preocupao prtica ao que se discute no Direito.
A eleio das polticas pblicas de proteo vtima como objeto de estudo d-se
por fora da carncia de estudos jurdicos na rea da implementao de polticas pblicas.
possvel constatar a limitao, do ponto de vista acadmico, de recursos metodolgi-
cos para uma melhor conexo entre o Direito e as Polticas Pblicas. Essa deficincia
acadmica dificulta a formao de profissionais preparados para atuarem como possveis
gestores pblicos. O Direito, certo, volta-se necessidade de acolher a contribuio da
Vitimologia para o desenho institucional de suas estruturas de funcionamento. No entanto,
a preocupao dirigida a um conhecimento jurdico aplicado reflexo da relevncia - ou
mesmo da urgncia - a que a abordagem jurdica igualmente se dedique ao modo pelo qual
as prescries jurdicas assumem contornos prticos, isto , ao modo pelo qual as aes
de Estado asseguram a materializao da opo positivada juridicamente de proteo ou
garantia desse ou daquele direito.
Quanto aos reclamos de Vitimologia, possvel observar que, apesar de a ltima dcada
trazer diversos aportes legislativos a respeito do tema, h uma carncia de estudos que tra-
tem do assunto de forma clara e sistemtica. Por esse motivo, o artigo visa a contribuir com
uma abordagem crtica do atual estado de coisas da legislao e sua conformao emprica.
As polticas pblicas substanciam a convergncia entre o funcionamento do governo
e a formao dos arranjos institucionais. A essa preocupao se refere a chamada poltica
jurdica, ocupada da compreenso do fenmeno governamental dentro ou a partir do di-
reito. O estudo das polticas pblicas, nessa toada, nada mais que uma aproximao da
tecnologia jurdica incidente na realizao do Estado.2
A categorizao da dogmtica jurdica, tal como realizada por Albert Calsamiglia,3
mostra-se igualmente til. Ao apresentar trs diferentes estilos de conformao da dogmtica
jurdica, Calsamiglia destaca a cincia, reputada como pura e situada no debate episte-
molgico de afirmao do direito; a tcnica, esta, orientada precipuamente pela pragmtica
e pelos meios prprios de realizao e manifestao do direito; e, finalmente, a tecnologia
jurdica. Esta ltima cuidaria da visualizao dos arranjos, dos sujeitos e dos instrumentos
prprios de realizao do direito.

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O estudo das polticas pblicas - de vis instrumental analtico, por isso afirmado como
tecnologia jurdica - resolve-se no debate sobre os arranjos institucionais necessrios im-
plementao das garantias jurdicas positivadas. Trata-se, assim, de identificar, sistematizar as
condies, as regras e as instituies jurdicas necessrias a um Estado em desenvolvimento
para formular e executar polticas pblicas, criando canais e processos de organizao das
foras da sociedade.
Nesse sentido, possvel citar uma inovao na legislao quanto fixao dos atores
de sistema de justia como atores de realizao responsveis pela implementao de polticas
pblicas de garantia vtima, com a previso de um dilogo interorganizacional, por meio
de um arranjo institucional. Entretanto, esses atores se deparam com dificuldades tericas
e prticas no momento de dar cumprimento s disposies legislativas. Essa complexidade,
no raro, pode gerar um esvaziamento semntico das previses legislativas e desestimula os
gestores pblicos.
Dessa forma, com base nessas avaliaes que a pesquisa a ser desenvolvida pretende
aprofundar o conhecimento acadmico sobre o tema. Alm disso, o estudo contribuir para
uma abordagem aplicada a respeito do motivo pelo qual as previses legislativas acerca das
reivindicaes de Vitimologia possivelmente carecem de eficcia.
O estudo observar reviso bibliogrfica e anlise documental da doutrina ptria sobre
o tema e tomar como amostra a legislao federal promulgada e publicada no decorrer da
ltima dcada (2006 2016), mais especificamente as leis federais que versem sobre prote-
o vtima no processo penal, com uma abordagem crtica e minudenciada das previses
legislativas e suas respectivas propostas de alterao na inclinao legislativa.
Inicialmente, apresentada uma abordagem conceitual de Vitimologia e sua confor-
mao no direito brasileiro, com uma aproximao conceitual do termo vtima de delito.
Seguidamente, o artigo explorar a compreenso das vitimizaes causadas direta e indi-
retamente pela prtica criminosa, identificar os principais direitos das vtimas de crime
e expor o atual estado de coisas da legislao federal na ltima dcada. Em sequncia,
pretende-se uma aproximao das polticas pblicas, com especificaes de alguns atores
e planos de realizao delas atinentes vtima no processo penal. Buscam-se, como base,
as interaes existentes entre o Direito e as Polticas Pblicas, a partir da perspectiva
dos papis do Direito e dos juristas nas polticas pblicas e da importncia de um ensino
jurdico acadmico que englobe o campo das polticas pblicas. Por fim, prope-se um
arranjo institucional com um estreito dilogo interorganizacional para a implementao
de polticas pblicas de proteo vtima de delito, demonstrando a necessidade de aes
que reclamam polticas de Estado.

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2 DESENVOLVIMENTO
Para o desenvolvimento do presente artigo, impe-se a compreenso da prpria Viti-
mologia e sua contribuio para o desenho das polticas pblicas de acolhimento e proteo
vtima no processo criminal. O estudo, pois, dos diplomas legais dirigidos a aes de proteo
das vtimas, na ltima dcada, exemplificativo da preocupao de atuao articulada e con-
junta dos atores estatais incumbidos tanto do programa poltico-criminal do Estado quanto
das aes dirigidas segurana pblica. A abordagem dos atores e dos planos de realizao
das polticas pblicas mostra-se, ento, tema indissocivel dessa problematizao, para
permitir a afirmao da necessidade de uma atuao integrada e de arranjos institucionais
adequados concretizao das prescries normativas.

2.1 APROXIMAO CONCEITUAL DE VITIMOLOGIA E SUA CONFORMAO


NO DIREITO BRASILEIRO
Primeiramente, optando-se por no abordar as discusses doutrinrias quanto origem
da Vitimologia como uma cincia e sua consequente evoluo histrica, importa destacar
as trs fases peculiares que demonstram a importncia da vtima no processo penal: fase
protagonista, fase de neutralizao e fase da redescoberta.4 O protagonismo da vtima se
refere fase da vingana privada, em que, preteritamente, a prpria vtima dava ensejo
persecuo penal e imposio de um castigo. Em contrapartida, na neutralizao, o ius
puniendi passou titularidade estatal, o que substituiu a outrora vingana privada por uma
verdadeira resposta pblica. E, finalmente, h a redescoberta, fase em que a Vitimologia se
desenvolveu paralelamente a uma extensa cadeia de polticas sociais em favor das vtimas,
por exemplo, programas de assistncia, reparao, compensao e tratamento.
A passagem da fase de neutralizao para a fase da redescoberta, sob o enfoque do mo-
vimento vitimolgico, destaca-se no tocante a uma abordagem conceitual do termo vtima.
Dentre os diversos conceitos possveis, ressalta-se o conceito jurdico-penal, sob o prisma
das interaes da Vitimologia e as suas consectrias reformulaes.
Interessa revisitar o conceito de vtima de delito quanto ao seu aspecto jurdico,
restrito rea criminal, em que a vtima penal a pessoa atingida pela ofensa de terceiro
a uma norma jurdica de direito penal, a qual poder sofrer algum prejuzo, dano ou leso
decorrente de prtica criminosa. A concepo criminolgica da vtima escapa do recorte do
presente estudo, por considerar o crime como fenmeno da realidade, fruto de condies
sociolgicas dentre outras peculiaridades e no examinar a vtima em face da violao de
uma norma, de uma lei.
A Organizao das Naes Unidas (ONU) passou a demonstrar interesse pelo tema em
1980, ocasio em que foi elaborada a Declarao dos Princpios Bsicos de Justia Relativos
s Vtimas da Criminalidade e de Abuso de Poder,5 a qual se ateve a dois tipos especficos

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de vtimas: as vtimas de delito e as vtimas de abuso de poder. No tocante s vtimas de


delito, a declarao da ONU as conceitua:
1. Entendem-se por vtimas as pessoas que, individual ou coletivamente,
tenham sofrido um prejuzo, nomeadamente um atentado sua integridade
fsica ou mental, um sofrimento de ordem moral, uma perda material, ou um
grave atentado aos seus direitos fundamentais, como consequncia de atos ou de
omisses violadores das leis penais em vigor num Estado membro, incluindo as
que probem o abuso de poder.
2. Uma pessoa pode ser considerada como vtima, no quadro da presente
Declarao, quer o autor seja ou no identificado, preso, processado ou decla-
rado culpado, e quaisquer que sejam os laos de parentesco deste com a vtima.
O termo vtima inclui tambm, conforme o caso, a famlia prxima ou as
pessoas a cargo da vtima direta e as pessoas que tenham sofrido um prejuzo
ao intervirem para prestar assistncia s vtimas em situao de carncia ou
para impedir a vitimizao.6 (Grifamos).
Com base na definio fornecida pela ONU, possvel constatar que o conceito de
vtima vai alm da pessoa diretamente afetada pelas consequncias do delito, podendo incluir
tanto a famlia quanto as demais pessoas indiretamente afetadas, por exemplo, terceiros que
intervm para proteger a vtima ou para prevenir que ocorra a vitimizao. Desse modo,
entende-se como vtima o sujeito passivo eventual da prtica criminosa, isto , quem sofre
os efeitos negativos da ao delituosa, com especial proteo do legislador. A identificao
desse sujeito passivo eventual depende de cada caso concreto, levando em considerao o
objeto jurdico do crime e o interesse protegido penalmente. Entretanto, h tambm o deno-
minado sujeito passivo constante, presente em todos os crimes: o Estado, o que justifica a sua
legitimao para a persecuo penal na grande maioria dos crimes. Posto isso, utilizaremos
a expresso vtima como sinnimo de sujeito passivo eventual.
A vtima , sem dvida, o sujeito mais frgil em todo o sistema de justia criminal
motivo pelo qual necessita de especial ateno. Maia Neto, ao mencionar o fracasso do
sistema penal em reparar, prevenir e alcanar o objetivo da reintegrao social, afirma que,
para uma viso mais moderna, a principal misso da Justia criminal reparar e indenizar
as vtimas de crime, posteriormente, secundria ou paralelamente, punio do autor do
ilcito.7 Entretanto, a finalidade do Direito Penal que tem ganhado mais destaque a da
dupla funo preventiva, fornecida por Ferrajoli:8 a preveno de delitos e a preveno de
penas arbitrrias ou desmedidas contra o autor da infrao.
A ttulo ilustrativo, um exemplo se presta a essa constatao, no tocante aos efeitos da
condenao penal. O art. 91 do Cdigo Penal prev, como efeito secundrio da condenao,
o dever de reparar o dano, alm de tornar certa a obrigao de indenizar os prejuzos. Con-
tudo, a reparao de danos s vtimas deveria ser efeito primrio, mais relevante ou tanto

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quanto a prpria pena privativa de liberdade. Nesse sentido, possvel mencionar a atual
tendncia despenalizadora trazida pela Lei 9.099/95,9 que, alm de dispor sobre os Juizados
Especiais, valoriza a reparao da vtima como condicionante ou indicadora da desnecessi-
dade da persecuo penal.
Alm disso, h a necessidade de um amparo mais efetivo vtima e menos meramen-
te terico, em prol da humanizao do processo penal, com foco em um conflito humano,
regado de solues reais, atento aos problemas, aos anseios e aos interesses das pessoas reais
envolvidas, em detrimento de uma mera resposta jurdico-formal. No entanto, o atendimento
processual dispensado vtima, muitas vezes, mostra-se potencialmente hbil a lhe causar
tantos ou mais males do que a prpria prtica do crime, ensejando assim um novo processo
de vitimizao. Com enfoque na proporo do fenmeno vitimal e nas suas consequncias
para a vtima, a doutrina passou a classificar os distintos processos de vitimizao sob trs
aspectos especficos: vitimizao primria, vitimizao secundria e vitimizao terciria.
No tocante aos graus de vitimizao, o primeiro dano est exclusivamente associado
prtica de uma conduta tpica prevista como infrao penal e a sua subsuno norma
penal repressora; dito de outra forma, a vitimizao primria resulta diretamente do crime
e causa danos diversos, como materiais, fsicos, psicolgicos. J a vitimizao secundria
ou sobrevitimizao10 se refere aos danos causados pela atuao das instncias formais de
controle, mais especificamente, pelo sistema de justia criminal, nos quais se incluem poli-
ciais, juzes, promotores, peritos, serventurios da justia, como participantes do processo
penal e os primeiros a terem contato com a vtima aps a ocorrncia do fato delituoso. Essa
sobrevitimao tende a agravar as consequncias da vitimizao primria, devido ao fato de
o sistema de justia penal possuir a atuao voltada ao delinquente e investigao, geral-
mente sem orientao vitimolgica.
Imagine-se uma vtima de estelionato que procura uma delegacia de polcia para pres-
tar um boletim de ocorrncia e obter informaes. Normalmente, o agente de polcia faz o
atendimento, anota as informaes que entende como relevantes para o deslinde do caso
e dispensa a vtima, sem lhe prestar maiores informaes a respeitos dos procedimentos e
aes para reaver os valores extraviados. Nesses casos, muitas vezes, o sofrimento da vtima
esquecido. No h uma maior preocupao com suas expectativas e suas necessidades. A
grande demanda de questes policiais faz que o fato, de suma importncia para vtima, se
torne corriqueiro para os policiais. Esses, no raro, deixam de dar a devida ateno vtima
como sujeito de direitos; a vtima, ento, passa a ser objeto de investigao. Alm de a vtima
se sentir culpada por ter se deixado levar pela fraude, ela se sente desrespeitada e frustrada
com a atuao das instncias de controle.
Fernandes conceitua vitimizao secundria como resultante do indevido funcio-
namento do sistema processual e da irregular atuao da mquina policial ou judiciria.11
Assim, possvel afirmar que essa vitimizao mais preocupante do que a prpria vitimi-

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zao primria, especialmente pela sensao de desamparo e frustrao causada na vtima;


por esta, em tese, esperar que as instncias de controle no s respeitem como tambm
resguardem seus direitos, outrora atingidos e prejudicados com a ocorrncia do delito. Essa
falta de preocupao demonstra um desvirtuamento de finalidade na atuao jurisdicional,
gerando uma grave perda de credibilidade nas instncias formais de controle. Por sua vez,
a vitimizao terciria emerge da falta de amparo do Estado e da ausncia de receptividade
social, mediante o contato da vtima com o seu meio ambiente social ou grupo familiar, no
trabalho, na escola, na igreja ou em qualquer outro convvio social; esse tipo de vitimizao
resultante do desamparo de assistncia pblica e social. Normalmente, o medo da rotulao,
no raro, faz que a vtima sofra novamente um dano, uma vez que se v compelida a no
tornar pblica a ocorrncia do crime.
O enfoque deste estudo compreende a anlise da vitimizao secundria, com algumas
nuances da terciria, abordando possveis prevenes no mbito das polticas pblicas, por
meio de um arranjo institucional de segurana pblica.

2.2 OS DIREITOS DAS VTIMAS DE CRIME E O ATUAL ESTADO DE COISAS DA


LEGISLAO FEDERAL NA LTIMA DCADA
Com o propsito de sistematizar os principais direitos e garantias das vtimas tutela-
dos no ordenamento jurdico processual penal brasileiro, destacam-se quatro vertentes de
direitos vitimais: direito proteo, direito informao, direito participao e direito
soluo consensual do processo. Dentre essas quatro vertentes, interessa revisitar o direito
de proteo da vtima em sua acepo mais restrita, o qual tem como objetivo promover o
retorno da vtima sua posio anterior ou diminuir, tanto quanto possvel, os efeitos da-
nosos causados pela ocorrncia da infrao penal. Em resumo, a atual legislao processual
penal brasileira dispe sobre cinco novas perspectivas ao direito proteo: direito a um
tratamento respeitoso, direito proteo da segurana, direito proteo da privacidade,
direito a uma assistncia multidisciplinar (mdica, psicolgica, social, jurdica) e direito ao
amparo econmico do Estado.12
A Lei 11.690/200813 conferiu nova redao ao artigo 201 do Cdigo de Processo Penal e
reconheceu vrios direitos em prol da vtima, especialmente no tocante ao direito de proteo.
Esse artigo prev, no 4o, o direito separao fsica do acusado por ocasio da instruo; j o
5o estabelece tanto o atendimento multidisciplinar, especialmente nas reas psicossocial, jur-
dica e de sade, quanto o direito assistncia jurdica no mbito do processo criminal, ambos s
expensas do Estado ou do autor do delito. Por fim, o 6o dispe sobre o direito s providncias
necessrias para a preservao da honra, da privacidade e da imagem no curso do processo.
Entre as perspectivas do direito proteo da vtima mencionadas, destaca-se o direito
proteo da honra, da imagem e da privacidade em face da publicidade ampla prevista,

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como regra, no processo penal. Essa publicidade exerce o papel de garantia de garantia ou
garantia de segundo grau,14 de modo que possibilita o monitoramento do respeito s garan-
tias primrias e assegura a transparncia da atividade jurisdicional, alm de afastar a des-
confiana da populao quanto Administrao da Justia. Entretanto, a publicidade no
uma garantia de carter absoluto ou tida como inafastvel no mbito do processo penal.
Em algumas situaes, o interesse pblico informao deve ceder em virtude do interesse
privado de carter preponderante no caso concreto. Exemplo dessa mitigao d-se com a
Lei 12.015/2009,15 que acrescentou o art. 234-B ao Cdigo Penal. A modificao legislativa
objetivou claramente o resguardo da intimidade da vtima de crimes contra a dignidade
sexual, por meio da imposio da obrigatoriedade de segredo de justia, isto , publicidade
restrita ou interna.
Essa ponderao de garantias visa a mitigar a superexposio miditica, que coleciona
casos de abuso do direito informao, provavelmente devido busca desmedida de relatos
e ao excesso de curiosidade. Entende-se por superexposio miditica o fato de a vtima
ficar demasiadamente exposta ao meio social, em razo da repercusso que pode ensejar a
prtica da infrao penal, alm de consistir em uma forma de constrangimento causadora
dos danos decorrentes das citadas vitimizaes secundria e terciria; tornando-se, portanto,
necessria tutela estatal.
Veja-se que a proteo da vtima, nesse ponto, caminha pari passu com a tutela do
prprio acusado. Na expresso de Eleonora Rangel Nacif, a indevida publicidade dos fatos
que esto sob sigilo acaba transformando o suspeito em indiciado, o indiciado em denun-
ciado, o acusado em condenado. Da existncia de indcios passa-se rapidamente afirma-
o contundente de que a prova robusta, e, assim, quem deveria presumir-se inocente
prontamente culpado. o famoso julgamento do fato e da pessoa pela mdia e pela opinio
formada por esta.16
A Lei 11.690/200817 tambm promoveu importante alterao em relao ao direito
informao da vtima. Esta, independentemente de sua habilitao como assistente, deve
ser comunicada a respeito dos seguintes eventos ocorridos no curso do processo: entrada
e sada do acusado da priso, designao da data para realizao da audincia, prolao da
sentena ou do acrdo respectivo que a mantenha ou modifique. A incluso dessa srie de
direitos outrora no conferidos vtima demonstra uma maior preocupao do legislador
com a figura do ofendido. A sua participao no mais se restringe a fornecer elementos de
prova. Os atores do sistema de justia criminal possuem a responsabilidade de no s incluir
a vtima, mas de mant-la informada de todos os atos do processo. A alterao promovida,
na medida em que assegura ao particular atingido pela ao criminosa e credor da resposta
estatal algum tipo de satisfao, fomenta verdadeiro accountability institucional responsa-
bilizao, obrigao, prestao de contas para com o sujeito de direitos mais sensveis da
persecuo criminal.

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A Lei 11.719/200918 concedeu nova redao ao inciso IV do art. 387 do Cdigo de


Processo Penal, possibilitando ao juiz, por ocasio da sentena penal condenatria, fixar
valor mnimo para reparao dos danos causados pela infrao penal. A alterao legislati-
va no cria propriamente uma ao civil cumulada com uma ao penal no juzo criminal,
pois a possibilidade de pronta fixao de indenizao substancia apenas efeito da sentena
condenatria. Convm lembrar que, relativamente pretenso de reparao ou compensa-
o pelo dano causado vtima por fora da ao criminosa, vigora entre ns o sistema da
independncia das instncias, isto , no h estrita vinculao ou dependncia entre a ao
penal e a ao de reparao e/ou compensao do dano vtima. Por isso, a possibilidade da
antecipao da fixao de valor indenizatrio pelo juzo criminal no inibe ou no impede
o manejo da ao civil ex delicto.19
Os artigos 63 e 64 do Cdigo de Processo Penal preveem duas opes para que o ofen-
dido possa buscar o ressarcimento do dano causado pelo delito: a ao de execuo ex delicto,
de natureza executria, pressupe a existncia de um ttulo executivo, consubstanciado na
sentena penal condenatria com trnsito em julgado; e a ao civil ex delicto, proposta no
mbito cvel, de natureza cognitiva e independente da ao criminal.20 No primeiro caso,
a vtima se vale da sentena condenatria para liquid-la na esfera cvel e, na sequncia,
promover os atos de execuo para indenizao do prejuzo experimentado por fora do
crime. No segundo caso, de espectro mais amplo, permite-se que a discusso seja conduzida,
inclusive, para a eventual compensao (e no s reparao) dos danos experimentados pela
prtica criminosa, a abranger, portanto, a possibilidade de danos morais ou mesmo outros
danos que extrapolem a simples recomposio patrimonial do ofendido.
Alm das alteraes normativas j mencionadas, algumas outras leis que promoveram direta
ou indiretamente a proteo e os direitos das vtimas foram publicadas no decorrer dos ltimos
dez anos. Destacam-se a Lei 12.415/2011,21 que autorizou a fixao de alimentos provisrios em
favor de criana ou adolescente dependentes de agressor que seja afastado da moradia comum
por determinao judicial, a Lei 12.461/2011,22 que estabeleceu a notificao compulsria dos
atos de violncia praticados contra idoso atendido em servio de sade, a Lei 12.483/2011,23
que instituiu o Programa de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas, e a Lei 12.845/2013,24 que
determina atendimento obrigatrio e integral de pessoas em situao de violncia sexual.
Contudo, para alm das alteraes pontuais realizadas por esses diplomas legais, faz-
-se necessrio revisitar, de forma mais minudenciada, a Lei 11.340/2006,25 conhecida como
Lei Maria da Penha, bem como a Lei 11.530/2007,26 que institui o Programa Nacional de
Segurana Pblica com Cidadania - Pronasci. Ambos os diplomas versam de forma mais
especfica sobre polticas pblicas (planos, programas, projetos, aes) atinentes proteo
da vtima de crime e preveno de delitos.
A Lei 11.340/200627 trouxe um arcabouo de medidas assecuratrias mulher, com po-
tencial de produzir importantes impactos sociais para o enfrentamento da violncia domstica

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de arranjo institucional de segurana pblica

e familiar. Entretanto, essa lei no obteve, de imediato, efetividade prtica, devido ao pouco
preparo dos rgos de segurana pblica e do sistema de justia criminal para abordagem
prpria e especfica desse tipo de violncia, que vai muito alm da simples correspondncia
com os tipos penais da legislao comum. A Lei Maria da Penha traduz uma opo evidente
por um marco normativo protetivo da mulher em situao de violncia domstica e familiar.
No se trata de um diploma legal com preceitos penais ou processuais apenas, mas de uma
maneira especfica de realizao da interveno do Estado por sua ferramenta mais dura
de controle social: o Direito Penal. A Lei 11.340/2006 rene um conjunto de preceitos
normativos que estabelecem aprioristicamente a necessria considerao do contexto his-
trico e social de violncia de gnero vivenciado no pas.28 As disposies dessa Lei vo
muito alm do jurdico. A temtica da violncia domstica e familiar pede uma sofisticada
interao dos arranjos institucionais do Estado brasileiro. As polticas pblicas materializam
a convergncia entre o funcionamento dos rgos de Estado e a formao de seus respectivos
atores. A inovao trazida pela Lei 11.340/2006, especialmente em relao vtima, d-se
no campo da poltica jurdica, justamente por manifestar preocupao com a compreenso
do fenmeno governamental dentro ou a partir do direito.29
O advento da Lei 11.530/200730 impactou, entre outros pontos, na implementao
de polticas pblicas para efetivao das disposies da Lei Maria da Penha. Ao positivar
o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci, a Lei 11.530/2007
buscou articular polticas de segurana com aes sociais; privilegiou a preveno e centrou-
-se na considerao das razes da violncia, sob o enfoque da valorizao dos profissionais
de segurana pblica, da reestruturao do sistema penitencirio, do combate corrupo
policial e do envolvimento da comunidade na preveno da violncia. O Pronasci estabelece
94 medidas, entre aes estruturais e programas locais, envolvendo a Unio, os Estados, os
Municpios e a prpria comunidade. O problema da criminalidade, nos termos da Lei de
2007, passou a ser visto como uma responsabilidade de mbito Federal, Estadual, Distrital,
Municipal e da sociedade, de forma integrada, e no mais, por exemplo, Federal ou Estadual,
isoladamente. Quando analisadas as modificaes propostas pelo Programa, salta aos olhos
a nova viso de uma democracia participativa, com a utilizao da conjuno aditiva e
ao invs da conjuno alternativa ou, quando se arrolam os atores de polticas pblicas.
A ttulo ilustrativo, uma das aes estruturais previstas a implantao de Territrios
de Paz, com foco no projeto Mulheres da Paz, destinado capacitao de mulheres social-
mente atuantes. Esse programa tem o objetivo de promover a emancipao das mulheres, a
preveno e o enfrentamento da violncia contra as mulheres, isto , um verdadeiro projeto
de incluso social do pas.
O pblico-alvo das aes que integram o Pronasci dividido em quatro focos: foco
etrio (populao juvenil de 15 a 24 anos), foco social (jovens e adolescentes egressos do
sistema prisional ou em situao de moradores de rua, famlias expostas violncia urbana,

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vtimas de criminalidade e mulheres em situao de violncia), foco territorial (regies me-


tropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem altos ndices de homicdios e de crimes
violentos) e foco repressivo relacionado ao combate de crime organizado. Dentre as diretrizes
do Programa, apresentadas no art. 3.o da Lei 11.530/2007,31 destaca-se o inciso VIII, que
prev a participao e a incluso em programas capazes de responder, de modo consistente e
permanente, as demandas das vtimas de criminalidade, por intermdio de apoio psicolgico,
jurdico e social, no desprezando as demais diretrizes, que, direta ou indiretamente, refletem
nas polticas pblicas de segurana e proteo das vtimas de delito.
As disposies que prestigiam a vtima, se dissociadas da positivao de planos, pro-
gramas, projetos e aes de Estado, tendem a ensejar preceitos jurdicos carentes de efeti-
vidade. A ao estatal que ampara o funcionamento do sistema de justia criminal deve,
pois, necessariamente atuar de modo articulado com as polticas pblicas que abrangem o
programa de segurana pblica do Estado como um todo. Essa necessria articulao se d,
pois, com a assuno dos temas de polticas pblicas problematizao dos temas jurdicos
dirigidos proteo da vtima.

2.3 APROXIMAO DAS POLTICAS PBLICAS: ATORES E PLANOS DE REALIZAO


A definio jurdica do termo polticas pblicas no encontra consenso na doutrina
especializada. Dallari Bucci v as polticas pblicas como metas coletivas conscientes,
como programas de aes governamentais resultantes de um processo ou como conjunto
de processos juridicamente regulados, por exemplo, processo administrativo, processo elei-
toral, processo judicial, processo de planejamento. Para essa vertente, as polticas pblicas
propem-se a articular os recursos disponveis do Estado e das atividades privadas, para a
promoo de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.32 Em contrapar-
tida, Comparato33 define as polticas pblicas como um conjunto de normas e atos oriundos
de um sistema legislativo, direcionados a uma finalidade pblica determinada e unificada.
A despeito de haver diversas definies e abordagens de poltica pblica, para o presente
estudo, no de grande valia destac-las e diferenci-las individualmente. Para os fins do
presente estudo, basta a compreenso de que as polticas pblicas so diretrizes elaboradas
para enfrentar um problema pblico diferena entre o que e aquilo que se gostaria que
fosse a realidade pblica.34 Secchi destaca dois elementos como fundamentais para a poltica
pblica: intencionalidade pblica e resposta a um problema pblico; em outras palavras, a
razo para o estabelecimento de uma poltica pblica o tratamento ou a resoluo de um
problema entendido como coletivamente relevante.35
O processo de elaborao de polticas pblicas recebe o nome de ciclo de polticas p-
blicas e compreende sete fases principais: identificao do problema, formao da agenda,
formulao de alternativas, tomada de deciso, implementao, avaliao e extino.36 Essas

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Polticas pblicas de proteo vtima: uma proposta
de arranjo institucional de segurana pblica

fases no se apresentam sempre na mesma sequncia, mas sim de forma heterognea, a fim
de se adequar a cada caso concreto, demonstrando que o processo de polticas pblicas
incerto e os limites entre as fases no so claros. Entretanto, o ciclo de polticas pblicas se
destaca devido sua funcionalidade para organizar as ideias e diminuir a complexidade da
sua implementao.
Atores, no mbito das polticas pblicas, so os indivduos, as organizaes ou os grupos
que exercem um papel na arena pblica, dentre os quais se destacam os capazes de influenciar,
direta ou indiretamente, o contedo e os resultados da poltica pblica. A configurao de
atores se apresenta em funo de cada arena poltica, a depender de alguns fatores: relao
dos resultados da poltica pblica com as atividades do ator; probabilidade de efeitos posi-
tivos ou negativos sobre suas atividades; presena territorial do ator na rea de aplicao;
acessibilidade aos processos decisrios e de implementao das polticas pblicas.37
A respeito da titularidade da promoo dos direitos assegurados s vtimas, a noo de
polticas pblicas no se coaduna com a atuao isolada de um ator, pois, at nas polticas
pblicas em que a norma prev um protagonista especfico, h a influncia de diversos
atores ao longo de um ciclo poltico. Na esfera especfica das polticas pblicas atinentes
vtima, h tanto atores governamentais quanto no governamentais; isso demonstra, a
fortiori, no ser um tema protagonizado exclusivamente pelo sistema de justia criminal.
Desse modo, possvel perceber, primeira vista, a necessidade da existncia de um ar-
ranjo institucional de segurana pblica e uma atuao integrada, sem partilhas definidas
de responsabilidades.
Os atores governamentais so aqueles que atuam em nome do Estado. Ultrapassando
a clssica conformao tripartite dos Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio, organizaes
como o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a Organizao dos Advogados do Brasil
(OAB), dentre outras, fazem o papel de atores governamentais e se destacam quando da
elaborao, da execuo e da avaliao de polticas pblicas de proteo s vtimas de crime.
J os atores no governamentais so os indivduos, os grupos e as associaes que representam
a sociedade civil, por exemplo, as organizaes no governamentais (ONGs), os conselhos
estaduais e municipais, os grupos comunitrios e os cidados que atuam em prol da pacificao
do seio comunitrio. Pode-se afirmar que, com base na atuao dos atores governamentais e
dos no governamentais, o ideal uma atuao integrada, uma vez que assegurar os direitos
das vtimas no tema exclusivamente normativo ou jurdico, e a atuao isolada de atores
governamentais revela-se fadada ao fracasso.
No tocante aos planos de realizao, sob uma perspectiva focada na satisfao do in-
teresse compensatrio da vtima, evidencia-se uma ideia de solidariedade social, ainda que
subsidiria, nas hipteses em que o acusado no dispe de meios suficientes para reparar a
vtima. Pretende-se assegurar uma tempestiva e efetiva tutela da vtima, por intermdio de
um esforo coletivo, com o fim de evitar os riscos dos meios reparatrios tradicionais.

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Essa necessidade de implementao de instrumentos de reparao pblica recomenda-


da por Organismos Internacionais,38 dentre os quais se destacam as previses do Estatuto de
Roma, integrado ao ordenamento jurdico mediante o Decreto n. 4.388, de 25 de setembro de
2002.39 O Estatuto, em seu artigo 75, reconhece o papel fundamental das vtimas e estabelece
a reparao em favor delas, com natureza de restituio, indenizao ou reabilitao, com o
fim de prestar-lhes amparo econmico. J no artigo 79, estabelece a criao de um Fundo a
favor das vtimas de crimes da competncia do Tribunal, bem como das respectivas famlias,
e o inciso 2 desse artigo dispe que: O Tribunal poder ordenar que o produto das multas e
quaisquer outros bens declarados perdidos revertam para o Fundo.40 A iniciativa de criao
de Fundo para amparar as vtimas de crime a exemplo do previsto pelo Estatuto de Roma
para os crimes de competncia do Tribunal Penal Internacional - deveria ser reproduzida
internamente, de modo a beneficiar todas as vtimas de crime.
A Lei Maria da Penha traz outras aes a serem implementadas no mbito das polticas
pblicas de proteo vtima, especialmente violncia domstica contra mulher. O captulo I
da Lei 11.340/06,41 intitulado Das medidas integradas de preveno, alm de determinar que
a poltica pblica deva ser realizada por meio de um conjunto articulado de aes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e de aes no governamentais, estabelece
algumas diretrizes, as quais, dada a sua relevncia, merecem expressa citao (destaques nossos):
Art. 8o [...]
I - a integrao operacional do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da De-
fensoria Pblica com as reas de segurana pblica, assistncia social, sade,
educao, trabalho e habitao;
II - a promoo de estudos e pesquisas, estatsticas e outras informaes relevantes,
com a perspectiva de gnero e de raa ou etnia, concernentes s causas, s
consequncias e frequncia da violncia domstica e familiar contra a mulher,
para a sistematizao de dados, a serem unificados nacionalmente, e a avaliao
peridica dos resultados das medidas adotadas;
III - o respeito, nos meios de comunicao social, dos valores ticos e sociais da
pessoa e da famlia, de forma a coibir os papis estereotipados que legitimem
ou exacerbem a violncia domstica e familiar, de acordo com o estabelecido
no inciso III do art. 1o, no o inciso IV do art. 3o e no inciso IV do art. 221 da
Constituio Federal;
IV - a implementao de atendimento policial especializado para as mulheres, em
particular nas Delegacias de Atendimento Mulher;
V - a promoo e a realizao de campanhas educativas de preveno da violncia
domstica e familiar contra a mulher, voltadas ao pblico escolar e socieda-
de em geral, e a difuso desta Lei e dos instrumentos de proteo aos direitos
humanos das mulheres;
VI - a celebrao de convnios, protocolos, ajustes, termos ou outros instru-
mentos de promoo de parceria entre rgos governamentais ou entre estes
e entidades no-governamentais, tendo por objetivo a implementao de
programas de erradicao da violncia domstica e familiar contra a mulher;

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Polticas pblicas de proteo vtima: uma proposta
de arranjo institucional de segurana pblica

VII - a capacitao permanente das Polcias Civil e Militar, da Guarda Muni-


cipal, do Corpo de Bombeiros e dos profissionais pertencentes aos rgos e s
reas enunciados no inciso I quanto s questes de gnero e de raa ou etnia;
VIII - a promoo de programas educacionais que disseminem valores ticos de
irrestrito respeito dignidade da pessoa humana com a perspectiva de gnero
e de raa ou etnia;
IX - o destaque, nos currculos escolares de todos os nveis de ensino, para os
contedos relativos aos direitos humanos, equidade de gnero e de raa ou
etnia e ao problema da violncia domstica e familiar contra a mulher.42

A Lei 11.340/200643 bom um exemplo de integrao entre a atuao do sistema de


justia criminal e as aes de Estado para interveno, de modo mais amplo e com respeito
complexidade do fenmeno da violncia, no conflito ensejado pela prtica criminosa. Nesse
sentido, a Lei trouxe algumas inovaes, no plano das polticas pblicas, a serem implementadas
no somente no mbito de violncia domstica contra a mulher, mas a todas as espcies de
crime. Dentre as inovaes, tem-se a integrao operacional, a ser mencionada no prximo
captulo; a promoo de estudos e pesquisas, visando sistematizao de dados, com a devida
avaliao peridica dos resultados das medidas adotadas; a implementao de atendimento
policial especializado e a celebrao de instrumentos de promoo de parceria entre rgos
governamentais ou entre estes e entidades no governamentais. Outra iniciativa implementada
por essa Lei foram as chamadas medidas protetivas de urgncia (arts. 18-24 e ss.), com o fim
de proteger efetivamente a mulher vtima de violncia domstica. Esse instituto teve como
inspirao as restraining orders do direito ingls, orientadas por dois fundamentos: preveno e
proteo.44 Essas medidas anteciparam a reforma das medidas cautelares, operada no Cdigo de
Processo Penal apenas no ano de 2011 por meio da Lei 12.403, uma vez que conferiram uma
maior ousadia ao legislador no uso do poder cautelar do juiz e com vistas superao de um
modelo bipolar, isto , ora de imposio da priso, ora de observncia da liberdade do acusado
de modo desvinculado ao processo-crime a que responde.
Ressalte-se, entretanto, que a ao de implementao das medidas protetivas tem como
atores no s o juiz, que decidir no caso concreto, mas tambm o Ministrio Pblico e os
agentes de segurana pblica, no sentido de facilitar a assistncia da vtima e inform-la da
existncia do instituto, proporcionando a sua efetivao.
A Lei Maria da Penha tambm trouxe atribuies especficas ao Ministrio Pblico
como ator de polticas pblicas, conforme os artigos 25 e 26. Atribui-se a ele, por exemplo,
fiscalizar os estabelecimentos pblicos e particulares de atendimento mulher, alm de for-
mular um cadastro com os casos de violncia domstica e familiar contra a mulher, com o
objetivo de acompanhar as ocorrncias e facilitar futuras atuaes. Essa assuno de compe-
tncia pelo Ministrio Pblico ilustrativa da adoo de uma abordagem cooperativa entre
os Poderes e as funes do Estado. Para alm da clssica diviso entre aes do Executivo,
do Legislativo e do Judicirio, a Lei privilegia aes de Estado, que podem ser conduzidas,

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por certo, observada a competncia legalmente estabelecida, por todos os atores estatais. A
ao governamental, que traduz o desenho das polticas pblicas vai muito alm do desenho
de competncias e atribuies do Poder Executivo nos seus diversos mbitos federativos.
No Ttulo V, denominado Da equipe de atendimento multidisciplinar, a Lei
11.340/0645 previu a criao de Juizados Especializados com uma equipe de atendimento
multidisciplinar, com competncia para fornecer subsdio aos demais atores e para desenvol-
ver trabalhos de orientao, encaminhamento, preveno e outras medidas, voltados para
a ofendida. A meno nomenclatura Juizado no foi gratuita. Longe de se aproximar da
atuao do Judicirio para os crimes de menor potencial ofensivo - de modo especfico, os
Juizados Especiais Criminais mencionados no art. 98 da Constituio da Repblica -, a adoo
da expresso Juizado justifica-se na extrapolao do exerccio de uma competncia que no
se d apenas no mbito estritamente criminal. dizer: a Lei 11.340/200646 fixa um estatuto
de vis substancialmente protetivo. Para tanto, tem-se no Juizado de Violncia domstica e
familiar contra a mulher uma srie de medidas que vo muito alm da resposta tradicional ao
particular a que se impute a prtica de crime. Em rigor, assumem maior relevncia as aes
de Estado para erradicao da violncia, preveno de novas aes violentas e, sobretudo,
medidas de acolhimento da vtima, ainda que em paralelo e sem prejuzo da resposta penal.
J a Lei 11.530/2007,47 que instituiu o j mencionado Pronasci, fixa um verdadeiro
marco poltico-criminal. Estabeleceu, de modo minudenciado, o arcabouo normativo para
polticas sociais e aes de proteo s vtimas. So exemplos desse detalhamento o Projeto
de Proteo de Jovens em Territrio Vulnervel, destinado formao e incluso social
de jovens e adolescentes expostos violncia domstica ou urbana; o Projeto Mulheres
de Paz, destinado capacitao de mulheres socialmente atuantes nas reas geogrficas
abrangidas pelo Pronasci; e o Projeto Bolsa-Formao, destinado qualificao profissional
dos integrantes das Carreiras de segurana pblica, polcias militar e civil e outros, com o
objetivo de valorizar esses profissionais e consequentemente beneficiar a sociedade brasi-
leira. As aes e os projetos de implementao integrantes do Pronasci tm como principal
ator a sociedade civil, cada vez mais agente e no apenas destinatria das leis. Exemplo da
importncia fornecida sociedade civil pelo Pronasci so os projetos de incluso e capacitao
para jovens e mulheres socialmente atuantes, como agentes comunitrios de preveno e
enfrentamento violncia.
Bastos48 afirma que a presso da sociedade civil organizada o instrumento mais
adequado para implementao de polticas pblicas. A fixao e a fiscalizao das polticas
pblicas devem ser analisadas sob a luz da soberania popular e no sob o vis da Separao
de Poderes. Dito de outra forma, cabe sociedade civil, diretamente interessada, fiscalizar
a atuao dos demais atores, pressionando-os e apoiando-os, com o fim de implementar as
polticas pblicas.

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Polticas pblicas de proteo vtima: uma proposta
de arranjo institucional de segurana pblica

2.4 ARRANJO INSTITUCIONAL E UM ESTREITO DILOGO INTERORGANIZACIONAL


Diogo Coutinho49 escreve a respeito das interaes existentes entre o direito e as polti-
cas pblicas e tece importantes distines entre as expresses direito das polticas pblicas
e direito nas polticas pblicas, oportunidade em que aponta alguns papis do direito nas
polticas pblicas. Nessa pesquisa, o autor aponta a carncia do estudo das polticas pblicas
no mbito do ensino jurdico e a distncia acadmica entre o Direito e o campo das polticas
pblicas. Embora os juristas sejam diariamente chamados a opinar e a decidir sobre questes
relacionadas poltica pblica, muitos no esto preparados para esse dilogo, uma vez que
lhes foram negligenciados, na academia, a problematizao e o debate como mtodo de
estudo, apegando-se a referenciais tericos e ensinamentos doutrinrios. Dantas chega a
afirmar que: o curso jurdico , sem exagero, um curso de institutos jurdicos, apresentados
sob a forma expositiva de tratado terico-prtico.50
O fato de, academicamente, a discusso sobre os efeitos de leis e de polticas pblicas
ser ignorada faz com que a maioria dos juristas brasileiros no saibam distinguir os papis no
cenrio das polticas pblicas e consequentemente ficam deficientes no papel de formular e
propor solues ou ajustes capazes de executar e aperfeioar polticas pblicas. Diogo Cou-
tinho chega a supor que a falta de conscincia desse papel profissional tende a aumentar o
risco de que haja maior opacidade na compreenso do problema; menor participao dos
atores relevantes e pouca mobilizao deles para o desenvolvimento das polticas pblicas.51
Essa carncia do debate das polticas pblicas se intensifica nas aes em prol das vtimas
no processo penal. A proteo da vtima, no raro, deixa de ser mencionada na maioria dos
programas de ensino jurdico brasileiro. Normalmente, a ateno dos estudiosos do direito
penal voltada pessoa do acusado e s penas, em especial, as privativas de liberdade, fi-
cando a vtima sem a ateno devida.
H uma viso fragmentria, que ainda permeia as polticas pblicas, defendida por ju-
ristas administrativistas, para os quais as polticas pblicas so percebidas, em regra, como
uma sucesso de atos administrativos e no como um continuum articulado, dinmico e estru-
turado em torno de fins previamente articulados a meios.52 As polticas pblicas devem ser
visualizadas como planos de ao prospectivos, em permanente processo de implementao
e avaliao, no se confundindo com as categorias jurdicas dos atos administrativos.
Para que os agentes pblicos possam elaborar e executar as polticas pblicas, preciso
de um certo grau de discricionariedade, de uma margem de liberdade e de adaptao que vai
alm da dicotomia de atos vinculados ou atos discricionrios. A questo no deve ser pode
ou no pode, mas sim como se pode e quais as estratgias necessrias. Vale ressaltar
que raramente o legislador minudencia os objetivos da poltica pblica, o que d lugar a
caminhos alternativos para alcan-los, uma vez que as polticas pblicas esto a todo tempo
em processo de adaptao, de ajustes e de avaliaes.53 Isso demonstra a necessidade de fle-
xibilizar o arcabouo jurdico para a melhor atuao dos administradores e gestores pblicos.

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No caso dos direitos assegurados vtima no processo penal, a elaborao, a execuo e


a avaliao de polticas pblicas, em regra, ainda analisada sob o vis de qual Poder ou ator
pblico tem predominncia ou exclusividade para atuar. Muito se discute sobre qual Poder
teria melhores condies de fiscalizar a fixao e a implementao de polticas pblicas. O
debate sobre a competncia para a concretizao dessas polticas pblicas, se primordialmente
o Executivo ou se isso funo exclusiva do Judicirio - por se vincular umbilicalmente ao
prprio processo criminal -, no se mostra relevante ou em conformidade com o contexto
apresentado. Deixar a implementao das garantias aos direitos das vtimas a cargo apenas
do Executivo ou exclusivamente do sistema de justia criminal minimizar a importncia de
tais direitos. O recomendvel uma atuao conjunta dos atores, dos pblicos e dos privados,
no mais cabendo a repartio de atribuies que outrora vigorava.
Alm disso, no que se refere especificamente s polticas pblicas em prol das vtimas
no processo penal, no h recorrente discusso a respeito da judicializao dos direitos e do
risco da interferncia dos juzes nas polticas pblicas, na medida em que eles, os juzes, so
inegavelmente um dos atores tanto de implementao quanto de fiscalizao dessas polticas.
A despeito de o sistema de justia criminal se destacar como ator dessas polticas pblicas de
proteo vtima, no h que se falar em exclusividade, mas em arranjo institucional entre
todos os atores de segurana pblica que estejam direta ou indiretamente ligados vtima
de delito, para abranger o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, as diversas Polcias, o
prprio Judicirio, as equipes multidisciplinares de acolhimento e atendimento ou outros,
a depender do caso concreto.
Coutinho prope o direito como componente de um arranjo institucional com o objetivo
de partilhar responsabilidades entre os atores, uma espcie de mapa de responsabilidades
e tarefas nas polticas pblicas. 54 J Dallari Bucci observa as prprias polticas pblicas
como arranjos institucionais complexos, expressos em estratgias ou programas de ao
governamental, que resultam de processos juridicamente regulados, visando a adequar fins
e meios.55 A ideia de um arranjo institucional est estritamente ligada a um dilogo inte-
rorganizacional, dilogo a ser promovido entre atores das instituies pblicas e estes com
os atores privados, visando a aproxim-los com o intuito de que haja um preenchimento de
lacunas pela complementariedade sinrgica dos atores, ressaltando as vantagens e mitigando
as deficincias de cada componente do arranjo.

2.5 INTEGRAO OPERACIONAL QUE RECLAMA POLTICAS DE ESTADO


Considerando o destaque do Estado em relao aos demais atores de polticas pblicas,
distinguem-se as expresses poltica de governo e poltica de Estado: a primeira possui
relao com um grupo poltico detentor de mandato eletivo, isto , a elaborao e o esta-
belecimento de polticas pblicas tm prazo determinado, a depender do mandato eletivo.
J a poltica de Estado independe de ciclos eleitorais e visa a atender a demandas no solu-

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Polticas pblicas de proteo vtima: uma proposta
de arranjo institucional de segurana pblica

cionveis em mandatos, na medida em que depende de orientaes e aes de longo prazo


para impactar o quadro social.
As polticas pblicas voltadas para a proteo da vtima no processo penal no podem
ficar merc de jogo de interesses e a critrio de grupos polticos detentores de mandato
eletivo. H de se buscar estratgias de controle de criminalidade socialmente orientado
vtima, sob um prisma tanto preventivo como reparatrio, isto , uma poltica criminal mais
prxima do sistema penal da realidade social, destinada estabilizao social sob a perspec-
tiva vitimolgica. O nvel de titularidade de conformao das polticas pblicas em prol das
vtimas de crime, pela anlise da legislao federal na ltima dcada, tem exigido um arranjo
institucional que vai alm da tradicional separao dos poderes. Utilizando-se das previses
da Lei n. 11.340/2006,56 cuida-se de um conjunto articulado de aes, ao lado de uma inte-
grao operacional do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica com
reas de segurana pblica, assistncia social, sade, educao, trabalho e habitao.
Essa integrao operacional se refere a uma atuao mais conjunta entre os atores, em
que um ator complementa a ao de outro ator, sem que haja uma repartio especfica de
atribuies e competncias. Cada ator deve saber a importncia do seu papel para a efetividade
da poltica pblica. Cita-se o importante papel da sociedade civil como ator dessas polticas
pblicas, em prol da concreo do direito social segurana pblica. A democracia no se
restringe ao vis de status (democracia representativa), mas h de ser compreendida como
uma prtica poltica. A democracia considerada como prtica poltica implica um projeto
de construo tica do bem comum a partir da participao cidad.57
A efetividade e a eficcia da implementao das polticas pblicas de atendimento s
vtimas parte do pressuposto de que necessrio um estreito dilogo interorganizacional,
com a participao tica da sociedade civil e de todos os demais atores, comunicando e co-
operando entre si, com um nico objetivo: efetivar aes de proteo s vtimas de delito.

3 CONCLUSO
A partir da premissa de que as vtimas de crime so aquelas pessoas que sofrem direta
ou indiretamente com as consequncias do delito, isto , o sujeito passivo eventual da prtica
criminosa, possvel constatar a relevncia de que sejam implementadas polticas pblicas
com o fim de proteg-las e de minimizar os processos de vitimizao.
A legislao mais recente tem mostrado que, apesar de a misso principal da Justia
criminal no ser a reparao da vtima, h uma tendncia despenalizadora que valoriza a
reparao da vtima e evita processos de vitimizao gerados pela persecuo penal. Essa
tendncia demonstra uma orientao legislativa com vis de humanizao do processo penal.
As modificaes legislativas, na ltima dcada, tiveram como diretrizes quatro aspectos dos
direitos vitimais: direito proteo, direito informao, direito participao e direito

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soluo consensual do processo. Entretanto, as leis que mais se destacam no que se refere
especificamente s polticas pblicas em prol das vtimas so a Lei 11.340/2006 e a Lei
11.530/2007, pois ambas estabelecem medidas e aes de segurana pblica voltadas para
a vtima de delito.
No que se refere s polticas pblicas, possvel afirmar que so diretrizes elaboradas
para enfrentar um problema pblico com o fim de se modificar a realidade, utilizando-se de
atores governamentais e no governamentais. Esses atores no possuem atribuies rgidas ou
formalmente delimitadas. Ao contrrio, os atores devem interagir e se auto complementar,
em prol de melhor implementar as polticas pblicas.
A ausncia de interaes entre o direito e as polticas pblicas, no mbito acadmico,
demonstra um provvel despreparo da maioria dos juristas para distinguir os diferentes pa-
pis no cenrio das polticas pblicas, o que gera um risco de maior opacidade na percepo
do problema, menor participao dos atores relevantes e pouca mobilizao desses para o
implemento das polticas pblicas.
Especificamente em relao s polticas pblicas de proteo vtima no processo penal,
no h que se falar em protagonismo de um ator, nem da exclusividade de atuao do sistema de
justia criminal, por mais perto que esse ltimo esteja prximo da vtima, devido persecuo
penal. A conformao legislativa mais recente, com destaque para aquela positivada na ltima
dcada, tem por pressuposto para a sua efetividade a observncia de um estreito dilogo dos
atores dentro das organizaes e entre elas, em uma atuao conjunta e integrada.
Assim, conclui-se que a inclinao legislativa na ltima dcada apresenta uma confor-
mao de polticas pblicas em prol das vtimas no processo criminal voltada para a atuao
conjunta dos atores de polticas pblicas no modelo de arranjo institucional. No entanto,
essa conformao pressupe polticas de Estado, que independem dos ciclos eleitorais e so
implementadas a longo prazo, com aes contnuas. Percebe-se a necessidade de aplicao
emprica desse modelo de arranjo institucional, com uma mudana de postura dos atores de
polticas pblicas, para evitar que as normas j existentes caream de efetividade e eficcia.

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de julho de 1999, que estabelece normas para a organizao e a manuteno de programas
especiais de proteo a vtimas e testemunhas ameaadas, institui o Programa Federal de
Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas e dispe sobre a proteo de acusados ou
condenados que tenham voluntariamente prestado efetiva colaborao investigao policial
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3 BLANCAFORT, Albert Calsamiglia. Sobre la dogmtica jurdica presupuestos y funciones del saber jurdico.
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7 MAIA NETO, Cndido Furtado. Direitos humanos das vtimas de crimes: filosofia penal e teoria crtica
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8 FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. Traduo Ana Paula Zomer, Fauzi Hassan
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10 BARROS, Flaviane de Magalhes. A participao da vtima no Processo Penal. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
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11 FERNANDES, Antonio Scarance. O papel da vtima no processo criminal. So Paulo: Malheiros, 1995.
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12 RODRIGUES, Roger de Melo. A tutela da vtima no processo penal brasileiro. Curitiba: Juru, 2014. p. 69.
13 Lei n 11.690, de 9 de junho de 2008. Altera dispositivos do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Cdigo
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14 FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. Traduo Ana Paula Zomer, Fauzi Hassan
Choukr, Juarez Tavares e Luiz Flvio Gomes. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 567.
15 BRASIL. Lei n 12.015, de 7 de agosto de 2009. Altera o Ttulo VI da Parte Especial do Decreto-Lei n. 2.848,
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17 BRASIL.Lei n 11.690, de 9 de junho de 2008. Altera dispositivos do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro
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18 BRASIL. Lei n 11.719, de 20 de junho de 2009. Altera dispositivos do Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de ou-
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19 LIMA, Renato Brasileiro de. Manual de processo penal: volume nico. Salvador: JusPodivm, 2016. p. 307.

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Polticas pblicas de proteo vtima: uma proposta
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20 Ibid., p. 308.
21 BRASIL. Lei n 12.415, de 9 de junho de 2011. Acrescenta pargrafo nico ao art. 130 da Lei n. 8.069, de 13
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22 BRASIL. Lei n 12.461, de 26 de julho de 2011. Altera a Lei n. 10.741, de 1o de outubro de 2003, para esta-
belecer a notificao compulsria dos atos de violncia praticados contra idoso atendido em servio de sade.
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29 Ibid., p. 208.
30 BRASIL. Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007. Institui o Programa Nacional de Segurana Pblica com
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31 BRASIL. Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007. Institui o Programa Nacional de Segurana Pblica com
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Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de Violncia Domstica e
Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d
outras providncias. Presidncia da Repblica, Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11340.htm>. Acesso em: 27 jun. 2016.
42 BRASIL. Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar
contra a mulher, nos termos do 8o do art. 226 da Constituio Federal, da Conveno sobre a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir,
Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de Violncia Domstica e
Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d
outras providncias. Presidncia da Repblica, Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11340.htm>. Acesso em: 27 jun. 2016.
43 BRASIL. Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar
contra a mulher, nos termos do 8o do art. 226 da Constituio Federal, da Conveno sobre a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir,
Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de Violncia Domstica e
Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d
outras providncias. Presidncia da Repblica, Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11340.htm>. Acesso em: 27 jun. 2016.
44 SUXBERGER, Antonio Henrique Graciano. O Sistema Ingls. In: VILA, Thiago Andr Pierobom de et al.
Modelos Europeus de enfrentamento violncia de gnero: experincias e representaes sociais. Braslia:
ESMPU, 2014. p. 355.
45 BRASIL. Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar
contra a mulher, nos termos do 8o do art. 226 da Constituio Federal, da Conveno sobre a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir,
Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de Violncia Domstica e
Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d
outras providncias. Presidncia da Repblica, Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
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46 BRASIL. Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar
contra a mulher, nos termos do 8o do art. 226 da Constituio Federal, da Conveno sobre a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir,
Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de Violncia Domstica e
Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d
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ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11340.htm>. Acesso em: 27 jun. 2016.

56 R. Opin. Jur., Fortaleza, ano 15, n. 20, p.32-58, jan./jun. 2017


Polticas pblicas de proteo vtima: uma proposta
de arranjo institucional de segurana pblica

47 BRASIL. Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007. Institui o Programa Nacional de Segurana Pblica com
Cidadania PRONASCI e d outras providncias. Presidncia da Repblica, Braslia, DF. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11530.htm>. Acesso em: 27 jun. 2016.
48 BASTOS, Elsio Augusto Velloso. A importncia da Cidadania na definio e na implementao de polticas
pblicas. In: MORAES, Alexandre de; KIM, Richard Pae. Cidadania: o novo conceito jurdico e a sua relao
com os direitos fundamentais individuais e coletivos. So Paulo: Atlas, 2013. p. 146.
49 COUTINHO, Diogo R. O direito nas polticas pblicas. In: MARQUES, Eduardo; FARIA, Carlos Aurlio
Pimenta de. Poltica Pblica como campo disciplinar. So Paulo: Unesp; Rio de Janeiro: Fiocruz, 2013.
50 DANTAS, Francisco Clementino de San Tiago. A educao jurdica e a crise brasileira. 1955, p. 452 apud
COUTINHO Diogo R. O direito nas polticas pblicas. In: MARQUES, Eduardo; FARIA, Carlos Aurlio
Pimenta de. Poltica Pblica como campo disciplinar. So Paulo: Unesp; Rio de Janeiro: Fiocruz, 2013. p. 4.
51 COUTINHO, Diogo R. O direito nas polticas pblicas. In: MARQUES, Eduardo; FARIA, Carlos Aurlio
Pimenta de. Poltica Pblica como campo disciplinar. So Paulo: Unesp; Rio de Janeiro: Fiocruz, 2013.p.
184.
52 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 18.
53 COUTINHO, Diogo R. O direito nas polticas pblicas. In: MARQUES, Eduardo; FARIA, Carlos Aurlio
Pimenta de. Poltica Pblica como campo disciplinar. So Paulo: Unesp; Rio de Janeiro: Fiocruz, 2013.p.
187.
54 Ibid., p. 188.
55 BUCCI, Maria de Paula Dallari. Notas para uma metodologia jurdica de anlise de polticas pblicas. In:
FORTINI, Cristina; ESTEVES, Jlio Csar dos Santos; DIAS, Maria Tereza Fonseca. Polticas pblicas:
possibilidades e limites. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 250.
56 BRASIL.Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar
contra a mulher, nos termos do 8o do art. 226 da Constituio Federal, da Conveno sobre a Eliminao
de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir,
Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de Violncia Domstica e
Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d
outras providncias. Presidncia da Repblica, Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11340.htm>. Acesso em: 27 jun. 2016.
57 SUXBERGER, Antonio Henrique Graciano. Ministrio Pblico e poltica criminal: uma segurana pblica
compromissada com os direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010. p. 123.

PUBLIC POLICIES ON THE PROTECTION OF VICTIMS: A


PROPOSAL FOR AN INSTITUTIONAL ARRANGEMENT IN
PUBLIC SECURITY

ABSTRACT
The present article analyzes the legislative approach adopted over the
last decade, in relation to public policies on the protection of victims in
Brazilian Criminal Law. The research mentions the relevance of observing
such public policies under an institutional arrangement in public security,
in which the Brazilian Criminal Justice System does not act exclusively.
This study is a biographical and documentary research on the theme, also
approaching concepts from Victimology and Public Policies Studies. The
article also revisits the main rights of victims stated in Brazilian Criminal

R. Opin. Jur., Fortaleza, ano 15, n. 20, p.32-58, jan./jun. 2017 57


Antonio Henrique Graciano Suxberger | Mayara Lopes Canado

Law, in order to analyze them upon crime victims perspective. The


importance of the study consists in understanding that public policies
for the promotion of the rights of victims in criminal procedure require
the creation of State policies, through an operational integration and a
strict inter organizational dialog among public security actors.
Keywords: Public Policies. Victimology. Institutional Arrangements.

Submetido: 29 dez. 2016


Aprovado: 31 maio 2017

58 R. Opin. Jur., Fortaleza, ano 15, n. 20, p.32-58, jan./jun. 2017