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LA POLTICA TRIBUTARIA INTERNACIONAL

Si nos preguntamos por qu se pagan impuestos, la respuesta simple es que,


mientras no surja una idea mejor, la tributacin es el nico medio prctico de
recaudar ingresos para financiar el gasto
pblico en bienes y servicios que demanda la mayora de las personas. Sin
embargo, el establecimiento de un sistema tributario justo y eficiente no es
simple, en particular en los pases en desarrollo que procuran integrarse en
la economa mundial. En estos pases, el sistema tributario ideal sera recaudar
los ingresos esenciales sin un excesivo endeudamiento pblico, y hacerlo sin
desalentar la actividad econmica y sin desviarse demasiado de
los sistemas tributarios de otros pases.
En los pases en desarrollo, la implantacin de sistemas tributarios eficientes
presenta enormes problemas. En primer lugar, en estos pases la mayor parte
de los trabajadores estn empleados en la agricultura o en
pequeas empresas informales. Como raramente perciben salarios fijos y
regulares, sus ingresos fluctan, y muchos de ellos se pagan en efectivo, sin
contabilizarse. Por lo tanto, resulta difcil calcular la base de un impuesto sobre
la renta. En tales pases, los trabajadores en general no gastan sus ingresos en
grandes establecimientos que mantienen registros exactos de las ventas y
los inventarios. Como resultado, los medios modernos de recaudacin de
ingresos desempean un papel menos importante en estas economas,
excluyendo virtualmente la posibilidad de que el gobierno logre elevados
niveles de ingresos tributarios.
En segundo lugar, es difcil crear una administracin tributaria eficiente sin
contar con un personal bien educado y bien capacitado, cuando
falta dinero para pagar salarios adecuados a los funcionarios encargados de la
recaudacin tributaria y para informatizar las operaciones (o incluso para
proveer servicios eficientes de telfonos y correo), y cuando la capacidad de
los contribuyentes para llevar sus cuentas es limitada. En consecuencia, con
frecuencia los gobiernos siguen el camino de la menor resistencia, implantando
sistemas tributarios que les permiten explotar las opciones disponibles en vez
de establecer sistemas tributarios racionales, modernos y eficientes.
En tercer lugar, como resultado de la estructura informal de la economa de
muchos pases en desarrollo y por las limitaciones financieras que las aquejan,
las oficinas de estadstica y de impuestos encuentran dificultades para
generar estadsticas confiables. Esta falta de datos impide que los
responsables de la formulacin de polticas evalen el impacto potencial de los
cambios en el sistema tributario. En consecuencia, en muchos casos se opta
por introducir cambios marginales en vez de grandes cambios estructurales,
incluso cuando stos ltimos resultan obviamente preferibles. Ello perpeta la
ineficiencia de las estructuras tributarias.
En cuarto lugar, los ingresos tienden a estar distribuidos en forma ms desigual
dentro de los pases en desarrollo. Si bien en esta situacin la recaudacin de
elevados ingresos tributarios requiere idealmente que los ricos soporten una
mayor carga tributaria que los pobres, con frecuencia el poder econmico y
poltico de los contribuyentes ricos les permite impedir la adopcin de reformas
fiscales que incrementaran su carga tributaria. Ello explica en parte por qu
muchos pases en desarrollo no han explotado plenamente los impuestos sobre
la renta de las personas fsicas y los impuestos sobre la propiedad, y por qu
sus sistemas tributarios raramente logran una progresividad satisfactoria (en
otras palabras, que los ricos paguen proporcionalmente ms impuestos).
En conclusin, en los pases en desarrollo, la poltica tributaria se basa con
frecuencia en el arte de lo posible y no tanto en el logro de los fines ptimos.
En consecuencia, no resulta sorprendente que la teora econmica y
especialmente la literatura sobre tributacin ptima hayan tenido un impacto
relativamente reducido en el diseo de los sistemas tributarios de estos pases.

DEFINICIONES:
La poltica tributaria es una rama de la poltica fiscal, por ende comprende la
utilizacin de diversos instrumentos fiscales, entre ellos los impuestos, para
conseguir los objetivos econmicos y sociales que
una comunidad polticamente organizada desea promover.
Son los lineamientos que orientan, dirigen y fundamentan el sistema tributario.
Decisiones de poltica econmica y fiscal que se refieren a los impuestos,
tasas, contribuciones, etc.
para captar recursos pblicos, Abarcan acciones de gravamen, desgravamen,
exoneracin, selectividad, etc. (Murillo Alfaro, Pg. 13).
La Poltica Tributaria es parte de la poltica fiscal, es decir, parte de la poltica
pblica. Una poltica pblica se presenta bajo la forma de
un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un
espacio geogrfico, en el que se articulan el Estado y la sociedad civil.
El Estado participa de manera activa en la denominada Poltica Tributaria, a
diferencia de lo que sucede con otras como, por ejemplo, la poltica monetaria.

CARACTERSTICAS POLTICA TRIBUTARIA:


Existen lineamientos generales que favorecen su buen funcionamiento entre
los que destacan:
Inferir lo menos posible en la eficiente asignacin de los recursos.
Tener una administracin sencilla y relativamente barata.
Ser flexible para responder fcilmente a los cambios en las circunstancias
econmicas polticas y sociales.
Cumplir con los principios de equidad y proporcionalidad.
Mostrar transparencia de forma tal que haya una clara vinculacin con el gasto,
con el fin de que cada individuo sepa hacia donde se dirigen sus
contribuciones, que tipo de servicio est financiando etc.

IMPACTO DE LA POLTICA TRIBUTARIA EN LA ECONOMA:


La poltica tributaria afecta las decisiones de los agentes privados:
Afecta las decisiones de los agentes.
Condiciona los resultados en los diferentes mercados.
Tiene efectos (diferentes) sobre el crecimiento (corto, mediano y largo plazo).
Afecta la disponibilidad de recursos fiscales.

LA POLTICA TRIBUTARIA DEBE BASARSE EN TRES IMPUESTOS


a. Renta: El impuesto sobre la renta (ISR) es un impuesto que grava los
ingresos de las personas, empresas, u otras entidades legales.
Las rentas de fuente peruana afectas al impuesto estn divididas en cinco
categoras, adems existe un tratamiento especial para las rentas percibidas de
fuente extranjera.
Primera categora, las rentas reales (en efectivo o en especie)
del arrendamiento o sub - arrendamiento, el valor de las mejoras, provenientes
de los predios rsticos y urbanos o de bienes muebles.
Segunda categora, intereses por colocacin de capitales, regalas, patentes,
rentas vitalicias, derechos de llave y otros.
Tercera categora, en general, las derivadas de actividades comerciales,
industriales, servicios o negocios.
Cuarta categora, las obtenidas por el ejercicio individual de cualquier
profesin, ciencia, arte u oficio.
Quinta categora, las obtenidas por el trabajo personal prestado en relacin de
dependencia.
b. IGV: Es el Impuesto General a las Ventas, ste grava: la venta de bienes
inmuebles, los contratos de construccin y la primera venta vinculada con los
constructores de los inmuebles de estos contratos, la prestacin o utilizacin de
servicios y la importacin de bienes. Solamente grava el valor agregado en
cada periodo del proceso de produccin y circulacin de servicios y bienes, de
esta forma se permite la deduccin del impuesto que se ha pagado en el
anterior periodo, cosa que se denomina crdito fiscal. Su tasa es del 18%.
c. ISC: El Impuesto Selectivo al Consumo ms conocido por ISC, es un tributo
de Per que trata de gravar el uso o consumo especfico, es decir, es un
impuesto sobre la primera venta de determinados bienes o servicios
cuya produccin se haya realizado en Per, as como la importacin de los
mismos de productos que no son considerados de primera necesidad. Las
tasas del Impuesto Selectivo al Consumo, varan entre el 0% y el 118%.
Principales productos que grava el ISC son: El alcohol, Tabaco, Servicios
de Telecomunicaciones, Apuestas (eventos hpicos), Seguros, Pagos
realizados mediante cheques bancarios, Juegos de azar (loteras, bingos,
sorteos, rifas), Perfumes, Joyas, Relojes, Armas, Productos contaminantes,
Combustible.
Su tasa y aplicacin debe responder estrictamente al propsito de corregir
externalidades negativas en la actividad econmica.
POLTICA TRIBUTARIA EN EL PERU
EVOLUCIN Y ANTECEDENTES.
La poltica tributaria en el Per ha tenido en las ltimas dcadas
como objetivo primordial el estimular la demanda interna, otorgando menor
prioridad a sus implicancias en la solvencia financiera del Estado. Con este
propsito se han aplicado exoneraciones tributarias y regmenes especiales
sectoriales, los cuales antes de revitalizar las empresas vinculadas, produjeron
la inestabilidad de las finanzas pblicas.
A principios de los noventa, el Per viva una grave crisis poltica y econmica,
lo que llev a realizar un profundo plan de reformas estructurales, una de las
cuales fue la reforma tributaria. As, entre 1992 y 1993 se eliminaron los
regmenes especiales de Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto a la
Renta (IR) y las exoneraciones que dificultaban la labor de fiscalizacin de la
recientemente creada Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
(SUNAT).

ANTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA.

Hasta 1988 la administracin tributaria era un rgano del Ministerio de


Economa y Finanzas (MEF); sin embargo, esta situacin cambi con la
creacin de la SUNAT como organismo pblico descentralizado.
A inicios de los ochenta, pese a cierta estabilidad de la presin tributaria, la
recaudacin del Impuesto Selectivo al Consumo (en especial a los
combustibles) empez a cobrar una importancia creciente, mientras que la
recaudacin de los impuestos a la renta y al valor agregado registraba cadas.
Con respecto al impuesto a la renta, un excesivo nmero de tramos y mltiples
deducciones dificultaron su administracin. Esta situacin puso en evidencia la
necesidad de una reforma del sistema tributario.

LA REFORMA TRIBUTARIA
A inicios del gobierno de Fujimori se implement un programa de estabilizacin
que se consolid en el mantenimiento de una estricta disciplina fiscal y
monetaria. La poltica fiscal se orient a reducir significativamente el dficit
pblico, mediante el incremento de los ingresos tributarios y el establecimiento
de una regla implcita en el nivel de gasto, para lo cual se llevaron a cabo una
serie de reformas estructurales, entre las cuales se destaca la reforma del
sistema tributario, que tuvo como objetivo principal la simplicidad y la equidad
del sistema impositivo, otro de los objetivos estaba orientado a lograr
autonoma.
La reforma del sistema tributario puede ser analizada en tres fases:
La primera, denominada "fase inicial", que tuvo como propsito racionalizar y
simplificar los tributos, con la finalidad de facilitar la labor de la administracin
tributaria, as como modificar o eliminar aquellos que generaban distorsiones
econmicas. Cabe sealar, que se suspendieron 41 beneficios y exoneraciones
del IGV e ISC, y se derogaron 64 tributos.
La segunda es la "fase de la consolidacin", que se inicia en 1992 y tuvo como
objetivo lograr un sistema tributario ms simple, eficiente y permanente, pues a
pesar de que las categoras tributarias disminuyeron significativamente, aun
persistan regmenes que causaban complejidades tanto a los contribuyentes,
como al ente recaudador (regmenes simplificados y especiales), siendo
responsables de los an altos niveles de evasin y elusin.
En esta fase se elimin los regmenes simplificados, que fueron reemplazados
por el Rgimen nico Simplificado (RUS) y el Rgimen Especial de Impuesto a
la Renta. Como resultado se obtuvo la ampliacin de la base tributaria y
un cambio sustancial en la estructura impositiva en la medida que la
recaudacin se hizo menos dependiente de impuestos al comercio
exterior (aranceles) y a los combustibles. De esta manera esta etapa se vio
favorecida por el aumento de la recaudacin; sin embargo, es importante
sealar que los ingresos tributarios se sustentaban en un impuesto indirecto
como el IGV que se convirti en el impuesto individual ms importante (44% de
la recaudacin total).
La tercera fase, "paralizacin de la reforma", denominada as pues surgieron
diversos problemas que detuvieron la marcha de la reforma. Conforme la
entrevista realizada a Estela por Thorp y sus propias investigaciones, la
SUNAT tuvo que luchar internamente por mantener el curso de la reforma en
medio de frecuentes cambios de conduccin y una burocratizacin excesiva.
Adems, las prioridades en materia fiscal cambiaron, stas no eran ms el
nfasis en la austeridad fiscal y el aumento de la recaudacin, sino ms bien
concesiones de tipo populista.
Otro factor, tambin anotado por Durand y Thorp, fue el "rechazo al esfuerzo
fiscalizador". Los contribuyentes mejor organizados buscaron aliviar su carga
impositiva intentando recuperar influencias sobre el nuevo congreso elegido en
1993, obtenindose medidas a favor de ciertos sectores (reduccin del
impuesto sobre los activos, exoneraciones impositivas, entre otras)
A fin de obtener mayor claridad sobre la evolucin de la tributacin peruana
se muestra a continuacin el grfico que presenta la participacin de los
diversos impuestos del total de ingresos tributarios, tomando como aos de
referencia a 1987, 1990, 1995 y 2000.
La modificacin en los ltimos 15 aos de la participacin de los diversos
impuestos en el total de los recursos recaudados muestra la dbil estructura
impositiva a fines de la dcada del ochenta. A travs del grfico 1a se puede
observar que en 1987, los recursos fiscales se sostenan en un impuesto al
consumo, especficamente el aplicado a los combustibles. En el grfico 1b, se
aprecia el impacto de la reforma tributaria, la nueva estructura tiene como base
tanto el ISC y los otros impuestos, los cuales fueron creados con
un carcter temporal para afrontar la etapa de estabilizacin econmica. Los
nuevos impuestos fueron el impuesto a los activos, una contribucin
extraordinaria de 1% sobre los bienes y sobre el patrimonio, los cuales
permitieron cortar radicalmente los crditos del Banco Central al Ejecutivo
como intento de cubrir el desequilibrio de sus cuentas.

La fase de consolidacin de la reforma se puede apreciar en la composicin de


los tributos en 1995 .La disminucin de los impuestos al consumo, fue
compensada por la exitosa campaa de fiscalizacin y simplificacin del
impuesto a las ventas que permiti un incremento sustancial de dicho impuesto
logrando explicar el 45% del total recaudado. La inversin realizada en
la automatizacin de la informacin, el "cruce" de las boletas, notas y facturas,
la aplicacin de sanciones sin permitir el soborno y la renovacin
y evaluacin constante del personal fueron clave para el xito alcanzado. Cabe
precisar que la tasa de dicho impuesto se increment de 14 a 16% lo cual
ayud al comportamiento mencionado.

Sin embargo, la reforma perdi el rumbo. La flexibilidad en el otorgamiento de


exoneraciones, la falta de un nuevo impulso para llevar a cabo la segunda fase
de la reforma que lograra eliminar la evasin en la recaudacin del Impuesto a
la Renta y la decidida de culminar con la ampliacin de la base tributaria fue el
rasgo de esta ltima etapa. En el grfico se observa una composicin de la
estructura tributaria del 2000 similar a la de 1995 permitiendo inferir la total
desactivacin de los objetivos finales de toda reforma tributaria: simplicidad,
equidad y universalidad. La estructura actual mantiene como base a un
impuesto indirecto como lo es el IGV, y el estancamiento del Impuesto a la
Renta.
As, se puede entender que la cada de la presin tributaria observada en los
ltimos aos no se debe nicamente a que los ingresos tributarios se
caractericen por tener una elasticidad mayor a uno respecto al nivel de
actividad econmica.
PRESIN TRIBUTARIA

La presin tributaria es un indicador cuantitativo que relaciona los ingresos


tributarios de una economa y el PBI. Permite medir la intensidad con la que un
pas grava a sus contribuyentes a travs de tasas impositivas. Este indicador
ayuda al estado en la toma de decisiones y en la aplicacin de polticas
tributarias que resulten en cargas equitativamente distribuidas entre los
contribuyentes.
PROBLEMAS DE LA POLTICA TRIBUTARIA

BAJA PRESIN TRIBUTARIA:


A travs de la recaudacin se financian las actividades del Estado. Cunto ms
riqueza se genera en el pas, ms recauda el Estado. La presin tributaria mide
el porcentaje de riqueza que se destina para solventar los gastos del Estado.
La presin tributaria es un indicador cuantitativo definido como la relacin entre
los ingresos tributarios y el Producto Bruto Interno (PBI) de un pas.

EVASIN TRIBUTARIA:
Evasin tributaria es la sustraccin fraudulenta e intencional al pago de un
tributo, destinada a reducir total o parcialmente la carga tributaria; como por
ejemplo, en los casos de doble facturacin. La evasin debe distinguirse del
mero incumplimiento o del retraso en el pago de las obligaciones tributarias,
supuestos en los que no existe voluntad de engao o fraude al Estado.

CAUSAS DE LA EVASIN TRIBUTARIA:


Alto porcentaje de informalidad, la cual supera el 50% del PBI, segn la mayor
parte de estudios, como se ver ms adelante.
Alto costo de formalizacin: En el Per la tasa del IGV es de 19%, una de las
ms altas de Amrica Latina y la tasa de impuesto a la renta es de 30%, mayor
al promedio de la regin. Adems los costos laborales salariales y totales
tambin son elevados.
Sistema tributario muy complicado: Las micro y pequeas empresas (MYPES)
deben optar entre tributar de acuerdo con los regmenes simplificados
existentes, o de acuerdo con las normas del rgimen general, el cual incluye
llevar contabilidad completa. El rgimen simplificado del IGV integrado con el
del impuesto a la renta, denominado Rgimen nico Simplificado (RUS) solo
permite acceder a las MYPES que operan como personas naturales, no as a
las empresas individuales y a las sociedades.
Poca probabilidad de ser fiscalizado y sancionado: Poca capacidad de la
Administracin Tributaria. La SUNAT no difunde de manera sistemtica el
nmero de fiscalizaciones que realiza y los sectores econmicos que estn
siendo fiscalizados. Tampoco se conoce los criterios que orientan
la seleccin de los contribuyentes a fiscalizar y los aspectos que un auditor
revisa durante la fiscalizacin. Entre los contribuyentes fiscalizados existe
la percepcin de que el auditor llega "a ciegas" a visitar a una empresa y
solicita toda la informacin posible para detectar incumplimientos, en lugar de
llegar con informacin previa proveniente de los cruces de informacin de
la base de datos de la SUNAT, reconocida como una de las bases de
datos ms completas del pas. En un gran porcentaje de casos las
fiscalizaciones originan reclamaciones ante la SUNAT y luego apelaciones ante
el Tribunal Fiscal. El tiempo que demora resolver una reclamacin fcilmente
supera el ao, en tanto que el tiempo que demora resolver una apelacin
fcilmente supera los dos aos..
Percepcin de la evasin como una conducta comn. De acuerdo a
informacin difundida en la prensa por la SUNAT el 95% de los ingresos de
restaurantes y hoteles y el 65% de los ingresos del sector comercio no es
declarado a las SUNAT, evadiendo el pago del IGV.

PRINCIPALES PROBLEMAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO EN EL PER

El bajo nivel de recaudacin, insuficiente para financiar servicios


pblicos adecuados.La concentracin de la recaudacin en el gobierno central
y la poca participacin de los gobiernos regionales y locales.
La estructura de la recaudacin con mayor preponderancia de los impuestos
indirectos y la baja recaudacin de los impuesto directos (renta y propiedad) lo
que causa que el impacto de la tributacin en la equidad sea mnimo.
Los altos niveles de evasin tributaria del impuesto a la renta y del impuesto
general a las ventas
Las altas tasas impositivas
La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas,
exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regmenes especiales que
promueven la atomizacin de las empresas y la evasin.

LINEAMIENTOS DE POLTICA TRIBUTARIA

En materia tributaria, los lineamientos de poltica para el trienio 2012-2014


debern buscar que el actual sistema tributario contine orientndose a cumplir
con los principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad que vienen
sustentando la adecuada aplicacin del Sistema Tributario en el pas.
As, la evaluacin permanente del efecto econmico de los principales
impuestos que conforman el Sistema Tributario Nacional (Impuesto a la Renta,
el Impuesto General a las Ventas, el Impuesto Selectivo al Consumo), permitir
su optimizacin garantizando un adecuado nivel de recaudacin y la
neutralidad en las decisiones de los agentes econmicos.
En el caso del Impuesto a la Renta se deber buscar incrementar la equidad en
la afectacin de dicho impuesto, intentando cerrar la brecha existente entre las
tasas que gravan el capital y el trabajo.
En cuanto al IGV, se deber buscar dotar de mayor neutralidad al referido
impuesto, eliminando las distorsiones ocasionadas por las exoneraciones que
tengan nulo impacto en el bienestar social o de aquellas que incentiven la
comisin de delitos tributarios. Asimismo, considerando que el IGV es un
impuesto que comprende la totalidad de las actividades econmicas y de
los procesos de distribucin y produccin de bienes y servicios, se pondr
nfasis en la evaluacin permanente y continua de la legislacin vigente,
estructura y administracin del Impuesto a fin de disminuir las distorsiones que
pudieran afectar las decisiones de inversin y de consumo.
De otro lado, con el objeto de fortalecer la recaudacin del IGV y ampliar la
base tributaria, se deber buscar el perfeccionamiento de los mecanismos que
ayudan a combatir y reducir la informalidad, evasin e incumplimiento en el
pago del Impuesto; para lo cual se debern evaluar modificaciones de ndole
normativo a los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones que
faciliten las labores no solo de la Administracin Tributaria sino tambin de los
contribuyentes.
En el caso del Impuesto Selectivo al Consumo se buscar organizar la
afectacin del referido impuesto, en funcin a la externalidad negativa que
genera el consumo de los bienes afectos ha dicho impuesto (combustibles,
cervezas, cigarrillos, entre otros).

CONCLUSIONES
1. La Poltica Tributaria es parte de la poltica fiscal, es decir, parte de la poltica
pblica. Una poltica pblica se presenta bajo la forma de un programa de
accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico,
en el que se articulan el Estado y la sociedad civil.
2. Se sostiene que los principales problemas del sistema tributario abarcan: el
bajo nivel de la recaudacin, que lo hace insuficiente para financiar servicios
pblicos adecuados; la concentracin de la recaudacin en el gobierno central
y la poca participacin de los gobiernos regionales y locales; la estructura de la
recaudacin con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja
recaudacin de los impuestos directos, que determina que el impacto de la
tributacin en la equidad sea mnimo; los altos niveles de evasin del impuesto
a la renta y del IGV; las altas tasas impositivas en comparacin con las
tendencias y estndares internacionales; la reducida base tributaria, originada
por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y
regmenes especiales que promueven la atomizacin de las empresas y la
evasin; y, finalmente, la complejidad del sistema tributario en su conjunto.
3. Los pases en desarrollo que procuran integrarse plenamente a la economa
mundial probablemente necesiten un nivel tributario ms elevado para lograr
que el gobierno desempee un papel ms cercano al de los pases industriales,
que en promedio perciben el doble de ingresos tributarios.
4. Los pases en desarrollo debern reducir marcadamente su dependencia
con respecto a los impuestos al comercio exterior, sin crear al mismo tiempo
desincentivos econmicos, especialmente al recaudar ms recursos
provenientes del impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas. Para
superar estos desafos, los responsables de la formulacin de polticas tendrn
que establecer las prioridades correctas en materia de poltica y contar con la
voluntad poltica para poner en prctica las reformas que se necesitan.
5. Existe una serie de factores que influyen de forma distinta en los resultados,
tanto globales como a nivel individual. Entre ellos destacan la evolucin de la
actividad econmica, las modificaciones introducidas antes o durante el perodo
de anlisis, la existencia de exoneraciones y regmenes de tributacin reducida,
el comportamiento de los contribuyentes respecto al pago de tributos (evasin
tributaria).