FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

TEMA:

Principios de procedimiento sancionador, novis in dem, proceso contencioso

administrativo,

Curso : Derecho Procesal Administrativo

Docente : Oriundo Vergara,

Alumno(as) : Carrasco Quispe, Jos Ricardo

Maldonado Mitacc, Evelyn

Valladolid Sicha, Tatiana

Ayacucho, Octubre 2016

 DEDICATORIA

El presente trabajo est dedicado a

nuestros padres que siempre nos
apoyan incondicionalmente
Contenido
CARATULA1
DEDICATORIA ............................................................................................................2
INTRODUCCION.........................................................................................................5
PRINCIPIOS DE PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ...............................................6
1. ANTECEDENTES: ................................................................................................................... 6
2. CONCEPTO DE POTESTAD: .......................................................................................................... 6
2.1. Potestad sancionadora: ................................................................................................ 6
2.2. Lmites de la Potestad Sancionadora: ................................................................................. 7
3. Principios de la Potestad Sancionadora ...................................................................................... 7
3.1. Legalidad: ......................................................................................................................... 7
3.2. Debido procedimiento:.................................................................................................. 8
3.3. Razonabilidad:................................................................................................................. 8
3.4. Tipicidad: .......................................................................................................................... 8
3.5. Irretroactividad. ............................................................................................................... 8
3.6. Concurso de Infracciones. ........................................................................................... 9
3.7. Continuacin de infracciones. .................................................................................... 9
3.8. Causalidad........................................................................................................................ 9
3.9. Presuncin de licitud. ................................................................................................... 9
3.10. Non bis in idem. .......................................................................................................... 9
4. Procedimiento administrativo sancionador .................................................................... 9
4.1. Caracteres del procedimiento sancionador ............................................................ 9
4.2. Procedimiento sancionador ...................................................................................... 10
EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ................................................11
1. Historia .................................................................................................................................... 11
1.1. En la Constitucin de 1993 ........................................................................................ 12
1.2. En la Ley 27584 ............................................................................................................. 13
2. Nacimiento y crisis de la justicia contencioso-administrativa en el Per ............ 13
3. LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO ........... 14
El Estado constitucional y principio de constitucionalidad ........................................................... 14
Los Derechos Fundamentales........................................................................................................ 15
La necesidad de control entre los diversos rganos del Estado ................................................... 16
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva ................................................................................. 16
4. El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ........................................................ 16
5. LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO .................. 17
5.1. Principio de integracin.............................................................................................. 17
5.2. Principio de igualdad procesal ................................................................................. 18
5.3. Principio de favorecimiento del proceso ............................................................... 18
5.4. Principio de suplencia de oficio ............................................................................... 18
6. OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ........................................................ 19
El objeto del proceso ..................................................................................................................... 19
La pretensin como objeto del proceso ........................................................................................ 19
La pretensin en el proceso contencioso-administrativo ............................................................. 22
 INTRODUCCION
En el presente trabajo se dar a conocer La potestad sancionadora; que viene a ser
aquella facultad de la administracin pblica de imponer sanciones a travs de un
procedimiento administrativo, entendida la sancin administrativa como aquel mal
infligido a un administrado como consecuencia de una conducta ilcita, con finalidad
represora, consistiendo la sancin en la privacin de un bien o derecho, o la imposicin
de un deber, al estar vedada para la administracin pblica las sanciones consistentes
en privacin de libertad.
Este poder de sancionar vena siendo entendido contrario al principio de separacin de
poderes, ya que la Administracin no slo sanciona sino que, adems, ejecuta las
sanciones que en su caso pueda imponer.

Los principios del Derecho Sancionador Administrativo, y por tanto, de la potestad

sancionadora, son sustancialmente iguales a los del Derecho Penal, y emanan de la
Convencin Europea de Derechos Humanos.
 PRINCIPIOS DE PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

1. ANTECEDENTES:

En su devenir histrico, el Estado ha sido concebido como un ente

en el cual convergen dismiles potestades -poderes de actuacin
que, ejercitndose de acuerdo con normas jurdicas, producen
situaciones jurdicas en las que otros sujetos resultan obligados. El
ius puniendi, expresin latina referida a la facultad de punir, de
sancionar o castigar que ostenta el Estado, figura como una de ellas,
y es ejercido por aquellos rganos a los cuales especficamente ha
sido atribuido.

2. CONCEPTO DE POTESTAD:

La potestad es poder poltico y, por lo tanto, una vocacin

organizadora de un conjunto social, que forma parte de la soberana,
estando ms all del Derecho cuando esta es potencial, y que entra
en el mundo de lo jurdico al normalizarse el poder soberano en la
Constitucin, para ser distribuida por esta en los rganos
depositarios de la soberana ().() la potestad sera una esfera
cualquiera del poder soberano del Estado, que por su carcter
ordenador de la sociedad se le impone al individuo con mayor o
menor intensidad, dentro o fuera del marco del Derecho, el cual, a
su vez, es producto de la soberana, el caso del constitucional, o de
una potestad soberana constitucionalmente expresada, en los
dems niveles normativos

2.1. Potestad sancionadora:

La potestad sancionadora es aquella facultad de la

administracin pblica de imponer sanciones a travs de un
procedimiento administrativo, entendida la sancin
administrativa como aquel mal infligido a un administrado
como consecuencia de una conducta ilcita, con finalidad
represora, consistiendo la sancin en la privacin de un bien
o derecho, o la imposicin de un deber, al estar vedada para
la administracin pblica las sanciones consistentes en
privacin de libertad.
Este poder de sancionar vena siendo entendido contrario al
principio de separacin de poderes, ya que la Administracin
no slo sanciona sino que, adems, ejecuta las sanciones
que en su caso pueda imponer.

Los principios del Derecho Sancionador Administrativo, y por

tanto, de la potestad sancionadora, son sustancialmente
iguales a los del Derecho Penal, y emanan de la Convencin
Europea de Derechos Humanos.

Art. 44 de la Constitucin: Es deber del Estado la

proteccin de los derechos fundamentales, la seguridad de la
poblacin, el bienestar general.
 A travs de la potestad sancionadora, la Administracin,
puede cumplir sus fines constitucionales.

Sin embargo, Hay la necesidad de someter esta potestad a

los mecanismos de limitacin y control del poder.

2.2. Lmites de la Potestad Sancionadora:

Sujecin de la potestad sancionadora al principio de

legalidad, lo que determina la necesaria cobertura de sta
en una norma con rango legal.
La prohibicin de las penas de privacin de libertad, a las
que pueda llegarse de modo directo o indirecto a partir de
las infracciones sancionadas
El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el
art. 139.14 que son de aplicacin a los procedimientos
que la Administracin siga para la imposicin de
sanciones.
la subordinacin de la potestad sancionadora de la
Administracin a la autoridad judicial, que consiste en el
control posterior de los actos sancionadores por la
jurisdiccin contencioso-administrativa y la preferencia de
la jurisdiccin penal en el enjuiciamiento y determinacin
de los hechos susceptibles de ser enjuiciados por el
orden administrativo y aquella jurisdiccin.

3. Principios de la Potestad Sancionadora

El artculo 230 de la ley 27444, establece que la potestad

sancionadora del Estado se encuentra regida adicionalmente por
diez principios (sin perjuicio de los 16 principios del procedimiento
administrativo contemplados en el art. IV del Ttulo Preliminar),
referidos al aspecto correspondientes a la determinacin de las
conductas constitutivas de infraccin administrativa y las
consecuencias aplicables en disposiciones de carcter normativo,
como en aquello vinculado en la aplicacin de las mismas en cada
caso concreto.

3.1. Legalidad:
Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente
previsin de las consecuencias administrativas que a ttulo
de sancin son posibles de aplicar a un administrado, las
que en ningn caso habilitarn a disponer la privacin de
libertad.
Sustentado en lo dispuesto por el art. 2.24.d de la
Constitucin Poltica que consagra el principio de Legalidad,
que establece que nadie puede ser sancionado por acto u
omisin que no est previamente sealado en la ley.
3.2. Debido procedimiento:
Las entidades aplicarn sanciones sujetndose al
procedimiento establecido respetando las garantas del
debido proceso. Dos dimensiones del debido proceso.
El debido proceso adjetivo o formal, que entiende al debido
proceso como un conjunto de condiciones que deben
cumplirse para asegurar la adecuada defensa del
administrado y; El debido proceso sustantivo.- En este
aspecto, el debido proceso no se inserta en un constructo
procedimental, sino que implica la compatibilidad de los
pronunciamientos jurisprudenciales con los estndares de
justicia o razonabilidad.

3.3. Razonabilidad:
Las autoridades deben prever que la comisin de la
conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el
infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la
sancin. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas
debern ser proporcionales al incumplimiento calificado
como infraccin, debiendo observar los siguientes criterios
que en orden de prelacin se sealan a efectos de su
graduacin:
La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico
protegido;
EI perjuicio econmico causado;
La repeticin y/o continuidad en la comisin de la
infraccin;
Las circunstancias de la comisin de la infraccin;
EI beneficio ilegalmente obtenido; y
La existencia o no de intencionalidad en la conducta del
infractor.
3.4. Tipicidad:
Slo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente
en normas con rango de ley mediante su tipificacin como
tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las
conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria.
Art. 2. 24 de la Constitucin
Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al
tiempo de cometerse no est previamente calificado en la ley de
manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni
sancionado con pena no prevista en la ley.

3.5. Irretroactividad.
Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en
el momento de incurrir el administrado en la conducta a
sancionar, salvo que las posteriores le sean ms favorables.
 3.6. Concurso de Infracciones.
Cuando una misma conducta califique como ms de una
infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de
mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems
responsabilidades que establezcan las leyes.

3.7. Continuacin de infracciones.

Para determinar la procedencia de la imposicin de
sanciones por infracciones en las que el administrado incurra
en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo
menos treinta (30) das hbiles desde la fecha de la
imposicin de la ltima sancin y que se acredite haber
solicitado al administrado que demuestre haber cesado la
infraccin dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn atribuir el
supuesto de continuidad y/o la imposicin de la sancin
respectiva, en los siguientes casos:
Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo
interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo
mediante el cual se impuso la ltima sancin administrativa.

3.8. Causalidad.
La responsabilidad debe recaer en quien realiza la
conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin
sancionable.
3.9. Presuncin de licitud.
Las entidades deben presumir que los administrados han
actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con
evidencia en contrario.
3.10. Non bis in idem.
No se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena
y una sancin administrativa por el mismo hecho en los
casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y
fundamento.
Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones
administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de
continuacin de infracciones a que se refiere el inciso.

4. Procedimiento administrativo sancionador

Es un procedimiento administrativo interno, que se desarrolla de

oficio, e implica regular el ejercicio de los poderes disciplinarios de la
Administracin respecto a sus agentes, con el fin de conservar el
buen orden en el desarrollo de la funcin pblica el procedimiento
sancionador se contempla como un procedimiento especial. El
cumplimiento de las disposiciones contenidas en las normas legales
o administrativas no solamente constituye una obligacin para los
funcionarios y servidores pblicos dentro de su actuacin sino
tambin constituye una obligacin para los administrados.

4.1. Caracteres del procedimiento sancionador

 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere
obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o
reglamentariamente establecido caracterizado por:
Diferenciar en su estructura entre la autoridad que
conduce la fase instructora y la que decide la aplicacin
de la sancin, cuando la organizacin de la entidad lo
permita.
Considerar que los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en
sus procedimientos sancionadores. (Regla de
subordinacin)
Notificar a los administrados los hechos que se le imputen
a ttulo de cargo la calificacin de las infracciones que
tales hechos pueden construir y la expresin de las
sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, as
como la autoridad competente para imponer la sancin y
la norma que atribuya tal competencia.
Otorgar al administrado un plazo de cinco das para
formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa
admitidos por el ordenamiento jurdico conforme al
numeral 2 del Artculo 162, sin que la abstencin del
ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento
de juicio en contrario a su situacin.

4.2. Procedimiento sancionador

Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se
ceirn a las siguientes disposiciones:
El procedimiento sancionador se inicia siempre de
oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia
de orden superior, peticin motivada de otros rganos
o entidades o por denuncia.
Decidida la iniciacin del procedimiento sancionador,
la autoridad instructora del procedimiento formula la
respectiva notificacin de cargo al posible
sancionado, la que debe contener los datos a que se
refiere el numeral 3 del artculo precedente para que
presente sus descargos por escrito en un plazo que
no podr ser inferior a cinco das hbiles contados a
partir de la fecha de notificacin.
Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o
sin l, la autoridad que instruye el procedimiento
realizar de oficio todas las actuaciones necesarias
para el examen de los hechos, recabando los datos e
informaciones que sean relevantes para determinar,
en su caso, la existencia de responsabilidad
susceptible de sancin.
Concluida, de ser el caso, la recoleccin de pruebas, la
autoridad instructora del procedimiento resuelve la
imposicin de una sancin o la no existencia de infraccin.
En caso de la existencia diferenciada de rganos de
instruccin y rganos de resolucin concluida la
 recoleccin de pruebas, la autoridad instructora formular
propuesta de resolucin en la que se determinar, de
manera motivada, las conductas que se consideren
probadas constitutivas de infraccin, la norma que prev la
imposicin de sancin para dicha conducta y la sancin
que se propone que se imponga; o bien se propondr la
declaracin de no existencia de infraccin. Recibida la
propuesta de resolucin, el rgano competente para
sancionar podr disponer la realizacin de actuaciones
complementarias, siempre que sean indispensables para
resolver el procedimiento.

La resolucin que aplique la sancin o la decisin de

archivar el procedimiento ser notificada tanto al
administrado como al rgano u entidad que formul la
solicitud o a quin denunci la infraccin, de ser el
caso.

EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

1. Historia
En el Per el antecedente del proceso contencioso-administrativo puede
ser ubicado en la Constitucin de 1867, cuyo artculo 130 estableca que:
La ley determinar la organizacin de los Tribunales contenciosos-
administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros.
Posteriormente, el anteproyecto de Constitucin elaborado por la
Comisin Villarn propuso asignarle al Poder Judicial la resolucin de los
recursos contencioso-administrativos para lo cual se haca necesario
agotar la va administrativa1. Como vemos, con dicho Proyecto se
apostaba por una jurisdiccionalizacin del control de la Administracin
Pblica, pero al mismo tiempo se exiga, desde la propia Constitucin, la
necesidad de agotar la va administrativa. Sin embargo, dicha propuesta
no fue recogida en la Constitucin de 1933.
Hubo que esperar varios aos para que recin se consagre, al menos a
nivel legislativo, el proceso contencioso-administrativo. Y fue recin la
Ley Orgnica del Poder Judicial de 1963 la que, en su artculo 12,
consagr con carcter general, la posibilidad de cuestionar ante el Poder
Judicial los actos de la Administracin Pblica.
Sin embargo, el hito ms importante dentro del desarrollo del proceso
contencioso-administrativo se encuentra constituido por la Constitucin
de 1979 la que, en su artculo 240 estableci que las acciones
contencioso administrativas podan interponerse contra cualquier acto
o resolucin que causa estado. Paradjicamente, existiendo un marco
constitucional que facilitaba el desarrollo a nivel legislativo del proceso
contencioso-administrativo ste se dio casi 15 aos despus. Y
paradjicamente tuvo que ser el propio Poder Ejecutivo, ante dicha
comisin legislativa, quien dicte una regulacin sobre el proceso
contencioso-administrativo. Es decir, el propio ente controlado tuvo que
dictar las normas que regulen su forma de control, pues el Parlamento no
lo hizo.

1.1. En la Constitucin de 1993

La Constitucin de 1993 establece en su artculo 148 que: Las
resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa.
De esta manera, en la parte correspondiente del Poder Judicial se
reconoci, a nivel constitucional, el control jurisdiccional de los
actos de la administracin, por parte del Poder Judicial.
Su regulacin encuentra, adems, absoluta coherencia con la
declaracin recogida en el artculo 43 de la Constitucin, segn la
cual la Repblica del Per es democrtica, soberana y el Estado
se organiza con base a la separacin de poderes.
Inmediatamente, el artculo 45 de la Constitucin dispone que el
poder emana del pueblo y quienes lo ejercen, lo hacen, dentro de
los lmites y responsabilidades establecidos en la Constitucin.
Por si ello no fuera suficiente, el artculo 51 dispone que la
Constitucin es la norma de mayor jerarqua en la Repblica.

Sin embargo, la vigencia real del proceso contencioso-

administrativo, como mecanismo de control jurisdiccional de los
actos de la administracin, requiere de la concurrencia necesaria
de algunos presupuestos poltico-jurdicos, sin los cuales su
existencia no sera ms que una mera declaracin. De este modo,
la propia Constitucin se encarga de establecer ciertas garantas
indispensables que convierten al proceso contencioso-
administrativo, en un mecanismo de control eficaz. Esas garantas
son:
 La obligacin del Presidente de la Repblica de cumplir y
de hacer cumplir las sentencias judiciales, prevista en el
artculo 118 inciso 9 de la Constitucin.
La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional
establecidas en el artculo 139 inciso 1 de la Constitucin.
La independencia del Poder Judicial, establecida en el
inciso 2 del artculo 139 de la Constitucin, y ratificada en
el artculo 146 inciso 1 cuando seala que los jueces solo
estn sometidos a la Constitucin y a la Ley.
La tutela jurisdiccional efectiva, reconocida en el inciso 3
del artculo 139 de la Constitucin.

1.2. En la Ley 27584

Mediante R.M. 174-2000-JUS se cre una Comisin a la que se le
encarg elaborar un Proyecto de Ley que regule el proceso
contencioso-administrativo. Dicha Comisin concluy su labor, y el
05 de julio de 2001 fue pre-publicado el Proyecto de Ley del
proceso contencioso-administrativo. Posteriormente, dicho
Proyecto fue adoptado por la Comisin de Justicia del Congreso
de la Repblica y luego aprobado, con algunas modificaciones,
por el pleno del Congreso de la Repblica. Luego de su
promulgacin, la Ley del Proceso Contencioso-administrativo (Ley
27584) fue publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 7 de
diciembre de 2001. La Ley, en lneas generales, tuvo cuatro notas
caracterizadoras:
a. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el eje central de
su contenido.
b. Propicia un proceso contencioso-administrativo amparado a
favor de los particulares.
c. Establece un proceso contencioso-administrativo de plena
jurisdiccin o subjetivo; pues predica un control
jurisdiccional pleno de los actos administrativos que no se
restringe a su solo control de legalidad, sino a un control que
supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses
de los administrados.
d. Concibe al proceso contencioso-administrativo como un
proceso distinto y autnomo respecto del proceso civil, pues la
naturaleza de los conflictos que est llamado a resolver es
absolutamente distinta a la naturaleza de los conflictos que
est llamado a resolver el proceso civil.

2. Nacimiento y crisis de la justicia contencioso-administrativa en el

Per
 La Ley que regula el contencioso-administrativo desde su entrada en
vigencia en el ao 2002 tena como presupuesto la creacin de una
especialidad contenciosa administrativa a nivel de rganos
jurisdiccionales. Al poco tiempo de su entrada en vigencia se crearon en
el distrito judicial de Lima dos juzgados y una sala de la Corte Superior
especializado en lo contencioso-administrativo. Al poco tiempo de iniciado
su funcionamiento, la joven justicia contenciosa administrativa, colapso.
El colapso de la justicia contencioso administrativa no solo llev a la
implementacin de medidas urgentes por parte de los rganos de
gobierno por parte del Poder Judicial. En la actualidad existen 27
juzgados especializados en lo contencioso-administrativo (algunos son
incluso especializados en materia previsional) y 6 Salas especializadas.
Igual, aunque el nmero de juzgados y salas es insuficiente, esa
explosin del nmero de rganos jurisdiccionales especializados en la
materia, explica simplemente el incremento de la importancia que tiene en
nuestra vida actual la relacin entre particulares y Estado y, por ende, el
incremento de las controversias administrativas. Por ello, el Poder Judicial
debe responder de modo adecuado a esas necesidades de la vida actual.
Mucho tiempo demor sin embargo esa reaccin, generando una
acumulacin de carga procesal que tomar an varios aos en
solucionarse.
3. LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO
CONTENCIOSOADMINISTRATIVO
El desarrollo del proceso contencioso-administrativo esbozado en la
actividad anterior nos ha demostrado que este instrumento se encuentra
ntimamente ligado a la tutela de principios fundamentales del
ordenamiento jurdico, de ah que los fundamentos en los que descansa
dicho proceso son de naturaleza constitucional. Es por ello que en el
presente captulo nos detendremos en el estudio de algunos de esos
fundamentos a efectos de: comprender mejor la trascendencia del
proceso bajo estudio.
En ese sentido, podemos decir que el proceso contencioso-administrativo
tiene los siguientes fundamentos:
a. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad.
b. Los derechos fundamentales.
c. La necesidad de control entre los diversos rganos del Estado.
d. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

3.1. El Estado constitucional y principio de constitucionalidad

En el siglo XIX se difundi la idea del Estado de derecho, tanto

es as que el profesor Gustavo ZAGREBELSKY afirma que el
siglo XIX es el siglo del Estado de derecho. Dicho Estado de
derecho o Estado bajo el rgimen del derecho que surge en el
siglo XIX aparece en oposicin al Estado bajo el rgimen de la
fuerza que no es sino el Estado absoluto caracterstico del siglo
 XVII y tambin surge en oposicin al Estado bajo el rgimen de
polica, es decir, el rgimen del despotismo ilustrado
caracterstico del siglo XVIII.
Es entonces durante el siglo XIX que se difunde la nocin de un
Estado liberal de derecho, en el cual la sociedad, con sus propias
exigencias, y no la autoridad del Estado, comenzaba a ser el
punto central para la comprensin del Estado de derecho. Y la ley,
de ser expresin de la voluntad del Estado capaz de imponerse
incondicionalmente en nombre de intereses trascendentes
propios, empezaba a concebirse como instrumento de garanta de
derechos.
Siendo ello as, la concepcin del Estado liberal de derecho que
predomina en el siglo XIX puede ser resumida en la siguiente
tradicional concepcin clsica del mismo:

a. La supremaca de la ley sobre la Administracin.

b. La subordinacin a la ley, y slo a la ley, de los derechos de
los ciudadanos, con exclusin, por tanto, de que poderes
autnomos de la Administracin puedan incidir sobre ellos.
c. La presencia de jueces independientes con competencia
exclusiva para aplicar la ley, y slo la ley, a las controversias
surgidas entre ciudadanos y entre stos y la Administracin
del Estado.

3.2. Los Derechos Fundamentales

Sin duda, el reconocimiento de los derechos fundamentales es

uno de los fundamentos sobre los que reposa el proceso
contencioso-administrativo. En efecto, los derechos
fundamentales son la expresin de un ordenamiento libre ya
realizado, y al mismo tiempo son el presupuesto para que este
ordenamiento se reconstituya continuamente a travs del ejercicio
individual de las libertades por parte de todos.

Para establecer la trascendencia de los derechos fundamentales

en el proceso contencioso-administrativo debe tenerse presente
que los derechos fundamentales tienen una doble naturaleza
pues, por un lado desarrollan una funcin en el plano subjetivo
actuando como garantas del individuo; y por otro, desarrollan una
funcin en el plano objetivo asumiendo una dimensin institucional
a partir de la cual su contenido debe estar en funcin de la
consecucin de los fines y valores constitucionalmente
proclamados. De ah que: Este doble carcter de los derechos
fundamentales caracteriza su esencia. Ambos aspectos, el de
derecho individual y el institucional, forman en su conjunto el
derecho fundamental. Se refuerzan recprocamente. Los derechos
 fundamentales aparecen desde el punto de vista del titular como
derechos pblicos subjetivos, desde aquel de las condiciones de
vida como institutos. Poseen, pues, una impronta personal y un
sello objetivo institucional.

3.3. La necesidad de control entre los diversos rganos del

Estado

El reconocimiento de determinados derechos de los ciudadanos

como fundamentales trae, como inmediata consecuencia, la
necesidad de controlar el poder que ejerce el Estado. En ese
sentido, La libertad de los destinatarios del poder slo quedar
garantizada cuando se controle debidamente el ejercicio de" poder
llevado a cabo por sus detentadores2, y en eso consiste
precisamente el fundamento de un Estado democrtico
constitucional. Ahora bien, dentro de la teora del sistema de
control constitucional de LOEWENSTEIN, los controles pueden
ser de dos tipos: controles intraorgnicos y los controles
interorgnicos. Los controles intraorgnicos se presentan cuando
las instituciones de control operan dentro de la organizacin de un
solo detentador de poder. Los controles interorgnicos se
presentan cuando las instituciones de control son diversos
detentadores de poder que cooperan en la gestin estatal.
El proceso contencioso-administrativo se ofrece como el
instrumento que permite el control interorgnico que ejerce el
Poder Judicial sobre la Administracin a fin de garantizar el
respeto del principio de constitucionalidad como base de respeto
de los derechos fundamentales.

3.4. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva

Al momento de la elaboracin del Proyecto de Ley que regula el

proceso contencioso-administrativo, la comisin fue consciente
que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva tena que ser uno
de los fundamentos esenciales sobre los que descanse el proceso
contencioso-administrativo, lo que, lamentablemente, en muchos
aspectos no fue seguido en la Ley, conforme se describir a lo
largo de todo el libro. Para tal efecto, se hace preciso establecer
qu se entiende por el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva,
as corno los fundamentos sobre los que este derecho se esboza.

4. El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El proceso es una relacin jurdica de derecho pblico que se instaura

cuando un sujeto de derecho acude al rgano jurisdiccional en busca de
 aquella tutela jurdica que no se pudo obtener por el comportamiento
voluntario de los sujetos. De esta manera, el proceso se inicia con el
ejercicio del derecho de accin por parte de un sujeto de derecho,
mediante el cual solicita al Estado el ejercicio de la funcin jurisdiccional.
Este proceso se desarrolla a travs de un conjunto dialctico de actos.
Siendo ello as, el proceso contencioso-administrativo ser el instrumento
a travs del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de
accin, solicitar tutela jurisdiccional frente a una actuacin de la
Administracin Pblica. Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud del
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la pretensin que dirija el
particular contra la Administracin tendr como finalidad no slo revisar la
legalidad del acto administrativo -como era en el antiguo sistema francs-
declarando su validez e invalidez, sino que el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva determina que el particular pueda plantear una
pretensin solicitando una efectiva tutela a la situacin jurdica subjetiva
que alega que le ha sido vulnerada o que le est siendo amenazada.
En ese sentido, el proceso contencioso-administrativo se presenta como
un medio a travs del cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad
y la legalidad de la actuacin administrativa (no cualquier actuacin
administrativa, sino slo aquella que se encuentren sujetas al derecho
administrativo) brindando, adems, una efectiva tutela a las situaciones
jurdicas de los administrados que pudieran haberse lesionado o que se
hallen amenazadas por la actuacin administrativa inconstitucional o
ilegal.

5. LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Los principios (primum caput) son los lineamientos preferentes del
Derecho a los cuales la disciplina jurdica les otorga tres funciones: una
funcin interpretativa, integradora y creativa. En ese sentido, en el
presente captulo estudiaremos los principios que rigen al proceso
contencioso-administrativo.

5.1. Principio de integracin

Una de las expresiones del derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva es que los rganos jurisdiccionales no pueden dejar de
resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre jurdica que le
ha sido sometida a su conocimiento alegando que no existe una
disposicin normativa que la regule. Siendo ello as, el Juez tiene
la obligacin de dar una solucin al conflicto que le ha sido
propuesto, aun cuando no exista una disposicin normativa, para
lo cual deber acudir a los principios del derecho ya que,
conforme ha sido expuesto, una de las funciones de los principios
es precisamente la integradora.
5.2. Principio de igualdad procesal
Si bien el principio de igualdad es un principio que rige a todos los
procesos en general, la Ley ha querido regular de manera expresa
dicho principio para el caso del proceso contencioso-
administrativo, pues es el proceso contencioso-administrativo uno
de los escenarios donde la desigualdad procesal se hace ms
evidente. En ese sentido, el profesor Juan MONTERO AROCA
seala que: es en la regulacin del proceso contencioso-
administrativo en el que la igualdad se ve ms comprometida. Los
privilegios de la Administracin radican tanto en el proceso ya
iniciado cuanto en el acceso al mismo. La tcnica de la autotutela
convierte al ciudadano siempre en el demandante, recayendo
sobre l las cargas de alegar y probar, mientras que la
Administracin asume privilegios de muy dudosa
constitucionalidad.

5.3. Principio de favorecimiento del proceso

Este principio parte de concebir que el proceso sea un instituto
teleolgico. Es decir, el proceso es un instrumento que concede el
ordenamiento jurdico para resolver conflictos de intereses a
travs de la aplicacin del derecho objetivo al caso concreto. Con
ello, el proceso es un instrumento por medio del cual se brinda
una efectiva tutela a las diversas situaciones jurdicas de las
cuales son titulares los ciudadanos.

5.4. Principio de suplencia de oficio

El principio de la suplencia de oficio permite que el Juez pueda, de
oficio, corregir, en la medida que est a su alcance, cualquier
defecto procesal que advierta en el proceso, sin tener que esperar
que lo haga la parte. Dicho principio tiene dos fundamentos: el
primero es la concepcin del Juez como director del proceso, y el
segundo el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. De esta
forma, con la finalidad de evitar que el proceso concluya o se
dilate por una deficiencia formal, se establece como deber del
Juez que supla cualquier deficiencia en la que puedan haber
incurrido las partes, con lo cual el Juez debe asumir un rol mucho
ms activo dentro del proceso, y en particular, un compromiso
para velar que el proceso cumpla con su finalidad procurando que
ste no se vea entorpecido por cualquier deficiencia de tipo
formal.
6. OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

6.1. El objeto del proceso

El proceso es un instrumento dado por el ordenamiento jurdico

con la finalidad de resolver un conflicto de intereses o de eliminar
una incertidumbre jurdica a travs de la aplicacin del derecho
objetivo al caso concreto. Siempre, pues, el proceso versar sobre
algo distinto a s mismo, y eso distinto es la controversia
propuesta por las partes del conflicto.
El tema que se plantea es la de establecer cul es el objeto del
proceso, o en qu consiste ese objeto; lo que trae importantsimas
consecuencias prcticas; pues de l depender
fundamentalmente trascendentales institutos como la
litispendencia y la cosa juzgada; as como los lmites respecto de
los cuales el Juez deber resolver.

6.2. La pretensin como objeto del proceso

Ahora bien, la situacin de conflicto de intereses supone

que el sujeto que alega ser titular del inters tutelado
jurdicamente formule una exigencia al otro sujeto a fin de
subordinar el inters ajeno al suyo. Esta exigencia que se
hace en el plano de la realidad es lo que se conoce como
pretensin material.
Cuando la pretensin material se formula frente al otro
sujeto (en el caso del proceso contencioso-administrativo,
contra la Administracin") puede ocurrir cualquiera de las
siguientes posibilidades:
Que el sujeto contra el que se formula la pretensin acepte
la exigencia formulada contra l, y en consecuencia
subordine su inters a la del otro. En este caso desaparece
la situacin de conflicto, pues el Derecho ha sido actuado
de forma espontnea. En el mbito administrativo, ello se
da cuando la pretensin del particular se ve satisfecha
dentro del propio mbito administrativo; si se quiere,
cuando luego del procedimiento administrativo se ha
dictado un acto administrativo que satisface el inters del
particular.

Que el sujeto contra el que se formula la pretensin se

resista a la exigencia formulada contra l, y en
consecuencia se mantenga la situacin de conflicto, el
mismo que deber ser resuelto a travs de rganos
jurisdiccionales, pues se hace necesario que se acte el
derecho objetivo. En este caso, estamos ante la hiptesis
en la cual la Administracin ha realizado una actuacin que
lesiona un inters del particular.

En este ltimo caso, debido a que el sujeto pasivo de la

pretensin no la ha satisfecho espontneamente, se hace
necesario que su titular acuda al rgano jurisdiccional en
ejercicio del derecho de accin, a fin de formular ante dicho
rgano jurisdiccional la exigencia contra el demandado.
Esa exigencia formulada es lo que se denomina pretensin
procesal.

La pretensin procesal ser entonces la peticin de una

determinada consecuencia jurdica dirigida al rgano
jurisdiccional frente a otra persona, fundamentada en unos
hechos de la vida que se afirman coincidentes con el
supuesto de hecho de una norma jurdica de la cual se
hace derivar la consecuencia pretendida.

Ya dentro del proceso mismo el demandado puede oponer

resistencia a la pretensin que es formulada en el proceso
contra l. Sin embargo, ello no supone que el objeto del
proceso se ample, pues toda la resistencia formulada por
el demandado se plantea teniendo en consideracin la
pretensin planteada contra l; es decir gira sobre ella. Lo
que s es cierto es que la resistencia ser resuelta por el
Juez, pero siempre en funcin de la pretensin que ha sido
planteada. Slo se ampliara el objeto del proceso en
aquellos casos en los cuales el demandado plantee una
reconvencin (formulando con ello, en ejercicio de su
derecho de accin, una pretensin contra el demandante),
lo que no es posible en el proceso contencioso-
administrativo por la naturaleza de las pretensiones que
pueden ser planteadas en dicho proceso.
Los elementos de la pretensin establecidos por la doctrina
son fundamentalmente dos: el petitum y la causa petendi.

El petitum u objeto de la pretensin

Es el pedido concreto de tutela jurisdiccional que se
plantea con el ejercicio del derecho de accin. Es decir,
es la providencia jurisdiccional solicitada por el
demandante con el ejercicio de su derecho de accin. El
petitum puede ser:
 Inmediato: es la actuacin de una concreta actuacin
judicial, en otras palabras, la forma de tutela
jurisdiccional solicitada al Juez, la misma que puede
ser cognitiva, ejecutiva, cautelar, preventiva, etc. La
forma de tutela jurisdiccional solicitada, entonces, se
convierte en un elemento identificador y delimitador de
la pretensin procesal. En efecto, sobre una misma
situacin o relacin jurdica, se puede solicitar la
actuacin de una modalidad o forma de tutela
jurisdiccional distinta: as respecto de un acto
administrativo, se puede, por ejemplo, plantear una
pretensin de condena (consistente en el pago de una
indemnizacin, o la exigencia de cumplimiento de
determinado acto) y una declarativa (consistente en la
nulidad de dicho acto administrativo). Debe tenerse en
cuenta tambin que en el proceso contencioso-
administrativo ser posible solicitar una tutela
jurisdiccional preventiva en todos aquellos casos en los
cuales la actuacin u omisin de la entidad
administrativa amenace una situacin jurdica.

Mediato: Es el bien jurdico respecto del cual se pide la

tutela jurisdiccional al caso concreto. En el caso de las
pretensiones de condena est constituido por el bien o
conducta respecto del cual se pide actuacin
jurisdiccional. En el caso de las pretensiones
declarativas y constitutivas el pedido mediato es la
situacin o relacin jurdica respecto de la cual debe
caer la tutela jurisdiccional. Para otros autores, el
petitum es el efecto jurdico buscado por el
demandante con la formulacin de su pretensin.
La causa petendi
La causa petendi se encuentra conformada por los
fundamentos de hecho y de derecho que sirven de
sustento a la pretensin. Sin embargo, algunos autores
son de la opinin que slo los fundamentos de hecho
constituyen la causa petendi, mas no as los
fundamentos de derecho, pues el Juez por el principio
del iura novit curia se encuentra obligado a aplicar la
norma jurdica al caso concreto; pero ese efecto
jurdico se debe encontrar sustentado en unos hechos
jurdicamente relevantes; y son estos hechos
jurdicamente relevantes los que en realidad
constituyen la causa petendi.
En el caso del proceso contencioso-administrativo, la
causa petendi estar integrada por la actuacin
impugnable, como se explica en el numeral 3.1 de este
captulo.
 Siendo ello as entonces, la pretensin se encuentra
constituida por el efecto jurdico solicitado al caso
concreto (es decir, la tutela jurisdiccional respecto de
un bien jurdico); y los fundamentos de hecho y de
derecho que sustentan dicho pedido concreto.

6.3. La pretensin en el proceso contencioso-administrativo

Una vez analizado el significado de objeto del proceso desde el

derecho procesal, establezcamos cul es el objeto del proceso
contencioso administrativo, para lo cual debemos diferenciar dos
trminos: actuacin impugnable y pretensin.
6.3.1. Las pretensiones en el proceso contencioso-
administrativo
El estudio de las pretensiones en el proceso contencioso-
administrativo es muy importante, pues determina el tipo
de proceso que el legislador ha querido disear, y con ello
los alcances de la tutela jurisdiccional que dicho proceso
brinda en nuestro ordenamiento jurdico.
En ese sentido, la trascendencia del estudio de las
pretensiones en el proceso contencioso-administrativo se
debe a que el proceso contencioso-administrativo ha
sufrido un importantsimo desarrollo en su concepcin,
pues se ha pasado de un proceso en el cual slo era
posible que el rgano jurisdiccional realice una revisin de
legalidad del acto, como expresin del sistema francs de
'exceso de poder', a un proceso contencioso-administrativo
que brinda una efectiva tutela a las situaciones jurdicas de
los justiciables, es decir, una real y efectiva tutela, la
misma que va mucho ms all del solo control de legalidad
del acto administrativo.
Ante ello, la doctrina procesal administrativa afirma que en
el proceso contencioso-administrativo se pueden plantear
fundamentalmente dos tipos de pretensiones:
6.3.2. Pretensin de anulacin o de nulidad
La pretensin de anulacin o recurso por exceso de poder
fue creada en Francia por obra exclusiva del Consejo de
Estado.
A travs de esta pretensin, el particular acude al rgano
jurisdiccional con la finalidad de que ste realice un control
de legalidad de una actuacin administrativa (en concreto,
el acto administrativo), con la particularidad que la
competencia del rgano jurisdiccional se limitar a realizar
una declaracin de nulidad de la actuacin administrativa
impugnada. Es por ello que en este caso nos encontramos
ante una pretensin meramente declarativa.

De esta manera, esta tradicional pretensin del proceso

contencioso administrativo tiene la siguiente estructura: el
petitum consistir en la nulidad de un acto administrativo
determinado y la causa petendi estar compuesta por las
situaciones de hecho y de derecho que sustentan esa
invalidez, como por ejemplo las situaciones que permitan
justificar la incompetencia del rgano que expidi el acto, o
aquellas que permitan determinar que el objeto del acto
sea lcito, posible fsica y jurdicamente, que est motivado,
en fin, en general, los elementos lcticos que permitan
justificar en las normas jurdicas pertinentes, las razones
por las cuales se sustenta dicha nulidad. En ese sentido,
es importante considerar que es necesario que exista una
coherencia entre aquello que se pone como causa petendi
y el petitum, debido a que el Cdigo Procesal Civil,
aplicable supletoriamente para el proceso contencioso-
administrativo, establece que en caso de no existir esa
coherencia entre petitum y causa petendi, la demanda
deber ser declarada improcedente.