II.

MBITO SOCIOTCNICO

Carles Rami
Universitat Pompeu Fabra

1
 Captulo 2
ELEMENTOS BSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

1. Las dimensiones bsicas de una estructura administrativa.

La estructura administrativa es el esquema formal que representa las relaciones, las

comunicaciones, los procesos de decisin y los procedimientos que articula a un conjunto de personas,
unidades, factores materiales y funciones que estn orientados a la consecucin de unos determinados
objetivos.Error! Marcador no definido.

Todas las organizaciones, de las ms simples a las ms complejas, disponen de una estructura que
equivale a un conjunto de mecanismos destinados a fragmentar el trabajo en diferentes tareas sin perder una
visin integrada. Es decir, la esencia de una estructura radica en la divisionalizacin de las actividades
(divisin del trabajo) como un sistema que con la especializacin consigue una mejor optimizacin de los
recursos. Pero esta fragmentacin debe ser corregida mediante una fuerza de sentido contrario: la
coordinacin o el control que busca la integracin de las diferentes tareas orientndolas hacia la
consecucin de los objetivos comunes de la organizacin. En sntesis, la estructura es el conjunto de todas
las formas en que se puede dividir el trabajo para conseguir posteriormente su coordinacin (Gil, 1999).

El concepto de estructura de una organizacin es sencillo de entender. Y esta sencillez induce a

hacernos creer que es un componente ms del anlisis de las organizaciones, sin mayor trascendencia que el
resto de los elementos. Como veremos esto no es as. La estructura , materializada grficamente en un
organigrama, es la forma de ordenar los elementos que componen una organizacin y de este orden
dependen muchos ms factores de los que a primera vista pudiera parecer. Entre otros: la distribucin de
funciones, las relaciones de poder entre sus miembros, la comunicacin, la capacidad de reaccin ante el
cambio... en suma, todo aquello de lo que depende el resultado de una organizacin.

Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son:

1. La jerarqua (dimensin vertical) y la divisionalizacin (dimensin horizontal).

2. Los sistemas de coordinacin y de control.
3. Los puestos de trabajo.
4. Las unidades.
5. La diferenciacin entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente las unidades que prestan
servicios comunes.

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1.1. La jerarqua (dimensin vertical) y la divisionalizacin (dimensin horizontal).

Un organigrama representa las dos dimensiones bsicas de una estructura administrativa: la

dimensin vertical que agrupa los diferentes niveles jerrquicos y la dimensin horizontal que agrupa las
diferentes unidades sectoriales en base a diversos criterios de divisionalizacin.

La jerarqua o altura (dimensin vertical) hace referencia al nmero de niveles de direccin o

mando de una organizacin (por ejemplo en la Administracin General del Estado: ministro, secretara de
estado, subsecretara y secretara general, direccin general, subdireccin general, servicio, seccin y
negociado). El nmero de niveles jerrquicos configura la altura de la organizacin. La altura est
relacionada con la comunicacin entre las unidades de la organizacin y la velocidad en los procesos
decisionales. La altura es proporcional a la complejidad de las actividades, las organizaciones pblicas
suelen tener estructuras altas debido a la complejidad de sus actividades.

Unidad staff

ALTURA:
JERARQUA

Unidades
de lnea

Dependencias
Orgnicas
Dependencia funcional

AMPLITUD: DIVISIONALIZACIN

Figura 2.1. Dimensiones de una estructura administrativa

(Fuente: Elaboracin propia)

La divisionalizacin o amplitud de una estructura (dimensin horizontal) est relacionada con la

especializacin del trabajo que configura mbitos diferenciados de gestin representados en unidades
administrativas. La divisionalizacin permite agrupar a las personas que prestan sus servicios en una
organizacin articulando las actividades en unidades haciendo ms factible la consecucin eficaz y
eficiente de los objetivos. La estructura horizontal puede seguir diferentes modelos de divisionalizacin,
los ms caractersticos en la Administracin pblica son: por funciones, por productos, por colectivos de
ciudadanos, por territorios y matricial.
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a) Divisionalizacin funcional: Es el criterio de agrupacin ms utilizado en la mayora de las
organizaciones. La produccin de un servicio o producto pblico se realiza mediante la colaboracin de
varias unidades, cada una especializada en un mbito funcional (gestin econmica, gestin de personal,
produccin de un servicio, prestacin del servicio, etc.). Se trata de un criterio de divisionalizacin que
favorece la centralizacin debido a que la unidad superior a las unidades funcionales es la responsable de
tomar las decisiones ya que es la nica que tiene una visin transversal y de conjunto de los productos o
servicios que se producen.

Ejemplo:
Una empresa pblica de servicios informticos se organiza en los siguientes departamentos
siguiendo criterios funcionales: compras, personal, produccin, finanzas y ventas. La direccin de
esta organizacin se responsabiliza de la direccin y control de los departamentos funcionales con
el objetivo de asegurar la produccin eficaz y eficiente de los servicios informticos.

Ventajas de la divisionalizacin funcional:

- Es el reflejo lgico de las funciones siguiendo el principio de la especializacin.

- Proporciona medios estrictos de control a la alta direccin.
- Simplifica la formacin de los empleados ya que cada uno de ellos desempea unas tareas muy
concretas.

Inconvenientes de la divisionalizacin funcional:

- Minimiza la importancia de los objetivos globales de la organizacin debido a que los empleados tienen
una visin muy parcial.
- La coordinacin entre las diferentes funciones es difcil y es una tarea que recae a la alta direccin que
tiene menos tiempo para dedicarlo a actividades ms estratgicas.

b) Divisionalizacin por servicios pblicos: consiste en asignar a cada unidad la responsabilidad de

gestionar un servicio o un conjunto de servicios. Cada unidad tiene todas las reas funcionales necesarias
para la produccin del servicio o de los servicios. Es un modelo de estructura dinmica que favorece la
descentralizacin en la medida que los responsables de cada lnea de servicios tienen capacidad de
decisin sobre los mismos:

Ejemplo:
Los servicios educativos y culturales de un Ayuntamiento pueden estructurarse en base a las
siguientes unidades que estn vinculadas a unos servicios concretos: servicio de educacin,
servicio de deportes, servicio de juventud y servicio de cultura.

Ventajas de la divisionalizacin por servicios pblicos:

- Las unidades y los empleados se concentran en la produccin de servicios pblicos concretos

responsabilizndose de los resultados obtenidos.
- Las funciones estn muy bien articuladas de cara a la consecucin de los servicios.

Inconvenientes de la divisionalizacin por servicios pblicos:

- Representa un diseo poco econmico en el sentido que funciones idnticas se realizan

simultneamente en varias unidades.

4
- La alta direccin tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades que muestran una tendencia a la
gestin autnoma.
- Los empleados de estas unidades requieren una mayor formacin ya que deben dominar las habilidades
relacionadas con la gestin especfica de un servicio y habilidades generales de gestin administrativa.

c) Divisionalizacin por colectivos de ciudadanos: Consiste en asignar a cada unidad una tipologa de
receptores de servicios pblicos (por ejemplo: tercera edad, juventud, inmigrantes, agricultores, etc.). Es
un criterio de divisionalizacin apropiado en organizaciones prestadoras de servicios con voluntad de
atender de manera diferenciada a cada segmento de los receptores de los servicios pblicos.

Ejemplo:
Los servicios sociales de una Comunidad Autnoma pueden estar estructurados en las siguientes
unidades que estn orientadas a colectivos concretos de ciudadanos: direccin general de
menores, direccin general de la tercera edad, direccin general de inmigrantes y direccin
general de la mujer.

Ventajas de la divisionalizacin por colectivos de ciudadanos:

- Estimula una ptima atencin de las necesidades de las diferentes categoras de clientes-ciudadanos,
stos colectivos tienen la sensacin de ser muy bien comprendidos.

Inconvenientes de la divisionalizacin por colectivos de ciudadanos:

- Las categoras de clientes-ciudadanos pueden no estar bien definidas y se ve dificultada una atencin
integrada: siguiendo el ejemplo anterior una mujer mayor inmigrante puede ser atendida por tres
unidades distintas en funcin de los servicios que solicite.

d) Divisionalizacin territorial: Algunos mbitos de gestin se divisionalizan en funcin del territorio,

en el caso de administraciones que gestionan un territorio amplio (por ejemplo la Administracin General
del Estado, la mayora de las administraciones autonmicas o los grandes municipios organizados en
distritos). Este criterio se justifica cuando la dimensin de la organizacin y la dispersin de las
actividades lo requieren. Es un modelo que, obviamente, favorece la descentralizacin ya que delega una
parte de la capacidad de decisin a los responsables territoriales.

Ejemplo:
Una direccin general de carreteras de una administracin autonmica pluriprovincial tiene un
servicio territorial en cada una de las provincias que se encarga de la construccin y
mantenimiento de las carreteras del territorio provincial.

Ventajas de la divisionalizacin territorial:

- La responsabilidad de la gestin est cerca del espacio donde se generan las necesidades.
- Se da prioridad a los problemas locales ya que existe una comunicacin directa con los actores e
intereses locales.

Inconvenientes de la divisionalizacin territorial:

- Representa un diseo poco econmico en el sentido que funciones idnticas se realizan

simultneamente en varias unidades.

5
- La alta direccin tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades que tienen tendencia a la gestin
autnoma.
- Los empleados de estas unidades requieren una mayor formacin ya que deben dominar las habilidades
relacionadas con la gestin especfica de un servicio y habilidades generales de gestin administrativa.

e) Divisionalizacin matricial: Consiste en la integracin simultnea de dos criterios de

divisionalizacin. Usualmente se utilizan en una organizacin pblica cuatro posibles combinaciones de
criterios de divisionalizacin que generan estructuras matriciales:

1) el funcional y el de servicio,
2) el funcional y el territorial,
3) el de servicio y el territorial,
4) dos diferentes lneas superpuestas de produccin de servicios.

Es un modelo de divisionalizacin complicado y heterodoxo, en la medida que rompe con uno de los
principios bsicos de la organizacin, como es la unidad de mando ya que cada unidad tiene
simultneamente dos superiores jerrquicos. Es una estructura que se justifica si la Administracin tiene
un modelo de organizacin territorial (una administracin perifrica muy potente), tambin cuando se
desea priorizar simultneamente dos lneas diferentes de produccin, o bien si impulsa nuevos servicios
pblicos que requieren una dedicacin exhaustiva en el momento de su despliegue.

Ejemplo:
Las universidades pblicas se organizan matricialmente en departamentos que representan y
dirigen las diversas reas acadmicas o cientficas y, en facultades que se encargan de gestionar
unas titulaciones determinadas. Los departamentos tienen como competencia bsica la
investigacin y las facultades su competencia bsica es la docencia. Los profesores universitarios
dependen y prestan servicios en estas dos instancias dedicndose simultneamente a la
investigacin y a la docencia.

Ventajas de una divisionalizacin matricial:

- El diseo de la estructura se adecua a las complejas exigencias del entorno ya que combina dos
criterios de divisionalizacin.
- Se optimizan al mximo los recursos, los empleados desarrollan simultneamente varias funciones.

Inconvenientes de una divisionalizacin matricial:

- Rompe el principio de la unidad de direccin o mando generndose mltiples conflictos. Hay un peligro
real a que la organizacin se bloquee.
- Se requieren unos responsables y unos empleados muy experimentados.

A modo de resumen la figura 2 representa el caso de una organizacin municipal en la que se

combinan simultneamente diferentes modelos de divisionalizacin: un ayuntamiento puede utilizar en su
primer nivel (concejalas o ponencias) el criterio de divisionalizacin por grupos o familias de servicios
pblicos (seguridad; urbanismo y vivienda; educacin y cultura; servicios sociales, etc.). En este primer
nivel tambin se pueden encontrar concejalas que siguen un criterio de divisionalizacin funcional
(gestin econmica; gestin de personal). En un segundo nivel (servicios), el criterio de divisionalizacin
predominante es el funcional aunque combinado, en muchas ocasiones, con el de servicios y clientes.
Cuando la organizacin municipal dispone de una red territorial el funcionamiento de los distritos o reas

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territoriales responde a un modelo de divisionalizacin matricial que combina el criterio territorial con
los criterios funcional y de servicios.

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 ALCADIA

CONCEJALA CONCEJALA CONCEJALA CONCEJALA CONCEJALA

SEGURIDAD EDUCACIN URBANISMO SERVICIOS ECONMICA
CIUDADANA Y CULTURA Y VIVIENDA SOCIALES Y PERSONAL

DIVISIONALIZACIN
MIXTA DIVISIONALIZACIN POR SERVICIOS DIVISIONALIZACIN
SERVICIOS-FUNCIONES POR FUNCIONES

SERVICIO SERVICIO SERVICIO SERVICIO SERVICIO

PLANIFICACIN INFRAESTRUCTURAS PERSONAL JUVENTUD TERCERA
EDAD

DIVISIONALIZACIN MIXTA DIVISIONALIZACIN

FUNCIONES-CLIENTES POR FUNCIONES DIVISIONALIZACIN POR
USUARIOS-SERVICIOS

DISTRITO 1 DIVISIONALIZACIN
MATRICIAL

DISTRITO 2

DIVISIONALIZACIN MATRICIAL ( territorial/funciones y territorial/servicios)

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Figura 2.2. Criterios de Divisionalizacin en un Ayuntamiento. (Fuente: Elaboracin propia.)

1.2. Los sistemas de coordinacin y de control.

La diferenciacin inherente a una estructura administrativa derivada de la jerarqua y de la

divisionalizacin genera tensiones centrfugas en la organizacin (las unidades tienen sus propios objetivos
y mtodos de trabajo) que hay que vertebrar para lograr una orientacin coherente de la organizacin en su
conjunto para conseguir alcanzar sus objetivos unitarios. Para alcanzar la integracin de los distintos
mbitos de la organizacin se requiere que exista una coordinacin entre estas partes, esto es, que estn
concertadas para la accin comn que es el alcance de los objetivos. Es el principio de coordinacin de las
actividades.

Por ejemplo, una organizacin divisionalizada por funciones tiene muchas dificultades en lograr una
orientacin que articule todas las diferentes unidades en la consecucin de sus objetivos comunes y finales.
El departamento de compras tiene como objetivo comprar lo ms econmicamente posible, esta orientacin
puede llevarle a adquirir recursos que no requiere la unidad de produccin. A su vez, la unidad de ventas
puede vender un volumen de servicios que la unidad de produccin no tiene suficiente capacidad para
producirlos en el tiempo estipulado. La unidad de finanzas impone unas duras restricciones econmicas que
asfixian al resto de la organizacin... Evidentemente esta organizacin no podr alcanzar de forma eficaz y
eficiente sus objetivos aunque, paradjicamente, cada unidad si consigue alcanzar sus objetivos
particulares. Es obvio que hacen falta unos mecanismos de coordinacin que orienten a todas las unidades
hacia la consecucin de los objetivos comunes y finales de la organizacin. Esta orientacin general no es
espontnea sino que hay que provocarla mediante unos sistemas de coordinacin y de control.

La coordinacin del trabajo se logra introduciendo mecanismos de control de las actividades.

Control implica simplemente medir ciertos valores significativos relacionados con las actividades para
compararlos con unos valores de referencia y corregir la realizacin de las actividades si los valores
medidos se desvan respecto a los valores previstos.

Los principales mecanismos de coordinacin y de control son:

- Adaptacin mutua, coordinacin lograda mediante la comunicacin informal entre todas las personas que
realizan las actividades. Este mecanismo es propio de organizaciones extremas: o muy sencillas o muy
complejas. La adaptacin mutua requiere un buen clima entre el personal, una cultura basada en el
intercambio de la informacin y no en su ocultamiento.

Ejemplo:
Cuando en los periodos de descanso entre clase y clase todos los alumnos salen de las aulas no es
necesario que la facultad establezca unas normas de salida, de entrada y de circulacin, ni que defina
unos criterios para la utilizacin de los servicios comunes. Son los propios alumnos que consiguen
coordinarse de forma natural e ir a la cafetera y a los servicios sin chocar ni generar conflictos.

- Supervisin directa, coordinacin basada en el seguimiento y responsabilizacin de una instancia

(superior jerrquico) del trabajo de las dems. Es un mecanismo tpico de las organizaciones que han
superado el estadio ms elemental de existencia. Tambin se vincula este sistema de coordinacin con
organizaciones burocrticas. Este mecanismo requiere la dedicacin de tiempo por parte del superior
jerrquico, tiempo que dedica a la comunicacin con sus subordinados.

9
 Ejemplo:
Un director general dirige, coordina y supervisa las actividades de las subdirecciones generales que
estn bajo su responsabilidad.

- Normalizacin, coordinacin basada en la estructuracin rigurosa del programa de trabajo. Este

mecanismo contribuye a reducir la necesidad de comunicacin con y entre los subordinados. Hay tres tipos
de normalizacin, que se presentan ordenados de menor a mayor flexibilidad:

Normalizacin de procesos, con la que se especifica el contenido del trabajo.

Ejemplo:
Los trmites de anulacin de la matrcula de una asignatura en una universidad siguen
siempre el mismo procedimiento administrativo, el personal de administracin y servicios
sabe siempre en todo momento como y cuando deben desarrollar sus tareas.

Normalizacin de resultados, con la que se especifica los resultados que se desean, dejando libertad
para utilizar los procedimientos que se crean convenientes.

Ejemplo:
Un departamento universitario exige a sus profesores que publiquen cada ao un
nmero determinado de artculos cientficos. Usualmente son los propios profesores los
que definen autnomamente sobre que temas van a publicar, en que revistas cientficas van
a publicar y organizan libremente su proceso de produccin cientfica.

Normalizacin de habilidades, especificando el tipo de preparacin requerida para realizar el trabajo,

pero sin fijar los resultados ni el proceso.

Ejemplo:
Unos mdicos especialistas en cardiologa que no se conocen estn en condiciones de hacer
una intervencin quirrgica de urgencia sin apenas necesidad de comunicarse ya que todos
saben exactamente lo que deben hacer como resultado de un idntico proceso de formacin
largo e intenso.

- Las unidades de coordinacin: cuando el resto de mecanismos de coordinacin son insuficientes existe
la opcin de crear unidades interdepartamentales (por ejemplo comisiones o comits) que tienen como
funcin bsica coordinar diferentes mbitos de gestin. Es necesario que las comisiones
interdepartamentales tengan una mnima estructura formal como: una presidencia que establezca la
agenda y convoque las reuniones, una secretara que se encargue de fijar en un acta los temas tratados y
las decisiones adoptadas y, en algunos casos, un reglamento de funcionamiento.

Ejemplo:
La Administracin General del Estado tiene varias comisiones interministeriales y comisiones
delegadas que se encargan de coordinar a diferentes ministerios en relacin a programas
concretos. Ejemplos: Comisin Interministerial para Asuntos de la Unin Europea, Comisin
Delegada del Gobierno para Asuntos Culturales, Comisin Interministerial para la Coordinacin
de Actividades Relativas a la Introduccin del Euro, etc.

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 En las organizaciones pblicas se pueden localizar toda esta variedad de sistemas de coordinacin
aunque se puede establecer una diferenciacin entre organizaciones burocratizadas en las cuales
predominan claramente los sistemas de coordinacin de supervisin directa, de normalizacin de
procesos y unidades especficas de coordinacin, de organizaciones poco burocratizadas que se coordinan
bsicamente a partir de la normalizacin de los resultados, la normalizacin de las habilidades y la
adaptacin mutua.

Sistemas de coordinacin de Sistemas de coordinacin de

organizaciones pblicas organizaciones pblicas
burocrticas poco burocrticas

- Supervisin directa - Normalizacin de resultados

- Normalizacin de procesos - Normalizacin de habilidades
- Unidades especficas de coordinacin - Adaptacin mutua

Tabla 2.1. Modelos de Gestin y Sistemas de Coordinacin y Control.

(Fuente: Elaboracin propia.)

1.3. Los puestos de trabajo.

El puesto de trabajo es la unidad mnima de la estructura administrativa. Se define como una unidad
especfica e impersonal constituida por un conjunto de actividades que deben realizarse en ciertas
condiciones y con unas aptitudes y actitudes que debe tener la persona que ocupe este puesto. Debe
distinguirse pues, entre el puesto de trabajo (de naturaleza impersonal) y el titular del puesto de trabajo (que
es la persona que lo ocupa y ejecuta las actividades de ste). El objetivo de cada puesto de trabajo es el
cumplimiento de las actividades que tiene encomendadas.

Un puesto de trabajo viene caracterizado por dos parmetros: la amplitud y la profundidad. La

definicin de los dos parmetros se concreta segn las necesidades y la estructura de las actividades que
debe desempear el puesto.

La amplitud se refiere al nmero de tareas que comprende un puesto; as, si un puesto tiene
asignadas dos o tres tareas se trata de un puesto con poca amplitud, mientras que si tiene asignadas quince o
veinte tareas diferentes se trata de un puesto con mucha amplitud.

Ejemplo:
Un puesto de trabajo administrativo que slo desarrolla la tarea de archivar es un puesto con una
amplitud muy baja, en cambio un puesto administrativo que se responsabiliza de las tareas de
archivar, redactar documentos, atender el telfono, atender a los ciudadanos, etc. es un puesto con
una amplitud alta.

La profundidad hace referencia al grado de dominio y control que debe tener el titular del puesto
sobre las tareas y actividades realizadas. De esta manera, un puesto de trabajo apenas tendra profundidad si
se limitara a la ejecucin de las actividades que le corresponden; ira ganando profundidad en la medida
que el titular del puesto tuviera capacidad para tomar decisiones y ejercer un control sobre la actividad, los
objetivos y criterios que conforman estas decisiones.

Ejemplo:

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 Un auxiliar de enfermera se limita a ejecutar las tareas que le han sido encomendadas respetando
unas indicaciones precisas sobre su ejecucin, estamos ante un puesto con una baja profundidad. En
cambio, un mdico elabora autnomamente un diagnstico y prescribe una medicacin a un
paciente, se encarga del control de los efectos de la medicacin, decide autnomamente si
interviene o no quirrgicamente y es el responsable del control del postoperatorio. El puesto
de mdico tiene una elevada profundidad.

El grado de amplitud y profundidad de un puesto de trabajo afecta a factores como la facilidad de

coordinacin y la capacidad de control y dominio de los superiores jerrquicos sobre el puesto y el nivel de
motivacin y de productividad del titular del puesto.

Facilidad de Productividad Motivacin

coordinacin
Amplitud alta Alta Baja Alta
Amplitud baja Baja Alta Baja
Profundidad alta Alta Depende del puesto Alta
Profundidad baja Baja Depende del puesto Baja

Tabla 2.2. Caractersticas de los Puestos de Trabajo en Funcin del Grado de Amplitud y
Profundidad.
(Fuente: Elaboracin propia a partir de Mas, Rami, (1997) La Auditora Operativa en la Prctica,
Barcelona, Marcombo Boixareu Editores.)

Desde el punto de vista del superior jerrquico es ms fcil la coordinacin de las actividades si
stas estn asignadas a puestos de trabajo con una gran amplitud: con menos subordinados se puede abarcar
un gran nmero de actividades. Tambin se facilita la coordinacin si el puesto tiene una gran profundidad,
en tanto que buena parte de los procesos de decisin de las actividades se verifican dentro del mismo
puesto. La capacidad de dominio del superior disminuye conforme aumenta la profundidad de los puestos
subordinados: el superior controla slo una parte de los procesos decisionales (los ms importantes, en
teora), inversamente de lo que sucede en los puestos que tienen poca profundidad.

En cuanto al nivel de productividad ste es muy alto en los puestos con una amplitud muy baja ya
que una gran especializacin favorece un alto rendimiento (recordemos las organizaciones de alta
eficiencia diseadas por Taylor). En cambio, la productividad baja en los puestos que tienen una elevada
amplitud ya que se genera dispersin en el trabajo. La relacin entre productividad y profundidad de los
puestos de trabajo es mucho ms compleja y depende en cada caso de las caractersticas especficas de
cada puesto.

En relacin a la motivacin de los empleados pblicos que ocupan los puestos de trabajo, sta es
alta en los puestos con mucha profundidad y notable en los puestos con elevada amplitud. En cambio, en
los puestos con baja profundidad y baja amplitud el nivel de motivacin es muy bajo.

1.4. Las unidades.

Un organigrama no suele referirse a puestos de trabajo sino a unidades de un nivel superior que
agrupan generalmente a varios puestos de trabajo. Si no fuera as, las dimensiones del organigrama lo
haran inmanejable en la mayora de los casos. A estas unidades las denominaremos rganos. El concepto

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de rgano est desarrollado con una gran concrecin en las organizaciones pblicas. Un rgano se define
como cada una de las unidades administrativas en las que se divide una organizacin pblica y que se
compone de una serie de atribuciones o posibilidades de actuacin y de un conjunto de medios materiales
adscritos a la organizacin; las atribuciones son ejercidas y los medios son utilizados por las personas que
forman parte de dicha unidad administrativa. La articulacin de los distintos rganos, en base a los
criterios de especializacin y jerarqua, configura la estructura orgnica o estructura administrativa.

Una estructura administrativa contiene dos tipos bsicos de unidades administrativas: las unidades
de lnea o de mando y las unidades de staff o de asesoramiento (ver la figura 1). La gran mayora de las
unidades administrativas son de mando, es decir, forman parte de la lnea jerrquica: unidades que
mandan y/o son mandadas y que realizan funciones ejecutivas en el marco de su mbito de gestin
especfico. Las unidades de asesoramiento son, en cambio, bastante excepcionales y su funcin bsica es
la de asesorar (realizar anlisis y estudios) a determinadas unidades de mando. Unos ejemplos de
unidades de asesoramiento lo constituyen: el gabinete de un ministro, en la Administracin General del
Estado, el gabinete de un consejero, en la Administracin de las Comunidades Autnomas, o el gabinete
de la Alcalda, en una Administracin municipal, teniendo como funcin dar apoyo respectivamente al
Ministro, al Consejero o al Alcalde.

1.5. La diferenciacin entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente las unidades que prestan
servicios comunes.

Desde otra perspectiva se debe destacar que hay dos modelos bsicos de unidades: las unidades
con una orientacin vertical y las unidades con una orientacin horizontal. Las unidades sectoriales o
verticales son aquellas que generan cualquier actuacin o servicio sectorial que est orientado hacia al
exterior de la Administracin (dirigidos a ciudadanos individuales u organizados en colectivos). Las
unidades que gestionan servicios comunes o unidades horizontales son aquellas que tienen una
orientacin interna, siendo sus destinatarios el resto de la unidades de la organizacin. Los servicios
comunes ms caractersticos de una organizacin pblica son:

- coordinacin poltica e institucional,

- presupuestos y control econmico,
- informtica,
- gabinete-asesora jurdica,
- normalizacin lingstica y documental,
- gestin de personal,
- formacin,
- organizacin.

Ejemplo:
Los ministerios de la Administracin General del Estado agrupan secretaras de estado,
secretaras generales y una subsecretara. Las secretaras de estado y secretaras generales tienen
una orientacin hacia el exterior, son unas macrounidades sectoriales o verticales: prestan
servicios, regulan y controlan el entorno. La subsecretara tiene una orientacin interna, es una
macrounidad comn u horizontal: presta servicios de carcter econmico, de gestin del personal,
informticos, de organizacin, etc. al resto de las unidades del ministerio.

Unidades sectoriales o verticales Unidades comunes u horizontales

13
 CIUDADANOS CIUDADANOS

Figura 2.3. Tipos de unidades administrativas.

(Fuente: Elaboracin propia.)

2. Cmo se crea una estructura administrativa?

Cmo debera ser el proceso ideal de diseo de una estructura administrativa? Un proceso correcto de
creacin de una estructura administrativa debera iniciarse con la definicin de los propsitos de la
organizacin y concretar stos hasta el nivel de las tareas necesarias para conseguir estos propsitos,
posteriormente debera tomarse en consideracin los factores de contingencia de la organizacin y, al
final, pasar a disear la estructura administrativa y sus sistemas de enlace y regulacin. De esta forma son
cuatro las etapas necesarias para proceder a disear una estructura administrativa:

Etapa 1: Definicin de los propsitos, los objetivos estratgicos y los objetivos operativos que
persigue la organizacin. Determinacin de las funciones, actividades y tareas necesarias para
conseguir los distintos objetivos operativos.

Etapa 2: Consideracin de los factores de contingencia: determinacin de los factores de contingencia

internos (edad, tamao e historia de la organizacin) y de los factores de contingencia externos
(previsin de la presin del entorno, su nivel de estabilidad o de complejidad).

Etapa 3: Diseo de la estructura administrativa: diseo de los puestos de trabajo mediante la

asignacin de las tareas previamente definidas. Valorar las necesidades de profundidad y amplitud de
los diferentes puestos de trabajo. Una vez se han creado todos los puestos de trabajo stos deben
agruparse en unidades inferiores y stas, a su vez, en unidades superiores utilizando los criterios de
jerarqua y de divisionalizacin que se estimen ms convenientes.

Etapa 4: Implantacin de los sistemas de enlace y regulacin: definicin de los sistemas de

informacin, de planificacin y de control para dirigir la organizacin.

PROPSITOS Recursos Humanos Factores de

Recursos Econmicos Contingencia
Recursos Materiales

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 OBJETIVOS
ESTRATGICOS Unidad
Superior

OBJETIVOS
OPERATIVOS

FUNCIONES Unidad
Intermedia

ACTIVIDADES

Unidad
TAREAS Inferior

Puesto de trabajo

Figura 2.4. Pautas para el diseo terico de una estructura administrativa.(Fuente: Elaboracin
propia.)

Pero en los procesos de creacin y reforma reales de las estructuras administrativas suelen
predominar las motivaciones y los criterios de carcter subjetivo sobre las justificaciones y los criterios
de carcter objetivo. Por ejemplo, antes de iniciar el proceso de diseo de una nueva estructura
administrativa se suele elegir al responsable de la nueva organizacin y ste suele iniciar su actividad
seleccionando las personas de su confianza y stas a su vez a sus subordinados... Una vez se han definido
las personas que van a formar parte de la organizacin (elemento subjetivo) se inicia el proceso formal de
diseo de la estructura administrativa (elemento objetivo) en funcin del volumen y del peso profesional
y personal de las personas previamente seleccionadas. En los casos de reforma de las estructuras
administrativas las motivaciones del cambio suelen residir en las demandas y expectativas de los
miembros de la organizacin (elemento subjetivo) por encima de las necesidades tcnicas de la estructura
administrativa (elemento objetivo). Este dominio de los elementos subjetivos sobre la estructura
administrativa permite explicar buena parte de las numerosas disfunciones que acreditan la mayora de
las estructuras administrativas de nuestras administraciones pblicas (disfunciones que van a ser objeto
de anlisis en el prximo apartado).

3. Disfunciones tpicas de las estructuras administrativas

Las estructuras administrativas de las administraciones pblicas suelen presentar unas

disfunciones que dificultan la eficacia y eficiencia en la gestin. En trminos generales, son estructuras
con un diseo pensado ms para las funciones clsicas de control administrativo que para desarrollar
polticas prestacionales que requieren una organizacin mucho ms ejecutiva. Las disfunciones ms
usuales de las estructuras administrativas son:

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1. Excesiva longitud de las estructuras: la excesiva longitud vertical de las estructuras administrativas es
una disfuncin tpica de las estructuras de las organizaciones pblicas con un tamao grande y medio y
supone que hay una excesiva distancia entre las unidades de direccin estratgica y las unidades
directamente operativas; hay muchos cargos intermedios: de los puestos de mando poltico a los jefes de
negociado pasando por subdirecciones, servicios y secciones. La elevada longitud de una estructura
administrativa suele ir vinculada a la lentitud y rigidez en la gestin de los diferentes programas y
servicios.

2. Excesiva fragmentacin horizontal: la excesiva fragmentacin sectorial de las estructuras

administrativas es, usualmente, una disfuncin que est vinculada a las organizaciones pblicas con unas
grandes dimensiones. Un exceso en la divisionalizacin en reas o sectores competenciales, siguiendo el
denominado modelo ministerial, ocasiona una prdida de la visin integrada de muchos mbitos de
gestin. La fragmentacin sectorial supone potenciar las tensiones centrfugas derivadas de una visin
que se limita a proteger los diferentes territorios administrativos: cada unidad se concentra en perseguir
sus objetivos particulares sin preocuparse por los objetivos generales de la organizacin. Esta
circunstancia dificulta la definicin e implementacin de programas integrados, cada vez ms necesarios
y usuales en la Administracin pblica.

3. Inflacin orgnica: el concepto de inflacin orgnica hace referencia a la elevada densidad de las
estructuras administrativas, es decir, el elevado nmero de unidades administrativas. Es decir, la
densidad orgnica est vinculada al nmero de jefaturas (unidades) que agrupa una estructura
administrativa. Se trata de un problema corriente en la mayora de las organizaciones pblicas que suelen
presentar una proporcin de unidades o jefaturas mucho mayor de la que sera objetivamente necesaria.
La densidad de jefaturas guarda relacin con el tipo de competencias o funciones que desarrolla cada
rea de gestin. Los mbitos de gestin de carcter ms administrativo suelen presentar ms densidad
organizativa debido a la mayor presencia de jefaturas intermedias (por ejemplo en la gestin econmica y
en la gestin de personal); en cambio, los mbitos de gestin dedicados a la prestacin de servicios
suelen presentar una menor densidad organizativa (por ejemplo educacin y poltica social).

4. Peso excesivo de los servicios comunes: Un problema y disfuncin muy usual de las unidades que se
encargan de los servicios comunes son sus grandes dimensiones, por encima de las necesidades objetivas
de estructura y de personal que tericamente se deberan encargar de este sector de actividad. La excesiva
presencia y volumen de las unidades encargadas de la gestin de los servicios comunes origina muchas
disfunciones organizativas, las ms destacadas son:

a) Excesiva burocratizacin de las actividades: los servicios comunes dejan de ser un medio para
transformarse en la finalidad ms importante de la organizacin.
b) Notable presencia de tensiones y conflictos entre las unidades verticales y las unidades
encargadas de la gestin de los servicios comunes.
c) Las unidades verticales pierden su capacidad de decisin y de autonoma de gestin en las
actividades que les son propias y especficas ya que estn muy condicionadas por los servicios
comunes.
4. Modelos Alternativos de Estructura Administrativa.

Desde la perspectiva del anlisis de las estructuras dos son los ejes bsicos que se toman en
consideracin al definir un modelo de estructura en la Administracin pblica: por un lado el eje
jerrquico: verticalidad versus aplanamiento (que hace referencia al nmero de niveles jerrquicos que
agrupa la estructura administrativa), por otro lado, el eje sectorial: diferenciacin o segmentacin versus
integracin (que hace referencia a los criterios de divisionalizacin de la estructura y al grado de
segmentacin por sectores de la misma). La figura 5. muestra los cuatro modelos de estructura posibles
en relacin a estos dos ejes:

16
1) Modelo Clsico-Burocrtico (modelo fragmentado y jerrquico): es el modelo clsico y mayoritario
en la Administracin pblica, se caracteriza por una acusada verticalidad (considerable nmero de
niveles jerrquicos) y por una gran fragmentacin (elevado nmero de unidades horizontales). Es un
sistema de organizacin poco operativo ya que la verticalidad supone un distanciamento entre los centros
decisorios y los centros de operaciones, ello implica poca rapidez en la implementacin de las decisiones
y poca fluidez en la transmisin descendente y ascendente de la informacin. En este sentido, se
configura una organizacin burocratizada que tiene muy pocos reflejos ante los cambios del entorno y
las nuevas demandas que formulan los ciudadanos. Por otro lado, la segmentacin dificulta la
elaboracin de polticas integradas, facilita la descoordinacin de polticas complementarias y multiplica
las rivalidades entre los diferentes sectores organizativos.

Ejemplo:
Una rea de Educacin y Cultura de un ayuntamiento presenta muchos niveles jerrquicos:
teniente de alcalde, direccin de servicios, servicio, seccin y negociado; es decir tiene una
estructura con una gran verticalidad. Adems, agrupa varias unidades sectoriales: educacin,
cultura, juventud y deportes, es decir, posee una estructura muy segmentada. Estas unidades
sectoriales estn muy interrelacionadas en cuanto al desarrollo de sus programas pero manifiestan
grandes dificultades de coordinacin ya que cada unidad persigue sus propios objetivos sin
establecer vnculos con los objetivos del resto de las unidades.

2) Modelo de Agencializacin (modelo fragmentado plano): es un modelo emergente que se ha

configurado en muchas administraciones pblicas como una alternativa al modelo clsico burocrtico. Es
un modelo que trata de superar la verticalidad mediante la fragmentacin de un gran complejo
organizativo unitario en varias organizaciones formalmente independientes (agencias, organismos
autnomos, empresas pblicas y, empresas privadas prestadoras de servicios pblicos) que se encargan
de desarrollar competencias concretas y, en especial, de la prestacin de determinados servicios. Es un
modelo que consigue suavizar la verticalidad organizativa ya que cada una de estas pequeas
organizaciones tienen poca estructura (hay muy poca distancia entre el centro decisor y el centro
ejecutor) y, de esta forma, son giles en su adaptacin al entorno y a las nuevas demandas de la
ciudadana. El principal dficit de este modelo es que no logra solucionar el problema de la segmentacin
de las diferentes reas de gestin, de hecho agrava considerablemente este problema ya que es ms difcil
la coordinacin entre organizaciones formalmente independientes.

Ejemplo:
Una rea de Educacin y Cultura de un ayuntamiento opta por agencializar su organizacin
creando varios organismos autnomos: Instituto de Educacin, Instituto de Cultura, Instituto de
Deportes e Instituto de la Juventud. Cada uno de estos institutos, que se configuran como
organizaciones formalmente independientes y que tienen autonoma de gestin, tienen muy poca
estructura a nivel vertical y sus centros de decisin estn muy cerca de sus centros de ejecucin.
Si bien se logra aplanar la estructura administrativa no se logra evitar la fragmentacin sino todo
lo contrario ya que es muy difcil coordinar organizaciones formalmente independientes.

3) Modelo Gerencial (modelo integrado jerrquico): es tambin un modelo emergente, en especial en

algunos ayuntamientos, y representa una alternativa al modelo fragmentado rgido. El objetivo es superar
la segmentacin de las diversas reas mediante su integracin en unas gerencias, instancias jerrquicas de
alto nivel y profesionalizadas. Es el modelo seguido, por ejemplo, por el Ayuntamiento de Barcelona y
que ha conseguido la integracin en algunas reas tradicionalmente muy fragmentadas (como es el caso

17
de los servicios sociales). Si bien logra en parte la integracin no soluciona los problemas asociados a la
verticalidad de la estructura.

Ejemplo:
Una rea de Educacin y Cultura de un ayuntamiento crea una gerencia encargada de coordinar
los servicios de educacin, cultura, deportes y juventud. El gerente es un profesional altamente
cualificado al que se otorga la mxima autoridad sobre los mencionados servicios. El gerente
consigue coordinar estos servicios y disear e implementar polticas integradas al combinar
experiencia con autoridad. Logra superar la fragmentacin pero no la verticalidad ya que es un
modelo que introduce una jerarqua ms dentro del sistema.

4) Modelo Mixto Gerencial, de Agencializacin y Clsico (modelo integrado y poco jerrquico): es un

modelo alternativo, relativamente indito en el plano terico pero presente en algunas organizaciones
pblicas, que intenta superar en parte (no totalmente) los dos problemas mencionados: la excesiva
jerarquizacin y la falta de integracin. Es un modelo que mezcla los tres modelos anteriores y que
podra ser para muchas administraciones pblicas un buena alternativa de futuro. Se trata por una parte,
de reducir algunos niveles jerrquicos en algunos mbitos de gestin generando agencias, organismos
autnomos o empresas; por otra parte agrupar mediante la figura de un gerente los sectores de gestin
que mantienen ms interrelaciones (que requieren impulsar programas integrados) y, finalmente,
mantiene el modelo clsico de estructura para algunos servicios de carcter administrativo. Una calculada
combinacin de los tres modelos anteriores podra conseguir disear una estructura administrativa hbrida
que podra alcanzar un nivel satisfactorio de eficacia y de eficiencia.

Ejemplo:
Un Ayuntamiento puede optar por un modelo mixto de organizacin que agencialice algunos
mbitos de gestin (por ejemplo los equipamientos y algunos servicios urbanos), que integre otros
mbitos mediante el recurso de un gerente (por ejemplo los mbitos sociales, educativos y
culturales) y, finalmente, mantenga el modelo clsico de estructura reduciendo algunos niveles
jerrquicos en otros mbitos de gestin (por ejemplo hacienda municipal y los servicios
comunes).

18
 Verticalidad

Modelo Gerencial Modelo Clsico

Integracin Diferenciacin

Modelo clsico de Modelo de Agencializacin

Agencializacin y gerencial

Aplanamiento

Figura 2.5. Modelos Alternativos de Estructura Administrativa.

(Fuente: Elaboracin propia a partir de CIFA, 1997.)

5. La Estructura administrativa segn el esquema conceptual de Mintzberg

Otra forma de representar las estructuras administrativas de las organizaciones pblicas es mediante
su diferenciacin en base a macrofunciones, tal y como hace Mintzberg en su conocida obra La
Estructuracin de las Organizaciones (1988). Hay seis macrofunciones y, en consecuencia, hay seis
grandes reas de gestin en las organizaciones:

1. Ncleo estratgico
2. Ncleo operativo
3. Lnea media
4. La tecnoestructura
5. Staff de Apoyo
6. Investigacin y Desarrollo (I+D).

1. El ncleo estratgico es el que dirige la organizacin como un todo, sus funciones son el conocimiento
del entorno, la fijacin de los objetivos de la institucin, la creacin y desarrollo de su estructura y la
representacin de la organizacin ante su entorno. En la Administracin pblica el ncleo estratgico se
corresponde con la dimensin poltica (Altos Cargos). Su tensin caracterstica es la centralizacin o
tendencia a concentrar en su seno la toma de todas las decisiones de la organizacin.

19
2 El ncleo operativo es el que implementa las tareas necesarias para la consecucin de los objetivos de la
organizacin. Capta unas entradas, unos recursos (inputs) y las transforma en productos o servicios
(outputs). El ncleo operativo est compuesto por operarios (administrativos, ingenieros, mdicos,
profesores, etc.) que ejecutan las tareas siguiendo las directrices, ms o menos detalladas, del ncleo
estratgico y transmitidas por la lnea media. La tensin organizativa de este componente es la
profesionalizacin, es decir, la tendencia a basar la toma de decisiones en base a criterios tcnicos y
profesionales. En la Administracin los mbitos ms operativos se suelen concentrar en las secciones y en
los negociados de los mbitos de gestin sectoriales.

3. La lnea media es la que permite la comunicacin entre las diferentes unidades especializadas y
operativas con el ncleo estratgico confeccionando una "pirmide articulada". Los rganos que se
encuentran en esta posicin intermedia tienen como principales funciones verticales la de transmitir
rdenes y la de transformar planes de orden superior en programas operativos, y como funcin horizontal
la de coordinar las diferentes unidades operativas que dirigen. La tensin de este componente es la de
fragmentar el poder de decisin en parcelas delimitadas por las unidades de nivel medio con capacidad de
mando. En la mayora de las administraciones pblicas el rgano de comunicacin fundamental es el
servicio, pudindose ampliar en el plano superior con la subdireccin general, y en un plano inferior con la
seccin.

El ncleo estratgico, la lnea media y el ncleo operativo configuran el desarrollo vertical o

jerrquico de la Administracin que va de las tareas ms polticas y directivas a las tareas ms ejecutivas y
operativas (ver figura 6).

4. La tecnoestructura es el rea que se encarga del diseo y de la normalizacin de la estructura

administrativa, humana, material y procedimental de la Administracin. Una visin amplia de la
tecnoestructura se correspondera a aquella parte de la organizacin que presta ciertos servicios internos
(servicios comunes) que afectan y transforman los mecanismos de trabajo de los receptores de sus servicios
(el ncleo estratgico, la lnea intermedia y, fundamentalmente, el ncleo de operaciones). De esta forma
destacan materias tales como la gestin y administracin de personal, la elaboracin del presupuesto, el
control formal del gasto, la normalizacin de procedimientos, la homogeneizacin de los servicios
informticos, etc.. Su tensin caracterstica es la normalizacin o tendencia a reducir la incertidumbre de los
procesos mediante la introduccin de procedimientos muy detallados. En la Administracin pblica la
tecnoestructura se corresponde con la mayor parte de los servicios comunes.

20
 Direccin General
Alta
Direccin
Director Divisin
Direccin
Intermedia
Director Fbrica
Direccin
ejecutiva
Jefe de Seccin

Ejecutores
Jefe de Equipo
Tareas directivas Tareas Ejecutivas

Figura 2.6. El desarrollo vertical de la estructura administrativa

(Fuente: Zerilli, A, 1989, Fundamentos de Organizacin y Direccin General, Ed. Deusto, Bilbao)

5. El staff de apoyo es el mbito de la organizacin que agrupa un conjunto de actividades operativas que
no forman parte de las actuaciones bsicas de la organizacin pero que son imprescindibles de cara a su
buen funcionamiento. Se trata de servicios de apoyo como reprografa, correos, archivo, etc.; o servicios
orientados a satisfacer demandas de la estructura humana y fsica de la organizacin: mantenimiento,
restauracin, limpieza. Por ejemplo, en una universidad las actividades de limpieza, restaurante,
mantenimiento, etc. son imprescindibles pero no forman parte de sus actividades centrales como son la
docencia y la investigacin. Su tensin caracterstica es la colaboracin y la persuasin con lo que
consiguen una influencia en la marcha de la organizacin. En las organizaciones pblicas estos servicios
suelen estar externalizados, es decir, gestionados por organizaciones privadas mediante sistemas de
concesin u otros tipos de contratos.

6. La investigacin y el desarrollo (I+D) agrupa las actividades de estudio de mercados, la planificacin de

productos y el diseo y desarrollo de nuevos productos. Su tensin ms caracterstica es la innovacin en la
prestacin de servicios y en los procesos de trabajo. Se trata de una rea bastante indita en la mayora de
las administraciones pblicas pero muy necesaria ya que afecta a la capacidad anticipatoria de la
administracin a la hora de disear e implantar programas. Actualmente esta actividad la asumen por su
cuenta las propias unidades operativas y algunos gabinetes de carcter poltico y tcnico pero su capacidad
de anlisis, planificacin y diseo anticipatorio es muy limitada.

21
 I+D

Ncleo
Estratgico

Tecnoestructura Lnea Staff

media de
Apoyo

Ncleo de Operaciones

Figura 2.7. Las partes de una organizacin segn Mintzberg

(Fuente: Mintzberg, H., 1988, La Estructuracin de las Organizaciones, Ariel, Barcelona.)

Una vez definidos estos seis mbitos organizativos con sus correspondientes tensiones
organizativas Mintzberg distingue cinco modelos de organizaciones que denomina configuraciones
estructurales:

1. La estructura simple.
2. La burocracia maquinal.
3. La burocracia profesional.
4. La forma divisional.
5. La adhocracia.

Cada modelo organizativo responde a un entorno definido por un espacio y un tiempo (factores de
contingencia), tiene una parte de la organizacin que predomina sobre el resto y posee un mecanismo
principal de coordinacin.

1. La estructura simple:

22
 a) Definicin

La estructura simple se caracteriza ante todo por la falta de elaboracin. Generalmente, dispone de
una tecnoestructura mnima o incluso nula, de un reducido staff de apoyo, una divisin poco
estricta del trabajo, una diferenciacin mnima entre unidades, y una pequea jerarqua directiva.
Presenta poco comportamiento formalizado, haciendo mnimo uso de la planificacin, de la
preparacin y de los dispositivos de enlace. En cierto sentido, la estructura simple equivale a la
ausencia de estructura: evita el uso de todo dispositivo estructural formal y minimiza su
dependencia sobre especialistas de staff, los cuales suelen contratarse nicamente cuando surge la
necesidad, sin quedar incorporados permanentemente a la organizacin.

b) Caractersticas:

* Principal Mecanismo de coordinacin: supervisin directa.

* Parte Fundamental de la Organizacin: ncleo estratgico.
* Principales parmetros de diseo: centralizacin.
* Factores de contingencia: joven, pequea, sistema tcnico poco sofisticado, entorno sencillo y
dinmico, posibilidad de extrema hostilidad y fuertes ansias de poder del director general, escasa
influencia de la moda.

c) Presencia en la Administracin pblica: un ejemplo sera la organizacin de un Ayuntamiento

de reducidas dimensiones que est bajo el mando de una Alcalde que domina todos los resortes de
la organizacin municipal.

2. La burocracia maquinal:

a) Definicin:

Esta es la estructura descrita en un principio por Max Weber, con responsabilidades,

cualificaciones, vas de comunicacin y reglas de trabajo normalizadas, as como una jerarqua
autoritaria claramente definida. Es una estructura que se caracteriza por las tareas de operaciones
altamente especializadas y rutinarias, procedimientos sumamente formalizados en el ncleo de
operaciones, una proliferacin de reglas, normas y comunicacin formal a travs de toda la
organizacin, unidades de gran tamao en el nivel de operaciones, tareas agrupadas a base de su
funcin, un poder de decisin relativamente centralizado y una elaborada estructura
administrativa con un clara distincin entre lnea y staff.

b) Caractersticas:

* Principal Mecanismo de coordinacin: normalizacin de los procesos de trabajo.

* Parte Fundamental de la Organizacin: tecnoestructura.
* Principales parmetros de diseo: formalizacin del comportamiento, especializacin vertical y
horizontal del puesto, agrupaciones generalmente funcionales, centralizacin vertical y
descentralizacin horizontal limitada, planificacin de acciones.

* Factores de contingencia: vieja, grande, reguladora, sistema tcnico no automatizado, entorno

simple y estable, control externo, escasa influencia de la moda.

c) Presencia en la Administracin pblica: buena parte de los mbitos de gestin de las

organizaciones pblicas, las que tienen unas prcticas ms burocrticas, responden al modelo de
burocracia maquinal.
23
3. La burocracia profesional:

a) Definicin:

La burocracia profesional cuenta para su coordinacin con la normalizacin de las habilidades y

con el correspondiente parmetro de diseo: la formacin. La organizacin contrata a especialistas
debidamente preparados para su ncleo de operaciones, confirindoles a continuacin un control
considerable sobre su propio trabajo que est muy especializado. El control sobre su propio
trabajo implica que el profesional trabaja con relativa independencia de sus colegas, pero en
estrecho contacto con los receptores de sus servicios (por ejemplo un mdico o un profesor).

b) Caractersticas:

* Principal Mecanismo de coordinacin: normalizacin de las habilidades.

* Parte Fundamental de la Organizacin: ncleo de operaciones.
* Principales parmetros de diseo: preparacin, especializacin horizontal del puesto,
descentralizacin vertical y horizontal.
* Factores de contingencia: entorno complejo y estable, sistema tcnico no regulador y carente de
sofisticacin, influencia de la moda.

c) Presencia en la Administracin pblica: los centros sanitarios, educativos y las unidades de

asistencia social responden al modelo de burocracia profesional. Estos tipos de servicios pblicos
son muy extensivos en personal y en recursos econmicos lo que significa que este modelo de
organizacin est mucho ms presente en las administraciones pblicas de lo que suele tenerse en
cuenta.

4. La forma divisional:

a) Definicin:

Al igual que la burocracia profesional, la forma divisional es, ms que una organizacin
integrada, una serie de entidades semiautnomas acopladas mediante una estructura
administrativa central. Pero las entidades apenas acopladas de la burocracia profesional son
individuos, profesionales del ncleo de operaciones, y en la forma divisional, en cambio, son
unidades de las lneas media, denominadas por lo general divisiones. La administracin que las
rene, por su parte, se denomina sede central.

La forma divisional difiere de las otras cuatro configuraciones estructurales en un aspecto

importante: no se trata de una estructura completa desde el ncleo estratgico hasta el ncleo de
operaciones, sino de una estructura superpuesta en otras: es decir, cada divisin dispone de una
estructura propia.

Respecto a los parmetros de diseo cabe subrayar que la forma divisional recurre a la
agrupacin a base del mercado para las unidades de la parte superior de la lnea media. Se crean
divisiones segn los mercados a los que se atiende, a las que se concede acto seguido control
sobre las funciones operativas precisas para servir a los mismos. La dispersin (y duplicacin) de
las funciones operativas minimiza la interdependencia entre divisiones, de modo que cada una de
ellas puede funcionar como entidad semiautnoma, sin necesidad de coordinarse con las dems.

b) Caractersticas:
24
 * Principal Mecanismo de coordinacin: normalizacin de los outputs.
* Parte Fundamental de la Organizacin: lnea media.
* Principales parmetros de diseo: agrupacin a base del mercado, sistema de control del
rendimiento, descentralizacin vertical limitada.
* Factores de contingencia: mercados diversificados (productos o servicios particularmente),
grandes, viejas, directivos medios ansiosos de poder, influencia de la moda.

c) Presencia en la Administracin pblica: corresponde al modelo de organizacin de

agencializacin, antes descrito: agencias, organismos autnomos y empresas pblicas son los
mecanismos divisionales utilizados muy a menudo por las administraciones pblicas.

5. La adhocracia:

a) Definicin:

Ninguna configuracin estructural comentada hasta el momento es capaz de realizar una

innovacin sofisticada. La estructura simple puede sin duda innovar, pero slo de una forma
relativamente sencilla. Tanto la burocracia maquinal como la profesional son estructuras de
rendimiento, no de solucin de problemas, diseadas para perfeccionar programas normativos y
no para inventar otros nuevos. Aunque la forma divisional soluciona el problema de la
inflexibilidad estratgica de la burocracia maquinal tampoco ella es realmente innovadora; el
inters por el control mediante la normalizacin de los outputs no estimula la innovacin. La
innovacin sofisticada precisa la quinta configuracin estructural, sumamente distinta, capaz de
combinar expertos provenientes de distintos campos para formar equipos de proyectos ad hoc que
funcionen sin impedimentos.

La adhocracia se caracteriza en ser una estructura sumamente orgnica con una escasa
formalizacin del comportamiento; una elevada especializacin horizontal del puesto basada en
una preparacin formal; una tendencia a agrupar a los especialistas en unidades funcionales en lo
correspondiente a asuntos internos, pero desplegndolos en pequeos equipos de proyectos
formados a base del mercado para la realizacin de su trabajo; un uso de dispositivos de enlace
para fomentar la adaptacin mutua. Innovar significa romper las pautas establecidas. As pues, la
organizacin innovadora no puede contar con ninguna forma de normalizacin para su
coordinacin.

b) Caractersticas:

* Principal Mecanismo de coordinacin: adaptacin mutua.

* Parte Fundamental de la Organizacin: staff de apoyo.
* Principales parmetros de diseo: dispositivos de enlace, estructura orgnica, descentralizacin
selectiva, especializacin horizontal del puesto, preparacin, agrupacin basada a la vez en la
funcin del mercado.
* Factores de contingencia: entorno complejo y dinmico, joven, sistema tcnico sofisticado y a
menudo automatizado y influencia de la moda.

c) Presencia en la Administracin pblica: es un modelo organizativo bastante excepcional en la

Administracin pblica aunque se puede encontrar en forma de equipos temporales que gestionan
proyectos complejos (gestin de proyectos) y determinadas organizaciones de reducido tamao,
como por ejemplo institutos universitarios de investigacin, responden a la filosofa del modelo
adhocrtico.

25
6. Experiencias y casos

Anlisis de caso: gestin de proyectos y estructura administrativa

El gerente de un hospital pblico decide implantar un grupo de calidad total que mejore algunos
procesos de trabajo hasta el momento deficientes. El objetivo del mencionado grupo es diagnosticar (puntos
fuertes y dbiles), elaborar propuestas de mejora e implementar los cambios propuestos sobre dos procesos
de trabajo: el circuito de compras de material tecnolgico del hospital y el circuito de quejas y denuncias de
los pacientes contra los servicios mdicos y no mdicos del centro. En ambos procesos participan varios
departamentos y servicios del hospital, los ms significativos (que no los nicos) son: gerencia, direccin
mdica, departamentos mdicos especializados, servicios administrativos, servicio de compras, servicio de
mantenimiento y la unidad de relaciones pblicas.

El gerente del hospital es un buen profesional, una muestra de ello es que ha sido nominado en
varias ocasiones para el premio al mejor gerente del pas pero nunca ha alcanzado el codiciado galardn.
Por esta razn, adems de su indiscutible profesionalidad y espritu de innovacin en la gestin, desea
implantar el mencionado grupo de calidad. Si tiene tan solo un poco de xito el galardn no se le puede
escapar de las manos en la convocatoria de finales del prximo ao. En efecto, nos encontramos ante un
gerente poco comn: mdico cardilogo que posee un mster en gestin pblica de una prestigiosa
universidad pblica y que, adems, ha asistido a varios seminarios sobre gestin de proyectos.

El centro hospitalario dispone de 50 millones de pesetas para plantear e implantar mejoras en la

gestin de sus servicios que le han sido otorgados por el Departamento de Sanidad. El gerente piensa que
una buena parte de estos recursos puede destinarse al proyecto de "mejora de la calidad de los procesos".

Plantea su propuesta al Comit de Direccin del Centro y propone a nivel instrumental utilizar la
metodologa de gestin de proyectos para conseguir su propsito. Afirma, adems, que la duracin de la
prueba piloto debe prolongarse entre 8 y 12 meses como mximo. De todos modos, no tiene todava muy
claro (y as se lo hace ver al Comit de Direccin) el tipo de diseo organizativo que debe amparar a los
colectivos que trabajen en el grupo de calidad.

Existe una gran variedad tcnica de formas de organizacin aplicables a los proyectos. El gerente
concreta tres opciones.

a) Organizacin pura por proyecto, que se forma por la extraccin de una parte de la organizacin ordinaria
generando un pequea organizacin ad hoc que funcionar durante toda la vida del proyecto y que estar
compuesta por todas aquellas reas funcionales necesarias para su ejecucin. El director del proyecto tendr
toda la autoridad sobre las personas que lo componen. El gerente considera que esta es la mejor opcin ya
que de hecho esto si que es "una verdadera gestin por proyectos" pero debe sospesar lo que para l son
importantes inconvenientes: por una parte disear una organizacin por proyecto en este caso significa
liberar a empleados de muchos departamentos y servicios y se manifestarn todo tipo de resistencias. Por
otro lado, la duracin total que tiene estimada para el proyecto quizs no justifica tanta "movida" en el modo
de trabajar del hospital. Adems, no le entusiasma la idea de tener a un director de proyecto que asuma
autnomamente la direccin y el control del mismo ya que el gerente desea ejercer un monitoraje bastante
estrecho.

26
b) Organizacin funcional, en esta opcin no se crea ninguna organizacin ad hoc y se respetan los
procesos de trabajo tradicionales del hospital. En cada rea funcional que el proyecto requiera soporte habr
un profesional o varios que participarn en el proyecto y que dependern de sus jefes jerrquicos. Este
sistema tiene sus ventajas: no impulsa cambio alguno en la organizacin del centro, los miembros del
proyecto pueden compaginar esta actividad con otras propias de sus departamentos o servicios funcionales,
el gerente es la pieza clave ya que debe dar instrucciones precisas a los distintos jefes de los departamentos
y servicios sobre el trabajo que debe aportar cada unidad al proyecto. Pero hay un inconveniente grave que
no se le escapa: el proyecto est en manos de los responsables de las unidades y muchos de ellos no se van a
entusiasmar con el mismo y, en todo caso, tendrn la tendencia natural a priorizar sus funciones
tradicionales.

c) Organizacin matricial, es la opcin mixta que combina tcnicas de los dos modelos anteriores. Crea
una cadena dual de mando, por lo que rompe de forma implcita el principio lgico de unidad de mando.
Cada proyecto es dirigido por un director de proyecto y se nutre con personal perteneciente a cada una de
las unidades funcionales cuyas especialidades son necesarias para el desarrollo del mismo. Por tanto, cada
persona depende de dos jefaturas, una del responsable del proyecto y otra de su propio director. Es una
opcin que el gerente siempre ha encontrado muy interesante y que desde hace tiempo tena la intencin de
comprobar su viabilidad. Pero reconociendo que es atractivo por su dimensin de "ingeniera organizativa"
recuerda la insistencia de algunos de sus profesores en el mster de gestin pblica en desaconsejar la
implantacin de este modelo.

El Comit de Direccin no entra en la discusin tcnica que plantea el gerente y, en cambio, plantea
la inconveniencia "poltica" de abordar en este momento el programa propuesto. Su argumentacin es la
siguiente: la implantacin del programa puede ser mal interpretada por los distintos colectivos de empleados
que pueden ver peligrar sus actuales mtodos de trabajo. La situacin actual del centro (siguen
argumentando algunos miembros del Comit de Direccin) no es muy oportuna para plantear cambios: la
congelacin salarial de los empleados pblicos, los despidos por falta de presupuesto hace seis meses de
contratados laborales temporales y unos recientes y duros enfrentamientos entre el gerente y el sindicato
mayoritario son factores que pesan. De todos modos, el Comit de Direccin no hace ninguna mencin a
una circunstancia que si preocupa a muchos de sus miembros: la posible prdida de influencia de los jefes
de los departamentos mdicos en el proceso de compras a favor de los servicios administrativos de la
gerencia.

El gerente decide hacer caso omiso a las advertencias del Comit de Direccin, que a efectos
formales no es mas que un rgano asesor, y decide seguir adelante con el proyecto. Su prestigio de
profesional dentro y fuera del hospital (entre los que se encuentran altos cargos del Departamento de
Sanidad) le hace sentirse bastante seguro. Su nico problema es tomar una decisin sobre que opcin
organizativa debe amparar al proyecto. Con la idea de decidir de una vez se encierra un da entero en su
despacho y empieza a desempolvar los apuntes del curso de gestin de proyectos al que haba asistido hace
unos pocos meses...

Cuestiones a resolver:

1) Las reticencias que plantea el Comit de Direccin, suponen un grave obstculo para el xito del
proyecto o son simples manifestaciones de un rgano con ansias de notoriedad?

27
2) Ventajas e inconvenientes de cada una de las tres opciones de estructura del proyecto. Seleccin
argumentada de una de las opciones.

Una de las estructuras organizativas ms antiguas del mundo: los consejos de Yetr a Moiss.

Al da siguiente, se sent Moiss para juzgar al pueblo y el pueblo permaneci de pie ante Moiss desde la
maana hasta la tarde. Viendo el suegro de Moiss todo lo que ste haca por el pueblo, le dijo: Cmo
haces eso por el pueblo? Por qu te pones a juzgar t solo, mientras que el pueblo se agolpa entorno
tuyo desde la maana hasta la tarde? Moiss respondi a su suegro: El pueblo acude a m para consultar a
Dios. Cuanto tienen algn litigio, vienen a m, y yo juzgo entre uno y otro, dndoles a conocer los
decretos de Dios y sus leyes. Respondile el suegro de Moiss: No est bien lo que haces. Acabars por
agotarte t, y ese pueblo que est contigo; porque esa tarea es demasiado pesada para ti, y no puedes
llevarla t solo. Escchame, pues, ahora: voy a darte un consejo, y Dios estar contigo. Se t el
representante del pueblo ante Dios y presntale a l los asuntos. T los instruirs en los decretos y leyes,
y les sealars el camino que han de seguir, y la manera como deben comportarse. Pero elige de entre
todo el pueblo hombres de valer, temerosos de Dios, hombres fieles, que aborrezcan la ganancia injusta, y
ponlos al frente de ellos como jefes de mil, de cien, de cincuenta y de diez; y que ellos juzguen al pueblo
en todo tiempo. Los asuntos graves te los traern a ti, y ellos juzgarn los menos importantes. Aligera tu
carga; que ellos la compartan contigo. Si esto hicieres, y Dios te lo impone, podrs resistir; y adems,
este pueblo regresar en paz a sus moradas. Moiss escuch el consejo de su suegro e hizo todo lo que le
haba dicho.

Escogi, pues, Moiss, a hombres de valer de entre todo Israel, y los puso a la cabeza del pueblo
como jefes de mil, de cien, de cincuenta y de diez. Y juzgaban al pueblo en todo tiempo y llevaban a
Moiss los asuntos ms arduos, resolviendo ellos mismos los de poca importancia. Despus Moiss
despidi a su suegro, que regres a su tierra.

Fuente: xodo, 18, 7-19,11.

Cuestiones a resolver:

1) Disear la estructura administrativa.

2) Definir el volumen total de puestos de trabajo para cada unidad de mil a nivel de jefaturas y de puestos
base. Elaborar el ratio puestos base por cada jefatura.

7. Bibliografa

Lecturas recomendadas:

- GIL, M.A.(1999) Dirigir y Organizar en la Sociedad de la Informacin, Madrid, Pirmide.

Libro que hace una lograda sntesis y una actualizacin de las aportaciones de Mintzberg.

28
- MINTZBERG, H.(1988) La Estructuracin de las Organizaciones, Barcelona,Ariel.
- ZERILLI, A. (1989) Fundamentos de Organizacin y Direccin General, Bilbao, Ed. Deusto.

Son dos obras clsicas que tienen como objeto el anlisis de las estructuras organizativas.

Lecturas de referencia del captulo:

- CHASE, G.; REVEAL, E.C.(1983) How to Manage in the Public Sector, Random House.
- CIFA (1997) , Mapa dels Serveis Personals Locals. Cap a un Model Integral, Estratgic, Comunitari
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- ECHEBARRA, K., LOSADA, C.(1993) Institucions i Mtodes per Millorar el Funcionament de
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- KAST, F.E., ROSENZBEIG, J.A.(1976), Administracin en las Organizaciones, Mxico, McGraw-
Hill.
- KOONTZ, H., WEIHRICH, H.(1988), Administracin, novena edicin, Mxico, McGraw-Hill.
- LPEZ PULIDO, J.P.(1997), El Gerente Municipal. Una Aproximacin al Cambio en la Accin de
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- MARTNEZ CHVEZ, V.M.(1989), Teora y Prctica del Diagnstico Administrativo. Un Enfoque de
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