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MINISTERIO DE EDUCACIN Y CULTURA Instituto de Ciencia Poltica

Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de la
REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY ',.
Repblica

LAS POLTICAS E D U C A T I V A S
E N URUGUAY

Perspectivas acadmicas y
compromisos polticos

Nicols Bentancur (Coordinador)

Montevideo
2007
 Esta publicacin ha sido elaborada por el Grupo de Polticas Educativas del
Instituto de Ciencia Poltica (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de
la Repblica) y la Direccin de Educacin del Ministerio de Educacin y
Cultura.

Coordinador:
Nicols Bentancur

Catalogacin en la fuente: DEPARTAMENTO DE DOCUMENTACIN PEDAGGICA de la

Direccin de Educacin.

379.098 95 Uruguay. Ministerio de Educacin y Cultura. Direccin de Educacin ; Universidad

URUp de la Repblica. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de Ciencia Poltica.
Grupo de Polticas Educativas; Bentancur, Nicols, coord.
Las polticas educativas en Uruguay: perspectivas acadmicas y compromisos
polticos. -
Montevideo : MEC; 2007 . - 114p. - Incl. Bibl. - ISBN: 978-9974-36-107-2

I. URUGUAY
II. EDUCACION
III. POLITICAS DE EDUCACION
1. Ttulo

Se termin de imprimir en abril de 2007 en DIPEL.

 Dr. Tabar Vzquez
Presidente de la Repblica

Ing. Jorge Brovetto

Ministro de Educacin y Cultura

Dr. Felipe Michelini

Subsecretario de Educacin y Cultura

Lic. Yvelise Macchi

Directora General de Secretara

Mtro. Luis Garibaldi

Director de Educacin
 r

Indice

Presentacin.
Nicols Bentancur 6

La educacin uruguaya en una encrucijada:

entre la inercia, la restauracin y la innovacin
Mara Ester Mancebo 8

Cobertura, calidad y equidad en el sistema educativo uruguayo

Elementos para el diagnstico y repertorios de polticas
Nicols Bentancur y Gustavo De Armas 43

Las polticas de educacin superior ante los desafos de la sociedad

del conocimiento.
Jorge Landinelli 62

La Educacin despus del Debate Educativo.

Presentacin del Director de Educacin del Ministerio de Educacin y
Cultura, Luis GaribaldL 77

Desafos actuales y lincamientos de polticas de la educacin pblica

uruguaya. Presentacin del Director Nacional de Educacin Pblica y
Presidente del CODICEN-ANEP, Luis Yarzbal
83

Universidad y Sistema Educativo.

Presentacin del ex - Rector de la Universidad de la Repblica,
Rafael Guarga 98

5
 Presentacin

Los espacios, las agendas y los actores de las decisiones gubernamentales

sobre la educacin, por un lado, y de los acadmicos especializados en las
polticas educativas, por otro, por lo general no coinciden. En un sentido es
bueno que ello sea as, por cuanto consagra la separacin de las funciones de
gobierno y de la investigacin y reflexin acadmica, dotadas de lgicas
distintas y dedicadas a satisfacer necesidades sociales diversas. La
autonoma del trabajo intelectual radicado en las universidades y otros
centros de estudio no slo es imprescindible para preservar su orientacin
independiente y espritu crtico, sino que adems es necesaria para
enriquecer el debate pblico, y en ltima instancia, colaborar desde fuera
con una hechura de polticas conciente de los principios afectados, ms
calificada tcnicamente y de mayor eficiencia social.

En otro sentido, en cambio, el divorcio entre el gobierno de la educacin y

los aportes acadmicos -muchos de ellos desarrollados bajo el amparo del
mismo Estado- supone un derroche de experiencias y saberes que no se
justifica y que empobrece a ambos actores. As como el conocimiento ms
cercano de los problemas, diagnsticos y soluciones ensayadas en la prctica
concreta de gobierno es un insumo fundamental para quienes estudiamos los
fenmenos educativos, preservndonos de la alienacin con respecto a los
temas, prioridades y constricciones impuestos por la realidad, los hallazgos,
reflexiones, cuestionamientos y, en ocasiones, hasta la prdica provenientes
de tiendas acadmicas, es capaz de obrar como instrumento removedor de
asunciones poco meditadas, discursos posibilistas y rutinas procedimentales,
que suelen enraizarse en las dependencias de todos los gobiernos. Por tanto,
es menester construir puentes entre ambos mundos, para que sin perjuicio de
sus estatutos y prerrogativas se cotejen de manera exigente visiones y
propuestas sobre la enseanza nacional, de puertas abiertas a la comunidad
que sustenta a uno y otro.

A nuestro juicio asociaciones de ese tipo, deseables entre cualquier rea

gubernamental y las diversas disciplinas de las ciencias sociales, son
especialmente necesarias hoy y aqu, en momentos en que nuestro pas se
encuentra procesando un debate educativo que convoca a mltiples actores
sociales, y en vsperas de la elaboracin de una nueva ley de educacin en el
parlamento. Se trata de instancias de reflexin y discusin colectiva tan

6
fermentales como excepcionales, que demandan aportes de la ms variada
procedencia y naturaleza. Entre ellos, las contribuciones acadmicas son
imprescindibles para calificar los intercambios desde perspectivas
cientficas, dotando a los sujetos principales de los procesos de decisin de
insumos relevantes y facilitando la elevacin de los debates hacia la
discusin de valores enjuego, diagnsticos y de propuestas.

En ese entendido y con esa intencin, el Grupo de Polticas Educativas del

Instituto de Ciencia Poltica (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de
la Repblica) organiz el da 7 de junio de 2006, el Seminario "Las Polticas
Educativas en Uruguay. Perspectivas Acadmicas y Compromisos
Polticos", celebrado en el Paraninfo de la Facultad de Derecho de la
Universidad de la Repblica. Para esa actividad se convoc, adems de los
investigadores integrantes del Grupo, a las mximas autoridades de la
educacin nacional. Ante una concurrencia que desbord todas las
previsiones, manifestando el inters que la problemtica despierta en
amplios sectores de la ciudadana, acadmicos y gobernantes expusimos
nuestras miradas sobre la situacin y escenarios de futuro de la enseanza.

Esta obra rene las ponencias presentadas en esa instancia, con el objetivo de
extender los resultados de esa actividad a un pblico ms amplio. A lo largo
de sus pginas podrn encontrarse aportes significativos sobre la educacin
bsica, media y superior en nuestro pas. Cuestiones tales como el diseo
institucional de nuestro sistema educativo, las alternativas de polticas
disponibles para remontar una situacin preocupante en trminos de calidad
y equidad, y la nueva agenda de la enseanza universitaria, son planteadas y
analizadas crticamente, desde el prisma de los especialistas y de los
responsables del sistema. En todas ellas se conjugan diagnsticos y
explicaciones sobre el estatus actual con aperturas hacia el futuro.

An as, es probable que la lectura del conjunto de las ponencias deje al

lector con ms preguntas (y preocupaciones) que respuestas acabadas y
certezas. En instancias como las actuales, de revisin amplia y plural de
nuestro modelo educativo, ese sera un resultado sumamente alentador.

Mag. Nicols Bentancur

7
 La educacin uruguaya en una encrucijada:
entre la inercia, la restauracin y la innovacin

Mara Ester Mancebo 1

Introduccin

A lo largo de su historia, el sistema educativo uruguayo ha exhibido una

importante trayectoria que le ha permitido a Uruguay posicionarse como un
pas de "desarrollo educativo avanzado", con bajsimas tasas de
analfabetismo, educacin primaria universal, una significativa cobertura de
la educacin media y una educacin superior de buena calidad.

En materia institucional Uruguay tambin ha gestado un denso entramado.

La estructura del gobierno educativo, singular y compleja en el contexto
internacional, garantiza un funcionamiento plural con controles mltiples, se
han desarrollado canales importantes de participacin para docentes y
estudiantes, y hay algunos mecanismos de accountability.

El pas puede apostar a preservar estos rasgos tal como se presentan en la

actualidad y mantener una lgica de estricta inercia2 en la que predomine la
preocupacin por la conservacin de los logros alcanzados en el pasado.
Como alternativa a esta lgica de inercia pura, aparece la alternativa del
cambio, cambio que no necesariamente es de signo innovador sino que
puede adoptar una orientacin restauradora.

Doctora en Ciencias Humanas, Universidad Catlica del Uruguay.

Maestra en Ciencia Poltica, FLACSO-Argentina. Profesora de Historia,
Instituto de Profesores Artigas del Uruguay. Docente e investigadora del
Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica, y Jefa de
Seguimiento y Evaluacin del Programa Infamilia del Ministerio de Desarrollo
Social.
2
Inercia es la tendencia de los cueipos a mantener su estado, sea de reposo o
de movimiento, hasta que una fuerza externa modifique dicho estado
(www.es.wikipedia.org).

8
El presente artculo parte de la distincin de tres dimensiones en toda
poltica educativa en tanto poltica pblica: los contenidos, los procesos y las
instituciones. En base a esta distincin se analiza la evolucin de las
polticas educativas entre 1985 y 2005, evaluando cada etapa en trminos de
predominio de la inercia, la restauracin o la innovacin en las dimensiones
referidas. El trabajo se concentra luego en el eje institucional, profundiza en
algunas de sus tensiones y avanza en la identificacin de posibles nodos de
innovacin a la luz de la evidencia comparativa nacional e internacional.

De la "Restauracin" al "Debate" en el campo educativo

En el recorrido de las polticas educativas posteriores a la recuperacin

democrtica de 1985, es posible distinguir cinco etapas.

2.1. Restauracin (1985-1990)

En esta etapa en la que la Administracin Nacional de Educacin Pblica

(ANEP) estuvo dirigida por el Prof. Juan Pivel Devoto3, se realizaron
ingentes esfuerzos por la re-institucionalizacin del sistema educativo que
haba sido fuertemente afectado por el rgimen de facto: se aprob una Ley
de Educacin con carcter de emergencia, se procedi a la restitucin de los
destituidos de los distintos subsistemas (primaria, secundaria, educacin
tcnica y formacin docente), se restablecieron los concursos y el rgimen
de eleccin de cargos y se re-instauraron las Asambleas Tcnico-Docentes
(ATD) como rganos de representacin tcnica de maestros y profesores.
Como en muchos otros campos de la vida nacional, la tnica fue de
restauracin de las reglas de convivencia democrtica vigentes antes del
golpe de estado de 1973 (Filgueira, 1984; Mancebo, 1999).

A nivel pedaggico, se implant el Ciclo Bsico nico (CBU) en el mbito

de la educacin media. Este ciclo, de tres aos de duracin, vino a sustituir
el Ciclo Bsico Comn (CBC) de 1976y se inscribe en una larga lista de
sucesivos intentos de hacer efectivos los nueve aos de escolaridad
obligatoria fijados en la Ley de Educacin de 1973, obligatoriedad
vanguardista en el contexto latinoamericano que prob ser extremadamente

3
Su venia parlamentaria fue votada por la unanimidad del Senado, reflejo
del espritu de conciliacin nacional de la transicin democrtica.

9
difcil de lograr. Asimismo, en este perodo apareci en el campo de las
polticas educativas el concepto de educacin compensatoria, por ejemplo a
travs de los cursos de "compensacin " del Plan 1986 orientados a apoyar
a los alumnos con dficit en distintas reas4 (Opertti, 2005).

2.2. Acumulacin diagnstica (1990-1995)

Dos fueron las caractersticas ms notorias de este perodo: el

posicionamiento de las A T D como un actor relevante en diseo de las
polticas educativas y la realizacin de sendas evaluaciones externas que
mostraron contundentemente los dficit de calidad y equidad de la educacin
primaria y media en el pas (Mancebo, 1999). La amplia difusin de dichas
evaluaciones5, respetada y propiciada por las autoridades de la ANEP
dirigida por Juan Gabito Zboli, llev a un alto posicionamiento de la
educacin en la agenda pblica y prepar el escenario poltico para la
reforma educativa. En particular, los problemas educativos sealados en los
diagnsticos fueron:
Dficit de calidad, medida sta a travs de las primeras pruebas
estandarizadas de aprendizaje en primaria y la enseanza media realizadas en
el pas.
Inequidad educativa y fortsima asociacin de los resultados educativos con
el origen social del estudiantado.
Dificultades de gestin educativa tanto a nivel pedaggico como
administrativo.
Dficit de formacin a nivel del cuerpo de profesores de educacin media.

2.3. Reforma (1995-2000)

Luego de la campaa electoral de 1994 en la que la educacin ocup un

lugar central y todos los partidos polticos se comprometieron pblicamente
a trabajar intensamente en este campo, en el perodo 1995-2000 se desarroll

4
Los cursos de compensacin tenan la finalidad de asistir en diferentes reas
(por ejemplo, expresin oral y escrita) a los estudiantes con dificultades de
aprendizaje.
5
Se publicaron cuatro trabajos realizados por CEP AL y un diagnstico de
cuatro tomos efectuado por la OPP.

10
la reforma educativa uruguaya bajo el firme liderazgo de Germn Rama
como Presidente de la ANEP.

En cuanto a su orientacin, se trat de una reforma estatista (Lanzara, 2004)

en la que ANEP reforz el rol docente del Estado impulsando un nutrido
repertorio de lneas de poltica educativa entre las que se destacaron la
expansin de la educacin inicial, el crecimiento del nmero de escuelas de
tiempo completo, la implantacin de un nuevo plan de estudios para el ciclo
bsico de la educacin media (Plan 1996), la implementacin de los
Bachilleratos Tecnolgicos en el mbito de la educacin tcnica, la creacin
de un nuevo modelo de formacin inicial de profesores de educacin media
en seis Centros Regionales de Profesores (CERP), la poltica de textos y
materiales didcticos, y la instauracin de un sistema de evaluacin de
aprendizajes.

Desde el punto de vista procesual se trat de una reforma racionalista y top-

down (Mancebo, 2002), que busc fortalecer las instituciones existentes de
forma tal que permitieran a los actores un funcionamiento adecuado en el
marco de un modelo "clsico" de poltica educativa (Gimeno Sacristn,
1998) segn el cual las policies derivan su legitimidad del carcter
democrtico de las autoridades educativas, quienes son responsables de la
elaboracin de las polticas educativas y de la organizacin del servicio, al
tiempo que los profesores se ubican como "productores" del servicio y los
estudiantes como "receptores" del mismo.

11
Grfico 1: Modelo clsico de poltica educativa

Fuente: Gimeno Sacristn, 1998.

En trminos retricos, este modelo clsico se tradujo en la recurrencia al

"argumento de autoridad" por parte de Rama como Director de la ANEP
(Mandressi, 2003):

"Nosotros estamos actuando en virtud de un mandato constitucional y de la

democracia y en la Constitucin de la Repblica no figura que los sindicatos
dirijan la educacin " (Bsqueda, 7/12/95).

"Hay un orden constitucional que establece que el Codicen es elegido por el

Presidente con la venia de dos tercios de los senadores. Aparece un grupo
de personas encapuchadas y mandan una carta al Codicen que dice: 'Paren
la reforma y psennos la autoridad a nosotros'. Pero de qu estamos
hablando ? " (Bsqueda, 2/10/97).

2.4. Amortiguacin incrementa! (2000-2005)

En el perodo 2000-2005 la Administracin de Javier Bonilla mantuvo en

rasgos generales la plataforma del perodo 1995-2000 y perdi capacidad de
impulsar innovaciones. Esta amortiguacin del ritmo de la transformacin
educativa se explica por factores internos y externos al sistema educativo:
entre los primeros pesaron la frrea oposicin que haba encontrado la
reforma catalogada como autoritaria e inconsulta, as como tambin el estilo

12
de conduccin de Bonilla, inclinado a un diseo incrementalista de las
polticas (Lindblom, 1991); entre los segundos, la crisis econmica que
estall en el 2002 provoc una notoria escasez de recursos que afect
fuertemente el quehacer educativo.

En el marco de tal amortiguacin incremental, los mayores esfuerzos

estuvieron centrados en la consolidacin de las lneas de poltica iniciadas
entre 1995 y 1999: educacin inicial, escuela de tiempo completo, Plan 1996
en el ciclo bsico, Bachilleratos Tecnolgicos, evaluacin de aprendizajes,
CERP). Como innovaciones cabe citar una reforma del segundo ciclo de
enseanza media, un plan de titulacin a distancia de profesores de
educacin media del interior del pas y la elaboracin de un nuevo plan de
formacin de maestros que entr en vigencia en el ao 20056.

2.5. Debate educativo (2005-2006)

En el ao 2005 se inici un proceso de amplio debate educativo liderado por

el Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) y acompaado por las
autoridades de la ANEP dirigida por Luis Yarzbal.

Dicho debate puede operar como prembulo a la sancin de una nueva Ley
de Educacin que remplazara a la que rige, con carcter de "emergencia",
desde 1985.
Sin perjuicio de ello, se ha buscado que el debate asumiera una tnica de
reflexin amplia sobre la situacin actual y futura de la educacin nacional,
para lo cual se invit a participar a toda la ciudadana, las organizaciones
sociales, organizaciones no gubernamentales, sindicatos y medios de
comunicacin. En palabras del Presidente del CODICEN:

"Creo firmemente que la transformacin del sistema educativo nacional es

un asunto tan importante y general, que no puede quedar exclusivamente en
manos de las autoridades, los docentes, los estudiantes, los trabajadores de
la educacin, sino que sus modificaciones deben ser abordadas por el
conjunto de la sociedad. En consecuencia, invito a todos los aqu presentes
a que estimulen la participacin de los padres, de las madres, de los vecinos

6
Vase ANEP, 2005.

13
de los centros educativos, para que de ese modo el proceso sea plural,
democrtico y sostenible. "7

Los elementos estructurantes del proceso han sido tres:

La creacin de una Comisin Organizadora del Debate Educativo (CODE).
Se trata de una comisin independiente que fue nombrada por el Ministro de
Educacin en acuerdo refrendado por la Comisin Coordinadora de la
Educacin, est integrada por 22 miembros que actan a ttulo personal y
fueron propuestos por la ANEP, la Universidad de la Repblica,
instituciones educativas privada, partidos polticos y gremios de la
educacin.
La elaboracin por parte del MEC de un documento-base8 con cinco ejes
para la reflexin colectiva: Educacin para Todos; Educacin y Ciudadana;
La educacin en el modelo de desarrollo nacional; La educacin uruguaya en
la sociedad del conocimiento; La organizacin de un Sistema Nacional de
Educacin.
La definicin de una metodologa de trabajo por la cual el debate estar
organizado en tres etapas: una primera en la cual se realizan Asambleas
Territoriales (Interior), Zonales (Montevideo) y Sectoriales en todo el pas
(abril-setiembre de 2006)9; una segunda de funcionamiento en comisiones
(setiembre-noviembre de 2006) para procesar toda la informacin recogida
en las Asambleas; y, finalmente, el Congreso Nacional de Educacin
(diciembre de 2006). El Informe final del Congreso ser entregado al Poder
Legislativo, a la ANEP, a la Universidad y a las instituciones educativas
privadas.

2.6. Inercia, restauracin o innovacin en dos dcadas de polticas

educativas?

La respuesta a esta pregunta exige distinguir tres dimensiones en las polticas

educativas como polticas pblicas:

7
Director de la ANEP L. Yarzbal, exposicin realizada en promocin del
debate educativo, Young (Ro Negro, Uruguay), 15 de agosto de 2006.
8
MEC (2005).
9
Cada Asamblea debe elaborar un acta que registre lo discutido, lo debatido
y lo acordado en ella.

14
El contenido de la policy, esto es, sus lneas de accin orientadas
normativamente por ciertos principios rectores.
El proceso, la historia y el ciclo de la poltica.
Las instituciones que conforman el marco de la poltica en cuestin y
constituyen el foco principal de este artculo.

Se trata de tres dimensiones complementarias que permiten delinear la

siguiente interpretacin sobre el perodo 1985-2005:
En la primera Administracin post-dictadura el nfasis estuvo en la re-
instauracin en el sistema educativo de las reglas de juego y funcionamiento
democrticos, lo que puede ser entendido como restauracin institucional y
procesual del pasado democrtico violado durante el perodo de facto 1973-
1984. En cuanto a los contenidos se constata algn grado de innovacin
pedaggica con la creacin del Plan 1986 para el ciclo bsico de la
educacin media.
Entre 1990 y 1995 la innovacin se dio en el eje de los procesos puesto que,
por un lado, se incorpor el diagnstico de la realidad educativa como un
factor primordial en la conformacin de la agenda educativa y, por otro, se
concret una amplia participacin de los docentes en la formulacin de las
polticas a travs de las ATD. En las dimensiones de contenidos e
instituciones, en cambio, predomin la conservacin de lo existente.
El perodo de la "Reforma" se caracteriz por una dualidad: un gran impulso
de cambio en los contenidos de las polticas educativas y una tendencia
claramente inercial en los planos procesual e institucional. Como indicador
de esta dualidad puede citarse que, a diferencia de lo sucedido en la mayora
de los pases latinoamericanos, Uruguay desarroll su reforma educativa sin
promulgar una Ley de Educacin sustitutiva de la ley de emergencia
aprobada en 198510.
An cuando se asisti al diseo de algunas nuevas lneas de accin, el primer
lustro de este siglo fue inercial en todas las dimensiones de las polticas
educativas, por razones endgenas y exgenas al sistema educativo.
Finalmente, en los dos aos transcurridos de la presente Administracin
(2005 y 2006) el proceso de las policies ha ocupado el lugar central en la
agenda de las autoridades, lo que significa una clara innovacin en el modo
de procesar las polticas educativas desde 1985 en adelante. Resta por

10
Vase www.oei.org.

15
transcurrir ms de la mitad del perodo de gobierno (2005-2009), por lo que
no es posible realizar an un balance del grado de inercia, restauracin e
innovacin en las tres dimensiones. De hecho, en materia de contenidos e
instituciones se detectan indicadores de diverso signo. A ttulo de ejemplo,
ha habido una restauracin del Plan 1986 del ciclo bsico de educacin
media al tiempo que se destaca como innovacin el Programa de Maestros
Comunitarios en la rbita de Primaria.

La Tabla 1 resume la tnica predominante en estas etapas. Dejando de lado

el perodo de "Debate" por encontrarse en pleno desarrollo, en los cuatro
perodos precedentes hay un claro predominio de la inercia (7 de las 12
celdas) frente a la innovacin (3 de las 12 celdas) y la restauracin (2 de las
12 celdas). En la dimensin institucional, la innovacin ha estado
prcticamente ausente en los veinte aos transcurridos a partir de la
transicin democrtica (1985-2005).

Tabla 1. Tnica predominante en las polticas educativas uruguayas por

dimensiones. 1985-2005
Fuente: Elaboracin propia.
Perodos Dimensiones
Contenido Proceso Instituciones

Restauracin Innovacin Restauracin Restauracin

Acumulacin Inercia Innovacin Inercia

diagnstica

Reforma Innovacin Inercia Inercia

Amortiguacin Inercia Inercia Inercia

incremental

Debate (?) Innovacin (?)

16
Acumulaciones histricas en la dimensin institucional de la educacin
uruguaya

El institucionalismo asume que las instituciones constituyen el marco

decisorio en el cual los actores cooperan, entran en conflicto, negocian y
persiguen sus intereses (North, 1995). Esta corriente busca explicar de qu
modo las organizaciones formales, las reglas, los procedimientos de un
sistema social determinan el comportamiento de los actores.

"Las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o, ms

formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea poltico, social o econmico. El cambio
institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo
del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histrico "
(North, 1995:13).

Las instituciones inciden -y mucho- en el xito de las polticas (policies)

porque sus reglas de juego pautan significativamente el comportamiento de
los actores individuales y colectivos. Conforman verdaderas "arenas de
poder" (Lowi, 1994) en tanto generan incentivos y oportunidades para los
actores individuales y/o colectivos. Desde este punto de vista, el bloqueo, la
inestabilidad, la balcanizacin, la productividad decisional, la gobernabilidad
o ingobernabilidad pueden ser vistas como resultado de la performance de
ciertos actores en un determinado marco institucional (Cox-McCubbins,
1996).

Por lo anterior, afirmar que "las instituciones importan" supone, en primer

lugar, asignar tanta atencin al anlisis de los aspectos institucionales de las
polticas educativas como al de los contenidos y procesos.

En segundo lugar, implica asumir que para que una poltica educativa sea
viable se requieren instituciones capaces de albergarla y viabilizarla (esto es
pensarla, organizara, ejecutarla, impulsarla, evaluarla y modificarla) en
tanto y en cuanto ellas establecen los parmetros entre los cuales se mueven
los estudiantes, los formadores, las autoridades, los sindicatos y los restantes
actores de la comunidad, gestando as una determinada forma de
funcionamiento interno y vinculacin con el medio exterior.

17
En tercer lugar, exige registrar que los cambios institucionales conllevan
siempre un proceso poltico en el que no slo cambia la oferta acadmica
sino que se afecta el mercado laboral y se redefine el mapa de poder, con los
conflictos correspondientes a tal redefinicin.

Desde esta ptica que otorga una gran relevancia a la dimensin institucional
en las polticas pblicas en general y en las polticas educativas en particular,
es que a continuacin se destacan cuatro acumulaciones gestadas a lo largo
de la historia de la educacin uruguaya.

U3.1. Impronta estatista

En el ao 2004, asistan a establecimientos pblicos el 82.2% de los alumnos

de educacin inicial, el 87.8% de los alumnos de escuelas primarias, el
86.0% de los estudiantes del ciclo bsico y el 89.0% de los del segundo ciclo
de la educacin mediaTP n PT. A su vez, es pblica el 100% de la matrcula
de formacin docente y el 88.1% de la universitaria12.

Sobre la base de una larga tradicin iniciada en la segunda mitad del siglo
X I X con la reforma vareliana en pos de una escuela gratuita y obligatoria, en
el ltimo lustro de los aos '90 se acentu el predominio de la educacin
pblica como efecto combinado de dos factores: la ampliacin de la oferta
educativa estatal a partir de la reforma educativa liderada por Rama y la
disminucin de la demanda de servicios educativos privados derivada de la
crisis econmica que se instal en el pas desde 1999.

La impronta estatista no solo est pautada por el patrn de distribucin de la

matrcula entre el mbito pblico y el privado sino tambin por la fuerte
regulacin que ejercen las autoridades de la ANEP sobre todo el servicio
educativo. Segn la Ley de Educacin de 1985, compete a la autoridad
mxima de la ANEP (Consejo Directivo Central):
Habilitar a los institutos privados de Educacin Primaria, de Educacin
Secundaria y de Educacin Tcnico-Profesional.

11
ANEP, 2005.
12
Bernasconi, 2006.

18
Establecer normas y procedimientos de supervisin y fiscalizacin para los
institutos habilitados, oyendo previamente la opinin del Consejo
desconcentrado que corresponda, as como la de dichos institutos13.

En este marco, la amplsima mayora de las escuelas y los liceos privados

aplican los planes de estudios de la enseanza pblica y hacen uso de su
autonoma en tiempos y espacios pedaggicos complementarios a los
reglamentarios oficialmente.

U3.2. Diseo institucional peculiar y complejo

El gobierno de la educacin uruguaya est conformado por:

El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC), que es parte del Poder
Ejecutivo.

La Administracin Nacional de la Educacin Pblica (ANEP), ente

autnomo con competencia en materia de educacin inicial, bsica, media y
docente.

La Universidad de la Repblica (UdelaR), ente autnomo responsable de la

educacin universitaria oficial.
La Comisin Coordinadora de la Educacin (CCE). Institucionalmente la
CCE podra constituir un mbito de coordinacin entre los Entes Autnomos
de la Enseanza, el Poder Ejecutivo y el sistema educativo privado
habilitado.

En un rgimen presidencialista como el uruguayo, los Ministros son

"Secretarios" de la Presidencia y su relacin de dependencia con el
Presidente es muy grande dado que es potestad del primer mandatario su
nombramiento y destitucin. Esto es vlido tambin para el Ministro de
Educacin.

En el caso uruguayo este rasgo de dependencia del MEC de la Presidencia de

la Repblica se combina con la autonoma de la ANEP y la UdelaR.

13
Ley de Educacin Nro. 15.739, Artculo 13.

19
En efecto, la Ley de Educacin Nro. 15.739 (denominada "Ley de
Emergencia", del 28 de marzo de 1985) cre el Ente Autnomo "ANEP" con
competencia para administrar la educacin estatal y controlar la educacin
privada en los niveles de educacin inicial, primaria, media y formacin
docente. Dicha "Ley de Emergencia" tambin fij que la ANEP sera
dirigida por un Consejo Directivo Central (CODICEN) con un Presidente
que es Director Nacional de Educacin Pblica. El Artculo 9 estableci un
mecanismo que regira por nica vez para la designacin de las autoridades
de la ANEP conforme a los nombres acordados en la Concertacin Nacional
Programtica (CONAPRO) en 1984'4.

En 1990 la Ley Nro. 16.115 sustituy los Artculos 8, 9, 10 y 11 de la Ley de

Emergencia por un nuevo articulado que estableci la integracin del
CODICEN de la ANEP por cinco miembros designados por el Poder
Ejecutivo, previa venia del Senado de la Repblica con un nmero de votos
equivalente a los tres quintos de sus integrantes, siendo las autoridades de los
tres Consejos Desconcentrados designadas por el CODICEN. A su vez, esta
ley redujo los requisitos de antigedad docente para el desempeo de cargos
de gobierno en la ANEP, fijando 10 aos para un mnimo de tres integrantes
del CODICEN (son cinco) y para dos integrantes de cada uno de los
Consejos Desconcentrados (son tres en cada consejo)15.

En cuanto a la educacin universitaria, la Ley Orgnica de 1958 (Nro.

12.549) consagr para la UdelaR los principios de autonoma y cogobiemo
que rigen hasta hoy. El Consejo Directivo Central (CDC) de la Universidad
de la Repblica es elegido por los rganos que la integran y los Consejos de
sus rganos son electos por docentes, estudiantes y egresados, en un rgimen
de co-gobierno que cuenta con una gran legitimidad a nivel del mundo

14
La Constitucin de la Repblica establece que la Enseanza Pblica
Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artstica deben regirse por
uno o ms Consejos Directivos Autnomos (Artculo 202), cuya forma de
designacin o eleccin as como sus cometidos y atribuciones deben ser fijados
por una ley sancionada por la mayora absoluta de votos del total de
componentes de cada Cmara (Artculos 203 y 204).
15
La Ley de Emergencia de 1985 haba establecido como requisito diez aos
de antigedad en la enseanza pblica para acceder a los cargos del CODICEN
y de los Consejos Desconcentrados.

20
universitario. Compete al CDC la marcha gpneral de la institucin, aprobar
planes de estudio, aprobar inversiones y distribucin presupuestal, sancionar
o sumariar a los funcionarios docentes o no docentes, otorgar revlidas de
ttulos, aprobar ordenanzas y reglamentos, etc.TP16PT

Ntese el carcter colegiado de la rganos de gobierno de la educacin

pblica uruguaya: el CODICEN de la ANEP est integrado por cinco
miembros, cada uno de los Consejos Desconcentrados (CEP, CES y CETP)
por tres, y el Consejo Directivo Central de la UdelaR por 25TP 17 PT

La enunciacin de las competencias de ANEP y de la UdelaR limita las

competencias del MEC a la regulacin de la educacin de gestin privada de
los niveles inicial, terciario y universitario. De hecho, el surgimiento y la
consolidacin de la educacin universitaria privada a lo largo de las ltimas
dos dcadas tom imprescindible el establecimiento de normas para la
regulacin de este ltimo campo18.

Finalmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el Artculo 202 de la

Constitucin de la Repblica, el Artculo 23 de la Ley Nro. 15.739 estableci
la integracin de la Comisin Coordinadora de la Educacin (CCE) con el
Ministro de Educacin y Cultura, el Director Nacional de Educacin Pblica
de la ANEP, los Directores Generales de los Consejos desconcentrados de la
ANEP (Consejo de Educacin Primaria, CEP; Consejo de Enseanza
Secundaria, CES; Consejo de Educacin Tcnico Profesional, CETP), el

16
www.fcien.edu.uy
17
Los 25 miembros son el Rector, un delegado por cada una de las
Facultades e Institutos asimilados a Facultad (el Decano o Director de Instituto
u otro miembro del respectivo Consejo), tres delegados de los estudiantes, tres
de los docentes y tres de los egresados.
En 1995 se aprob el Decreto de Ordenamiento del Sistema de Enseanza
Privada (308/995) en cuyo marco han sido reconocidas tres universidades
privadas (Universidad de la Empresa, Universidad de Montevideo, Universidad
ORT, que se sumaron a la Universidad Catlica ya existente) y tambin algunos
Institutos Universitarios (Claeh, Asociacin Cristiana de Jvenes, Autnomo
del Sur, Instituto Universitario de Punta del Este). Estas instituciones gozan de
autonoma acadmica y estn bajo la supervisin del MEC, el que es asesorado
por el Consejo Consultivo de Enseanza Terciaria Privada.

21
Rector y dos miembros del Consejo Directivo Central de la Universidad de
la Repblica, el Presidente de la Comisin Nacional de Educacin Fsica y
dos representantes de los Institutos habilitados designados conforme a la
reglamentacin que dictar el CODICEN 19 PT. La CCE no ha tenido un
lugar destacado en la produccin de las polticas educativas, pero sus
competencias legales son amplias (Artculo 24 de la Ley):
Proyectar las directivas generales de la poltica educacional del pas.
Coordinar la enseanza pblica mediante recomendaciones
impartidas a los Entes.
Promover la realizacin de convenios tendientes a la coordinacin.
Promover la evaluacin del desarrollo y resultado de la aplicacin de
planes de estudio y programas.
Coordinar, con la cooperacin de los Consejos y organismos
tcnicos competentes, las investigaciones y estudios demogrficos,
sociolgicos, econmicos, pedaggicos y de otra ndole, que sean
necesarios para el cumplimiento integral de la educacin.
Integrar comisiones de asesoramiento.
Propiciar conferencias, congresos, foros o mesas redondas sobre
temas afnes al desarrollo educativo.
Recabar la memoria anual de los Entes de Enseanza y propiciar su
publicacin por el Ministerio de Educacin y Cultura.

En suma, en el contexto internacional la configuracin institucional del

sistema educativo uruguayo es compleja y original por cuatro factores.

En primer lugar, por la coexistencia de varios actores relevantes dotados de

competencias exclusivas: la ANEP, la UdelaR y el MEC.

En segundo trmino, por la vigencia del principio de autonoma tcnica y

administrativa - n o financiera- de los Entes de la Enseanza (ANEP y
UdelaR) respecto al poder poltico en general y al Poder Ejecutivo en
particular.

19
El artculo establece para cada uno de los integrantes quin puede representarlo.
Por ejemplo, si el Director Nacional de Educacin Pblica no puede ser asistir a la CCE,
puede representarlo otro miembro del CODICEN.

22
En tercer lugar, por el lugar secundario que ocupa el MEC en el diseo,
ejecucin y evaluacin de las polticas de educacin bsica, media, docente y
universitaria pblica.

Finalmente, por la legitimidad de que gozan las autoridades de la ANEP y de

la UdelaR, la primera derivada de la designacin parlamentaria dl
CODICEN y la segunda ligada al cogobierno. En ambos casos, el
mecanismo de nombramiento de las autoridades educativas les otorga una
gran estabilidad en sus cargos, a diferencia de lo que ocurre en Amrica
Latina donde la permanencia promedio de los Ministros de Educacin en el
cargo es de aproximadamente dos aos (Corrales, 1999).

La ingeniera del gobierno educativo uruguayo ha sido motivo de orgullo por

el pluralismo inherente al carcter colegiado de sus rganos, la autonoma
decisoria respecto al poder poltico y la estabilidad derivada de los
mecanismos de eleccin de las autoridades. Sin peijuicio de ello, los veinte
aos transcurridos desde la redemocratizacin arrojan indicios sobre algunos
problemas ntimamente ligados al diseo institucional.

Primero, la bicefala ANEP-MEC se traduce en opacidad en cuanto a las

competencias de cada uno de los dos organismos y entraa un claro riesgo de
conflicto entre ellos. De hecho, en el primer lustro de los'90 fueron varios
los altercados entre el Director Nacional de Educacin Pblica y el Ministro
de Educacin y Cultura.

Segundo, la colegia lidad de las mximas autoridades de la ANEP asegura la

pluralidad de visiones, lo cual es particularmente importante en una materia
sensible como lo es la educativa. Ahora bien, qu pasa cuando en el
CODICEN no se logran acuerdos sustantivos entre los miembros?, cul es
el camino para solucionar las desavenencias internas en los Consejos
Desconcentrados? La colegialidad entraa pues dos riesgos: el de
paralizacin por bloqueo decisional y/o el de prdida de eficiencia en la
toma de decisiones.

Tercero, las instancias de coordinacin han mostrado debilidades en diversos

niveles:
En la interna de la ANEP, con la desarticulacin entre los Consejos
Desconcentrados y el CODICEN. Por ello se ha manejado la posibilidad de

23
que los Directores Generales de los Desconcentrados participaran como
miembros plenos del CODICEN (Vilar, 1999).
Las polticas de educacin bsica y las de educacin superior son
frecuentemente concebidas en forma independiente, sin que se preste
suficiente atencin a su necesaria coherencia en el marco de un modelo
integral de desarrollo educativo.

A nivel terciario, las polticas de formacin docente se desarrollan de

espaldas a las instituciones universitarias, con las consiguientes deficiencias:
los docentes se forman sin contacto con la generacin de conocimiento y el
mundo universitario no aprovecha cabalmente el know how de la ANEP en
materia pedaggica.

En el contexto de una sociedad fragmentada socialmente como la uruguaya,

las polticas educativas deben ser acompaadas por otras polticas sociales
hacia los estudiantes y sus familias. La ANEP, el Ministerio de Desarrollo
Social (MIDES), el Instituto de la Niez y la Adolescencia del Uruguay
(INAU), el Banco de Previsin Social (BPS) actuando aunadamente no slo
podran aumentar el impacto de las prestaciones sociales sino contribuir
significativamente a la constitucin de un nuevo Welfare State uruguayo en
un contexto de fractura de la tradicional red de proteccin social (Filgueira et
al, 2006).

U3.3. Participacin

Los docentes uruguayos cuentan con importantes canales de participacin:

las Asambleas Tcnico Docentes (ATD) a nivel tcnico y los sindicatos.

Como resultado del acuerdo entre los partidos polticos y sectores sociales
participantes en la CONAPRO que jalon la transicin democrtica
uruguaya, la Ley Nro. 15.73920PT cre las Asambleas Tcnico Docentes
(ATD), reconociendo as como valiosos los antecedentes de la "Asamblea
Artculo 40" y la "Asamblea Artculo 17" que operaron antes de la dictadura
en los mbitos de secundaria y formacin docente, respectivamente. Las
ATD, reglamentadas por el CODICEN a partir de 1989PP, son rganos
deliberantes con facultades de iniciativa y funciones consultivas en los temas

20
Artculo 19, numeral 9.

24
educativos que el CODICEN o cada Consejo Desconcentrado sometan a su
consultaTP21.

Cada una de las cuatro A T D canaliza la participacin de los docentes a

travs de asambleas por centro educativo (escuelas primarias, escuelas
tcnicas, liceos e institutos de formacin docente) y asambleas nacionales
por rama de enseanza. Estas se integran por delegados con derecho a voz y
voto (electos por los docentes de cada rama)TP22PT y delegados con voz y
sin voto, y se renen anualmente, en la segunda quincena de febrero, con una
duracin de sesiones de un mximo de siete das. A su vez, cada A T D tiene
una Mesa Permanente integrada por cinco miembros electos por la Asamblea
entre sus delegados, la que acta como interlocutora del CODICEN, el
respectivo Desconcentrado o la Direccin de Formacin y
Perfeccionamiento Docente de la ANEP.

En la periodizacin de las polticas educativas post-dictadura, fue en la

Administracin Gabito (1990-1995) cuando las A T D ocuparon un lugar muy
relevante en la formulacin de las polticas, participando en comisiones de
trabajo sobre mltiples temas pedaggicos23. Durante la Reforma (1995-
2000) las A T D tendieron a enfrentar a las autoridades educativas y perdieron
el carcter de organismo interlocutor del gobierno. La Administracin
Bonilla (2000-2005), con su tnica netamente incrementalista, integr a las
A T D al diseo de la Transformacin de la Educacin Media Superior
(denominada "TEMS", a partir del ao 2003).

En otro orden, los docentes uruguayos gozan del derecho de agremiacin

tanto en el mbito pblico como en el privado. La organizacin gremial
representativa de los maestros primarios de escuelas pblicas es la
Federacin Uruguaya de Magisterio (FUM) que data de la dcada de 1940,
la de los profesores liceales es la Federacin Nacional de Profesores

21
www.anep.gub.uy
22
El nmero de delegados es de 190 en la Asamblea Nacional de Docentes
de Educacin Primaria, 190 en la de Enseanza Secundaria, 76 en la de la
Enseanza Tcnico Profesional y 46 en la de Formacin Docente.
23
Por ejemplo, revisin de los programas del Ciclo Bsico Plan 1986.

25
(FENAPES) fundada en 1963 y la de los profesores de la educacin tcnica
es la Asociacin de Funcionarios de la Universidad de Trabajo del Uruguay
(AFUTU). En la rbita privada los maestros integran junto a los profesores
el SINTEP (Sindicato de Trabajadores de la Educacin Privada), al tiempo
que en el campo universitario los docentes participan en la Asociacin de
Docentes de la Universidad de la Repblica (ADUR). Con una estructura
federal, estos sindicatos docentes constituyen actores con una larga tradicin
de participacin en la esfera macropoltica del pas (Palamidessi, 2003;
Vaillant, 2005). Lo mismo sucede con los gremios estudiantiles.

En la matriz institucional uruguaya hay pues canales consolidados que

garantizan la participacin de los docentes. En tanto la participacin
micropoltica (esto es, a nivel del centro educativo) est sensiblemente
limitada por la centralizacin en la toma de decisiones caracterstica del
sistema educativo uruguayo, la participacin docente es de tono
fundamentalmente macropoltico.

U3.4. Centralizacin y accountability

La descentralizacin educativa ha sido definida como la transferencia de la

responsabilidad de planificacin, gestin, reunin y distribucin de recursos
desde el gobierno central y sus rganos a unidades locales del gobierno en el
territorio (Winkler, 1994; Winkler y Gershberg, 2000). La literatura
especializada (di Gropello, 1999; Winkler, 2004; Hanson, 1997) reconoce
tres grandes modalidades de procesos descentralizadores, a saber:
Desconcentracin, entendida como la transferencia de la autoridad para
tomar decisiones desde los niveles burocrticos superiores a los inferiores
dentro del mismo nivel del gobierno.
Devolucin, esto es la transferencia permanente (legal o constitucional) de
la autoridad para tomar decisiones desde un nivel superior a un nivel inferior
del gobierno.

Delegacin, la asignacin (usualmente por decreto administrativo) de la

autoridad para tomar decisiones a otras agencias pblicas o privadas.

A diferencia de lo sucedido en muchos pases latinoamericanos que en los

aos '90 desarrollaron diversas modalidades de descentralizacin educativa
(Gajardo, 1999; Pea, 2004), Uruguay ha mantenido una fuerte

26
centralizacin en la estructura y funcionamiento de su sistema. En efecto, de
los diversos tipos de decisiones que la bibliografa reconoce pueden ser
descentralizadas, la amplia mayora son tomadas centralmente por las
autoridades de ANEP radicadas en la capital, para su posterior
implementacin a lo largo y ancho del territorio nacional: la organizacin de
la enseanza, la administracin del personal, la planificacin y
programacin, la evaluacin de rendimientos y la evaluacin docente, y el
manejo de los recursos financieros.

En este marco decisorio centralizado, el gobierno educativo uruguayo

incluye canales de desconcentracin a travs del CEP, CES y CETP,
Consejos denominados justamente "Desconcentrados" en tanto estn
ubicados en un escaln burocrtico inferior que el CODICEN y,
dependiendo de l, tienen competencia para la toma de decisiones sobre
mltiples asuntos en sus respectivos campos.

En contraposicin, Uruguay s comparte con varios pases latinoamericanos

el avance en materia de accountability dado que, en forma paralela a la
implantacin de sistemas de medicin estandarizada de los aprendizajes de
los estudiantes en el resto de Amrica Latina, Uruguay cre una unidad de
evaluacin educativa a mediados de los '90, la cual fue fortalecindose
paulatinamente hasta lograr un buen grado de institucionalizacin. La
Unidad de Medicin de Resultados Educativos (UMRE) del Programa de
Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria (MECAEP) fue
instalada en el primer lustro de los'90, dio paso a la Gerencia de Evaluacin
Educativa a comienzos del 2000 y a la Direccin de Evaluacin en el 2006.
Esta unidad ha funcionado y funciona centralizadamente, dependiendo
directamente del CODICEN, y su gran legitimidad tcnica ha favorecido un
cierto grado de rendicin de cuentas por parte del sistema educativo ante la
ciudadana, por un lado, y una asuncin parcial de la necesidad de contar con
informacin confiable para la toma de decisiones, por otro.

Ahora bien, el concepto de accountability implica que un actor (A) es

responsable por algo y responde a otro actor (B). La instalacin de
mecanismos de accountability supone no slo la asuncin de responsabilidad
por las acciones y sus resultados sino tambin la existencia de control sobre
los servicios educativos (McMeekin, 2002; Uhr, 1993).

27
Los sistemas educativos han ido estableciendo relaciones diversas de
accountability entre sus actores (Darling-Hammond, 2004):
Burocrtica, definida por las relaciones de control y responsabilidad que
existen entre la burocracia central y las unidades regionales y locales,
incluyendo aqu a las escuelas.

Profesional, Eferida al control entre los diversos profesionales del sistema

educativo.

Mercado / resultados, centrada en el control que los estudiantes, sus padres o

la sociedad en su conjunto pueden ejercer sobre el desempeo de las
escuelas.

A nivel de Amrica Latina, la evidencia comparativa revela que en los aos

"90 la regin no apost uniformemente a las tres dimensiones de
accountability educativa sino que, por el contrario, predomin el tercer tipo a
travs del establecimiento de agencias que relevan, analizan y difunden la
informacin sobre los logros educativos. Uruguay no fue en tal sentido una
excepcin sino que acompa esta tendencia general.

La innovacin institucional en el horizonte de las polticas educativas

Para avanzar hacia un escenario educativo ms promisorio es preciso

conjugar la mirada al futuro con el legado del pasado. Como en todos los
campos de la vida social, en el educativo el "hacia dnde vamos" no es
independiente del "de dnde venimos". El pas cuenta con una densa
herencia educativa y social que debe conjugarse con una buena capacidad
prospectiva, encontrando el justo punto de equilibrio entre las polticas de
cambio y continuidad.

Como han mostrado Tyack y Cuban (1995) respecto a la historia de la

educacin pblica norteameric ana, en las - reformas educativas suele
producirse una particular combinacin entre el cambio y la permanencia, la
utopa y la resilencia institucional, por lo que es preciso tener claro que:

"la estructura institucional probablemente tiene ms influencia sobre la

implementacin de la poltica que la poltica tiene sobre la prctica
institucional.... Una vez que la puerta del saln de clase se ha cerrado, los

28
docentes tienen suficiente discrecin para tomar decisiones... que van
construyendo, a lo largo del tiempo, polticas educativas 'defacto', sean
cuales sean las regulaciones oficiales. De todas formas, entonces, los
docentes dejarn su impronta sobre la poltica educativa cuando ella se
traduce en prctica" (1995:135-136).

Por otra parte, en los procesos de reforma de la educacin la bibliografa

reconoce variaciones nacionales importantes que bien pueden interpretarse a
la luz del concepto de policy feedback introducido por Pierson (1996): el
legado de las polticas pblicas del pasado incide significativamente en la
elaboracin de las actuales policies de forma tal que es posible reconocer
procesos de retroalimentacin entre stas y aquellas.

Ejemplificando a travs del campo de la formacin docente, desde los aos

80 en adelante, en los casos finlands, portugus, espaol y sueco, el
Parlamento y las burocracias estatales jugaron un papel central en las
reformas de la formacin docente, por la existencia previa de un Estado
fuerte. A su vez, en Finlandia y Suecia, estados con tradicin corporativista,
la transformacin se bas parcialmente en acuerdos formales con
asociaciones empresariales y sindicales que tienen estatus legal. En
contraposicin a estos procesos de reforma ms dependientes de los
desarrollos producidos dentro de los mismos Estados, en Estados Unidos el
eje ha estado en los grupos profesionales, las facultades universitarias de
educacin y las fundaciones filantrpicas.

Como se vio, las acumulaciones institucionales identificadas en el apartado

anterior entraan desafos que, de no ser asumidos, podran constituirse en
fuertes limitantes del desarrollo educativo nacional. De ah la necesidad de
plantear, sobre la base de tales acumulaciones, algunos niveles de posible
innovacin institucional en el campo educativo.

4.1. La relacin Estado-sociedad civil

Como se vio, en las dos ltimas dcadas la ANEP ha ostentado una lgica
firmemente estatista que no se condice con el tipo de relacionamiento del

29
Estado con la sociedad civil que se registra en otros sectores de las polticas
sociales del pas24.

A modo de ejemplo, cabe considerar el campo de las polticas de infancia en

el cual el Instituto de la Niez y Adolescencia del Uruguay (INAU, ex
INAME) se desprendi, a lo largo de los aos '90, de mltiples modalidades
de atencin directa de los nios, la que pas a ser realizada por
organizaciones de la sociedad civil en convenio con el Estado.

En particular, el Plan de Atencin a la Infancia y la Familia (CAIF) atiende

hoy a aproximadamente 30.000 nios menores de 4 aos en un esquema de
estrecha articulacin del Estado con la sociedad civil que se diferencia
ntidamente del clsico modelo estatista. A travs de un convenio formal, el
Estado transfiere los recursos econmicos y la Asociacin Civil
(Organizacin de la Sociedad Civil, OSC) se responsabiliza de la
administracin y gestin de un Centro de Atencin a la Infancia y la Familia
(CAIF). Por parte del Estado, en el Plan CAIF intervienen instituciones
pblicas de nivel nacional y departamental: en el nivel nacional, el INAU, el
Instituto Nacional de Alimentacin (INDA), el Ministerio de Salud Pblica
(MSP), la ANEP, el MEC y representantes del Congreso Nacional de
Intendentes, en el mbito departamental tienen participacin la Intendencia
Municipal y las representaciones departamentales de I N A U , ANEP y MSP.
La sociedad civil organizada est presente en el mbito nacional a travs de
cinco delegados nacionales, electos por las Asociaciones Civiles integrantes
del Plan y, en el mbito departamental, por la presencia de delegados de
todas las Asociaciones Civiles radicadas en el Departamento25.

De esta forma, en la atencin de la primera infancia el Estado y la sociedad

civil mantienen un nivel "medio" de relacionamiento en el que el primero
aporta recursos para el servicio y audita el manejo de los fondos y las OSCs
se encargan de la atencin directa a los nios. En contraposicin, en la
rbita de la educacin bsica, media y docente, la interaccin Estado-
sociedad civil es hoy prcticamente nula. Los institutos privados adoptan los
planes de estudio de la ANEP pero sta ejerce slo marginalmente la
supervisin del servicio, recaba escasa informacin para el monitoreo y no

24
Respecto a la complejidad de este relacionamiento, vase Rossel, 2003.
25
Vase Infamilia, 2006.

30
difunde a la ciudadana los resultados de las pruebas de evaluacin de
aprendizajes que se aplican peridicamente.

Tampoco hay instancias de dilogo pblico - privado ni a nivel de las

autoridades ni de los centros educativos. Segn la Ley de Educacin
vigente, compete al Consejo Directivo Central de la ANEP la habilitacin de
los institutos privados de educacin primaria y media, as como el
establecimiento de normas y procedimientos de supervisin de los institutos
habilitados 'byendo previamente la opinin del Consejo desconcentrado que
corresponda, as como la de dichos institutos"26.

Las instituciones educativas privadas han formado dos asociaciones de

segundo grado: AUDEC (Asociacin Uruguaya de Educacin Catlica) y
AIDEP (Asociacin de Institutos de la Educacin Privada). Estas
asociaciones dialogan con las autoridades de ANEP pero lo hacen
espordicamente y su influencia es marginal en el proceso de formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas educativas ya que, por ley, deben
acatar la regulacin de la ANEP.

En definitiva, la educacin privada y la pblica funcionan como mundos

desconectados, con escassimos puntos de interseccin, lo cual entraa el
riesgo de retroalimentacin del ya existente crculo perverso de
segmentacin territorial, social y educativa del pas.

4.2. La construccin de un Estado Docente inteligente

La historia de la educacin uruguaya es la historia de la gradual

consolidacin de un Estado Docente, entendiendo por tal la fuerte presencia
del Estado en la provisin directa del servicio educativo. En este plano, la
innovacin no significa resignar de la alta cobertura educativa oficial
instaurada en todos los niveles, desde la educacin inicial a los postgrados,
sino que refiere a la construccin de un Estado Docente inteligente, con un
fortalecimiento sustantivo en cuanto a:

La capacidad decisoria derivada del diseo institucional. Como se vio, la

complejidad de la institucionalidad educativa -en particular en lo referente a

26
Ley de Educacin Nro. 15.739, Artculo 13.

31
la bicefalia ANEP-MEC y el carcter colegiado de los rganos de la ANEP-
entraa un riesgo de bloqueo decisorio que podra evitarse con otros arreglos
institucionales.

La coordinacin institucional. Como principal proveedora del servicio

educativo, ANEP requiere aceitar los canales de articulacin con los
restantes organismos responsables de las polticas sociales, desde el I N A U
hasta el Banco de Previsin Social (BPS), pasando por el MSP, el Ministerio
de Turismo y Deporte, el INDA, la Direccin de Identificacin Civil, entre
otros. Frente al resquebrajamiento de la "arquitectura de bienestar social"
(Filgueira et al, 2006; Amarante et al, 2005) que enfrenta el pas, las
respuestas exclusivamente sectoriales resultan insuficientes. Con abundante
evidencia comparativa, el Monitor de Education For All (EFA) (UNESCO,
2007) afirma que, a nivel de la primera infancia, aquellos programas que
engloban a un tiempo la nutricin, la salud, la atencin y la educacin han.
mostrado ser ms eficaces para mejorar el bienestar y desarrollo del nifio que
los que se limitan a uno slo de estos aspectos. Para otros niveles
educativos, cabe preguntarse: cmo pensar en buenos resultados educativos
en primaria sin atender los dficit de nutricin de los nios?, qu logros
acadmicos pueden alcanzarse en el liceo sin atender a los problemas de
salud psicosocial de los adolescentes?

La capacidad de planificacin, monitoreo y evaluacin de las polticas,

programas y proyectos educativos. Hace ya varios aos Aguerrondo (1997)
escribi El planeamiento educativo como instrumento de cambio, sealando
que el proceso de gobernar no es uni sino multidimensional pues integra una
dimensin poltica o ideolgica, una dimensin de planeamiento en la que se
establecen las acciones a desarrollar en pos de los objetivos trazados, y una
dimensin administrativa. Un Estado Docente inteligente requiere una slida
capacidad para planificar, as como tambin para hacer el seguimiento de las
polticas, programas y proyectos, y la evaluacin de los mismos: mediante
aqul se detectan tempranamente los desvos respecto a la planificacin
trazada, mediante sta se "fija el valor a una cosa" (Franco, 1971: 3)
comparando aquello evaluado respecto a un criterio o patrn determinado (la
calidad educativa, la equidad, la transparencia, por ejemplo).

32
4.3. La diversificacin de las modalidades de participacin escolar

En la matriz institucional uruguaya hay canales consolidados que garantizan

la participacin de los docentes: las A T D y los sindicatos docentes. En
contraposicin, los mecanismos de participacin de los estudiantes, los
padres y la comunidad extema a la institucin educativa son
extremadamente dbiles, limitndose a la integracin de las "Comisiones de
Fomento" y las "Asociacin de Padres y Amigos del Liceo" que
tradicionalmente se han concentrado en tareas de recaudacin de fondos para
los centros educativos.

En un reciente trabajo comparativo, Lpez (2006) revisa las experiencias de

participacin escolar de los padres de familia y de la comunidad extema a la
institucin educativa en siete pases latinoamericanos. Encuentra as que
esta participacin de los actores extemos al centro educativo ha transitado
por dos grandes niveles:
Apoyos puntuales (asistencia a reuniones, respuesta a consultas;
contribuciones en dinero, material o en tiempo).
Toma de decisiones en la gestin (evaluacin y veedura; anlisis de
problemas, planeacin, ejecucin).

En efecto, en la ola de reformas educativas de los aos '90, los pases

latinoamericanos ensayaron modalidades diversas de participacin de los
padres y de la comunidad en general en la educacin: la decisin sobre el
uso de los servicios (por ej., seleccin por los padres de las escuelas privadas
subsidiadas en Chile), la bsqueda de. recursos y aprobacin de gastos de
infraestructura y mantenimiento (Bolivia, Brasil y Colombia) hasta la
administracin completa de la escuela (programas especficos en Guatemala,
Honduras, Nicaragua y El Salvador). Para ello los pases han instalado
consejos escolares, juntas escolares o asociaciones de padres, lo cual implica
redefiniciones importantes en la micropoltica del centro educativo.

Este es un espacio prcticamente inexplorado en Uruguay que requiere

arreglos institucionales especficos que hagan posible su desarrollo. El
Programa de Maestros Comunitarios (PMC), coejecutado por ANEP/CEP y
el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) con la asistencia tcpica de la
OSC El Abrojo, ha incursionado desde el ao 2005 en el cambi de las
rgidas fronteras entre la escuela y la familia, sea por la participacin de los

33
padres en actividades en la escuela o por el trabajo de los maestros
comunitarios en los hogares de los alumnos.

4.4. La profundizacin en materia de autonoma y accountability

En el ciclo de las polticas educativas (elaboracin, implementacin y

evaluacin) funciona en Uruguay la desconcentracin inherente al diseo
institucional vigente, junto con un importantsimo grado de centralizacin
administrativa que opera como fuerte obstculo para el funcionamiento
dinmico de los centros educativos.

Cierto es que existen diferencias entre los diversos Consejos: el CEP cuenta
con una nutrida estructura de Inspecciones Departamentales que no se
encuentra ni en el CES ni en el CETP. Sin embargo, en el mbito de los tres
Consejos son objeto de consideracin por parte de las autoridades centrales
rubros tan variados como la realizacin de actividades especiales
(pedaggicas y sociales) en los centros educativos, la provisin de vacantes,
la solicitud de licencias docentes, la implementacin de una innovacin
educativa, las cuestiones de infraestructura, las adquisiciones, entre otros.

Esta centralizacin se produce, adems, en el marco de una gestin

burocrtica que adolece de serios dficit en sus sistemas de informacin,
todo lo cual dificulta enormemente la gestin y resta mrgenes de
creatividad y propuesta a los equipos pedaggicos, siempre dependientes de
la autorizacin del superior, sea ste el Inspector correspondiente, el Consejo
Desconcentrado o el propio CODICEN.

El mantenimiento de la histrica concentracin en la toma de decisiones

representa un grado importante de inercia institucional. La innovacin pasa
por la habilitacin de mayores mrgenes de autonoma tanto para los
establecimientos pblicos como para los privados, regla de juego que
contribuira a la diversificacin de las propuestas como respuesta a las
necesidades de las diversas comunidades educativas.

En cuanto a la accountability, hoy es posible conocer, sobre la base de slida

evidencia emprica, cmo rinden los alumnos de primaria y de la educacin
media. Esta informacin siempre se presenta agregada a nivel global, por
regiones y por contexto socioeconmico pero no son pblicos los resultados

34
por centro. En la fase fundacional del sistema de medicin de aprendizajes
(1995-2000) se argument la conveniencia de no difundir los resultados por
centro de forma de evitar la culpabilizacin de los docentes y priorizar la
construccin de una cultura de evaluacin (Benveniste, 2002). Cabe
preguntarse si transcurridos diez aos desde la primera evaluacin censal de
rendimientos al final de ciclo primario (1996, 6tos. Aos) no sera
conveniente avanzar hacia un nuevo modelo de circulacin de la
informacin en el que los alumnos y sus padres accedan a datos sobre la
calidad de los aprendizajes de los centros educativos.

Por otra parte, el pas carece de mecanismos permanentes de control de la

calidad de la formacin docente ni de la educacin universitaria. Aguerrondo
(2004) distingue cuatro mecanismos de control de la calidad de la formacin
docente: sistemas de acreditacin, sistemas de evaluacin, sistemas de
auditora y otorgamiento de una Licencia para ingresar a la docencia. De
estos cuatro mecanismos, rige nicamente el ltimo para la enseanza inicial
y primaria, pero no para los restantes niveles.

A su vez, se han registrado escasos avances en el establecimiento de

relaciones de accountability profesional y burocrtica, dos dimensiones que
necesariamente remiten a la conceptualizacion sobre la profesionalizacin de
los docentes. En tal sentido, la bibliografa especializada recalca que las
profesiones han adoptado modalidades de control profesional en sustitucin
de las burocrticas, lo que supone la aplicacin de criterios rigurosos
determinados por la propia profesin para la iniciacin y permanencia en ella
(de forma de asegurar la competencia para el ejercicio profesional). Fullan y
Hargreaves (1998) sealan que la profesin docente debe devenir una
"profesin auto-regulada" al tiempo que valos (1997) introduce la nocin
de "empoderamiento" docente.
En la etapa ms reciente de la conceptualizacion sobre la profesionalizacin
docente se ha enfatizado la idea de "proceso de profesionalizacin",
plantendose la existencia de un continuo que va desde un polo de
desprofesionalizacin a otro de profesionalizacin plena. El "modelo de
rasgos" en el que se detallaban los prerrequisitos que debe cumplir toda
ocupacin que aspire a la categora de profesin ha sido en parte sustituido
por el "modelo de proceso" (Imbernn,1994). En este enfoque adquieren
centralidad los trminos "desarrollo profesional" y "autonoma profesional",
el primero con acento en las necesidades de formacin que se suceden en las

35
distintas etapas de la vida profesional (Imbernn, 1994) y el segundo
entendido como

"poder pensar, decidir, disear e implementar las formas de enseanza que

el contexto requiere" (Avalos, 1994:16).

Acordando con la centralidad de la autonoma profesional en la nueva visin

del profesionalismo docente, Tedesco reafirma su ntima vinculacin con la
"responsabilidad docente":

"Lo que define el profesionalismo de una actividad, es la autonoma para

tomar decisiones asociada a la responsabilidad por los resultados.... Con la
docencia se lleg a un punto en Amrica Latina en el cual empez a pasar Lo
mismo que en el esquema fordista. La fbrica basada en el modelo fordista
es una pirmide en donde arriba se toman las decisiones, se planifica, se
disea, mientras que abajo operarios ejecutan las actividades todos de la
misma manera.... Esto hace crisis en las ltimas dcadas y culmina a fines
de los 80 y principios de los 90 en procesos de transformacin educativa
muy fuerte donde uno de los componentes fundamentales es recuperar la
idea de profesionalismo docente" (1999:51-52).

En suma: la bibliografa especializada indica que la profesionalizacin

docente conlleva una dimensin de accountability por la que los
profesionales de la docencia continan su formacin a lo largo de la vida,
ejercen un alto grado de autonoma y establecen como colectivo mecanismos
de control sobre el ejercicio de la profesin.

Uruguay ha avanzado poco en esta direccin de accountability profesional y

lo ha hecho muy tenuemente en materia de accountability burocrtica a
travs de los cursos de supervisores de educacin primaria y media
desarrollados a partir de 1995.

El sistema educativo uruguayo en una encrucijada

En materia de institucionalidad educativa el pas se encuentra hoy en una

encrucijada entre la inercia, el cambio restaurador o el cambio innovador.

36
Los rasgos que hemos catalogado de acumulacin institucional pueden ser
interpretados como fuerzas inerciales en tanto ellos han constituido un marco
decisional pluralista, con frenos y contrafrenos, en el que los actores han
operado durante varias dcadas: un Estado con fuerte presencia en la entrega
del servicio, a travs de jardines de infantes, escuelas, liceos, escuelas
tcnicas, institutos de formacin docente diseminados por todo el territorio;
una educacin privada de baja cobertura que acata las orientaciones oficiales
y maneja sus estrechos mrgenes de autonoma sin reclamar mayor
participacin en la toma de decisiones de poltica educativa; un entramado
decisorio con mltiples pesos y contrapesos, en el que el pluralismo queda
asegurado a travs de la colegialidad y la diversidad de instituciones con
competencia en educacin; docentes con participacin en cuestiones
gremiales, en la esfera macropoltica y en la esfera especficamente
educativa; centralizacin en la toma de decisiones con cierto grado de
desconcentracin, con mecanismos de rendicin de cuentas recientemente
instaurados.

No obstante, las lecciones aprendidas en los veinte aos transcurridos desde

la democratizacin y la evidencia nacional e internacional recabada sobre el
funcionamiento de cada uno de los arreglos institucionales citados parecen
indicar la necesidad de ajustes. Este artculo sostiene que la bsqueda de
respuestas pertinentes frente los desafos educativos de una sociedad como la
uruguaya, crecientemente segmentada e inserta en un competitivo mundo
globalizado, exige creatividad en todos los planos de las polticas educativas.
Tambin en el institucional.

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Cobertura, calidad y equidad en el sistema educativo uruguayo

Elementos para el diagnstico y repertorios de polticas

42
 Nicols Bentancur27 y Gustavo De Armas 28

Algunos insumos para el diagnstico de la educacin

Existen disponibles mltiples estudios e investigaciones sobre aspectos

cuantitativos y cualitativos de la educacin nacional. En este captulo nos
limitaremos a exponer unos pocos indicadores de los niveles de cobertura,
calidad, equidad y financiamiento educativo, a fin de fundamentar, en forma
sucinta, algunas alternativas de poltica pblica. Naturalmente, no
pretendemos ofrecer un anlisis exhaustivo de la situacin educativa, ni una
enumeracin taxativa de los problemas existentes en cada uno de los tems
seleccionados; simplemente, aspiramos a ofrecer una mirada panormica
sobre los principales problemas que enfrenta el sistema educativo nacional, y
examinar algunas de las principales tensiones presentes en el terreno de las
polticas.

Cobertura

La expansin de la educacin inicial o preescolar (correspondiente a los

nios de 4 5 aos de edad) ha sido durante los ltimos diez o quince aos
una de las lneas de accin poltica que mayor consenso ha generado entre
los actores polticos, acadmicos y tcnicos. La universalizacin de la
educacin inicial fue entre 1995 y 1999 una de las metas principales de la
Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP). En ese perodo se
produjo, efectivamente, un crecimiento significativo de la matricula de
educacin inicial. Como podemos apreciar en el Grfico 1, entre 1995 y

27
Candidato a Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos
Aires. Magster en Ciencia Poltica por la Universidad de la Repblica. Investigador
en Polticas Educativas del Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de la Repblica.

28
Candidato a Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de la Repblica.
Magster en Ciencia Poltica por la Universidad de la Repblica. Investigador en
Polticas Educativas del Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la Repblica. Oficial de Polticas Sociales y Educacin de UNICEF
- Uruguay.

43
2000 la matrcula de educacin inicial pblica creci un 71.3%, un
porcentaje significativamente superior al que se haba constatado en perodos
anteriores. Si bien la expansin matricular fue significativa, al trmino de ese
perodo de gobierno no se alcanz el objetivo de unlversalizar el acceso a la
educacin inicial. Por otra parte, en el perodo subsiguiente la matrcula
prcticamente no creci. Al ao 2004, el 76.5% de los nios de 4 aos de
edad y el 94.6% de los de 5, residentes en localidades de 5.000 o ms
habitantes, asistan a centros educativos (MEC 2005: 56).

Grfico 1

Evolucin de la matrcula pblica de educacin inicial, en nmero de

nios.

Perodo 1995-2004.
Fuente: ANEP (2005)

Otra de las lneas de accin poltica que fue priorizada durante las ltimas
administraciones de gobierno fue la expansin del nmero de Escuelas de

44
Tiempo Completo (ETC). Esta lnea de accin es asimilable en varios
aspectos a las polticas que durante los aos noventa impulsaron varios
sistemas educativos de la regin, buscando mejorar la calidad de los
aprendizajes en los contextos socioculturales ms crticos y, de ese modo,
fortalecer la equidad en los resultados. Al igual que la poltica de expansin
de la educacin inicial, el aumento de la matrcula de "tiempo completo"
estuvo concentrado en el perodo 1995-2000 (140%).

Grfico 2:

Matrcula de las Escuelas de Tiempo Completo. Serie 1995-2004. En

nmeros absolutos.
Fuente: A N E P (2005).

Ms all de los esfuerzos realizados en los ltimos aos, la cobertura

alcanzada por las ETC hasta 2004 segua siendo insuficiente -slo el 6% de
la matrcula total de Primaria, apenas 2 puntos ms que en 2000-, mxime
considerando que el 60.6% de los nios que concurran a las escuelas

45
pblicas durante ese ao se encontraba en "situacin de pobreza".29 La
expansin de las ETC -una de las innovaciones mejor consideradas entre los
actores educativos por sus impactos en el aprendizaje de los nios de
contexto sociocultural crtico- sigue siendo una poltica de alcance muy
limitado; una poltica que est an muy lejos de abarcar a los nios en edad
escolar que viven en situacin de pobreza (51.7%)30, o incluso de aquellos
que padecen la "pobreza extrema" (20.2%). 31

Con relacin a la educacin media en general (secundaria y tcni.co-

profesional), la evidencia disponible nos permite concluir que en este nivel
se concentra la mayor parte del fracaso del sistema educativo nacional. Los
bajos niveles de egreso de la educacin media (en particular, de la educacin
media superior) son el resultado de un largo proceso de desgranamiento
educativo.

El desgranamiento en la educacin media constituye, probablemente, el

principal problema del sistema educativo nacional. En este sentido, cabe
sealar que al ao 2000 slo el 60% de los jvenes de entre 24 y 29 aos de
todo el pas (urbano y rural) haba terminado el Ciclo Bsico de Educacin
Media, es decir la educacin obligatoria. A ello se debe aadir que la tercera
parte de los jvenes de entre 14 y 19 aos han abandonado el sistema
educativo, guarismo que se eleva al 60% si se considera el tramo de 14 a 29
aos. Asimismo, estas cifras encubren situaciones graves de inequidad. Slo
el 30.7% de jvenes de 24 a 29 aos que residen en localidades de 5.000 o
ms habitantes logra finalizar la educacin media superior. Por otra parte,
como podemos apreciar en el siguiente grfico, la probabilidad de culminar
el Ciclo Bsico de Educacin Media o el segundo ciclo es significativamente
inferior en el medio rural y las localidades pequeas que en las reas
urbanas.

29
Elaboracin propia en base a procesamientos de la Encuesta Continua de
Hogares del Instituto Nacional de Estadstica.
30
De Armas (2006b).
31
De Armas (2006a).

46
Grfico 3:

Logros educativos de los jvenes entre 24 y 29 aos, segn zonas

geogrficas. Ao 1999. En porcentajes.

Fuente: Llamb y Furtado (2004) en base a Cardozo y Papa (2004).

Egres de Comenz Ciclo Egres Ciclo Comenz Egres Comenz

Primaria Bsico de Bsico de Segundo Ciclo Segundo Ciclo Ed.Terciaria
Ed.Media Ed.Media de Ed.Media de Ed.Media

rea urbana H Medio rural

La evaluacin acerca de los avances que el sistema educativo uruguayo ha

logrado en las tasas de egreso de la educacin media bsica y superior
adquiere otra dimensin al comparar con otros pases de la regin y el
mundo. En esta lnea, la informacin presentada en el siguiente grfico
resulta ilustrativa. Los estudiantes que ingresaron al sistema educativo
uruguayo durante los aos cuarenta y cincuenta del siglo pasado tuvieron
una tasa de egreso de la educacin media ampliamente mayor (24.5%) a la
del promedio de la regin, e incluso superior a la registrada en algunos
pases europeos (Espaa, Italia, Portugal, etc.); en cambio, la generacin que
ingres al sistema entre 1975 y 1984 logr un nivel de egreso
significativamente inferior (37.6%) al observado en Argentina y Chile

47
(51.5% y 62.9% respectivamente), o en los pases europeos analizados. En
otras palabras, si bien Uruguay avanz en las ltimas cuatro o cinco dcadas,
el ritmo de progreso fue claramente menor al de sus vecinos, al de las
sociedades menos desarrolladas de Europa y al de los pases de sudeste
asitico; en suma, el rezago del sistema educativo uruguayo parece ser el
resultado de varias dcadas de progresos modestos o mediocres.

Grfico 4:

Poblacin que ha alcanzado al menos la Educacin Media Superior por

grupos de edad en pases seleccionados. Ao 2003 (*). Porcentajes para cada
grupo de edad.

55-64 0 45-54 03544 025-34

Fuente: Elaboracin propia en base a OCDE (2005), Education at Glance 2005. Nota (*): ao
2002.

48
Calidad y equidad

No es posible hacer referencia a los logros en calidad y calidad de nuestro

sistema educativo sin consignar la evolucin de las condiciones sociales en
los ltimos aos, y su relacin con los estudiantes de la enseanza pblica;
como ha afirmado reiteradamente, son imprescindibles ciertas condiciones
mnimas de "educabilidad"para que las instituciones educativas puedan
cumplir su funcin. Segn lo consignado en la Exposicin de Motivos del
Mensaje de Proyecto Presupuestal de ANEP para el perodo 2006-2010:

"A tal punto ha ido cambiando en los ltimos diez aos la composicin
social del alumnado de escuelas y liceos pblicos, que se puede estimar en
60,6% el porcentaje de alumnos del subsistema escolar pblico que viven en
hogares ubicados bajo la Lnea de Pobreza. Desde luego, este porcentaje es
an mayor en las zonas perifricas de Montevideo y en muchas localidades
del interior del pas (...) en el trienio 2001-2003 en muchos barrios de la
periferia de la ciudad de Montevideo (donde se rene ms del 40% de la
poblacin uruguaya) ms del 80% de los nios menores de 5 aos viva bajo
la Lnea de Pobreza. En tanto en estas zonas ms del 90% de los nios en
edad escolar asiste regularmente a las escuelas del barrio pblicas por
cierto es previsible que en sus aulas ocho o incluso nueve de cada diez
alumnos correspondan a hogares ubicados bajo la Lnea de Pobreza, y dos de
cada diez vivan en situacin de "pobreza extrema" (indigentes o vulnerables
a la indigencia)".

Las evaluaciones nacionales de los aprendizajes arrojan datos

preocupantes. En sexto ao de escuela ms de la mitad de los nios obtienen
resultados insatisfactorios en Matemtica, y la tercera parte en Lenguaje.
Por su parte, en el Ciclo Bsico de Educacin Media, ms de la mitad de los
estudiantes no logra rendimientos satisfactorios en Matemtica y Ciencias
Naturales.

Una herramienta fundamental para ponderar la situacin educativa nacional

en trminos de calidad y equidad es su cotejo con la de otros pases
(Bentancur 2005). Por primera vez contamos con un instrumento confiable
para efectuar esa comparacin: la evaluacin de aprendizajes de lectura,

49
matemtica y ciencias realizada por el programa internacional PISA 32 a
estudiantes de 15 aos de edad de colegios pblicos y privados. La prueba
fue aplicada en el ao 2001 en Argentina y Chile, y en el 2003 en Uruguay.
Asimismo, podemos emplear los resultados de otros pases como marcos de
referencia ms amplios.

Los puntajes obtenidos en cada dimensin analizada (lectura, matemticas y

ciencias) permiten ordenar a cada pas en el contexto de las naciones
integrantes de la OCDE y otras asociadas a los fines del estudio
internacional (Cuadro 1).

Cuadro 1:

Pases de Amrica Latina seleccionados segn su ubicacin en el ranking de

la prueba de aprendizajes PISA por rea de conocimiento. Ao 2001.

Pas Total de pases Lectura Matemtica Ciencias

Argentina 41 33 34 37
Chile 41 36 36 35
Uruguay (*) 40 34 35 33

Fuentes: OECD/PISA 2003, OCDE/UNESCO-UIS 2003 y Further Results from PISA 2000.
Notas (*): ao 2003.

Estos datos, por cierto desalentadores, confirman los numerosos anlisis que
afirman que Amrica Latina est resignando posiciones en materia educativa
en el contexto internacional (PREAL 2001). Esta tendencia tambin es
vlida para los pases del Cono Sur, considerados de alto desarrollo humano
y entre los punteros de la regin en esta rea.

A continuacin presentamos los puntajes obtenidos por nuestras tres

unidades de anlisis y otros pases que obran como referencia comparada, en
las tres reas evaluadas en la prueba PISA. Asimismo, se asientan las

Programme for International Student Assessment de la OCDE, que cuenta

adems con pases invitados.

50
 diferencias en los puntajes obtenidos entre los cuartiles superiores e
inferiores de estudiantes.

Cuadro 2:
Pases seleccionados segn sus resultados en la prueba de Aprendizaje PISA.
Circa 2001.
Medias y dispersin.

Pases del Cono Sur

Lectura Matemtica (*) Ciencias
Media D i f 25% inf./ sup. Media Dif. 25% inf./ Media Dif.
sup. 25%
inf./
sup.
Argentina 418 151 385 154 396 151
Chile 410 122 376 125 415 128
Uruguay 434 163 412 138 438 153
Pases extra Cono Sur
OCDE 494 135 496 151 500 148
Brasil 403 151 350 128 390 129
Mxico 400 132 382 119 405 115
Per 327 133 298 159 333 120

Fuente: Elaboracin propia, en base a OECD/PISA (2003), OCDE/UNESCO-UIS (2003) y

Further Results from PISA (2000).

Notas (*): para Matemtica se consider el rea de contenido "espacio y orma".

Estos datos ameritan varias reflexiones. En primer lugar, si se considera a

los tres pases del Cono Sur conjuntamente, el desempeo de los estudiantes
es en todas las reas muy inferior al del promedio de las naciones de la
OCDE, algo superior al de Brasil y Mxico y muy superior al de Per.
Segundo, de la comparacin entre los tres pases, surge que dentro de un
contexto de relativa paridad, Uruguay obtiene los mejores puntajes en todas
las disciplinas, seguido por Argentina en Lectura y Matemtica y por Chile
en Ciencias. Por ltimo, Chile es -con diferencia- el pas en el que brecha
entre los desempeos de los estudiantes cuyos puntajes se ubican en los
cuartiles inferior y superior es menor.

51
En lectura, PISA establece 6 niveles de desempeo segn los puntajes
obtenidos. El nivel 1 (335 a 407 puntos) supone la posesin de las
competencias y conocimientos mnimos requeridos, en tanto por debajo de
ese puntaje se ubican los desempeos insuficientes.33 Los niveles 2 a 5, por
su parte, representan estndares crecientes de desempeo. Los datos sobre la
porcin del estudiantado ubicada en los niveles ms bajos aporta
informacin relevante sobre la calidad de la educacin .

Cuadro 3:
Pases seleccionados segn porcentaje de estudiantes clasificados en el Nivel
1 y Bajo el Nivel 1 en la prueba de Aprendizaje PISA en Lectura. Ao
2001.

OCDE (*) 19.1

Argentina 43.9
Chile 48.2
Uruguay (*) 39.8

Fuentes: OECD/PISA 2003, OCDE/UNESCO-UIS 2003 y Further Results from PISA 2000.
Notas (*): ao 2003.

Del cuadro anterior emerge en primer trmino la gran distancia entre el

rendimiento de los estudiantes de pases de la OCDE, y el de los pases del
Cono Sur. En stos, entre cuatro y cinco estudiantes de cada diez slo
disponen de competencias lectoras mnimas o directamente insuficientes. En
trminos comparativos, las cifras de Uruguay son algo mejores que las
argentinas y claramente superiores a las chilenas.

33
El nivel 1 se define de la siguiente forma: "El estudiante es capaz
localizar una o ms piezas de informacin explcitamente establecida y de acuerdo
con un nico criterio; identificar el tema principal o la intencin del autor en un
texto sobre un tema conocido; realizar conexiones simples entre la informacin en el
texto y el conocimiento cotidiano. Tpicamente, la informacin requerida es visible y
hay escasa o nula informacin que compita. El estudiante es explcitamente
orientado a considerar factores relevantes en la tarea y en el texto".

52
Financiamiento

El rezago del sistema educativo uruguayo en perspectiva comparada con

otros pases de la regin y el mundo halla una de sus principales
explicaciones en los bajos niveles de inversin pblica en educacin que el
pas ha exhibido en las ltimas dcadas. El siguiente cuadro permite
constatar, una vez ms, la fuerte relacin que existe entre desarrollo
humano e inversin educativa: los pases que ms recursos destinan a la
formacin de capital humano, en particular a la educacin, son los que
presentan niveles ms altos de desarrollo humano. En este contexto,
Uruguay parece ser un "caso desviado ", en tanto ocupa el puesto 46 entre
los 57 pases considerados de "alto desarrollo humano ", pero presenta uno
de los niveles ms bajos de gasto pblico en educacin, medido como
porcentaje del PBI: apenas el 2.6% en el bienio 2000-2002.

Cuadro 4
Pases seleccionados segn el gasto pblico en educacin que realizan,
ordenados por el puesto que ocupan en el ranking del ndice de Desarrollo
Humano. Serie 1990-2000/02. Porcentaje del PBI.

IDH 1990 2000-2002

1 Noruega 7,0 7,6
2 Islandia 5,4 6,0*
3 Australia 4,9 4,9
4 Luxemburgo 3,1 ..
5 Canad 6,5 5,2
6 Suecia 7,1 7,7
7 Suiza 4,9 5,8 *
8 Irlanda 4,8 5,5
9 Blgica 5,0 6,3
10 Estados 5,1 5,7
Unidos
34 Argentina .. 4,0
37 Chile 2,5 4,2
46 Uruguay 2,7 2,6
Fuente: PNUD (2005).

53
Notas: (*) la informacin surge del Instituto de Estadstica de UNESCO; (**) el dato
corresponde al bienio 2000-2001.

Sin perjuicio del incremento del gasto pblico en educacin plasmado en el

presupuesto 2005-2009, Uruguay sigue siendo uno de los pases de la regin
y del mundo que menos recursos destina a la enseanza. De acuerdo al
Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 2003, al mismo tiempo que
Uruguay se ubicaba en el puesto 40 en el IDH, lo haca en el lugar 120 (entre
149 pases) en el ranking de gasto pblico educativo como porcentaje del
PBI.

La insuficiente provisin financiera repercute directamente en el principal

rubro del gasto educativo: la remuneracin docente. Los salarios docentes
han sufrido un marcado deterioro en los ltimos aos como surge del grfico
siguiente.

Grfico 5:
Evolucin de las remuneraciones docentes (sueldos lquidos, incluyendo
partidas de alimentacin). Perodo 1997-2005. En pesos constantes de marzo
de 1997.

Fuente: Gerencia General de Planeamiento y Presupuesto de la ANEP.

Una mirada comparada arroja conclusiones similares. El salario inicial de un

maestro uruguayo representa el 69% del promedio salarial de los docentes de

54
educacin bsica de la regin, el 45% del de los pases de desarrollo humano
medio y el 24% del de los pases de desarrollo humano alto. Si bien Uruguay
integra el grupo de pases que el PNUD considera de "alto desarrollo
humano", el salario inicial que se destina a los maestros uruguayos apenas
equivale al 24% del promedio que se registra en ese grupo de pases (ANEP
2005).

Como cierre de este breve captulo es oportuno consignar el diagnstico de

las actuales autoridades educativas, presentado sintticamente en la
Exposicin de Motivos del Mensaje de Proyecto Presupuestal de ANEP para
el periodo 2006-2010:

"El anlisis de la situacin de la educacin en Uruguay permite concluir

que el Estado uruguayo se halla an muy lejos del cabal cumplimiento del
derecho a la educacin sin perjuicio de los esfuerzos realizados en
diferentes perodos. La significativa distancia que se advierte entre los
aprendizajes de los estudiantes de diferentes estratos socioeconmicos, la
persistencia a lo largo de los ltimos quince aos de elevadas tasas de
repeticin escolar y los muy altos niveles de desercin en la educacin
media, as como las carencias en la formacin de docentes, permiten
dimensionar cun lejos se encuentra el sistema educativo uruguayo de
lograr el cumplimiento cabal del derecho a la educacin ".

Presupuestos y dilemas de polticas

En la actualidad se est procesando, con menor visibilidad y repercusin

pblica de las deseables, un debate sobre la educacin nacional que
informar una nueva Ley de Educacin, en la que se establecern los
principios rectores de nuestro sistema educativo. Paralelamente, en su
gestin cotidiana y en algunas instancias de particular significacin - p o r
ejemplo, la prxima Rendicin de Cuentas- las autoridades educativas estn
llevando adelante sus propias lneas relativas a la orientacin, organizacin y
funcionamiento del rea.

En uno y otro escenario, el prospectivo y el de la administracin actual, los

decisores de las polticas educativas en particular, y ms ampliamente la
comunidad educativa en su conjunto, se hallan frente a un conjunto de

55
disyuntivas cuya resolucin es vital para orientar la marcha del sistema
educativo en el mediano y largo plazo.

Es cierto que no todo est en discusin, y que el actual gobierno de la

educacin y la fuerza poltica que lo sustenta han asumido explcita o
implcitamente un conjunto de presupuestos fundamentales que configuran
la matriz de las polticas sectoriales. Entre ellos pueden identificarse la
reafirmacin de la responsabilidad estatal por la educacin pblica, con los
consiguientes principios de gratuidad, laicidad y obligatoriedad y su fijacin
como cometido pblico esencial; la reivindicacin del "estado docente", que
supone la prestacin directa del servicio por medio de estructuras y
funcionarios pblicos; la gestin burocrtica de los recursos humanos,
revalorizando la carrera docente; la autonoma e integralidad del sistema
educativo, comprehensiva de sus distintas ramas; la priorizacin
presupuestal del gasto educativo; y la bsqueda de legitimacin social y
poltica de las grandes decisiones a travs de la participacin de los actores
involucrados. Aunque pueda parecer relativamente obvio, este catlogo
supone asunciones fundamentales, y descarta un men alternativo de
diversas polticas privatistas, radicalmente descentralizadoras y
gerencialistas que han figurado en la agenda de mltiples organismos
internacionales, autoridades educativas de otros pases de la regin e incluso
algunos -pocos- actores locales.

No obstante, la adopcin de las grandes lneas mencionadas no resuelve de

por s una serie de nudos centrales, de tensiones entre valores y opciones
disponibles para la educacin bsica y media, delineado sobre el trasfondo
del contexto social acuciante hoy asociado a la educacin pblica, que
impregna cada uno de los tpicos. Con la dosis de artificio y simplificacin
nsita en todo planteo dilemtico, traducimos esas alternativas en las
siguientes dicotomas, por cierto polmicas.

La primera oposicin se da entre la prestacin universal y la focalizacin de

las polticas educativas. Como es sabido, nos estamos refiriendo a la
principal poltica social de cuo universalista de nuestro pas. Baste ilustrar
este aserto con los 740 mil estudiantes y 51 mil funcionarios comprendidos
en las diversas estructuras de ANEP. Sin embargo, en virtud de las
agravadas condiciones sociales y econmicas de la poblacin escolar, en la
ltima dcada las polticas educativas focalizadas fueron en aumento. As, se

56
identificaron escuelas de "requerimiento prioritario" y luego de "contexto
socio - cultural crtico", hacia las que se desarrollaron varios programas
especficos. Las "Escuelas de Tiempo Completo" son, sin duda, la
herramienta ms importante en este sentido, a la que pueden adjudicrsele
logros en trminos de retencin de estudiantes y aprendizaje. Pero an estas
experiencias virtuosas suponen dos problemas. Primero, por su naturaleza,
algunas de estas polticas deberan unlversalizarse. Cuando la tendencia
internacional es a la extensin de la jomada escolar, no hay razn alguna
para que experiencias del tipo de las ETP se reduzcan slo a un sector de la
poblacin, ms all del lacnico argumento de que el presupuesto "no da
para todos". Segundo, estas polticas focalizadas son en s mismas muy
poco inclusivas: hoy atienden a slo 25.000 nios de aproximadamente
200.000 en situacin de pobreza. La disyuntiva, pues, es la de responder a
las necesidades particulares de amplios sectores de la poblacin, sin
convertir a un sistema escolar con tradicin universalista y pretensiones
igualadoras en un espacio segmentado entre "escuelas para pobres"
(atendidos) y "no tan pobres" (que, se supone, pueden esperar).

La segunda tensin guarda relacin con los niveles de centralizacin y

descentralizacin de la gestin del sistema educativo. Por cierto, nos
referimos a modalidades de descentralizacin que no implican una ruptura
con la unicidad del sistema y con las responsabilidades pblicas, que
habamos asumido como presupuesto. Sin llegar a este extremo, existe un
amplio camino para recorrer, que puede permitir a los centros educativos
ensayar experiencias de adaptacin de los contenidos y mtodos de
enseanza a su medio especfico, favoreciendo el liderazgo de los Directores
y la participacin de la comunidad educativa correspondiente al
establecimiento.

En tercer trmino, la poltica de mejoramiento de la remuneracin docente

puede basarse en el incremento de la remuneracin salarial, o en la
introduccin de mecanismos de incentivos econmicos vnculados al
rendimiento. Es obvio que mayores partidas salariales no aseguran de por s
una mejor enseanza. Pero dado el deterioro de los sueldos docentes,
comprobable tanto en series histricas nacionales como en el contexto
regional, es ilusorio pensar en cambios cualitativos sin un incremento
general de las remuneraciones, para favorecer la plena profesionalizacin
de maestros y profesores. En la situacin salarial actual, los incentivos de

57
naturaleza selectiva son impotentes para producir las transformaciones
necesarias en el nivel agregado del sistema. No obstante, luego de obtenidas
cotas decorosas en las remuneraciones, sera oportuno considerar el posible
impacto de asignaciones econmicas extraordinarias como contrapartida a
conductas y tareas que se consideren de importancia estratgica
(perfeccionamiento, presentismo, prestacin de funciones en escuelas de
contextos crticos, extensin de jornadas y del ciclo escolar).

Un cuarto dilema, especialmente presente en la enseanza secundaria, opone

las estrategias para la retencin del estudiante en el centro educativo, con la
calidad y niveles de exigencia debidos del proceso de enseanza.
Experiencias de los ltimos aos que priorizaron el primer trmino, en
general asociadas a sistemas de evaluacin y promocin de grado muy laxos,
supusieron en los hechos combatir el abandono escolar al precio de escasos
aprendizajes, repeticin de cursos y rezago. Estudios extranjeros y
nacionales evidencian que las escuelas que obtienen los mejores logros, an
en los contextos ms difciles, son las que cuentan con docentes que no se
resignan a este intercambio perverso y apuestan a que todos los nios y
jvenes puedan aprender.

La quinta disyuntiva opone a las escuelas como centros educativos con su

funcin como nodos de polticas sociales. En los ltimos aos ha sido
creciente la prestacin de otros servicios sociales -principal, aunque no
exclusivamente, alimentarios- desde los establecimientos, aprovechando su
extensin cuantitativa y diseminacin territorial, de modo de constituirlos en
parte de una red de asistencia social bsica. Probablemente tambin esta
sea una prctica ineluctable dada la situacin social. Pero debe llamarse la
atencin sobre la necesidad de preservar la misin genuinamente educativa
de escuelas y liceos, y especialmente evitar la dispersin de tiempo y
energas docentes en estos cometidos paralelos. La constitucin de equipos
interdisciplinarios de apoyo y la coordinacin interministerial para la
prestacin de las otras funciones puede contribuir al debido equilibrio de
los valores comprometidos.

En sexto lugar, debera replantearse la tradicional asignacin de los

estudiantes a un centro de enseanza en base a criterios territoriales, en
detrimento de una mayor movilidad estudiantil. Especialmente en la ciudad
de Montevideo, la tendencia de segmentacin socioeconmica y cultural de

58
las distintas zonas se ve retroalimentada por el anudamiento estudiante -
escuela- barrio (en su versin ms preocupante: estudiantes pobres, en
escuelas pobres, de barrios pobres), del que slo suelen escapar sectores de
la clase media con mayores recursos para burlar las restricciones
reglamentarias. Habindose comprobado en otras latitudes la influencia
positiva del denominado "efecto pares", sera deseable ampliar
progresivamente la conformacin de grupos de alumnos de distintas
procedencias y capitales culturales.

La sptima contradiccin tiene un buen recorrido en las discusiones de los

ltimos aos: formacin para la ciudadana versus preparacin para el
ingreso al mercado laboral. Si despojamos a ambos trminos de sus
expresiones e intenciones ms vulgares, se trata de una falsa oposicin entre
la trasmisin de contenidos "generalistas" o, en su defecto, el desarrollo de
destrezas y saberes instrumentales. Obviamente, mal puede reivindicarse la
promocin ciudadana si no se facilita el ingreso del individuo al mundo del
trabajo, esfera privilegiada de socializacin y de desarrollo individual. Por
contrapartida, una adecuada formacin bsica es hoy imprescindible para
favorecer la adaptacin de los sujetos a los continuos cambios del entorno y
de las demandas laborales. Una adecuada resolucin de estas cuestiones
impactara en aspectos tales como los contenidos curriculares generales y el
rediseo del segundo ciclo de la educacin media, tradicionalmente de
carcter preuniversitario.

Intencionalmente dejamos para el final las definiciones sobre el

financiamiento de la educacin pblica, que aparece como determinante
ltima de muchas de las alternativas planteadas. Es verdaderamente
llamativo advertir que en la Exposicin de Motivos del ltimo mensaje
presupuestal de ANEP se plantea recurrentemente la carencia de edificios y
aulas escolares como obstculo para el desarrollo de distintas innovaciones;
llanamente, las polticas supeditadas a las inversiones necesarias en
infraestructura bsica. La opcin que ha adoptado el gobierno es la del
financiamiento incremental, de crecimiento gradual y sostenido a lo largo
del perodo quinquenal, que de cumplirse recin nos colocar dentro de
cuatro aos en niveles parecidos al gasto educativo actual de la mayora de
los pases de la regin. Si bien el presupuesto votado el ao pasado evidencia
la prioridad relativa otorgada al sector y supone un esfuerzo financiero, no
alcanza an a explicitar una voluntad de constituir al gasto educativo como

59
inversin estratgica, palanca para el desarrollo social y econmico, y
dispositivo orientador de las futuras necesidades del gasto pblica Es ya un
lugar comn -como lo son muchas verdades simples- que lo que no se
invierte hoy en educacin se gastar maana en planes de rescate social, o
directamente en seguridad y crceles.

El tipo de apuesta financiera que la comunidad haga por la educacin

pblica no supera de por s las contradicciones enunciadas, pero puede
condicionar y simplificar - d e mala manera- la resolucin de estos dilemas.
An bajo los citados presupuestos de polticas delineados por el gobierno
progresista, y contrariando los objetivos de las autoridades educativas, un
financiamiento inadecuado probablemente derivara, por la fuerza de los
hechos, en una mera ampliacin del catlogo de polticas focalizadas,
conviviendo con mejoras salariales acotadas y eventualmente selectivas para
los docentes, reduciendo las oportunidades para la innovacin y condenando
a los establecimientos escolares al rol de centros de contencin social y
pobres rendimientos educativos. Esto es, a una nueva postergacin de las
justificadas expectativas puestas en la educacin.

Referencias bibliogrficas

ANEP (2005): Proyecto General de Presupuesto de Sueldos, Gastos e

Inversiones 2005-2009, Exposicin de Motivos, ANEP, Montevideo.

Bentancur, Nicols (2005). "Equidad educativa en Uruguay: alternativas de

polticas y distribucin social de los aprendizajes a la luz de las
experiencias del Cono Sur". Ponencia presentada en el Primer Congreso
Nacional de la Sociedad Argentina de Estudios Comparados en Educacin,
noviembre 2005, Bs. As.

De Armas, Gustavo (2006): La reduccin dla pobreza infantil en Uruguay

durante 2005. Logros alcanzados, posibles impactos de las polticas y
asignaturas pendientes, Documento de Trabajo, UNICEF - Uruguay,
Montevideo.

De Armas, Gustavo (2006): "Sociedad y polticas sociales en Uruguay

desde la restauracin democrtica al triunfo de la Izquierda "(en prensa).

60
MEC (2005): Anuario Educativo 2004, MEC, Montevideo.

OECD/PISA (2003)

OCDE/UNESCO-U1S (2003)

OECD (2005): Education at a Glance 2005, OECD.

PNUD (2006): Informe de Desarrollo Humano 2005, PNUD, Madrid.

 Las polticas de educacin superior
ante los desafos de la sociedad del conocimiento.

Jorge Landinelli 34

Esta exposicin procura la revisin panormica de un/grupo de problemas

que afectan el desenvolvimiento de las polticas pblicas de educacin
superior en los nuevos contextos de reconfiguracin de la lgica expansiva
de las economas capitalistas ms avanzadas, de acentuacin del proceso de
globalizacin y de emergencia de las llamadas sociedades del conocimiento.
Su finalidad es ofrecer sumariamente algunos elementos de anlisis que
permitan observar la realidad de la Universidad pblica en el pas y sus
alternativas de perfeccionamiento, desde la perspectiva ms amplia e
inclusiva de los fenmenos que afectan a las polticas universitarias en el
conjunto de Amrica Latina.

1. El debate sobre la transformacin de las Universidades.

Es innegable que la fisonoma de las sociedades latinoamericanas actuales

es muy diferente a la que en el pasado dio marco a la elaboracin del
grueso de los atributos organizativos y acadmicos que han distinguido a
sus universidades, las que han penetrado un campo de interrogantes nuevas,
impensadas hace apenas algunos aos. Por ello, con mltiples significados y
consecuencias, la exigencia de comprometer a la educacin superior pblica
en polticas de cambios profundos constituye un reclamo corriente, un
presupuesto de los anlisis que con muy dismiles enfoques abordan su
situacin. Desde el interior de la vida universitaria, desde segmentos
sensibles de la sociedad civil, desde los sistemas polticos y desde las
formulaciones de muy gravitantes organismos internacionales
especializados, agencias financieras y entidades multilaterales de crdito, se
insiste en que las universidades deben cristalizar las rectificaciones que les
permitan actuar en un mundo supeditado a mutaciones que se acumulan con
una rapidez indita en la historia.

34
Magster en Ciencia Poltica. Investigador en Polticas Universitarias del
Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la
Repblica.

62
 La resolucin de los problemas referidos al desgaste de las formas de gestin
y gobierno, a la consolidacin de financiamientos adecuados, al incremento
persistente de la matrcula, al deterioro de la eficiencia acadmica, a la
dificultad para dar cuenta de los cambios en el mundo del trabajo y las
estructuras de las profesiones, a la relevancia de los conocimientos
cientficos, a la resignificacin de la incumbencia cultural y el compromiso
con la modernidad, entre otros muchos fenmenos han colocado en
controversia la legitimidad de las finalidades pblicas de la institucin
universitaria. Lo que ahora caracteriza la forma en que son interpelados los
sistemas de educacin superior en el continente es la dilucidacin genrica
de sus misiones, fines y objetivos, ms que uno u otro aspecto aislado de su
funcionamiento.

En el transcurso de los aos ochenta del siglo pasado la idea de reforma

integral de las universidades apareci en visiones tan fuertemente
antagnicas como las de la cosmovisin neoliberal o las del paradigma
providente, universalista e integrador. En el primer caso, se ha tratado de
una concepcin en la que el sector pblico pasa a ocupar un lugar subsidiario
en el terreno de la educacin superior, para dejarlo abierto a la reasignacin
de los derechos de propiedad, a la operacin empresarial privada, a la
eleccin del consumidor y a la discriminacin del mercado. En el segundo
enfoque, se ha reivindicado el compromiso estatal en la organizacin y
fomento de oportunidades socialmente equitativas en el terreno educativo,
articuladas por el reclamo democrtico de garantizar desde la esfera poltica
no solamente la seguridad jurdica de los ciudadanos sino tambin mbitos
de vida protegidos, para asegurar sus condiciones de existencia en una
sociedad de desarrollo equilibrado.

La concepcin neoliberal gener en muchos pases la hechura de un abanico

de decisiones y acciones de reforma de la educacin superior inducidas por
las presiones externas del poderoso predicamento de las agencias
multilaterales de crdito, particularmente del Banco Mundial, y por la
concordante actitud liberalizadora de los gobiernos inspirados en la voluntad
de minimizar su participacin en el terreno social y econmico. Por otra
parte, el cuerpo de postulados de impronta providente se tradujo en una
alternativa de cambios en la educacin superior, ligada a la reflexin crtica
de las propias entidades universitarias y a los importantes aportes de la
UNESCO a la conceptualizacion de polticas sectoriales (CMES.1998) que,

63
ms all de su duradero y vigente mrito programtico, solo
excepcionalmente produjeron polticas concretas.

2. La orientacin de las recientes polticas pblicas de educacin

superior.

2.1. Qu es lo que le ha reprochado el doctrinarismo neoliberal a los

modelos latinoamericanos clsicos de organizacin de la universidad
pblica?. Indicativamente pueden subrayarse algunos elementos:

son organismos disfuncionales en relacin a los programas dirigidos a la

reduccin del andamiaje operativo del Estado y al ajuste del gasto pblico;
son estructuras atrapadas en hipertrofias burocrticas y corporativas
endmicas, renuentes a cualquier clase de contralor extemo, que han
derivado en deficientes niveles de desempeo en el gobierno y la gestin;
son instituciones de alto costo que, en situaciones de constante crisis fiscal,
constituyen un peso desmesurado sobre los contribuyentes;
son entidades que carecen de capacidad selectiva, lo cual determina que
asuman un volumen exorbitante, consecuencia de las polticas de admisin
indiscriminada que expresan una concepcin equivocada de la educacin
universitaria como derecho sustancial u ordinario de las personas.

2.2. As, desde esa estimacin crtica, se preconiz como un principio comn
a la mayora de las ms cercanas polticas pblicas de reforma universitaria
la confeccin de un repertorio de formas potentes de conexin con las
demandas del capital y la lgica del mercado: arancelamiento de las
instituciones pblicas, diversificacin competitiva de la oferta de educacin
superior, respaldo a la multiplicacin de las entidades privadas vendedoras
de servicios educativos, adaptacin de los criterios de calidad educativa a la
estimacin mercantil de costo beneficio. De hecho, con distintos matices
polticos e ineludibles adaptaciones a las peculiaridades nacionales, en la
pasada dcada de los noventa se expandi sobre las universidades una ola de
disposiciones normativas inspiradas en la idea de que los servicios de
educacin superior constituyen bsicamente estructuras de produccin y
consumo. Diez pases aprobaron nuevas leyes de liberalizacin de los
sistemas de educacin superior (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,
El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam y Paraguay) y en otros muchos

64
casos se procesaron cambios anlogos sin recurrir a innovaciones legales
(Costa Rica, Mxico, Per).

2.3. En sntesis, en el fondo de las perturbaciones crticas que enfrentan las

universidades latinoamericanas ha radicado una paradoja. En el plano
retrico los gobiernos han destacado la importancia del conocimiento como
pieza clave para el crecimiento econmico y el bienestar de las sociedades y,
al mismo tiempo han presenciado el aumento sin precedentes de la demanda
social por educacin superior y el cambio radical en su significado. Sin
embargo la evolucin de las universidades pblicas no fue identificada con
el inters comn sino con fines particularistas y metas de realizacin
personal excesivamente caras, por lo cual la mayora de las polticas
diseadas para ellas han estado determinadas por la voluntad de reducir las
obligaciones financieras del erario estatal y alentar la privatizacin. La
consecuencia visible es que se ha provocado el deterioro del prestigio de la
educacin superior pblica y se han acrecentado de modo alarmante las
dificultades de los sistemas locales de conocimiento para dar respuesta a las
demandas ms acuciantes de la poca.

2.4. El segmentado panorama de la educacin superior latinoamericana,

motivado en las ltimas dcadas por su acelerada desregulacin, muestra un
mosaico institucional incoherente, disperso y de muy escasa cobertura (un
promedio de 19% de los jvenes entre 18 y 24 aos de edad, frente a casi el
65% en los pases de la OCDE). El continente cuenta con casi seis mil
instituciones postsecundarias de muy diverso tipo, magnitud y relevancia,
entre las cuales unas novecientas son identificadas como universidades
formalmente habilitadas. En la mayora de los pases, cualquier
sistematizacin de experiencias debera deslindar instituciones pblicas y
privadas, laicas y confesionales, nacionales y estaduales o comunales, de
masas y de elites, de investigacin y de adiestramiento profesional, institutos
politcnicos, centros de educacin a distancia, filiales bajo franquicia de
entidades extranjeras , entre otros formatos de provisin educativa que
conforman un cuadro desordenado de diseos organizativos dispares y
subsistemas independientes.

65
3. El papel de las Universidades en las sociedades del conocimiento.

3.1. Transitamos una etapa del proceso histrico mundial en la que el valor
agregado de la utilizacin idnea del conocimiento incorporado como valor
agregado a la produccin y el trabajo es el factor determinante de la creacin
de riquezas. La experiencia internacional muestra que la revaloracin social
de la educacin es uno de los cimientos esenciales del desarrollo y del
mejoramiento de las condiciones de vida de las poblaciones. No obstante,
cuando las civilizaciones contemporneas ms prosperas establecen el
prototipo de la sociedad del conocimiento, la regin latinoamericana
muestra fuertes tendencias a la marginalidad.

3.2. La educacin superior puede ser uno de los instrumentos principales

para revertir esa situacin, moldear nuevas ideas y opciones que faciliten el
progreso social. En ese sentido, la pertinencia de sus distintas funciones es
el elemento vital para considerar el conocimiento desde el prisma de los
derechos de los ciudadanos, para estimular la innovacin y la creatividad,
lograr mayor bienestar, perfeccionar la produccin, mejorar la
competitividad y lograr una satisfactoria insercin de los pases en la
economa mundial. Del mismo modo que en anteriores circunstancias, las
universidades deben colocar a la ciencia y la tcnica como un asunto de
inters pblico para que las sociedades puedan discernir sus opciones de
futuro y aspirar a los beneficios del desarrollo:

contribuyendo con su capacidad crtica y propositiva a la

transformacin de las estrategias de crecimiento econmico
dominantes en el ltimo lapso histrico;
alentando desde la comprensin cientfica modelos de desarrollo
compartido, sustentables equitativos y de espritu democrtico;
reduciendo el dficit que actualmente existe en materia de recursos
profesionales y tcnicos en condiciones de actuar en el marco de los
nuevos paradigmas productivos;
creando competencias para una conexin provechosa entre el saber
cientfico o tecnolgico y las dimensiones del mundo de la
produccin y el trabajo;
aportando a la constitucin de marcos sociales cohesivos y al
mejoramiento de las condiciones de existencia de los individuos;

66
 promoviendo enlaces con la modernidad, entendida como creencia
en la razn y en el reconocimiento de la pluralidad de las categoras
culturales como soporte de las identidades colectivas y de los
derechos polticos y sociales de la ciudadana.

3.3. La viabilidad de esa alternativa de potenciar la produccin y

valorizacin de conocimientos pertinentes a los contextos regionales,
jerarquiza el papel particular de la institucin universitaria. Desde esa
perspectiva se ha subrayado recientemente que "si se ven privadas de la
posibilidad de desempear esa funcin de investigacin, descubrimiento e
innovacin, las instituciones de enseanza superior quedan reducidas a la
condicin de centros de enseanza terciaria, que son una mera
prolongacin de los centros docentes de primaria y secundaria. La
confusin semntica entre enseanza superior y enseanza terciaria puede
tener graves consecuencias en muchos pases en desarrollo que, debido a
una forma de divisin del trabajo internacional, corren el riesgo de
limitarse a promover una enseanza de tipo terciario, en la creencia de que
estn promoviendo una enseanza superior. Hay que tener sumo cuidado en
evitar ese escollo y para ello es importante fomentar prioritariamente la
investigacin (...) todo pas tiene que beneficiarse no solo de una enseanza
terciaria sino tambin de los frutos de la investigacin, independientemente
de su marco cultural y nivel de desarrollo econmico. Por eso es
preocupante ver como los centros docentes de algunos pases en desarrollo
se especializan en la enseanza terciaria en detrimento de las actividades de
investigacin. Esa especializacin es tanto ms perjudicial en tanto no
permite la valorizacin de los conocimientos locales y consolida an ms el
adelanto de los pases industrializados en trminos de productividad de la
investigacin universitaria y de nmero de investigadores " (UNESCO,
2005).

4. Las condiciones internacionales para el desarrollo de la educacin

superior.

4.1. Desde la perspectiva latinoamericana actual es relevante el examen de

las condiciones dispares y las diferencias de oportunidades que plantea la
nueva divisin internacional en materia de educacin superior e
investigacin, pautada por un conjunto de limitaciones y riesgos:

67
 la profundizacin de asimetras y rezagos de la regin en relacin a los
pases industrializados, determinada por la "creciente ampliacin de la
brecha mundial en la generacin, posesin y administracin del
conocimiento" (UNESCO, 2003);
la supremaca de los principios y mecanismos de mercado como referencia
para definir, condicionar y discriminar las prioridades de la investigacin
cientfica en "reas escogidas por su importancia para la ventaja comparativa
de los pases en vas de desarrollo" (Banco Mundial, 2001);
la concentracin de la capacidad de decisin sobre la orientacin de las
polticas acadmicas y cientficas en organismos especializados de los pases
ms avanzados, en las entidades multilaterales de financiamiento u otros
actores supranacionales;
la potente promocin transnacional de modelos de legitimidad cientfica,
distribucin de prestigios acadmicos y beneficios materiales, muy
frecuentemente distantes de los imperativos ticos, socialmente
responsables, que deberan ubicar a la ciencia latinoamericana como un
problema de control ciudadano o de dominio pblico;
la expansin del suministro transfronterizo de servicios educativos,animado
por la emergencia de nuevos proveedores ligados a las finalidades de lucro
de poderosos emprendimientos inversores del capital transnacional que
desplazan o asimilan a las instituciones domsticas, tendencia que ha
encontrado su momento de condensacin en la Organizacin Mundial del
Comercio, donde la educacin ha sido incluida como bien de consumo
transable en la ronda de negociaciones del Acuerdo General de Comercio de
Servicios, y en las disposiciones que en el mismo sentido han establecido los
Tratados de Libre Comercio con los EE.UU. .

4.2. El fenmeno de la globalizacin apoyado en la economa de mercado y

el desarrollo tecnolgico, se traduce para las universidades latinoamericanas
en una fuerte presin hacia la internacionalizacin subordinada en un
ambiente de ascendente mercantilizacin de la produccin y uso del
conocimiento, el cual afecta no solamente a las instituciones que componen
los subsistemas pblicos sino tambin a aquellas que integran los
subsistemas privados de raigambre nacional. En palabras de un destacado
especialista: "Una revolucin est sucediendo en la educacin. La
educacin se est transformando en un bien de consumo comercializado
internacionalmente. Ya no es vista principalmente como un conjunto de
habilidades, actitudes y valores necesarios para el fortalecimiento de la

68
ciudadana y para la efectiva participacin en la sociedad moderna, o sea,
como una contribucin clave al bien comn de cualquier sociedad. En lugar
de esto, cada vez ms se ve como un bien de consumo que puede ser
adquirido por un consumidor para apropiarse de habilidades que sern
utilizadas en el mercado; o es vista como un producto que puede ser
comprado o vendido por corporaciones multinacionales, instituciones
acadmicas convertidas en negocios y por otros proveedores " (Philip G.
Altbach, 2002).

4.3. La alternativa a la globalizacin neoliberal y la intemacionalizacin

lucrativa de la educacin superior no puede ser el encapsulamiento de las
instituciones, el repliegue a un desenvolvimiento autosostenido de las
Universidades o a las comunidades acadmicas y cientficas autoreferidas.
Est fuera de discusin que en la poca actual la calidad de la educacin
superior de los pases est cada vez ms vinculada a su capacidad de
interactuar positivamente en el plano de la cooperacin internacional,
buscando convergencias provechosas sustentadas en la confianza y el
beneficio compartido entre los organismo educativos. La extensin de la
vida universitaria ms all de fronteras, movilizando solidariamente sus
capacidades, aprovechando mediante iniciativas coherentes y sinergias los
recursos disponibles de conocimiento en ciencia y tecnologa, es un
elemento consustancial al cumplimiento de las finalidades pblicas y a la
proyeccin de futuro de las universidades. Frente a la concepcin de la
educacin superior transnacional en trminos puramente comerciales,
estimulada por el aumento de la demanda de titulaciones, la escasez del
financiamiento de los establecimientos pblicos y la diversificacin de los
proveedores privados, es posible reivindicar la necesidad cada vez mayor de
"una dimensin internacional e intercultural que sierva al mejoramiento de
la calidad acadmica" (AIU, 2005).

5. Algunos asuntos de agenda poltica universitaria.

5.1. Inmersos en ese escenario se distinguen aquellas entidades universitarias

complejas que, eludiendo situaciones de reflujo y desencanto, han intentado
asumir procesos de modernizacin destinados a superar obsolescencias,
perfeccionando los alcances de su misin pblica, buscando responder desde
el compromiso democrtico a los desafos planteados por la participacin en
las sociedades del conocimiento.

69
5.2. En la arena interna, tratando definir polticas encaminadas hacia metas
estratgicas que impidan el estancamiento y habiliten a la transfiguracin de
las persistentes rigideces que atrofian a muchas instituciones:

la ampliacin equitativa de la cobertura poblacional del alumnado

universitario, para responder a las necesidades formativas de las nuevas
generaciones y a las exigencias de recursos humanos competentes que exige
la incorporacin a las sociedades del conocimiento;
la renovacin curricular, la innovacin pedaggica y la utilizacin de las
nuevas tecnologas comunicacionales, para promover el cambio en las
prcticas docentes, la versatilidad de los planes de estudio, los aprendizajes
alternativos y la formacin de nuevos campos de conocimiento
interdisciplinario;
la expansin de los programas de educacin permanente, para la
capacitacin continua de los graduados universitarios, sometidos a las
exigencias cambiantes de la empleabilidad;
el aumento sostenido de los posgrados de naturaleza acadmica, conectados
a la renovacin y d desarrollo de personas competentes para la prctica
cientfica en las diferentes disciplinas y reas del conocimiento;
el estmulo al desenvolvimiento armonioso e integral de la investigacin
cientfica, velando por la bsqueda de la excelencia y el desarrollo de la
capacidad de creacin en todas sus ramas, para coadyuvar a la construccin
de sistemas locales de conocimiento en los que la actividad de las
universidades debe jugar una funcin vital (ms del 80% de la investigacin
cientfica latinoamericana est radicada en las universidades, bsicamente en
las pblicas).
la jerarquizacin de las actividades de extensin o servicio a la comunidad,
aportando conocimientos pertinentes que apunten a resolver problemas
concretos de la sociedad, particularmente en relacin a las polticas de
equidad para el equilibrio social;
el establecimiento de puentes dirigidos al fomento de los procesos de
innovacin, transfiriendo y aplicando conocimientos a la resolucin de
demandas de los diferentes componentes del sistema productivo de bienes y
servicios;
la mejora de las interacciones con las dems esferas del sistema educativo,
contribuyendo a los procesos de formacin docente, atendiendo a la utilidad

70
de la investigacin educativa que se lleva a cabo en las universidades y
consolidando proyectos acadmicos comunes.
la promocin de la plena profesionalizacin del personal acadmico,
mejorando las remuneraciones laborales, las posibilidades formativas, los
incentivos intelectuales y las condiciones ambientales que permitan
incrementar su dedicacin y optimizar su desempeo;
la mejora de los mecanismos de gobierno democrtico y de gestin
acadmica y administrativa, mediante la implantacin de polticas de
aseguramiento de la calidad, legitimadas por protocolos de evaluacin
institucional participativos y confiables, encaminados a asegurar la
regeneracin de los proyectos acadmicos y el perfeccionamiento de los
procesos de toma de decisiones.

5.3. En la rbita extema, reafirmando la trascendencia de los procesos de

intemacionalizacin en trminos solidarios y cooperativos, como requisito
ineludible para impulsar el desarrollo de las instituciones universitarias y
evitar el vaciamiento cultural y cientfico promovido por la comercializacin
transnacional de la educacin superior y el repliegue de las capacidades de
regulacin estatal en el terreno educativo. Esto implica consolidar la
elaboracin de consensos en relacin a una serie de propsitos clave que
requieren un marco de polticas pblicas especficas:
incrementar el papel activo de las universidades en los sistemas de
colaboracin acadmica internacional interinstitucionales o
intergubernamentales-, desarrollando capacidades especficas y
promoviendo experiencias asociativas informadas por principios de
complementariedad y beneficio mutuo;
otorgar prioridad a los procesos de integracin universitaria
regional, que pueden proporcionar un basamento coherente a la
presencia colectiva de las instituciones en el mbito de la
cooperacin y la negociacin con las entidades acadmicas de los
pases centrales, con los organismo internacionales y las agencias
multilaterales de financiamiento;
atender al impacto de la globalizacin en el mundo acadmico,
promoviendo en cada pas nuevos enfoques e instrumentos
legislativos competentes para superar el dficit en el control de la
expansin transnacional indiscriminada del comercio de educacin

71
 superior, favorecido por la acrecentada movilidad del capital y la
tecnologa;
promover o respaldar acuerdos intergubernamentales que atiendan
al mejoramiento de la calidad de la educacin superior,
estableciendo los marcos jurdicos comunes que aseguren su
suministro como un bien pblico de cada uno de los pases;
expandir y consolidar los mecanismos nacionales y regionales de
acreditacin de carreras universitarias, entendidos como piezas de
importancia para impedir el credencialismo mercantil, afirmar la
calidad de las prestaciones educativas, promover la superacin
acadmica, estimular la armonizacin de los objetivos auriculares e
instrumentar la testificacin de la credibilidad de las titulaciones que
se otorgan en las universidades;
respaldar el avance hacia un espacio latinoamericano de la
educacin superior, a travs de la convergencia de las promisorias
redes universitarias ya existentes en las subregiones del continente y
la creacin de otras, animadas por programas horizontales de
fortalecimiento cientfico y tecnolgico, capaces de auspiciar
proyectos de trabajo comunes, procesos de movilidad acadmica y
una mejor utilizacin de los recursos humanos y materiales
disponibles, favoreciendo as la integracin econmica, poltica,
educativa y cultural.

6. Conclusiones

6.1. Durante los prximos aos las posibilidades de desarrollo de Amrica

Latina estarn ligadas a la capacidad de los diferentes pases de dirimir la
conjugacin de por lo menos cinco postulados:
elaboracin de democracias polticas completas y estables,
expansin de la ciudadana en el marco de procesos sociales
equitativos y cohesivos,
desenvolvimiento de sistemas productivos sustentables, innovadores
y competitivos en el contexto mundial,
consolidacin a escala regional y subregional de acuerdos de
integracin amplios, solidarios y eficientes,
constitucin endgena de la modernidad como expresin racional y
sistmica de la diversidad cultural.

72
 En todas esas dimensiones de la transicin hacia el progreso, la participacin
de las instituciones de educacin superior universitaria es imprescindible.
Particularmente cuando ellas procuran dotar de significado pblico al
dominio sobre el saber, agregando a su responsabilidad consustancial de
formacin y certificacin en competencias y habilidades profesionales para
satisfacer a los individuos y al mercado de empleo, el imperativo tico de
incidir sobre la realidad mediante el cultivo plural, riguroso y pertinente de
las capacidades de creacin de conocimiento.

6.2. En el caso uruguayo, la Universidad de la Repblica, que absorbe el

grueso de la demanda agregada de educacin superior, histricamente ha
proporcionado a la sociedad una va importante de movilidad social
ascendente y un mbito privilegiado de la iniciativa intelectual y la
produccin cientfica. El subsistema privado nacional, constituido en una
realidad acadmica socialmente reconocida, se ha desenvuelto de un modo
gradual, ordenado por claras regulaciones estatales (Decreto 308/95) que,
ms all de insuficiencias e imprescindibles necesidades de mejora, han
proporcionado un marco slido de garantas pblicas y de seguridad jurdica
a las instituciones. De hecho el Uruguay, que cuenta en la educacin
superior con una cobertura mayor al 30% entre los jvenes de 18 a 24 aos
de edad, se ubica entre los pocos pases latinoamericanos con un sector
universitario privado pequeo (una tasa de matrcula en el entorno del 10%),
contrastante con otros donde los emplazamientos particulares son
dominantes (por ejemplo, Brasil, que tiene una escasa cobertura poblacional
del 12% y alcanza una tasa de matrcula privada superior al 70%).

6.3. El proceso de la Universidad de la Repblica en las ltimas dos dcadas

ha estado pautado por la voluntad de cambio. En un arraigado entorno
cultural de fidelidad a los principios de la autonoma y el cogobiemo, a los
valores discursivos y simblicos afincados en su trayectoria y marcados en
su ordenamiento legal, la institucin ha buscado disear e implementar
respuestas concretas a las exigencias de transformacin que se han volcado
sobre ella. Esta aseveracin remite a un anlisis de su dinmica de reformas
que excede las finalidades de esta presentacin, aunque es observable, entre
otras dimensiones, en las novedades incorporadas al formato de su
estructura organizativa y de gobierno, en la di versificacin y mejoramiento
de la oferta educativa, en el desarrollo de programas de estmulo a la
investigacin cientfica, en el impulso a los programas de posgrado, en las

73
labores de extensin y servicio a la comunidad, en el relacionamiento con el
sector productivo y el mundo del trabajo, en la ampliacin de los programas
de educacin continua, en la creciente profesionalizacin del personal
acadmico, en la bsqueda de instrumentos orientados al aseguramiento de
la calidad, en el compromiso activo con polticas de internacionalizacin
solidaria.

No obstante, tal cual lo seala el Plan Estratgico de la Universidad de la

Repblica (PLEDUR), el proceso de reforma es insuficiente, sus logros son
todava parciales, est an lejos de alcanzar las metas deseables y enfrenta
desafos complejos que componen una ineludible y urgente agenda de
superacin institucional: la promocin de la equidad social y geogrfica de la
educacin superior; el desarrollo y consolidacin de las experiencias de
descentralizacin territorial; la ampliacin y el perfeccionamiento de la
actividad cientfica, la aplicacin tecnolgica, la creacin intelectual y
artstica; la renovacin pedaggica y la revisin constante de la oferta
curricular; la ampliacin del relacionamiento con las demandas de la
sociedad, orientado a la identificacin y resolucin de problemas; la
convergencia con otras esferas del sistema educativo nacional; la
modernizacin de la gestin acadmica y administrativa; el enriquecimiento
de la democracia interna plasmada en el cogobiemo integral.

6.4. La muy amplia problemtica, apenas esbozada indicativamente, que se

suma en la agenda de transformaciones de la Universidad pblica en el pas,
no puede ser resuelta exclusivamente desde los resguardos legtimos de su
autonoma. La verificacin de soluciones duraderas supone un debate
profundo que mplique el diseo de ms eficaces espacios de dilogo de los
universitarios con el gobierno, el sistema poltico y las diversas expresiones
orgnicas de la sociedad civil, para hacer posible el esfuerzo dirigido a
conjugar inteligencia, produccin, igualdad y ciudadana.

Ese sentido del cambio educativo puede ser apoyado por una nueva
generacin de polticas pblicas de educacin superior, justificadas en la
atencin a las incertidumbres que surgen de las nuevas circunstancias que
plantea el contexto global a la educacin y en los consensos posibles para
transformar un estado de cosas preocupante, desarrollando acciones que
contribuyan a la consolidacin de las fortalezas y a la superacin de las

74
debilidades, limitaciones y retrasos que evidencia la realidad universitaria y
el marco normativo en el que ella se desenvuelve.

Sin embargo, no hay que creer que el objetivo de las polticas pblicas puede
ser resolver los problemas desde el Estado. Ellas pueden aportar a la
construccin de una plataforma positiva movilizando medios y recursos
legtimos, proponiendo una nueva representacin de los problemas. Pero
resulta importante reafirmar la idea de que en realidad los dilemas son
resueltos por los actores sociales mediante la autocomprensin de sus
finalidades, la implementacin de sus estrategias, la gestin de sus conflictos
y la participacin en los propsitos que se elaboran polticamente en las
configuraciones autnomas de los escenarios institucionales.

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75
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pblico o bien de mercado?. Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa
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Paper N 4.
UNESCO (2003). Educacin Superior: reforma e internacionalizacin.
Brasilia. UNESCO - Brasil.

76
 La Educacin despus del Debate Educativo.

Luis Garibaldi35

En el ao 2006 la educacin vivi un tiempo de Debate Educativo coronado

con el Congreso Nacional de Educacin. El gobierno, en acuerdo con la
ANEP y la Universidad, impuls un proceso de participacin indito en la
vida del pas, muy especialmente en la educacin.

La propuesta estuvo motivada en la necesidad de promover cambios en la

educacin uruguaya y busc darle la palabra a los sectores directamente
involucrados para recoger propuestas y opiniones. Pero sobre todo se
propuso crear condiciones para una participacin activa de toda la
sociedad.

El Debate Educativo realiz no pocos aportes al objetivo de elaborar un

proyecto educativo nacional pensado a largo plazo. Aport la idea de que la
educacin es ms que la institucionalizacin y que toda la sociedad puede y
debe participar en la elaboracin de polticas educativas.

La participacin promovida cort con el pasado autoritario que releg a

los agentes educativos (sobre todo docentes y estudiantes) a meros
aplicadores de polticas elaboradas en otros mbitos.

Se busc especialmente discutir sobre las necesidades del presente y el

futuro de la educacin. El Debate tuvo esencialmente un carcter propositivo
y constituy un avance importante en ese aspecto. Los aportes recibidos
tanto de las Asambleas Territoriales como de los sectores, grupos y personas
demostraron la existencia de un nmero no menor de ideas y propuestas a
tener seriamente en cuenta en las transformaciones que la educacin
requiere.

Se pretendi que el Debate reflejara todas las opiniones y puntos de vista. La

constitucin de la Comisin Organizadora del Debate Educativo, integrada
por personas provenientes de sindicatos, gremios estudiantiles, del mbito de

35 Director de Educacin del Ministerio de Educacin y Cultura

77
la educacin pblica y privada y de los cuatro sectores polticos con
representacin parlamentaria fue una seal clara de que el Debate deba
abarcar a todos en un clima de respeto.36

Sin embargo, el Debate tambin reflej algunas dificultades propias de la

realidad de la educacin uruguaya. Entre ellas, las posiciones de ciertos
sectores -sobre todo de docentes- que entienden su participacin no como
una mirada imprescindible que se debe agregar a otras, sino como nica y
casi excluyente. Desde esta perspectiva, en varias ocasiones el Debate y
sobre todo el Congreso concentr su mirada en los aspectos estructurales,
especialmente de poder.

Particularmente en el Congreso, hubo una exacerbacin en el reclamo de

autonoma y cogobiemo, entendiendo que son la llave para cualquier
transformacin. Sin desmerecer los aspectos estructurales y orgnicos, ni las
formas de organizar la eleccin de las autoridades de la educacin, los
graves problemas que tiene la educacin uruguaya trascienden esos aspectos.

Esta perspectiva aliment el distanciamiento de la educacin con los sectores

polticos. La idea vareliana, constituyente de la educacin uruguaya, de
poner la educacin al abrigo de los vaivenes de los gobiernos, es llevado al
extremo, proclamando prcticamente la independencia de la educacin en
relacin al gobierno de tumo. Algunos sectores polticos opositores,
aprovecharon la ocasin para disparar contra el principio de la participacin
social en la educacin con el que no se sienten identificados.

El Debate demostr que la educacin no es un fenmeno exclusivo de sector

alguno. Ni de polticos, ni de docentes. Esto no parece ser comprendido por
algunos, pero la convocatoria a la ciudadana, la participacin integrada de
docentes, estudiantes, ciudadanos y ciudadanas de distintos orgenes y
posiciones tuvo la especial intencin de trascender los mbitos exclusivos de
la educacin.

Si el Debate contribuy a demostrar que la educacin es un fenmeno social,

tambin contribuy a jerarquizar la educacin en la consideracin de la

36
Toda la informacin referida a la CODE y a sus informes pueden
consultarse en www.debateducativo.edu.uy

78
 sociedad. Fortafeci la idea de que la educacin es un factor clave para el
futuro del pas y que su responsabilidad no recae nicamente en docentes,
tcnicos o autoridades de la educacin, sino que otros sectores deben jugar
un papel importante; entre ellos la familia y los medios de comunicacin.

Por otra parte, el proceso de Debate Educativo ofreci un panorama del

estado de opinin acerca de la educacin. Demostr que sigue siendo un
campo de duros enfrentamientos y de acuerdos difciles. Tambin permiti
recoger aportes y opiniones valiosas en temas y reas no privilegiadas
histricamente pero sustanciales. Entre ellas se destacan: la educacin no
formal que tuvo un lugar importante en el Debate y en el Congreso; la
inclusin educativa, tanto en trminos sociales como tnicos, geogrficos y
de nios y jvenes con discapacidad; la educacin para la sexualidad,
fuertemente considerada sobre todos en las asambleas territoriales; la
educacin en Derechos Humanos; la incorporacin de las nuevas tecnologas
de la informacin y la comunicacin en la educacin; la educacin artstica;
y la definicin de fines y principios de la educacin.

El Debate Educativo contribuy a la idea de que la educacin es mucho mas

que la escolarizacin, no solo por el peso de la educacin no formal en la
temtica propuesta, sino tambin porque muchas opiniones y propuestas
abarcaron a la familia y los medios de comunicacin entre otros.

La Ley en el horizonte

Durante 2007, el Debate continuar con la presentacin de un proyecto de

Ley de Educacin, objetivo acordado por los cuatro partidos polticos en
febrero de 2005 y uno de los temas principales del Debate Educativo.

Una nueva Ley de Educacin podr saldar algunas deudas de la educacin

uruguaya como por ejemplo formalizar la participacin de docentes,
estudiantes y familiares en el quehacer educativo y crear un verdadero
Sistema Nacional de Educacin.

Y aunque es necesario sealar que, muchos problemas existentes hoy en la

educacin uruguaya no se resuelven con un nuevo texto legal, una nueva Ley
puede y debe contribuir a solucionarlos y a elaborar un proyecto nacional de
educacin pensado a mediano plazo.

79
Para lograr esto es preciso redactar y aprobar una Ley de carcter general
que abarque a toda la educacin, establezca fines y principios generales y
seale ciertos objetivos comunes para toda la educacin, delimitando
potestades y asegurando la convergencia de las acciones que se realicen
desde diferentes instituciones.

Si se quiere avanzar en la idea de promover que todas las personas puedan

ejercer el derecho a aprender durante toda la vida, ser preciso que la Ley
ofrezca una visin amplia de la educacin y permita resolver no solo los
mbitos de necesaria coordinacin de todo el sistema educativo sino tambin
de planificacin y elaboracin de polticas educativas con la participacin
de los diferentes sectores.

Cuando hablamos de educacin para todos durante toda la vida incluimos a

las personas desde su nacimiento hasta su muerte. Por ello es preciso incluir
en el texto legal los objetivos y principios de la educacin en la primera
infancia atendiendo a su importancia y peculiaridad. Esto permitir adems,
derogar la Ley 16802, conocida como "Ley de Guarderas", actualizando los
conceptos all vertidos y estableciendo formas organizativas que incluyan las
diferentes modalidades educativas privadas, pblicas, y de gestin privada y
financiamiento pblico como el Plan CAIF.

Tambin ser necesario pensar en la educacin de adultos, no solo para la

alfabetizacin o la acreditacin, sino tambin la capacitacin laboral o el
aprendizaje por placer.

Habr que pensar en incluir la educacin no formal, no como un mbito de

sustitucin o compensacin de la educacin formal, sino como una forma de
satisfacer necesidades educativas complementarias a las que ofrece el
sistema formal.

La Ley debe procurar resolver lo que la Constitucin le mandata en relacin

a la coordinacin de la educacin. Esta es una deuda enorme fruto de la
peculiar forma organizativa del sistema educativo uruguayo.

En todos los pases del mundo, el papel de coordinacin y conduccin lo

cumplen los ministerios de educacin. Esto les acarrea no pocos problemas a
la hora de elaborar polticas duraderas que no solo trasciendan un gobierno,

80
 sino muchas veces hasta el perodo de ejercicio de un Ministro, pero les
permite garantizar la coherencia de las acciones emprendidas en los
diferentes mbitos de la educacin.

En Uruguay, el propsito de la autonoma es impedir la injerencia de los

partidos polticos en la educacin. A pesar de la relatividad de esta
afirmacin, especialmente por la forma de designacin de las autoridades y
por la tendencia nacional a partidizar todas las actividades sociales, se puede
reconocer cierta coherencia en las polticas en el marco de un perodo de
gobierno dentro de ciertos niveles educativos (esencialmente en la ANEP).
Pero esto tambin ha generado importantes desencuentros entre la ANEP, la
Universidad de la Repblica que regida por principios de cogobiemo ha sido
la institucin que ha mantenido la mayor coherencia y capacidad de
planificacin a mediano plazo y el Ministerio de Educacin y Cultura que
tiene cometidos en ciertos niveles de la educacin (esencialmente privada) y
que regula las relaciones internacionales de la educacin. A esto se agrega la
dispersin de otras ofertas educativas como el Plan CAIF, la educacin fsica
dependiente del Ministerio de Deporte y Turismo y en los ltimos tiempos
las acciones emprendidas por el Ministerio de Desarrollo Social
(alfabetizacin de adultos, I N F A M I L I A , etc.).

Encontrar una forma de coordinacin y como fue dicho antes, de

planificacin y elaboracin de polticas educativas de carcter nacional, sin
que vaya en desmedro de las autonomas y que establezca formas de
participacin social es un desafo mayor en la prxima Ley.

Adems ser necesario pensar la relacin que la educacin mantiene con las
polticas econmicas y sociales del pas. La educacin no solo no es
indiferente a los procesos sociales y econmicos, sino que cumple un papel
central en un proyecto de pas democrtico, productivo, innovador, social e
integrado. Encontrar formas en que las polticas educativas sean tenidas en
cuenta en el proyecto de pas y a su vez la educacin considere el marco
social y econmico en que se desarrolla ser otro desafo clave.

En el marco de las transformaciones educativas la ley puede colaborar en la

formacin de un sistema educativo de carcter terciario pblico no
dependiente de la Universidad de la Repblica que incluya la formacin

81
docente y la educacin tecnolgica. Esto requerir tiempo, recursos y la
participacin activa de la Universidad de la Repblica.

La ley deber establecer algunos principios y normas clave para el desarrollo

de la formacin docente. En este sentido existe un fuerte debate acerca de su
forma organizativa. Sin embargo, no caben dudas de que debe tener un
carcter universitario, no por definicin sino por contenido. Tampoco caben
dudas de que deber tener el mayor nivel de autonoma con participacin de
sus rdenes (docentes, estudiantes y egresados). Sin embargo, tambin
deber recibir el aporte de los subsistemas para los cuales forma sus
profesionales (educacin inicial, primaria y media) y de los mbitos de
generacin de conocimiento cientfico (la Universidad de la Repblica).

la Ley tambin deber establecer los mecanismos de ingreso a la docencia en

los diferentes niveles, privilegiando la profesionalizacin de los docentes
sobre todo para la educacin inicial, primaria y bsica, pero sin cerrar la
posibilidad del ingreso a travs del concurso y de la formacin de
estudiantes avanzados y profesionales universitarios en docentes,
especialmente para la educacin media superior.

Por ltimo, la Ley puede y debe concebir un sistema educativo sustentado en

fuertes centros educativos. Esto significa crear normas que refuercen el papel
de los centros educativos con marcada participacin de docentes, alumnos y
padres no solo en aspectos econmicos y de apoyo, sino tambin de consulta
acerca de los temas sustanciales de la \ida de un centro. Seguramente el
desafo ser encontrar formas de participacin con delegacin de funciones y
transferencia de recursos en el marco de un sistema armnico que no genere
desigualdades aunque s refleje la diversidad social del pas.

El debate que seguir a la presentacin de un proyecto de Ley de Educacin

en el ao 2007 ser una nueva oportunidad para avanzar en la elaboracin
de un proyecto nacional de educacin. No porque una Ley resuelva los
problemas de cobertura, calidad y pertinencia de la educacin, pero s
porque permita plasmar algunas intenciones para la educacin de los
prximos veinte aos. Por ello es preciso elaborar una Ley que vaya ms
all de los aspectos orgnicos y avance en definiciones de los alcances, fines
y principios de toda la educacin.
Artculo elaborado en marzo 2007.

82
 Desafos actuales y lincamientos de polticas
de la educacin pblica uruguaya.

Luis Yarzbal17

Muy buenas tardes. Agradezco a los organizadores de este seminario el

haberme invitado a participar en l. Me propongo utilizar el tiempo que se
me ha asignado, en primer lugar, para conversar con ustedes sobre algunos
aspectos que tienen que ver con la situacin en que la actual Administracin
encontr a la educacin pblica no universitaria en el momento de su
asuncin. En segundo lugar, para reforzar algunos de los elementos de
diagnstico que han sido brillantemente presentados por los expositores
anteriores. Y, en tercer y ltimo trmino, para esbozar algunos elementos de
poltica que hemos puesto en marcha durante el ao y algunos meses de
nuestra gestin.

En marzo del ao 2005, cuando iniciamos esta tarea, la educacin pblica se

caracterizaba por algunos elementos particularmente sensibles en lo que
tiene que ver con su pertinencia, calidad y equidad. Haba un notable
malestar docente; exista alta conflictividad estudiantil; se observaban signos
claros de insuficiencia en los resultados de aprendizaje; y se evidenciaban
muchos problemas de gestin. Una de nuestras primeras actividades
consisti en tratar de identificar las causas que estaban detrs de esos
fenmenos.

En lo que tiene que ver con el malestar docente, estaba claro que las bajas
retribuciones jugaban un papel importante y mantenan una situacin no slo
de malestar sino tambin de incertidumbre. Pero, adems, haba otros
factores que contribuan a explicar ese malestar. No podemos dejar de
considerar, por ejemplo, las condiciones laborales muy desfavorables que
enfrentan los educadores en educacin inicial, primaria, secundaria, tcnico-
profesional y formacin docente, y que tienen que ver con el deterioro de
los edificios, con la reducida dotacin de materiales didcticos, y con las
escasas posibilidades de dedicar tiempo a la reflexin y al anlisis de los
problemas que estn a su cargo. Tampoco podemos ignorar la importancia

37 Director Nacional de Educacin Pblica, Presidente de CODICEN - ANEP

83
que tena en ese malestar la falta de participacin en la concepcin, la
formulacin y la ejecucin de las polticas educativas. Del mismo modo,
debemos tener en cuenta el impacto que en dicho estado de nimo
provocaba el hecho de que se estaban llevando adelante proyectos que
implicaban decisiones de poltica particularmente importantes, desde
instancias paralelas a la estructura normal del sistema educativo.

En lo que tiene que ver con la conflictividad estudiantil, resultaba evidente

que la ausencia de dilogo era uno de los factores que molestaba y generaba
respuestas hostiles de los estudiantes. Tambin debemos considerar las
condiciones materiales inapropiadas para la enseanza y la existencia de un
marco normativo que estaba ms orientado a la represin que a la formacin
y a la apertura de espacios para la participacin.

La insuficiencia de la calidad se manifestaba en el hecho de que, ms all de

los logros en materia de cobertura, ya mencionados en las presentaciones
precedentes, las evaluaciones nacionales e internacionales mostraban
problemas evidentes en los niveles de aprendizaje. En lo que tiene que ver
con los problemas de gestin, era claro que en el mbito central del
CODICEN y de los Consejos Desconcentrados, as como en los propios
centros educativos, no se haba alcanzado la modernizacin necesaria para
enfrentar los desafos del siglo X X I .

Tabla I.- Situacin de la educacin pblica en 2005

Malestar docente: bajas retribuciones; condiciones laborales muy

desfavorables; falta de participacin; proyectos paralelos.
Conflictividad estudiantil: ausencia de dilogo; condiciones inapropiadas
para la enseanza; marco normativo ms orientado al control que a la
formacin.
Calidad insuficiente: ms all de logros en materia de cobertura,
evaluaciones nacionales e internacionales revelaron fallas en los
procesos de aprendizaje.
Problemas de gestin: a nivel de Codicen, de los Consejos
desconcentrados y de los centros educativos.

84
 Estos desafos, referidos al mbito uruguayo y en lo que tiene que ver con la
educacin inicial, fueron ya en parte mencionados hoy, pero quiero destacar
el hecho de que la cuarta parte (25%) de los nios de cuatros aos no asiste
todava a los mbitos de la educacin inicial. La informacin disponible
confirma, adems, que se trata de nios provenientes de los hogares ms
vulnerables, asociando el fenmeno de la falta de asistencia a la presencia y
el incremento de la pobreza (Cuadro II).

Cuadro I.
Los desafos de la educacin inicial.

Porcentaje de nios de 4 y 5 aos que no asisten al sistema educativo.

Actualmente, cerca de la cuarta parte de los nios de 4 aos no asisten a la

educacin inicial
La informacin disponible confirma que se trata de nios provenientes de
los hogares ms vulnerables.

Fuente: Direccin de Investigacin y Evaluacin de ANEP.

85
 En lo que tiene que ver con la educacin primaria, la evolucin de primero a
sexto, segn el contexto sociocultural en las escuelas urbanas, muestra el
impacto que tiene la estratificacin social sobre la calidad educativa. Otra
vez aparece la repeticin asociada directamente con la situacin
socioeconmica familiar y del entorno y, nuevamente, tenemos que
mencionar que la pobreza est impactando tremendamente en la calidad de
los resultados educativos.

Cuadro I I .
Evolucin de la repeticin de primero a sexto segn contexto sociocultural
(Escuelas urbanas, 1996-2004)

19 199 199 199 200 200 200 200 200

96 7 8 9 0 1 2 3 4

Muy favorable 3,9 3,9 4,0 4,7 4,7 4,0 4,2 4,0 4,0

Favorable 6,1 5,8 5,6 5,8 6,5 5,8 6,2 5,6 5,3

Medio 8,3 9,0 8,4 7,4 8,7 8,3 8,1 7,5 7,2

Desfavorable 12, 12, 11, 11, 12, 12, 11, 10, 9,8

Muy 14, 14, 13, 12, 13, 13, 13, 11, 10,
desfavo-

Total 10, 10, 10, 10, 11, 10, 10, 9,2 8,6

Fuente: Direccin de Investigacin y Evaluacin de ANEP

Pese a que la Cobertura en Educacin Primara alcanza a casi el 100% de los nios,
las tasas de repeticin continan siendo muy altas.
Adems, continan concentrndose en los nios provenientes de hogares de
contextos ms desfavorables.
En estos contextos, tambin es ms frecuente la asistencia insuficiente y el
abandono intermitente.

86
 A nivel de la educacin media la situacin ha sido muy bien resumida en las
exposiciones anteriores, pero igualmente quisiera mostrarles un grfico,
porque permite observar muy claramente que a partir de bs quince aos
empieza a producirse el abandono progresivo y creciente de miembros de los
grupos etarios de 16, 17 y 18 aos.

Cuadro I I I .
Porcentaje de asistentes al sistema educativo por edades (3 a 18 aos)
Ao 2004.

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Asiste No asiste

Fuente: Direccin de Investigacin y Evaluacin de ANEP en base a ECH de INE.

Por otra parte, en lo que tiene que ver con la formacin docente es
particularmente importante el fenmeno de persistencia en la enseanza
media de un dficit muy significativo de docentes titulados, situacin que
se toma especialmente grave en algunas asignaturas y en los centros pblicos
de enseanza secundaria del interior del pas as como en la enseanza
tcnico-profesional. Esto va configurando un panorama que evidentemente
explica los resultados decrecientes desde el punto de vista de la calidad
educativa que se han mencionado en las ponencias anteriores.

87
 Cuadro IV
Porcentaje de estudiantes cuyos profesores tienen ttulo habilitante para la
docente, segn tipos de centro.

Colegios privados

Liceos Pblicos Montevideo y rea

Metropolitana

Uruguay

Liceos Pblicos de capitales

departamentales

Liceos Pblicos de Ciudades menores

del interior

Escuelas tcnicas del interior

Escuelas tcnicas de Montevideo y rea

Metropolitana

* En la enseanza media persiste un dficit muy significativo de docentes

titulados.

* El dficit de docentes titulados es especialmente grave en algunas asignaturas

y en los centros pblicos de Enseanza Secundaria del interior del pas y en las
Escuelas Tcnicas.

* Este dficit de docentes titulados afecta de forma diferencial a los estudiantes

que provienen de diferentes sectores sociales.

Fuente: Direccin de Investigacin y Evaluacin de ANEP en base a datos de la evaluacin

PISA 2003.

Desde el punto de vista del financiamiento me parece interesante insistir en

el hecho de que hay una baja inversin en educacin en el pas. Ya se ha
mencionado sto, pero considero importante examinar la situacin en los
pases de Amrica Latina y sealar que en el ao 2003 el Uruguay solamente
superaba a Repblica Dominicana en el porcentaje del Producto Bruto

88
 Interno que le dedicaba a la educacin. Estaba igual que Per y por debajo
de todos los dems pases de Amrica Latina y el Caribe.

Cuadro V.
Porcentaje del PBI destinado a la Educacin Pblica y la ANEP.
En porcentajes (1990-2004)

Fuente: PBI Educacin 1990-2004, Ejecucin Presupuestal de ANEP y UDELAR.

89
Cuadro V I .
Un pas rezagado en trminos de inversin en Educacin Pblica.
Gasto Pblico en Educacin como porcentaje del PBI en pases de Amrica
Latina y el Caribe.
Circa 2003.

Fuente: Global Education Digest 2005. Comparing Education Statistics Across the World.
UNESCO UIS, 2005

Entonces, frente a esa situacin de malestar, de conflictividad, y de deterioro

del sistema educativo que encontramos en marzo de 2005, concluimos que
en el mediano plazo, es decir, en el perodo que se extiende desde el ao
2005 hasta el ao 2009, sera particularmente importante actuar sobre las
causas del malestar docente, promoviendo la participacin de los
educadores en el desarrollo de las polticas educativas, mejorando los
edificios de los centros educativos e institucionalizando los proyectos
internacionales que estaban siendo objeto de clara y fundamentada
resistencia en el marco de la ANEP. Tambin, atendiendo las causas del
malestar estudiantil, corresponda promover y facilitar el ejercicio de la

90
 democracia dentro del sistema educativo, erradicando de los centros las
prcticas autoritarias y represivas.

Tabla II
Modificacin del clima institucional

Promocin de la Participacin
Democratizacin del Sistema
Respeto de los Derechos Humanos
Institucionalizacin de proyectos internacionales

Hemos comenzado a desarrollar e instrumentar esas polticas, buscando

establecer prioridades y haciendo un anlisis estratgico de cmo llevar
adelante los cambios necesarios. Por ello, al presentar la propuesta de
proyecto de presupuesto de la ANEP a la consideracin del Parlamento, pese
a todas las necesidades que haban sido identificadas, entendimos que era
necesario priorizar la recuperacin salarial, porque no es posible llevar
adelante ninguna poltica educativa que apunte a la igualdad y a la alta
calidad si no se parte de una condicin salarial en la cual el funcionario y el
docente puedan dedicar todo el tiempo necesario (en condiciones mnimas
de decoro) al trabajo en el mbito educativo. Nuestra solicitud fue atendida
parcialmente, no obstante lo cual para el perodo 2005-2009 se aprob un
presupuesto que supone un aumento global de 50% y un incremento salarial
de 33.5% respecto al que dispusimos comienzo del perodo.

De todas maneras, ese incremento no va a llevar a un salario decoroso al

final del perodo, como se puede comprobar en la tabla que compara los
sueldos de maestros de grado 4 (en una escala de 7), as como de directores
de grado 4, (tambin en una escala de 7). Por tal razn, en lo que tiene que
ver con la poltica salarial, esta Administracin va a insistir en un incremento
de los sueldos, y va a subrayar la necesidad de alcanzar -no ya en el
quinquenio 2005-2009, sino en el perodo siguiente- el 6% del Producto
Interno Bruto como monto total del presupuesto de la educacin pblica, a
los efectos de corregir definitivamente esta situacin.

91
Tabla I I I
Priorizar la mejora salarial

La remuneracin decorosa del personal es una condicin necesaria para impulsar

cualquier proceso de transformaciones profundas del sistema educativo.
La mejora salarial que contempla el proyecto de presupuesto la ANEP procura
alcanzar los niveles mnimos aceptables en las condiciones actuales de la
sociedad uruguaya

92
Cuadro V I I
Remuneraciones docentes

93
Nota: para la estimacin del ao 2009 se aplica el % acumulado asignado en el Art. 453 de la
Ley 17930 (6%) y el % acumulado de la pauta slarial del Consejo de Salarios con el que se
trabaj en la elaboracin del Presupuesto (ao 2007 3,25%, ao 2008 3%, ao 2009 2,75%).
La sumatoria de ambos equivale a un 15%.

Con el fin de abordar los distintos aspectos identificados en el panorama

educativo nacional en este perodo de mediano plazo, el CODICEN y la
ANEP en general han elaborado una estrategia que supone seis lneas
fundamentales. En primer lugar, facilitar la incorporacin inicial al sistema
educativo. Ya qued en evidencia que a la edad de cuatros aos no se logra
ms que la captacin del 70% de los nios. Pues bien, la meta es alcanzar el
100% al final del perodo. En segundo lugar, mantener la cobertura y
mejorar la calidad de la educacin primaria en el transcurso de este perodo.
Entre las precedentes hubo una exposicin muy clara en lo que tiene que ver
con el anlisis de las polticas focalizadas que se ejemplifican en las escuelas
de tiempo completo, en el programa del maestro comunitario y en las
escuelas prioritarias. Las autoridades de la ANEP tenemos claro que
corresponde tratar de salir progresivamente de las polticas focalizadas para
pasar a la universalizacin de aquellas que hayan demostrado su
conveniencia. Para ello el modelo de las escuelas de tiempo completo
plantea, entre otros, el problema de su alto costo. Ya se ha puesto en prctica

94
 un modelo alternativo que va a ser evaluado en el transcurso del perodo y
que, de dar resultados positivos, ser la base para una poltica general en el
sistema.

En tercer lugar, se tratar de aumentar la retencin y el egreso en la

educacin media. Se van a poner en marcha mecanismos que intentarn
revertir el proceso de desgranamiento y de salida de los jvenes del sistema
educativo. En cuarto lugar, se procurar adecuar la educacin tcnico-
profesional al desarrollo socioeconmico sostenible del pas. Desde luego
que esta ecuacin requiere la existencia clara y bien delineada de un
proyecto de pas, pero mientras ese proyecto termina de formularse y
consolidarse, se est trabajando con el propsito de ajustar la oferta
educativa a necesidades emergentes. En ese sentido, quiero sealar la
importancia del dilogo y la colaboracin que estn llevando adelante la
ANEP y la Universidad de la Repblica para abordar en forma conjunta una
experiencia de oferta terciaria tecnolgica, en la que ciframos grandes
esperanzas. En quinto y sexto lugar, se procurar tambin una
transformacin proinda del subsistema de formacin docente, confirindole
carcter universitario y se fortalecer la gestin general del sistema
apuntalando su informatizacin y descentralizacin.

Tabla I V .
Lincamientos estratgicos del Codicen para el quinquenio

1. Facilitar la incorporacin inicial al sistema educativo

2. Mantener la cobertura y mejorar a calidad de la educacin primaria
3. Aumentar la retencin y el egreso en la educacin media
4. Adecuar la educacin tcnico-profesional al desarrollo sostenible del
pas
5. Instrumentar un sistema unificado de formacin docente
6. Transformar la gestin general del sistema y los centros educativos

Esto es lo que tiene que ver con las polticas de transicin, es decir aquellas
que en el mediano plazo van a dar lugar al nacimiento de un modelo
educativo. En lo que se refiere al programa de largo plazo, entendemos que
debe ser definido, en sus grandes lineamientos, por la poblacin que
participe en el Debate Educativo. Ese Debate que se gest por iniciativa del

95
Ministerio de Educacin, que cont desde el comienzo con el impulso de la
ANEP y de la UdeLAR, est en pleno desarrollo en el momento actual. La
Comisin Organizadora del Debate Educativo (CODE), que ha sido
impulsada y sostenida en su funcionamiento por los tres organismos rectores
de la educacin pblica, ha establecido ya un plan de trabajo que est
comenzando a dar sus primeros resultados. Se ha subdividido en tres
subcomisiones: la de Organizacin; la de Apoyo Tcnico y Documental y la
de Relaciones Pblicas, que han puesto en marcha en todo el pas un debate
fundado en las asambleas territoriales, zonales y sectoriales, las cuales
culminarn en un Congreso Nacional de Educacin en el mes de noviembre
de 2006. Es a este proceso de debate y de creacin colectiva, a este proceso
de aprendizaje colectivo, que apostamos las autoridades de la ANEP para
gestar las transformaciones profundas que requiere el sistema educativo
nacional.

96
Cuadro V I I I
Organizacin del Debate Educativo.

Este sistema no va a ser transformado mediante enfoques tecnocrticos, ni

utilizando procedimientos autocrticos. Por el contrario, ser modificado, si
la sociedad as lo quiere, por mtodos democrticos, el primero de los cuales
es el Debate Educativo Nacional. Invitamos a todos los asistentes a este
seminario a sostener dicho debate con su participacin, sus crticas y sus
contribuciones.

Muchas gracias.

97
 Universidad y Sistema Educativo

Ing. Rafael Guarga38

1. Buenas noches a todos. Mi agradecimiento a quienes han organizado

este evento, mis felicitaciones por la oportunidad del mismo, y por el hecho
de que estamos mostrando que la universidad, a partir de aquellos trabajos
precursores de Landinelli, ha logrado estructurar realmente un conjunto
humano de tcnicos especializados en los temas educativos, que no muchos
aos atrs no exista en nuestra universidad. As que creo que por todas estas
razones, esta instancia es muy bienvenida y muestra a la universidad en una
actividad absolutamente pertinente, como es reflexionar sobre el sistema
educativo uruguayo, y en particular sobre s misma.
Me trasladaron el cometido de procurar mostrar en quince minutos la
perspectiva del sistema educativo uruguayo en relacin a la universidad. No
es una tarea sencilla, pero quienes consulten el material del PLEDUR, plan
estratgico de la universidad, tienen all los elementos para visualizar cmo
desde el mbito universitario, del gobierno democrtico universitario, se
concibe el futuro, y de qu manera la universidad habr de transformarse.
Material que les recomiendo sinceramente para quienes estn interesados en
esto, es un material concreto y que va a hacerse efectivo en el futuro, que se
va transformar en realidades. Porque ahora s, por primera vez en largo
tiempo, tenemos los medios para hacerlo a travs de un presupuesto que al
ao 2009 y a valores constantes crecer un 50% respecto a lo que hoy
tenemos, as que creo yo que habr de materializarse en cuatro aos, en un
proceso naturalmente gradual. Cmo entonces mostrar ests perspectivas?
Ya que muchos de ustedes son estudiantes de ciencias sociales y por cierto
interesados con ms profundidad de lo que nosotros podemos abordar hoy
aqu en breves exposiciones, la respuesta de la universidad la van a encontrar
en ese material, que por cierto es producto de resoluciones consensuadas de
nuestro Consejo Directivo Central.

2. Ahora bien, yo tom como camino para mostrarle a ustedes estas

perspectivas el de mostrar dos o tres aspectos, en los cuales en estos aos se
van a ver fuertes transformaciones en la universidad. Quisiera hacer una

38 Rector de la Universidad de la Repblica (1998 - 2006)

98
 muy rpida referencia, a un tema que ha sido reiteradamente tocado, que es
de gran importancia. El pas hace cincuenta aos tiene una inversin en
educacin por debajo de la media regional, en el ao 2000 se ubicaba junto
con Hait, Repblica Dominica, Honduras, Guatemala, como los pases que
estaban por debajo del 3% del PBI en materia de inversin pblica
educativa. Este proceso en lo que hace a la post dictadura es realmente
asombroso, porque desde el ao 1986 hasta la fecha, esto es veinte aos -y
voy hablar por la universidad pero creo Yarzbal podra decr lo mismo
respecto ANEP- y a valores constantes, esta universidad ha recibido la
misma cifra de dinero. En realidad en el ao 2005 tuvimos un presupuesto
levemente inferior a valores constantes al presupuesto del ao 1986. Creci
el estudiantado en un 30%, los salarios decrecieron en un 30% y tuvimos en
la dcada de los noventa la ofensiva neoliberal a la cual hacia referencia
Landinelli. Esta ofensiva neoliberal en relacin a la universidad se expres
en los planteos respecto a la matrcula, por los planteos vinculados a la
restriccin del ingreso, y por planteos vinculados a la fragmentacin de la
universidad, esto es, ese proceso la universidad lo aguant, lo soport. Y
ahora, a partir de una prdica que se empez en el presupuesto del ao 2000
se fij el 4,5% como una cifra particularmente significativa, dado que es ese
momento era la media regional. A travs de este gobierno que rige los
destinos del pas, se atendiera y se nos diera este presupuesto que ira
creciendo a valores constantes y nos permitir entonces empezar a concretar
un conjunto de iniciativas que estn esbozadas en el material que seal.
Un primer gran punto. Hemos odo sobre la Conferencia Mundial de
Educacin Superior a la que aluda Landinelli, del ao 1998, hecha por la
UNESCO en Pars. Esta estableci, generaliz, el lema que nuestro ministro
usa reiteradamente: "educacin para todos, durante toda la vida" que
compartimos integralmente. En lo que corresponde a la universidad, de qu
manera esto est atendido en el Plan Estratgico de Desarrollo
Universitario?. Est atendido en una preocupacin muy fuerte en relacin al
acceso. Si nosotros consideramos la tasa bruta de escolarizacin del pas,
est algo por encima del 30%. La tasa de la zona metropolitana y alrededores
es del 41% y el resto, el interior del pas, fuera del rea metropolitana, es de
un 16%. Es decir que tenemos en el rea metropolitana una tasa bruta que
araa a los pases desarrollados que estn en la cola; Landinelli aqu
desarrollaba que la media de los pases desarrollados era de un 60%. En el
interior del pas estamos por debajo de la media latinoamericana. Entonces
hay muchas razones que traban el acceso a la universidad; es cierto, algunas

99
de ellas son imposibles de accionar desde la universidad como lo son las
condiciones sociales, econmicas, etc., de las familias de los jvenes. Sin
embargo hay una, sobre la que s podemos actuar, que tiene que ver con el
acceso de ndole geogrfico. Tenemos una universidad metropolitana, el
85% de nuestras construcciones universitarias estn en Montevideo o
aledaos, slo el 15% por fuera. Entonces en esta realidad, que est
afectando fuertemente ahora que el egreso de los estudiantes de bachillerato
es mayor fuera del rea metropolitana que dentro del rea metropolitana, la
Universidad no podra plantearse incrementar su ingreso en el interior si no
hubiera habido una tarea previa en la cual se logr a travs de cierta
extensin de la enseanza media en el interior, que egresen hoy all ms
jvenes que en Montevideo del bachillerato. Entonces esto muestra la
importancia, la prioridad que la universidad le tiene que dar a esta tarea de
descentralizacin. Respecto a este punto hay varios proyectos en el
PLEDUR, respecto a los cuales ya estamos empezando hacer inversiones, y
cuando digo ya, me estoy refiriendo a los dineros que van a venir
prximamente de estos 20 millones de dlares que se le van a entregar a la
Universidad y ANEP en esta rendicin de cuentas. Entonces aqu tenemos
una realidad que en estos aos habr de ser cambiada, yo creo que de
manera muy significativa
Debo decir que el PLEDUR no slo establece orientaciones de tipo general,
objetivos estratgicos, orientaciones dentro de cada objetivo estratgico, sino
que a travs de veinticinco proyectos hstitucionales establece como habr
de invertirse los dineros en relacin a cada uno de ellos. De manera que es
un plan estratgico muy concreto, dado que aterriza en los aspectos
materiales de realizacin de los planes.

3. Bien, otro aspecto importante en relacin de educacin para todos

durante toda la vida es la otra punta de actividad universitaria, que son
nuestros egresados. Habrn observado ustedes que en los ltimos aos la
actividad de cursos de educacin permanente, diplomas, maestras y
doctorados, naturalmente a medida que se avanza con ms restriccin en
relacin al nmero de las ofertas, pero est aumentando significativamente
en nuestra universidad. De hecho, hemos llegado al 20% del total de
egresados, que es del orden de ochenta mil. Si nosotros miramos las
estadsticas del mundo desarrollado, nos encontramos con que hay pases
que tienen hoy el 80% de los egresados que concurren o concurrieron en el
ao anterior a actividades universitarias. Quiere decir, imaginen, nosotros

100
tenemos 80 mil egresados y si el 80% viniera hacer actividades en la
Universidad tendramos 64 mil egresados transitando por las aulas
universitarias. Esa es la otra punta respecto a la educacin superior que alude
a la educacin para todos durante toda la vida, los cambios de profesin, la
profundizacin en la profesin, todo lo que tiene que ver con la
incorporacin de las novedades, las innovaciones en los mbitos
profesionales. En relacin a esto, tambin hay un especial destaque, se le da
una especial importancia, en el Plan de Desarrollo Estratgico de la
Universidad.

4. El otro punto al cual quiero hacer referencia, lo mencion Yarzbal

y alude a un gran hueco que existe en nuestro sistema educativo. Nuestro
sistema educativo tiene hoy construido, con los defectos que se quiera, en
fin, primaria, la enseanza secundaria y la enseanza universitaria. En lo
que tiene que ver con una enseanza terciaria no universitaria, aos de
educacin que vienen despus del bachillerato pero que no constituyen una
carrera universitaria, prcticamente no existe. Nosotros comenzamos desde
la Facultad de Ingeniera en el ao 1994, en la poca de la administracin
Gabito en Secundaria, una modesta iniciativa que se llama Tecnlogo
Mecnico. All sali un primer intento de rellenar este gran hueco, este
Tecnlogo Mecnico era un carrera de tres aos luego del bachillerato, con
una peculiaridad: que reuna crditos para luego insertarse en las carreras de
Ingeniera. El estudiante tena ganado dos aos de crdito para las carreras
de Ingeniera, que simultneamente haba reducido su longitud de seis a
cinco aos. Esta idea que se materializo en esa iniciativa que sobrevivi -lo
cual es decir mucho- a la era Rama, es decir 1995-2000, todos los aos
enfrent intentos de cerrar esta carrera, sin embargo la carrera logr
sobrevivir, ha sido en alguna forma el ejemplo, la semilla a partir del cual,
ustedes tambin lo vern en el PLEDUR, en un capitulo que se llama
"Actividades conjuntas con ANEP" ha generado, ya para 2006 la
generalizacin: la ubicacin de una oferta de Tecnlogo Mecnico en
Paysand, es decir la salida de la oferta terciaria de Montevideo y la creacin
de un nuevo tecnlogo que es el Tecnlogo Informtico que se va hacer en
Montevideo y Maldonado. En el ao 2003 se creo un compaero del
tecnlogo mecnico, el tecnlogo qumico, ese existe y la idea es que para
2009 se llegue a doce ofertas que cubran todo el territorio. Esto es

101
extraordinariamente importante, va a ser el destino de estudio, ojal lo sea,
de decenas de miles de jvenes uruguayos con una salida laboral, insercin
laboral rpida pero con la caracterstica de que el estudiante que luego quiere
seguir en la universidad lleva crditos ganados, de un modo tal que se le
hace mucho ms accesible la posibilidad de egresar de la propia
universidad. Entonces esta es otra de las realidades que se insertan dentro de
las perspectivas del sistema educativo uruguayo, saliendo al cruce de ese
gran hueco, esa gran ausencia, esa falta de un mbito terciario. Aqu se esta
creando el mbito terciario, que creo va a ser muy exitoso, que
efectivamente atraer a decenas de miles de jvenes y permitir por cierto
tambin, mejorar el acceso a la educacin en general y tambin de la
Universidad, para aquellos jvenes que habiendo transitado deseen trabajar o
estudiar en la Universidad de la Repblica.

Dado que estoy mencionando esta actividad conjunta con ANEP, dado que
esto es una diferencia sustantiva respecto al pasado, destaco que esto ha sido
un logro de ahora, en donde hemos trabajado de manera muy armnica, seria
e intensa con la administracin que preside Luis Yarzbal, que hemos hecho
como ustedes quizs hayan visto varias conferencias de prensa, en donde
aparece Luis Garibaldi, aparece Brovetto, aparece el Rector en algo que
parecera ser elemental, que todas las partes del sistema educativo trabajen
juntas, sin embargo es algo que recin existe a partir de esta administracin.

Y otros aspectos que estn contenidos en el PLEDUR, que tambin se harn

realidad, son aspectos tan sensibles y tan delicados como la llamada
interfase entre la ANEP y la universidad, el proceso en el cual el chico sale
de un estudio tutelado, etc., y pasa al estudio libre universitario. Esto es
traumtico de muchas maneras, entre otras es traumtico porque muchas
veces se le ensea lo que no se le exige y se le exige lo que no se ensea.
Entonces, el ir generando mbitos de encuentro, de nuestros profesores
ANEP de las distintas disciplinas con los correlatos universitarios, y que
haya un entendimiento hasta donde se le exige en ambos lados, hasta donde
queda preparado el estudiante en ANEP a los efectos de ingresar a la
universidad, va a evitar un enorme cantidad de deserciones, que se producen
justamente por este desencuentro crnico que hemos tenido con ANEP.
El otro aspecto no menor tiene que ver con la formacin docente, aqu se
hizo algunas consideraciones con respecto a la formacin docente, la
universidad tiene que reconocer formaciones docentes de calidad

102
 perfectamente equiparables a licenciaturas, que se estn haciendo en los
distintos mbitos de ANEP y por otro lado ANEP tiene que abrir las puertas
para que las formaciones docentes que se realizan en la universidad
coexistan, convivan, con las formaciones docentes que emergen de
Secundaria, del mbito de Formacin Docente de ANEP. Esto es, hay mucha
tarea de articulacin necesaria a realizar, pero realmente ese divorcio, esa
suerte de fragmentacin brutal que existe en el sistema, inhibe enorme
cantidad de posibilidades que podran tener los egresados del sistema ANEP,
y creo que tambin le resta calidad al propio sistema universitario que no
puede tener acceso a una calidad de trabajo en materia pedaggica que existe
en ANEP y que no lo tenemos en la Universidad. Es decir, que hay un
camino muy rico, muy interesante a desarrollar de manera conjunta, que
tambin est dentro de estas perspectivas que habremos de transitar en los
prximos aos.

5. Finalmente quiero sealar otro asunto tan importante como es la

colaboracin, la insercin del mbito universitario en la construccin de ese
Uruguay productivo con justicia social que todos queremos. Voy a hacer
muy breves referencias de contexto, que son las siguientes. Ustedes saben
que la investigacin cientfica en Amrica Latina esencialmente est
concentrada en los mbitos de las grandes universidades pblicas. Esa
realidad para Amrica Latina vale para nuestro pas, hay algunas cifras que
se dan para el conjunto de Amrica Latina, el 85% de la produccin
cientfica que se realiza emerge de los mbitos universitarios. En nuestro
pas podramos decir que esa cifra vale, el 80% quizs, pero por ah est, es
decir el 80%, quizs algo ms, de la actividad cientfica que se realiza en el
pas radica en la Universidad de la Repblica. Esto es algo que realmente
muestra, por un lado, el mrito de las grandes universidades pblicas, las
que contra viento y marea, contra las crisis, contra un neoliberalismo que
potenci, justamente, todo lo que tuvo que ver con las as llamadas
eufemsticamente, especializaciones naturales, esto es, que siguiramos
produciendo las materia primas sin transformacin. De cualquier manera la
investigacin sobrevivi en los mbitos de las universidades pblicas, por un
imperativo fundamentalmente acadmico, por un imperativo de calidad, que
no voy a fundamentarlo esto delante de ustedes, efectivamente esto as ha
sido, las universidades pblicas tienen este mrito, nuestra universidad tiene
ese mrito. Pero esto muestra, digamos la tenacidad, la fuerza del mbito
universitario para sostener desde su propio presupuesto las actividades de

103
investigacin, muestra una gigantesca debilidad, que es la otra cara, la
gigantesca debilidad, es que el trabajo de creacin cientfico no tiene
conexin con el mbito productivo, porque el mbito productivo es como es,
es un mbito productivo de produccin de materias primas, de muy poco
valor agregado, muy poco conocimiento, naturalmente desde el punto de
vista del comercio internacional con bajos precios. Esto es en definitiva una
de las fuertes caractersticas del subdesarrollo de nuestro pas, entonces esta
conexin que debemos hacer, que los mbitos productivos estn empezando
a comprender que su supervivencia est en la incorporacin del
conocimiento, y que el conocimiento est en las universidades, este
matrimonio que tenemos que ir realizando entre conocimiento y produccin
es tambin uno de los aspectos que est contenido en el Plan de Desarrollo
Estratgico de la Universidad.

Entonces, en este proceso de conexin, la Universidad ha estructurado lo que se

conoce como las Redes Temticas. Nosotros tenemos varias redes temticas, y
hemos tratado que estas redes temticas -que lo que hacen es vincular unidades
acadmicas dentro de ciertos temas- sean los interlocutores con el mundo
externo productivo. Por ejemplo, lo que tiene que ver con la cadena de
produccin lctea del pas, que es una de las cadenas importantes de
exportacin, de produccin, que da trabajo, etc., en el pas estructura
cooperativas a nivel de los predios en el campo, tiene como interlocutor en la
Universidad a la Red Lctea, esto es, un conjunto de unidades acadmicas de la
agronoma, la qumica, el derecho, la medicina, la ingeniera, que se juntan
para abordar los diversos temas que tiene como problema la cadena lctea.
Tenemos una red vinculada al mbito forestal, tenemos una red vinculada a la
industria farmacutica y su problemtica, etc. Esto est relatado en un libro que
recoge una suerte de dialogo entre el mbito acadmico y el mbito productivo
ocurrido en noviembre del ao pasado, en unas jomadas que se realizaron aqu
en la universidad y que las titulamos Jomadas Oscar Maggiolo por el carcter
pionero, precursor, que quien fuera Rector de esta casa, tuvo en relacin a todos
estos temas en su actuacin universitaria y dentro de su rectorado. Este es otros
de los aspectos que se recoge, yo creo que con buena precisin, dentro de
nuestro Plan Estratgico, y alude como deca al principio a esa imprescindible
conexin entr conocimiento y produccin que es la base de la construccin de
ese Uruguay productivo con justicia social.
Bien, estos son los grandes elementos que quera sealarles, estos elementos se
harn realidad, estn dentro del plan y tienen la financiacin como para que ello
ocurra, as con sto doy por cumplido el cometido difcil que me dieron.

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