Educacin para todos.

El imperativo de la calidad.
UNESCO

UNESCO (2005). Educacin para todos.

El imperativo de la calidad.
Paris, Francia; Ediciones Unesco.
 Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo 2 0 0 5
Radu Sigheti / REUTERS

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ir de nuevo a la escuela.
Afganistn: la alegra de poder
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo 2 0 0 5

Captulo 1

Entender
qu es la calidad
de la educacin
El objetivo de alcanzar la educacin primaria
universal figura entre las prioridades de la comunidad
internacional desde que la Declaracin Universal de
Derechos Humanos (1948) proclam que la educacin
primaria deba ser gratuita y obligatoria para los
nios de todas las naciones. Esta meta fue objeto
ulteriormente de sucesivas reafirmaciones en los
tratados internacionales y las declaraciones de las
conferencias de las Naciones Unidas en mltiples
ocasiones.1 En la mayora de esos instrumentos
jurdicos se hace caso omiso de la calidad de la
educacin que se ha de ofrecer.

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2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
El logro de la
participacin
universal en la
educacin
depender
fundamentalmente
de la calidad de la
educacin
ofrecida.
1. Esas reafirmaciones
figuran en las declaraciones
emanadas de varias
conferencias regionales de
las Naciones Unidas sobre
la educacin, celebradas a
principios del decenio de
1960, en los tratados que
formaron la Carta
Internacional de Derechos
Humanos en el decenio de
1970, en la Declaracin
Mundial sobre Educacin
para Todos adoptada en 1990
en la Conferencia Mundial
sobre Educacin para Todos
de Jomtien (Tailandia), as
como en la Declaracin del
Milenio y el Marco de Accin
de Dakar que se aprobaron
en el ao 2000 (para ms
detalles, vase UNESCO,
2003a, pgs. 24-28). En estos
dos ltimos documentos se
reafirm el compromiso de
universalizar la enseanza
primaria y se determin un
plazo lmite: el ao 2015.
2. El caso ms notable es
el de la Convencin sobre
los Derechos del Nio, que
entr en vigor en 1990.
3. Esta categorizacin de
los aspectos beneficiosos
de la educacin para las
personas y la sociedad se
basa en la clasificacin
propuesta por Drze y Sen
(2002, pgs. 38-40).
30 / CAPTULO 1
Por qu centrarse
en la calidad?
Aunque algunos tratados internacionales hayan
abordado la cuestin de la calidad de la
educacin2 al especificar la necesidad de ofrecer
una educacin que tenga en cuenta los derechos
humanos, la salud gensica, el deporte y la
igualdad entre los sexos, no se han referido por
regla general ni de manera expresa a la eficacia
que poda y deba esperarse de los sistemas
educativos para lograr la calidad. As ha venido
ocurriendo hasta el ao 2000, cuando las
Naciones Unidas enunciaron directa y simple-
mente en su Declaracin del Milenio el
compromiso de alcanzar la enseanza primaria
universal de aqu a 2015, sin referirse explcita-
mente a la calidad (vase el Recuadro 1.1). Al
hacer hincapi en el objetivo del acceso universal
a la educacin, esos instrumentos jurdicos se
han centrado principalmente en los aspectos
cuantitativos de las polticas de educacin.
Sin embargo, el logro de la participacin
universal en la educacin depender fundamen-
Recuadro 1.1. El Marco de Accin de Dakar
y los Objetivos de Desarrollo para el Milenio
Objetivos de Dakar en materia de EPT
i) extender y mejorar la proteccin y educacin
integrales de la primera infancia, especialmente
de los nios ms vulnerables y desfavorecidos;
ii) velar por que de aqu a 2015 todos los nios, y
sobre todo las nias, los nios que se encuentran en
situaciones difciles y los que pertenecen a minoras
tnicas, tengan acceso a una enseanza primaria
gratuita y obligatoria de buena calidad y la terminen;
iii) velar por que sean atendidas las necesidades
de aprendizaje de todos los jvenes y adultos
mediante un acceso equitativo a programas
adecuados de aprendizaje para la vida diaria;
iv) aumentar de aqu al ao 2015 los niveles
de alfabetizacin de los adultos en un 50%,
en particular tratndose de mujeres, y facilitar
a todos los adultos un acceso equitativo a la
educacin bsica y la educacin permanente;
v) suprimir las disparidades entre los gneros en
la enseanza primaria y secundaria de aqu al ao
2005 y lograr para 2015 la igualdad entre los
gneros en la educacin, en particular garantizando
talmente de la calidad de la educacin ofrecida.
Por ejemplo, la calidad de la enseanza
impartida a los alumnos y la cantidad de conoci-
mientos que stos adquieren pueden influir
decisivamente en la duracin de su escolaridad
y en su asistencia a la escuela. Adems, el que
los padres decidan o no escolarizar a sus hijos
depende probablemente de su opinin sobre
la calidad de la enseanza y del aprendizaje
ofrecidos, es decir de que valga la pena que la
familia invierta el tiempo y el dinero que suponen
para ella el hecho de enviar a los nios a la
escuela. La funcin instrumental de la educacin
ayudar a las personas a alcanzar sus propios
objetivos econmicos, sociales y culturales y
contribuir al logro de una sociedad mejor
protegida, mejor servida por sus dirigentes y
ms equitativa en aspectos importantes3 se
fortalecer si su calidad es mejor. La escola-
rizacin permite a los nios desarrollar sus
facultades creativas y emocionales y adquirir los
conocimientos, competencias, valores y actitudes
necesarios para convertirse en ciudadanos
responsables, activos y productivos. El grado en
que la educacin consigue esos resultados es
a las nias un acceso pleno y equitativo a una
educacin bsica de buena calidad, con iguales
posibilidades de obtener buenos resultados;
vi) mejorar todos los aspectos cualitativos de
la educacin, garantizando los parmetros ms
elevados, para conseguir resultados de aprendizaje
reconocidos y mensurables, especialmente en
lectura, escritura, aritmtica y competencias
prcticas esenciales para la vida diaria.
Objetivos de Desarrollo para el Milenio
Objetivo 2. Lograr la enseanza primaria universal
Meta 3. Velar por que, para el ao 2015, los nios
y nias de todo el mundo puedan terminar un ciclo
completo de enseanza primaria.
Objetivo 3. Promover la igualdad entre los gneros
y la autonoma de la mujer
Meta 4. Eliminar las desigualdades entre los
gneros en la enseanza primaria y secundaria,
preferiblemente para el ao 2005, y en todos
los niveles de la enseanza para 2015.
 ENTENDER QU ES LA CALIDAD DE LA EDUCACIN / 31
importante para sus usuarios. En consecuencia,
tanto los analistas como los encargados de la
formulacin de polticas pueden eludir difcil-
mente el tener en cuenta la cuestin de la calidad.
Ms fundamentalmente, la educacin es un
conjunto de procesos y resultados definidos
cualitativamente. La cantidad de nios que
aprenden es, por definicin, un aspecto
secundario: contentarse con llenar de nios unos
espacios llamados escuelas ni siquiera
responde a los objetivos cuantitativos, a no ser
que se imparta en las aulas una educacin
efectiva. Por eso, el nmero de aos de escola-
ridad es una medicin de aproximacin til en
la prctica, pero discutible en teora de los
procesos que tienen lugar en las escuelas y de
los resultados obtenidos. En este sentido, cabe
lamentar que en los ltimos aos los aspectos
cuantitativos hayan acaparado la atencin no
slo de los encargados de elaborar las polticas
de educacin, sino tambin de muchos especia-
listas en ciencias sociales que tienden a dar
prioridad al aspecto cuantitativo.
Nadie debe sorprenderse, por lo tanto, de que
en las declaraciones de las dos conferencias
internacionales ms recientes de las Naciones
Unidas sobre la educacin se haya concedido
alguna importancia al aspecto cualitativo (vase el
Recuadro 1.2). La Declaracin de Jomtien (1990)
y, sobre todo, el Marco de Accin de Dakar (2000)
reconocieron que la calidad de la educacin era
primordial para la consecucin de la Educacin
para Todos. De manera ms explcita que en los
compromisos contrados anteriormente por la
comunidad internacional, el segundo de los seis
objetivos enunciados en el Marco de Accin de
Dakar invita a las naciones a suministrar una
educacin primaria de buena calidad. Adems,
el sexto objetivo incluye el compromiso de
mejorar todos los aspectos cualitativos de la
educacin de modo todas las personas puedan
obtener mejores resultados de aprendizaje,
especialmente en lectura, escritura, aritmtica
y competencias prcticas esenciales para la
vida diaria.
Pese al consenso creciente sobre la necesidad
de proporcionar acceso a una educacin de
buena calidad, existen discrepancias acerca
de lo que este trmino significa realmente en
la prctica.4 En el Recuadro 1.3, se resume la
evolucin de la nocin de calidad de la educacin
tal como la entiende la UNESCO. Este esfuerzo
Recuadro 1.2. La calidad de la educacin
tal como se ha definido en la Declaracin
de Jomtien y el Marco de Accin de Dakar
En 1990, en la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos de Jomtien
se proclam la necesidad de mejorar la calidad de la educacin, que era
generalmente insuficiente, y se recomend ofrecer una educacin accesible a
todos y ms pertinente. En la Declaracin se consider tambin que la calidad
era una condicin previa para alcanzar el objetivo fundamental de la equidad.
Si bien no se desarroll totalmente la nocin de calidad, se admiti que la
ampliacin del acceso a la educacin no bastaba de por s para que sta
contribuyese plenamente al desarrollo de las personas y la sociedad. En
consecuencia, se hizo hincapi en el reforzamiento del desarrollo cognitivo
de los nios para mejorar la calidad de su educacin.
Un decenio ms tarde, en el Marco de Accin de Dakar se declar que todo nio
tena derecho a acceder a una educacin de calidad. Se proclam que la calidad
constitua la mdula de la educacin y un factor determinante para mejorar
la escolarizacin, la retencin y el aprovechamiento escolar. Esta definicin
ampliada de la calidad enunci las caractersticas deseables de los educandos
(alumnos sanos y motivados), los procesos (docentes competentes que utilizan
pedagogas activas), contenidos (planes de estudios pertinentes) y sistemas
(buena administracin y distribucin equitativa de los recursos). Aunque esta
definicin permiti establecer un programa de accin para lograr una educacin
de buena calidad, no especific la importancia relativa de los distintos aspectos
considerados.
de definicin va ms all de los objetivos intrn- Cabe lamentar
secos e instrumentales de la educacin que en los ltimos
mencionados anteriormente, ya que trata de
determinar sin ambigedad los atributos o
aos los aspectos
cualidades fundamentales de sta que pueden cuantitativos hayan
garantizar la consecucin efectiva de esos acaparado la
objetivos. Se pueden encontrar formulaciones atencin de los
similares en los documentos producidos por encargados de
otras organizaciones internacionales y en la
vasta bibliografa existente sobre el contenido
elaborar las polticas
y la prctica de la educacin. Aunque estos de educacin.
enfoques difieran en sus detalles, todos ellos se
caracterizan por dos elementos comunes clave:
En primer lugar, consideran que el desarrollo
cognitivo es un importante objetivo explcito de
todos los sistemas educativos. El grado en que
stos logran realmente ese objetivo constituye
un indicador de su calidad. Aunque ese indicador
puede medirse con relativa facilidad por lo
menos dentro de cada sociedad, y a veces
mediante comparaciones internacionales, es
mucho ms difcil determinar cmo mejorar los
resultados. As pues, si la calidad se define en
trminos de adquisiciones en el plano cognitivo,
los modos de incrementarla no son ni sencillos 4. Adams (1993) ha registrado
unas cincuenta definiciones
ni universales. diferentes del trmino.
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32 / CAPTULO 1
Recuadro 1.3. Evolucin del concepto de calidad en la UNESCO
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Una de las primeras declaraciones de principios de
la UNESCO acerca de la calidad de la educacin
figur en el informe Aprender a ser La educacin
del futuro, elaborado por la Comisin Internacional
para el Desarrollo de la Educacin presidida por el
ex ministro francs Edgar Faure. La Comisin
determin que el objetivo fundamental del cambio
social era la erradicacin de las desigualdades y el
establecimiento de una democracia equitativa. En
consecuencia, afirm que se deba recrear el objeto
y el contenido de la educacin teniendo en cuenta a
la vez las nuevas caractersticas de la sociedad y las
nuevas caractersticas de la democracia (Faure y
otros, 1972, pg. XXVI). La Comisin observ
asimismo que las nociones de aprendizaje a lo
largo de la vida y pertinencia eran particular-
mente importantes. En ese informe se hizo tambin
especial hincapi en la ciencia y la tecnologa y se
declar que la mejora de la calidad de la educacin
exigira el establecimiento de sistemas en los que
pudieran aprenderse los principios del desarrollo
cientfico y la modernizacin, respetando los
contextos socioculturales de los educandos.
Unos dos decenios ms tarde se public La
educacin encierra un tesoro, un informe
presentado a la UNESCO por la Comisin
Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI,
presidida por Jacques Delors, otro hombre de
Estado francs. Esta comisin consider que la
educacin a lo largo de toda la vida descansaba
en cuatro principios bsicos:
Aprender a conocer reconoce que los alumnos
construyen sus propios conocimientos a diario,
combinando elementos endgenos y externos.
Aprender a hacer se centra en la aplicacin
prctica de lo que se aprende.
El segundo elemento es el papel de la
educacin en: el estmulo del desarrollo creativo
y emocional de los educandos; la contribucin
a los objetivos de paz, civismo y seguridad;
la promocin de la igualdad; y la transmisin
de valores culturales, tanto universales como
locales, a las generaciones futuras. Muchos de
esos objetivos se definen y enfocan de diversas
maneras en el mundo. El grado de su consecu-
cin es ms difcil de determinar que el
desarrollo cognitivo.
Aprender a vivir juntos atae a las aptitudes
imprescindibles para vivir una vida libre de
discriminaciones, en la que todas las personas
tienen iguales oportunidades para lograr su
desarrollo individual, as como el de sus familias
y comunidades.
Aprender a ser hace hincapi en las competencias
necesarias para que las personas desarrollen
plenamente su potencial.
Este concepto de la educacin proporcion una
visin integrada y global del aprendizaje y, por
consiguiente, de lo que constituye la calidad de
la educacin (Delors y otros, 1996).
La importancia de lograr una educacin de buena
calidad se reiter claramente como una de las
prioridades de la UNESCO en la Mesa Redonda de
Ministerial sobre una Educacin de Calidad
celebrada en Pars en 2003.
La UNESCO promueve el acceso a una educacin
de buena calidad como derecho humano y propugna
un enfoque basado en los derechos para todas las
actividades educativas (Pigozzi, 2004). En el
contexto de este enfoque, el aprendizaje se ve
influido a dos niveles. A nivel del educando, la
educacin debe tratar de determinar y tener en
cuenta los conocimientos que ste haya adquirido
anteriormente, reconocer los modos formales e
informales de enseanza, practicar la no
discriminacin y proporcionar un entorno de
aprendizaje seguro y propicio. A nivel del sistema
de aprendizaje, se necesita una estructura de apoyo
para aplicar polticas, promulgar leyes, distribuir
recursos y medir los resultados del aprendizaje,
a fin de influir de la mejor manera posible en el
aprendizaje para todos.
Calidad, para quin y para qu?
Derechos, equidad y pertinencia
Aunque las opiniones sobre la calidad de la
educacin distan mucho de ser uniformes en el
plano del debate y la accin internacionales, hay
tres principios que tienden a ser ampliamente
compartidos y pueden resumirse de la siguiente
manera: necesidad de una mayor pertinencia,
necesidad de una mayor equidad en el acceso
y los resultados, y necesidad de respetar los
derechos de la persona como es debido. La
mayora de los que han reflexionado a nivel
internacional sobre la cuestin estiman que
 ENTENDER QU ES LA CALIDAD DE LA EDUCACIN / 33
Recuadro 1.4. Los objetivos de la educacin, segn el prrafo 1
del Artculo 29 de la Convencin sobre los Derechos del Nio
Los Estados Partes convienen en que la educacin del nio deber estar encaminada a:
a) Desarrollar la b) Inculcar al nio
personalidad, las el respeto de los
aptitudes y la derechos humanos
capacidad mental y y las libertades
fsica del nio hasta fundamentales y de
el mximo de sus los principios consa-
posibilidades; grados en la Carta de
las Naciones Unidas;
esos principios no slo orientan e informan
los contenidos y procesos educativos, sino que
adems representan objetivos sociales ms
generales a los que la educacin debe contribuir.
De todos esos principios, el de los derechos es
el ms importante. Si bien se ha sealado antes
que la mayor parte de los instrumentos jurdicos
internacionales sobre los derechos humanos
se centran en el acceso a la educacin y hacen
escasa mencin de su calidad, la Convencin
sobre los Derechos del Nio es una excepcin
notable. En efecto, figuran en ella compromisos
firmes y detallados con los objetivos de la
educacin que, a su vez, tienen una incidencia
en el contenido y la calidad de sta. En el
Recuadro 1.4 se resumen las disposiciones
pertinentes de la Convencin.
El objetivo principal de esta Convencin es el
desarrollo educativo del individuo. En ella se
indica que la educacin debe permitir al nio
que desarrolle plenamente sus capacidades
cognitivas, emocionales y creativas. El educando
se sita en el centro de la experiencia educativa,
en un contexto caracterizado tambin por el
respeto de los dems y del medio ambiente.
La Convencin tiene importantes consecuencias
tanto para el contenido como para el proceso de
la educacin. Parte de la base de que la expe-
riencia de aprendizaje debe constituir no slo un
medio, sino tambin una finalidad en s, ya que
posee un valor intrnseco. Propone un enfoque
de la enseanza y de la elaboracin de libros
de texto y materiales pedaggicos que consagra
la idea de una educacin que debe centrarse en
el nio y utilizar mtodos pedaggicos que
c) Inculcar al nio el d) Preparar al nio para e) Inculcar al nio
respeto de sus padres, asumir una vida responsable el respeto del
de su propia identidad en una sociedad libre, con medio ambiente
cultural, de su idioma y espritu de comprensin, paz, natural.
sus valores, de los valores tolerancia, igualdad de los
nacionales del pas en que sexos y amistad entre todos
vive, del pas de que sea los pueblos, grupos tnicos,
originario y de las civiliza- nacionales y religiosos y
ciones distintas de la suya; personas de origen indgena;
promuevan o por lo menos no mermen o
conculquen sus derechos. Segn lo dispuesto
en la Convencin, los castigos corporales consti-
tuyen una violacin flagrante de esos derechos. La educacin
Algunos aspectos de este enfoque de la debe permitir al
educacin basado en los derechos son
manifiestos en la postura adoptada por el
nio que desarrolle
UNICEF (vase el Recuadro 1.5). plenamente sus
capacidades
Otros instrumentos jurdicos internacionales, cognitivas,
por ejemplo el Pacto Internacional de Derechos emocionales
Civiles y Polticos y el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
y creativas.
abordan el principio de equidad subrayando
la responsabilidad de los gobiernos, que deben
velar por que todos los nios tengan acceso
a una educacin de calidad aceptable. Brasil,
Costa Rica y Filipinas proporcionan tres ejemplos
de pases donde existen disposiciones constitu-
cionales que garantizan la asignacin de un
porcentaje del presupuesto nacional a la
educacin, de conformidad con el Pacto Inter-
nacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Recuadro 1.5. El enfoque de la calidad
adoptado por el UNICEF
El UNICEF hace especial hincapi en lo que podramos denominar las
dimensiones deseables de la calidad, tal como se han definido en el Marco de
Accin de Dakar. En su documento Defining Quality in Education se definen
cinco dimensiones de la calidad (educandos, entornos, contenidos, procesos y
resultados) basadas en los derechos del nio como persona y el derecho de
todos los nios a la supervivencia, la proteccin, el desarrollo y la participa-
cin (UNICEF, 2000). Al igual que los aspectos de la calidad de la educacin
definidos por la UNESCO (Pigozzi, 2004), los reconocidos por el UNICEF se
inspiran en las ideas bsicas de la Convencin sobre los Derechos del Nio.
2 0 0 5
34 / CAPTULO 1
Culturales. En virtud de esas garantas jurdicas,
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
las partes interesadas pueden exigir que sus
gobiernos rindan cuentas sobre la aplicacin
progresiva del derecho a la educacin y de los
aspectos relativos a su calidad (Wilson, 2004).
All donde hay legislaciones relativas a los
derechos humanos que tratan de la educacin,
su preocupacin principal es la equidad, o sea
lograr una mayor igualdad en los resultados del
En la Convencin aprendizaje, el acceso a la educacin y la reten-
sobre los Derechos cin escolar. Esta ambicin refleja la conviccin
de que todos los nios pueden adquirir aptitudes
del Nio, se hace cognitivas elementales si disponen de un
hincapi en un contexto de aprendizaje adecuado. El hecho de
enfoque de la que muchos nios escolarizados no logren
enseanza y adquirir esas aptitudes se debe en parte a un
el aprendizaje dficit de calidad de la educacin. Varios estudios
recientes confirman que la pobreza, el hecho de
centrado en vivir en un medio rural y las desigualdades entre
el nio. los sexos siguen siendo los principales
correlatos negativos de la asistencia a la escuela
y el aprovechamiento escolar (UNESCO, 2003a), y
que una instruccin mediocre es una importante
fuente de desigualdad. Calidad e igualdad estn
inextricablemente vinculadas.
La nocin de pertinencia siempre ha estado
presente en los debates sobre la calidad de la
educacin. En el pasado, en particular en los
pases en desarrollo, sola considerarse que los
planes de estudios importados o legados por el
colonialismo tenan poco en cuenta el contexto
local y el medio sociocultural de los educandos.
En la Convencin sobre los Derechos del Nio,
se hace hincapi en un enfoque de la enseanza
y el aprendizaje centrado en el nio.5 Esto pone
a su vez de relieve la importancia de los planes
de estudios que atienden, en la medida de lo
posible, las necesidades y prioridades de los
alumnos, sus familias y sus comunidades.
5. En el Apndice de la Observacin General N 1 relativa al prrafo 1 del Artculo 29 de la
Convencin sobre los Derechos del Nio (Naciones Unidas, 2001), se dice lo siguiente: en este
artculo se destaca que la enseanza debe girar en torno al nio: que el objetivo principal de la
educacin es el desarrollo de la personalidad de cada nio, de sus dotes naturales y capacidad,
reconocindose el hecho de que cada nio tiene caractersticas, intereses y capacidades nicas
y tambin necesidades de aprendizaje propias. Por lo tanto, el programa de estudios debe
guardar una relacin directa con el marco social, cultural, ambiental y econmico del nio...
6. Vase la nota a pie de pgina nmero 24.
7. Las corrientes examinadas aqu representan ideas diferentes de lo que constituye la calidad
del aprendizaje y la enseanza. Si bien difieren en su ideologa, epistemologa y composicin
disciplinaria, todas se preguntan al servicio de qu finalidades individuales o sociales debe estar
la educacin y cmo deben organizarse la enseanza y el aprendizaje. Cabe hacer una distincin
entre esas corrientes generales y las pedagogas ms especficas examinadas ms adelante en
el presente Informe. Aunque pocas pedagogas sean indiferentes a los valores, ninguna se limita
a una sola corriente. Los sistemas educativos tampoco suelen basarse en un modelo nico de
educacin. En consecuencia, en el presente Informe, las pedagogas se analizarn desde un
punto de vista funcional y no desde las perspectivas filosficas en que se inspiran.
La pertinencia es tambin una cuestin
importante para las polticas nacionales. Con
la aceleracin de la integracin econmica
mundial, los gobiernos se preguntan si sus
sistemas educativos producen las competencias
necesarias para garantizar el crecimiento
econmico en un contexto cada vez ms
competitivo. Asimismo, la movilidad creciente
ha suscitado preocupaciones con respecto a la
cuestin de saber en qu medida el aprendizaje,
medido en trminos de calificaciones, es
transmisible. Esto ha conducido a un mayor
seguimiento y reglamentacin de los sistemas
educativos y a la multiplicacin de estudios
basados en evaluaciones transnacionales del
aprendizaje mediante indicadores comparativos.
Algunos han formulado crticas, expresando el
temor de que los estudios de ese tipo como los
mencionados en los Captulos 2 y 3 del presente
informe contribuyan a una estandarizacin de
las aptitudes cognitivas fundada en una serie de
principios y conocimientos que excluyen el factor
cultural. Algunas investigaciones recientes han
mostrado que, incluso competencias tan
elementales como la lectura, la escritura y el
clculo aritmtico, pueden concebirse y
ensearse de modos muy diversos6 y, por lo
tanto, corren el riesgo de ser representadas de
manera inexacta por evaluaciones que no toman
en cuenta ese factor.
Al igual que en los dems mbitos del desarrollo,
convendra encontrar un equilibrio por lo que
respecta al hecho de garantizar la pertinencia de
la educacin en relacin con la realidad sociocul-
tural de los educandos, sus aspiraciones y el
bienestar de la nacin.
Corrientes educativas y
nociones de calidad conexas7
En la reflexin sobre la calidad de la educacin,
cabe distinguir los resultados educativos de los
procesos que permiten obtenerlos. Los que
desean obtener resultados particulares y
definidos pueden evaluar la calidad en funcin
de stos, clasificando las instituciones educativas
segn el grado en que sus titulados satisfacen
criterios absolutos, por ejemplo en materia
de rendimiento acadmico, proezas deportivas,
xitos musicales o comportamientos y valores
de los alumnos. En cierto modo, el criterio de
comparacin absoluto sera inmutable e
independiente de los valores, deseos y opiniones
 ENTENDER QU ES LA CALIDAD DE LA EDUCACIN / 35

Recuadro 1.6. La calidad en la corriente humanista

Se rechazan los planes de estudios
normalizados, prescritos y definidos o
controlados desde el exterior. Se
considera que ese tipo de planes
menoscaba la posibilidad de que los
educandos construyan sus propios
significados y de que los programas
educativos tengan siempre en cuenta
las circunstancias y necesidades
individuales de cada alumno.
La evaluacin tiene por objeto La funcin del docente no es
facilitar a los educandos informacin principalmente la de un instructor,
y comentarios sobre la calidad de su sino ms bien la de un mediador.
aprendizaje individual y forma parte
El constructivismo social, aunque
integrante del proceso de aprendizaje.
acepta esos principios, destaca que el
La autoevaluacin y la evaluacin por
aprendizaje es un proceso de prctica
parte de los homlogos son
social y no el resultado de una
apreciadas como mtodos para
intervencin individual.
fomentar una mayor conciencia del
aprendizaje.

de los propios alumnos.8 En cambio, los
enfoques relativistas destacan que las percep-
ciones, experiencias y necesidades de los que
participan en la experiencia del aprendizaje son
los principales factores que determinan su
calidad.9 Inspirndose en una formulacin del
mundo empresarial, el enfoque hacia el cliente
en la educacin hace especial hincapi en la
cuestin de saber si un programa puede cumplir
sus objetivos segn modalidades que tengan en
cuenta las necesidades de los que la utilizan.
Esos diferentes enfoques tienen races profundas
y se reflejan en las grandes corrientes de
reflexin sobre la educacin.
Enfoques humanistas
Las ideas de que la naturaleza humana es
fundamentalmente buena, de que el comporta-
miento individual es autnomo dentro de las
limitaciones impuestas por la herencia y el
todo educando constituye un eslabn esencial
entre el humanismo y la teora constructivista del
aprendizaje. Esta ltima se ha inspirado en gran
medida en la obra de John Dewey, que puso de
relieve cmo las personas aprenden a construir
sus propios significados y a integrar la teora y la
prctica como fundamento de la accin social.12
Piaget (1971) ha ejercido tambin una gran
influencia, preconizando un papel ms activo
y participativo de los nios en su proceso de
aprendizaje.13 Ms recientemente, el constructi-
vismo social, que considera el aprendizaje como
un proceso intrnsecamente social y, por consi-
guiente, interactivo ha tendido a reemplazar los
enfoques constructivistas ms convencionales.14
En el Recuadro 1.6 se resume el enfoque de la
calidad de la educacin en la corriente humanista.
8. El hecho de centrarse en el carcter absoluto de los resultados de los programas educativos
no descarta un enfoque de tipo valor aadido que tiene en cuenta las diferencias en materia
de aptitudes.

entorno, de que cada persona es nica, de que 9. Algunos autores distinguen dos enfoques relativistas. El primero, al subrayar en qu medida
un programa educativo responde a su finalidad, se centra en los procesos de organizacin,
todos los seres humanos nacen iguales y las mientras que el segundo, al hacer hincapi en las necesidades y capacidades de los educandos,
desigualdades sobrevenidas ulteriormente son tiene muy en cuenta los grupos clientes particulares (Sallis, 1996, pgs. 15-17).

fruto de las circunstancias, y de que cada
persona define su propia realidad, son caracte-
rsticas de un linaje de filsofos humanistas
liberales, que va desde Locke hasta Rousseau.10
All donde se aceptan, esas ideas revisten una
pertinencia inmediata para la prctica de la
educacin. Para los humanistas, los educandos
ocupan una posicin central en la construccin
del significado, lo cual supone una interpreta-
10. Vanse Russell (1973) y Elias y Merriam (1980).
11. En este contexto, Rousseau pensaba que exista un proceso de desarrollo comn a todos
los seres humanos. Afirmaba que se trataba de un proceso intrnseco y natural en el que
la motivacin principal del comportamiento era la curiosidad. Partidario de la escolarizacin
universal, Rousseau concibi un mtodo que consista en aislar a los nios de la sociedad
(por ejemplo, en una casa de campo) y situarlos ante nuevos entornos y problemas que deban
resolver o superar. Una vez que los nios alcanzaban la edad de la razn (hacia los doce aos),
se consideraba que eran capaces de emprender, como personas libres, un proceso
permanente de educacin (Rousseau, 1792).
12. Dewey (1916) consideraba que los alumnos crean conocimientos en el aula y transforman
su identidad mediante un proceso de aprendizaje consistente en desempear nuevos papeles
(Fenwick, 2001, pg. 3).

cin relativista de la calidad. Se estima que la
educacin, sumamente influenciada por los actos
del educando, es fundamental para el desarrollo
del potencial del nio.11
La idea de que la adquisicin de conocimientos y
competencias requiere la participacin activa de
13. Piaget (1975), en su epistemologa gentica, define las estructuras de actividad fsica y
mental que corresponden a las etapas del desarrollo del nio. En lugar de considerar el nuevo
aprendizaje como una mera prolongacin del aprendizaje anterior, Piaget afirma que los
alumnos necesitan enfrentarse a un conflicto entre ambos, porque, de no ser as, los
conocimientos seran estticos y el aprendizaje no podra producirse.
14. Esos enfoques se inspiran mucho en el pragmatismo de Dewey y la teora del desarrollo
social de Vygotsky (1979). Este ltimo emite la idea de que el aprendizaje se produce primero
en relacin con los dems, y slo ms tarde se asimila individualmente. Por lo tanto, segn
Vygotsky, es la interaccin social la que conduce al desarrollo cognitivo, y no lo contrario
como opina Piaget.
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36 / CAPTULO 1
Enfoques conductistas
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
La teora conductista va en direccin opuesta a
la del humanismo. Se basa en la manipulacin
del comportamiento por medio de estmulos
especficos.15 El conductismo ejerci una
influencia considerable en la reforma de la
educacin durante la primera mitad del siglo XX
(Blackman, 1995). Sus principios fundamentales
son los siguientes:
Los alumnos no poseen la motivacin o la
capacidad intrnseca para elaborar sus propias
Segn los interpretaciones.
enfoques crticos,
El comportamiento humano se puede prever y
la educacin controlar por medio de recompensas y castigos.
tiende a
reproducir las La cognicin se basa en el modelado del
estructuras y comportamiento.
desigualdades
Las pedagogas deductivas y didcticas, por
de la sociedad ejemplo las tareas graduadas en dificultad, el
en general. aprendizaje de memoria y la memorizacin, son
tiles.16
Aunque pocos pedagogos aceptan la totalidad
del programa conductista en su forma original,
en muchos pases se pueden observar elementos
de prcticas conductistas en los programas de
formacin de docentes, los planes de estudios
escolares y los mtodos que los profesores
aplican efectivamente en las aulas.17 Las formas
de instruccin directa o estructurada, que
ocupan un lugar importante en el presente
Informe, comparten un elemento clave con la
corriente conductista, a saber: la conviccin de
que de los resultados del aprendizaje deben ser
15. Como ejemplo de la teora conductista clsica, cabe contemplar dos tipos de
condicionamiento: el respondiente y el operante (Skinner, 1968). El primero se refiere
a un proceso mediante el cual se condiciona a un sujeto para que responda a un estmulo
externo (por ejemplo, el perro de Pavlov que saliva al or la campana que anuncia la hora
de la comida). El condicionamiento operante se refiere al reforzamiento de esa respuesta
mediante sistemas de recompensa y castigo (por ejemplo, alimentar al perro o privarlo de
comida) que estimulan un nuevo aprendizaje y/o el abandono de un comportamiento
anterior.
16. Estas nociones dieron lugar a la escuela pedaggica objetiva, que se manifest
primero con la tentativa de Bobbitt (1918) de aplicar a los planes de estudios las ideas
del experto en gestin F.W Taylor. Otros enfoques dignos de mencin son los que figuran
en los Principios bsicos del currculo de Tyler (1973) y la taxonoma de Bloom (1956),
que establecieron objetivos educativos a partir de los cuales se pudieron elaborar
instrumentos de evaluacin muy perfeccionados.
17. Jarvis (1983, pg. 61) dice que, incluso prcticas aparentemente inocentes como
elogiar a un alumno reticente por su contribucin a un debate en grupo, se basan en
el condicionamiento operante de Skinner.
18. Estos esos socilogos, figuraban tericos funcionalistas (por ejemplo, Parsons, 1985)
y algunos estructuralistas (por ejemplo, Durkheim, 1972).
19. En particular Bourdieu y Passeron (1969), Bowles y Gintis (1976), Apple (1978),
Spring (1972) y Micha (1999).
objeto de un seguimiento y de que la informacin
de retorno frecuente es fundamental para
motivar y orientar a los educandos. En el
Recuadro 1.7, se resume el enfoque conductista
de la calidad de la educacin.
Enfoques crticos
Durante el ltimo cuarto del siglo XX, empezaron
a formularse diversas crticas importantes a los
preceptos humanistas y conductistas. Los soci-
logos ya haban percibido la sociedad como un
sistema de elementos interrelacionados, en el
que el orden y la estabilidad se mantenan
gracias a la existencia de valores compartidos.18
Dado que el papel de la educacin consiste en
transmitir esos valores, la calidad, segn este
enfoque, debe medirse por la eficacia de los
procesos de transmisin de valores. En la ltima
parte del siglo XX, los crticos empezaron a
reconocer el carcter eminentemente poltico de
esos procesos. Algunos enfoques neomarxistas
caracterizaron la educacin en las sociedades
capitalistas como el principal mecanismo de
legitimacin y reproduccin de las desigualdades
sociales,19 mientras que los planteamientos de
la nueva sociologa de la educacin, un
movimiento del periodo 1970-1980, centraron sus
crticas en la funcin de los planes de estudios
como medio social y poltico de transmisin del
Recuadro 1.7. La calidad
en la corriente conductista
Se propugna la adopcin de planes de estudios
normalizados, definidos y controlados desde el
exterior, y basados en objetivos prescritos y
determinados independientemente del educando.
Se considera que la evaluacin es una medicin
objetiva de los comportamientos aprendidos con
respecto a criterios de evaluacin preestablecidos.
Los tests y exmenes no slo se consideran un
elemento esencial del aprendizaje, sino tambin
el medio principal para planificar y distribuir
recompensas y castigos.
El docente dirige el aprendizaje, en su calidad
de experto que controla los estmulos y las
respuestas.
Se privilegian los ejercicios de aprendizaje
progresivo que refuerzan las asociaciones
deseadas en la mente del educando.
 ENTENDER QU ES LA CALIDAD DE LA EDUCACIN / 37
poder y el saber.20 Un grupo distinto de
pensadores crticos, denominados desescolari-
zadores, inst a abandonar la escolarizacin y
reemplazarla por formas ms comunitarias de
educacin formal.21 Las dems crticas de los
enfoques tradicionales consistieron en plantea-
mientos posmodernistas y feministas de ndole
diversa.22
Los enfoques crticos abarcan una vasta gama
de teoras, pero su preocupacin comn es que
la educacin tiende a reproducir las estructuras
y desigualdades de la sociedad en general.
Aunque muchos de ellos se adhieren al principio
bsico del humanismo, segn el cual la finalidad
ltima de todo pensamiento y accin es el
desarrollo humano, cuestionan la idea de que
una educacin universal conducir automtica-
mente a un desarrollo uniforme del potencial de
todos los educandos. En contra de esta postura,
los partidarios de una pedagoga emancipadora
han propuesto que los intelectuales crticos
se dediquen a conferir autonoma a los alumnos
marginados, ayudndoles a analizar su expe-
riencia y corregir as las desigualdades e
injusticias sociales. Segn este punto de vista,
la pedagoga crtica es emancipadora porque
permite a los alumnos forjarse sus propias
opiniones (Freire, 1990) y liberarse de las necesi-
dades definidas desde el exterior (Giroux, 1993),
al mismo tiempo que les ayuda a explorar otros
modos de pensar que pueden haber sido
ocultados por las normas predominantes
(McLaren, 1994). En el Recuadro 1.8 se esbozan
las caractersticas esenciales de los enfoques
crticos de la calidad de la educacin.
Enfoques autctonos
Algunos esfuerzos importantes realizados para
generar nuevas ideas en materia de educacin
han arraigado en los pases de bajos ingresos.
A menudo, esas ideas han surgido como un
desafo al legado del colonialismo. Entre los
ejemplos ms destacados figuran los enfoques
del Mahatma Gandhi y de Julius Nyerere, que
propusieron sistemas educativos innovadores y
culturalmente pertinentes que hacan hincapi
en la autonoma, la igualdad y el empleo rural.23
Esos enfoques autctonos cuestionaron los
conocimientos, imgenes, ideas, valores y
creencias importados que se reflejaban en los
planes de estudios predominantes. Un ejemplo
positivo de las alternativas propuestas en
Recuadro 1.8. La calidad en la corriente crtica
Los tericos de la corriente crtica se centran en las desigualdades
que se dan en el acceso a la educacin y en los resultados
educativos, as como en el papel de la enseanza en la legitimacin
y reproduccin de las estructuras sociales mediante la transmisin
de un cierto tipo de conocimientos que sirve los intereses de
determinados grupos sociales. En consecuencia, los socilogos y
pedagogos de esta corriente tienden a asociar la buena calidad a:
una educacin que fomenta el cambio social;
un programa de estudios y unos mtodos pedaggicos que
estimulan el anlisis crtico de las relaciones sociales de poder y
de los modos de produccin y transmisin de los conocimientos
formales;
una participacin activa de los educandos en la concepcin de
su propia experiencia de aprendizaje.
materia de planes de estudios atae al campo
de las matemticas. Los etnomatemticos
afirman que las matemticas estndar no son
neutras ni objetivas, sino que son culturalmente
tendenciosas, y sealan que existen otras formas
que tienen una incidencia en la enseanza y el
aprendizaje.24 En el Recuadro 1.9 se presentan
algunas de las principales caractersticas
comunes a todos los enfoques autctonos.
Enfoques de la educacin de los adultos
En los debates sobre la calidad de la educacin,
la educacin de los adultos suele pasarse por
alto. Sin embargo, tambin se dan en ella
enfoques conductistas, humanistas y crticos
20. En particular Young (1971), Keddie (1971) y Bourdieu (1972).
21. En particular Illich (1975).
22. Los trminos posmodernismo y postestructuralismo suelen emplearse de manera
intercambiable. Su tema comn es que el poder y el saber no residen en las estructuras,
sino en el discurso. Foucault (2002) afirma que el poder y las relaciones de poder crean
las condiciones de produccin de los conocimientos, y que esto se refleja sobre todo en
los planes de estudios.
23. Gandhi y Nyerere integraron la enseanza de aptitudes profesionales sencillas en los
planes de estudios formales. Nyerere (1968) expuso una visin de la educacin para la
autonoma para la Repblica Unida de Tanzania. Esa visin descansaba en varios objetivos
educativos clave: preservar y transmitir los valores tradicionales, promover la autonoma
nacional y local, fomentar la cooperacin y promover la igualdad. En el frica meridional,
la nocin de ubuntu nutre con sus connotaciones comunitarias una visin alternativa de
la educacin que engloba la naturaleza social del ser, y no exclusivamente su desarrollo
individual (Tutu, 2000).
24. Entre otros ejemplos de este enfoque, tal como los define Gerdes (2001), cabe
mencionar:
Las sociomatemticas en frica. Zaslavsky (1973, pg. 7) examina las aplicaciones
de las matemticas en la vida de los africanos y, a la inversa, la influencia que las
instituciones africanas han ejercido en la evolucin de sus matemticas.
Las matemticas en el contexto sociocultural (africano): Tour (1984, pgs. 1-2) llama
la atencin sobre el papel de las matemticas en los juegos practicados en Cte dIvoire
y propone que las competencias prcticas del entorno sociocultural del educando se
integren en los programas de matemticas.
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38 / CAPTULO 1
Recuadro 1.9. La calidad en
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
los enfoques autctonos
Poniendo en tela de juicio las ideas predominantes de los pases
desarrollados en materia de calidad de la educacin, los
enfoques autctonos proclaman la importancia de la pertinencia
de la educacin con respecto a las circunstancias socioculturales
del pas y del educando.
Esos enfoques se fundamentan en los siguientes principios:
Los enfoques predominantes importados de Europa no son
necesariamente pertinentes en situaciones sociales y
econmicas muy distintas.
Garantizar la pertinencia de la educacin supone que el
contenido del plan de estudios, los mtodos pedaggicos y
las evaluaciones se elaboren en el plano local.
Todos los educandos disponen de valiosas fuentes de
conocimientos previos, acumulados a travs de experiencias
diversas, que los instructores deben aprovechar y cultivar.
Los educandos deben intervenir en la concepcin de su propio
plan de estudios.
El aprendizaje debe trascender los lmites del aula y la escuela
mediante actividades de aprendizaje no formal y a lo largo de
toda la vida.
Recuadro 1.10. La calidad en los
enfoques de la educacin de adultos
En los enfoques tradicionales de la educacin de los adultos, la
experiencia y la reflexin crtica en el aprendizaje constituyen
un aspecto importante de la calidad. Los tericos radicales
consideran que los educandos ya han adquirido una posicin
social y tienen la posibilidad de aprovechar su experiencia y
aprendizaje como base para la accin social y el cambio social.
25. Knowles (1980) menciona la experiencia como uno de los cinco principios de la teora
relativa al aprendizaje de los adultos, en la que la reflexin individual es un elemento
clave del proceso educativo. El ciclo de aprendizaje definido por Kolb (1984) toma tambin
la experiencia concreta como punto de partida del aprendizaje, basado en la reflexin.
26. Para una perspectiva general sobre los paradigmas del aprendizaje de los adultos,
vase IUE (2004).
27. En su obra ms influyente, Pedagoga del Oprimido, Freire calific de educacin del presente captulo, el desarrollo cognitivo y la
bancaria la que se imparta a los pobres y seal que era de calidad inferior y no atenda
a las necesidades de los educandos. Sostuvo que las prcticas educativas que excluyen
las interpretaciones distintas de una determinada realidad fortalecen el poder del docente
y fomentan el anlisis acrtico entre los alumnos. Freire consideraba que la intervencin
del alumno y su conocimientos anteriores son elementos esenciales del proceso de
aprendizaje, y sostena que el educando deba asumir su plena responsabilidad como
protagonista poseedor de conocimientos y no como receptor del discurso del docente
(Freire, 1990). Esta perspectiva militante llam la atencin sobre la necesidad de efectuar
reformas y cambios polticos ms profundos para mejorar la calidad de la educacin. Entre
los enfoques ms recientes figuran los de Usher y Edwards (1994), que aplican perspectivas
postestructurales y posmodernas a la educacin y el aprendizaje de los adultos, y el de
Fenwick (2001), que se inspira en el aprendizaje experiencial de manera innovadora.
(vase el Recuadro 1.10). Algunos escritores,
vinculados al humanismo y el constructivismo,
hacen hincapi en la experiencia de los adultos
como recurso pedaggico esencial.25 Otros
consideran que la educacin de los adultos es
un elemento clave de la transformacin sociocul-
tural, poltica e histrica.26 Es bien sabido que
este ltimo punto de vista est asociado sobre
todo a los programas de alfabetizacin y a la obra
del terico radical Paulo Freire, que ve en la
educacin un mecanismo decisivo para despertar
la conciencia poltica.27 En su obra exhorta a los
educadores de adultos no slo a incitar a los
educandos al dilogo para explicitar las expe-
riencias opresivas, sino tambin a ayudarles
mediante el planteamiento de problemas y
la concienciacin a que se percaten del grado
de influencia que las fuerzas sociales represivas
han ejercido sobre ellos mismos.
Marco para la comprensin,
seguimiento y mejora de
la calidad de la educacin
Teniendo en cuenta las distintas maneras en que
las diferentes corrientes examinadas anterior-
mente entienden e interpretan la nocin de calidad
de la educacin, la definicin de la calidad y la
elaboracin de mtodos para su seguimiento y
mejora exigen un dilogo encaminado a lograr:
un amplio consenso respecto de los fines y
objetivos de la educacin;
un marco para el anlisis de la calidad que
permita especificar sus diferentes dimensiones;
un mtodo de medicin que permita
determinar y evaluar las variables importantes; y
un marco para la mejora que abarque todos
los elementos interdependientes del sistema de
educacin y permita determinar las posibilidades
de cambio y reforma.
Como se ha indicado en las anteriores secciones
acumulacin de valores, actitudes y competen-
cias particulares son objetivos importantes de
los sistemas educativos en la mayora de las
sociedades. Su contenido puede variar, pero su
estructura general es similar en todo el mundo.
De ello podra deducirse que, en cierto modo,
el elemento clave para mejorar la calidad de la
 ENTENDER QU ES LA CALIDAD DE LA EDUCACIN / 39

educacin o sea, lo que se necesita para ayudar
a los sistemas educativos a lograr esos objetivos
con mayor eficacia podra ser tambin
universal. En los ltimos aos, se han dedicado
numerosos estudios a esta cuestin. Ahora bien,
como se puede ver en el Captulo 2, el nmero
de factores que pueden influir en los resultados
educativos es tan vasto que las relaciones
directas entre las condiciones de educacin y sus
productos no son fciles de determinar.
No obstante, esto permite iniciar una reflexin
sobre los principales elementos de los sistemas
educativos y su interaccin. A este efecto, se
podran caracterizar de la siguiente manera las
dimensiones esenciales que influyen en los
procesos fundamentales de la enseanza y el
aprendizaje:
caractersticas de los educandos;
contexto;
aportes facilitadores;
enseanza y aprendizaje;
resultados.
El Grfico 1.1 ilustra esas dimensiones y sus
relaciones, y en las subsecciones sucesivas se
examinan sus caractersticas e interacciones.
Caractersticas de los educandos
La manera en que las personas aprenden
y la rapidez con que lo hacen depende sobre
todo de sus aptitudes y experiencia. Las evalua- Las diferencias
ciones de la calidad de los resultados educativos entre las
que ignoran esas diferencias iniciales entre los
educandos pueden inducir a error. Las caracte-
caractersticas
rsticas determinantes importantes pueden com- de los educandos
prender el contexto socioeconmico, la salud, suelen exigir
el lugar de residencia, la cultura y la religin, respuestas
as como la cantidad e ndole de los aprendizajes especficas si
anteriores. Por lo tanto, es importante tener
en cuenta las desigualdades que puedan existir
se quiere mejorar
entre los alumnos a causa de su sexo, discapaci- la calidad.
dades, raza, etnia y situacin con respecto al
VIH/SIDA o a contextos de emergencia. Esas
diferencias entre las caractersticas de los
educandos suelen exigir respuestas especficas
si se quiere mejorar la calidad.

Grfico 1.1: Marco para comprender qu es la calidad de la educacin

Aportes facilitadores

Enseanza y Aprendizaje
Tiempo de aprendizaje
Caractersticas Resultados
de los educandos Mtodos pedaggicos
Competencias bsicas en lectura,
Evaluacin, informacin e incentivos
Aptitud escritura, aritmtica y aptitudes
Tamao de las clases prcticas para la vida cotidiana
Perseverancia
Disposicin para la Material de enseanza y aprendizaje Competencias creativas y
escolarizacin afectivas
Instalaciones e infraestructuras materiales
Conocimientos anteriores Valores
Recursos humanos: profesores, directores de escuelas,
Obstculos para el Ventajas sociales
inspectores, supervisores y administradores
aprendizaje
Buena administracin de las escuelas

Situacin econmica y
condiciones del mercado
de trabajo en la comunidad
Factores socioculturales
y religiosos
Estrategias de ayuda
Contexto
Conocimientos sobre la educacin
e infraestructuras de apoyo
Recursos pblicos a disposicin
de la educacin
Competitividad de la profesin
docente en el mercado de trabajo
Buena administracin nacional
y estrategias de gestin
Punto de vista filosfico del Normas nacionales
docente y del educando Expectativas del pblico
Efectos de los compaeros Exigencias del mercado
Apoyo de los padres de trabajo
Tiempo disponible para Mundializacin
frecuentar la escuela y efectuar
trabajos escolares en el hogar
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40 / CAPTULO 1
Contexto
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Los vnculos entre la educacin y la sociedad
son estrechos, y ambas se influyen mutuamente.
La educacin puede contribuir a transformar
la sociedad mejorando y fortaleciendo las
competencias, los valores, la comunicacin,
la movilidad (relacionada con las posibilidades
y la prosperidad individuales), la prosperidad y
la libertad de las personas. Sin embargo, a corto
plazo, la educacin suele ser un fiel reflejo de la
sociedad: los valores y comportamientos que la
trascienden son los del conjunto de la sociedad.
Otra cuestin de igual importancia estriba en
saber si la educacin se imparte en el contexto
de una sociedad prspera o de una sociedad
donde la pobreza est generalizada. En este
Obviamente, las ltimo caso, es muy posible que las posibilidades
escuelas que de incrementar los recursos destinados a la
educacin sern limitadas.
carecen de
maestros, libros de Ms directamente, las polticas nacionales en
texto y materiales materia de educacin constituyen tambin un
didcticos contexto determinante. Por ejemplo, los objetivos
suficientes no y normas, las polticas relativas a los planes de
estudios y los docentes crean las condiciones
estn en propicias para la prctica educativa. Estos
condiciones de aspectos contextuales pueden ejercer una
funcionar con influencia considerable en la calidad de la
eficacia. educacin. Asimismo, las estrategias de la ayuda
internacional desempean tambin un papel
influyente en la mayora de los pases en
desarrollo.
Aportes facilitadores
Si no intervienen otros factores, tambin pueden
influir considerablemente en el xito de la
enseanza y el aprendizaje los recursos disponi-
bles para respaldar el proceso educativo, as
como las modalidades directas de gestin de
dichos recursos. Obviamente, las escuelas que
carecen de maestros, libros de texto y materiales
didcticos suficientes no estn en condiciones
de funcionar con eficacia. En este sentido, los
recursos son importantes para la calidad de
la educacin, aunque an no se ha podido
determinar con total exactitud de qu manera
ni en qu medida. Los aportes son facilitadores
en la medida en que sustentan los procesos de
enseanza y aprendizaje y estn intrnsecamente
relacionados con stos, que a su vez influyen en
la diversidad y el tipo de aportes utilizados, as
como en la eficacia con que se emplean. Las
principales variables relativas a los aportes son
los recursos materiales y los recursos humanos,
y la buena administracin de esos recursos
constituye una dimensin suplementaria
importante:
Los recursos materiales, proporcionados
tanto por los gobiernos como por las familias,
comprenden los libros de texto y otros
materiales pedaggicos, as como las aulas,
bibliotecas, instalaciones escolares y otras
infraestructuras disponibles.
Los recursos humanos estn constituidos por
los directores, administradores, personal de
apoyo, supervisores, inspectores y, sobre todo,
por los docentes, que desempean una funcin
esencial en el proceso educativo. El contexto
general en que se desarrolla este proceso influye
en los docentes y stos, a su vez, son determi-
nantes para que el proceso d resultados
satisfactorios. Los indicadores de aproximacin
tiles son la proporcin de alumnos por docente,
el promedio de remuneracin de los docentes y
el porcentaje del gasto en educacin asignado a
diversas partidas. Para medir los recursos
materiales y humanos se suelen utilizar indica-
dores de gastos, comprendido el gasto pblico
ordinario por alumno y la proporcin del PIB
dedicada a la educacin.
El aporte facilitador constituido por la buena
administracin de las escuelas atae a las
modalidades de organizacin y gestin de stas.
Los factores importantes que pueden ejercer una
influencia indirecta en la enseanza y el aprendi-
zaje son, entre otros, una direccin enrgica, un
entorno escolar seguro y acogedor, una buena
participacin de la comunidad y alicientes para
la obtencin de buenos resultados.
Enseanza y aprendizaje
Como se indica en el Grfico 1.1, el proceso
de enseanza y aprendizaje est estrechamente
vinculado al sistema de apoyo constituido por
los aportes y otros factores contextuales. La
enseanza y el aprendizaje son el mbito clave
del desarrollo y la evolucin del individuo. En
este mbito es donde se perciben los efectos de
los planes de estudios, donde se pone a prueba
la eficacia de los mtodos pedaggicos de los
docentes y donde los educandos se motivan no
slo a participar, sino tambin a aprender a
aprender. Mientras que los aportes facilitadores
indirectos mencionados precedentemente estn
 ENTENDER QU ES LA CALIDAD DE LA EDUCACIN / 41
estrechamente vinculados a esta dimensin, los
procesos efectivos de enseanza y aprendizaje
tal como se desarrollan en el aula comprenden
el tiempo que los alumnos dedican al aprendi-
zaje, los mtodos de evaluacin empleados para
el seguimiento de sus progresos, los estilos de
enseanza, la lengua de instruccin y las
estrategias de organizacin de la clase.
Resultados
Los resultados de la educacin deben evaluarse
en relacin con los objetivos fijados. El medio
ms fcil de expresar los resultados consiste en
evaluar el aprovechamiento escolar (a veces, en
forma de puntuaciones obtenidas en tests, pero
ms frecuente y comnmente en forma de
resultados de exmenes), aunque tambin se
han ideado mtodos para evaluar el desarrollo
creativo y emocional, as como los cambios que
afectan a los valores, actitudes y comporta-
mientos. Asimismo, pueden utilizarse otras
medidas de aproximacin del aprovechamiento
escolar de los educandos y de los beneficios
sociales y econmicos ms generales de la
educacin, por ejemplo, el xito en el mercado
del trabajo. Es til distinguir entre la medicin
del aprovechamiento escolar y las dems
mediciones de resultados, que pueden incluir
los beneficios generales para la sociedad.
Utilizacin del marco
Este marco de cinco dimensiones constituye un
medio para organizar y entender las diferentes
variables de la calidad de la educacin. Es
exhaustivo porque considera que la calidad de la
educacin engloba el acceso a sta, los procesos
de enseanza y aprendizaje y los resultados,
segn modalidades que dependen a la vez del
contexto y de la diversidad y calidad de los aportes
disponibles. Hay que tener presente que el
acuerdo sobre los fines y objetivos de la educacin
ser el marco para todo debate relativo a la
calidad y que ese acuerdo comprende aspectos
morales, polticos y epistemolgicos que suelen
ser invisibles o pasarse por alto.
Aunque este marco dista de ser el nico
disponible o posible, ofrece una estructura
global que puede utilizarse con la doble
finalidad de efectuar el seguimiento de la
calidad de la educacin y analizar las polticas
elegidas para mejorarla. En los Captulos 2 y 3
del presente informe, los factores determi-
nantes de la calidad de la educacin se analizan
en funcin del grado en que las variables Hay que tener
relativas a sus diferentes dimensiones permiten presente que el
mejorar los resultados del aprendizaje (medidos
principalmente en trminos de adquisiciones
acuerdo sobre los
cognitivas). En el Captulo 4, el marco se adapta fines y objetivos de
y modifica para facilitar un examen ms holstico la educacin
de las estrategias destinadas a mejorar la comprende aspectos
calidad de la educacin. Adems, hace hincapi morales, polticos y
en la dimensin esencial de la enseanza y el
aprendizaje del Grfico 1.1, que hace del
epistemolgicos que
educando el centro del proceso educativo. suelen ser invisibles
o pasarse por alto.
Estructura del informe
La finalidad principal del Informe de Seguimiento
de la EPT en el Mundo es examinar la evolucin
de la educacin en el mundo a la luz de los
objetivos de Dakar. Al igual que en sus ediciones
anteriores, el Informe presta una atencin
considerable en particular en el Captulo 3
al anlisis de los progresos realizados hacia la
consecucin de esos objetivos, sobre todo desde
un punto de vista cuantitativo. Al elegir la calidad
de la educacin como tema principal, centrando
as la atencin en los progresos y perspectivas
de consecucin del sexto objetivo de Dakar, el
Informe ha ilustrado ya en el presente Captulo 1
la importancia que para la EPT reviste la calidad
de la educacin y ha abordado la cuestin de los
medios necesarios para definirla y efectuar su
seguimiento. En las pginas sucesivas, el
Informe tratar de determinar los factores que
tienen una incidencia particular en la calidad de
la educacin (Captulo 2), las estrategias que
pueden adoptarse para mejorarla, en particular
en los pases en desarrollo28 (Captulo 4) y cmo
la comunidad internacional est cumpliendo los
compromisos que ha contrado con la EPT
(Captulo 5).
28. En el presente Informe,
el trmino pases significa
por regla general pases
y territorios.
2 0 0 5
106 / CAPTULO 3
Se pueden observar perfiles regionales que llaman
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
la atencin. Al igual que la pobreza, el dficit
educativo se concentra sobre todo en frica y
Asia Meridional. En el frica Subsahariana, slo
un grupo reducido de pequeos Estados posee
una TBE igual o superior al 100%, acompaada
de una TNE superior al 90%. En algunos pases
ms grandes se dan TBE inferiores al 100%
Al igual que la junto con TNE inferiores al 70%, e incluso al
pobreza, el dficit 50%. Los nicos pases que tambin presentan sido vctimas de largas crisis econmicas
TNE inferiores al 70% son algunos Estados
educativo se rabes y Pakistn. Solamente seis pases
concentra sobre situados en su totalidad en frica poseen TNE
todo en frica y inferiores al 50% en la enseanza primaria.
Asia Meridional. Sin embargo, cabe sealar que el anlisis de
los datos por pas oculta la magnitud del dficit
educativo en algunos Estados del Asia Meridional
y Occidental. En efecto, pese a la existencia de
TBE y TNE nacionales algo ms elevadas,
algunas regiones muy pobladas de esos Estados
presentan ndices de escolarizacin inferiores
a los de muchos pases africanos.
No obstante, la mayora de los pases del mundo
han alcanzado TNE iguales o superiores a un
70%. En la mayor parte de los pases de Amrica
del Norte y Europa Occidental, Amrica Latina y
el Caribe, y Asia Oriental y el Pacfico, las TBE
rebasan el 100% y las TNE superan al mismo
tiempo el 90%. Sin embargo, la situacin es
problemtica en Europa Central y Oriental, ya
que ms de la mitad de los pases de esta regin
poseen TBE inferiores al 100% y en algunos de
ellos las TNE oscilan entre un 70% y un 90%.
Por insatisfactoria que sea la situacin actual,
no cabe duda de que se han realizado muchos
progresos en la escolarizacin tanto en el
conjunto del decenio 1990-2001 como en su
ltimo tercio (1998-2001), tal como puede verse
en el Grfico 3.10. En 2001, las TNE haban
progresado en casi todos los pases que haban
comenzado el decenio con ndices inferiores al
70%, lo cual indicaba que se haba generado una
cierta convergencia a nivel mundial. En efecto,
en 1990 las TNE en la enseanza primaria se
escalonaban desde un 16% a un 100%, mientras
que en 2001 ese escalonamiento iba del 34% al
100%. En veinte pases, la TNE sobrepas el 90%
y varios pases que todava no haban alcanzado
en 2001 ese porcentaje realizaron, pese a todo,
progresos espectaculares desde 1998, logrando
aumentos de ms de diez puntos porcentuales
(Burundi, Etiopa, Guinea, Lesotho, Marruecos,
Mozambique y Santo Tom y Prncipe).
En cambio, la TNE disminuy en ms de dos
puntos porcentuales entre 1990 y 2001 en una
quinta parte aproximadamente de los pases
que han suministrado datos. En muchos casos,
se trata de pases de Europa Central y Oriental
o de Asia Central que contaban con TNE relativa-
mente elevadas a principios del decenio. En otros
casos, se trata de pases en desarrollo, situados
sobre todo en el frica Subsahariana, que haban
durante el decenio. En Nepal, la Repblica de
Moldova y Zambia, que ya tenan en 1990 TNE
inferiores al 90%, la escolarizacin disminuy
en ms de diez puntos porcentuales durante el
periodo 1990-2001.
Entre 1998 y 2001 se registraron tendencias
anlogas, aunque de menor envergadura.
Actualmente, los pases del mundo estn
divididos en dos grupos: el primero es ms
grande y cuenta con TNE elevadas y estables;
y el segundo, aunque sigue siendo relativamente
importante, es ms reducido y comprende los
pases con TNE bajas. Solamente algunos pases
de este ltimo grupo avanzan con rapidez para
integrarse en el primero. Esto no cabe duda de
que constituye un motivo de preocupacin, junto
con el hecho de que sectores importantes de la
poblacin de los pases con TNE ms elevadas
siguen excluidos de la enseanza primaria,
especialmente los que viven en zonas
marginadas o pertenecen a comunidades
desfavorecidas.
Por definicin, lograr la EPU supone que se
consiga la paridad entre los sexos en materia
de escolarizacin. Cuando la escolarizacin
aumenta a partir de un nivel inicial bajo, se suele
producir un desequilibrio entre los sexos porque
la tasa de escolarizacin de los varones aumenta
antes que la de las nias. En el Grfico 3.11 se
muestra la evolucin entre 1990 y 1998 y la
situacin en 2001 del ndice de Paridad entre
los Sexos (IPS), que expresa la proporcin entre
la TBE de las nias y la de los varones. Un IPS
que oscila entre 0,97 y 1,03 se considera que
indica la existencia de paridad entre los sexos.
El Grfico 3.11 slo comprende los pases
donde el IPS era inferior a 0,97 en 1998 o en 2001
o en ambos aos y reflejaba, por lo tanto,
una disparidad en favor de los varones. En 2001,
haba 71 pases en esta categora, lo cual
representaba el 40% de aquellos sobre los
que se dispona de datos.
5
0
0
2

Captulo 4
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

Polticas para mejorar

la calidad

Vale la pena incrementar la calidad de la educacin. En el Captulo 2

se sintetizan las pruebas de que una mejor educacin repercute
de manera considerable en los ingresos personales, el crecimiento
econmico, la fertilidad y la salud. En efecto, hace que las personas
lleven una vida ms productiva, acrecienten su libertad, fortalezcan
sus valores y amplen su campo de eleccin.

Existen numerosas posibilidades de mejorar la calidad

de la educacin. En los pases en desarrollo muchos nios
y adultos no dominan la lectura, la escritura, ni la aritmtica,
incluso tras haber cursado toda la enseanza primaria. Y si bien
el nivel medio es superior en los pases de ingresos elevados, el bajo
rendimiento escolar afecta tambin a buena parte de las poblaciones
minoritarias.11 Por otra parte, en las ocho regiones de la EPT suelen ser
muy acusadas las desigualdades entre los distintos pases.
Esto muestra a todas luces que an no se ha logrado
la meta de la educacin de contrarrestar las mltiples
desventajas causadas por la pobreza, el analfabetismo
y la desigualdad entre los sexos.

158
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo 2 0 0 5

STEFAN BONESS / PANOS / EDITINGSERVER.COM

Una alumna entusiasta en una escuela de Eritrea.

159
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Es esencial
el papel del
gobierno como el
protagonista ms
indicado para
trascender las
realidades e
intereses de corto
plazo e invertir
en la calidad de
la educacin.
1. Vase en el Captulo 3
la seccin sobre las
evaluaciones nacionales
e internacionales de las
competencias cognitivas.
2. Vase, por ejemplo,
la Declaracin sobre la
Educacin para Todos,
adoptada en la Consulta
de las ONG, Dakar,
25 de abril de 2000.
(www.unesco.org/education/
efa/wef_2000/cov_ngo_decla
ration.shtml).
3. Vase el Cuadro 2.3 del
Captulo 2: Todos los pases
ambiciosos, a excepcin de
Sudfrica con el 5,8%, estn
por debajo de este ndice que
vara entre 1,3% del PIB en
Sri Lanka y 4,2% en Brasil.
De los pases de alto
rendimiento Cuba y Finlandia
estn por encima con el 8,7 y
6,4% respectivamente,
mientras que Canad con el
5,3% y la Repblica de Corea
con el 3,6% invierten por
debajo del umbral mnimo.
160 / CAPTULO 4
Definir un marco de polticas
Hay innumerables motivos para seguir
invirtiendo en el mejoramiento de la calidad de
la educacin. Sin embargo, no es una inversin
fcil para quienes pueden obtener los mayores
beneficios. En efecto, los pobres ya pagan sumas
elevadas por una educacin de sus hijos cuyos
beneficios slo vern mucho ms tarde. Por
lo dems, como muchos de los beneficios que
conlleva una educacin bsica de calidad son
amplios y generales, es difcil movilizar recursos
privados significativos para mejorar la calidad.
Es esencial, por lo tanto, el papel del gobierno
como el protagonista ms indicado para
trascender las realidades e intereses de corto
plazo e invertir en calidad.
Se ha preconizado que los gobiernos inviertan
en educacin por lo menos el 6% del PIB
(UNESCO, 1996). Aunque este ndice no
representa de por s una garanta de calidad,
la idea de fijar un punto de referencia tiene
considerable valor poltico2 y lograr ese objetivo
elevara en muchos pases el ndice de los
recursos disponibles.3 Desde luego, en cada pas
existe un umbral mnimo de gasto pblico que
es preciso respetar para que no se vea afectada
la calidad de la educacin. Sin embargo, en el
presente Informe no se confirma ninguna norma
prctica ms general para las inversiones a nivel
macroeconmico (para una visin macroecon-
mica del gasto pblico en educacin, vanse
en el Captulo 3 el Grfico 3.27 y el Grfico 3.29
sobre gasto y rendimiento). Como se seala en
el Captulo 2, no hay una relacin directa entre
inversin y calidad, medida en trminos de
rendimiento. Adems, existen muchos otros
factores que afectan al nivel de inversin, por
ejemplo, la cuanta del PIB, la demografa y
la inversin pblica en otros sectores sociales.
Si la produccin econmica es baja y los nios
constituyen una parte significativa de la
poblacin, podra ser necesario aumentar la
proporcin del PIB destinada a la educacin.
Si el sistema de salud es muy deficiente, ser
difcil determinar la asignacin de recursos
entre los distintos sectores sociales. Esas
opciones debern estar informadas por la idea
de que una buena educacin puede contribuir
a superar problemas ms amplios de carcter
social y econmico, por ejemplo un sistema
deficiente de salud y nutricin, los conflictos
y el VIH/SIDA.
No obstante, con los actuales niveles de
inversin, incluidos los pases muy dependientes
de ayuda, los gobiernos y partes interesadas
pueden adoptar decisiones importantes para
mejorar la calidad. Esas opciones constituyen
el ncleo del presente captulo, que examina
lo que pueden hacer los gobiernos para crear
mejores condiciones de aprendizaje sin perder
de vista las limitaciones presupuestarias.
Tomando como base lo expuesto en el Captulo 2
sobre lo que determina la calidad y utilizando la
experiencia de los pases que han avanzado de
manera considerable, se examinan las opciones
polticas clave en los distintos niveles del
sistema educativo, a sabiendas de que la
calidad es el objetivo.
Reconociendo la importancia de las circunstan-
cias especficas y utilizando los argumentos
expuestos ms arriba, este captulo est
orientado por un marco (Grfico 4.1) destinado
a mejorar la calidad del proceso didctico.
Este modelo reorganiza las cinco dimensiones
del marco heurstico del Captulo 1 (contexto,
caractersticas de los educandos, enseanza
y aprendizaje, aportes materiales y humanos
y resultados) y presenta una estructura holstica
y ms sistemtica de anlisis. Mientras que en
el Captulo 2 se examinan varios indicadores de
los elementos que determinan la calidad, ste
se centra en lo que pueden hacer los distintos
protagonistas de la educacin para mejorarla
realmente.
El marco en cuestin coloca al educando en
el centro del proceso didctico, destacando
que desde un principio las polticas debern
reconocer sus diversas caractersticas,
circunstancias y necesidades de aprendizaje.
Este nfasis es importante para fijar los objetivos
de una mejor calidad y definir las estrategias
necesarias para lograrla. As, el punto de partida
de este captulo es el papel central del educando,
que lleva a examinar cmo la enseanza y el
aprendizaje en el aula pueden atender verdade-
ramente a sus necesidades, gracias a la
elaboracin de los planes de estudio y su aplica-
cin. El anillo del Grfico 4.1 abarca adems los
resultados (competencias y valores) previstos en
los objetivos de los planes de estudio y logrados
en el proceso didctico. Fuera del aula, hay
muchas formas de crear un entorno facilitador
del aprendizaje. Mejores docentes, mejores
escuelas y una buena infraestructura de

conocimientos pueden contribuir de manera
considerable a la calidad de la educacin.
Por ltimo, dentro de este marco figuran una
poltica del sector de educacin coherente y
las reformas que los gobiernos podran llevar
a cabo a nivel nacional.
As pues, este captulo se centra esencialmente
en los protagonistas: el educando, el docente,
el lder o administrador escolar, el especialista
y el encargado de elaborar decisiones. El modo
de anlisis difiere del de los captulos anteriores
por cuanto se basa en parte en las enseanzas
sacadas de la experiencia, valindose de inicia-
tivas que han tenido xito o no y aceptando que
la relacin de causalidad suele ser menos clara
que en los anlisis basados sobre todo en datos
cuantitativos. Este captulo no pretende ser
exhaustivo. Busca lo alcanzable y no lo ideal.
Examina la manera de fijar las prioridades,
ya difcil de por s, y est centrado primordial,
pero no exclusivamente, en la enseanza formal.
Empezar por el educando
La calidad de la educacin es y debe ser el
centro de la EPT (UNESCO, 2000a). Siendo esto
as, el educando es el elemento central de todo
proyecto destinado a mejorar la calidad de
la educacin. Aunque esto parezca obvio, no
siempre se refleja en la prctica. Todas las
actividades encaminadas a obtener buenos
resultados deberan partir del principio de
que los educandos son personas que tienen
diferentes aptitudes y estilos de aprendizaje,
adems de ciertos atributos personales en los
que influyen su hogar y sus antecedentes
sociales (Lubart, 2004).
Por consiguiente, las estrategias para mejorar
la calidad deberan valerse del talento, los
conocimientos, los intereses y la capacidad
del educando. Como se destacaba en la edicin
anterior de este Informe al examinar la igualdad
entre los sexos, no se puede tratar a los
educandos como unidades normalizadas de
un proceso uniforme. La educacin deber ser
integradora, atender a las diversas necesidades
y circunstancias del educando y dar el debido
peso a la capacidad, la competencia y el saber
que aportan al proceso didctico. El Marco de
Accin de Dakar explica que un entorno
integrador de aprendizaje es un atributo esencial
de una educacin de buena calidad.4
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 6 1
Grfico 4.1: Marco de poltica para mejorar la calidad de la enseanza
y el aprendizaje
l s e c tor de educ
tic a de aci
P ol n
orno facilitador
Ent
a
Ense nza
Infraestructura Gestin y buen
El
de los educando gobierno de
conocimientos las escuelas
Ap
re n diz aje
Recursos
humanos
y materiales
En este contexto es importante exponer El Marco de Accin
brevemente las condiciones en que viven de Dakar explica
millones de nios.
que un entorno
En el frica Subsahariana ms de 11 millones integrador de
de nios menores de 15 aos han perdido por lo aprendizaje es
menos a uno de sus progenitores a causa del atributo esencial
SIDA. Se prev que esta cifra puede elevarse a de una educacin
20 millones en 2010 (ONUSIDA/UNICEF, 2003).5
Sus posibilidades de aprendizaje se ven conside-
de buena calidad.
rablemente mermadas por la necesidad de
cuidar a los miembros de la familia enfermos o
ms jvenes, por la disminucin de los ingresos
del hogar, por el peso que representan la
orfandad y el dolor, y por el estigma y la discrimi-
nacin que puede conllevar el SIDA.
Se estima que en el mundo hay unos
150 millones de nios con discapacidades, de
los cuales no va a la escuela ni siquiera el 2%.
Esta es una categora diferente que abarca
discapacidades intelectuales, fsicas, sensoriales
y psquicas (Disability Awareness in Action, 2004). 4. Vase la estrategia viii:
Crear un entorno educativo
seguro, sano, integrador y
dotado de recursos distribuidos
Segn una encuesta reciente en diez pases de modo equitativo, a fin de
afectados por conflictos o recin salidos de ellos, favorecer la excelencia del
aprendizaje y niveles bien
hay ms de 27 millones de nios y jvenes, definidos de resultados para
todos (UNESCO, 2000a).
incluidos los refugiados y las personas despla-
zadas dentro del propio pas, que no tienen 5. El nmero de hurfanos
vara segn la metodologa
acceso a la educacin formal. (Comisin de utilizada en las estadsticas.
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Hay pruebas
contundentes de
que una nutricin
y una salud
deficiente durante
la primera infancia
afectan
gravemente al
desarrollo
cognoscitivo en
aos ulteriores.
6. En estas cifras no figuran
los nios que realizan faenas
del hogar y, por lo tanto, el
nmero de escolares que
trabajan y estudian es
probablemente mucho
mayor, sobre todo nias
(UNESCO, 2003a).
7. Para ms detalles,
vanse Politt (1990), Levinger
(1994), Rosso y Marek (1996),
Drake y otros (2002), Vince-
Whitman y otros (2001), y el
Banco Mundial (2004h).
8. Miguel y Kremer (2004)
muestran que un programa
escolar de purgas
antiparasitarias redujo en
Kenya el absentismo de los
alumnos tratados en por lo
menos el 25% y mejor la
frecuentacin de las
escuelas vecinas. Dado el
bajo costo de un tratamiento
masivo (0,49 dlares por nio
en la Repblica Unida de
Tanzania, por ejemplo),
sostienen que las purgas son
muy rentables y merecen un
subsidio pblico. Para otros
estudios sobre la eficacia de
los programas escolares
sanitarios y nutricionales,
vase Bennett (2003).
9. FRESH es una iniciativa
conjunta de la Organizacin
Mundial de la Salud, el
UNICEF, la UNESCO y el
Banco Mundial. Para ms
detalles sobre sus cuatro
componentes esenciales y
dems informacin, vase
www.freshchools.org
162 / CAPTULO 4
Mujeres para Refugiadas y Nios Refugiados,
2004). La inseguridad causada por situaciones
de emergencia afecta en particular a las jvenes
(UNESCO, 2003). Adems, la experiencia de la
violencia y la prdida de la familia y los amigos
repercuten considerablemente en el desarrollo
emotivo del nio.
Segn la Oficina Internacional del Trabajo,
en el ao 2000 trabajaba en el mundo el 16% de
los nios de 5 a 14 aos de edad y el 7% de
los nios de 5 a 9 aos, y el 10% de los de 10 a
14 aos de edad combinaba trabajo y escolari-
zacin (OIT, 2002).6 El trabajo repercute
negativamente en la frecuentacin, el aprove-
chamiento y el rendimiento, sobre todo si los
nios trabajan lejos del hogar durante muchas
horas (Orazem y Gunnarsson, 2003).
En todas estas circunstancias es probable
que se vean exacerbadas las desventajas rela-
cionadas con sexo, raza y etnia, cultura e idioma,
religin, condicin social y migracin.
Por consiguiente, es preciso que la escuela
atienda a esas graves desventajas y contribuya
de manera preventiva a mitigar sus repercu-
siones en los nios. Un principio esencial es
garantizar una buena salud y seguridad, sin
desconocer por ello que algunos problemas
requieren tipos especficos de educacin.
Educandos sanos
Est de sobra comprobada la vinculacin entre
salud y aprendizaje (OMS, 1997). Un mal estado
de salud afecta a la frecuentacin, la retencin,
el desarrollo cognitivo y el rendimiento
acadmico. Hay pruebas contundentes de que
una nutricin y una salud deficientes durante
la primera infancia afectan gravemente al
desarrollo cognitivo en aos ulteriores7 y,
por lo tanto, al rendimiento escolar.
Estos resultados destacan la importancia de
una buena atencin de la primera infancia, as
como el papel de la escuela en la promocin
de una buena salud y nutricin.
Los programas escolares de salud pueden ser
una manera eficaz de mejorar el estado de salud
de los educandos y la comunidad en general,8
en particular si se utilizan adecuadamente los
recursos y redes locales. Se ilustra este punto
con un programa de Burkina Faso (Recuadro 4.1).
A nivel internacional la iniciativa FRESH
(Concentrar los recursos para una salud escolar
eficiente), iniciado en Dakar, ha conce bido un
marco estratgico para alentar las escuelas a
que fomentan la salud.9 Dicho programa consta
de cuatro componentes principales:
Polticas escolares relacionadas con la salud:
las polticas educativas deberan abordar
cuestiones relativas tanto a la salud, como al
acoso sexual, la violencia, la integracin y la
equidad.
Ambiente sano de aprendizaje: el suministro
de agua potable e instalaciones sanitarias
adecuadas son el primer paso para lograr un
ambiente sano de aprendizaje.
Educacin sanitaria basada en competencias:
la escuela debera fomentar de modo equilibrado
conocimientos, actitudes, valores y capacitacin
prctica, incluidos los comportamientos sociales
relacionados con el VIH/SIDA, la vida de familia
y la sexualidad.
Servicios escolares de salud y nutricin: la
escuela debe prestar eficazmente servicios como
restaurante escolar, purgas antiparasitarias, etc.
Recuadro 4.1. Salud y nutricin
escolares en Burkina Faso
Muchos nios de edad escolar de la provincia
de Bazega sufren de problemas de salud. Tras
analizar la situacin, la organizacin Save the
Children (Estados Unidos), en colaboracin con
los ministerios de salud y educacin, iniciaron
en 1999 un programa escolar de salud y nutricin
que comprenda purgas antiparasitarias,
complementos de vitamina A y yodo,
construccin de retretes, suministro de agua
potable y educacin sanitaria basada en
competencias. Segn un estudio realizado en
cinco escuelas al trmino del primer ao del
programa, se haba reducido de manera
considerable la incidencia de la desnutricin,
la anemia y las infecciones parasitarias, haba
aumentado en un 20% la asistencia y haba
mejorado el rendimiento en los exmenes de
fin de ao. Desde entonces ese programa se
ha extendido a toda la provincia, favoreciendo
as a unos 15.000 nios de 174 escuelas.
Fuentes: Banco Mundial (2004b); y Save the Children (2004).

La fuerza de esta iniciativa radica en el enfoque
integrado del fomento de la salud y en la amplia
definicin de lo que constituye un entorno
escolar sano que aborde cuestiones como la
violencia, la equidad y la integracin.
Desgraciadamente, la violencia es un fenmeno
endmico en muchas escuelas de todo el mundo.
La intimidacin, el acoso sexual, los malos
tratos, el vandalismo y dems comportamientos
violentos aumentan la ansiedad y afectan de
manera negativa a la frecuentacin y el
rendimiento escolar. La violencia puede causar
graves problemas psicolgicos (OMS, 1998;
Currie y otros, 2004). Si se quiere erradicar,
es preciso que toda la comunidad escolar se
comprometa decididamente a cambiar. Por
ejemplo, en Noruega se aplic una estrategia
contra la intimidacin en la que intervienen
profesores, alumnos y padres de familia y se
fijan normas claras de comportamiento en la
escuela y el aula a ese respecto. Se crearon
adems los comits escolares pertinentes
(Olweus, 2001).10
Escuelas reactivas e integradoras
Tambin se pueden adoptar medidas preventivas
para subsanar las desventajas que afectan a
muchos millones de nios. Cabe citar a este
respecto los cuatro ejemplos siguientes.
Atender a las necesidades de los educandos
discapacitados constituye todo un reto, dado que
no se ha zanjado an el debate entre quienes
proponen un decidido enfoque integrador y los
que abogan porque se les atienda por separado.
(Recuadro 4.2). Esta controversia refleja en gran
medida las mltiples definiciones y tipos de
deficiencia, cada uno de los cuales requiere una
respuesta especfica sea en una escuela
ordinaria o en una especial.
Como se expone en el Captulo 2, las competen-
cias cognitivas necesarias para hacer una
eleccin razonada respecto de los riesgos del
VIH/SIDA y los cambios de conducta correspon-
dientes parecen estar estrechamente unidos
al nivel de educacin. No obstante, la escuela
deber adems encontrar formas adaptadas
y flexibles de atender a las necesidades de los
educandos ya afectados directa o indirectamente
por el VIH/SIDA, por ejemplo, los que se han
quedado hurfanos y deben asumir ms respon-
sabilidades familiares.11 As, el apoyo de los
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 6 3
Recuadro 4.2. Educacin integradora
o educacin especial?
Segn estudios efectuados en pases pertenecientes o no a la OCDE,
los estudiantes discapacitados logran mejores resultados en escuelas
integradoras. La educacin integradora facilita adems la oportunidad
de crear redes sociales, normas de reciprocidad, asistencia y confianza
mutua (Putnam y Feldstein, 2003). Las escuelas especiales tienden a
perpetuar la segregacin de las personas discapacitadas. Sin embargo, para
ciertos tipos de deficiencia puede ser ms apropiada una educacin de alta
calidad impartida en escuelas especiales, y no en una escuela ordinaria
que no facilita una interaccin importante con camaradas y profesionales.
Garantizar que la educacin integradora sea de buena calidad conlleva
ciertos costos que pueden ser difciles de sufragar para muchos pases, por
ejemplo, adaptar los planes de estudio, formar a los docentes,* elaborar
material didctico y facilitar transporte y locales accesibles. Una tercera
opcin es armonizar el enfoque integrador y el especializado en uno de
doble va en el que los padres y docentes deciden por cul se ha de optar,
teniendo siempre como meta ltima la educacin integradora.
* En algunos pases se remunera menos de lo normal a los docentes que han recibido una
formacin especial, porque se encargan de un nmero ms reducido de nios. Esto disuade
a los profesores de formarse en educacin especial (Nordstrm, 2004).
Fuentes: Nordstrm (2004); Richter (2004); Magrab (2004); y Wormnaes (2004).
compaeros puede contribuir a hacer ms
llevaderos el peso psicolgico de la orfandad,
el estigma social y el sentido de exclusin que
puede generar. Las medidas destinadas a
reducir la carga financiera de la escolarizacin,
como las becas, aumentarn el porcentaje de
retencin y terminacin de estudios entre los
educandos afectados por el VIH/SIDA.12
Tambin pueden ser tiles los horarios y
calendarios flexibles de matrcula, as como los
grupos especiales de aprendizaje extraescolar,
tal y como lo son para los nios que trabajan
o que nunca han frecuentado una escuela
(UNICEF, 1999; y OIT, 2004). Sobre todo, las
escuelas no deberan expulsar a los nios a
causa del VIH/SIDA ni por motivos de raza, etnia,
10. Para ms detalles, vanse
religin, embarazo u orientacin sexual. El www.colorado.edu/cpsv/safes
chools/bullying/overview.html y
ambiente escolar debera ser integrador, seguro http://modelprograms.samhsa.
y acogedor y respetar los derechos humanos gov
(Banco Mundial, 2002; y Pigozzi, 2004).13 11. Quedan por definir las
repercusiones de la orfandad en
la escolarizacin. Segn algunos
En algunas circunstancias la integracin de estudios, en muchos pases hay
menos escolarizados entre los
educandos desfavorecidos podra requerir una hurfanos, pero el modelo vara
de un pas a otro, lo cual indica
alternativa a la enseanza formal y una escolari- que hay diferentes respuestas
zacin de tiempo completo. La enseanza a locales (Banco Mundial, 2002b).
distancia es una de ellas, en particular si es de 12. Para un examen exhaustivo
de estas cuestiones, vase
carcter muy flexible y especfico. Valgan como Pigozzi (2004).
ilustracin los ejemplos de la India y Somalia 13. Vase tambin ms adelante
(Recuadro 4.3). la seccin Mejores escuelas.
2 0 0 5
164 / CAPTULO 4
Recuadro 4.3. Educacin a distancia
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
para alumnos desfavorecidos
La Escuela Abierta del Estado de Andhra Pradesh (India) fue fundada en
1991 y comprende en la actualidad 4.700 centros que atienden a ms de
100.000 educandos, muchos de ellos desertores de la escuela, nios de
ciertas castas y discapacitados. Ofrece un plan de estudios condensado
de lengua, aritmtica y temas ambientales con una enseanza flexible,
pero presencial, impartida varias veces por semana en el idioma regional.
El programa ofrece formacin peridica a los docentes y miembros de
la comunidad. Presenta adems la ventaja de que est homologado con
la enseanza primaria formal, siendo al mismo tiempo pertinente para
las necesidades locales por lo que atae a la cultura y el idioma.
El programa de Educacin a Distancia de Somalia ensea la lectura, la
escritura, la aritmtica y una capacitacin prctica, mediante programas
radiofnicos semanales, material impreso e instruccin presencial.
Cuenta con ms de 10.000 educandos repartidos en unas 350 clases.
El 70% de los matriculados son mujeres y nias.
Fuente: IRFOL (2004).
En situaciones En situaciones de conflicto y emergencia la
de conflicto y educacin no suele ser prioritaria. Sin embargo,
en esas situaciones es de suma importancia para
emergencia la
los nios ya que puede fomentar la estabilidad y
educacin es de la esperanza. Se debera dar prioridad a activi-
suma importancia dades de aprendizaje y conocimientos que los
para los nios, ayuden a dominar mental y fsicamente el estrs,
ya que puede construyendo al mismo tiempo valores y
actitudes que fomenten la paz. Entre los
fomentar la elementos clave para promover el sentido de
estabilidad y seguridad y bienestar personal figuran juegos,
la esperanza. deporte y actividades culturales en toda
seguridad; mensajes convincentes sobre salud,
nutricin y saneamiento; sensibilizacin a las
minas; informacin sobre seguridad personal;
y fomento de la capacidad de comunicacin y
negociacin como fundamento de una sociedad
pacfica y segura.14 La Red Interinstitucional
14. Vase, por ejemplo,
para la Educacin en Situaciones de Emergencia
Sinclair (2001 y 2002). (INEE) est preparando un conjunto mnimo de
15. Vanse Myers (2004) y normas destinadas a ayudar a la comunidad
UNESCO (2002a y 2003a).
internacional y otros protagonistas a impartir
16. El estudio citado est una educacin de calidad suficiente en
centrado en la enseanza
preescolar formal porque situaciones de emergencia y reconstruccin
slo se dispona de pocos
datos sobre otras formas (Anderson Pillsbury, 2004).
de atencin de la primera
infancia.
17. Los autores estiman Madurez del educando
que si antes de 2015 los
pases africanos amplan En la actualidad se suele reconocer que la atencin
la educacin preescolar
al 40% de los nios, el ndice y educacin de la primera infancia contribuyen
de repeticin en primaria
pasara de 20% a 15% en en forma considerable a que el nio tenga la
2000 y el de supervivencia
hasta el 5 grado aumentara
madurez suficiente para ingresar en la escuela.15
de 65% a 78%. Sin embargo, los gobiernos de la mayora de los
pases no invierten lo suficiente en este campo,
aunque est demostrado que esa inversin es
una manera rentable de mejorar la calidad de
la educacin. Segn un estudio realizado en los
distintos pases del frica Subsahariana, existe
una clara relacin de la enseanza preescolar
con el ndice de repeticin y supervivencia, y con
el desarrollo fsico del nio (Jaramillo y Mingat,
2003).16 El estudio concluye que el 87% de esa
inversin se ve compensado por una mayor
eficacia de la enseanza primaria.17 Otros
beneficios individuales y sociales: mejor estado
de salud, ingresos ms elevados y mayor
cohesin social, compensarn muy probable-
mente el 13% restante y tal vez mucho ms. La
educacin preescolar es la forma ms costosa
de atender a la primera infancia, pero existen
opciones ms econmicas, como la movilizacin
de los padres de familia (vase el Captulo 2),
y esas actividades informales pueden aportar
beneficios no menos importantes. Se debera
prestar mayor atencin a la forma de organizar
una educacin preescolar abordable para todos.
Conclusin
La elaboracin y aplicacin de todos los
programas de educacin deberan tener como
base la comprensin de las necesidades,
circunstancias, talentos y capacidades del
educando. Es improbable que una educacin que
no es integradora en el sentido lato del trmino
mejore o preserve la calidad de la enseanza.
Lo difcil para los gobiernos es concebir estrate-
gias didcticas que reconozcan este principio.
Mejorar el proceso didctico
El educando experimenta el proceso didctico
que tiene lugar en el aula y otros contextos de
aprendizaje. Gracias a l adquiere los conoci-
mientos, competencias, valores y principios
que constituyen una buena educacin. Por
consiguiente, son de suma importancia las
polticas relativas al proceso didctico. En esta
seccin se destacan siete reas fundamentales
de la poltica educativa. Las seis primeras se
refieren directamente al proceso didctico: fijar
los objetivos adecuados de los planes de estudio;
definir los contenidos pertinentes; hacer buen
uso del tiempo; velar por la aplicacin de
mtodos didcticos eficaces; examinar con
detenimiento el problema del idioma de instruc-
cin; y concebir una buena poltica de evaluacin.
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 6 5

Cuadro 4.1: Opciones de las polticas de educacin en la determinacin de los objetivos de los planes nacionales
de estudio, tal como figuran en la Convencin sobre los Derechos de Nio

Genricos/universales Nacionales/locales

Desarrollo de las Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad
competencias mental y fsica del nio hasta el mximo de sus
cognitivas posibilidades(Artculo 29.1.b).
El derecho a aprender a leer, escribir, contar y
prepararse para la vida activa, por ejemplo, la capacidad
de adoptar decisiones ponderadas; resolver conflictos de
forma no violenta; llevar una vida sana, tener relaciones
sociales satisfactorias y asumir responsabilidades,
desarrollar el sentido crtico, dotes creativas y otras
aptitudes que den a los nios las herramientas
necesarias para llevar adelante sus opciones vitales.1
[El] desarrollo de la personalidad de cada nio, de
sus dotes naturales y capacidad, reconocindose
el hecho de que cada nio tiene caractersticas,
intereses y capacidades nicas y tambin
necesidades de aprendizaje propias. Por lo tanto,
el programa de estudios debe guardar una relacin
directa con el marco social, cultural, ambiental y
econmico del nio y con sus necesidades
presentes y futuras, y tomar plenamente en cuenta
las aptitudes en evolucin del nio; los mtodos
pedaggicos deben adaptarse a las distintas
necesidades de los distintos nios.1

Desarrollo de Inculcar al nio el respeto de los derechos humanos
los valores (Artculo 29.1.b).
Preparar al nio para asumir una vida responsable en
una sociedad libre, con espritu de comprensin, paz,
tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos
los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y
personas de origen indgena (Artculo 29.1.d.).
Inculcar al nio el respeto del medio ambiente natural
(Artculo 29.1.e.).
Inculcar al nio el respeto de sus padres, de
su propia identidad cultural, de su idioma y sus
valores, de los valores nacionales del pas en
que vive, del pas de que sea originario y de las
civilizaciones distintas de la suya (Artculo 29.1.c.).
... [El] derecho que [...] corresponde [a un nio
que [pertenezca a una minora], en comn con los
dems miembros de su grupo, a tener su propia
vida cultural, a profesar y practicar su propia
religin, o a emplear su propio idioma (Artculo 30).

1. Comit de los Derechos del Nio, Observacin general N 1 Propsitos de la educacin (CRC/GC/2001/1), Apndice, prrafo 9.

El ltimo mbito se refiere a los recursos que
sostienen indirectamente la calidad de la
enseanza: suministro, distribucin y utilizacin
del material didctico y un entorno fsico seguro
y accesible que est provisto de las debidas
instalaciones.
Objetivos adecuados y pertinentes
Lo que sucede en el aula debera reflejar el
consenso sobre lo que el educando debe
aprender y por qu, cuestin sta de gran inters
en todas las sociedades. En todos los casos se
da importancia a las competencias y conoci-
mientos necesarios para una vida productiva.
Asimismo, hay gran preocupacin por los valores
sociales y culturales, los derechos humanos y
una mayor equidad e igualdad, y cada vez ms
por la ciudadana, la democracia y la paz
mundial.18 La claridad respecto de los objetivos
de la educacin fortalece la coherencia del
sistema y contribuye a mejorar la calidad.
Definir un conjunto adecuado de objetivos supone
encontrar un buen equilibrio entre competencias
y valores universales o genricos y locales o ms
contextuales. Es posible que en muchos pases
se deba afinar este proceso equilibrando los
objetivos generales que hacen hincapi en la
unidad e identidad nacional, y los que reflejan
las necesidades de grupos particulares. Estas
opciones son de suma importancia para definir
los planes de estudio.
El Cuadro 4.1 se basa en la Convencin sobre
los Derechos del Nio (vase el Captulo 1) y
presenta reas importantes para el debate sobre
la concepcin de los planes de estudio, clasifi-
cndolas segn se refieran a objetivos genricos/
universales o nacionales/locales e indicando el
equilibrio entre el fomento de competencias
intelectuales y la construccin de valores.19
Valindose de los datos acopiados por la Oficina
Internacional de Educacin de la UNESCO (OIE)
sobre los planes nacionales de estudio, se puede
evaluar cmo ha variado la importancia que los
pases han atribuido a los diferentes objetivos
18. Vase, por ejemplo,
desde mediados de los aos 80 hasta comienzos Weva (2003a).
del nuevo milenio. En la columna de la derecha 19. Segn algunos observadores,
del Cuadro 4.2 figuran algunos de los cambios existe una fuerte tendencia a
adoptar normas y competencias
ms significativos. En sustancia, si bien las universales/genricas, que se
ve impulsada por la legislacin
competencias bsicas siguen ocupando un lugar internacional sobre rendicin
preponderante, se atribuye cada vez mayor de cuentas. Se considera que
en algunos casos produce una
importancia a los valores de ciudadana y mayor uniformidad de la
educacin (Ohanian, 1999) y
democracia, as como a la educacin como no presta suficiente atencin
derecho humano y la educacin para el a los objetivos locales relativos
al cambio social y el desarrollo
desarrollo sostenible. humano.
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
20. Valga como ejemplo
el mtodo de alfabetizacin
de Paulo Freire centrado
en palabras que tienen
una fuerte connotacin
econmica y social.
Freire sostiene que se
puede ensear a leer
ms fcilmente, si lo que
se aprende tiene una
significacin importante para
el educando y contribuye a
su emancipacin.
21. Las iniciativas actuales
suelen ser menos radicales
que las de los aos 60 y 70;
por ejemplo, la visin
presentada por Julius
Nyerere sobre la educacin
para la confianza en s
mismo (vase el Captulo 1,
pg. 108; y Kassam, 1995).
22. El ndice es un
instrumento de evaluacin
destinado a facilitar un
enfoque participativo para
fomentar la educacin
integradora. Dicho enfoque
pone de relieve la
importancia de examinar
la finalidad social y cultural
de la evaluacin antes de
examinar reas como la
escuela, los programas y
la evaluacin (Lynch, 2000).
166 / CAPTULO 4
Cuadro 4.2: Tendencias de los objetivos declarados de los planes de estudios desde los aos 1980 a los aos 20001
Objetivos de la educacin, tal como se
definen en el Artculo 29 de la Convencin
sobre los Derechos del Nio
Inculcar al nio el respeto de los
derechos humanos.
Desarrollar la personalidad, las
aptitudes y la capacidad mental y fsica
del nio hasta el mximo de sus
posibilidades.
Inculcar al nio el respeto de sus
padres, de su propia identidad cultural,
de su idioma y sus valores, de los valores
nacionales del pas en que vive
Preparar al nio para asumir una vida
responsable en una sociedad libre, con
espritu de comprensin, paz, tolerancia,
igualdad de los sexos...
Inculcar al nio el respeto del medio
ambiente natural.
Nota: Para ms detalles sobre la metodologa utilizada, vase el documento mencionado en la Fuente.
1. Aos 1980 designa el periodo 1980-1985 y aos 2000 el periodo 1996-2001.
Fuente: Amadio y otros (2004).
Esto indica que los pases revisan la mezcla de
elementos universales y locales, y el equilibrio
entre valores y competencias intelectuales y
conocimientos. El cuadro muestra adems en
qu medida las metas y objetivos de los planes
de estudio estn destinados a abordar los
imperativos sociales y econmicos a nivel local,
nacional y mundial. Aunque ocasionalmente se
presentan cambios radicales y transforma-
dores,20 estn ms generalizadas la adaptacin
y reformulacin de los planes existentes.21
Una manera de determinar un conjunto de
objetivos pertinentes y equilibrados es analizar
los planes de estudio en trminos de integracin.
En un enfoque integrador se reconoce que si bien
cada educando tiene mltiples necesidades,
sobre todo en situaciones de vulnerabilidad y
desventaja, todos deberan beneficiarse de un
buen nivel bsico comn. En el Reino Unido el
ndice de integracin22, preconizado por el
gobierno, determina tres dimensiones, a saber:
crear una cultura integradora; elaborar polticas
Tendencias de los objetivos de la educacin declarados en los
documentos relativos a los planes de estudios de 108 pases en dos periodos
(mediados de los aos ochenta y comienzos de los aos dos mil)
Ha aumentado el nmero de pases que hacen hincapi en el hecho de que la
educacin es el ejercicio de un derecho humano. Esta tendencia es importante en
los pases en desarrollo, pero acusa un cierto retroceso en los pases desarrollados.
Hoy en da, hay ms pases que tienen en cuenta el desarrollo de las capacidades
individuales, especialmente las competencias y actitudes que fomentan el espritu
crtico y permiten resolver problemas. En general, el desarrollo de las aptitudes
personales afectivas y creativas es objeto de ms atencin en la enseanza primaria
que en el conjunto del sistema educativo formal. Se sigue concediendo una gran
prioridad a esas competencias no cognitivas en todas las regiones del mundo.
Tambin ha progresado la atencin prestada al desarrollo cognitivo y las capacidades
intelectuales, y a lo largo de los periodos considerados se ha hecho hincapi en la
importancia de las competencias bsicas, como la lectura, la escritura y la aritmtica
elemental, en todas las regiones del mundo.
Ha disminuido levemente en su conjunto el nmero de pases que incorporan la
religin y la identidad a los objetivos de la educacin, pero las tendencias en las
diferentes regiones reflejan situaciones sociales y polticas distintas. En los Estados
rabes y Asia Meridional y Occidental se hace gran hincapi en la religin, mientras
que en Europa Central y Oriental ha aumentado el nmero de Estados que destacan
la importancia de la identidad nacional.
Hoy en da se presta ms atencin a los valores, en especial a la democracia,
el civismo y la igualdad.
El nmero de pases que han incorporado el desarrollo sostenible a los objetivos de
la educacin se ha triplicado entre los aos ochenta y los aos dos mil, aunque cabe
sealar que la cifra inicial era baja. Esta tendencia es especialmente acusada en los
pases en desarrollo.
integradoras; y generar prcticas integradoras
(Booth y Ainscow, 2000). El debate sobre los
objetivos de la educacin puede parecer alejado
del aula. No obstante, si no se tiene una visin y
un sentido de direccin y finalidad, es imposible
llegar a un enfoque aceptado a nivel nacional
en relacin con los contenidos, la pedagoga
y la evaluacin.
Contenidos pertinentes
Los objetivos de los planes de estudio cobran
cuerpo en las asignaturas enseadas. Esto da
lugar a debates sobre cmo se definen, cuntas
se ensean y con qu intensidad. No existe
consenso sobre la manera de lograr el equilibrio
entre un plan de estudios con un gran nmero de
materias y uno ms limitado, centrado en pocos
objetivos prioritarios y algunas asignaturas clave.
En la prctica, el nmero de asignaturas o reas
enumeradas en los planes de estudio oficiales
del mundo entero ha cambiado relativamente
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 6 7

poco en los dos ltimos decenios (Benavot,
2004a). No obstante, s parece que est
cambiando su composicin, especialmente con
la incorporacin de nuevas asignaturas.23 Por
consiguiente, se puede hacer una distincin
general entre esas adiciones al plan de estudios
y las asignaturas que contribuyen ms directa-
mente a la alfabetizacin y la aritmtica.
La enseanza de la lectura y la escritura sigue
siendo el elemento central del plan de estudios.
En efecto, la alfabetizacin es el instrumento
esencial para dominar las dems asignaturas.
Tambin es un buen instrumento para predecir
los logros del aprendizaje a largo plazo.24 Se
debe considerar, por consiguiente, que la lectura
y la escritura constituyen un mbito prioritario de
las actividades encaminadas a mejorar la calidad
de la educacin bsica, en particular por lo que
se refiere a los educandos de medios desfavore-
cidos (Gauthier y Dembl, 2004).
Mientras que el tiempo lectivo destinado a la La enseanza de la
lectura y la escritura ha permanecido ms o
lectura y la escritura
menos estable en todo el mundo durante los
dos ltimos decenios, el porcentaje del asignado sigue siendo el
a la enseanza de la aritmtica ha disminuido elemento central
ligeramente en los ltimos grados y aumentado del plan de estudios.
marginalmente en los primeros aos de En efecto, la
enseanza primaria (Cuadro 4.3). En trminos
alfabetizacin es el
generales, los modelos presentados a nivel
mundial para la aritmtica son los mismos en instrumento esencial
todas las regiones de la EPT.25 Por el contrario, para dominar las
se est intensificando la tendencia a incorporar dems asignaturas.

Cuadro 4.3: Promedio porcentual del tiempo total de instruccin asignado a las matemticas en la enseanza primaria
y el primer ciclo de la secundaria, por grado y por periodo
(Situaciones comparables por grado1)

Regiones de la EPT Periodo2 1er grado3 2 grado 3er grado 4 grado 5 grado 6 grado 7 grado 8 grado 9 grado
frica Subsahariana Aos 1980 20,8 20,2 19,6 18,6 20,3 20,5 16,6 16,1 16,1
Aos 2000 19,2 19,2 19,0 18,2 18,1 17,7 16,5 16,0 17,2
(n) 12 12 12 12 12 11 10 8 5

Amrica del Norte Aos 1980 18,4 18,2 18,0 16,6 16,0 15,1 14,0 12,8 13,2
y Europa Occidental Aos 2000 17,7 17,6 16,8 16,7 15,9 15,4 13,8 13,0 13,0
(n) 11 11 11 11 11 11 9 7 6

Amrica Latina Aos 1980 17,7 17,7 18,0 17,5 16,5 17,1 15,4 14,3 14,3
y el Caribe Aos 2000 23,4 23,4 23,3 21,8 21,6 21,1 14,6 14,5 13,4
(n) 9 9 9 9 10 10 13 13 12

Asia Oriental Aos 1980 17,5 20,5 19,8 19,6 18,3 15,9 13,8 14,2 14,3
y el Pacfico Aos 2000 21,0 22,5 17,9 17,1 15,5 15,9 13,3 13,2 12,0
(n) 7 7 7 6 6 5 7 7 7

Asia Meridional Aos 1980 17,8 17,8 16,5 16,4 15,9 15,9 12,4 12,4
y Occidental Aos 2000 19,1 19,8 15,7 16,4 16,4 12,0 11,0 11,0 10,0
(n) 4 4 4 4 3 1 2 2 0

Estados rabes Aos 1980 18,1 17,9 17,4 16,9 15,3 16,3 14,4 14,0 13,9
Aos 2000 17,6 18,5 17,1 17,0 16,8 16,6 14,2 14,0 14,3
(n) 12 13 13 13 12 13 12 12 12 23. El trmino nuevo se refiere
en este caso a asignaturas
Europa Central Aos 1980 22,3 21,9 20,0 20,0 18,3 16,4 14,5 13,8 distintas de la lectura, la
escritura y la aritmtica.
y Oriental Aos 2000 19,3 19,0 17,8 17,4 15,2 14,2 13,4 13,0
(n) 9 9 8 8 8 8 8 8 0 24. Segn un anlisis hecho
en Amrica del Norte, si un
estudiante tiene dificultades de
Promedio mundial Aos 1980 19,1 19,2 18,5 17,9 17,3 17,0 14,8 14,1 14,3
lectura al final del primer ao de
Aos 2000 19,4 19,7 18,4 17,9 17,3 16,9 14,3 13,9 13,9 escolarizacin formal, hay 90%
de probabilidades de que las siga
(n) 64 65 64 63 62 59 61 57 42
teniendo al final del grado 4 y en
secundaria (Juel, 1991).
Nota: Para ms detalles sobre la metodologa utilizada, vase el documento mencionado en la Fuente. No hay datos disponibles para Asia Central.
1. Los clculos se basan en las series de datos relativas al nmero de pases (n) sobre los que se dispone de datos para ambos periodos y para un grado determinado. 25. En algunas regiones se
Por ejemplo, por lo que respecta a nueve pases de Amrica Latina y el Caribe se dispone de datos relativos al tiempo de instruccin en 1er grado para el periodo de 1980 produjo un ligero aumento entre
y el de 2000. Los pases sobre los que se dispone de datos relativos a un solo periodo no se tienen en cuenta. los grados 1 y 2, pero en todo el
mundo se constat una clara
2. Aos 1980 designa el periodo 1980-1985 y Aos 2000 el periodo 1996-2001.
tendencia general a la
3. Por 1er grado se entiende el primer ao de enseanza primaria. disminucin entre primaria
Fuente: Benavot (2004a). (grados 1 a 6) y el primer ciclo
de secundaria (grados 7 a 9).
2 0 0 5
168 / CAPTULO 4

Recuadro 4.4. Seleccin de nuevas asignaturas y reas* prevalentes a nivel mundial

Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

Educacin sanitaria o higiene Educacin multicultural**

En un cuarto a un tercio de los pases del mundo se exige
en primaria y en los primeros aos de secundaria alguna
forma de educacin sanitaria. Su generalizacin en la
escuela primaria ha disminuido ligeramente desde los
aos 80, pero esta tendencia es menos evidente en la
enseanza secundaria. El contenido de esta asignatura
vara considerablemente. En efecto puede abarcar
planificacin familiar, prevencin del VIH/SIDA, educacin
sexual, prevencin de las drogas e higiene personal.
La persistencia de la educacin sanitaria en los planes
nacionales de estudio tal vez refleje, en parte, las amplias
posibilidades de contenido que pueden integrarse bajo
esa denominacin.
Educacin relativa a los derechos humanos**
Considerada como parte integrante del derecho a la
educacin, este rea ha ganado cierto reconocimiento
como derecho humano en s mismo. Tiene por objeto
aumentar el conocimiento y el respeto de los derechos
y las libertades de cada persona, incluido el educando.
Est destinada a promover el conocimiento y
entendimiento de las culturas de otros educandos
y ciudadanos. En los ltimos dos decenios ha cobrado
gran importancia.
Temas ambientales y educacin
para el desarrollo sostenible
La contaminacin, la demografa, los alimentos, el
agotamiento de los recursos naturales y la capa de
ozono y el efecto de invernadero, as como las posibles
soluciones de estos problemas ambientales, figuran en
el plan de estudios de enseanza primaria de muchos
pases industrializados y, en menor medida, de pases en
desarrollo. En conjunto, la frecuencia de esta asignatura
en los planes nacionales de estudio ha aumentado
considerablemente en los ltimos quince aos. Si bien
se le da mayor relevancia en los cinco primeros grados
de la enseanza primaria, ha venido aumentando en
todos los grados la proporcin de pases que exigen
instruccin en temas relacionados con el medio ambiente.

Cuadro 4.4: Promedio porcentual de pases que han hecho obligatoria la enseanza de nuevas disciplinas en la enseanza primaria
y el primer ciclo de la secundaria, por grado y por periodo

Nmero
Disciplinas Periodo1 1er grado 2 grado 3er grado 4 grado 5 grado 6 grado 7 grado 8 grado 9 grado de pases
Higiene/Educacin relativa Aos 1980 26,2 29,4 31,8 35,3 31,7 32,9 25,9 24,1 16,7 72-85
a la salud Aos 2000 25,0 25,0 26,4 25,0 27,6 27,2 21,3 23,7 22,3 93-127

Ciencias del medio ambiente/ Aos 1980 17,9 17,6 15,3 12,9 9,8 7,6 1,2 1,2 0,0 72-85
Ecologa Aos 2000 24,4 26,0 25,6 23,4 16,5 11,2 7,4 5,1 6,5 93-127

Educacin cvica/Educacin Aos 1980 13,1 14,1 17,6 21,2 26,5 34,1 40,2 45,9 39,7 73-85
relativa a la ciudadana Aos 2000 21,0 21,8 25,6 28,2 31,5 35,2 39,3 38,7 51,1 93-127

Estudios sociales Aos 1980 31,3 33,3 40,0 43,5 46,9 43,0 43,5 42,2 40,3 72-85
Aos 2000 32,0 31,2 39,7 46,0 42,5 43,7 49,6 46,7 45,3 94-127

Moral o educacin relativa Aos 1980 25,0 25,9 23,5 24,7 25,6 20,3 16,7 18,3 13,9 72-86
a los valores Aos 2000 24,2 25,0 26,4 26,6 27,6 27,2 23,8 21,0 21,3 94-127

Tecnologa y disciplinas conexas2 Aos 1980 4,8 5,9 5,9 5,9 6,1 5,1 14,1 15,7 16,7 72-86
Aos 2000 16,1 16,1 18,4 21,0 25,2 27,2 35,0 35,8 37,9 95-127

Enseanza profesional/ Aos 1980 21,4 21,2 22,4 21,2 22,0 26,6 32,6 38,6 36,1 72-86
Competencias prcticas Aos 2000 17,1 17,1 17,7 19,5 21,4 23,4 30,6 28,8 25,8 93-126

Nota: Para ms detalles sobre la metodologa utilizada, vase el documento mencionado en la Fuente.
1. Aos 1980 designa el periodo 1980-1985 y Aos 2000 el periodo 1996-2001.
2. Excepto la enseanza de la informtica.
Fuente: Benavot (2004a).

Educacin cvica y ciudadana:
educacin para la democracia y la paz
Este tipo de educacin ha aumentado en casi todos
los niveles desde los aos ochenta. La atencin prestada
a la educacin ciudadana es evidente, sobre todo en
los primeros aos de primaria. En promedio, en un
cuarto a un tercio de los pases se exige la enseanza
de esta asignatura en la escuela primaria y en cerca
de la mitad en los primeros aos de secundaria.
Tecnologa
En promedio, los temas relacionados con la tecnologa,
dejando de lado la informtica, representaban en
los aos ochenta entre el 5% y el 6% del tiempo lectivo
de primaria, pero en la actualidad ocupan entre el 16% y
el 27% del tiempo lectivo. En los primeros aos de
secundaria su expansin ha superado el 100%.
En trminos generales, al igual que a comienzos de
los aos ochenta, la importancia de este rea aumenta
hoy en da con cada grado. Esta tendencia se ve
reforzada si se le suma la informtica.
en el plan de estudios asignaturas distintas de la
alfabetizacin y las matemticas, y a atribuirles
un mayor grado de prioridad (Recuadro 4.4 y
Cuadro 4.4).
En conjunto, los mayores aumentos conciernen
al tiempo asignado a la educacin ambiental
y la tecnolgica. La educacin profesional est
perdiendo terreno, mientras que las ciencias
sociales prcticamente no han cambiado.
La educacin cvica y ciudadana ha ganado
terreno en Amrica Latina y el Caribe y en Asia
Oriental y el Pacfico, pero esto es menos
evidente en Europa Central y Oriental, as como
en los ltimos grados por lo que atae al frica
Subsahariana y en los primeros grados por lo
que respecta a Amrica del Norte y Europa
Occidental. El tiempo asignado a asignaturas
relativas a valores morales, en contraposicin
con las basadas en competencias, aument en
el frica Subsahariana, Amrica del Norte y
Europa Occidental, pero disminuy en las dems
regiones, aunque los pases de Asia Oriental y el
Pacfico, si bien experimentan esa disminucin,
siguen dando importancia a tales asignaturas.
Es sorprendente, pero la educacin sanitaria
parece haber disminuido en Amrica Latina y
el Caribe y en los Estados rabes, as como en
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 6 9
Fomento de la educacin mundial
Este tipo de educacin es en gran medida especfico
de los pases industrializados. Comprende elementos
de la educacin para el desarrollo sostenible, los derechos
humanos y la ciudadana, as como estudios mundiales,
educacin cvica, educacin antirracista y educacin para
la paz. Tiene como objetivo estimular al educando para
que examine crticamente la relacin entre Norte y Sur,
comprenda la interdependencia global y trabaje por el
cambio de actitudes, valores y comportamientos (DEA,
1996). Hay pruebas de que la educacin para el desarrollo
contribuye a cambiar las actitudes y a consolidar el apoyo
pblico al desarrollo (McDonnell, Lecomte y Wegimont,
2003).
* Estas asignaturas tambin se pueden categorizar como competencias
prcticas y se les presta atencin en la educacin no formal y de
adultos (UNESCO, 2003).
** Para estas asignaturas, no se dispone de datos sobre las tendencias.
Fuente: Benavot (2004a).
los primeros grados de primaria en el frica
Subsahariana y en Asia Oriental y el Pacfico.
Las tendencias de los ltimos grados no son
coherentes en las distintas regiones. Amrica del
Norte y Europa Occidental han incrementado en
todos los niveles el tiempo lectivo dedicado a la
educacin sanitaria (Benavot, 2004a).
Aunque se pueden esquematizar esas tenden-
cias, no hay mucho que decir sobre la manera
en que repercuten en el aprendizaje el aumento
del nmero de asignaturas y el equilibrio entre
alfabetizacin y matemticas, por un lado, y las
dems asignaturas, por otro lado.26 No obstante,
cabe recalcar la importancia que tiene sopesar
cuidadosamente las distintas opciones, en
particular por lo que atae al tiempo lectivo
disponible.
Buena utilizacin del tiempo
El tiempo lectivo es un aspecto del plan de estu- 26. Las nuevas asignaturas
se ensean de distinta manera.
dios que merece especial atencin. La duracin As, la educacin relativa a la
del tiempo necesario para lograr los objetivos prevencin del VIH/SIDA puede
integrarse en una sola
es algo de considerable importancia y un claro asignatura o bien en todo el plan
de estudios. En muchos pases
indicador del acceso de los estudiantes a las se ensea como parte de las
oportunidades de aprendizaje. Los trabajos de competencias prcticas
(Panchaud, Pii y Poncet, 2004; y
investigacin sobre la eficacia de la escuela Smith, Kippax y Aggleton, 2000).
2 0 0 5
170 / CAPTULO 4

muestran una correlacin positiva constante demanda en un contexto de serias restricciones

Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

entre el tiempo de instruccin y el rendimiento financieras ha tenido como consecuencia la

de los alumnos de primaria y secundaria. Cabe reduccin del tiempo lectivo (Benavot, 2004a).
sealar que esta correlacin parece ser ms
estrecha en los pases en desarrollo. Segn En el Cuadro 4.6 se presenta el tiempo lectivo
Fuller y Clarke (1994), este resultado es vlido anual por regin. En todas las regiones aumenta
para doce de catorce estudios efectuados. con cada grado. El frica Subsahariana tiene los
El Banco Mundial estima que entre 850 y ndices ms elevados en todos los grados.
1000 horas efectivas (no necesariamente Tambin tienen un ndice elevado Amrica Latina
oficiales) de escolaridad por ao son el tiempo y el Caribe, Asia Oriental y el Pacfico y Amrica
lectivo ideal para la enseanza primaria pblica del Norte y Europa.
(Banco Mundial, 2004). Si se incrementa el
tiempo lectivo, se asimilarn mejor los conoci- El tiempo lectivo previsto -el total de horas
mientos y esto se reflejar en un considerable estipuladas en los planes nacionales de estudio-
incremento de lo aprendido (Benavot, 2004b). no es el mismo que el tiempo real de aprendi-
No obstante, algunos estudios recientes indican zaje. Segn estudios efectuados en los pases
que el tiempo anual previsto para la instruccin en desarrollo (OCDE, 1996; y Doll, 1996), existen
no ha aumentado en el plano mundial desde disparidades entre el tiempo lectivo previsto, el
mediados de los aos 80 y con frecuencia no tiempo real asignado en las escuelas, el tiempo
alcanza las 1000 horas (Cuadro 4.5). Ms an, que el alumno dedica realmente a aprender
en muchos pases ha disminuido. En algunos (tiempo para deberes) y el tiempo que dedica
casos (por ejemplo Japn) esto puede deberse a tareas acadmicas (tiempo de aprendizaje
a que una reforma redujo el nmero de asigna- acadmico).27 El nmero de horas disminuye de
turas. En otros, sobre todo en los pases en la primera a la cuarta de estas categoras, sobre
desarrollo, la obligacin de atender a una mayor todo en las escuelas de barrios pobres. Algunas
encuestas a pequea escala han mostrado que
una gran parte del tiempo dedicado a la instruc-
Cuadro 4.5: Promedio mundial del tiempo anual de instruccin1, por grado y periodo cin se pierde por el absentismo de docentes
y alumnos, la escasez de aulas y la falta de
1er 2 3er 4 5 6 7 8 9
grado grado grado grado grado grado grado grado grado material didctico, adems de fenmenos ms
1985 710 720 760 791 817 844 896 908 900
generalizados como la falta de disciplina y la
2000 705 717 754 780 811 825 900 904 940 dificultad de mantener la atencin del educando
(Benavot, 2004b). Es menester prestar gran
Nmero
de pases 79 79 79 79 78 77 71 69 54 atencin a la prdida del tiempo lectivo, ya que
constituye un importante obstculo para mejorar
Nota: Para ms detalles sobre la metodologa utilizada, vase el documento mencionado en la Fuente.
la calidad. Sin embargo, se puede remediar esa
1. El tiempo anual de instruccin de cada pas se estima sobre la base de documentos nacionales remitidos a
la UNESCO y fuentes complementarias. Como la precisin de esos documentos es variable, los datos deben situacin gracias a una mejor administracin
interpretarse con cautela.
Fuente: Benavot (2004a).
y organizacin de la escuela y a estrategias
didcticas ms eficaces.28

Cuadro 4.6: Promedio del tiempo anual de instruccin, por regin y grado en 2000

1er 2 3er 4 5 6 7 8 9 Nmero

Regiones de la EPT grado grado grado grado grado grado grado grado grado de pases
frica Subsahariana 755 775 812 847 872 871 951 946 965 16-18
Amrica del Norte y Europa Occidental 743 748 790 799 845 847 894 906 933 23
27. Vase adems Benavot
(2004b). Amrica Latina y el Caribe 761 764 781 783 792 796 921 928 943 17-18
Asia Central 533 575 620 647 740 754 798 812 830 9
28. Carnoy, Gove y Marshall
(de prxima aparicin) Asia Oriental y el Pacfico 704 710 764 784 814 826 911 918 918 14
sealan considerables Asia Meridional y Occidental 646 646 730 769 771 856 885 890 907 7-5
diferencias en cuanto a la
utilizacin del tiempo en las Estados rabes 725 732 752 792 813 820 862 868 880 17
escuelas de Brasil, Chile y Europa Central y Oriental 549 597 624 658 734 773 811 830 855 20
Cuba y en los diferentes tipos
de escuela dentro de Chile.
Indican asimismo que las
Total 689 705 742 766 804 819 883 891 908 122-125
diferencias parecen
repercutir en el rendimiento Fuente: Benavot (2004a).
escolar.

Mtodos didcticos eficaces
Numerosos estudios muestran que lo que
sucede en el aula y la influencia del profesor
son la variable crucial para mejorar los
resultados escolares. El mtodo utilizado por
el docente es de suma importancia en cualquier
reforma destinada a mejorar la calidad.
Segn un conocido estudio de Coleman y otros
(1966), citado por Gauthier y Dembl (2004,
pgs. 2-4), la variable del docente tiene un efecto
ms pronunciado en el rendimiento escolar de
los alumnos pertenecientes a un medio social
modesto o una minora tnica. Un metaanlisis
ms reciente destinado a evaluar los factores
que ms contribuyen al aprendizaje del nio ha
confirmado la importancia del impacto del
docente. En un riguroso estudio de veintiocho de
esos factores, se encontr que los dos ms
importantes estaban directamente relacionados
con el docente (Wang, Haertel y Walberg, 1994).
En una sntesis de 134 metaanlisis (Hattie, 1992,
citado en Dembl y B-Rammaj, 2000) se lleg
a conclusiones similares. En efecto, incluso si
hay importantes diferencias en cuanto al medio
social de los educandos, el profesor puede
ejercer una gran influencia y elevar el nivel de
rendimiento (Crahay, 2000).
Sin embargo, segn estudios ulteriores, existen
grandes variaciones por lo que atae a la
eficiencia de los docentes. Al parecer, un buen
docente es eficaz con alumnos de cualquier nivel
de rendimiento e independientemente de la
heterogeneidad de la clase. Si el profesor no
es eficaz, es probable que los estudiantes slo
logren un bajo rendimiento (Wright, Horn y
Sanders, 1997, citado en Gauthier y Dembl,
2004). Estas conclusiones se ven confirmadas
por trabajos ms recientes (Babu y Mendro,
2003, y Rivkin, Hanushek y Kain, 2002, pg. 3,
citados en Gauthier y Dembl, 2004). La
consecuencia inmediata y evidente es que si
se mejora la eficiencia del docente, se podr
mejorar considerablemente la educacin.
Esto requiere a su vez que se preste atencin
a la pedagoga y la metodologa.
En recientes estudios sobre el tema de la
renovacin pedaggica y la formacin de
docentes en el frica Subsahariana29 se concluye
que:
Persisten prcticas didcticas indeseables.
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 7 1
Tales prcticas pueden describirse como
una pedagoga rgida, centrada en el profesor
y dominada por l, basada en la exposicin oral,
la tiza y la pizarra, y generadora de un aprendi-
zaje memorstico.
Esa pedagoga reduce al alumno a un papel
pasivo ya que limita su actividad a memorizar
datos y recitarlos. Esto se refleja adems en
los mtodos de evaluacin.
Este tipo de pedagoga es la norma en la gran Un buen docente
mayora de las aulas del frica Subsahariana y es eficaz con alumnos
de otras partes del mundo, incluidos los pases
ms ricos (Dembl y B-Rammaj, 2003).
de cualquier nivel
de rendimiento e
Como parte de la renovacin pedaggica de toda independientemente
el frica Subsahariana se ha intentado en de la heterogeneidad
numerosas ocasiones pasar a una pedagoga de la clase.
centrada en el alumno, orientada hacia la
actividad y alejada de la metodologa dominada
por el docente (Anderson, 2002; Kotta, 1986;
Tabulawa, 1997 y 1998; Storeng, 2001; y Van Graan
y otros, 2003). Todos estos autores se citan en
Dembl y B-Rammaj (2003). Esos esfuerzos
se pueden explicar en parte por la tendencia
actual de algunos organismos internacionales
a favorecer ese tipo de pedagoga. Sin embargo,
en la mayora de los pases interesados no han
producido resultados concluyentes los esfuerzos
por institucionalizar en la escuela y los centros
de formacin de docentes una pedagoga
centrada en el nio. En una investigacin
realizada en Botswana sobre las causas de esa
situacin (Tabulawa, 1997), se citan supuestos
epistemolgicos profundamente arraigados entre
profesores y alumnos, adems de factores
sociales inherentes a la sociedad tswana. Esos
supuestos no eran compatibles con los principios
bsicos de una pedagoga centrada en el nio.
De confirmarse, este resultado indicara que si
se quiere que tenga xito la pedagoga abierta,
ser necesario efectuar cambios importantes en
cuanto a la forma de adquirir los conocimientos.
Segn otros estudios, los mtodos didcticos
estn informados por ideas y convicciones
adquiridas por el docente mucho antes de que se 29. Las monografas,
documentos de informacin y
decida por abrazar su profesin, y la formacin reseas bibliogrficas de las
redes africanas de investigacin
tradicional no logra rebatir esas convicciones sobre educacin, ERNESA y
(Dembl y B-Rammaj, 2003). En trminos ERNWACA, preparados para la
reunin bienal de 2003 sobre la
generales los expertos coinciden en esta defini- calidad de la educacin,
celebrada por la Asociacin pro
cin de prctica indeseable: una pedagoga Desarrollo de la Educacin en
centrada en el docente, que reduce al alumno a frica pueden consultarse en
www.adeanet.org/publications_
un papel pasivo. Tambin existe cierto consenso biennale/en_2003bienpubs.html
2 0 0 5
172 / CAPTULO 4
Recuadro 4.5. Enseanza abierta y basada
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
en el descubrimiento
Esta pedagoga comprende competencias cognitivas de alto nivel,
como comprensin, aplicacin de conocimientos, pensamiento crtico
y resolucin de problemas. Entre los programas que han adoptado
esta pedagoga figuran los siguientes:
la Escuela Nueva de Colombia;
el Programa de Educacin Primaria No Formal del Comit
para el Progreso Rural de Bangladesh (BRAC);
la Escuela Nueva Unitaria de Guatemala;
las escuelas Fe y Alegra de Amrica Latina;
los programas de enseanza simultnea de varios grados
en Guinea y Zambia;
la Pedagoga Convergente de Mal;
las Escuelas Comunitarias de Egipto, patrocinadas por el UNICEF;
el programa MECE en Chile;
la red Educacin para la produccin, en Amrica Latina;
el diploma de maestro de educacin bsica en Namibia;
el programa de escuelas primarias de Dar-es-Salaam,
patrocinado por la Fundacin Aga Khan; y
el modelo de formacin universitaria de maestros de Botswana.
Por regla general esos programas tienen todas o algunas
de las siguientes caractersticas:
pedagoga centrada en el alumno y no dominada por el docente;
aprendizaje activo y no pasivo;
clases de varios grados y evaluacin permanente;
combinacin de docentes titulados, docentes en formacin
y miembros de la comunidad, todos ellos muy interesados
por la docencia y la administracin escolar;
enseanza mutua entre alumnos;
material didctico bien preparado y orientado;
material didctico preparado conjuntamente por docentes y alumnos;
activa participacin de los alumnos en la administracin
de la escuela;
utilizacin de la radio y la correspondencia, de la televisin
en algunos casos, y de la computadora ocasionalmente;
formacin continua en el trabajo y orientacin mutua de los docentes;
un sistema permanente de seguimiento, evaluacin e informacin
de retorno;
estrecha vinculacin entre la escuela y la comunidad;
atencin de la comunidad a la nutricin y el estado de salud
de los nios, mucho antes de la edad escolar;
adaptacin local del horario o el ao escolar; y
atencin centrada en el aprendizaje y no en la enseanza.
Fuentes: Avalos (1980); Farrell (2002); Anderson (2002); Craig, Kraft y du Plessis (1998);
y Hopkin (1997).
sobre la conveniencia de adoptar una pedagoga
participativa, (inter)activa, centrada en el nio y
caracterizada por el aprendizaje en comn y la
investigacin, que fomente la comprensin
intelectual, una mentalidad crtica y la resolucin
de problemas (Ibdem) Este tipo de pedagoga
entra en la categora general de enseanza
abierta (Recuadro 4.5).
Situndola entre la pedagoga tradicional de
discurso, tiza y pizarra, y la enseanza abierta,
algunos educadores propugnan una enseanza
estructurada consistente en una combinacin de
instruccin directa, prctica guiada y aprendizaje
autnomo (Recuadro 4.6).30
La pedagoga basada en el descubrimiento ha
resultado sumamente difcil de aplicar a escala
nacional. Adems, su xito se basa en gran
medida en recursos fsicos adecuados, un
decidido apoyo y docentes motivados y
entusiastas. Esto no significa que si slo se
cuenta con limitados recursos se deba
abandonar la idea de la pedagoga abierta,
que, sin embargo, deber afrontar enormes
problemas, incluso en condiciones ptimas.
Por lo tanto, la enseanza estructurada podra
ser la opcin ms pragmtica para impartir
una educacin satisfactoria si los recursos son
limitados, los alumnos por profesor demasiado
numerosos (lo que complica la gestin de la
clase y las estrategias de aprendizaje individual)
y los profesores, poco calificados o no
motivados.31 Con una enseanza estructurada
que deje campo al descubrimiento individual, un
buen docente puede crear un entorno centrado
en el nio, incluso en circunstancias adversas.
Centrado en el nio significa, en este caso,
respeto y estmulo del alumno para que se
decida a aprender por s mismo (Croft, 2002).
Pedagoga para contextos no convencionales
Para personas que viven en zonas donde no hay
escuelas debido al aislamiento geogrfico o la
poca densidad de poblacin, as como para las
poblaciones nmadas, puede ser necesario
recurrir a una pedagoga alternativa, por
30. Segn estudios efectuados en Amrica del Norte y el Reino Unido,
la pedagoga estructurada es mucho ms eficaz que la enseanza
abierta con los nios de un medio social desfavorecido, los excluidos
por motivos de raza o etnia, los alumnos de comprensin lenta, los
que tienen dificultades para aprender y los de bajo rendimiento. Las
investigaciones muestran adems que este enfoque no es perjudicial
para los alumnos de alto rendimiento (Gauthier y Dembl, 2004).
31. Para un anlisis detallado de la enseanza estructurada,
vanse Gauthier y Dembl (2004, pgs. 27-32).

Recuadro 4.6. La enseanza estructurada
Este concepto se basa en investigaciones que han
comparado las estrategias y tcnicas didcticas
utilizadas por docentes experimentados con las
empleadas por profesores sin experiencia. Las
investigaciones ponen de relieve las metodologas
que ms contribuyen al aprendizaje. Algunos
experimentos han demostrado que cuando se forma
a docentes sin experiencia para que utilicen tcnicas
eficaces, mejora considerablemente el rendimiento
escolar.
En la enseanza estructurada y sistemtica el
docente presenta el material en pequeas dosis,
se toma el tiempo necesario para asegurarse de
que los alumnos comprenden y fomenta su
participacin. Es un mtodo muy adecuado para
ensear la lectura, la aritmtica, la gramtica, la
lengua materna, las ciencias, la historia y, en cierta
medida, los idiomas extranjeros. Por otra parte,
adaptar a alumnos jvenes y a educandos de
comprensin lenta, sea cual fuere su edad.
ejemplo, la educacin a distancia para zonas de
conflicto (analizada ms arriba en este captulo),
las clases itinerantes y la educacin no formal
con profesores contratados entre los miembros
de la comunidad.32
Donde hay escuelas, pero no suficientes
alumnos, se puede recurrir a la enseanza
simultnea de varios grados. Aunque esta
solucin puede ser necesaria por simples
factores logsticos y econmicos, tambin puede
ser una opcin eficaz para atender a las necesi-
dades de distintos grupos de educandos. En el
Recuadro 4.7 se resumen las principales
condiciones necesarias para que este tipo de
enseanza sea eficaz.
Idioma de enseanza
Muchos pases son bilinges o multilinges.33
Por lo tanto, son de gran importancia las
polticas lingsticas nacionales y la seleccin
de la lengua de enseanza y de los idiomas que
se deben aprender en la escuela. Esa seleccin
constituye una decisin poltica que influye en
los objetivos y contenidos de los planes de
estudio y en la pedagoga utilizada, adems
de ser muy delicada. Como indica la UNESCO
(UNESCO, 2003b):
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 7 3
La enseanza estructurada ha resultado ser muy
efectiva para ensear a leer y escribir. Tras analizar
1 056 estudios experimentales realizados en Estados
Unidos durante los ltimos treinta aos sobre la
enseanza de la lectura, el Panel Nacional de
Lectura recomend una enseanza explcita,
sistemtica e intensiva de los distintos componentes
de la lectura: sensibilizacin a la fontica y los
fonemas; puntos grafofonticos de entrada; lectura
guiada, oral y silenciosa; y vocabulario. El Panel
recomend que se enseara la lectura mediante la
elaboracin de modelos, tcnica en la que el
docente ilustra la vinculacin entre nuevos y
antiguos conocimientos y muestra formas de
razonamiento que fomentan una mejor
comprensin. Esto requiere muchas prcticas
guiadas durante las cuales los estudiantes deben
recibir informacin, a fin de que ms tarde puedan
leer adecuadamente de manera autnoma.
Fuentes: Brophy y Good (1986), Gage (1986), Good, Biddle y
Brophy (1983) y Rosenshine y Stevens (1986), citados en La enseanza
Gauthier y Dembl (2004).
estructurada es una
combinacin de
instruccin directa,
Los encargados de la formulacin de politicas prctica guiada
[] tienen decisiones difciles que adoptar con y aprendizaje
respecto a los idiomas, la escolarizacin y los autnomo.
planes [] de estudios, en las que suele ser difcil
separar los aspectos tcnicos y los polticos.
Si bien hay slidos argumentos pedaggicos
en favor de la enseanza en la lengua materna
(o primera lengua), tambin ha de buscarse un
32. Para ms informacin sobre
delicado equilibrio entre [] la posibilidad de estas estrategias alternativas,
utilizar las lenguas vernculas en la enseanza vanse ADEA (2003) y UNESCO
(2003a).
y [] dar acceso a las lenguas mundiales de
33. En el mundo se hablan entre
comunicacin mediante la educacin. 6000 y 7 000 idiomas (UNESCO,
2003b). Cerca de 1.300 millones
de personas hablan como primer
La situacin del Asia Sudoriental y China ilustra idioma una lengua verncula
(Walter, 2004, citado en Kosonen,
la diversidad de idiomas y las modalidades de su 2004). Hay veinte pases que
utilizacin (Cuadro 4.7). En esa regin se tiende a tienen ms de un idioma oficial.
En las escuelas de una gran zona
generalizar el empleo de los idiomas locales en urbana se pueden hablar hasta
treinta o cuarenta idiomas.
los primeros aos de primaria.
34. Benson (2004) resume esos
estudios y pone de relieve las
En la actualidad hay todo un conjunto de estudios mltiples ventajas que conlleva
aprender a leer y escribir en un
segn los cuales la escolarizacin bilinge mejora idioma familiar, a saber: tener
los resultados escolares.34 En los modelos ms mayor facilidad de acceso a las
competencias de comunicacin,
logrados se utiliza la lengua materna en los lectura y escritura en un segundo
idioma; poseer un idioma y una
primeros aos, para que los alumnos adquieran cultura valorados por la escuela;
y perfeccionen una capacidad de lectura y sentirse bien respecto de la
escuela y los docentes; poder
escritura que les permita participar plenamente demostrar los conocimientos;
participar en el aprendizaje;
en las actividades de aprendizaje (Benson, 2004). animarse a formular preguntas;
Despus de cuatro o cinco aos (e incluso antes y reducir las probabilidades de
dejarse engaar (punto ste muy
en algunos casos), en un nmero cada vez mayor pertinente para las jvenes).
2 0 0 5
174 / CAPTULO 4

Recuadro 4.7. Enseanza simultnea de varios grados

Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

Este tipo de enseanza se practica en muchas
regiones del mundo. Se estima que influye
positivamente en el rendimiento cognitivo, el
desarrollo social y el comportamiento, aunque esto
no se ha confirmado. Mientras que en los pases ricos
suele ser una opcin pedaggica, es por lo general
una necesidad en situaciones de recursos limitados.
Por lo tanto, los docentes pueden adoptar una actitud
negativa frente a este tipo de enseanza. Si se quiere
que las clases de varios grados sean provechosas
para el educando, debern cumplirse las siguientes
condiciones:
La transicin
paulatina Los docentes y los profesores deben ser
conscientes de las necesidades especiales del caso.
al aprendizaje y
utilizacin de la
segunda lengua
como instrumento
de enseanza, Cuadro 4.7: Lenguas utilizadas en la educacin en China y Asia Sudoriental
Se debern adaptar especialmente los planes de
estudio. En Nepal y Sri Lanka se ha iniciado un
trabajo experimental para reorganizar los planes
nacionales de estudio en relacin con conceptos
y competencias esenciales.
Los docentes debern utilizar diferentes
metodologas para atender a las necesidades de las
clases de varios grados, por ejemplo, enseanza
mutua, aprendizaje en grupo y estudio autnomo.
Es esencial el material didctico destinado a la
enseanza individual y en grupos. Sin embargo,
los materiales para estudio personal no pueden
sustituir al docente, que deber utilizarlos como
parte de una estrategia integrada.

facilita el Mltiples Acceso a la

Uso de lenguas en Uso de las educacin en Nmero
aprendizaje inicial lenguas el sistema lenguas locales la primera total de
de la lectura y la Pas
locales en la
enseanza1
educativo
pblico2
como vector de
instruccin3
Lenguas usadas en el sistema
educativo pblico4
lengua (L1)
(%)5
lenguas
habladas6
escritura y favorece
Brunei No S No Malayo e Ingls. 2 17
la adquisicin del Darussalam
idioma que ser el Camboya S S S Jmer y lenguas locales. 90 19
medio de China S S S Mandarn, LCE y lenguas locales. 69 201
instruccin durante
Filipinas S S S Filipino, ingls y LCE. 26 169
los aos escolares
Indonesia S S No Indonesio y LCE. 10 726
restantes.
Malasia S S No Malayo, ingls, mandarn, tamul, 45 139
telugu, punjab y lenguas locales.

Myanmar S No S Birmano. 61 107

RDP Lao No No No Laosiano. <50 82

Singapur No S No Ingls, mandarn, malayo, y tamul. 33 21

Tailandia S S S Tailands y lenguas locales. <50 75

Viet Nam S S No Vietnamita y lenguas locales. 91 93

Notas:
1. La columna Uso de lenguas locales en la enseanza indica que las lenguas locales, o las Lenguas de comunicacin extendidas (LCE) distintas de las lenguas
nacionales u oficiales, se utilizan a cualquier nivel en la prctica educativa, o en cualquier sistema de educacin bsica preprimaria, primaria o primer ciclo de
secundaria, ya sea formal o no formal administrado por el Estado, comunidades locales, ONG, etc. S significa que la instruccin se efecta en lenguas locales
y/o LCE y que se dispone de algn material de aprendizaje en esas lenguas. No se tienen en cuenta las situaciones en que los docentes utilizan oralmente una lengua
local o una LCE, adems de la lengua oficial.
2. La columna Mltiples lenguas en el sistema educativo pblico indica que en la enseanza pblica (formal o no formal) se utiliza ms de una lengua en todos los
niveles de la educacin bsica. No se tienen en cuenta las escuelas privadas ni los programas educativos de las ONG. S en negrita significa que se usan varias
lenguas, pero que las lenguas locales no figuran entre ellas.
3. La columna Uso de las lenguas locales como vector de instruccin indica que las lenguas locales son los vectores cotidianos de la enseanza en cualquier nivel
o sistema de la educacin bsica. S en negrita significa que las lenguas locales slo se usan en la educacin no formal impartida por ONG.
4. En la columna Lenguas usadas en el sistema educativo pblico se enumeran las lenguas usadas en el sistema pblico.
5. La columna Acceso a la educacin en la primera lengua (L1) (%) indica el porcentaje estimado de la poblacin de un pas que tiene acceso a la educacin en
la primera lengua (L1) de los educandos, estos es la proporcin de habitantes cuya lengua materna es una de las usadas en la enseanza (Walter, 2004, excepto
las estimaciones de Kosonen relativas a Camboya, la RDP Lao y Tailandia sobre la base de datos procedentes de Chaze, 1999, Grimes, 2000, Kingsada, 2003,
National Statistical Centre, 1997, Schliesinger, 2000 y 2003, y Smalley, 1994).
6. La columna Nmero total de lenguas habladas se basa en Grimes (2000).
Fuente: Kosonen (2004).
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 7 5

enseanza. As, se facilita el aprendizaje inicial de

Se debe hacer participar a los alumnos
en la gestin general de la clase.
Se debe prever formacin inicial y de
perfeccionamiento para los docentes.
Por parte del docente es esencial que efecte
una evaluacin formativa frecuente y peridica.
Planes de estudio, material didctico, formacin
del profesorado y evaluacin son los componentes
ms importantes de una estrategia integrada para
mejorar la calidad de la educacin mediante la
enseanza simultnea a varios grados.
Fuente: Little (2004).
de pases se efecta una transicin paulatina
al aprendizaje y utilizacin de la segunda lengua
o un idioma extranjero, como instrumento de
la lectura y la escritura y se favorece la adquisi-
cin del idioma que ser el medio de instruccin
durante los aos escolares restantes.35
35. Tal vez Bolivia tenga el
modelo ms avanzado de estudio
Zambia ha adoptado recientemente una nueva continuado de la lengua materna
y del espaol. Enseado en un
poltica de alfabetizacin inicial. Desde 1965 comienzo como segundo idioma,
ste pasa en el grado 4 a ocupar
el ingls haba sido el idioma de enseanza una situacin de paridad. Nigeria
en primaria, a expensas de todos los idiomas sigue un modelo algo diferente:
en los distritos de habla yoruba
vernculos. La razn primera de esa situacin se utiliza ese idioma durante los
seis aos de primaria, mientras
era la promocin de la unidad nacional, que el ingls se ensea como
asociada al valor econmico y poltico de un una asignatura que se va
integrando paulatinamente.
idioma internacional.36 Muchos educadores
haban propugnado durante aos que cambiara 36. En un estudio encargado
como referencia para el presente
esa situacin, sosteniendo que impeda el Informe, Linehan (2004) esboza
la historia de las polticas
aprendizaje de la lectura y la escritura y lingsticas en Zambia desde
1927.
el dominio del conjunto del plan de estudios.
Para sustentar ese argumento se mostraban 37. Por ejemplo, Williams (1998;
citado en Linehan, 2004) observa
los malos resultados escolares.37 En el que se suscit gran preocupacin
al comprobarse que, segn los
Recuadro 4.8 se presenta cmo Zambia est resultados de los exmenes de
aplicando su modelo bilinge (Linehan, 2004; 1995, slo el 3% de los alumnos
de sexto grado podan leer en
y Sampa, 2003). ingls correctamente.

Recuadro 4.8. Alfabetizacin inicial e idioma de enseanza en Zambia

Las consecuencias de la decisin adoptada en 1965 de utilizar el
ingls como idioma de enseanza se mitigaron ligeramente en
un documento de 1977 titulado: Reforma educativa: propuestas
y recomendaciones, que permita a los profesores utilizar una
de las siete lenguas vernculas oficiales para explicar ciertos
conceptos que tal vez los alumnos no comprendan en ingls,
a condicin de que la mayora de la clase la entendiera.
Despus de que en algunos estudios efectuados a comienzos
de los aos 90 se denunci el bajo nivel de lectura, el Comit
Nacional de Lectura (NRC) concluy en 1995 que era necesario
un compromiso para distinguir entre idioma de enseanza y
lengua inicial de alfabetizacin. La idea era permitir que los
nios aprendieran a leer y escribir en un idioma familiar, dentro
de un sistema en el que la lengua oficial de enseanza era el
ingls. As se atendera a necesidades educativas y polticas,
ofreciendo innovacin pedaggica dentro de un contexto
lingstico estable.
Una declaracin de polticas, Educar para el futuro (1996),
corrobor las conclusiones del mencionado Comit. Gracias
a ayuda facilitada por el Departamento para el Desarrollo
Internacional del Reino Unido (DFID), el Ministerio de Educacin
de Zambia inici el Programa de Lectura en Primaria (PRP), que
era un intento sistemtico de mejorar la lectura y escritura en
todas las escuelas primarias y fijaba objetivos para cada grado:
alfabetizacin bsica en un idioma familiar al final del primer
ao; alfabetizacin bsica en ingls al final del segundo ao; y
mejoramiento de la enseanza de la lectura en todos los grados
mediante instruccin y materiales adecuados.
Las primeras evaluaciones han sido alentadoras.* En trminos
generales, la atencin centrada en la alfabetizacin ha
contribuido a un xito evidente por cuanto los padres de familia
y la poblacin han respondido al cambio con entusiasmo.
Asimismo han aumentado las expectativas de los docentes para
s mismos y para los alumnos. El PRP integra en sus cursos
metodologa, evaluacin y direccin de clase as como
formacin, de tal manera que da lugar a demostraciones de
buenas prcticas y facilita un proceso en el que partiendo
de la prctica los docentes pueden teorizar (DFID/Ministry
Review, 2002). Hay pruebas de que la escolarizacin est
aumentando y el absentismo disminuyendo en las escuelas
que estn aplicando las estrategias del PRP (Kotze y Higgins,
1999). El Secretario permanente del Ministerio de Educacin
declar en diciembre de 2003 que el PRP era el agente ms
eficaz de cambio para lograr una educacin de calidad en
Zambia.
* Los resultados de los exmenes de idioma local al trmino del primer ao
mejoraron en forma considerable, partiendo de una base muy baja, en los
distritos en que se enseaba a leer y escribir en lengua verncula. Los
resultados de los alumnos de 2 grado en ingls arrojaron en promedio un nivel
de lectura superior al previsto para ese grado. En septiembre de 2003 se
comprob en 45 escuelas que los alumnos de 4 grado que seguan el
programa piloto lean, escriban y calculaban mejor que los de 5 grado de
escuelas que no seguan dicho programa. Asimismo, en todos los grados haban
prcticamente desaparecido las diferencias de rendimiento entre nios y nias
(Kanyika, 2004).
Fuente: Linehan (2004).
2 0 0 5
176 / CAPTULO 4
Para que se le En Papua Nueva Guinea hay ms de 830 idiomas
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
preste apoyo, la locales, de los cuales se utilizan por lo menos
434 en los primeros aos de primaria (Litteral,
enseanza en 2004). A peticin del pblico se inici una
lengua verncula importante reforma en favor de las lenguas
deber tener xito vernculas, que ha tenido amplias repercu-
a los ojos de la siones en el sistema escolar. A finales de los
comunidad y del aos setenta y comienzos de los ochenta se
empezaron a utilizar esas lenguas en las
sistema educativo. escuelas de la provincia de Bougainville, donde
los padres de familia consideraban que en la
educacin se deba otorgar ms importancia a
su lengua y cultura para contrarrestar la aliena-
cin y los problemas sociales de los jvenes.
As empez un movimiento que, gracias a la
ayuda de una ONG, SIL International, condujo
Recuadro 4.9. La escuela elemental en Papua Nueva Guinea
Administracin
Gracias a un buen sistema de preescolar, Itok Pies Pri Skul
(conocido como TPPS), la poblacin de Papua Nueva
Guinea estaba familiarizada con la enseanza en lengua
verncula y, por lo tanto, prcticamente no hubo
resistencia cuando se incorpor en la enseanza primaria.
El problema principal fue armonizar las redes TPPS
descentralizadas y de educacin no formal con el sistema
nacional de educacin, muy centralizado. El ritmo de
aplicacin vara segn la provincia y las capacidades.
En las aldeas, las escuelas elementales son administradas
por un consejo que delega a los padres de familia y la
comunidad ms responsabilidades de lo que sera posible
con una enseanza en ingls. Todos los consejos no tienen
la misma capacidad de dirigir y aplicar polticas. La
comunidad selecciona a las personas que se va a formar
como maestros y escoge el idioma de enseanza.
Dificultades
El personal de todos los niveles deber tener suficiente
competencia para dirigir un sistema de enseanza
en lengua verncula. En el sistema no formal las ONG
con experiencia en ese tipo de educacin prestaron
asistencia desde el plano nacional al local, centrando
su atencin en la lengua y la cultura.
Es necesario preparar a los docentes de enseanza
elemental. Es muy importante contratar a maestros
que conozcan las lenguas y culturas locales. Algunos
formadores con experiencia en el sistema ingls
participaron en cursos cortos sobre educacin en
lengua verncula. Pese a ser prcticos y destinados
a insistir en la preparacin de material y la enseanza
en lengua verncula, tales cursos no correspondieron
a las expectativas.
en ltimo trmino a la reforma educativa
de 1995. En sta se prevea un nuevo nivel
en el que se enseaba en la lengua comunitaria
(lengua verncula en las zonas rurales y lengua
franca en las urbanas), incorporando el ingls
oral al final del tercer ao. En el Recuadro 4.9
se muestra cmo se superaron los problemas
polticos, educativos y financieros. Como en
Zambia, se trata de una experiencia relativa-
mente reciente, de la cual, sin embargo, ya
se han sacado importantes enseanzas
(Litteral, 2004):
Para que se le preste apoyo, la enseanza
en lengua verncula deber tener xito a los ojos
de la comunidad y del sistema educativo.
Se elaboraron alfabetos para 135 idiomas. Si no haba
un alfabeto vernculo, se utilizaba una lengua franca.
En la mayora de las provincias no haba personal
calificado que pudiera elaborar un alfabeto.
Era necesario preparar materiales en lengua verncula.
Para los primeros programas locales se elaboraron
materiales distintos para cada idioma, pero en los aos
ochenta se imprimieron dibujos a los que se poda aadir
un texto en cualquier idioma y luego compilarse en libros.
Es el modelo que est generalizado hoy en da. El mtodo
didctico es interactivo e integra todos los componentes
del idioma, lo que economiza gastos de material.
La evaluacin y el seguimiento son, desde luego, ms
complicados en un contexto multilinge. En las escuelas
elementales los docentes estn encargados de su propia
evaluacin, aunque es evidente que la comparabilidad
es problemtica. Dentro del sistema de educacin
primaria se inici un proyecto piloto para seguir de cerca
el avance de los alumnos de los grados 3, 5 y 8 en cuatro
lenguas vernculas.
Financiacin
Durante el periodo del TPPS, incumba a cada provincia
o comunidad lingstica financiar los programas en
lengua verncula y cada una tena sus propias polticas.
Al introducir la enseanza formal elemental el peso
financiero recay en el gobierno nacional. De 1997 a 2002
AusAID facilit subvenciones para sufragar los costos de
formacin y materiales. Ulteriormente slo se ha formado
a pocos profesores y es ms lenta la expansin e
incorporacin de nuevas escuelas.
Fuente: Litteral (2004).

La existencia de numerosos idiomas no es
de por s un obstculo para la enseanza en
lengua verncula si la comunidad lingstica
y el gobierno facilitan apoyo prctico, poltico
y tcnico.
Los organismos de ayuda y las ONG pueden
aportar una importante contribucin de
competencias tcnicas, conocimientos locales
y recursos financieros, aunque se debe tratar
de evitar toda dependencia.
Es esencial un compromiso a largo plazo,
que se ver sostenido por un mejor rendimiento
escolar y un fuerte sentido de responsabilidad
comunitaria. Es preciso formar a los docentes
en educacin bilinge.
La ampliacin de este tipo de enseanza se
deber planificar y aplicarse de manera
paulatina.38
Tomando como base las publicationes tcnicas
y la experiencia de terreno, parece evidente que
la enseanza inicial en la primera lengua mejora
la calidad de la educacin en trminos de
rentabilidad,39 en el mejor de los casos aprove-
chando los conocimientos y experiencias de los
estudiantes y profesores, promoviendo el
entendimiento mediante la educacin intercul-
tural y fomentando la equidad social y la igualdad
entre los sexos (UNESCO, 2003b).
Evaluacin y mejoramiento
de la enseanza
Como se indica en el Captulo 2, una evaluacin
peridica, fiable y oportuna es esencial para
mejorar el rendimiento escolar.40 En efecto,
constituye el fundamento de un entorno eficaz
de aprendizaje, independientemente de que se
efecte a nivel internacional o regional (por
ejemplo, los estudios del PISA y del SACMEQ),
nivel nacional (por ejemplo, los exmenes
trimestrales en Inglaterra y Gales) o a nivel
escolar (por ejemplo, exmenes de fin de ao).
La evaluacin debera servir para que los
encargados de la educacin diagnostiquen, sigan
de cerca y garanticen su calidad. En el Captulo 2
se analiza la evaluacin en el plano internacional,
regional y nacional. En la presente seccin se
examinan los tipos de evaluacin destinados a
mejorar la enseanza en el aula, que podemos
caracterizar como formativa o sumativa
(Cuadro 4.8).
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 7 7
Cuadro 4.8: Evaluacin sumativa y evaluacin formativa
Evaluacin sumativa
Objeto Evaluar y registrar el
aprovechamiento escolar de
un educando.
Apreciacin Por referencia a criterios o normas.
Progreso del aprendizaje apreciado
en funcin de criterios pblicos.
Mtodo Tareas o tests concebidos en el
exterior. Contro de los trabajos
escritos y otros productos
(dossier) en funcin de criterios
aplicados de manera uniforme a
todos los educandos.
Fuentes: Harlen y James (1997); y Black y Wiliam (2002).
La evaluacin nacional e internacional es de
ndole sumativa, pero la que el profesor efecta
en el aula puede ser sumativa o formativa.
En la evaluacin formativa se examina cmo
aprende el alumno y los problemas con que
tropieza, para que el docente pueda adaptar su
enseanza. Tambin est demostrado que al
facilitar a los alumnos informacin de retorno,
la evaluacin formativa contribuye a mejorar
su rendimiento (Black y William, 1998). Siendo
de carcter prctico, debera servirse tambin
de la autoevaluacin a fin de que el alumno
aprecie su rendimiento y reflexione sobre la
manera de mejorarlo.
La evaluacin sumativa se suele utilizar para
determinar si se promueve al alumno a un grado
superior o se le otorga un certificado o ttulo.
Por lo general se trata de una prueba nica.
Sin embargo, los ministerios de educacin
estn optando cada vez ms por una evaluacin
continua, que es una combinacin de la evalua-
cin sumativa y la formativa. Pases como
Sri Lanka, Sudfrica y Ghana han adoptado
este sistema para complementar los exmenes
nacionales. La idea es obtener un juicio ms
objetivo de los logros y el rendimiento del
alumno y disminuir la incitacin a ensear
para los exmenes.
En la prctica, sin embargo, la evaluacin
continua suele reducirse a una evaluacin
sumativa repetida, en la que el profesor slo
completa formularios sin dar al alumno un
complemento especfico de informacin. Esta
situacin se debe en parte a la falta de compren-
sin de lo que es la evaluacin formativa, pero
Evaluacin formativa
Diagnosticar cmo aprende un
educando y mejorar el aprendizaje
y la enseanza.
Por referencia a criterios y a los
alumnos.
Observar las actividades de aprendizaje,
discutir con los educandos, examinar
los trabajos escritos y otros productos
(dossier) y efectuar autoevaluaciones,
as como evaluaciones por parte de los
compaeros.
Una evaluacin
peridica, fiable y
oportuna es esencial
para mejorar el
rendimiento escolar.
38. Para esta seccin se utiliza
el documento preparado por
Litteral (2004) para este Informe.
El sistema de enseanza
primaria de Papua Nueva Guinea
tiene tres niveles, cada uno
de tres aos: elemental (de
preescolar al segundo ao),
en el que se utiliza la lengua
verncula y se incorpora el ingls
en el tercer ao; primer ciclo
de primaria, en el que prevalece
el bilingismo; y segundo ciclo
de primaria, en el que se utiliza
el ingls como idioma de
enseanza, pero se mantienen
las lenguas vernculas.
39. Segn algunos estudios, la
disminucin de la repeticin y la
desercin escolar compensan de
sobra los costos suplementarios
de la enseanza en lengua
verncula. Vanse Benson (2004),
que cita trabajos de Chiswick,
Patrinos y Tamyo (1996), Patrinos
y Vlez (1996) y Vawda y Patrinos
(1998). Patrinos y Vlez
comprobaron que en Guatemala
los beneficios obtenidos al
aplicar los programas de lengua
materna superaban con creces
los costos al trmino de dos aos.
40. Es capital en este caso
distinguir entre evaluacin
y examen, trmino ste que
se refiere a una forma especfica
de evaluacin sumativa, utilizada
sobre todo para seleccionar a los
alumnos u otorgarles un ttulo
(Somerset, 1996).
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Una vez que
la escuela cuenta
con un nmero
aceptable de
manuales, todo
depende de la
metodologa del
profesor.
41. Segn los resultados
de estudios recientes, los
beneficios obtenidos se
debieron en gran medida
al medio social del educando
y a otros factores. Fuller y
Clarke (1994) examinan
algunos estudios sobre
disponibilidad de manuales
y rendimiento escolar. Para
un estudio reciente sobre
las repercusiones de los
manuales, vase Banco
Mundial (2004).
42. Fuller y Clarke (1994)
examinan algunas
investigaciones sobre la
eficacia de la escuela,
centrando su atencin en
los aspectos sociolgicos.
Sostienen que tanto el nivel
mnimo de recursos como
su utilizacin son especficos
de cada contexto.
178 / CAPTULO 4
refleja adems las presiones de la evaluacin
sumativa externa. Por otra parte, para que la
evaluacin formativa sea eficaz, se requieren
recursos adecuados, profesores formados en las
tcnicas pertinentes y clases poco numerosas,
todo lo cual no corresponde a la realidad de
muchos pases.
Para los gobiernos que buscan mejorar la
calidad de la educacin es esencial una buena
poltica de evaluacin. Si se quiere que la evalua-
cin escolar tenga repercusiones, deber ser
coherente, peridica y fiable, formar parte de
una poltica general de desarrollo escolar y
reconciliar la evaluacin formativa con la
sumativa, teniendo como centro de inters
facilitar informacin de retorno al educando y al
docente. La combinacin actual de evaluacin
formativa y sumativa deber tener en cuenta las
limitaciones de determinados contextos.
Recursos que facilitan la buena
calidad de la enseanza
Como puede observarse en el Grfico 4.1, el
proceso didctico supone un entorno favorable
que consiste esencialmente en buenos
profesores, instalaciones adecuadas y una
infraestructura coherente de apoyo nacional
(analizada ms adelante). Tambin son de
importancia el suministro y la distribucin
de recursos (por ejemplo, manuales y dems
materiales), as como la estructura fsica de
la escuela y las aulas.
Material didctico
Para que la enseanza sea eficaz se requiere
una amplia gama de material didctico, que no
existe en muchos pases. Se precisan medidas
urgentes a este respecto, entre otras, replante-
arse las polticas de produccin y distribucin de
manuales y material didctico en general y
preparar a los profesores para que los utilicen
ms eficazmente, en consonancia con una buena
prctica docente.
Para muchos pases facilitar a todos los alumnos
un juego de manuales no es ms que un
objetivo ideal (Montagnes, 2001). Adems, son
escasos o inexistentes los datos fiables sobre la
disponibilidad de manuales. Con frecuencia la
falta de manuales en el aula se debe a la
ineficacia del sistema de distribucin, y no a la
insuficiencia de recursos. Segn un estudio
realizado en Zambia, ni siquiera llegaban a las
aulas el 10% de los libros adquiridos (Silanda,
2000). Segn otro estudio, en Guinea se desper-
diciaba hasta el 67% de los manuales (Sow,
Brunswic y Valrien, 2001). La multiplicidad de
intereses involucrados en la distribucin de
manuales puede dar lugar a prcticas ilcitas y
corrupcin, que adems contribuyen a la
ineficacia (Legur, 2003). Para atender a este
problema, la tendencia generalizada es libera-
lizar la produccin y distribucin de manuales y
descentralizar su adquisicin.
La liberalizacin del mercado de manuales ha
contribuido a que en muchos pases aumente su
disponibilidad y disminuyan los precios. As, en
Uganda se han reducido los precios en un 50%
(Eilor y otros, 2003). Con todo, la liberalizacin no
es una panacea. En efecto, en Rusia ha
producido desigualdades regionales de disponibi-
lidad y precios (Borovikova, 2004). Adems,
puede tener como consecuencia que se
reemplace el monopolio estatal por unas pocas
grandes editoriales, por lo general internacio-
nales, en detrimento de las editoriales locales.
La produccin local de manuales se ve afectada
adems por los elevados aranceles impuestos a
la importacin de papel, equipos de imprenta,
etc. (Montagnes, 2001).
Una produccin sostenible y equitativa de
manuales requiere una buena coordinacin
por parte del Estado, de preferencia mediante
un organismo nacional de fomento del libro,
en el que participen los ministerios pertinentes
(por ejemplo los de comercio y hacienda), el
sector privado y las ONG. Asimismo, requiere
la formulacin de las polticas nacionales corres-
pondientes (Salzano, 2002). Al mismo tiempo que
la liberalizacin, se deber prestar apoyo a las
editoriales locales privadas.
Los estudios sobre la eficacia de la escuela,
entre ellos algunos efectuados en los aos
setenta y comienzos de los ochenta, muestran
que unos manuales econmicos y de buena
calidad influyen positivamente en el
rendimiento.41 Segn investigaciones ulteriores,
una vez que la escuela cuenta con un nmero
aceptable de manuales, todo depende de la
metodologa del profesor.42 Son instructivos a
este respecto los estudios realizados en Kenya,
Ghana y Australia (Glewwe, Kremer y Moulin,
2000; Okyere y otros, 1997; Horsley, 2004; y Laws
y Horsley, 2004). En efecto, demuestran que, si
bien los manuales influyen en la calidad de la
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 7 9

enseanza, vara considerablemente la manera Un lugar adecuado para aprender

de utilizarlos del profesor. Esto confirma lo
importante que es formar al profesor para que
los utilice adecuadamente.
Tambin son relevantes los dems materiales.
Mientras que en los pases industrializados se
est generalizando la utilizacin de la computa-
dora en la escuela, la mayora de las aulas de los
pases en desarrollo slo cuentan con una
pizarra y unos pocos manuales. Son raras las
guas del profesor. En algunos casos el material
didctico de fabricacin casera, a menudo con
ayuda de centros de recursos didcticos (como
se ver ms adelante), complementa los escasos
recursos del aula. En ciertos pases existen
bibliotecas que facilitan material complemen-
tario de lectura.43 Sin embargo, por lo general no
se utilizan suficientemente ni el material
didctico ni los libros complementarios
(Knamiller, 1999; y Rosenberg, 1998). La eficacia
del material didctico depende de la capacidad y
voluntad del profesor (Askerud, 1997; y
Rosenberg, 1998). La formacin para utilizar
nuevo material didctico y un apoyo continuo al
profesorado deberan ser parte integrante de la
preparacin de dicho material.
Ya se ha destacado la importancia de que los
edificios escolares favorezcan el aprendizaje.
Una buena infraestructura es capital para una
enseanza eficaz, como lo seala una reciente
evaluacin del Banco Mundial sobre Ghana
(Banco Mundial, 2004). Lograr la enseanza
primaria universal exige una accin sin
precedentes para construir y renovar aulas
en numerosos pases. Si esto es una prioridad
en las zonas rurales aisladas, tambin lo es
en muchas ciudades para evitar el exceso de
alumnos. Por otra parte, las instalaciones
escolares deben ser accesibles a los discapaci-
tados. Si bien el agua potable y las instalaciones
sanitarias son elementos bsicos de un entorno
sano y seguro de aprendizaje, las escuelas no
suelen atender a esas necesidades, como lo 43. Gracias a un decidido apoyo
poltico, el gobierno brasileo
muestra el Recuadro 4.10. pudo dotar de libros a casi todas
las escuelas primarias: ms de
8 millones hasta la fecha, por
En la formulacin de normas y parmetros un costo total de 20 millones
de dlares (Gusso, 2004).
claros respecto de las especificaciones tcnicas En Sudfrica el READ Trust
y la localizacin de las escuelas, se debera ha creado bibliotecas en las
aulas e imparte formacin a
tener en cuenta la necesidad de lograr un buen los profesores. Con una inversin
estimada en 18 dlares por
entorno fsico de aprendizaje para todos los alumno, ese programa parece
educandos. Sin embargo, es esencial flexibilizar haber fomentado la lectura y
mejorado la capacidad de lectura
las normas relativas a la localizacin de las y escritura (Radebe, 1998).

Recuadro 4.10. Escuelas poco propicias para el aprendizaje

frica Subsahariana Asia Meridional Amrica Latina

En el pasado, en los proyectos de
construccin de escuelas rara vez
figuraban los retretes y el suministro de
agua. Por ejemplo, en Mauritania y Chad
slo se incluyeron a partir de 2001 y
2002 respectivamente, con el sexto
proyecto de educacin financiado por el
Banco Mundial. En Chad, slo un tercio
de las escuelas tienen retretes y dos
tercios agua potable. En Guinea se
exigieron retretes y agua potable en
todas las nuevas escuelas desde 1989,
pero la renovacin de los antiguos
edificios 2.000 de los cuales carecen de
retretes y 2.900 de agua potable slo
se inici en 2001 con el programa
decenal de educacin para todos. En
Senegal slo el 39% de las escuelas
tienen instalaciones sanitarias y el 33%
agua potable. Estas instalaciones an no
estn sistemticamente previstas en los
proyectos de construccin.
En 1993 el 64% de las 73.000 escuelas En Amrica Latina se ha prestado
primarias del Estado indio de Uttar Pradesh mayor atencin a que las escuelas
careca de retretes y el 43% de agua dispongan de retretes y agua
potable. Gracias a tres proyectos financiados potable. As, Mxico construy
por el Banco Mundial hasta 2001 se haban unos 3.200 retretes en las escuelas
construido ms de 41.000 retretes primarias de cuatro Estados
(prcticamente los inicialmente necesarios) seleccionados en el Proyecto de
y se haba facilitado agua potable a ms de enseanza primaria (1991-1998).
17.000 escuelas primarias. Gracias a ocho En el segundo Proyecto de
proyectos financiados por el Banco Mundial enseanza primaria (1994-1999)
se construyeron en India 91.000 retretes se instalaron retretes en las escuelas
(nmero superior al de las aulas previstas de otros diez Estados.
en esos mismos proyectos) y se facilit agua
Fuente: Theunynck (2003).
potable a 57.000 escuelas. Hasta 1990 en
Pakistn ms del 51% de las escuelas
primarias de la provincia de Sindh no tenan
alcantarillado y el 42% careca de agua
potable. Hasta 1995 era an peor la situacin
de la Provincia del Noroeste: ms del 80%
de las escuelas primarias carecan de
instalaciones sanitarias, y el 50% de agua
potable.
2 0 0 5
Se ha de prestar
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
mayor atencin al
mantenimiento de
las instalaciones
escolares, aspecto
descuidado a
menudo en los
proyectos de
ayuda y los
presupuestos
oficiales.
44. Las publicaciones
pertinentes mencionan
varios casos en los que el
aumento del nmero de
docentes necesarios para
reducir el promedio de
alumnos por clase, ha tenido
como consecuencia la
mengua de la calidad media
de los profesores y, por lo
tanto, ha puesto en peligro
los beneficios esperados
de la reduccin del tamao
de las clases (OCDE, 2004).
45. Se pueden encontrar
ejemplos en la informacin
relativa al proyecto de la
OCDE: Atraer, formar y
retener a profesores
eficaces, en el que
participaron 22 Estados
Miembros de la OCDE,
ms Chile. Los informes
nacionales de los pases
participantes, en los que
se describen las polticas
e innovaciones relativas
a la formacin y la carrera
del personal docente,
pueden consultarse en
www.oecd.org
180 / CAPTULO 4
escuelas y prestar la debida atencin a ciertas
eventualidades como la introduccin de la
enseanza simultnea para varios grados o el
establecimiento de una nueva clase en primer
ciclo de secundaria. Un instrumento importante
a este respecto es el mapa escolar. Por ltimo,
se ha de prestar mayor atencin al manteni-
miento de las instalaciones escolares, aspecto
descuidado a menudo en los proyectos de ayuda
y los presupuestos oficiales. Las comunidades
que slo cuentan con recursos limitados pueden
realizar nicamente los trabajos indispensables,
pero un buen mantenimiento es rentable ya que
prolonga el tiempo de vida y la calidad de los
edificios escolares.
Opciones de polticas
Hay enormes posibilidades de incrementar la
calidad de la enseanza en todas las escuelas
y todas las aulas. Un rico acervo de conoci-
mientos y experiencias indica lo que se debe
hacer. Un problema diferente es si los pases
ms pobres pueden o deben abordar toda la
gama de cuestiones de poltica analizadas en
este informe. Sin embargo, si se procura dar
coherencia y solidez a los principales
componentes del proceso didctico, ser
posible mejorar considerablemente la calidad
de la educacin. Otro elemento clave es definir
objetivos bien equilibrados que presten la
debida atencin tanto a las competencias
cognitivas como a los valores, a travs de
las asignaturas comunes tradicionales y, de
ser el caso, mediante nuevas reas de estudio.
Es capital disponer de suficiente tiempo efectivo
de enseanza: un buen objetivo son 850 a
1.000 horas. Es necesario prestar mayor
atencin a la metodologa. La enseanza estruc-
turada podra ser la opcin ms eficaz en
sistemas de recursos limitados, pero esto no
significa que el aula no puede estar centrada
en el alumno. En las sociedades multilinges
es fundamental para una enseanza eficaz
la eleccin del idioma de instruccin, as como
las polticas lingsticas de la escuela. Por otra
parte, es importante la evaluacin si se quieren
sacar enseanzas para mejorar la metodologa.
Tambin contribuyen a mejorar la enseanza
las opciones cuidadosamente analizadas para
facilitar y distribuir el material didctico, los
recursos del aula y la infraestructura fsica.
Mejores docentes
Los docentes son un factor clave para mejorar
la calidad de la educacin. En ste y muchos
otros informes se muestra que el profesorado es
esencial en toda reforma destinada a mejorar la
calidad. Por otra parte, sus sueldos representan
la partida ms importante del presupuesto
pblico. En esta seccin se examina cmo los
pases que slo disponen de recursos limitados
pueden mejorar la contratacin de docentes,
su formacin inicial y el apoyo permanente, as
como los sueldos y las condiciones de servicio.
Para concluir, se aborda este problema esencial:
Cmo financiar un mayor nmero de docentes?
Encontrar los candidatos adecuados
La formacin de docentes empieza con la
seleccin de las personas que desean entrar
en la profesin. La mayora de los gobiernos
han fijado parmetros que varan segn el nivel
de formacin. Tanto en los pases desarrollados
como en desarrollo existe la tentacin de rebajar
los parmetros de la formacin pedaggica.
En muchos pases en desarrollo esto obedece
a la necesidad de atraer un gran nmero de
candidatos, a fin de ampliar rpidamente el
acceso a la educacin y reducir el nmero de
alumnos por clase. Algunos pases industriali-
zados se ven enfrentados al problema de un
profesorado senescente y la falta de personas
interesadas por la carrera docente, sobre todo
en matemticas, idiomas extranjeros, ciencias,
estudios comerciales y campos tecnolgicos
como la comunicacin y la informacin (OCDE,
2004). Los pases con altos rendimientos
analizados en el Captulo 2 han resistido a la
tentacin de reducir esos parmetros, mante-
niendo la selectividad en el acceso a la formacin
docente con objeto de mantener la calidad y la
estima de que goza la profesin. Sin embargo,
en otros pases se admite en esa formacin
a personas con bajas calificaciones acadmicas
(Lewin, 2004).44
Los pases que disponen de recursos suficientes
podran organizar campaas publicitarias y
ofrecer incentivos financieros para atraer a
candidatos. Un enfoque alternativo es replante-
arse los criterios y procedimientos de
admisin,45 por ejemplo elaborando pruebas de
aptitud y motivacin tcnicamente correctas, o
recurriendo con mayor frecuencia a entrevistas,
aunque esto suele exigir demasiado tiempo.
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 8 1

Cuadro 4.9: Modelos principales de formacin inicial de los docentes

Descripcin
Modelo 1
Certificado o ttulo del
primer ciclo de enseanza
superior (por ejemplo,
licenciatura en educacin)
Duracin Acceso Plan de estudios Prctica pedaggica Costo por estudiante
1 a 4 aos a tiempo Primer o segundo ciclo Perfeccionamiento en Prctica total supervisada Relativamente alto
completo en de secundaria, con o sin la materia, metodologa de 4 a 12 semanas en uno o
internado experiencia de la materia, estudios varios aos, seguida a veces
profesionales de periodos de prcticas

Modelo 2
Certificado del tercer ciclo
de enseanza superior en
educacin
1 a 2 aos a tiempo Ttulo universitario (del Metodologa de la Prctica total supervisada Relativamente alto,
completo en segundo ciclo, por regla materia, estudios de 2 a 10 semanas, seguida pero durante un
internado, despus general), sin experiencia profesionales a veces de periodos de periodo ms breve
del primer grado prcticas

Modelo 3
Instruccin de docentes
sin formacin durante el
servicio en la escuela, que
desemboca en una
calificacin inicial
1 a 5 aos a tiempo Primer o segundo ciclo Perfeccionamiento en Enseanza en la escuela en Alto o bajo, en funcin
parcial en internado de secundaria con la materia, metodologa condiciones normales de de la duracin y
y/o talleres en experiencia de enseanza, de la materia, estudios empleo frecuencia de los
externado, etc. sin formacin profesionales contactos con los
tutores

Modelo 4
Acceso directo Periodo de prueba Graduados del segundo Ninguno, o integracin Enseanza en la escuela en Bajo
de 0 a 4 aos ciclo de secundaria, o del supervisada condiciones normales de
primer o segundo ciclo de empleo
enseanza superior

Fuente: Lewin, (2004).

En el programa de formacin en el trabajo, parte, deja de lado con frecuencia el perfeccio- Tanto en los pases
experimentado en Trinidad y Tobago, se da a las namiento profesional a largo plazo y las desarrollados como
personas que piensan seguir la carrera docente instituciones de formacin suelen estar aisladas
la posibilidad de practicar como auxiliares, para de la escuela. Este aspecto puede mitigarse
en desarrollo
que as puedan tomar una decisin objetiva ampliando las prcticas docentes. As, en el existe la tentacin
(George y Quamina-Aiyejina, 2003). Tambin Reino Unido los candidatos pasan dos tercios de rebajar los
Sudfrica ofrece un ejemplo de cmo hacer ms del tiempo en las escuelas,46 y en Cuba toda parmetros de
flexible la formacin docente: su Ley sobre la formacin inicial tiene lugar en las escuelas la formacin
educacin bsica y formacin de adultos (2000) (Gasperini, 2000). Esos modelos exigen un
brinda a los educadores adultos la posibilidad de nmero suficiente de escuelas con capacidad
pedaggica.
realizar experiencias de aprendizaje y validar sus para dirigir y asesorar a los candidatos. Los
competencias como elementos de su calificacin gastos que esto genera se reducen en cierta
formal (Instituto de Educacin de la UNESCO, medida gracias a los beneficios obtenidos,
2004). al disminuir la formacin que no se efecta
en el lugar de trabajo.
Mejorar la formacin inicial
La formacin pedaggica impartida en las 46. Dbert, Klieme y Sroka
Esta formacin puede adoptar diferentes moda- escuelas se puede combinar con la educacin (2004) observan que las
ventajas de una preparacin en
lidades. Su duracin, el centro de inters de a distancia que ahorra los gastos de viaje47 y la escuela deberan sopesarse,
comparndolas con el riesgo
los estudios, las prcticas docentes y dems puede reducir ciertos costos directos a condicin de reducir el provecho esencial
aspectos difieren considerablemente de un pas de que sea, al menos en parte, autnoma y que puede aportar la formacin
en una facultad o universidad.
a otro. El Cuadro 4.9 ilustra esa diversidad con utilice material impreso o de bajo costo. Sin La inmersin en la prctica
cotidiana puede en cierta medida
cuatro modelos principales. embargo, la educacin a distancia tambin impedir que los educandos
conlleva problemas (Sayed, Heystek y Smit, descubran las deficiencias y
busquen alternativas.
En los modelos 1 y 2 la formacin se efecta 2002), como se ha observado con los maestros
47. Tal fue, por ejemplo, el caso
total o parcialmente en internados antes de de zonas rurales de frica. Los materiales deben en Malawi con el Programa de
empezar a trabajar y suele ser de tiempo estar escritos en la lengua adecuada y tratar una Formacin de Docentes en el
Servicio (MIITEP), descrito por
completo. Esto deja pocos recursos para una amplia gama de temas; los candidatos deben Kunje (2002).
formacin profesional permanente, en particular recibir ayuda tanto de la escuela como de la 48. Para consideraciones ms
el apoyo crucial a los profesores recin titulados institucin de formacin; y adems se debe detalladas, vanse Kunje y
Chirembo (2000), Kunje (2002) y
en sus primeros aos de actividad. Por otra garantizar un apoyo administrativo.48 Kunje, Lewin y Stuart (2003).
2 0 0 5
Se suele
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
subestimar la
importancia del
conocimiento de
las asignaturas,
dado que muchos
candidatos
carecen de los
conocimientos
bsicos.
49. Para detalles y
documentos de debate
sobre el Proyecto MUSTER,
realizado entre 1998 y 2000
en Ghana, Lesotho, Malawi,
Trinidad y Tobago y
Sudfrica, vase
www.sussex.ac.uk/usie/
muster
50. Segn el Proyecto
MUSTER, con frecuencia
los formadores de docentes
no centraban la enseanza
en las necesidades de
sus alumnos, estaban
desvinculados de la escuela,
podan utilizarse mejor en
la elaboracin y aplicacin
de los planes de estudio, y
podan ser ms eficaces para
facilitar apoyo y formacin
profesional continua.
182 / CAPTULO 4
Por lo general, el plan de estudios de la formacin
pedaggica consta de cuatro elementos: conoci-
miento de las asignaturas que se van a ensear;
metodologa; psicologa infantil; y prcticas peda-
ggicas. El tiempo dedicado a cada uno de ellos
vara considerablemente (Lewin, 2004) y se suele
subestimar la importancia del primero conoci-
miento de las asignaturas dado que muchos
candidatos carecen de los conocimientos bsicos.
Los resultados del Proyecto Multinacional de
Investigacin sobre Formacin de Docentes
(MUSTER),49 realizado en cinco pases, indican
que un buen programa de formacin de docentes
debera abarcar estos aspectos (Lewin, 2004):
Equipar a los candidatos con la competencia
lingstica y la capacidad necesaria para atender a
las necesidades de la escuela a que se les asigne.
El material didctico se debera preparar y
producir a nivel local, si el elaborado en otros
sitios es escaso o no suficientemente adaptado
a las circunstancias.
El programa de estudios debera incitar al
candidato a reflexionar sobre sus prcticas
pedaggicas. Aprender a ensear no slo significa
adquirir conocimientos y competencias, sino
comprender al alumno y cmo aprende, y disponer
de una gama de estrategias para afrontar
situaciones nicas y siempre cambiantes.
Recuadro 4.11. Las mejores prcticas de apoyo profesional continuo
El apoyo profesional continuo puede comprender
la oferta de posibilidades de estudio, cursos de
formacin, asesoramiento de consejeros e
inspectores, visitas a otras escuelas y consulta con
colegas en grupo. Tales actividades tienen las
siguientes caractersticas:
Exigen que la escuela sea una organizacin de
aprendizaje en la que las actividades de formacin
pedaggica estn orientadas a mejorar el
aprendizaje de los escolares. Esto significa que la
direccin de la escuela da prioridad al aprendizaje
y aprovecha las distintas capacidades de los
docentes para resolver las dificultades comunes
de aprendizaje.
Deben formar parte de un proceso sistemtico
de reforma de la educacin.
Requieren una estructura de incentivos que recom-
pense a las personas y promueva un mejoramiento
El programa deber ser lo suficientemente
flexible para tener en cuenta la experiencia
anterior del candidato.
Tambin se ha de prestar atencin a los
formadores. Suelen escogerse entre profesores
activos a mitad de carrera, muchos de los cuales
desempean la nueva funcin hasta la jubilacin,
por lo que pierden paulatinamente el contacto
con la escuela.50 Ese problema se ve agravado
porque se prefiere a los profesores de
secundaria, que rara vez estn familiarizados
con las realidades de la enseanza primaria.
Una solucin podra ser contratar por poco
tiempo como formadores a docentes experi-
mentados de enseanza primaria.
Apoyo profesional permanente
Desde hace mucho tiempo las polticas educa-
tivas han dado mayor importancia a la formacin
inicial del docente que a su perfeccionamiento
continuo en el empleo, pero en la actualidad est
cambiando esa mentalidad (OCDE, 2004, pg. 6)
tanto en los pases industrializados como en
desarrollo (ADEA, 2003, pg. 19). La investigacin
muestra que los docentes recin titulados
requieren considerable apoyo de colegas experi-
mentados y de la institucin de formacin, sobre
todo durante los primeros aos de actividad
(Lewin y Stuart, 2003; Lewin, Samuel y Sayed,
colectivo del rendimiento. Los docentes debern
comprender la necesidad de cambiar sus prcticas,
ser recompensados si lo hacen y apreciar los
beneficios que esto aporta a la escuela.
Deben basarse en una estrategia integrada de
cambio que armonice otros aspectos de la
educacin con cambios en la formacin del
profesorado y el apoyo que se les presta. Por
ejemplo, destinar profesores recin titulados a
escuelas en las que gran parte del personal carece
de las debidas competencias, los desmotivar y
los disuadir de seguir una formacin continua.
Exigen que el gobierno garantice la financiacin
y dems recursos necesarios.
Deben centrarse en unos pocos programas y
objetivos que puedan demostrar pequeas
mejoras que se transmitirn a otras escuelas.
Fuente: Sayed (2001).
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 8 3

2003). Asimismo, sus primeras experiencias Recuadro 4.12. Nuevas posibilidades de carrera
determinan en gran medida si van a permanecer para los docentes de Sudfrica
o no en la carrera docente.
En abril de 2003 Sudfrica adopt un nuevo escalafn de puestos y sueldos
Algo de capital importancia es equilibrar el del magisterio, en el que se prevn aumentos salariales segn el rendimiento,
tiempo y el dinero utilizados en formacin inicial adems de dos posibilidades de promocin: una en la docencia y otra en la
y apoyo profesional continuo. Una consideracin administracin. En cuanto a la primera, un profesor puede llegar a ser
es que los maestros de primaria suelen tener especialista principal de educacin y seguir ejerciendo su actividad docente.
carreras relativamente cortas.51 El apoyo Otra opcin es ser asesor en el Ministerio de Educacin. La segunda posibilidad
profesional continuo destina ms recursos a abarca formas ms tradicionales de promocin como ser director de un centro
quienes ejercen la profesin y posiblemente van educativo. Esas oportunidades se consideran un enriquecimiento de la
a permanecer en ella. As, facilita ms formacin estructura de apoyo, ya que refuerzan la prctica experimental en la escuela y
complementaria utilizando diversas posibilidades estrechan la vinculacin entre la prctica cotidiana y las polticas nacionales.
(tiempo completo, tiempo parcial, licencias de un Fuente: ELRC (2003).
da, formacin en internados, educacin a
distancia, etc.) en diversos lugares (escuelas,
centros pedaggicos, facultades y universidades).
En el Recuadro 4.11 se esbozan las mejores restricciones presupuestarias y, por lo general, Los sueldos de los
prcticas en relacin con el apoyo profesional los sueldos y subsidios de los docentes docentes suelen ser
continuo. La infraestructura de conocimientos, representan las dos terceras partes con
vital para ese apoyo, se analiza ms adelante en frecuencia mucho ms del gasto pblico en
insuficientes para
la seccin Prestar apoyo a la escuela y facilitar educacin (vase el Anexo estadstico, Cuadro mantener un nivel
informacin para las polticas. 14). No ser posible aumentar los sueldos de de vida conveniente.
los docentes sin sacrificar otros importantes
Son importantes las perspectivas de carrera. recursos escolares. Por otra parte, sobre todo
stas prcticamente no existen si los docentes en los pases en desarrollo, los sueldos de los
tienen pocas oportunidades de promocin, aparte docentes suelen ser insuficientes para mantener
de ingresar en la administracin escolar o la un nivel de vida conveniente. Como lo ilustra el 51. Entre las posibles
explicaciones de esta tendencia
burocracia. En Sri Lanka los profesores pueden Recuadro 4.13, en el caso de Sierra Leona los figuran el mayor ndice de
desgate en pases con alta
habilitarse como asesores en servicio que sueldos son demasiado bajos para que los incidencia del VIH/SIDA, la
utilizan su competencia profesional para ayudar docentes se concentren en sus obligaciones tendencia existente en algunos
pases a considerar la enseanza
a sus colegas (Malderez, 2002). En el profesionales, lo que puede fomentar el en primaria como un primer
paso para obtener mejores
Recuadro 4.12 se describe una iniciativa sudafri- absentismo si tratan de aumentar sus ingresos oportunidades en el sistema
cana que brinda al docente la posibilidad de con otros trabajos (Mehrotra y Buckland, 1998). educativo y, en los pases donde
los sueldos y condiciones de
elegir entre una promocin en la docencia y otra servicio de los maestros dejan
mucho que desear, la emigracin
en la administracin. A lo largo del tiempo han venido disminuyendo a pases vecinos que ofrecen
los ingresos de los docentes en comparacin mejores incentivos, o bien el
cambio a profesiones ms
con otros grupos. Esto es en cierta medida un atractivas.
Sueldos
Como en todas las profesiones que exigen una
calificacin que facilita el acceso a diferentes Cuadro 4.10: Sueldo medio de los maestros de primaria
posibilidades de carrera, los sueldos y en proporcin del PIB por habitante, por regin (1975-2000)
condiciones de servicio de los docentes pueden (Pases con un PIB inferior 2.000 dlares en 1993)
influir considerablemente en la composicin de
1975 1985 1992 2000
la profesin y la calidad de la enseanza. El
Conjunto de pases con un PIB por 6,6 4,6 4,3 3,7
sueldo y las perspectivas econmicas, habitante inferior a 2.000 dlares
comparados con otras profesiones, pueden
frica 8,6 6,3 6,0 4,4
influir en la decisin de personas calificadas para de habla inglesa 4,4 3,5 3,6 4,2
escoger la carrera docente o permanecer en de habla francesa 11,5 8,0 6,3 4,8
ella. Asimismo, pueden repercutir en la motiva- Sahel 17,6 11,8 8,2 6,4
cin y la intensidad del trabajo.
Asia 3,7 2,7 2,5 2,9
Amrica Latina 2,7 2,9 2,3 2,3
Todos los gobiernos se ven enfrentados a un Oriente Medio y frica del Norte 5,6 2,8 3,3 3,3
difcil equilibrio. Por una parte, los gastos de Fuente: Mingat (2002).
educacin estn a menudo sujetos a fuertes
2 0 0 5
184 / CAPTULO 4

Recuadro 4.13. Los maestros de primaria en Sierra Leona

Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

Al terminarse en 2001 una guerra civil que haba durado 11 aos de los aos noventa en ms del 50%, mientras que ha
y efectuarse cambios importantes en el sistema educativo, aumentado considerablemente el volumen de trabajo, sobre
como la supresin de los costos de escolaridad y la generaliza- todo para los maestros de los primeros cursos.
cin de los restaurantes escolares, se produjo un considerable
Al bajo sueldo se agrega el retraso en el pago. Adems son
aumento de la matrcula de primaria. El nmero de alumnos
muy deficientes las condiciones de vivienda tanto en las zonas
se triplic en menos de cuatro aos, mientras que las
urbanas como en las rurales. Muchos maestros de escuelas
restricciones presupuestarias hicieron que la proporcin
urbanas tienen que recorrer grandes distancias hasta el lugar
de alumnos por docente (de plantilla) pasara de 32/1 en 1992
de trabajo. Sin embargo, todos desean trabajar en las zonas
a 72/1 en 2003. Una consecuencia es que cerca del 20% de
urbanas porque pueden tener ingresos complementarios
los maestros de primaria de las escuelas pblicas no figuran
gracias a clases privadas y otras actividades. Esta prctica
en la plantilla. En efecto, muchos son voluntarios o maestros
tiende a minar el sentido de responsabilidad. En efecto, se ha
comunitarios con poca o ninguna formacin profesional, que
sealado que algunos docentes no ensean deliberadamente
reciben de la escuela respectiva una remuneracin mnima. Con
todo el programa para obligar a los alumnos a recibir clases
frecuencia, en las zonas rurales alejadas representan ms de
privadas. Incluso en las escuelas rurales las clases
la mitad de los maestros de las escuelas pblicas de enseanza
complementarias al trmino de la jornada escolar son la
primaria. El nmero excesivo de alumnos por aula, combinado
norma para los grados 5 y 6. Pero su costo, complemento
con la falta de equipo bsico y material didctico, ha tenido
del sueldo del maestro, representa una carga considerable
como consecuencia la baja calidad de la enseanza primaria.
para los hogares pobres y contribuye a aumentar la tasa de
Si bien los sueldos de los docentes son ms o menos desercin escolar.
comparables con los de profesiones equivalentes del sector
La generalizacin de la pobreza en las zonas rurales hace
pblico, la mayora de los maestros viven en la pobreza.
que no sea fcil para los maestros aumentar sus ingresos
A finales de 2003 el sueldo medio (ms los subsidios) de
con clases privadas. Es normal que vendan pasteles y
un maestro era de 50 dlares mensuales. Los maestros
caramelos durante el recreo y con frecuencia los alumnos
comunitarios de las escuelas pblicas ganaban mucho
trabajan en sus granjas. En algunas escuelas esta actividad
menos. Tambin se han creado escuelas comunitarias,
forma parte del horario escolar.
pero la poblacin rural es demasiado pobre para aportar
lo suficiente a su mantenimiento. En muchas de ellas la Pese a su creciente desmoralizacin, parece que el ndice
comunidad paga a los maestros en especie, trabajando general de absentismo de los docentes ha disminuido en los
en sus granjas. Su baja remuneracin, con frecuencia sin ltimos aos: era de cerca del 20% a finales de 2001, cuando
periodicidad alguna, suscita graves interrogantes sobre gran parte del pas se estaba pacificando, y en la actualidad
la viabilidad de las escuelas comunitarias. tal vez sea slo la mitad. No existe informacin fiable sobre el
nivel o las tendencias de desgaste de los maestros, pero el Plan
Los maestros estn cada vez ms desmoralizados. En su
nacional de accin de Educacin para Todos seala una alta
gran mayora abandonaran la profesin si pudieran hacerlo.
movilidad de los docentes. Dadas las limitadas oportunidades
Por lo general deben sostener a una familia de cuatro o cinco
de educacin terciaria, muchos estudiantes optan por cursos
personas con un sueldo inferior a 2 dlares diarios. Incluso
de formacin pedaggica, teniendo poca o ninguna intencin
un maestro calificado slo gana la cuarta parte del ingreso
de escoger la docencia como profesin para toda la vida.
mnimo necesario para mantener un hogar de cuatro personas.
En trminos reales, los sueldos han disminuido desde mediados Fuente: Bennett (2004).

52. Los orgenes de esta

diferencia se remontan al
periodo colonial. Segn las resultado natural del aumento global de proporcin haba disminuido en casi la mitad.
polticas coloniales de
Francia, el nico idioma de
personas educadas y formadas: ha disminuido la Esta reduccin fue muy acentuada en frica,
enseanza era el francs, las insuficiencia relativa de personas aptas para sobre todo en los pases de habla francesa y en
escuelas eran instituciones
laicas y los docentes perciban ejercer la profesin. Asimismo, los avances hacia el Sahel, donde la proporcin pas a ser aproxi-
el mismo sueldo que sus
homlogos metropolitanos. la generalizacin de la educacin han limitado la madamente un tercio del nivel anterior. No deja
En los pases sometidos al capacidad de los gobiernos de aumentar peridi- de ser significativo que la cobertura de los
imperio britnico, las escuelas
religiosas formaban parte camente el promedio de sueldos. En el sistemas de educacin primaria sigue siendo
integrante del sistema
educativo y reciban subsidios Cuadro 4.10 se muestra la tendencia de los baja en los pases donde la proporcin
oficiales. Por otra parte, no sueldos medios de los maestros de primaria en mantenida en los sueldos es ms elevada.52
haba equivalencia alguna
entre los sueldos locales y los los pases en desarrollo entre 1975 y 2000, en
de Gran Bretaa. Por lo tanto,
las colonias britnicas tenan relacin con el PNB por habitante. Al inicio de La comparacin con el PNB por habitante consti-
ms escuelas primarias que ese periodo eran seis veces ms elevados que el tuye slo una aproximacin para comprender en
las francesas, y a menor costo
(vase Cogneau, 2003). PNB por habitante, pero a comienzos del siglo la qu medida los docentes se sienten ms pobres
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 8 5

Grfico 4.2: ndice de los sueldos reales de los docentes de primaria y secundaria lengua y matemticas
en algunos pases (1998 o ltimo ao disponible; ndice 1990=100)

200
Pases de ingresos Pases de ingresos Pases de ingresos Pases de ingresos
altos medios altos medios bajos bajos
175
ndice de los sueldos reales
de los docentes de primaria

150

125

100

75

50

25
Austria1

Bermudas2

Chipre

Finlandia

Italia2, a

Japn1

Bahrein2

Barbados2

R de Corea

Belice

El Salvador

Tailandia

Honduras

Myanmar

R Centroafricana

Zambia
200 Pases de ingresos Pases de ingresos Pases de ingresos Pases de ingresos
altos medios altos medios bajos bajos

175
de los docentes de secundaria
ndice de los sueldos reales

150

125

100

75

50

25
Bermudas

Chipre

Finlandia3

Italiaa

Singapur

Barbados

Bahrein

Mauricio

R de Corea

Venezuela

Belice

El Salvador

Filipinas

Tailandiaa

Honduras3

R Centroafricanaa

Chadb

Myanmar

1. Datos relativos a la educacin primaria exclusivamente.

2. Datos relativos a la educacin preprimaria y primaria.
3. Profesores de matemticas exclusivamente.
a. ndice (1991=100).
b. ndice (1992=100).
Fuente: OIT (2000).

53. Sin embargo, en trminos

relativos entre 1994 y 2001
disminuyeron los sueldos de
o ms ricos de lo que eran. Tambin es correspondientes a 1998-2001 muestran que los docentes en catorce de los
diecinueve pases de la OCDE
importante determinar si a lo largo de los aos esa tendencia continu con una disminucin sobre los que se dispone de
han aumentado o disminuido los sueldos de los importante de los sueldos reales en Indonesia, datos (vase OCDE, 2004e,
pg. 4).
docentes. El Grfico 4.2 muestra que en un Filipinas, Tnez, Uruguay, Chile, Argentina,
54. Los datos correspondientes a
grupo de pases de ingresos medios y elevados, Senegal y la Repblica Unida de Tanzania.54 los primeros seis pases figuran
para los que se dispone de datos, los docentes En gran parte de frica los ingresos de los en Siniscalco (2004, Grfico 7)
y los de Senegal y Tanzania
ganaron ms en trminos reales durante los docentes en 2000 fueron en trminos reales relativos al decenio 1991-2000,
en Lambert (2004, Cuadro 3).
aos 9053. En los pases de bajos ingresos se inferiores a los de 1970. Las cifras recientes
produjo una reduccin de sueldos en trminos son con frecuencia la ltima manifestacin 55. Vanse Lambert (2004,
Cuadro 3) y Colclough (1997
reales, en algunos casos ms del 20%. Los datos de esa reduccin.55 y 1991).
2 0 0 5
186 / CAPTULO 4

Desde luego, de un pas a otro hay enormes constituyendo as un problema que agrava las
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

diferencias en los sueldos del profesorado, dificultades que se derivan de un medio pobre
debidas en particular al nivel de vida. Incluso de vida y de la escasez de viviendas.
despus de ajustarlo en funcin del poder
adquisitivo, el sueldo medio real de un docente Un requisito para asignar a los docentes en
en China es nicamente el 10% del promedio funcin de las necesidades de cada escuela,
en los pases de la OCDE. Ms an, pases es un sistema nacional de nombramientos, bien
con niveles similares de ingresos pagan a definido y honestamente ejecutado, vlido tanto
sus docentes sueldos de distinto nivel, como para los nuevos profesores como para los
puede verse en el Grfico 4.3. As, en Filipinas experimentados. La asignacin no tendr que
los sueldos son dos a tres veces superiores depender de decisiones personales a nivel
a los de Egipto y Per, aunque los ingresos local.56 En muchos casos, sern necesarios
por habitante son similares. Parece pues que ciertos incentivos para atraer docentes a zonas
en muchas sociedades hay un campo de accin difciles, por exemplo, posibilidades de estudios
suficiente para mejorar los sueldos de los ulteriores que culminen en un ttulo universitario
El atractivo de la docentes y sus condiciones de servicio. o estudios de postgrado y, en zonas rurales
ciudad, grande o remotas, viviendas o subsidios de vivienda.
pequea, puede Lugar de destino y condiciones
desvirtuar los El problema del sueldo y la asignacin de
de servicio
los docentes ocupa un lugar relevante en los
esfuerzos Tambin son diferentes las prcticas relativas debates sobre sus condiciones de servicio.
encaminados a a la asignacin de los profesores. Algunos En un estudio efectuado por el Voluntary
asignar buenos sistemas son centralizados, mientras que otros Service Overseas sobre los docentes de
profesores a las son regionales, comarcales o incluso escolares. Malawi, Zambia y Papua Nueva Guinea (VSO,
zonas rurales. Ciertas prcticas pueden tener repercusiones 2002) se pusieron de manifiesto tres preocu-
negativas en la calidad de la educacin. As, en paciones importantes, adems de los bajos
Ghana se puede asignar a un profesor a escuelas salarios. Los subsidios e incentivos eran alea-
de zonas rurales cuyo idioma de instruccin torios, no equitativos y con frecuencia no se
no conoce de manera adecuada (Hedges, 2002). incluan en los planes de jubilacin; el pago
El atractivo de la ciudad, grande o pequea, de los sueldos y subsidios se haca con retraso;
puede desvirtuar los esfuerzos encaminados a y la vivienda, cuando se proporcionaba, estaba
asignar buenos profesores a las zonas rurales, en malas condiciones.57 Tambin se sealaron

Grfico 4.3: Sueldo de los docentes de primaria a mitad de carrera y PIB por habitante (2001)

16 000
Tailandia2
Malasia1
56. De Ketele (2004) seala 14 000
Sueldo de los docentes (en dlares PPA)

Tnez2
que un problema clave para Chile
lograr una asignacin 12 000
equitativa de profesores Filipinas Argentina
en los pases en desarrollo Brasil
es que los sistemas de 10 000
educacin suelen ser Jamaica Paraguay
descentralizados, de modo 8 000
que los distritos o escuelas
adoptan decisiones que Uruguay3
afectan al conjunto de la 6 000
Per1
nacin. En consecuencia, Egipto
propugna un sistema 4 000
centralizado, aunque ste
podra ser ms apropiado
para elaborar un marco 2 000 Indonesia
nacional que administre las
solicitudes y la asignacin 0
del lugar de destino.
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000
57. En algunos casos, en
particular en Zambia, se PIB por habitante (en dlares PPA)
vean afectadas las maestras 1. Ao de referencia: 2000.
cuando se trataba de la
2. Primas comprendidas.
vivienda, ya que, a juicio
de las autoridades, ese 3. Sueldos para un puesto de 20 horas semanales. La mayora de los docentes ocupan dos puestos.
problema incumba a los Fuentes: OCDE (2003); y base de datos OCDE-UNESCO.
esposos (VSO, 2002).

la falta de oportunidades de promocin, los gastos
que conlleva proseguir la formacin profesional
cursando estudios ulteriores y la falta de trans-
parencia y equidad en el proceso de promocin.
En conjunto, esas circunstancias ayudan a explicar
que algunos profesores abandonen la profesin y
que muchos consideren que se est minando su
condicin profesional. Estn apareciendo signos
positivos en algunos pases donde las negocia-
ciones de los sindicatos con el gobierno sobre
las condiciones de servicio han elevado la
motivacin y el estado de nimo. Sin embargo,
como se muestra en el Recuadro 4.14, este
proceso puede ser largo e mprobo.
Elaborar polticas nacionales
de formacin de docentes
Un problema clave con que tropiezan muchos
gobiernos para lograr los objetivos de Dakar y
que puede alcanzar enormes proporciones, es
garantizar un contingente adecuado de profe-
sores. Por ejemplo, en el frica Subsahariana
diez pases tienen una tasa neta de escolariza-
cin inferior al 60%, catorce inferior al 80% y
siete inferior al 95% (vase el Cuadro 5 del Anexo
Estadstico). En consecuencia, se necesitarn
muchos maestros para lograr la generalizacin
de la enseanza primaria, a no ser que se
produzca una formidable disminucin de la
repeticin escolar.
Por otra parte, la proporcin de alumnos por
docente era superior a 60/1 en varios pases
de baja escolarizacin y en algunos que haban
experimentado un rpido incremento de la
escolarizacin con los programas de la EPT.
Para reducir esa proporcin se requiere un
aumento proporcional del nmero de docentes.
En algunos pases del frica Subsahariana los
maestros sin formacin constituyen el 40% del
personal docente de primaria. Mejorar sus
conocimientos y competencias supone una
demanda adicional de capacidad de formacin,
que se aade a la demanda de formacin inicial
ordinaria. El Recuadro 4.15 muestra la amplitud
de ese doble problema en cuatro pases.
Para resolver este problema, algunos pases de
frica y Asia Meridional han nombrado docentes
auxiliares que no gozan de todas las prerroga-
tivas del funcionario pblico. Denominados a veces
voluntarios, se les suele contratar por cortos
periodos y se les pagan sueldos y subsidios
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 8 7
Recuadro 4.14. Negociacin de sueldos
y carrera profesional en Chile
La adopcin de una nueva estructura de carrera profesional y nuevas medidas
para vincular los sueldos al rendimiento da una idea de lo que es posible hacer
cuando el dilogo sobre la educacin es responsable y toma el mejor derrotero
para lograr los objetivos de la calidad.
Tras largas negociaciones y un amplio dilogo social sobre la modificacin
de los sueldos y las condiciones de servicio, Chile adopt un plan general
de carrera, denominado Estatuto Docente. Las negociaciones duraron casi un
decenio y se tradujeron en la promulgacin de tres leyes nacionales. La primera,
votada en 1991, regulaba las condiciones de empleo y estableca una estructura
comn de sueldos y estabilidad en el empleo para los docentes nombrados por
las autoridades locales y las escuelas privadas. En 1995 se introdujeron
modificaciones en la planificacin local de la educacin y las relaciones
laborales entre docentes y empleadores. En 2001 se acord el alza de los
sueldos y se establecieron nuevos criterios que vinculan el ascenso profesional
a la evaluacin y la convalidacin de estudios realizados voluntariamente.
A esas leyes ha venido a aadirse un programa sobre evaluacin de profesores,
que prev una evaluacin realizada por los colegas y ha sido aprobado por
el Ministerio de Educacin, la Asociacin Nacional de Municipios y el Colegio
de Profesores. Esa evaluacin forma parte del Estatuto Docente. Se estableci
adems una red nacional de excelencia, denominada EDUCAR.
Fuentes: Gajardo y Gmez (2003) y Liang (1999), citados en Ratteree (2004).
inferiores a los de sus homlogos titulares. Es cuestionable que
En la India, como lo muestra lo expuesto en el se pueda sostener
Captulo 2 sobre los docentes balsakhi, ha sido
un factor esencial de xito descubrir y contratar
a largo plazo una
entre la poblacin civil personas muy motivadas poltica que mantiene
y especialmente aptas para el empleo. Por otra dos grupos de
parte, en Nger donde la gran mayora de los profesores con un
nuevos profesores contratados actualmente estatuto totalmente
son voluntarios, los sindicatos de profesores
han manifestado su indignacin por la dicotoma
desigual.
entre funcionarios y voluntarios. Es cuestionable
que se pueda sostener a largo plazo una poltica
que mantiene dos grupos de profesores con un
estatuto totalmente desigual. La experiencia de
Senegal indica que puede resultar difcil evitar
la integracin de los profesores voluntarios
en el cuerpo de funcionarios.58 La utilizacin
de docentes auxiliares no se limita a los pases
en desarrollo. As, en el Reino Unido, junto con
profesores experimentados y calificados, trabajan
en las aulas docentes auxiliares cuyo trabajo
ya se ha empezado a reconocer oficialmente,
ofrecindoles estudios y formacin. La dificultad
con que se enfrentan los gobiernos es encontrar
la forma de prestar apoyo a los profesores volun-
tarios, velando al mismo tiempo por que no se
deterioren las condiciones de servicio de los 58. Para ms detalles,
profesores titulares ni se explote a los auxiliares. vase Lambert (2004).
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Si el alumno es
el centro del
proceso didctico,
la escuela es el
ncleo del sistema
educativo.
59. Este marco propugna
una proporcin ptima
entre el sueldo medio de
los docentes y el PNB por
habitante: no superior a
un 3,5%. Para ms detalles, su calidad porque afectan al estado de nimo
vanse el Captulo 5 y
UNESCO (2003a).
60. Como se seal ms
arriba, los bajos sueldos
inducen a los docentes a
buscar profesiones ms
valoradas socialmente.
En los ltimos aos se ha
generalizado un alto ndice estrategia a largo plazo para solventar el
de movimiento de personal
y de absentismo, sobre todo
en frica (UNICEF, 1999c; pueden poner en peligro a corto plazo la calidad
AIDB, 1998). Segn Glewwe,
Nauman y Kremer (2003),
en Kenya los profesores se
ausentan el 20% del tiempo
y en Uganda y Madagascar
ese porcentaje es an ms
elevado. Bernard (1999)
seala que en Camern,
segn la muestra del PASEC, de niveles mltiples y la doble jornada pueden
el 74,2% de los docentes
tiene un segundo empleo.
61. Para una exposicin
ms amplia sobre debido contexto.
la descentralizacin
de la educacin,
vase UNESCO (2003a).
188 / CAPTULO 4
Recuadro 4.15. Oferta y demanda
de profesores en cuatro pases
africanos
En Ghana, si se quiere que el Proyecto de
Educacin Bsica Universal, Obligatoria y Gratuita
logre sus objetivos, ser preciso aumentar
considerablemente el nmero de nuevos
docentes: entre tres y cuatro veces el nmero
actual de nuevos titulados. En Lesotho la cifra
necesaria representa cinco veces el contingente
normal preparado por el sistema de formacin
inicial. En Malawi, para aumentar el nmero de
docentes se ha adoptado un sistema mixto de
formacin universidad y escuela, pero es
necesario duplicar el nmero de profesores.
Son complejas las proyecciones de la demanda
de docentes en Sudfrica, como tambin lo
es la reestructuracin de las instituciones de
formacin. Sin embargo, segn estimaciones
recientes, y habida cuenta de las necesidades,
se prev una considerable disminucin del
nmero de recin titulados y de candidatos
motivados y calificados.
Fuentes: Lewin (2002); Akyeampong, Furlong y Lewin (2000);
Lewin y otros (2000); Kunje y Lewin (2000); Sayed (2002);
Parker (2003); Steele (2003); y Crouch (2003).
Pueden resultar muy difciles de aplicar
las medidas para reducir el sueldo medio
de los docentes utilizando mecnicamente
el Marco Indicativo de la Iniciativa de Finan-
ciacin Acelerada.59 Esas medidas podran
aumentar las posibilidades de generalizar
la educacin, pero comprometen seriamente
de los docentes.60 En el mejor de los casos,
en los pases donde la rigidez de las estructuras
ha seguido manteniendo los sueldos a un nivel
superior al que corresponde a los principios
del mercado, los gobiernos precisaran de una
problema. Los cambios repentinos de polticas
de la educacin. Sin embargo, muchos pases
podran emplear otros medios para reducir
la carga de los costos salariales: el aumento
del nmero de alumnos por clase, las clases
contribuir a reducir el costo por alumno, si se
utilizan con las debidas precauciones y en el
Mejores escuelas
En el Captulo 2 se resean los elementos esen
ciales para mejorar la calidad de la educacin. Una
conclusin importante es que existen numerosas
posibilidades para mejorar la gestin y utilizacin
de los recursos humanos y materiales, partiendo
al mismo tiempo de la base de que la escuela es una
institucin social compleja que funciona dentro
de un amplio contexto poltico y sociocultural.
En esta seccin se examinan las repercusiones
de las medidas tendentes a mejorar la escuela y,
por lo tanto, se abordan dos cuestiones princi-
pales. En primer lugar, se examina cmo los
gobiernos pueden elaborar polticas que pongan
a la escuela en primer plano del proceso de
mejora de la calidad de la educacin. Entre los
pases reseados en el Captulo 2, Egipto estima
que la escuela debe ser hermosa, limpia y
productiva, mientras que Cuba considera impor-
tante la propiedad colectiva de las escuelas, y
en Canad est ganando terreno la idea de la
escuela como hbitat. Las polticas educativas
de esos pases conllevan una idea de lo que debe
ser la escuela y cmo se puede mejorar.
La segunda cuestin es determinar en qu
medida la mejora de la calidad requiere atribuir
a la escuela ms autonoma y una mejor
direccin. Esto abarca importantes cuestiones
relativas al nivel de autoridad, responsabilidad y
rendicin de cuentas que incumbe a quienes
trabajan directamente en la escuela y con ella.
Como es una cuestin que invariablemente
forma parte de un debate nacional ms amplio
sobre la descentralizacin de los servicios
pblicos, no es posible resolverla dentro del
sector de la educacin exclusivamente.61
Promover mejores escuelas
Si el alumno es el centro del proceso didctico,
la escuela es el ncleo del sistema educativo
donde la inversin destinada a mejorar la calidad
de la educacin confluye en el proceso didctico.
Por lo tanto, las reformas pertinentes deberan
dar la debida importancia a lograr que la escuela
mejore su rendimiento. Sin embargo, la escuela
no podr efectuar cambios relevantes si no tiene
la suficiente capacidad y no cuenta con un apoyo
continuo considerable. Se trata pues de saber
cmo los cambios complejos, pero necesarios,
pueden insertarse en un marco de polticas bien
definido y destinado a mejorar la escuela.

La nocin de mejorar la escuela en su conjunto,
en vez de reforzar cada uno de sus recursos y
procesos por separado, ha venido ganando
terreno tanto en los pases industrializados como
en desarrollo y se traduce en muchos marcos
conceptuales distintos, pero relacionados entre
s. Cabe citar tres ejemplos: la mejora de la
escuela, que es en gran parte producto del
discurso occidental y sostiene que la escuela
debe ser un agente importante en la gestin de
su propio cambio; el desarrollo integral de la
escuela, que adopta un enfoque holstico para
llevar a cabo cambios sistemticos; y la escuela,
amiga del nio, modelo que se basa en los
derechos y debe mucho a la labor de los
organismos de las Naciones Unidas, sobre todo
el UNICEF. Las tres ideas se fundan en que
la escuela debe ocupar un lugar ms central
en la reforma y mejora de la educacin.
Mejora de la escuela
La mejora de la escuela se ha descrito como una
rama del estudio del cambio en la educacin.62
Mientras que la investigacin sobre la eficacia de
la escuela (expuesta en el Captulo 2) analiza los
elementos determinantes, la mejora de la escuela
examina la manera de realizar los cambios.
Esta es su caracterstica determinante y, aunque
existan matices de acento e inters, su filosofa
se basa en un amplio conjunto de principios:
La escuela debe ser el centro de las
estrategias de cambio educativo.
Los procesos de cambio educativo son
importantes.
Las escuelas deben ser parte de la reforma
educativa y hacerla suya.
Una mejora real exige una fuerte dinmica
de grupo, autonoma de los docentes y creacin
de capacidades.
Los procesos ascendentes de planificacin
de la educacin y elaboracin de los planes de
estudio son los ms eficaces.
De la ndole de estos principios se desprende
que un entorno favorable de polticas es impres-
cindible para una mejora dirigida por la escuela
misma. En muchos pases esto requiere una
manera ms dinmica de considerar la escuela
y el personal que trabaja en ella y para ella. En
algunos pases industrializados se ha invocado el
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 8 9
concepto de mejora de la escuela como parte de
las reformas concebidas en torno a parmetros
acordados a nivel nacional sobre el rendimiento
de la escuela y el alumno. En esas circunstan-
cias, la mejora de la escuela corre peligro de
convertirse en poco ms que un expediente
rpido y una respuesta fcil a la demanda de
cambios y determinacin de objetivos por parte
de organismos externos (Hopkins, 2001). En ese La nocin de mejorar
caso no se presta suficiente atencin al contexto la escuela en su
de la escuela, ni tampoco a los incentivos que
van a ser determinantes a largo plazo ni a la
conjunto, en vez
creacin de capacidades.63 de reforzar cada uno
de sus recursos
Una forma ms autntica de mejorar la escuela y procesos por
hace hincapi en las competencias, aspiraciones separado, ha venido
y energa de las personas ms prximas a ella,
y no en un conjunto de cambios obligatorios
ganando terreno
dirigidos a nivel central. Esa forma reconoce tanto en los pases
adems que los profesores y alumnos pueden industrializados
aprender unos de otros y mejorar as las relaciones como en desarrollo.
interpersonales y la cultura de la escuela. Esto
es indispensable para ampliar la ndole y calidad
de las experiencias de aprendizaje.64
Concebida as, la mejora de la escuela es
una manera de idear y facilitar condiciones
que permitan a los profesores, otros adultos
y alumnos promover y sostener el aprendizaje
mutuo dentro de la escuela. Sobre la base de
los trabajos de Hopkins, en el Cuadro 4.11 se
presentan un marco para la mejora de la escuela
y las principales repercusiones que de l se
derivan en relacin con las polticas. Las
repercusiones, que figuran en la columna de la
derecha, son familiares para los encargados de
la educacin: todas constituyen objetivos a los
que aspira la mayora de los sistemas. La especi-
ficidad del modelo de mejora de la escuela es el
lugar primordial que atribuye al aprendizaje, los
alumnos y el rendimiento escolar, as como a las
estrategias de cambio aplicadas por la escuela. 62. Para una resea reciente
de los trabajos de investigacin
sobre el mejoramiento de la
escuela, vanse Miles y otros
Algunos crticos se preguntan si un modelo tan (1998), Hargreaves y otros (1999),
completo se puede aplicar sistemticamente y Hopkins (2001).
donde hay problemas de recursos. Incluso en 63. Vanse, por ejemplo, los
estudios sobre las reformas
pases ms desarrollados se ha sealado que basadas en el rendimiento,
privilegiar las estrategias de cambio a nivel escolar aplicadas en Estados Unidos,
Nueva Zelandia y Australia.
es demasiado mprobo y costoso y tiene ms Concluyen que no se produjeron
beneficios reales en cuanto al
probabilidades de ser eficaz en escuelas que ya rendimiento del alumno con
tienen una gran capacidad de cambio o propen- reformas importantes que
dejaban de lado la enseanza
sin al mismo (Slavin, 1998). Tambin se ha y la creacin de capacidades
(Leitwood, Jantzi y Steinbach,
criticado este modelo porque no presta la debida 1999).
atencin a un marco ms amplio de polticas, 64. Vanse, por ejemplo,
ni a los contextos en que se llevan a cabo. Barth (1990) y Hopkins (2001).
2 0 0 5
190 / CAPTULO 4

Cuadro 4.11: Mejora de la escuela: repercusiones en la poltica de educacin a todos los dems sistemas. Tal vez el mensaje
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

clave de este concepto para algunos de los

Estrategias
Centrarse en el aprovechamiento
escolar y la autonoma de los
alumnos.
Preparar un plan de estudios y
programas de enseanza basados
en el estado de conocimientos
sobre el aprendizaje.
Repercusiones en la poltica de educacin
Centrarse sin descanso en el aprovechamiento
escolar y el aprendizaje de los alumnos.
Preparar un plan de estudios y programas
de enseanza basados en el estado de
conocimientos sobre el aprendizaje.
Prestar atencin al contexto, tratando de saber
qu es eficaz y en qu situaciones.
Promover la creacin de capacidades y
consolidar los elementos que la propician.
pases ms pobres es que ayuda a reflexionar
sobre las acciones que se requieren para lograr
que la escuela sea parte integrante del proceso
de cambio. No est claro en qu medida se
puede aplicar este modelo, pero constituye
una base para analizar si la escuela puede
ser determinante cuando se coloca como centro
de un modelo de reforma.

Crear las condiciones y Promover las comunidades profesionales de
capacidades necesarias para aprendizaje y estimular la investigacin sobre
la mejora de la escuela. los docentes y las escuelas.
Mejorar la investigacin y la difusin de sus
resultados, y hacer que sea pertinente para
los profesionales.
Aplicar estrategias de cambio Comprometerse a llevar a cabo una aplicacin
centradas en objetivos precisos. eficaz y dedicar el tiempo necesario a esta tarea.
Combinar presin y apoyo a todos los niveles
del sistema.
Crear un contexto de poltica Establecer infraestructuras y redes locales
y redes de apoyo externo. apoyadas por una buena mediacin externa.
Garantizar la coherencia de la poltica.
Fuente: Hopkins (2001).
En un reciente estudio sobre la mejora de la
escuela se seala, sin embargo, que aunque los
contextos nacionales sean diferentes, es impro-
bable que los encargados de la reforma educativa
en los pases en desarrollo disientan de todos o
de la mayora de los siguientes postulados:
La reforma de la educacin debe dar
resultados a nivel de la escuela.
Un enfoque interinstitucional debe prestar
apoyo a la escuela.
Las vinculaciones del sistema deben ser
amplias y profundas.
La reforma es de por s un proceso de
aprendizaje.
Se requiere una visin slida de la reforma.
Es preciso centrarse en la prctica del aula.
Los profesores tambin deben aprender.
El compromiso resulta de la autonoma.
Tanto las iniciativas locales como centrales
pueden ser eficaces.
Los padres de familia y la comunidad son
determinantes.65
Si se aceptan estos postulados, la mejora de
la escuela tiene ideas que pueden beneficiar
65. Estos postulados se basan en Hopkins (2001), que a su vez se basa
en Dalin (1994).
Desarrollo global de la escuela
En algunos pases en desarrollo el enfoque
adoptado para los proyectos generales o
reformas nacionales es el desarrollo global de
la escuela o reforma, que se inspira en ideas
generadas por estudios sobre el concepto de
mejora de la escuela. Ejemplos de esto son los
proyectos financiados por el Aga Khan en pases
de frica Oriental y en Sudfrica, Sri Lanka y
Ghana (Akyeampong, 2004; y Sayed, Akyeampong
y Ampiah, 2000).
En Ghana, el Programa de Desarrollo Global
de la Escuela apunta a lograr los objetivos
del Proyecto de Educacin Bsica Universal,
Obligatoria y Gratuita. Se delega ms autoridad
y responsabilidad en escuelas, comunidades
y distritos para mejorar la calidad de la
educacin, centrando la atencin en:
la prctica centrada en el nio para el
aprendizaje de la lectura, la escritura, la
aritmtica y la resolucin de problemas;
la participacin de la comunidad en el proceso
de educacin;
la formacin complementaria de los
profesores en la escuela;
la planificacin y la gestin participativas
de los recursos; y
la mayor eficacia en la gestin de los recursos.
Estos objetivos (Ghana Education Service, 2004)
fundamentan las estrategias presentadas en el
Recuadro 4.16.
El programa ha dado lugar a toda una serie de
innovaciones positivas intermedias y hay indicios
de que influye en la mejora de la calidad del
aprendizaje en Ghana.66 Sin embargo, tropieza
66. Vanse Akyeampong (2004), Banco Mundial (2004f), Akyeampong y
otros (2000a) y Sayed, Akyeampong y Ampiah (2000). El Banco Mundial
(2004f) seala que la participacin de la escuela en el modelo de
desarrollo escolar global ha mejorado los resultados en ingls y
matemticas.

Recuadro 4.16. Desarrollo global de la escuela en Ghana
Entre las estrategias del Programa de
Desarrollo Global de la Escuela, tres son
esenciales: formacin profesional de los
docentes; planes de accin basados en
la escuela; y creacin de agrupaciones
de escuelas.*
El programa prev apoyo a los directores
y el personal docente. La formacin en
el empleo sigue un modelo en cascada:
los directores y supervisores de distrito
reciben formacin que deben impartir
luego a nivel de su distrito o escuela. La
formacin hace hincapi en una pedagoga
centrada en el nio, la utilizacin eficaz
con ciertas dificultades. Por ejemplo, el enfoque
en cascada de la formacin no est resultando
tan efectivo como se esperaba67 y se han
planteado dudas sobre la medida en que se han
efectuado cambios reales en la pedagoga del
aula.68
Sin embargo, la experiencia de Ghana destaca el
valor de un enfoque centrado en la escuela y a
largo plazo, que reconoce la importancia de la
creacin continua de capacidades. Es preciso
definir las funciones con toda claridad y acordar
y asumir las responsabilidades. Es esencial crear
asociaciones slidas: entre escuelas, entre el
director y los profesores, y entre la escuela y la
comunidad local, con apoyo dinmico de las
autoridades del distrito.
La escuela, amiga del nio
Este modelo est basado en los derechos del
nio y se funda en la Convencin sobre los
Derechos del Nio. Promueve la idea de que una
buena escuela debera ir hacia los nios y estar
centrada en ellos (Recuadro 4.17).
67. Sayed, Akyeampong y Ampiah (2000) comprobaron que los
directores de escuela que trataban de organizar la formacin en
el empleo carecan con frecuencia de los recursos necesarios y
tropezaban con dificultades para motivar a los profesores, al no estar
previstos incentivos ni recompensa alguna. Asimismo, aunque se han
establecido equipos y grupos de distrito para el apoyo y la formacin,
esas estructuras no han conducido necesariamente a la creacin de
un programa de actividades. Akyeampong (2004) analiza adems las
dificultades con que tropieza el programa.
68. El Banco Mundial (2004f) ha observado lo siguiente: Aproximada-
mente la tercera parte de los profesores utiliza sistemticamente una
metodologa centrada en el alumno, as como simulaciones, aunque
el 20% no poda explicarla adecuadamente. Asimismo, cerca del 20%
utiliza signos para ayudar a explicar algunas palabras difciles.
En resumen, los mtodos modernos no son ni mucho menos desco-
nocidos, pero slo son utilizados por una minora de profesores.
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 9 1
de material docente adecuado y el Para impulsar la formacin en el empleo,
aprovechamiento del ambiente local el programa organiza las escuelas en
como recurso de aprendizaje. grupos de cinco a ocho. La agrupacin
de escuelas se ha convertido en la unidad
Con objeto de mejorar la asociacin
de cambio primordial para mejorar la
entre el director, el personal docente
escuela. Los talleres de formacin a nivel
y la comunidad, se organizan talleres
de agrupacin tienen por objeto orientar
en los que se ensea a los participantes
las actividades de mejora de la escuela.
a elaborar un plan de accin global de
la escuela, destacando la importancia de * Para ms detalles sobre la formacin y otras
esa asociacin tripartita para atender a las actividades, vase en Ghana Education Service (1999).
necesidades de aprendizaje. Los planes de Fuente: Ghana Education Service (1999)
accin fijan objetivos, guan la preparacin
del presupuesto escolar e incluyen planes
para hacer participar a la comunidad.
Recuadro 4.17. La escuela que va hacia
el nio y est centrada en l
La escuela basada en los derechos del nio o atenta a ste le ayuda no slo a
gozar del derecho a una buena educacin bsica, sino tambien a aprender lo que
necesita para enfrentarse al nuevo siglo, mejora su salud y bienestar y le garantiza
un entorno seguro y protector para aprender, libre de violencia y malos tratos.
Adems, eleva la motivacin y el estado de nimo de los docentes y moviliza
a la comunidad para que preste apoyo a la educacin.
Una escuela basada en derechos y amiga del nio tiene dos caractersticas bsicas:
Busca a los nios: intenta activamente localizar a los nios excluidos para que
se matriculen y tomen parte en la enseanza. Trata al nio como sujeto de
derechos y exige del Estado que cumpla las obligaciones inherentes a ellos.
Proclama, promueve y ayuda a aplicar los derechos y conseguir el bienestar
de todos los nios de la comunidad.
Est centrada en el nio: acta en inters del nio para que pueda realizar
plenamente todo su potencial y se preocupa por el nio en su totalidad
(salud, nutricin y bienestar) y por lo que le sucede en la familia y la comunidad,
antes de que entre en la escuela y despus de que sale de ella.
Fuente: www.unicef.org/lifeskills/index
En trminos de polticas y programas nacionales,
una educacin amiga del nio puede ser un
objetivo normativo y, por lo tanto, un marco para
elaborar programas de estudio y asignar
recursos, incluso para la formacin. Para las
escuelas y comunidades puede ser tanto un
objetivo y un instrumento para mejorar la calidad
mediante la autoevaluacin y la planificacin y
administracin de la escuela, como una forma de
movilizar a la comunidad en torno a la educacin
y los derechos del nio.
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
La escuela amiga
del nio, al prestar amiga del nio (Cuadro 4.12), en que el se
gran atencin a y preocupaciones referentes a los nios.
la integracin,
la diversidad,
la seguridad, la
salud y la igualdad
entre los sexos,
constituye un
importante marco
para superar las
desventajas y
fomentar ambientes
de aprendizaje ms
eficaces.
69. Los pases participantes
son Camboya, China,
Filipinas, Indonesia,
Mongolia, Myanmar,
Tailandia, Vanuatu y
Viet Nam.
192 / CAPTULO 4
Este modelo hace hincapi en la escuela como
lugar que facilita oportunidades de aprendizaje
pertinente para la vida y los medios de subsis-
tencia, en un entorno sano y seguro, integrador
y protector, adems de sensible a la equidad e
igualdad entre los sexos, y que hace participar
en sus actividades a los alumnos, sus familias
y la comunidad (Chabbott, 2004). Estas ideas
toman cuerpo en el Marco para una escuela
yuxtaponen cuestiones relativas a la calidad
Varios proyectos de todo el mundo estn utilizando
este marco. En un estudio reciente se indica que
es demasiado pronto para evaluar los resultados.
En efecto, la mayora de los proyectos son relati-
vamente pequeos y los datos bsicos sobre el
nivel de aprendizaje y los resultados son insufi-
cientes. Sin embargo, algunos elementos esencia-
les muestran que el marco est resultando til
para que las autoridades reflexionen sobre las
repercusiones de la descentralizacin y la admi-
nistracin basada en la escuela (Chabbott, 2004).
Un estudio sobre las iniciativas adoptadas en
Asia Oriental y el Pacfico69 sobre la escuela
amiga del nio saca cuatro conclusiones princi-
pales (Bernard, 2004):
Centrar la atencin en los educandos, los
contenidos, el proceso didctico, el entorno y los
resultados sigue siendo fundamental para definir
y crear escuelas amigas del nio, pero la flexibi-
lidad es la clave para lograrlo.
El concepto de escuela amiga del nio puede
ser conveniente en principio, pero es difcil
mantenerlo en la prctica.
Cuadro 4.12: Marco para una escuela amiga del nio
Aspectos relativos
Aspectos al nio atenta a la igualdad
relativos a la calidad
Educandos
Contenido
Proceso de enseanza y aprendizaje
Entorno
Resultados
Fuente: Chabbott (2004).
No se pueden sostener iniciativas aisladas,
sino que se deben aprovechar los sistemas
existentes y trabajar con asociados que tengan
las mismas ideas.
El concepto puede dar lugar a que se analicen
el nivel de la escuela y otras cuestiones generales,
pero requiere un enfoque dinmico y creativo.
Ese estudio parece indicar que an no se ha
comprobado plenamente en qu medida el
concepto de escuela amiga del nio constituye
un marco general para aplicar polticas y
estrategias nacionales, distinto de un instru-
mento analtico que permita precisar si el nio
es realmente el centro del proceso educativo.
Por ahora, como ocure en general con la EPT,
no es sorprendente que los gobiernos adopten
el concepto como principio general, pero no
lo apliquen para organizar la gestin y adminis-
tracin de las escuelas. Sin embargo, como
presta gran atencin a la integracin, la
diversidad, la seguridad, la salud y la igualdad
entre los sexos, constituye un importante
marco para superar las desventajas y fomentar
ambientes de aprendizaje ms eficaces.
Autonoma de las escuelas:
dificultades de gestin y liderazgo
Una de las consecuencias de las reformas
impulsadas por la preocupacin de mejorar la
escuela, independientemente de su interpreta-
cin y aplicacin, es una mayor autonoma.
Tales reformas suelen ir unidas a la descen-
tralizacin. Una gestin y administracin
basadas en la escuela son aspectos esenciales
de toda estrategia de reforma que prev la
delegacin de autoridad y atribuciones.
Integradora/
Sana/segura/ Vinculada a
entre los sexos protectora Eficaz la comunidad

Gestin basada en la escuela70
En la gestin basada en la escuela, la autoridad
central delega atribuciones a los profesionales
que trabajan en las escuelas (por lo general el
director y los profesores experimentados) y se
confiere mayor autoridad a los consejos
escolares elegidos para representar a los padres
de familia y la comunidad en general. Este
concepto cobra cada vez mayor importancia en
todo el mundo e influye sin duda alguna en la
calidad, aunque sta no sea su objetivo ltimo
(Caldwell, 1998).
Algunos comentaristas la consideran como
medio de mejorar la calidad, aun cuando
sta no sea su centro primordial de inters.71
Otros72 se muestran preocupados porque, al
introducir a nivel nacional la gestin basada en
la escuela, se puede afectar al rendimiento de
las escuelas menos importantes en las que es
muy limitada la capacidad de administrar los
recursos. En su mayora, sin embargo,
consideran que no hay suficientes datos experi-
mentales sobre las repercusiones directas o
indirectas de la gestin basada en la escuela
en los resultados del aprendizaje.73
Los principales argumentos en favor de una
mayor autonoma son convincentes. Sostienen
que una escuela autnoma es:
ms democrtica, ya que permite a profesores
y padres de familia tomar decisiones basadas en
la escuela;
ms pertinente, ya que al estar el poder
decisorio ms cerca de los problemas, las
polticas son ms apropiadas y pertinentes;
menos burocrtica, ya que las decisiones se
adoptan con mayor rapidez;
ms capaz de rendir cuentas, ya que atribuir
a la escuela y los profesores ms peso en las
decisiones conlleva mayores responsabilidades
respecto de su rendimiento; y
ms susceptible de generar recursos comple-
mentarios, sobre todo si da a los padres de
familia mayores funciones en la gestin de la
escuela los alienta a aportar su contribucin.
Estos beneficios no conducen de por s al
mejoramiento de la calidad. Un reciente estudio
sobre la gestin basada en la escuela, que se
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 9 3
fundaba en 83 estudios empricos, sacaba la
conclusin de que no hay prcticamente datos
seguros basados en investigaciones sobre los
efectos directos o indirectos que ejerce en el
alumno la administracin basada en la escuela.
[...] Segn los pocos elementos existentes
basados en la investigacin, los efectos en el La gestin basada
estudiante pueden ser positivos o negativos. en la escuela influye
(Leithwood y Menzies, 1998).74 Algunos estudios
de varios pases corroboran esta conclusin,
sin duda alguna en la
aunque no en su totalidad, (Recuadro 4.18). calidad, aunque sta
no sea su objetivo
Estos resultados potencialmente desalentadores ltimo.
llevan de manera natural a preguntarse qu
estrategias y actividades deben acompaar la
adopcin de la gestin basada en la escuela para
mejorar la calidad, o al menos para que sta no
se vea amenazada. En los trabajos realizados
hasta ahora se definen por lo menos seis
requisitos principales:
La gestin basada en la escuela debe ir
acompaada de estrategias que vigoricen las
capacidades y el liderazgo (vase ms adelante).
Las escuelas necesitan informacin sobre
su rendimiento, a fin de determinar sus virtudes,
puntos dbiles y prioridades de manera alenta-
dora. Esto requiere la creacin de capacidades
en relacin con el anlisis bsico de datos,
as como apoyo a las estrategias para mejorar
la escuela. Es esencial la funcin de las oficinas
de distrito y las locales.
Las escuelas necesitan estructuras profesio-
nales bien administradas, que presten un apoyo
continuo.
70. Esta subseccin se basa
sobre todo en un documento
Las autoridades centrales deben seguir preparado para este Informe
por de Grauwe (2004). En vez de
desempeando una funcin esencial, sobre todo gestin basada en la escuela,
se utilizan con frecuencia los
para seguir de cerca el rendimiento de las trminos administracin basada
escuelas a fin de detectar si su calidad es baja en la escuela y gestin
autnoma de la escuela.
y si existen desigualdades.
71. Vanse, por ejemplo, Gaziel
(1998), Williams y otros (1997),
Las escuelas necesitan fiscalizar sus King y Ozler (1998), Jimnez y
Sawada (1998) y OCDE (2004c).
recursos.
72. Por ejemplo, Odden y Busch
(1998), Red Asitica de
La gestin basada en la escuela debe Instituciones de Investigacin y
Formacin en Planificacin de la
ser transparente. Educacin (de prxima aparicin)
y de Grauwe (2004).
Tambin se requieren buenos mecanismos 73. Vanse, por ejemplo,
Leithwood y Menzies (1998),
de responsabilizacin. A nivel nacional, podran Fullan y Watson (2000) y Caldwell
(1998).
figurar directrices para los planes de estudio,
exmenes nacionales peridicos y auditoras 74. Caldwell (1998) y Fullan
(1993) llegan a las mismas
a fin de asegurarse de la probidad en los gastos. conclusiones.
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Datos sobre
Nueva Zelandia y
Australia muestran
que los grupos
minoritarios
no estn
suficientemente
representados en
los consejos
escolares.
75. Las investigaciones
realizadas por el Instituto
Internacional de
Planeamiento de la
Educacin (IIEP) sobre el
funcionamiento de las
escuelas de frica Occidental
en un contexto de
descentralizacin muestran
que los padres y profesores
tienen slo escaso
conocimiento o control sobre
la utilizacin del dinero
pagado por derechos de
escolaridad. Por
consiguiente, si la rendicin
de cuentas a nivel local y
central es deficiente, ser
poco probable que la gestin
basada en la escuela
desemboque en una mejor
utilizacin de los fondos (de
Grauwe, 2004).
194 / CAPTULO 4
Recuadro 4.18. La gestin basada en la escuela y un mejor aprendizaje
En Israel una mayor autonoma de la escuela ha
repercutido favorablemente en la motivacin y el
compromiso de los profesores, as como en la
orientacin del rendimiento de la escuela, pero
slo el 4% de la diferencia en la eficacia entre
escuelas autnomas y menos autnomas se pudo
explicar por la gestin basada en la escuela.
Las escuelas autnomas de Nicaragua, en su
mayora situadas en zonas desfavorecidas, obtienen
los mismos resultados que las dems. Este hecho
positivo guarda relacin con su autonoma para
la contratacin y seguimiento de su personal.
En El Salvador, el Programa de escuelas
administradas por la comunidad, denominado
EDUCO, da a la comunidad una gran autoridad sobre
las escuelas, incluidos el nombramiento de personal
y la financiacin. Segn una primera evaluacin,
una comunidad valorizada y la participacin de los
padres de familia haba mejorado las competencias
lingsticas de los alumnos y disminuido su
absentismo, lo que a largo plazo poda influir
positivamente en el rendimiento.
Tambin a nivel local la eficacia de la gestin
basada en la escuela depende en gran medida
de la responsabilizacin de sta frente a la
comunidad, as como de la influencia que la
comunidad puede ejercer en la escuela mediante
conocimientos, competencias, poder, informa-
cin y recompensas (Lawler, 1986). En trminos
ms concretos, la comunidad suele ejercer su
influencia participando en el consejo escolar,
cuyas atribuciones varan de un pas a otro.
As, en Australia y Estados Unidos pueden
desempear un papel positivo en el nombra-
miento de directores, algunas decisiones
relativas al presupuesto y las actividades
extraescolares. Sin embargo, no siempre tienen
un papel constructivo. En el peor de los casos,
los consejos pueden utilizar mal los recursos
comunitarios y hacer uso de los fondos de
manera poco transparente.75 Por otra parte, las
comunidades distan mucho de ser homogneas.
La elite puede manipular los consejos para
fortalecer su poder. Datos sobre Nueva Zelandia
y Australia muestran que los grupos minoritarios
no estn suficientemente representados en los
consejos escolares (de Grauwe, 2004).
Adems, pueden existir tensiones dentro de
la escuela. Confiar el presupuesto escolar a
Los resultados del Programa Internacional de
Evaluacin de Estudiantes de la OCDE en 2000
mostraron que en los pases donde los directores
de escuela sealan en promedio un mayor grado
de autonoma en la eleccin de cursos, suele ser
mucho ms elevado el rendimiento medio en
lectura. La situacin es similar, aunque menos
pronunciada, para otros aspectos de la autonoma
de la escuela, entre ellos la relacin entre el
rendimiento medio y el grado de independencia
para asignar el presupuesto. Sin embargo, la OCDE
previene contra una interpretacin de causa a
efecto, ya que la autonoma y el rendimiento
se podran reforzar mutuamente o verse afectados
por otros factores.
Estudios realizados en Nueva Zelandia y varios
pases de frica Occidental muestran que, por lo
general, la gestin basada en la escuela no modific
mucho las prcticas pedaggicas.
Fuentes: Israel: Gaziel (1998); Nicaragua: King y Ozler (1998);
El Salvador: Jimnez y Sawada (1998); PISA: OCDE (2004); y
Nueva Zelandia y frica Occidental: de Grauwe (2004).
la comunidad tal vez no sea popular entre los
profesores, como sucedi en algunos distritos
de India y en las escuelas EDUCO de El Salvador
(Jimnez y Sawada, 1998). Y si bien es posible
que los directores respalden la supervisin
interna, los profesores pueden rechazarla.
Estas inmensas dificultades muestran que si
el gobierno no adopta las medidas necesarias
para realizar una reforma general destinada a
fortalecer la capacidad individual e institucional,
podran ser limitadas las repercusiones de la
autonoma de la escuela en la calidad. Si la
capacidad de las escuelas y los gobiernos es muy
escasa, la prioridad del gobierno central debera
ser garantizar a todas las escuelas los recursos
clave mnimos: docentes, material didctico
e infraestructuras. Sin embargo, puede ser
conveniente dar a las escuelas libertad para
resolver algunos de sus problemas, si la
comunidad es slida y las ONG activas, pero
no es seguro que esta opcin sea viable a largo
plazo. Como muestran los ejemplos de los
pases citados en el Captulo 2, una mayor
autonoma puede dar buenos resultados si los
sistemas de educacin cuentan con la infraes-
tructura y las capacidades bsicas. De lo
contrario, la falta de una estructura eficaz de

apoyo conlleva riesgos no slo para cada una
de las escuelas, sino para todo el sistema
general, ya que se corre el peligro de aumentar
las desigualdades de rendimiento. Si se desea
obtener beneficios reales, la mayor autonoma de
la escuela deber ir acompaada de estrategias
para mejorar sus capacidades, as como las de
su direccin y las de la comunidad, a fin de
mejoran la calidad y garantizar la equidad.
Liderazgo de la escuela76
Las secciones anteriores sobre el mejoramiento
de la escuela y los trabajos de investigacin
sobre su eficacia citados en el Captulo 2,
destacan lo importante que es un decidido
liderazgo para mejorar los resultados de
aprendizaje y crear una cultura de mejoramiento
de la escuela. En ambos casos se considera el
liderazgo en trminos de transformacin y no
de control o mantenimiento. As, la capacidad
de la escuela para mejorar el proceso didctico
puede depender en gran medida de la calidad
de liderazgo profesional del personal experimen-
tado y, hasta cierto punto, de los miembros de
la comunidad que participan en las actividades
cotidianas de la escuela.
En muchos pases industrializados el recono-
cimiento de la importancia de fomentar las
competencias de liderazgo se refleja en insti-
tuciones especializadas y programas de
investigacin, como el National College for
School Leadership (Reino Unido), el National
Institute for Quality Teaching and School
Leadership (Australia) y el Proyecto interna-
cional de investigacin sobre un buen liderazgo
en la escuela, patrocinado por el Instituto de
estudios sobre la educacin de la Universidad
de Toronto (Canad).
Crear capacidades de liderazgo de manera
sistemtica y duradera es mucho ms difcil
en sistemas educativos que slo cuentan
con recursos limitados para la formacin
profesional.77 En esos sistemas pocos respon-
sables experimentados se pueden calificar de
profesionales bien formados. En efecto, con
frecuencia han sido promovidos al final de su
carrera. Las prcticas de seleccin y contrata-
cin pueden favorecer un empleo de larga
duracin, verse afectadas por prejuicios sexistas
y tener en cuenta factores ajenos a las exigen-
cias del liderazgo escolar. Las oportunidades
de formacin profesional suelen ser limitadas y,
en pases muy dependientes de la ayuda exterior,
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 9 5
estar asociadas a proyectos financiados por
donantes cuyos mtodos tal vez no se ajusten
a las prcticas de los sistemas nacionales.
La tendencia a una mayor autonoma y una gestin
basada en la escuela tiene importantes repercu-
siones para los directores en trminos de volumen
de trabajo y de la ndole de sus responsabilidades,
competencias y conocimientos necesarios para
cumplir funciones nuevas y ms complejas. Un Un buen liderazgo
buen liderazgo escolar consiste en: transformar escolar consiste
los sentimientos, actitudes y opiniones, as como
las prcticas, con objeto de mejorar la cultura
en transformar
de la escuela (Hopkins, 2001); promover una los sentimientos,
conducta del docente centrada en un amplio actitudes y
espectro de resultados (Leithwood, Jantzi y opiniones, as como
Steinbach, 1999); y crear estrechas relaciones las prcticas, con
de trabajo con todas las partes interesadas:
padres de familia, docentes y educandos. Sin
objeto de mejorar
embargo, si se trata de directores que trabajan la cultura de
en escuelas relativamente aisladas y con poco la escuela.
apoyo y limitados recursos, pueden verse
gravemente afectados la motivacin y el incentivo
para ser un lder innovador y un director previsor
y participativo. Ms an, las presiones para
desempear las nuevas funciones sin tener el
correspondiente apoyo puede disuadirlos de
seguir siendo o llegar a ser director.
Tanto en los pases desarrollados como en
desarrollo las exigencias que las reformas
plantean a los docentes experimentados pueden
limitar el tiempo y la energa que dedican a
mejorar la calidad (Leithwood y Menzies, 1998).
Muchas de las nuevas tareas son complejas, en
particular las relativas a financiacin y personal.
Los estudios efectuados en cuatro pases de
la OCDE muestran que los administradores
estaban perturbados por dilemas ticos [...]
y algunos sealaban que en los ltimos aos
se vean cada vez ms confrontados con
decisiones difciles (Dempster, 2000).
Qu hacer? Pocos pases tienen polticas
explcitas de formacin profesional de directores,
vinculadas a un programa ms amplio de
reforma, incluso cuando se estn llevando a
cabo importantes programas de descentraliza-
cin y delegacin de autoridad en las escuelas.
Adems, slo unos pocos ministerios de 76. Esta subseccin se basa
educacin cumplen uno de los principales en gran parte en el documento
preparado por de Grauwe (2004).
requisitos para elaborar una estrategia
77. Sin embargo, se estn
profesional de formacin: un perfil nacional produciendo innovaciones
o de distrito de director, subdirector y importantes a este respecto,
como el proyecto PRISM en
profesores con capacidad de liderazgo. Kenya (reseado ms adelante).
2 0 0 5
196 / CAPTULO 4
Como mnimo se requiere claridad sobre los
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
siguientes puntos:
lo que se espera y exige de los actuales
directores; cul es su mbito de autonoma y
el nivel de responsabilizacin y cules son las
funciones y atribuciones de los encargados de
elaborar decisiones en la escuela y la
comunidad;
qu pueden esperar de las estructuras
locales y nacionales de apoyo los directores,
en particular los recin nombrados y los de
zonas aisladas;
En muchos pases
de recursos los procedimientos de seleccin y contrata-
cin, incluidos los mecanismos para encontrar
limitados la rpidamente a los posibles directores y, de
organizacin de la preferencia, un sistema de tutora por parte
escolarizacin de directores en servicio;
significa tomar
decisiones difciles las trayectorias de carrera mediante
oportunidades peridicas de perfeccionamiento
sobre la manera de profesional y formacin en el empleo;
optimizar los
medios existentes. la importancia de aprender unos de otros en
actividades realizadas a nivel de la escuela o de
grupos de escuelas, mediante sistemas de apoyo
mutuo, incluida la utilizacin compartida de
mdulos y materiales de aprendizaje personal.
Algunos pases disponen de algunos de los
elementos mencionados. En la Repblica de
Corea se han cambiado los sistemas de contra-
tacin a fin de atraer a candidatos jvenes y se
ha dado voz y voto a algunas comunidades para
la seleccin de los directores de escuela. Gracias
a una poltica de gestin basada en la escuela,
se ha precisado de nuevo en Sri Lanka el mbito
de responsabilidad en los distintos niveles de la
administracin, incluido el director. En Malasia,
un sistema destinado a identificar rpidamente
a los futuros directores prev su formacin y
acompaamiento por directores en servicio.
En Senegal, que no tiene un sistema nacional
de apoyo organizado a nivel nacional, los
directores de escuela han constituido por propia
iniciativa grupos para compartir experiencias
y orientaciones mediante visitas y seminarios
a los que todos aportan su contribucin.
Un estudio reciente sobre diecisiete programas
de mejora de la escuela en el frica Subsaha-
riana muestra que en doce de ellos existan
algunos componentes de liderazgo (ADEA, 2003).
En Kenya, el Programa de Gestin de las
Escuelas Primarias (PRISM) ha realizado activi-
dades destinadas a mejorar las competencias
administrativas de 16.700 directores de escuela.
Recurriendo a los recursos y las comunidades
locales, se elabor un mtodo duradero de
mejoramiento. Dirigidos por los inspectores de
zona, los grupos de apoyo a los directores fueron
el mecanismo clave del programa. Segn las
evaluaciones del PRISM, esos grupos tienen
repercusiones positivas en varios indicadores [...],
entre otros: la administracin escolar; la partici-
pacin y el rendimiento de los alumnos; las tasas
de admisin y retencin; la participacin de los
padres de familia y la comunidad en las activi-
dades y la vida de la escuela; la igualdad entre
los sexos en el acceso a la educacin; las contri-
buciones financieras de los padres de familia;
el liderazgo pedaggico de los directores de
escuela; [...] y la preparacin y realizacin de
actividades de formacin de docentes por parte
de los directores de escuela (Weva, 2003b).
Es poco probable que el liderazgo basado en
la escuela se logre nicamente mediante la
enseanza formal, aunque desde luego es
importante adquirir nuevos conocimientos
y competencias. Sudfrica ha empezado a
incorporar un marco de polticas para la gestin
de la educacin y el mejoramiento del liderazgo
con objeto de establecer centros nacionales y
provinciales de formacin en administracin,
crear slidas redes de asociaciones profesio-
nales y comunitarias, establecer prcticas que
garanticen la calidad, utilizar los recursos
existentes en la mayor medida posible y elaborar
metodologas de formacin menos costosas
(Ministerio de Educacin de Sudfrica, 2004).
Ese amplio enfoque indica que un liderazgo
eficaz en la escuela tiene xito donde existen
condiciones positivas de trabajo, incentivos para
el cambio, un entorno colegial y una estrecha
asociacin entre la escuela y la comunidad.
Escolarizacin en jornada mltiple
Para las secciones anteriores se utilizaron
anlisis de escuelas que se ajustan a un modelo
ms o menos normalizado. Sin embargo, en
muchos pases de recursos limitados la organi-
zacin de la escolarizacin significa tomar
decisiones difciles sobre la manera de optimizar
los medios existentes, sobre todo si ha
aumentado rpidamente el nmero de alumnos
de primaria, pero no los nuevos recursos.

En esos casos se puede optar por la enseanza
en jornada mltiple, gracias a la cual se
incrementa el nmero de plazas, utilizando
al mximo los recursos existentes. Mediante
la doble o triple jornada se logra ensear a
muchos ms alumnos con una sola estructura
escolar (instalaciones, libros, profesores, etc.)
y atender a la mayor demanda escolar,
impartiendo la enseanza primaria con ms
equidad. Esta opcin puede facilitar a los nios
desfavorecidos la posibilidad de frecuentar la
escuela. Por ejemplo, los nios que trabajan
pueden asistir a las clases por la maana o
por la tarde, segn el caso, y cursar todo el
programa de estudios.
La escolarizacin en jornada mltiple acenta
considerablemente la presin sobre los
encargados de la administracin y direccin,
lo que repercute de manera considerable en
la calidad de la educacin. Sin embargo, puede
aportar beneficios. Por ejemplo, en zonas
donde el acceso no es un problema importante,
la jornada mltiple puede contribuir a mejorar
la calidad, reduciendo de manera significativa
el nmero de alumnos por clase y haciendo
disminuir as la presin ejercida sobre las
instalaciones escolares. Por otra parte, la
calidad se ve amenazada si se reduce o
condensa demasiado el tiempo de enseanza.
Adems, segn como se utilicen, los profesores
se pueden cansar debido al aumento de trabajo.
Sin embargo, estos inconvenientes no siempre
son graves. Ms an, segn algunos trabajos
de investigacin, el rendimiento acadmico
en escuelas de jornada mltiple puede ser
tan elevado como en las de jornada nica, y
si los administradores utilizan debidamente
su imaginacin podrn encontrar formas de
solventar los problemas planteados por el
tiempo lectivo ms corto y los locales
escolares congestionados.78
Al igual que muchas estrategias encamina-
das a reconciliar las tensiones entre el
acceso a la educacin y su calidad, la jornada
mltiple es ms eficaz si se ajusta a un contexto
especfico. Su aplicacin puede variar desde
la eleccin de jornadas parcialmente super-
puestas, o bien consecutivas, hasta cambios
en la duracin de la semana escolar y
sistemas de rotacin en los que las clases
pueden alternar segn el da, la semana o
el mes. Este punto se ilustra brevemente
en el Recuadro 4.19.
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 9 7
Recuadro 4.19. Organizacin
del da escolar en escuelas
de jornada mltiple
Sabelas Maret es un colegio de secundaria de
Indonesia. Gracias a jornadas parcialmente
superpuestas y a buenos horarios, ese colegio recibi
un 25% ms de alumnos sin que se modificara
significativamente el rendimiento escolar.
En Hong Kong, China hay un equipo de profesores
para la jornada de matutina y otro para la vespertina.
En Senegal, que no cuenta con suficiente personal
calificado, los docentes deben ensear en varias
jornadas. Algunos son favorables a este sistema
porque les permite incrementar sus ingresos.
En Bangladesh se escolariza por la maana a los
alumnos de 1er y 2 grado y por la tarde a los de 3,
4 y 5 grados.
En Puerto Rico se escolariza por la maana a los
alumnos de enseanza elemental y por la tarde a los
de nivel intermedio. Algunas escuelas son utilizadas
por nios en la jornada diurna y por adultos en
la nocturna.
Fuente: Bray (2000).
Sin embargo, los administradores, supervisores La escolarizacin
y autoridades locales no pueden contentarse en jornada mltiple
con suponer que el sistema de jornada mltiple
funcionar de manera rentable. Si se quiere que
puede facilitar a los
su funcionamiento sea eficaz, ser necesario nios desfavorecidos
prestar atencin al modelo utilizado y las estruc- la posibilidad
turas de administracin necesarias (as como a de frecuentar
las repercusiones en la contratacin y formacin la escuela.
de profesores), por no mencionar los meticu-
losos horarios necesarios para lograr una
utilizacin eficaz del tiempo lectivo. Tambin
el estudio en el hogar y una mejor utilizacin de
las instalaciones comunitarias pueden favorecer
la escolarizacin en jornada mltiple.
Conclusin
No es nada fcil lograr que las escuelas
funcionen mejor, pero es una tarea fundamental
en el empeo educativo. Conviene tener un
concepto claro de lo que es una buena escuela.
Atribuir mayor autonoma a las escuelas puede
ser un elemento determinante, a condicin de
que cuenten con el debido apoyo. El liderazgo es 78. Para un anlisis exhaustivo
esencial, sea cual fuere el grado de autonoma de la escolarizacin en jornada
mltiple y sus repercusiones
de la escuela. en la calidad, vase Bray (2000).
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Las redes
regionales,
nacionales y
mundiales pueden
aprovechar las
experiencias e
innovaciones
locales para
fundamentar sus
estrategias.
79. En este contexto se
prefiere este trmino al
concepto algo ms estrecho
de investigacin e innovacin
en educacin, utilizado por
la OCDE (2004b). Adems
de la investigacin y la
innovacin, el concepto
de infraestructura de
conocimientos incluye la
formacin, el asesoramiento
y la garanta de calidad.
198 / CAPTULO 4
Prestar apoyo a la escuela
y facilitar informacin para
las polticas
Mejores profesores y mejores escuelas son
elementos esenciales de un entorno que contri-
buya a mejorar la calidad del proceso didctico
(Grfico 4.1). Un tercer componente es el apoyo
profesional a los profesores y las escuelas y,
en trminos ms generales, la circulacin de
los conocimientos y experiencias entre todos
los principales protagonistas.
Como cualquier otra institucin de enseanza,
la escuela debe reflexionar constantemente
sobre sus actividades y mejorar su rendimiento.
Para hacerlo, debe tener un acceso constante a
los conocimientos prcticos sobre la metodologa
que mejor funciona en el aula. Por consiguiente,
es esencial prestar apoyo profesional a las
escuelas y los profesores. Los servicios que
ofrecen asesoramiento, promueven el avance
profesional y dirigen la formacin en el empleo
deben estar atentos a determinadas cuestiones
especficas de las escuelas, en particular en
los sistemas con recursos limitados en los que
es an ms crtica la necesidad de apoyo. Las
redes regionales, nacionales y mundiales pueden
aprovechar, adems, las experiencias e innova-
ciones locales a fin de fundamentar las
estrategias necesarias para mejorar el proceso
didctico.
Es conveniente considerar las instituciones y
organismos involucrados en esas dos funciones
prestar apoyo a la escuela y facilitar informa-
cin para las polticas, como parte de la infraes-
tructura de conocimientos79 (Hoppers, 2004), que
contribuye a la produccin y utilizacin del saber
profesional (Hargreaves, 2000). Esta concepcin
hace hincapi en la produccin, circulacin y
difusin de conocimientos educativos de tal
manera que sean tiles a docentes, administra-
dores y encargados de elaborar decisiones.
Los elementos de esa infraestructura se pueden
conceptualizar de dos formas. En primer lugar,
pueden considerarse como un conjunto de
instituciones y organismos creados especfica-
mente para facilitar apoyo profesional directo a
las escuelas. Ese conjunto engloba los servicios
de asesoramiento escolar, los centros de
recursos para profesores, las agrupaciones
de escuelas, y los consejeros e inspectores
escolares (en su doble funcin de asesoramiento
e informacin). El segundo concepto es ms
amplio y abarca la circulacin descendente y
ascendente de los conocimientos, transmitidos
por quienes producen o difunden los resultados
de la investigacin sobre los medios de mejorar
el proceso didctico, ya sea para aplicarlos en
la escuela o para servir de base a la elaboracin
de polticas. Entre estos protagonistas figuran
universidades, institutos de investigacin,
facultades de formacin y centros de elaboracin
de planes de estudio. Pueden incluir adems
sindicatos de profesores, asociaciones de
directores de escuela y organizaciones comuni-
tarias que facilitan apoyo profesional o generan
conocimientos. Tambin pueden aportar una
importante contribucin las organizaciones y
redes internacionales.
En realidad, estas dos dimensiones estn
interconectadas. Una buena infraestructura de
conocimientos favorecer la aparicin de una
cultura que fomente la cooperacin, la utilizacin
compartida de conocimientos y experiencias y,
en ltimo trmino, una prctica pedaggica
experimental, una administracin escolar y una
elaboracin de polticas basadas en elementos
factuales. Una visin comn del sistema
educativo en sus distintos niveles promueve el
aprendizaje mutuo y hace ms coherentes las
polticas nacionales con las prcticas locales.
Teniendo presente la interrelacin entre las
instituciones de apoyo profesional y algunos
procesos cognitivos menos tangibles, esta
seccin trata de los cinco principales
componentes de la infraestructura de conoci-
mientos: asesoramiento, formacin, actividades
de desarrollo, investigacin y garanta de calidad.
Comprender la interrelacin entre esas
funciones y lograr cierta consistencia y
coherencia general es un paso esencial para
fortalecer la capacidad de la infraestructura
de conocimientos y acrecentar los beneficios
correspondientes.
Asesoramiento de profesores
Asesorar a los profesores y las escuelas es una
actividad esencial de apoyo y orientacin. Los
asesores deben transmitir los conocimientos
obtenidos en la investigacin, las experiencias
locales, las directrices ministeriales, etc., de tal
manera que beneficien a las escuelas y los
docentes. El incremento de la autonoma de las
escuelas hace esta funcin an ms importante,

Recuadro 4.20. Centros de recursos para docentes
Estos centros ofrecen formacin en el empleo,
preparan y distribuyen material didctico y
favorecen el intercambio de ideas entre los
docentes. Con frecuencia estn integrados en las
agrupaciones de escuelas y vinculados a las
instituciones encargadas de supervisar y formar a
los docentes. La formacin en el empleo se suele
impartir mediante el modelo en cascada, en el
que, por ejemplo, se forma a los directores de
escuela que luego se encargan de formar a los
docentes. El objetivo principal es mejorar la
pedagoga. Sin embargo, los estudios realizados en
algunos pases muestran que este tipo de formacin
ya que una escuela ms autnoma precisa de
conocimientos ms personalizados. All donde la atencin en su importancia como medio de
se realiza, esa tarea de informar a las escuelas
la llevan a cabo por lo general los asesores
y administradores que trabajan en el plano
regional o de distrito, o incluso a un nivel ms
prximo a la escuela, junto con algunas ONG
y organizaciones con fines lucrativos cada vez
ms activas en este campo (Hoppers, 2004).
Asimismo, los centros de recursos para docentes
(Recuadro 4.20) que funcionan a nivel intermedio
o local se han convertido en muchos pases en
un elemento importante de la infraestructura
de apoyo al profesorado.
Un tipo ms informal de asesoramiento est
a cargo de profesores selectos, denominados
generalmente coordinadores de la formacin,
agentes del cambio o docentes lderes.
Nombrados con frecuencia de manera informal
por los administradores escolares o las autori-
dades locales, prestan asesoramiento a las
escuelas o redes de escuelas, estrechando as
la colaboracin entre docentes y administradores
a nivel local (Hoppers, 2004). Para promover esa
forma de liderazgo pedaggico, el perfecciona-
miento y el reconocimiento formal pueden ser
tan importantes como las recompensas
materiales (Chelu y Mbulwe, 1994).
Formacin en el empleo
En secciones anteriores de este captulo se
examina la formacin profesional de los
docentes y administradores, tanto la inicial como
la de perfeccionamiento. Aqu analizamos con
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 1 9 9
slo tiene repercusiones limitadas en la prctica
pedaggica, lo cual lleva a preguntarse en qu
medida es adecuada como medio de formacin
profesional una transferencia de conocimientos en
un solo sentido. La experiencia de los primeros
modelos de centros de recursos para docentes en
pases de frica muestra que pueden producir muy
buenos resultados, cuando se les atribuye una gran
autonoma pedaggica. Pueden ser eficaces cuando
facilitan conocimientos a nivel de aula y procuran
que docentes, administradores, asesores e
inspectores compartan sus conocimientos.
Fuentes: de Grauwe (2001); Knamiller (1999) Hoppers (1998);
y de Grauwe y Caron (sin fecha).
Una visin comn
del sistema de
educacin en sus
otra ptica la formacin en el empleo, centrando distintos niveles
promueve el
transmitir conocimientos relativos a las buenas aprendizaje mutuo
prcticas, as como en su sinergia con otras y hace ms
funciones de la estructura de apoyo.
coherentes las
Adems, en este mbito se puede observar polticas nacionales
tambin una transicin de un modelo institu- con las prcticas
cional ms tradicional a una variedad de locales.
combinaciones en las que participan varios
protagonistas, incluidas las propias escuelas.
Una idea que se abre camino es la escuela como
comunidad de formacin profesional en la que
el perfeccionamiento de los docentes no slo
recurre a la formacin exterior, sino adems al
asesoramiento de los colegas y la investigacin
orientada a la accin (Hopkins, 2001).80 80. Vanse adems Aspland y
Brown (1993) y ERNWACA (2003).
81. Por ejemplo, el Comit para
Como se seal ms arriba, para la formacin el Progreso Rural de Bangladesh
inicial se tiende cada vez ms a buscar nuevas (BRAC) realiza la formacin
inicial de los docentes en slo 12
formas de enseanza. Inspirados en parte por das, pero facilita apoyo continuo
bien organizado y supervisin
ideas pedaggicas e influenciados adems por semanal. El rendimiento de
la insuficiencia de docentes y la limitacin de los alumnos en ese tipo de
escuelas suele ser mejor que en
recursos, tanto los pases industrializados como las escuelas del sistema formal
(Latif, 2004). En los sistemas
en desarrollo muestran un inters cada vez mayor de los pases industrializados
por el aprendizaje basado en el trabajo y por el se puede invocar la insuficiencia
de profesores como argumento
nombramiento de los aprendices como docentes para una formacin inicial ms
corta y flexible, pero tambin son
auxiliares.81 La formacin ulterior necesaria para importantes las consideraciones
la profesionalizacin se efecta luego parcial- pedaggicas (vase, por ejemplo,
OCDE, 2003b). Citando estudios
mente en el empleo. Las instituciones de efectuados en los pases en
desarrollo, la ADEA (2003) seala
formacin desempean una importante funcin
los peligros de una formacin
de apoyo y los aprendices se forman gracias a inicial demasiado prolongada
y recomienda un perfecciona-
un estrecho contacto con el lugar de trabajo. miento continuo en estrecha
colaboracin, por ejemplo,
con los centros de recursos,
La experiencia cubana muestra que estas as como una buena utilizacin
de las tecnologas de la
soluciones no se limitan ni mucho menos a los informacin y la comunicacin.
2 0 0 5
200 / CAPTULO 4
Recuadro 4.21. Cuba: el mejoramiento
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
de la escuela como empeo colectivo
En Cuba se reforman y adaptan continuamente los planes
nacionales de estudio para ajustarlos a las realidades locales.
Los profesores y alumnos desempean un papel activo y ayudan
a la escuela a elaborar el material didctico. Los profesores
intercambian experiencias sobre mtodos y materiales didcticos
en colectivos pedaggicos, organizados por asignatura, cada uno
de los cuales cuenta con el apoyo de un experto en metodologa.
Se espera de cada profesor que realice trabajos de investigacin y
los mejores resultados se comparten en conferencias municipales.
Institutos especializados guan la investigacin. La estrecha
vinculacin con la comunidad se traduce en visitas de los
profesores a los hogares, sesiones de los alumnos para hacer
los deberes [tres veces por semana], reuniones generales y otras
actividades participativas. Tanto la formacin inicial como de
perfeccionamiento [de cinco y seis aos, respectivamente] tienen
como base la escuela, con una estrecha vinculacin entre sta y
las instituciones de formacin.
Fuente: Gasperini (2000).
En Sudfrica las pases ricos (Recuadro 4.21). El costo del tiempo
escuelas estn libre otorgado a profesores, directores y
asesores puede compensarse con los efectos
vinculadas a las positivos de una mayor sinergia entre escuelas
universidades, e instituciones de apoyo. Adems, colaborando
las ONG y los con las escuelas y no personalmente con los
servicios profesores es posible observar el desarrollo de
provinciales de las escuelas en su totalidad (Hopkins, Ainscow
y West, 1994). Este es el teln de fondo del
educacin. movimiento en pro de la escuela global de
Sudfrica (vase ms arriba la seccin Mejores que stos disminuyen paulatinamente conforme
escuelas), donde las escuelas estn vinculadas
a las universidades, las ONG y los servicios
provinciales de educacin.
82. La privatizacin no
excluye necesariamente que
se sigan asignando subsidios Elaboracin de planes de estudio
directamente o a travs de
las escuelas. En este caso, En la mayora de los pases en desarrollo los
las escuelas reciben fondos
para pagar servicios de ministerios se encargan directamente de
formacin en un mercado
elaborar los planes de estudio y los instrumentos
ms o menos libre.
de evaluacin, secundados por comits ministe-
83. El enfoque finlands
se basa en la idea de que riales en algunos casos, como en Sudfrica
la escuela con sus redes de
apoyo puede crear una visin (Hoppers, 2004). Ese modelo refleja un alto grado
del futuro y elevar el estado de centralizacin. En ciertas circunstancias est
de nimo y las competencias
prcticas que necesita cada sometido a influencias polticas por lo que a
persona como miembro de la
sociedad. (Consejo Nacional contenidos se refiere. En pases con sistemas
de Educacin de Finlandia, ms descentralizados se han delegado esas
1996). Por consiguiente,
Finlandia ha optado por la funciones y, en algunos casos, privatizado82
planificacin y aplicacin de
los planes de estudio a nivel (Kloprogge y otros, 1995), dejndose libertad
escolar, lo que repercute a las escuelas para escoger el tipo de apoyo
considerablemente en la
estructura de apoyo (ibdem). que deseen.
En Finlandia una mayor autonoma de las
escuelas ha tenido como consecuencia la
creacin de redes horizontales de escuelas,
adems de la asistencia de expertos especiali-
zados (Hopkins, 2001, citando a Fullan, 2000; y
UNESCO, 2003a).83 Los colectivos de directores
de Senegal funcionan segn un principio similar
(Niane, 2004), mientras que Cuba es digna de
mencin por la manera concertada en que los
protagonistas de todos los niveles participan en
el mejoramiento continuo de la escuela, segn
se muestra en el Recuadro 4.21.
La elaboracin participativa de los planes de
estudio es un ejemplo ms de una labor a la
que pueden asociarse los protagonistas locales.
En efecto, como una buena utilizacin de los
planes nacionales de estudio en las distintas
escuelas depende de la capacidad, motivacin y
compromiso de quienes ensean y prestan apoyo
directo a la escuela, la participacin de estos
protagonistas en su elaboracin puede contribuir
considerablemente al aprendizaje (McLaughlin,
1987, citado en Weva, 2003a). Un ejemplo de
Gambia ilustra la elaboracin participativa de
los planes de estudio (Recuadro 4.22).
Sin embargo, ese modelo tiene sus crticos.
Como puede verse en el ejemplo de Gambia,
supone ciertos costos, en particular si es
necesaria una importante inversin inicial para
crear redes, sistemas y estructuras. Sus
defensores sostienen, sin embargo, que los
beneficios a largo plazo superan los costos y
aumenta el nmero de personal calificado y
se utiliza el material didctico (Taylor, 2004;
y Helvetas, 2002). Tal vez el punto decisivo para
la mayora de los sistemas con recursos
limitados estribe en que ese enfoque produce
beneficios si existe un currculo nacional bsico,
claro y bien definido, que sirve de fundamento.
Investigacin
Elaborar conocimientos sobre la educacin
ha sido tradicionalmente una de las misiones
de las universidades y los institutos nacionales
pertinentes. Esas instituciones estudian las
prcticas docentes sobre el terreno, combinan
los resultados con el acervo de conocimientos
existentes y los difunden entre los crculos
acadmicos, los encargados de elaborar
decisiones y, raras veces, las escuelas,
profesores y organizaciones intermedias.

Recuadro 4.22. Elaboracin del plan de estudios de ingls en Gambia
Para elaborar el plan de estudios de ingls de la
enseanza primaria se adopt un enfoque participativo.
Fueron esenciales las siguientes etapas:
un seminario de sensibilizacin sobre el enfoque
participativo, en el que tomaron parte los
protagonistas clave y se elabor el correspondiente
plan de accin;
anlisis de los protagonistas, seguido de entrevistas
individuales con personas clave para examinar su
funcin y sus opiniones sobre el plan de estudios
existente;
una encuesta ms amplia sobre las partes interesadas
(docentes, padres de familia y empleadores) que
trabajan en las escuelas de todo el pas;
elaboracin de un enfoque por temas, centrado
en el nio, que integra en el contenido los mtodos
y materiales didcticos, y preparacin de un esbozo
general en un taller organizado por el ministerio,
despus de lo cual algunos grupos de profesores
trabajaron en la elaboracin de un plan de estudios
detallado;
participacin de los profesores en talleres de
escritura, para preparar los manuales y las guas
del profesor.
Un problema fundamental de este paradigma es
que los conocimientos generados en un contexto
pueden tener slo una aplicacin limitada en los
dems. El problema existe tanto en los pases en
desarrollo (Hoppers, 2001) como en los indus-
trializados (OCDE, 2004b), pero se ve exacerbado
cuando parece existir un estado de la prctica
internacional (Samoff, 1993) que los investiga-
dores y asesores del Norte quieren transferir
a los pases del Sur. Para dar mayor relevancia
a la investigacin sobre la educacin, algunos
pases han establecido organismos que agrupan
a las distintas partes interesadas: encargados de
elaborar decisiones, docentes, crculos univer-
sitarios, ONG y organismos donantes. Cabe citar
como ejemplo la Comisin sobre los valores de
la educacin de Sudfrica y el Programa de
fomento de la enseanza primaria de la
Repblica Unida de Tanzania (Hoppers, 2004).
A nivel subregional, los Estados Miembros
de la Comunidad para el Desarrollo del frica
Meridional (SADC), han adoptado la Iniciativa
de apoyo a las polticas educativas, a fin de
examinar las bases de conocimientos de que
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 2 0 1
La participacin de los distintos protagonistas
en todo el proceso suscit un gran inters
sobre todo entre los profesores por la
elaboracin del plan de estudios. Los
participantes acordaron un plan de trabajo
y lo siguieron. Las principales dificultades
fueron:
el continuo movimiento de personal;
reunir a las personas para los eventos
clave;
la necesidad de crear competencias y
capacidad en materia de educacin y
pedagoga, y la resistencia de algunos
participantes a admitir esa necesidad;
el reconocimiento tardo de la necesidad
de buscar una mayor participacin de
los educandos y padres de familia; y
la dificultad de procesar la encuesta
general sobre necesidades; una ms pequea
habra sido igualmente eficaz.
Fuente: Taylor (2004).
Un enfoque radical
para abordar la
cuestin de la
pertinencia y
disponen y facilitar informacin con miras aplicabilidad de la
a nuevas investigaciones (Hoppers, 2004).84 investigacin supone
Otro mecanismo internacional es el Comit cambiar su ndole
de Educacin de la OCDE, en el que los Estados
Miembros acuerdan un programa comn de
misma.
actividades en los mbitos de la investigacin,
el examen de polticas y la elaboracin de
indicadores.
Un enfoque ms radical para abordar la 84. Para ms informacin,
vase www.sadceducation.com
cuestin de la pertinencia y aplicabilidad de
la investigacin supone cambiar su ndole 85. Gibbons y otros (1994)
conceptualizan esas formas
misma. Los investigadores reconocen cada de interaccin como produccin
de conocimientos de modo 2,
vez ms el inters de reflexionar sobre su es decir, conocimientos que
labor e intercambiar experiencias en crculos son generados en un contexto
de aplicacin, posiblemente
de homlogos que trabajan en condiciones por casualidad y a menudo por
el propio personal de terreno.
similares.85 Estudiar las actividades es una A medida que instituciones
forma ms especfica de elaborar conocimientos tradicionales de investigacin
toman conciencia de las formas
a nivel de base, que permite mejorar directa- ms experimentales de
produccin de conocimientos,
mente la educacin e integrar los resultados pueden encontrar medios de
a un nivel anterior del proceso de polticas interaccin con el personal de
terreno para reducir la brecha
nacionales (Van Graan y otros, 2003). Para entre los mtodos tradicionales
y los alternativos. Vase, por
esos enfoques es fundamental el objetivo de ejemplo, Taylor y Fransman
unir la teora con la prctica, incrementando (2004) sobre los mtodos
participativos para un
as el valor de la investigacin. aprendizaje eficaz.
2 0 0 5
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
86. Barber (2000), por
ejemplo, sostiene el principio
de a mxima dificultad,
mximo apoyo en relacin
con el sistema ingls de
educacin.
87. En el Reino Unido,
Australia y Nueva Zelandia,
la evaluacin incumbe a
la propia escuela (auto-
evaluacin). Las escuelas
deben establecer planes de
mejoramiento que faciliten
informacin para anlisis
ulteriores efectuados por
personas externas
(Hargreaves y Hopkins, 1994).
Esos anlisis sirven tanto
para facilitar informacin de
retorno a las escuelas como
para hacerlas responsables
ante el gobierno y la
comunidad en general. Se
discute mucho en qu medida
se debe revelar la informacin
sobre el rendimiento escolar.
Una transparencia total podra
incitar a las escuelas menos
eficaces a mejorar, pero
tambin podran inducir a los
padres de familia a evitarlas,
dando lugar a una espiral
descendente. En Cuba, el
principio de emulacin se
ha anticipado al de Barber:
a mxima dificultad, mximo
apoyo. La emulacin integra
tanto las presiones externas
en forma de competicin,
como el apoyo de homlogos.
Los profesores cubanos
parecen recibir toda la ayuda
que necesitan, aunque sus
carreras e incluso sus
sueldos pueden depender del
rendimiento de los alumnos
(Gasperini, 2001).
88. Se conoce la tasa de
inversin en investigacin
e innovacin en educacin
(un concepto ms estrecho
que el de infraestructura
global de conocimientos sobre
la educacin) correspondiente
a siete pases industrializados:
Australia, Canad, Finlandia,
Irlanda, Pases Bajos, Reino
Unido y Suecia. El promedio
para esos pases es un
0,3% del total del gasto en
educacin, lo que representa
una cifra muy inferior a la
asignada a otros sectores
que precisan de muchos
conocimientos (CERI, 2002).
202 / CAPTULO 4
Garanta de calidad
En trminos estrictos la garanta de calidad nada
tiene que ver con facilitar apoyo profesional a las
escuelas o elaborar conocimientos para funda
mentar las polticas. Se trata de evaluar la calidad
a posteriori y tener a la escuela por responsable,
y no de mejorar la calidad a priori. Sin embargo,
en la prctica es difcil, aunque conveniente,
separar la funcin de prestar asesoramiento a
las escuelas y fundamentar sus polticas, de la
de controlarlas, mxime porque una inspeccin
y un control estrictos son esenciales para el
mejoramiento de la escuela (Hopkins, 2001,
citando a Dalin, 1994). Varios autores sostienen
la idea de combinar presiones y apoyo en todos
los niveles del sistema (Hopkins, 2001),86
mientras que Fullan (2000) observa que esa
combinacin da mejores resultados si se
integran los sistemas de presin y apoyo.
Por ejemplo, los indicadores de rendimiento no
slo ayudan a los inspectores a responsabilizar
a la escuela, sino que deben servir adems de
informacin vital y ms directa a los profesores
para ayudarles a descubrir sus puntos fuertes
y dbiles (Hopkins, 2001). Este enfoque da al
inspector una funcin un tanto hbrida de amigo
crtico. Por una parte, el inspector utiliza la
informacin sobre el rendimiento escolar para
hacer comparaciones con otras escuelas,
sealar las buenas prcticas y as prestar un
apoyo real a la escuela; por otra, debe comunicar
cualquier deficiencia. En algunos pases se
acepta o mitiga la tensin resultante,87 mientras
que en otros como Botswana y Namibia, se evita,
asignando esa labor a otros funcionarios
(de Grauwe, 2001).
Una buena inversin
La creacin de infraestructuras que presten
apoyo profesional y elaboren y transmitan
conocimientos con miras a un mejor aprendizaje,
suele traducirse en una interaccin ms
estrecha a todos los niveles entre docentes,
expertos, inspectores, encargados de elaborar
decisiones e investigadores, acompaada de un
mayor aprendizaje mutuo en redes y un compro-
miso personal ms firme. Sin embargo, sigue
siendo baja la inversin en esas infraestructuras.
Algunos comentaristas lo atribuyen a cierta
resistencia a las prcticas experimentales
(Hargreaves, 1999).88 Sin embargo, todo lo que
se ha dicho en este captulo indica que mejorar
la escuela y la enseanza impartida requiere
una cultura de trabajo, basada en conocimientos
y experiencias (Hopkins, 2001).
Crear apoyo para
una reforma sistmica
Partiendo del alumno, se ha examinado en este
captulo cmo se puede mejorar la calidad de la
educacin en un sentido operativo: en el aula, la
escuela y su entorno, mediante asesoramiento y
apoyo profesional y una aplicacin ms amplia de
los conocimientos experimentales. No obstante,
como se explic al comienzo (Grfico 4.1), toda
intervencin debe situarse firmemente dentro de
las polticas y marcos ms generales del sector
de educacin. De por s, la innovacin a nivel
local no dar lugar a ms mejoras de la
educacin. Elevar la calidad de la educacin
exige un amplio enfoque general, respaldado por
un apoyo poltico y una inversin suficiente para
mantener las intervenciones polticas clave,
aunque sean modestas las asignaciones de
fondos a mejoras especficas.
Sin embargo, aun cuando haya polticas y
presupuestos, los gobiernos tropiezan con
importantes problemas para aplicar reformas
destinadas a mejorar la calidad de la educacin.
En trminos polticos, esas reformas parecen
ms difciles de realizar que las polticas para
ampliar el acceso (Corrales, 1999, pg. 5). As,
los padres de familia se darn cuenta inmediata-
mente del aumento de capacidad de una escuela
vecina y de la supresin de los derechos de
matrcula, y los aprovecharn. Mejorar la
educacin toma ms tiempo y, aunque los
beneficios son considerables (como se muestra
en el Captulo 2), son tambin ms generales, y
sus repercusiones en el crecimiento econmico,
la fertilidad y la salud, as como en el cambio
de ciertos valores slo se perciben a largo plazo.
En consecuencia, es a menudo ms difcil
construir una slida alianza nacional de grupos
de intereses en torno a la calidad. No obstante,
los ejemplos de pases en los que se est
avanzando en ese sentido indican que es
importante formar esas alianzas.
Estrategias de reforma
Se han llevado a cabo buenas reformas de la
educacin en pases ricos y pobres, en Estados
democrticos y no democrticos, y con partidos
 P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 2 0 3

Recuadro 4.23. Nueve formas de lograr el cambio

El cambio requiere una iniciativa
poltica, seguida de un apoyo
poltico continuo mediante:
La creacin de consejos
independientes de asesoramiento
que puedan sostener el impulso
de la reforma, pese a cualquier
cambio poltico;
La bsqueda de un acuerdo
consensual con los partidos
polticos de oposicin;
La vinculacin de la reforma de
la educacin con otras cuestiones,
como la competitividad
econmica, la cohesin social
y la construccin de la nacin.
Se debe fortalecer la demanda
de cambio:
Las campaas de informacin
pueden contribuir a que los padres
y empleadores tomen conciencia
de que la reforma redunda en
su provecho.
Las partes interesadas pueden
contribuir activamente, por
ejemplo, los docentes participando
en la elaboracin de polticas y
los padres integrndose en los
consejos escolares.
Como paso ulterior, se puede
dar autonoma financiera a los
protagonistas a nivel local.
Es necesario superar la oposicin al cambio:
Una aplicacin paulatina de la reforma
podra mitigar las tensiones suscitadas por
el cambio, aunque en ese caso correra peligro
de perder su impulso.
Es necesario convertir a los opositores
en aliados, consultndolos oportunamente
y adoptando planes que tengan en cuenta
sus inquietudes.
En algunos casos tal vez sea necesario
aumentar los sueldos de los profesores u
ofrecerles otros incentivos, as como reconocer
debidamente el papel de los sindicatos.
Fuentes: Corrales (1999); y Captulo 2 (vase la seccin
Qu determina la calidad? Lecciones aprendidas de la
experiencia de once pases).

polticos de ideologas muy diferentes. Algunas
reformas han formado parte de estrategias
nacionales ms generales, mientras que otras
son muy especficas (Corrales, 1999, pgs. 15-16).
Las experiencias nacionales ofrecen un conjunto
de estrategias alentadoras que se resumen en
el Recuadro 4.23.
Partiendo de estas amplias ideas generales
sobre la reforma, esta seccin examina tres
cuestiones que influyen directamente en la
eficacia de las reformas destinadas a mejorar la
calidad: asociacin con los profesores, fortaleci-
miento de la responsabilizacin y necesidad de
combatir la corrupcin. Como se explica en el
Recuadro 4.23, esta lista no es exhaustiva, pero
ilustra el equilibrio que se debe conseguir en las
polticas y prcticas de la educacin si se quiere
lograr la calidad.
Asociacin con los profesores
Dado el papel central que desempean los profe-
sores en la mejora de la calidad, es importante
su participacin como profesin, en particular
por conducto de sus sindicatos y asociaciones
profesionales. Ya hemos visto cmo los
profesores pueden participar en actividades no
estrictamente docentes, por ejemplo, formando
parte de los consejos escolares y los rganos
rectores.89 Este tipo de actividad local es ms
comn que las consultas nacionales sobre los
planes de estudio, las prcticas pedaggicas
u otras responsabilidades profesionales.
El peso de los sindicatos y asociaciones de La situacin
profesores para negociar las condiciones de de los profesores
contratacin y trabajo vara considerablemente
de regin a regin y de pas a pas, como se
ha mejorado
seal anteriormente en la seccin sobre el considerablemente
lugar de destino de los profesores y sus en Amrica Latina
condiciones de servicio. Sin embargo, como con la instauracin
cualquier otra categora de trabajadores, los de gobiernos ms
docentes deben beneficiarse de las normas
laborales internacionales mnimas (libertad de
democrticos.
asociacin y derecho a organizarse y negociar
colectivamente las condiciones de empleo).90
En trminos generales, la situacin es ms
favorable en Amrica del Norte y Europa
Occidental. La situacin de los profesores ha
mejorado considerablemente en Amrica Latina
con la instauracin de gobiernos ms democr-
ticos y presenta signos de mejora en el frica
Subsahariana, Europa Central y Oriental, Asia
Central y el Pacfico. Parece que queda an
mucho camino por recorrer en los Estados
rabes y algunos pases asiticos, pese a
mejoras importantes en casos especficos
(Ratteree, 2004, pg. 16). Sin embargo, incluso 89. Esas contribuciones son
menos importantes cuando el
en las circunstancias ms favorables, es profesor trabaja en escuelas
necesario pasar de una posicin de negociacin rurales pequeas y aisladas
(Ratteree, 2004).
a una asociacin dinmica que preste mayor
90. Convenios de la Oficina
atencin a la tica profesional y la responsa- Internacional del Trabajo:
bilizacin mutua. Libertad sindical y proteccin
del derecho de sindicacin, 1948
(N 87); Derecho de sindicacin
y negociacin colectiva, 1949
Existen otras formas de motivar y capacitar a (N 98); Relaciones de trabajo
los profesores para que participen en el dilogo en la administracin pblica,
1978 (N 151); y Negociacin
sobre las reformas. La descentralizacin, de la colectiva, 1981 (N 154).
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204 / CAPTULO 4
Recuadro 4.24. Participacin del sindicato de profesores
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
de Tanzania en el planeamiento de la educacin bsica
Cuando la Repblica Unida de Tanzania elabor
el Plan general de mejoramiento del sector de
educacin y el Programa de fomento de la
enseanza primaria, tanto el gobierno como los
donantes consideraron en un comienzo que el
sindicato de profesores la Unin de Docentes
de Tanzania (TTU) participaba suficientemente en
esa actividad. Sin embargo, el sindicato aleg que
no participaba plenamente en todos los comits
tcnicos ni en el proceso de decisiones a nivel de
distrito. Esta diferencia de percepcin se debi a
la limitada capacidad del sindicato para poder
aceptar todas las invitaciones a participar en
autoridad respecto de los planes de estudio y la
pedagoga puede favorecer una participacin
mayor y ms directa de los docentes a nivel de
distrito o local, aunque, como lo muestra la
experiencia de Indonesia en los aos 90, no es
suficiente por s misma (Ratteree, 2004, pg. 11).
En el Recuadro 4.24 se muestra cmo los
distintos interesados descubrieron en la
Repblica Unida de Tanzania que era preciso
adoptar medidas complementarias.
Una leccin clave de la experiencia de Tanzania
es que los canales formales de comunicacin,
Recuadro 4.25. Negociacin y dilogo social
en el sistema educativo de Sudfrica
Cuando en 1994 lleg al poder el primer gobierno elegido
democrticamente, Sudfrica empez a regularizar las relaciones
laborales del sector pblico y estableci el Consejo de negociacin
de la funcin pblica, cuya finalidad era mejorar el bienestar de los
funcionarios y crear relaciones sanas entre el Estado, como patrn,
y sus empleados. El Consejo es adems un foro de dilogo y
negociacin colectiva. Para atender a las necesidades y condiciones
especficas de empleo de las distintas categoras de funcionarios, se
establecieron marcos de negociacin por sector, entre ellos el Consejo
de relaciones laborales en educacin. Los sindicatos de profesores
estn representados proporcionalmente, segn el porcentaje de
funcionarios que representan. Aunque los sueldos y las condiciones
de servicio son el tema principal de negociacin, el Consejo debate
adems el mejoramiento del sistema educativo a largo plazo. En esas
discusiones pueden participar protagonistas externos con objeto de
fijar objetivos comunes.
Fuente: Ratteree (2004).
el proceso y aportar su visin sobre la manera
de aplicar dicho Programa. En diversos seminarios
de dilogo sobre polticas, financiados por la OIT
y la UNESCO, se reunieron funcionarios importantes
con lderes sindicales nacionales y de distrito.
El sindicato cambi entonces su enfoque del anlisis
de polticas, cre un centro de coordinacin para
la estrategia de lucha contra la pobreza, ampli
su capacidad de investigacin, recapacit sobre
su posicin respecto de las cuestiones de educacin
y pobreza y fortaleci su capacidad de coordinacin
en esos campos.
Fuente: Ratteree (2004).
por importantes que sean, no son suficientes
para que se escuche a los docentes en el
proceso decisorio. Se requieren otras medidas
para superar los malentendidos y tener en
cuenta las opiniones de los lderes sindicales
locales y de distrito. Se debe consolidar la
capacidad de las organizaciones de docentes
para realizar trabajos de investigacin e innova-
cin y defender sus posiciones con respecto
a las polticas educativas. Tambin es necesario
un marco jurdico institucional para prever
el dilogo y resolver los litigios.
Los pases en los que se est consolidando
la democracia, como los de Europa Oriental
y Sudfrica en los aos noventa, se enfrentan
a una nueva dificultad: construir una cultura
de dilogo. El Recuadro 4.25 muestra cmo
Sudfrica realiz esa tarea.
Las organizaciones internacionales tienen
tambin como funcin prestar apoyo a los
organismos nacionales a nivel internacional o
local. Esta tendencia no est ni mucho menos
generalizada, pero el cambio se est perfilando
en forma de un dilogo frgil, pero muy
prometedor, en el que participan instituciones
financieras internacionales, donantes bilaterales,
organizaciones internacionales de profesores y
ONG. Desde 2002 el Banco Mundial ha venido
mejorando su dilogo con los sindicatos, como lo
muestra la participacin de stos en la prepara-
cin de los Documentos de Estrategia de Lucha
contra la Pobreza (DELP) en 23 pases (Egulu,
2004). Se determinaron las deficiencias de la
participacin de los sindicatos y se formularon

propuestas para mejorar no slo la cooperacin
del Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional con los sindicatos, sino tambin su
participacin en la preparacin de los DELP.
Cdigos deontolgicos91
En gran parte del anlisis anterior est implcito
el concepto de rendicin de cuentas y responsa-
bilidad que incumbe a toda persona encargada
de fomentar una educacin de calidad. En
algunos pases esta preocupacin ha dado lugar
a la elaboracin de cdigos deontolgicos.
Algunos se refieren a todo el sistema educativo,
mientras que otros estn centrados en los
docentes, pero en trminos generales sus
objetivos son:
vitalizar el compromiso, la dedicacin y
eficacia de los miembros de la profesin docente
y de los servicios de la educacin en general,
formulando un conjunto de normas ticas
reconocidas que todos deben respetar;
facilitar directrices en materia de auto-
disciplina, estableciendo normas de conducta
profesional;
granjearse la confianza y el apoyo de
la comunidad al profesorado, destacando
las responsabilidades sociales de ste.
En esos cdigos se suelen tratar cuestiones
como polticas de admisin, administracin de
docentes, condiciones de servicio del profeso-
rado y el personal en general, exmenes,
procedimientos de evaluacin y titularizacin,
y movilizacin y asignacin de los recursos
financieros y de otra ndole.
Por regla general, incumbe a los ministerios de
educacin hacer cumplir el cdigo deontolgico.
Algunos organismos especiales pueden
desempear una funcin de asesoramiento, por
ejemplo, la Federacin de Profesores de Ontario,
o bien un papel ms importante, como es el caso
del Consejo de Deontologa Educativa (Hong
Kong, China), encargado de que los profesores
respeten el cdigo. Otro ejemplo es el Consejo
General de Educacin de Escocia, organismo
autorregulador que est facultado para privar
a un docente del derecho de ejercer su profesin.
Esos cdigos pueden contribuir en gran medida
a mejorar el entorno escolar y, por lo tanto,
la calidad del aprendizaje. Adems, para que
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 2 0 5
la enseanza de normas y valores sea creble,
la propia escuela debe ser un lugar en el que
impere la honestidad.
En Bangladesh, India y Nepal se considera que
los cdigos deontolgicos influyen positivamente
en el compromiso, la conducta y el rendimiento
de los docentes y el personal de educacin y Para que la enseanza
contribuyen a reducir el absentismo de los de normas y valores
profesores.
sea creble, la propia
Esos cdigos funcionan menos bien si el escuela debe ser
personal no los conoce ni entiende, si no se un lugar en el que
conocen adecuadamente los procedimientos de impere la honestidad.
reclamacin o si no se dispone de la capacidad
suficiente para hacerlos cumplir. Algunos de
esos problemas se pueden resolver simplifi-
cando los cdigos e incrementando su
pertinencia, haciendo participar a los profesores
en su elaboracin y aplicacin para que los
hagan suyos, procurando que se difundan
ampliamente, mejorando los mecanismos para
tratar las reclamaciones e integrando en la
formacin inicial y el perfeccionamiento
profesional las cuestiones deontlogicas.
Las organizaciones de profesores desempean
una funcin activa en la promocin de la tica
profesional. La Internacional de la Educacin
y sus organizaciones miembros adoptaron en
2001 una declaracin sobre tica profesional92,
cuyos objetivos son sensibilizar a las normas
y la tica de la profesin, contribuir a aumentar
el grado de satisfaccin en el empleo, mejorar
la condicin y la autoestima del docente
e incrementar el aprecio de la profesin
en la comunidad.
Prevenir y combatir la corrupcin
Elaborar polticas para mejorar la educacin
es una cosa, pero garantizar su cumplimiento
es otra. Si se suprimen los derechos de
matrcula, pero se exigen otros pagos, si se
supone que los manuales son gratuitos, pero de
hecho se venden a precios elevados, no se estn
respetando los intereses de los educandos.93 91. Esta seccin se basa sobre
todo en el documento preparado
para este Informe por Hallak y
Es importante distinguir entre componendas Poisson (2004a). Para ms
informacin, vase
y corrupcin. La componenda es una forma www.unesco.org/iiep/eng/focus/
etico
menor de infraccin, que con frecuencia se debe
a circunstancias de fuerza mayor: si un profesor 92. La Internacional de la
Educacin adopt la Declaracin
se ausenta de vez en cuando porque su sueldo sobre tica profesional en su
tercer congreso mundial,
es tan bajo y aleatorio que necesita ingresos celebrado del 25 al 29 de julio
complementarios, no es un corrupto. Las compo- de 2001 en Jomtien, Tailandia.
nendas no se podrn erradicar con la simple 93. Vase Legure (2003).
2 0 0 5
206 / CAPTULO 4

Cuadro 4.13: Prcticas de corrupcin ms importantes en el sector y los pagos ilegales exigidos para la matrcula,
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

de la educacin junto con otros costos encubiertos, contribuyen

reas de planificacin o
administracin afectadas
Construccin de escuelas
Equipamientos, libros de
texto, alimentacin
Nombramientos/gestin de
docentes
Conducta de los docentes
Finanzas
Subvenciones (por ejemplo,
becas y subsidios)
Exmenes y ttulos
Sistemas de informacin
Fuente: Poisson y Hallak (2004b).
a que sea baja la tasa de escolarizacin y elevada
Prcticas de corrupcin
la de desercin escolar.95 Como esas prcticas
afectan por lo general a los ms pobres, corren
Fraude en las licitaciones pblicas
Malversacin de fondos
peligro la equidad en la educacin, as como la
Mapa escolar confianza pblica en el sistema educativo.
Fraude en las licitaciones pblicas
Malversacin de fondos Mientras que la pobreza y los sueldos bajos
Elusin de criterios dan lugar a componendas, parecen menos
Favoritismo evidentes las causas de la corrupcin, entre
Nepotismo las que posiblemente figuren las situaciones de
Soborno
monopolio y poder discrecional, una supervisin
Docentes fantasmas deficiente a todos los niveles, escasa informacin
Soborno para ingresos en las escuelas,
evaluaciones, exmenes, etc. pblica sobre las decisiones oficiales y falta de
transparencia respecto de la ayuda extranjera.
Distorsin de reglamentos y procedimientos
Exageracin de costes y actividades La ndole cada vez ms compleja del sector de
Opacidad de los flujos de fondos educacin debida a la descentralizacin, la
Favoritismo privatizacin y la subcontratacin ha abierto
Nepotismo nuevas oportunidades a la corrupcin. sta
Soborno
Elusin de criterios
puede adoptar muchas formas y afecta tanto
al acceso como a la calidad, segn se muestra
Venta de informacin
Favoritismo
en el Cuadro 4.13.
Nepotismo
Soborno Las tres mejores estrategias para combatir
Fraude
la corrupcin en la educacin son establecer
Manipulacin de datos y mantener sistemas reguladores, mejorar
Seleccin/censura de datos
la capacidad de gestin y lograr que todas
las partes interesadas hagan suyo el proceso
de gestin.

Establecer y mantener sistemas reguladores

Varios estudios represin, sino mejorando las polticas y, en
efectuados en los trminos ms generales, reduciendo la pobreza.
aos noventa La corrupcin no slo es ms grave, sino que
destacan la tiene mayores repercusiones en la calidad de
influencia negativa la enseanza. Varios estudios efectuados en
de la corrupcin los aos 90 destacan la influencia negativa
en el desarrollo de la corrupcin en el desarrollo econmico,
poltico y social.94 La corrupcin aumenta los
econmico, costos de las transacciones, reduce la eficacia
poltico y social. y calidad de los servicios, deforma el proceso
decisorio y mina los valores sociales. Los
sobornos en la contratacin y promocin de
los profesores suelen disminuir su calidad,
supone adaptar los marcos jurdicos centrn-
dolos an ms en la corrupcin (mediante
recompensas y castigos), elaborar normas y
criterios claros de procedimiento (por ejemplo,
en materia asignacin de fondos o compras),
elaborar cdigos deontolgicos (vase ms
arriba) y definir medidas bien orientadas, en
particular en materia de asignacin de fondos.
Fortalecer la capacidad de gestin supone
establecer mecanismos eficaces de control
contra el fraude, asegurarse de que se cumplen
los reglamentos aumentando la capacidad
institucional, y promover una conducta honesta.

94. Esta seccin se basa en gran medida en los debates y documentos

preparados por el IIPE para el Taller de expertos sobre tica y
corrupcin en educacin, celebrado el 28 y 29 de noviembre de 2001
en Pars. Vase adems Hallak y Poisson (2002).

95. Para un anlisis ms exhaustivo sobre la corrupcin en la

educacin, vanse Bray (2003), Eckstein (2003) y Legur (2003).

Para incrementar la responsabilizacin se
requiere establecer mecanismos descentra-
lizados y participativos, aumentar el acceso
a la informacin (en particular gracias a las
tecnologas de informacin y comunicacin) y
capacitar a la comunidad para que ejerza un
mayor control social.
Conclusiones
Las conclusiones esenciales de este captulo
son simples y reflejan el marco de polticas
para mejorar la calidad de la enseanza y
el aprendizaje (Grfico 4.1):96
Entender las distintas necesidades de los
educandos, en particular los afectados por
mltiples desventajas.
Dar prioridad al aula, puesto que en ella
se desarrolla el proceso didctico.
Prestar apoyo a reformas que se centran
en: resultados escolares; objetivos adecuados
y contenidos pertinentes; valores y compe-
tencias; tiempo lectivo suficiente y eficaz;
enseanza estructurada en el aula y centrada
en el alumno; y evaluacin destinada a mejorar
el aprendizaje.
Lograr un entorno favorable, con: buenos
materiales didcticos bien utilizados por
docentes; una infraestructura segura y sana;
profesores competentes y motivados; y escuelas
bien organizadas y bien dirigidas, habida cuenta
de que son las instituciones fundamentales para
mejorar la calidad.
Crear slidos sistemas de apoyo profesional
e infraestructuras de conocimientos.
Elaborar y mantener polticas de educacin
sanas, coherentes y a largo plazo, as como
un marco nacional, financieramente viable,
para las reformas relacionadas con la calidad.
P O L T I C A S PA R A M E J O R A R L A C A L I D A D / 2 0 7
Eliminar las barreras que se oponen a
la reforma, estableciendo asociaciones,
mejorando la responsabilizacin y combatiendo
la corrupcin.
Aunque la lista puede ser simple, hacerla
efectiva no lo es. Sin embargo, ninguna de estas
propuestas, sugerencias o estrategias es una
pura abstraccin. Todas reflejan prcticas de
muchos pases de todo el mundo. Pueden variar
su interpretacin, secuencia y jerarquizacin,
pero el conjunto de datos en los que se basa
el presente Informe, aunque es relativamente
limitado, muestra que todo es posible. El mbito
para mejorar la calidad de la educacin es
amplio y la competencia tcnica existe.
Lo urgente es la voluntad poltica, as como
los recursos necesarios para que se convierta
en realidad.
96. Un marco regional similar
figura en la Declaracin de La
Habana sobre apoyo, supervisin
y evaluacin, adoptada por los
ministros de educacin de
Amrica Latina y el Caribe en
relacin con el modelo de
seguimiento del Proyecto
Regional de Educacin para
Amrica Latina y el Caribe
(PRELAC). Se determinan cinco
ejes estratgicos: los contenidos
y las prcticas de la educacin
que permiten darnos un sentido
a nosotros mismos, a los dems
y al mundo en que vivimos; los
docentes y el fortalecimiento de
su participacin en los cambios
educativos, para que puedan
atender mejor a las necesidades
de aprendizaje; una cultura de
la escuela, convirtindola en
una comunidad participativa de
aprendizaje; una gestin de los
sistemas educativos, orientada
a lograr que sean ms flexibles
y brinden oportunidades eficaces
a lo largo de toda la vida; y
una responsabilidad social para
con la educacin, que genere
un mayor compromiso con
su fomento y sus resultados
(UNESCO-Santiago, 2003).
5
0
0
2
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
Daniel Leclair / REUTERS

Alumnos manifestndose
en 2002 ante el Ministerio de
Educacin de Honduras para
exigir una educacin de calidad.

248
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo 2 0 0 5

Captulo 6

Hacia la Educacin
para Todos: el imperativo
de la calidad
Slo se puede saber si un sistema educativo es de buena calidad,
o deficiente, determinando en qu medida alcanza sus objetivos.
De ah que las estimaciones sean diferentes, segn las instituciones
o grupos cuyos objetivos se consideren decisivos. Los objetivos de
los gobiernos, las organizaciones internacionales, las organizaciones
no gubernamentales, los docentes, las familias y los alumnos no
siempre concuerdan. No obstante, la mayora de todos estos grupos
estiman que los objetivos de la educacin comprenden dos elementos
por lo menos: el primero es la mejora de las competencias cognitivas,
que es el objetivo universal y permanente de todo sistema educativo;
el segundo estriba en el hecho de que todas las sociedades consideran
que la educacin est llamada a fomentar comportamientos, actitudes
y valores que se estiman necesarios para el civismo y la participacin
efectiva en la vida de la comunidad. Los conjuntos de competencias no
cognitivas varan en funcin de las culturas y los niveles de desarrollo.
Por consiguiente, algunos aspectos de la calidad de la educacin estn
siempre arraigados en el contexto local.

249
2 0 0 5
250 / CAPTULO 6
A
lgunos atributos del proceso de
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
aprendizaje de alta calidad han
cobrado una posicin independiente
en el contexto de la definicin de la
calidad de la educacin. Se trata
sobre todo de la necesidad de que los sistemas
educativos sean equitativos, integradores y
adaptados a las situaciones locales. All donde
el acceso al proceso educativo, o este proceso
en s mismo, se caracteriza por la desigualdad
entre los sexos o la discriminacin contra grupos
especficos por motivos tnicos o culturales, se
conculcan los derechos de las personas y los
Los sistemas grupos en cuestin. Los sistemas educativos que
educativos que no respetan los derechos humanos no se pueden
considerar que sean de alta calidad. Esto
no respetan los significa tambin que todo progreso hacia la
derechos humanos equidad constituye una mejora de la calidad.
no se pueden
considerar que La posicin de los dems aspectos del proceso
sean de alta educativo es ms controvertida. Aunque haya un
acuerdo prcticamente universal sobre la defini-
calidad. cin de las competencias cognitivas, no se puede
decir que stas sean culturalmente neutras.
Adems, todava se dista mucho de llegar a un
acuerdo sobre la mejor manera de ensearlas
y aprenderlas. Por ejemplo, aunque la mayora
de los expertos por no decir la totalidad estn
de acuerdo en considerar que el aprendizaje
memorstico es un ndice de la mediocridad de
un sistema educativo, sigue habiendo polmicas
entre los que estn a favor de una enseanza
estructurada y los que son partidarios de plante-
amientos educativos ms centrados en el nio.
En principio, estas cuestiones se pueden resolver
de manera emprica, por ejemplo tratando de
determinar qu mtodos de organizacin de la
clase y qu conductas de los docentes funcionan
mejor en diferentes contextos. Sin embargo,
las indicaciones de que se dispone a este
respecto suelen ser ms ambiguas de lo que
cabra desear. Adems, la situacin se hace
todava ms compleja en el caso de la educacin
de adultos.
No obstante, por regla general, las apreciaciones
sobre la calidad de la educacin dependen de
saber cul es su rendimiento intrnseco en
cuanto proceso y cul es su eficacia a la hora
de crear las competencias cognitivas y no
cognitivas deseadas. En este ltimo captulo, se
recogen los principales argumentos y elementos
de apreciacin presentados en el presente
1. Las cifras corresponden Informe sobre estas cuestiones, y se plantean
a 2001, salvo que se indique
lo contrario. interrogantes sobre las repercusiones que stas
tienen en las perspectivas de mejorar los
sistemas educativos, especialmente en los
pases de bajos ingresos. Antes de abordar esos
aspectos, se hace una breve evaluacin de los
progresos realizados hacia la consecucin de
cada uno de los objetivos de la EPT.
Progresos hacia la consecucin
de cada uno de los objetivos
de la EPT
El ndice de Desarrollo de la Educacin para
Todos (IDE) ofrece una evaluacin cuantitativa
sumaria sobre el grado en que los distintos
pases estn alcanzando cuatro de los seis
objetivos de la Educacin para Todos, a saber: la
Enseanza Primaria Universal (EPU), la paridad
entre los sexos, la alfabetizacin y la calidad1.
El IDE nos muestra que el dficit masivo de
educacin se sigue concentrando en el frica
Subsahariana, algunos Estados rabes y la
regin de Asia Meridional y Occidental. En
Amrica Latina y el Caribe, Asia Oriental y el
Pacfico y Asia Central, es necesario todava
realizar esfuerzos considerables para alcanzar
esos objetivos. En cambio, la mayora de los
pases de Amrica del Norte y Europa Occidental,
as como de Europa Central y Oriental, los han
alcanzado ya o van por buen camino para
conseguirlo. Los progresos realizados entre 1998
y 2001 fueron muy extensos a nivel mundial, pero
no universales: el valor del ndice aument en
casi las tres cuartas partes de los 74 pases
sobre los que se dispone de datos para esos dos
aos. Cabe sealar adems que, en el grupo
formado por esos 74 pases, el promedio de
aumento del valor del IDE durante ese periodo
no fue muy elevado, ya que se cifr en algo ms
de un 2%. En cambio, en algunos pases de bajos
ingresos que todava distan mucho de lograr la
EPT, hubo aumentos importantes de un 15% o
ms, registrndose en algunos casos mejoras
con respecto a cada uno de los objetivos
medidos. Esto demuestra que incluso en los
pases ms pobresse puede progresar rpida-
mente hacia la consecucin de la EPT, con tal de
que haya voluntad para ello y polticas adecuadas.
Objetivo 1 - AEPI. Por lo que respecta a los
servicios de atencin y educacin de la primera
infancia, los progresos realizados desde 1998
han sido lentos y se han registrado sobre todo en
pases que ya contaban con niveles de escolari-
zacin considerables. El promedio de duracin
 H A C I A L A E D U C A C I N P A R A T O D O S : E L I M P E R AT I V O D E L A C A L I D A D / 2 5 1
de la participacin en los programas de AEPI va
de 0,3 ao en el frica Subsahariana a 2,2 aos
en Amrica del Norte y Europa Occidental. Ese
promedio es inferior a un ao en la mayora de
los pases en desarrollo, exceptuados los de
Amrica Latina y el Caribe.
Objetivo 2 - EPU. El desarrollo de la escolariza-
cin se plasma en una lenta disminucin del
nmero de nios sin escolarizar que estn en
edad de cursar estudios primarios. Ese nmero
ha disminuido, pasando de 106,7 millones en
1998 a 103,5 millones en 2001. El ritmo de
disminucin es insuficiente para lograr la univer-
salizacin de la enseanza primaria de aqu a
2015. De hecho, entre el centenar largo de pases
sobre los que se dispone de datos relativos tanto
a la Tasa Bruta de Escolarizacin (TBE) como a
la Tasa Neta de Escolarizacin (TNE) y que
poseen TNE inferiores al 95%, haba ms de
cuarenta en los que la TBE y la TNE eran a la vez
inferiores al 100% y al 90%, lo cual pone de
relieve que necesitaban incrementar la
capacidad de sus sistemas educativos. Media
docena de pases del frica Subsahariana tienen
todava TNE inferiores al 50%. No obstante, se
registra una cierta convergencia ya que las TNE
han aumentado por regla general all donde eran
inferiores al 70% en 1990. Al mismo tiempo, la
finalizacin de los estudios primarios sigue
constituyendo un serio motivo de preocupacin
porque las escolarizaciones tardas siguen
siendo frecuentes, las tasas de supervivencia en
5 grado son bajas (por debajo de un 75% en 30
de los 91 pases sobre los que se dispone de los
datos necesarios) y las repeticiones de curso
abundan (en 2001, ms del 10% de los alumnos
repetan un ao en un tercio de los 81 pases
sobre los que se dispone de datos).
Objetivo 3 Competencias necesarias para
la vida cotidiana. El desarrollo de estas compe-
tencias es un nexo fundamental entre la
educacin y la economa. Aunque es difcil
efectuar el seguimiento de ese desarrollo en
el plano mundial, las experiencias nacionales
muestran que las inversiones y la participacin
en este mbito son escasas por no decir
marginales y que los servicios ofrecidos son
de tipo muy diverso.
Objetivo 4 - Alfabetizacin. Unos 800 millones de
adultos es decir, el 18% de la poblacin adulta
del mundo eran analfabetos en 2002. Un 70% de
los adultos analfabetos se concentraban en
nueve pases, en cabeza de los cuales se
situaban la India (33%), China (11%), Bangladesh
(7%) y Pakistn (6%). La realizacin del Objetivo 4
depende fundamentalmente de las polticas que
se apliquen en estas cuatro naciones. Cabe
sealar que tanto India como China han
realizado grandes progresos a lo largo de los
aos noventa.
Objetivo 5 Paridad entre los sexos. Siguen
muy extendidas las disparidades en materia
de escolarizacin y aprovechamiento escolar
en perjuicio de las nias y mujeres. Casi dos
tercios de los analfabetos adultos del mundo
(64%) son mujeres. El valor del ndice de paridad
entre los sexos en la enseanza primaria es de
0,63 en Asia Meridional Occidental, 0,69 en los
Estados rabes y 0,77 en el frica Subsahariana.
La situacin va mejorando lentamente, aunque
los progresos realizados en el decenio de 1990
hayan sido muy desiguales: en 2001, el 57% de
los nios sin escolarizar en edad de cursar la
enseanza primaria eran nias (ms del 60% La cantidad
en los Estados rabes y Asia Meridional y y calidad en
Occidental), en comparacin con un 60% en
1998; y en 71 de los 175 pases sobre los que se
la educacin son
dispone de datos el ndice de paridad entre los complementarias,
sexos en las TBE de la enseanza primaria era pero no
inferior a 0,97. La tasa de supervivencia escolar intercambiables.
de las nias matriculadas en la enseanza
primaria es superior a la de los varones, y sin
embargo son menos numerosas que stos en
la enseanza secundaria. Las disparidades entre
los sexos son ms acusadas en la enseanza
secundaria y la superior. En 2001, de los
83 pases en desarrollo sobre los que se dispone
de datos, la mitad haba logrado la paridad entre
los sexos en las TBE de la enseanza primaria,
una quinta parte en la secundaria, y solamente
menos de cuatro en la superior.
Objetivo 6 Calidad. Los progresos realizados en
la calidad de la educacin (Captulo 3) se evalan
examinando cmo han evolucionado los recursos
puestos a disposicin de las escuelas, la disponi-
bilidad de los docentes y el aprovechamiento
escolar, tal como lo miden los tests de
competencias cognitivas. Por lo que respecta a
los dos primeros aspectos,2 una de las conclu-
siones ms importantes es que la cantidad y
calidad en la educacin son complementarias,
pero no intercambiables. En efecto, los pases
que ms lejos se hallan de alcanzar los Objetivos
1 a 5 son tambin los que distan ms de cubrir 2. El tercer aspecto se trata
el Objetivo 6 relativo a la calidad. No obstante, en una seccin posterior.
2 0 0 5
252 / CAPTULO 6
puede ocurrir que algunos pases se vean
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
confrontados a efectuar una eleccin entre la
ampliacin de la cobertura del sistema educativo
y la mejora de su calidad, o entre distintos
aspectos de la calidad.
En los pases ricos que han alcanzado los
objetivos de la EPT, el gasto pblico dedicado a la
educacin representa una parte ms importante
del PIB que en los pases ms pobres, donde es
necesario desarrollar unos sistemas escolares
con financiacin escasa y cobertura insuficiente.
Por ejemplo, el promedio del gasto pblico en la
En Uganda, regin de Amrica del Norte y Europa Occidental
la incidencia asciende a un 5,2%, mientras que en la India
alcanza un 4,1%, en el frica Subsahariana un
del VIH/SIDA ha 3,3% y en Asia Oriental y el Pacfico un 3,9%.
disminuido mucho Las tendencias registradas entre 1998 y 2001 no
en los ltimos presentan rasgos particulares: el gasto pblico
aos entre las ha aumentado o disminuido espectacularmente
personas que en varios pases en desarrollo.
cursaron la Correlativamente, la Proporcin de Alumnos por
enseanza Docente (PAD) es baja en los pases donde la
primaria o escolarizacin es elevada (en Amrica del Norte
secundaria. y Europa Occidental, Europa Central y Oriental y
Asia Central las PAD son inferiores a 20/1), pero
alcanza cifras elevadas all donde la escolariza-
cin es insuficiente, especialmente en el frica
Subsahariana y Asia Meridional y Occidental. En
estas ltimas regiones, las PAD son superiores
a 35/1, e incluso rebasan la proporcin de 55/1
en varios pases africanos. Entre 1990 y 2001,
el promedio regional en el frica Subsahariana
pas de 40/1 a 44/1, mientras que en Asia
Meridional y Occidental permaneci estable en
torno a la proporcin 40/1. Algunos pases
sobre todo en el frica Austral tienen que
afrontar el desafo suplementario de la epidemia
del sida. En Zambia, por ejemplo, ms de
800 maestros de primaria murieron del sida en
2000, lo cual representa la mitad del total de los
nuevos maestros formados ese mismo ao.
La calidad de los docentes, que es un elemento
fundamental, sigue siendo insuficiente en
muchos pases en desarrollo. Las calificaciones
exigidas para ejercer la docencia en la
enseanza primaria son muy variables en
26 pases del frica Subsahariana, por ejemplo,
oscilan entre 12 y 17 aos de estudios y adems
estas normas no se suelen cumplir. Por otra
parte, el reparto de los docentes es muy
desigual dentro de cada pas y a las regiones
ms desfavorecidas se les asignan, por regla
general, los docentes menos formados.
No obstante, las calificaciones formales tienen
menos importancia que las competencias
prcticas y la conducta de los docentes. Hay
datos que confirman que, en muchas regiones
del mundo, estn bastante extendidos tanto
el absentismo de los docentes como su falta
de dominio de los programas de estudio.
Cul es el valor de
una educacin de calidad?
Est suficientemente demostrado que los bene-
ficios de la educacin para las personas y la
sociedad son tanto mayores cuanto mejor es
la calidad de la educacin. Por ejemplo, los
mejores resultados escolares tal como se
miden por las puntuaciones conseguidas por
los alumnos en los tests de aprovechamiento
escolar guardan una estrecha relacin con
la obtencin de ingresos ms elevados en el
mercado de trabajo. Por consiguiente, las
diferencias en la calidad de la educacin parecen
indicar diferencias de productividad entre los
trabajadores. Adems, en el caso de los traba-
jadores de los pases en desarrollo, las
repercusiones de la calidad de la educacin en
los salarios parecen ser mayores que en el caso
de los trabajadores de sociedades ms indus-
trializadas. Algunos trabajos de investigacin
empricos han demostrado que una educacin de
calidad mejora el potencial econmico nacional.
Una vez ms, la calidad de la mano de obra
medida tambin por las puntuaciones obtenidas
en los tests parece ser un importante factor
determinante del desarrollo econmico y, por
lo tanto, de la capacidad de los gobiernos para
disminuir la pobreza.
Estos beneficios no se derivan solamente
del desarrollo cognitivo que la educacin
trae consigo. Es evidente que la honradez,
la fiabilidad, la determinacin y la aptitud para
dirigir, as como la disposicin para trabajar
en el seno de las jerarquas de la vida moderna,
constituyen caractersticas valorizadas por la
sociedad. Estas competencias las proporciona
y mantiene, en parte, el sistema escolar.
Asimismo, est demostrado que los varones
inteligentes pero indisciplinados, inconstantes
y poco fiables que han desertado el sistema
educativo no slo obtienen menos ingresos que
los que poseen un mismo nivel de aptitud y han
adquirido conocimientos en la escuela, sino que
 H A C I A L A E D U C A C I N P A R A T O D O S : E L I M P E R AT I V O D E L A C A L I D A D / 2 5 3
adems la diferencia entre unos y otros se
mantiene despus de la escolaridad. Las
escuelas que fomentan la adquisicin de estas
caractersticas con mayor xito que otras
aportan ms ventajas a los individuos que
frecuentan sus aulas. Algunas escuelas tratan
tambin de fomentar la creatividad, la origina-
lidad y el rechazo de las injusticias, que son
competencias no cognitivas que pueden ayudar a
los individuos a impugnar las jerarquas sociales
y transformarlas, en vez de aceptarlas. La
adquisicin de estas competencias es tambin
un resultado importante de una educacin de
calidad que redunda en beneficio general de la
sociedad, independientemente de cules sean
sus repercusiones en los ingresos personales.
Una educacin de calidad tiene tambin efectos
en otros aspectos de la conducta de las personas
que pueden acarrear beneficios considerables a
la sociedad. Es de sobra sabido que la adquisi-
cin sobre todo, por parte de las mujeres de
las aptitudes necesarias para leer, escribir y
contar tiene una repercusin en las conductas
en materia de procreacin. Recientemente, se
ha puesto de manifiesto que las competencias
cognitivas necesarias para efectuar opciones con
conocimiento de causa, en lo que respecta a los
riesgos y conductas relacionados con el VIH/SIDA,
guardan una relacin estrecha con los niveles
de instruccin y alfabetizacin. En Uganda, por
ejemplo, la incidencia del VIH/SIDA ha disminuido
mucho en los ltimos aos entre las personas
que cursaron la enseanza primaria o
secundaria, mientras que los ndices de infeccin
se han mantenido estables entre los individuos
que no han recibido instruccin alguna. Al
parecer, las escuelas de mejor calidad propor-
cionan un nivel de conocimientos ms elevado,
que incrementa las competencias necesarias
para tratar y asimilar la informacin relativa al
VIH/SIDA procedente de fuentes muy diversas.
La mejora de la adquisicin de conocimientos
guarda tambin una relacin muy estrecha con
las posibilidades de asistir a la escuela por un
lapso de tiempo ms prolongado. As, en los
sistemas escolares de mejor calidad los ndices
de desercin escolar y repeticin de curso tienden
a ser ms bajos que en los de menor calidad.
La ventaja potencial de este fenmeno no es
despreciable, ya que en el caso de escuelas con
funcionamiento deficiente e ndices de repeticin
de curso elevados se pueden autofinanciar en
gran medida algunas mejoras de la calidad de
la educacin, teniendo en cuenta que pueden
reducir el promedio de duracin de la escola-
ridad de los alumnos que terminen sus estudios.
La calidad de la educacin influye de todas esas
maneras en el ritmo de enriquecimiento de las
sociedades, en el grado en que los individuos
pueden mejorar su eficacia, productividad e
ingresos personales, y en los medios por los
que la sociedad puede llegar a ser ms equita-
tiva y menos vulnerable a las enfermedades y
carencias en materia de salud. Por consiguiente,
la calidad de la educacin influye considerable-
mente en las perspectivas de realizacin de todo
un amplio conjunto de objetivos personales y
metas del desarrollo.
La cantidad no basta
Desde la perspectiva de las polticas educativas, Las evaluaciones
el hecho de centrarse simplemente en alcanzar nacionales e
los objetivos cuantitativos de la EPU no permitir
lograr la EPT por la siguiente razn fundamental:
internacionales
en muchas regiones del mundo se sigue dando demuestran que
una enorme disparidad entre la cantidad de los niveles de
alumnos que se gradan y el nmero de aprovechamiento
graduados que consiguen dominar un mnimo escolar son bajos
de competencias cognitivas. En esas circunstan-
cias, y habida cuenta de la relacin demostrable
en los pases con
que se da entre la adquisicin de conocimientos ingresos bajos
y las mltiples ventajas de la educacin bsica, o medios.
cabe decir que una proporcin considerable de
los que acuden a la escuela no saca provecho
de su escolarizacin.
Las evaluaciones nacionales e internacionales
demuestran que los niveles de aprovechamiento
escolar son bajos en los pases con ingresos
bajos o medios. En siete pases del frica
Meridional participantes en el estudio del
SACMEQ (1995-1998), de los alumnos de
6 grado de primaria examinados slo
alcanzaron el nivel deseable en lectura el 1%
al 37%, mientras que el 22% al 65% fueron
clasificados en el nivel mnimo. Seis de esos
pases volvieron a participar en el estudio en
2000-2001 y se pudo comprobar que, en la mitad
de ellos, el nivel de aprovechamiento escolar
haba disminuido considerablemente. En seis de
los pases africanos de habla francesa que
fueron objeto del estudio del PASEC (1996-2001),
entre el 14% y el 43% de los alumnos de 5
grado obtuvieron resultados bajos en francs
y matemticas. En siete pases de ingresos bajos
2 0 0 5
254 / CAPTULO 6

o medios participantes en el estudio PIRLS ejemplo, si bien el 90% de los nios estaban
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo

(2001), el 44% al 84% de los alumnos de 4 grado
obtuvieron puntuaciones que se situaban el
cuartil inferior de la Escala Internacional de
Competencia de Lectura, en comparacin con
el 2% al 23% de los alumnos de once pases
con ingresos elevados. Por ltimo, el estudio
del PISA (2000-2002), relativo a 35 pases de
ingresos elevados o medios, puso de manifiesto
que el 18% de los alumnos de 15 aos obtuvieron
en lectura puntuaciones iguales o inferiores al
nivel 1, que indica la posesin de competencias
muy limitadas. En esos pases, las disparidades
regionales y socioeconmicas estn muy
extendidas.
El cuadro 6.1 ilustra la magnitud de este
problema en un grupo de naciones africanas y
un pas de Amrica Latina. En efecto, pese a que
las TNE son elevadas en muchos de esos pases,
slo una escasa proporcin de alumnos que
terminan la enseanza primaria logra adquirir
el nivel mnimo de competencias establecido
por los gobiernos nacionales. En Malawi, por
escolarizados en primaria a mediados de los
aos noventa, solamente un 30% aproximada-
mente lograba mantenerse hasta el 5 grado,
y slo un 7% de los alumnos de 6 grado
cumplan con las normas mnimas aceptables en
materia de lectura. Esto indica que el hecho de
que la TNE alcanzase por ese entonces un 70%
en Malawi parece ser irrelevante con respecto a
la cuestin de saber si el escolar medio obtena
un provecho por mnimamente aceptable que
fuese de su asistencia a la escuela primaria.
Aunque Malawi constituya en cierto modo un
caso extremo, en todos los pases que figuran en
el cuadro menos de un tercio de los nios, por
trmino medio, alcanzaban los niveles mnimos
de dominio de conocimientos en los grados 4 y
5, pese a que el promedio de la TNE en esos
pases se cifraba en un 65%. Una poltica de esos
pases orientada exclusivamente a conseguir que
el ndice de la TNE fuese del 100% equivaldra
por lo menos a corto plazo a no tener en
cuenta las necesidades de aprendizaje de los
nios ya escolarizados y, por consiguiente,

Cuadro 6.1: Indicadores cuantitativos y cualitativos de la escolarizacin en primaria

% de nios
escolarizados en un % de nios % de nios TNE en primaria
momento cualquiera supervivientes que han alcanzado en el periodo
Estudio Pases Cohorte (6-14 aos)1 en 5 grado2 un dominio mnimo3 anterior al test4
SACMEQ (1995)
Test de lectura Malawi 100 91 31 (34) 7 (22) 69
en 6 grado Mauricio 100 99 98 (99) 52 (53) 99
Namibia 100 97 74 (76) 19 (26) 84
RU de Tanzania 100 87 70 (81) 18 (26) 54
PIRLS (2001)
Test de lectura Colombia 100 98 60 (61) 27 (45) 87
en 4 grado Marruecos 100 99 77 (78) 59 (77) 81
PASEC (mediados del decenio de 1990)
Test de francs Burkina Faso 100 35 25 (72) 21 (83) 28
en 5 grado Camern 100 88 45 (51) 33 (73) 73
Cte dIvoire 100 65 45 (70) 38 (84) 49
Guinea 100 48 32 (66) 21 (65) 36
Madagascar 100 78 31 (40) 20 (64) 63
Senegal 100 48 42 (87) 25 (59) 51
Togo 100 82 49 (60) 40 (81) 66
Notas y fuentes:
1. Los datos corresponden al ao ms prximo al de la realizacin del test en cada pas. Banco Mundial, 2004.
2. El porcentaje de la cohorte superviviente en 5 grado se calcula multiplicando la tasa de supervivencia en 5 grado (entre parntesis) por el porcentaje de nios escolarizados en un
momento cualquiera. Para los pases participantes en los estudios del SACMEQ I y del PASEC, las tasas de supervivencia correspondientes al ao del test o al ms prximo se han
extrado del CD-Rom de la Evaluacin de la EPT en el Ao 2000, y para los pases participantes en el estudio PIRLS del Cuadro 7 del Anexo Estadstico.
3. El porcentaje de los alumnos que han alcanzado el nivel de dominio deseado se ha calculado multiplicando el porcentaje (entre parntesis) de nios participantes en el test que han
cumplido con las normas mnimas exigidas por el porcentaje de nios supervivientes en 5 grado. Los criterios utilizados para saber si un alumno cumple con las normas mnimas exigidas
son diferentes en cada estudio y, por consiguiente, no son comparables (vase el recuadro 3.8). Para los pases participantes en el estudio del SACMEQ I, los datos se han extrado de:
Kulpoo (1998); Machingaidze, Pfukani y Shumba (1998); Milner y otros (2001); Nassor y Mohammed (1998); Nkamba y Kanyika (1998); Nzomo, Kariuki y Guantai (2001); y Voigts (1998).
Para los pases participantes en los estudios del PASEC y del PIRLS, los datos se han extrado de Bernard (2003) y Mullis y otros (2003), respectivamente.
4. Se han calculado los promedios de cada pas utilizando los datos correspondientes a los aos disponibles. Para los pases participantes en los estudios del SACMEQ I y del PASEC,
los datos se han extrado del CD-Rom de la Evaluacin de la EPT en el Ao 2000, y para los pases participantes en el estudio PIRLS del Cuadro 5 del Anexo Estadstico.
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a hacer que una mayora sustancial de stos
se viesen privados de los beneficios ms
importantes de su escolarizacin.
Los principales factores
determinantes de una mejor
calidad de la educacin
No resulta fcil definir cules son los mejores
medios para mejorar los resultados del aprendi-
zaje, y se ha recurrido a mtodos muy diferentes
para conseguirlo. El proceso del aprendizaje es
muy complejo, pero su mdula es la relacin
entre los educandos y los docentes. El aprendi-
zaje es ms armnico cuando se da una
correlacin estrecha entre los valores y objetivos
de estos dos grupos. No obstante, la relacin
est muy condicionada por los recursos puestos
a disposicin de las escuelas, los objetivos de
sus planes de estudios y las prcticas pedag-
gicas aplicadas. Los datos examinados en el
presente informe suministran una serie de
indicaciones generales sobre estas cuestiones,
que son confirmadas por los resultados de
diversos trabajos de investigacin con enfoques
diferentes.
La investigacin emprica no valida ninguna teora
general sobre lo que determina la calidad de
la educacin. Muchos enfoques basados en el
pensamiento econmico tradicional parten de
la hiptesis de que existe una analoga operativa
entre la escuela y la fbrica, en el sentido de
que los docentes y los alumnos transforman
de manera bastante uniforme un conjunto de
insumos aportados al sistema educativo en un
conjunto de productos. Sin embargo, no han sido
muy concluyentes los intentos de evaluar en qu
medida la modificacin de la composicin de los
insumos influye en los productos, a fin de deter-
minar cules son los instrumentos de la poltica
de educacin ms eficaces en relacin con su
costo para mejorar la calidad.
Los resultados relativos a los pases con
economas ms desarrolladas, donde la dispo-
nibilidad de datos es mayor por regla general,
inducen a pensar que a veces es til incrementar
los recursos puestos a disposicin de las
escuelas, aunque parece ser que esto no resulta
eficaz a menudo. En muchos pases de la OCDE,
las puntuaciones conseguidas en los tests no
han aumentado desde hace varios decenios,
a pesar de que el gasto real por alumno se ha
incrementado considerablemente. Esto se
debe en cierta medida a que esas sociedades
se han enriquecido y a que el incremento del
gasto refleja, en parte, el aumento consiguiente
de las remuneraciones reales en el sector
de la educacin. Es probable que, con respecto
a las dems profesiones, las remuneraciones
de las personas que trabajan en la educacin
(en bastantes casos han disminuido) estn ms
intrnsecamente vinculadas a la evolucin de la
productividad en el sector. La ley del rendimiento
decreciente tambin desempea probablemente El proceso
un papel, una vez que se ha alcanzado un del aprendizaje
determinado nivel de recursos (y, probablemente
tambin, un determinado promedio de adquisi-
es muy complejo,
cin de conocimientos). pero su mdula
es la relacin
Por lo que respecta a los pases en desarrollo, entre los educandos
los resultados parecen ser ms positivos. En y los docentes.
efecto, una mayora de los estudios que han
puesto de manifiesto correlaciones significativas
induce a pensar que la adquisicin de conoci-
mientos tal como se mide en los tests
normalizados aumenta con el incremento
del gasto por alumno, de la formacin de los
docentes y de las instalaciones escolares.
Tal como cabra esperar, en los pases de bajos
ingresos donde los recursos escasean los
insumos adicionales parecen surtir efecto.
No obstante, incluso en esos pases, los
resultados irrefutables son escasos y los
problemas tcnicos planteados por su inter-
pretacin son considerables.
Un conjunto cada vez mayor de estudios experi-
mentales proporciona indicaciones que ponen
de manifiesto la existencia de una correlacin
ms estrecha entre los recursos y los resultados
de las escuelas. Esos estudios, que se estn
llevando a cabo cada vez ms en los pases de
bajos ingresos, nos muestran que el nivel de
adquisicin de conocimientos ha mejorado
considerablemente con el suministro de libros
de texto y otro material pedaggico (Filipinas y
Kenya), la reduccin del nmero de alumnos por
maestro (India, Israel y Sudfrica), y la oferta de
una enseanza compensatoria agradable para
los nios e impartida por personal paraescolar
contratado a nivel local (India). En el plano
metodolgico, esos estudios son superiores a los
basados en el enfoque de la funcin produccin
y dan motivos para pensar que los recursos son
extremadamente importantes para la calidad
de la educacin, sobre todo en los contextos en
que son escasos.
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256 / CAPTULO 6
Evidentemente, las escuelas no son fbricas
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
que elaboran productos con arreglo a una
frmula de fabricacin y una modalidad tcnica-
mente determinista. Su eficacia depende
esencialmente del propio proceso educativo,
en el que docentes y alumnos utilizan los
insumos disponibles y actan en relacin
mutua de manera creativa. Admitiendo esta
realidad, una corriente importante de la investi-
gacin ha estudiado el proceso educativo,
especialmente en las escuelas, para determinar
cules son los xitos y que enseanzas pueden
sacarse de ellos.
Esta investigacin sobre la eficacia de la
escuela muestra que los centros docentes de
primaria que logran xitos son los que se
caracterizan por una direccin firme y un entorno
El dominio que estructurado de la escuela y las aulas, as como
tengan los por docentes que se centran en los elementos
bsicos del plan de estudios, tienen puestas
docentes de la grandes esperanzas en el potencial y
materia enseada, rendimiento de sus alumnos, someten a stos
su aptitud para a evaluaciones frecuentes y les mantienen
expresarse informados sobre sus resultados. En los pases
oralmente, las ricos, este tipo de estudios slo explica una
proporcin relativamente escasa de las
esperanzas puestas variaciones en la adquisicin de conocimientos.
en sus alumnos y Sin embargo, en los pases en desarrollo, los
su propia pasin resultados de esos estudios y la calidad de los
por el aprendizaje docentes son factores que contribuyen a la
son factores mejora de los resultados de los alumnos.
importantes de la
Por lo que respecta a los docentes, est
calidad de la demostrado que la forma en que utilizan el
educacin. tiempo tiene repercusiones importantes en los
resultados del aprendizaje. Vigilar los progresos
de los alumnos exige dedicar energas y ms
tiempo del empleado en la enseanza
propiamente dicha. Es ineficaz agrupar a los
alumnos en clases totalmente constituidas
en funcin de sus aptitudes, especialmente
en el caso de los nios menos dotados, pero
agruparlos para la competencia especfica
enseada s es eficaz, especialmente en lectura
y matemticas. El dominio que tengan los
docentes de la materia enseada, su aptitud
para expresarse oralmente, las esperanzas
puestas en sus alumnos y su propia pasin
por el aprendizaje son factores importantes
de la calidad de la educacin.
Otras indicaciones suministradas por los
trabajos de investigacin sobre la eficacia
de la instruccin confirman estos resultados.
Esas indicaciones inducen a pensar que,
en las estrategias de mejora de la calidad
y de reforma del sistema educativo, son
componentes tiles los enfoques pedaggicos
estructurados que aportan un enfoque
sumamente ordenado de las tareas del
aprendizaje: objetivos de aprendizaje claros,
iniciacin por etapas a los nuevos materiales,
explicaciones claras, control peridico de la
comprensin, margen de tiempo dado a los
alumnos para pongan en prctica las nuevas
competencias, realizacin completa de las
tareas de aprendizaje, tests realizados con
frecuencia e informacin sobre sus resultados.
La suma de estos factores conduce a un
programa ambicioso de reforma, especialmente
en los pases de bajos ingresos, donde el
nmero de alumnos por clase es demasiado
numeroso y donde los docentes apenas han
recibido ms educacin formal que sus
alumnos. Sin embargo, algunos pases han
logrado aplicar la totalidad o la mayora de
esos elementos, lo cual ha tenido a menudo
repercusiones notables en la calidad del
aprendizaje en sus escuelas. Los estudios
sobre las experiencias de los pases que han
cosechado xitos en este mbito indican que el
denominador comn de stos es la importancia
fundamental que conceden a la calidad de la
profesin docente en el plano de la formacin,
el apoyo, las normas de contratacin y la
remuneracin con respecto a otros grupos
profesionales. Las experiencias de estos pases
parecen indicar tambin que las reformas
logradas en el mbito de la calidad exigen
que el gobierno desempee un papel directivo
importante. En todos los casos, se observa una
continuidad de la poltica aplicada a lo largo de
decenios, independientemente de los cambios
de rgimen. As, una visin slida a largo plazo
de la educacin en la que la calidad sea un
leitmotiv permanente parece ser un
ingrediente esencial. Las formas en que se
puede llegar a edificar un compromiso de este
tipo dependen del contexto y no se pueden
universalizar tilmente. No obstante, se pueden
sacar muchas enseanzas de un estudio a un
nivel ms minucioso de los enfoques de las
prcticas ms idneas. Esas enseanzas se
examinan en la siguiente seccin, que tiene
por objeto exponer cules son las posibilidades
ms importantes de mejorar la calidad de
la educacin, en funcin de modalidades
adaptadas a los pases ms pobres.
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Polticas para mejorar
el aprendizaje
A juzgar por las declaraciones generales sobre
sus polticas de educacin, la mayora de los
gobiernos admiten la importancia que reviste la
mejora de la calidad de sus sistemas educativos.
La mayora de ellos son tambin objeto de
presiones por parte de alumnos, padres,
empleadores y educadores no slo para que
amplen las posibilidades de educacin, sino
tambin para que hagan funcionar mejor los
centros docentes y los programas de enseanza.
Sin embargo, los gobiernos de los pases de
bajos ingresos y los de otros pases sometidos
a restricciones financieras tienen que afrontar
disyuntivas difciles. Cuando la escolarizacin es
escasa, acceder a las demandas de ampliacin
del sistema educativo aplicando el esquema
ms de lo mismo puede conducir a un agrava-
miento de la presin ejercida sobre la
disponibilidad de los recursos. Por otra parte,
pueden resultar sumamente onerosos los costos
en el plano de los recursos humanos, materiales
y financieros exigidos por una mejora de la
calidad de tipo integrado y completo, como la
preconizada en el presente Informe. La escasez
de fondos, la capacidad limitada de los sistemas
e instituciones para dirigir eficazmente los
procesos de cambio, los mil y un imperativos
que pesan sobre la eficacia de los docentes
y la carencia de una slida alianza en el plano
poltico en pro de la educacin pueden constituir
obstculos importantes para el cambio. No
obstante, tal y como se demuestra en el presente
Informe, es posible realizar muchas cosas
utilizando mejor los recursos existentes y
centrndose en acciones bien enfocadas para
remediar carencias especficas.
Todo lo antedicho no debe constituir un argu-
mento para dejar de lado una visin ms amplia
de una educacin de buena calidad. Es posible
formular polticas especficas en un marco a
plazo medio, haciendo hincapi en el derecho
de todos los educandos a recibir una educacin
bsica de calidad. Al ocupar la escuela el centro
de la estructura institucional de la educacin,
es importante tener una visin de qu es lo que
hace que una escuela sea buena, aunque lleve
tiempo la realizacin de este ideal para todos.
Uno de los enfoques consiste en definir un
conjunto mnimo de elementos bsicos con el
que tenga derecho a contar cada alumno y cada
escuela. Los datos suministrados en el presente
informe inducen a pensar que ese conjunto debe
comprender el compromiso de ofrecer a cada
alumno un tiempo mnimo de instruccin
establecido, un lugar seguro y salubre para
aprender, el acceso individual a materiales de
aprendizaje y docentes que dominen tanto los
contenidos de la enseanza como la pedagoga.
Cada una de estas exigencias entraa costos,
pero una mejor organizacin y gestin de los Una mejor
recursos disponibles pueden permitir ahorros organizacin
considerables. Precisando ms esos elementos
bsicos, se podra prever: un tiempo lectivo
y gestin de los
mnimo de 850 a 1.000 horas anuales; normas recursos disponibles
bsicas de seguridad y salubridad en cada pueden permitir
escuela, acompaadas del suministro de insta- ahorros
laciones especficas; plazos convenidos para considerables.
mejorar el abastecimiento en libros de texto;
y normas revisadas por lo que respecta a la
competencia de los docentes.
No obstante, cabe sealar que, al hacer hincapi
en las normas mnimas, se corre el riesgo de
poner trabas a la realizacin de actividades ms
innovadoras que puedan surgir en un contexto
determinado. Teniendo en cuenta ese riesgo,
en los siete mbitos de accin expuestos a
continuacin se indican algunas prioridades
de las polticas de educacin que no tienen por
qu estar fuera del alcance de los pases con
recursos ms restringidos, que son los que
ms distan de alcanzar los objetivos de la EPT.
En primer lugar, hay que sealar que en
muchos pases los estilos y mtodos pedag-
gicos vigentes no estn puestos al servicio de
los nios de manera conveniente. La pedagoga
debe adaptarse al contexto cultural y al de las
aulas. Los enfoques estructurados de enseanza
expuestos precedentemente no son incompati-
bles con un entorno de aprendizaje acogedor
para los nios. All donde se adopten esos
enfoques, ser necesario por regla general
efectuar reformas en la formacin de los
docentes y la gestin de las escuelas. A este
respecto, reviste especial importancia la
adopcin de una poltica lingstica racional
desde el punto de vista pedaggico, que permita
a los nios aprender en su lengua materna,
por lo menos en los primeros aos de su esco-
larizacin.
En segundo lugar, es fundamental invertir en
los docentes. Es evidente que un factor clave
de la eficacia de stos estriba en su dominio de
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258 / CAPTULO 6
La remuneracin la materia que ensean. Asimismo, es rentable
Informe de Seguimiento de la Educacin para Todos en el Mundo
y las condiciones prestar ms atencin a las prcticas de su
contratacin, centrndose tanto en el nivel de
de trabajo de educacin formal que han adquirido como en
los maestros sus dotes y motivaciones. La formacin inicial
son un factor institucional de tipo clsico es menos eficaz que
determinante de la formacin inicial y permanente efectuada en
su situacin social las escuelas. La remuneracin y las condiciones
de trabajo de los maestros son un factor
y su motivacin determinante de su situacin social y su motiva-
para abrazar la cin para abrazar la profesin docente y persistir
profesin docente en su ejercicio. El absentismo de los docentes
y persistir en es un problema importante en muchos pases y,
su ejercicio. por regla general, es un indicio de que sus
remuneraciones y condiciones de empleo no
son satisfactorias. En algunos casos, este
problema se puede atenuar con un mejor apoyo
de los poderes pblicos centrales a la gestin y
supervisin de las escuelas, y tambin con un
abono de los sueldos a su debido tiempo. En
otros casos, una gestin ms rigurosa de la
distribucin de los maestros en los centros
docentes y distritos puede permitir una mejora
del promedio de la PAD, sin que ello vaya en
detrimento excesivo de la calidad. Las disposi-
ciones para establecer una doble jornada escolar
y el recurso a personal paraescolar, motivado y
contratado a nivel local, pueden incrementar la
calidad con un costo relativamente mdico en
determinadas circunstancias.
En tercer lugar, cabe destacar que la calidad
y disponibilidad de materiales de aprendizaje
tienen una repercusin importante en los medios
de accin de los docentes. Las polticas
nacionales de edicin de libros pueden contribuir
al crecimiento y desarrollo de editores locales,
y permitir que las escuelas escojan los libros
que desean utilizar. Tambin puede ser ventajoso
administrar mejor la utilizacin de los libros por
parte de los alumnos en las escuelas y ayudar a
los docentes a que los utilicen adecuadamente
como soporte del aprendizaje.
En cuarto lugar, es preciso indicar que los que
trabajan dentro de las escuelas y con ellas
necesitan ayuda para encontrar soluciones
propias susceptibles de mejorar la calidad.
Se puede dar a las escuelas un mayor margen
de libertad, con tal de que se definan con
exactitud reglas relativas a la rendicin de
cuentas. A este respeto, el papel de sus
directores reviste una importancia fundamental.
La ndole de su sistema de direccin puede tener
una gran influencia en la calidad de los centros
docentes. Los dirigentes comunitarios y otras
personas que apoyan a las escuelas en el plano
local, o a nivel de distrito, pueden tambin contri-
buir a las tareas de orientarlas y dirigirlas.
La descentralizacin puede dar un mayor
margen de accin a las escuelas para que
consigan recursos complementarios en dinero
o especie. No obstante, en los contextos de
escasez de ingresos, puede entraar un serio
riesgo de regresin de la calidad de las escuelas,
habida cuenta de que las escuelas ms despro-
vistas de recursos son las de las comunidades
ms pobres. Por regla general, la rendicin de
cuentas por parte de las escuelas debe tener
como contrapartida una mayor rendicin de
cuentas por parte de los poderes pblicos
centrales. Los gobiernos deberan publicar ms
informacin sobre las cantidades de gastos y
recursos destinados a la educacin, desglosadas
por distrito, y difundirlas a nivel local. Por
ejemplo, se podran comunicar los indicadores
relativos a la PAD, el suministro de libros de
texto y el gasto por alumno. Esa informacin
constituye un medio importante para fortalecer
la expresin poltica de los pobres y mejorar su
acceso potencial a los recursos educativos.
En quinto lugar, se debe sealar que, para
mejorar la calidad, se pueden explotar las
relaciones entre los distintos elementos y
aspectos del sector de la educacin que la
estructura compartimentada de los poderes
pblicos puede ocultar o ignorar. La AEPI facilita
la adquisicin ulterior de conocimientos en la
escuela y el aprendizaje a lo largo de toda la vida.
La alfabetizacin de los padres, adems de ser
deseable en s misma, refuerza su compromiso
con la educacin de sus hijos. Las polticas
educativas que tienen en cuenta la igualdad
entre los sexos, as como las reformas sociales
centradas en este aspecto, contribuyen directa-
mente a mejorar la calidad y los resultados de
la educacin. Aunque sean pocos los gobiernos
que invierten masivamente en estos mbitos,
un contexto poltico que sea propicio a la realiza-
cin de cambios en los mismos puede contribuir
poderosamente a apoyar la calidad de la
educacin a un costo asequible.
En sexto lugar, cabe decir que es necesario un
mayor reconocimiento de la existencia de necesi-
dades educativas especiales. Estn condenados
al fracaso los modelos uniformes de reforma
educativa que ignoran las mltiples situaciones
desventajosas a las que tienen que hacer frente
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muchas personas. Es necesario prestar ms
apoyo a los nuevos mtodos educativos
destinados a los que viven con el VIH/SIDA,
sufren las consecuencias de situaciones de
emergencia, padecen discapacidades o son
vctimas de la explotacin del trabajo infantil.
Por ltimo, es menester sealar que los conoci-
mientos tienen una gran influencia en la calidad
de la educacin. Muchas iniciativas exigen
trabajos de investigacin y conocimientos espec-
ficos adaptados a las situaciones y circunstancias
locales, que pueden ser generados por los que
trabajan en la regin o en sus localidades. Las
inversiones en servicios, redes y estructuras
destinadas a elaborar y aprovechar en comn
los conocimientos sobre la educacin pueden
producir beneficios importantes, al permitir
a las escuelas una mejor utilizacin de sus
recursos limitados.
Aunque las reformas de las polticas de
educacin en cada uno de los mbitos mencio-
nados entraen costos, es posible hacer muchas
cosas en todos ellos si existe una firme resolu-
cin para mejorar la calidad de la educacin
segn esas modalidades. Los elementos
suministrados en el presente informe muestran
claramente que muchos pases todava no son
capaces de obtener en el plano del desarrollo
humano y econmico los beneficios que lleva
aparejada la obtencin de mejores resultados
en el aprendizaje. En esos pases y en otros
tambin las posibilidades para mejorar la
calidad del aprendizaje son inmensas. Crear un
consenso en torno a la calidad constituye un
primer paso y una exigencia poltica primordial.
Por este orden y en ese contexto es como mejor
se puede responder a las exigencias que se
planteen en cada sociedad en materia de
recursos.
Dimensiones internacionales
Las estimaciones recientes sobre los recursos
que se obtendrn probablemente en el marco
del seguimiento de la conferencia de Monterrey,
as como de los que puedan derivarse del
Mecanismo Internacional de Financiacin
propuesto y de la Cuenta para afrontar las
cuestiones del milenio de los Estados Unidos,
inducen a pensar que el importe total de la ayuda
a la educacin bsica podra duplicarse grosso
modo de aqu a 2006, para alcanzar una cifra de
unos 3.000 a 3.500 millones de dlares. Aunque
este aumento sea sustancial, esa cifra seguir
siendo manifiestamente inferior a los
7.000 millones de dlares anuales de ayuda
exterior que probablemente necesitar la
educacin bsica de aqu al ao 20153 para
alcanzar el objetivo de universalizar una
enseanza primaria de calidad razonable, por
no referirnos ms que a uno de los objetivos
de la EPT. El dficit probable de recursos hace
que revistan una especial importancia tanto el La fragmentacin
hecho de utilizar la ayuda con la mayor eficacia excesiva de los
posible como el de encauzarla hacia los pases
que ms la necesitan.
programas de ayuda
acarrea costos
Entonces, cmo se puede apoyar mejor la de transaccin
calidad de la educacin? Es evidente que todos tan elevados
los organismos que prestan ayuda a la educa- que sus ventajas
cin quieren alcanzar un conjunto de objetivos
cuantitativos y cualitativos. Ninguno de ellos
pueden verse
es insensible a la cuestin de la calidad. No comprometidas.
obstante, suele ocurrir con frecuencia que la
ayuda no se pone al servicio de la calidad
adecuadamente. Esta situacin obedece princi-
palmente a dos motivos. El primero es la
fragmentacin excesiva de los programas de
ayuda desde el punto de vista de los beneficia-
rios lo cual acarrea costos de transaccin tan
elevados que la transferencia potencial de
recursos puede verse comprometida. A los
donantes les mueven a menudo razones polticas
para mantener relaciones con un gran nmero
de beneficiarios, aunque estos slo puedan
recibir una cantidad de ayuda relativamente
escasa. Es poco probable que esta justificacin
contribuya a mejorar la calidad de la ayuda
proporcionada a la educacin o a otros sectores.
La calidad de la ayuda aumentara si se redujese
sustancialmente el promedio de pases benefi-
ciarios que reciben una ayuda bilateral4 para la
educacin en la actualidad ese promedio es de
ms de 60 pases por donante. Para resolver este
problema sera necesario que se prestase una 3. La ayuda actual a la
atencin colectiva a averiguar estas tres cosas: educacin bsica asciende a
unos 1.500 millones de dlares
qu pases reciben ayuda, qu donantes la anuales y se estima que, de
aqu a 2015, se van a necesitar
otorgan y en qu proporciones. Esto permitira cada ao 5.600 millones
suplementarios para lograr
incrementar la presin ejercida sobre los la universalizacin de la
organismos de asistencia para que se esforzasen enseanza primaria, la paridad
entre los sexos y la mejora de
conjuntamente por coordinar la programacin la calidad, con lo cual la suma
total necesaria asciende a
de la ayuda. No cabe duda de las ventajas que algo ms de 7.000 millones
se derivaran de ello para una utilizacin eficaz de dlares. Vase el Captulo 5
del presente Informe y UNESCO
de la ayuda. Una racionalizacin de este tipo en (2003a).
los esquemas de la ayuda debera constituir uno 4. Es decir, una ayuda de los
de los objetivos a plazo medio de la comunidad 21 pases que forman parte del
Comit de Ayuda al Desarrollo
de los donantes. (CAD) de la OCDE.