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ENSAIO

Polticas sociais de enfrentamento da pobreza na


Amrica Latina: uma anlise comparada entre Brasil e
Argentina

Lauro Mattei
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

Polticas sociais de enfrentamento da pobreza na Amrica Latina: uma anlise comparada entre
Brasil e Argentina
Resumo: Desde a dcada de 1990 diversos pases da Amrica Latina esto adotando polticas pblicas visando reduo da pobreza e
da excluso social, destacando-se os programas de transferncia de renda que passaram a compor o ncleo central das aes governamentais
em vrios pases. O objetivo do estudo analisar comparativamente a evoluo da pobreza no Brasil e na Argentina no incio do sculo
21, bem como as polticas pblicas em curso. Como instrumento de anlise foram utilizados dados secundrios relativos aos dois temas
disponveis em ambos os pases. Concluiu-se que esses programas contriburam decisivamente para reduzir os nveis de pobreza nos
dois pases, todavia a erradicao da pobreza necessita de uma maior articulao entre as diversas polticas sociais visando construo
e consolidao de um sistema de proteo social amplo.
Palavras-chave: Brasil. Argentina. Pobreza e excluso social. Transferncia de Renda.

Social Policies for Confronting Poverty in Latin America: a comparative analysis of Brazil and
Argentina
Abstract: Since the 1990s various Latin American countries have adopted public polices to reduce poverty and social exclusion,
highlighted by the income transfer programs that compose the central core of government actions in various countries. The objective of
this study is to conduct a comparative analysis of the evolution of poverty in Brazil and Argentina in the early 21st century, as well as
the public policies of the time. The analysis focused on secondary data about the two themes found in both countries. It concludes that
these programs contribute decisively to reducing the levels of poverty in the two countries, yet emphasizes that the eradication of
poverty requires greater articulation between the various social policies and emphasizes the need for the construction and consolidation
of a broad social protection system.
Keywords: Brazil. Argentina. Poverty and social exclusion. Income Transfer.

Recebido em 16.03.2015. Aprovado em 25.06.2015.

R. Katl., Florianpolis, v. 18, n. 2, p. 222-230, jul./dez. 2015


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Introduo

A Amrica Latina apresenta marcas histricas que remontam ao processo colonizador o qual, por vrios
sculos, destinou a esse espao geogrfico apenas a funo de produo e suprimento de bens primrios necessrios
ao atendimento dos interesses das metrpoles, em particular, a lusitana e a espanhola. Tal lgica colonizadora, alm
de formar e estabelecer uma estrutura socioeconmica voltada ao exterior deixou marcas econmicas e sociais
ainda presentes, entre elas destacam-se: a pobreza, a concentrao de renda e a excluso social. Mesmo no sendo
um fenmeno recente no continente latino-americano, a pobreza e a excluso social tornaram-se mais amplas a
partir das crises econmicas que afetaram a maioria dos pases da Amrica Latina nos anos de 1980 quando, alm
das deficincias estruturais do modelo de desenvolvimento socioeconmico regional, os problemas sociais se trans-
formaram em obstculos reais para a conformao de sociedades mais justas, igualitrias e democrticas.
A partir da dcada de 1990, a Amrica Latina viveu um perodo de grandes mudanas especialmente na
esfera econmica com a adoo de polticas comerciais liberalizantes, fazendo com que as exportaes e as
importaes aumentassem generalizadamente. Segundo a ONU (2005), entre 1991 e 2000 o volume fsico das
exportaes da regio cresceu a uma taxa anual de 9,3%, enquanto que as importaes cresceram a taxas ainda
mais elevadas. Entretanto, em muitos pases o que se assistiu foi o crescimento de desequilbrios na balana
comercial, com impactos negativos sobre o nvel de atividade econmica e sobre o balano de pagamentos. Uma
das consequncias diretas do pequeno crescimento econmico regional, segundo a ONU (2005), foi a reduo do
nvel de emprego com a contrapartida no aumento da informalidade. Este duplo movimento levou a uma reduo
do nmero de pessoas cobertas pelos programas de seguridade social, obrigando os governos a ampliarem os
gastos pblicos na esfera social. Em termos agregados, esses gastos subiram de 10% do PIB, em 1990, para
13,8%, em 2003 (ONU, 2005). Mesmo assim, para a CEPAL (2005)1, o impacto desta expanso dos gastos
ainda incipiente, uma vez que em 2002 existiam 221 milhes de pessoas enquadradas como pobres, o que repre-
sentava 44% de toda a populao do Continente. Deste total, aproximadamente 96 milhes de pessoas se encon-
travam na situao de pobreza extrema, indigncia. Em termos de distribuio por situao domiciliar, 146 milhes
de pessoas pobres residiam em reas urbanas, enquanto 75 milhes residiam em reas rurais.
Diante deste cenrio, o problema da pobreza perma-
nece na agenda, tanto das organizaes internacionais2 como
dos governos nacionais para a implementao de aes em
Uma das consequncias diretas
diversos pases da regio. Neste caso, destacam-se os fa- do pequeno crescimento
mosos programas de transferncias de renda, que projeta-
ram a Amrica Latina como exemplo para o mundo neste econmico regional, segundo a
quesito especfico. Da mesma maneira, observa-se que as
questes relativas fome, pobreza e excluso social esto ONU (2005), foi a reduo do
presentes na agenda dos governos nacionais com a
implementao de aes em diversos pases da regio. nvel de emprego com a
Desse modo, o objetivo do artigo analisar a estratgia
adotada pelo Brasil e pela Argentina no incio do sculo 21 contrapartida no aumento da
para enfrentar o problema da pobreza. Para tanto, o trabalho
est organizado em trs sees. A primeira apresenta uma
informalidade. Este duplo
anlise geral da evoluo da pobreza na Amrica Latina nos movimento levou a uma
ltimos trinta anos, bem como uma anlise especfica da evo-
luo recente da pobreza nos dois pases selecionados. A se- reduo do nmero de pessoas
gunda seo discute as polticas pblicas de enfrentamento
da pobreza, destacando a emergncia dos programas de trans- cobertas pelos programas de
ferncia de renda implantados nos dois pases, suas caracte-
rsticas e os principais resultados obtidos. A terceira seo seguridade social, obrigando os
apresenta as consideraes finais do trabalho, enfatizando o
papel desempenhado por esses programas e os desafios que governos a ampliarem os gastos
ainda precisam ser enfrentados no mbito das polticas pbli-
cas destinadas erradicao da pobreza.
pblicos na esfera social.

Contexto geral da pobreza na Amrica Latina

A Tabela 1 apresenta a evoluo percentual da pobreza, includos as pessoas classificadas como indi-
gentes, para dezoito pases da Amrica Latina (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equa-

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dor, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana,
Uruguai e Venezuela) mais o Haiti.

Tabela1 - Evoluo do percentual total da pobreza na Amrica Latina entre 1980-2010 e segundo
a situao domiciliar

Percentual de pessoas pobres


Ano
Total Urbana Rural
1980 40,5 29,8 59,8
1990 48,4 41,4 65,2
1999 43,8 37,1 64,1
2002 43,9 38,3 62,4
2005 39,7 34,0 59,8
2007 34,0 28,8 53,0
2008 33,2 27,4 52,2
2009 33,0 27,3 54,9
2010 31,4 26,0 52,6

Fonte: CEPAL: Panorama Social deAmrica Latina (1980-2010). Elaborao prpria.

As informaes podem ser analisadas em trs fases distintas. A primeira delas se refere dcada de 1980,
quando o conjunto dos pases do Continente foi afetado pela crise da dvida externa que o levou a uma degradao
das condies sociais. Com isso, a pobreza atingiu, ao final da dcada de 1980, percentuais ao redor de 48%, ou
seja, quase a metade da populao foi considerada naquela poca como sendo pobre. Sem dvida, o avano da
pobreza pode ser explicado pela forte retrao que ocorreu nas atividades econmicas na dcada de 1980, alm
dos desajustes no cenrio externo onde a questo da dvida externa exerceu todas suas influncias negativas
sobre a maioria dos pases. Com isso, a combinao de instabilidade financeira externa com o baixo crescimento
econmico interno agravou a questo do emprego e da renda e deteriorou ainda mais as j precrias condies
sociais. O resultado ao final da dcada foi uma expanso sem precedentes dos ndices de pobreza.
A segunda fase se refere dcada de 1990, perodo marcado pelas reformas polticas e econmicas em
praticamente todos os pases do Continente. Do ponto de vista da pobreza, nota-se uma pequena reduo, at
o final da dcada de 1990, da ordem de 4,5%. Mesmo assim o percentual de pobreza no ltimo ano da dcada
de 1990 era superior ao percentual da dcada de 1980, demonstrando, por um lado, a gravidade do problema e,
por outro, as dificuldades que os governos locais enfrentaram para reduzir de forma mais acentuada esses
nveis de pobreza. Em termos absolutos, o final da ltima dcada do sculo 20 revelou a existncia de 220
milhes de pessoas pobres na Amrica Latina.
A terceira fase diz respeito primeira dcada do sculo 21, perodo marcado por uma forte reduo do
percentual de pobres, especialmente a partir do ano de 2005. Isto representou uma diminuio de mais de 12
pontos percentuais em apenas uma dcada. Em grande medida a reduo da pobreza observada durante a
primeira dcada do sculo 21 pode ser creditada ao bom desempenho macroeconmico da regio, uma vez que
ocorreu expanso do PIB per capita na maioria dos pases. Mas importante destacar ainda que essa redu-
o da pobreza tambm precisa ser discutida no mbito das diversas polticas sociais adotadas por diversos
governos, conforme veremos na seo seguinte.

Evoluo recente da pobreza no Brasil

De acordo com IPEA (2009), em Junho de 2009 existiam aproximadamente 15 milhes de pessoas extre-
mamente pobres no Brasil, sendo que no perodo entre 2002 e 2008 cerca de 5 milhes de pessoas deixaram esta
condio social. Registre-se, todavia, que as diferenas regionais ainda permanecem em patamares elevados.

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Por exemplo, a regio metropolitana de Recife apresentava a maior taxa de pobreza, enquanto que a regio
metropolitana de Porto Alegre detinha a menor taxa de pobreza dentre todas as reas metropolitanas do pas.
A Tabela 2 apresenta a reduo percentual da pobreza no Brasil e na Amrica Latina entre 1990 e 2007.
Quando se considera a srie integral nota-se que a reduo da pobreza no Brasil foi superior em dois pontos
percentuais comparativamente Amrica Latina. No entanto, quando se considera apenas os ltimos seis anos
(2002-2007) verifica-se que o percentual de reduo praticamente idntico.

Tabela 2 Evoluo percentual da reduo da pobreza: Brasil e Amrica Latina


% de Pobres Reduo em Pontos %

Pas/Regio 1990/2002 2005/2007 1990/2007 2002/2007

Brasil 44,9/38,2 34,1/29,0 15,9 9,2

Amrica Latina 48,3/44,0 39,8/34,1 14,2 9,9

Fonte: Cepal (2007) e IPEA (2008).

No perodo entre 2002-2007 a renda familiar per capita no Brasil cresceu a uma taxa de 5,4% ao ano
(IPEA, 2008). Mas a renda das famlias mais pobres cresceu mais se comparada renda das famlias mais
ricas: 9% e 4%, respectivamente. Este movimento importante quando se analisam as perspectivas da redu-
o da pobreza atravs da diminuio da desigualdade de renda.

Evoluo recente da pobreza na Argentina

As mudanas estruturais da economia regional durante a dcada de 1990 promoveram fortes restries
ao crescimento econmico, fato que desempenhou importante papel no sentido de expandir a pobreza, como foi
o caso da Argentina. Alm disso, outras informaes revelam que o comportamento da pobreza tambm pode
estar sendo afetado por outros fatores, especialmente pelo volume reduzido de transferncias de renda aos
domiclios, pela expanso dos preos relativos e pelo efeito corrosivo dos ndices inflacionrios. A passagem
para o sculo 21 ampliou a deteriorao das condies sociais em diversos pases, destacando-se novamente o
caso da Argentina que, entre o final da dcada de 1990 e o ano de 2002, praticamente duplicou suas taxas de
pobreza, conforme pode ser observado no Grfico 1:

Grfico 1 Evoluo dos ndices de pobreza entre 1991 e 2002

1991 s1 1996 s1 2002 s1

60
53,0 53,3
48,6
50
46,5
39,4
40
31,7
29,3 26,46
30 24,8
19,77
20
7,8
10 5,7

0
Pobreza Indigencia Gini IPCF Brecha Ingressos IPCF
0
(D10/D1)
Fonte: Frente Nacional Peronista (2009)

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Assim, nota-se que tanto o programa de estabilizao econmica como as reformas estruturais adotadas
pela Argentina durante a dcada de 1990 geraram um clima ilusrio de estabilidade econmica que acabou
ruindo antes mesmo do final daquele perodo. Com isso, a Argentina ingressou no sculo 21 com uma elevao
expressiva dos indicadores de pobreza e excluso social.

Polticas pblicas de enfrentamento da pobreza no Brasil e na Argentina: estratgia comum


nos dois pases

No mbito dos governos dos pases da Amrica Latina, verifica-se que ao longo das ltimas dcadas foram
implementados diversos programas de transferncia de renda com o objetivo de combater a pobreza atravs da
viso da focalizao das aes de poltica pblica. Esta viso foi fortemente influenciada pelas experincias
pioneiras realizadas em pases como Brasil e Mxico, ainda nos anos de 1996 e 1997, respectivamente.
Os Programas de Transferncia Condicionada de Renda (Conditional Cash Transfer Programs, CCTP)
destinam mensalmente certa quantia monetria para as famlias classificadas como pobres ou extremamente
pobres, tendo por objetivos melhorar as condies de sade e de educao desta parte da populao excluda
socialmente do mercado de bens e servios. Para tanto, so exigidas certas responsabilidades dos beneficirios
relativas aos cronogramas de execuo de cada programa. De um modo geral, esses programas geralmente
so polticas focalizadas a partir de dados e informaes socioeconmicas sobre as famlias e domiclios,
destinando recursos monetrios diretamente aos beneficirios. H, todavia, situaes que incluem, alm de
recursos financeiros, doaes de alimentos e complementos nutricionais. A maioria dessas polticas estabele-
cem que os beneficirios devem cumprir certas tarefas para continuar recebendo os benefcios a que tm
direito. Este tipo de poltica social est fortemente condicionado pela ideia da focalizao, a qual tem como
pressuposto as anlises de custo-impacto. Por isso, as aes destinam-se preferencialmente aos grupos mais
vulnerveis da populao visando, por um lado, gerar compensaes sociais devido aos desajustes criados pelo
modelo de desenvolvimento econmico (desemprego, queda da renda, excluso etc.) e, por outro, proteger
minimamente aquela parcela de cidados submetidos ao crculo vicioso da pobreza e da desigualdade.
Em sntese, considerando as diretrizes e aes das polticas e programas destinados ao combate pobreza
em curso em um grande nmero de pases da Amrica Latina a partir da dcada de 1990, possvel identificar e
construir uma tipologia de polticas sociais de combate pobreza a partir de quatro grupos bsicos3:
(a) Polticas e programas de transferncias sociais: includos os programas de transferncia de renda
(condicionados e no condicionados), alm de outros benefcios sociais (aposentadorias, penses etc.);
(b) Programas assistenciais emergenciais: aes sociais emergenciais como distribuio de cestas bsi-
cas de alimentos, auxlio social nas redes de sade, auxlio aos desempregados etc.;
(c) Polticas estruturais de combate pobreza: destacando-se os programas pblicos de incentivo ao
emprego, projetos produtivos, microcrdito e estmulo ao auto emprego, apoio construo de redes
de infraestrutura social bsica, fortalecimento de organizaes comunitrias etc.;
(d) Polticas destinadas aos grupos sociais especficos: destacam-se os programas destinados ao atendi-
mento focalizado nas causas da pobreza e apoio s crianas, mulheres nutrizes e chefes de famlia,
aos jovens, grupos tnicos especficos, grupos portadores de deficincia etc.

O caso brasileiro: dos primeiros programas de transferncia de renda ao Bolsa Famlia

As primeiras experincias com programas de transferncia de renda no Brasil precederam os progra-


mas do Governo Federal e ocorreram inicialmente apenas em algumas localidades (IPEA 2008; CUNHA;
PINTO, 2008; ROCHA, 2008; SOARES; STYRO, 2009). Essas experincias pioneiras, especialmente nos
municpios de Campinas (SP) e de Ribeiro Preto (SP), estavam mais assentadas na filosofia de garantia de
uma Renda Bsica de Cidadania (RBC), a qual se constitui, segundo seus principais defensores4, em um dos
caminhos mais eficientes para se erradicar a pobreza.
Posteriormente, inspirados nas experincias pioneiras de Campinas, de Ribeiro Preto e do Distrito
Federal, esses programas passaram a se proliferar por diversas regies do pas (LAVINAS, 1998). No entanto,
este processo ocorreu de forma atabalhoada e sem as condies tcnicas operacionais e financeiras que a
implementao deste tipo de poltica exigia (ROCHA, 2008), por isso muitas dessas experincias foram sendo
abandonadas nos anos seguintes.
Na esfera do Governo Federal os primeiros programas de transferncia de renda surgiram em 1997 no
mbito do programa Comunidade Solidria5, que procurou promover reformas profundas na poltica social

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(sade, educao, previdncia, habitao e assistncia social) visando focalizar o gasto pblico e aumentar sua
eficincia em um ambiente de ajustes macroeconmicos que se opunham expanso do gasto governamental
na rea social.
Assim, comearam a funcionar em 2001, ainda no Governo FHC, os programas: Bolsa Escola, vinculado
ao Ministrio da Educao, o Bolsa Alimentao, vinculado ao Ministrio da Sade, e o Auxlio Gs, vinculado
ao Ministrio de Minas e Energia6. Os dois primeiros programas tinham a seguintes contrapartidas: crianas
entre 6 a 15 anos deviam ter frequncia mnima de 85% nas escolas, manterem as vacinaes atualizadas, e as
mes deviam frequentar os postos de sade fazendo todos os exames e tratamentos necessrios.
No incio do Governo Lula, maro de 2003, foi criado no mbito do Ministrio de Desenvolvimento Social
e de Combate Fome, o Carto Alimentao, que correspondia ao programa cupom de alimentos na verso
original do Programa Fome Zero (PFZ), tambm com o objetivo de transferir renda para parcelas da populao
que se encontrava em estado de insegurana alimentar e nutricional. Com isso, no final de 2003, a gesto desse
conjunto de programas de transferncia de renda estava catica, uma vez que no havia coordenao poltica
entre os diferentes rgos governamentais e a comunicao entre os programas praticamente inexistia.
Visando superar esses problemas, em outubro de 2003, foi criado o programa Bolsa Famlia, com o
objetivo de unificar todos os programas sociais de transferncia de renda j existentes anteriormente (Bolsa
Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio Gs). Alm do objetivo geral, o programa pretendia
dar maior agilidade ao processo de liberao mensal dos recursos financeiros s famlias necessitadas, bem
como reduzir os entraves burocrticos e facilitar o sistema de controle de recursos visando aumentar sua
transparncia junto sociedade. De uma maneira geral, o programa Bolsa Famlia articula-se a partir de trs
aspectos bsicos: ampliao dos servios de sade, educao e nutrio, atravs dos mecanismos de
condicionalidades; integrao dos programas de transferncia renda com os demais programas de assistncia
e proteo social; e busca da superao direta da pobreza atravs da focalizao das transferncias monet-
rias decorrentes das aes governamentais.
A condicionalidade determinada ao responsvel pela famlia e diz respeito aos seguintes itens: manter
as crianas em idade escolar frequentando as escolas; manter o sistema de vacinao das crianas atualizado;
mulheres grvidas devem fazer todos os exames recomendados; e promover a alfabetizao nos casos em que
h analfabetos adultos entre os membros da famlia beneficiada.
No mbito do Governo Federal a gesto do programa est sob responsabilidade do Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome (MDS) que, por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC), define as regras de funcionamento do programa, estabelece os valores dos benefcios, bem como
articula as parcerias entre estados e municpios.

O caso argentino: dos primeiros programas ao Asignacin Universal por Hijo

Enquadrados dentro das caractersticas de programas de transferncia de renda, nota-se que inicial-
mente a Argentina implantou dois programas: Jefes de Hogar e Plan Famlias. O programa de transferncia de
renda Jefes de Hogar foi criado em 2001 tendo como objetivo apoiar as famlias que se encontravam em
situao de pobreza, visando melhorar a insero profissional e o nvel de emprego. Era um programa dirigido
especialmente aos chefes de famlias desempregados, homens ou mulheres, e com pelo menos uma criana de
at 18 anos de idade, com o objetivo de assegurar a permanncia dessas crianas nas escolas, alm de fazer o
controle da sade bsica. O programa tambm contemplava as famlias cujas mulheres estejam grvidas e os
maridos estivessem desempregados. Alm disso, o programa tambm procurava incorporar a populao de-
sempregada em projetos comunitrios que gerassem impactos sobre os nveis de ocupao da mo de obra.
O segundo programa de transferncia de renda, Plan Familias, foi criado em 2004 com o objetivo de
promover valores que do coeso, articulam e tornam possvel a vida em famlia e na sociedade de forma
harmoniosa, tendo como parmetro uma poltica social de integrao. Para tanto, buscava-se promover, atra-
vs desse programa, o respeito aos direitos humanos, a integrao dos desfavorecidos e a igualdade de opor-
tunidades para todos os membros das famlias (REPETTO; DAL MAZETTO, 2011). O Plan Familias compre-
endia quatro subprogramas: famlias pela incluso social, centros integrados comunitrios, comisso nacional
de penses assistenciais e o tema do desenvolvimento social e sanitrio. Porm, as transferncias monetrias
ocorriam apenas no mbito do primeiro subprograma. As aes monetrias correspondiam transferncia
mensal de rendas s famlias pobres, cujo valor variava de acordo com a quantidade de filhos menores de 18
anos existentes em cada domiclio. Em 2005, por exemplo, famlias com apenas um filho nesta condio
recebiam 155 pesos, enquanto famlias com seis ou mais filhos recebiam 305 pesos. Alm disso, destinava-se
uma bolsa mensal de 50 pesos para jovens e adultos continuarem seus estudos e suas formaes profissionais.

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Este programa, na verdade, procurava coordenar os esforos e os recursos do Governo Federal junto s
provncias e s municipalidades no sentido de proteger as famlias vulnerveis e extremamente pobres, visando
integr-las ao contexto social do pas.
Diante das crticas s iniciativas existentes, a presidente Cristina Kirchner implantou, no ms de Novembro
de 2009, via Decreto, o programa Asignacin Universal por Hijo (AUH), cuja finalidade atender as famlias
pobres desempregadas e/ou no mercado informal que tm filhos em idade escolar, bem como as famlias que
eram atendidas pelos planos antes mencionados que passaram a fazer parte do AUH a partir de 2010. Com isso,
em dezembro de 2009, aproximadamente 50% dos beneficirios eram decorrentes dos demais programas do
sistema de proteo social, ou seja, pode-se dizer que o AUH um programa que unifica diversos outros com a
mesma finalidade, fato este que repete a experincia do programa Bolsa Famlia no Brasil (ANSeS, 2010).
Do ponto de vista das regras de participao no programa, sero pagos benefcios s famlias com
crianas e adolescentes menores de 18 anos ou com membros incapacitados para o exerccio do trabalho sem
limite de idade, os quais pertencem s famlias cujos pais estejam desempregados e/ou exercendo atividades na
economia informal, sendo que especificamente para os desempregados, a regra que este no esteja receben-
do qualquer remunerao oriunda do programa seguro desemprego (MAURICIO; VZQUES, 2014).

Principais resultados apresentados pelos dois pases

No caso brasileiro amplamente conhecido que a trajetria histrica da pobreza est associada aos
nveis de desigualdade da renda. Assim, tomando como referncia o critrio da renda, Rocha (2008) mostrou
que em 2004 mais de 50% das famlias de baixa renda detinham apenas 15% da renda total do pas. Esta uma
das razes que explicam o fato do Brasil continuar a apresentar um dos maiores coeficientes do ndice de Gini
em todo o mundo. Em funo disso, a autora defende que transferncias de renda, mesmo com valores baixos
como o caso das transferncias do Bolsa Famlia, tm impactos mensurveis sobre a pobreza e desigualdade
da distribuio de renda.
Do ponto de vista da contribuio dos programas de transferncia sobre a reduo na desigualdade de
renda, notam-se algumas controvrsias entre estudos, especialmente no que diz respeito ao percentual dos
impactos. Levando-se em considerao que a renda total das famlias composta por rendimentos do trabalho,
que so preponderantes, e por outras rendas oriundas de benefcios da Previdncia Social e dos programas de
Assistncia Social, como o Bolsa Famlia, um estudo do IPEA (2009) revelou que a renda do trabalho foi
responsvel por aproximadamente 65% de toda a queda do Coeficiente de Gini verificada entre 2001 e 2008,
enquanto que os todos os benefcios sociais governamentais responderam por cerca de 34%7.
Outro estudo (SOARES, 2006) estimou que a renda do trabalho, entre 2001 e 2004, foi responsvel por
68% da reduo da desigualdade na renda verificada no perodo, enquanto os outros rendimentos responderam
por 27% da reduo da desigualdade8. Aps mensurar os efeitos das transferncias da Previdncia Social e
dos aluguis, Soares estima que o programa Bolsa Famlia foi responsvel por aproximadamente 12% da
reduo no nvel de renda observada no perodo considerado.
Barros et all. (2006), analisando o comportamento das transferncias pblicas entre 2001 e 2004, con-
cluram que as mesmas foram responsveis por 33% da reduo na concentrao de renda, sugerindo que este
tipo de ao est tendo uma importncia crescente no combate desigualdade de renda no pas. Ao decompor
a participao de cada um dos programas de transferncia pblica concluiu-se que o Bolsa Famlia respondeu
por 11% do total da reduo observada no perodo considerado.
No caso da Argentina, como o programa AUH ainda relativamente recente, praticamente inexistem
anlises de impactos, da mesma forma que as verificadas para o Brasil, isto porque o programa Bolsa Famlia
j completou mais de dez anos, enquanto o programa AUH tinha menos de cinco anos. Mesmo assim, foi
possvel se observar que no primeiro ano de existncia, segundo a ANSeS (2010), o programa atingiu 1.927.000
de domiclios e atendeu 3.684 crianas e adolescentes de famlias pobres, disponibilizando um valor mdio de $
338 por pessoas. Do ponto de vista dos domiclios, verifica-se que 46% do total atendido teve apenas um filho
beneficiado, enquanto 28% dos domiclios atendidos tiveram dois filhos beneficiados e 15% tiveram trs filhos
atendidos. J a origem desses beneficirios um indicador importante, uma vez que 62% eram novos, ou seja,
filhos de famlias que nunca tinham recebido nenhum benefcio de programas sociais do Governo Federal.
Quanto participao do gasto do AUH no gasto total, informaes extra oficiais revelam que este
programa representava no ano de 2010 apenas 0,58% do total do PIB do pas. Isto tem possibilitado um
benefcio mdio mensal de aproximadamente U$ 55,00 por filho de cada famlia pobre, valor que fica um pouco
abaixo do similar Bolsa Famlia no Brasil, cujos benefcios no mesmo ano atingiram um valor mdio de U$ 65,00
(MAURICIO; VZQUES, 2014; ANSeS, 2010).

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Em termos dos impactos do programa de transferncia de renda sobre a pobreza, estudos preliminares
revelaram que no primeiro ano o AUH reduziu a pobreza geral em 13% e a pobreza extrema, tambm chama-
da de indigncia, em 55%. Com isso, algumas fontes indicam que o programa tem contribudo para que o nvel
de desigualdade se situasse no patamar mais baixo desde o ano de 1986, o que situa a Argentina entre os pases
com os menores nveis de desigualdade de renda na Amrica Latina (ROFMAN; OLIVERI, 2011).
Mesmo com essas informaes oficiais e extraoficiais bastante positivas sobre os impactos do AUH
na Argentina, recomenda-se certa cautela na anlise das mesmas, tendo em vista o breve tempo de execu-
o do referido programa, bem como a ausncia de anlises efetivas de mensurao de impactos sobre os
nveis de pobreza no pas.

Consideraes finais

O processo de reduo da pobreza que ocorreu, tanto no Brasil como na Argentina, na primeira dcada
do sculo 21, foi fortemente marcado: pela reativao das atividades econmicas que provocaram elevao
das taxas de crescimento; pela recuperao do poder de compra dos salrios, especialmente do salrio mnimo;
e pela expanso dos programas governamentais de transferncia de renda. Esses fatores, em conjunto, desem-
penharam importante papel no combate pobreza em ambos os casos considerados. Assim, a combinao de
crescimento econmico com reduo da desigualdade de renda foi decisiva para reduzir as taxas de pobreza
nos dois pases a partir dos primeiros anos do presente sculo.
Particularmente, em termos dos programas governamentais de transferncia de renda s famlias em
situao de vulnerabilidade social, deve-se registrar que aes neste sentido, tanto atravs de subsdios como
de transferncias monetrias diretas, j faziam parte da agenda de programas sociais de combate pobreza,
tanto no Brasil como na Argentina. A novidade que esses programas introduziram mecanismos que passaram
a condicionar as referidas transferncias ao cumprimento, por parte dos beneficirios, de um conjunto de
atividades vinculadas particularmente s reas de sade, educao e nutrio com o objetivo de melhorar os
padres sociais desta parcela da sociedade que vive em constante ameaa.
Este tipo de poltica social est fortemente orientado pela ideia da focalizao das aes dos Estados
nacionais, a qual tem como pressuposto as anlises de custo-impacto. Por isso, as aes destinam-se preferen-
cialmente aos grupos mais vulnerveis da populao visando, por um lado, gerar compensaes sociais devido
aos desajustes criados pelo modelo de desenvolvimento econmico (desemprego, queda da renda, excluso
etc.) e, por outro, proteger minimamente aquela parcela de cidados submetidos ao crculo vicioso da pobreza
e da desigualdade. Estes fatos lanam questionamentos sobre as reais possibilidades dos programas condicio-
nados de transferncia de renda de alcanarem um seus principais objetivos, ou seja, romper com o ciclo
intergeracional da pobreza. Em grande medida, esse questionamento decorre do baixo nvel de conexo entre
os programas de transferncias monetrias e as demais polticas de assistncia social em curso. Em parte, essa
desconexo tem origem na prpria formulao dos CTP, uma vez que os mesmos pressupem a falncia das
polticas de assistncia social tradicionais, colocando-se como alternativa e/ou como polticas que seriam capa-
zes de substituir os sistemas tradicionais de proteo social.
Neste sentido, recolocamos que o tema da pobreza, por ser um fenmeno complexo e
multidimensional, no pode ser tratado apenas como um problema de insuficincia de renda e nem seu
combate ficar restrito s transferncias monetrias. As polticas de combate pobreza no podem estar
dissociadas de um projeto que busque a construo de uma rede de proteo social atravs da
universalizao das polticas distributivas como forma de promover um desenvolvimento mais igualitrio.
Do contrrio, muitos programas em curso podero assumir um papel meramente paliativo ao no procurar
atacar as causas estruturais da pobreza de longo prazo.

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230 Lauro Mattei

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Notas

1 A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) utiliza Linha de Pobreza e de Pobreza Extrema (Indigncia), no lugar da linha
one dollar a day desenvolvida pelo Banco Mundial, para dimensionar a pobreza no Continente Latino-Americano por considerar que este mtodo
representa melhor as condies sociais em todos os pases da regio.
2 A ONU lanou a meta do Milnio no ano de 2000, a qual consiste em erradicar a pobreza pela metade at 2015. J a FAO lanou recentemente
a iniciativa Amrica Latina Sem Fome em 2025, com objetivo de erradicar a fome no continente at aquela data.
3 Registre-se que certos programas podem estar associados a mais de um grupo de polticas.
4 No Brasil, o Senador Eduardo Suplicy (PT) o principal expoente desta corrente, tendo escrito um livro clssico sobre o assunto: Renda Bsica
de Cidadania: a sada pela porta (2002). Alm disso, o Senador conseguiu aprovar, em 2004, um projeto de sua autoria que instituiu no pas a
RBC.
5 O programa Comunidade Solidria era o nome do programa guarda-chuva que englobava todas as aes do Governo Fernando Henrique Cardoso
na rea social. Uma correlao pode ser feita ao programa Fome Zero, do Governo Lula, em que o Bolsa Famlia uma das aes.
6 Na verdade, o Auxlio Gs era apenas um benefcio financeiro s famlias com renda inferior a meio salrio mnimo, no tendo nenhuma
condicionalidade.
7 Como a Previdncia Social responde por cerca de 70% e 80% do total dessas transferncias, pode-se estimar que a contribuio do programa Bolsa
Famlia na reduo da desigualdade de renda se situa em tornode 10%.
8 Fazem parte da rubrica outros rendimentos, rendas de transferncias governamentais, pagamentos de juros e dividendos e rendimentos de
aluguis.

Lauro Mattei
l.mattei@ufsc.br
Doutorado em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de Campinas
Professor no curso de Graduao em Cincias Econmicas e no Programa de Ps-Graduao de Administra-
o da Universidade Federal de Santa Catarina.

UFSC
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Bairro Trindade
Florianpolis Santa Catarina
CEP: 88010-970

R. Katl., Florianpolis, v. 18, n. 2, p. 222-230, jul./dez. 2015