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Documento Sl>=15
ClsMos
jQ ' El fenmeno del Estado es complejo. Mejor que entrar en el juego de las
^ definiciones siempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a
enumerar al azar algunas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha
complejidad: es el Estado solamente una institucin con su burocracia y sus
funcionarios encargados de funciones harto especficas, como la polica, la defensa,
la justicia, etc., o es un concepto jurdicamente definido, afn al de la soberana o
equivalente al del orden pblico, o, en una perspectiva sociolgica, un mbito en el
que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancial con la sociedad, con
el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o constituye una emidad
aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estado
necesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno?
Y del sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de
dominacin poltica, desde ios cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado
contemporneo, pasando por la po//sde la Grecia antigua, la feudalidad europea, los
imperios histricos y las monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y
sociolgica, el Estado ha recibido una u otra de las acepciones contenidas en estas
interrogaciones. En la International Encyclopedia of the Social Sciences (1968), el
artculo del Estado remite a otros 45 (artculos), entre ellos, autoridad, gobierno,
poltica internacional, nacin, nacionalismo, poder, estructura social, legitimidad,
democracia, constituciones y constitucionalizacin, proceso poltico, monarqua,
comunismo, marxismo, anarqua, religin. Platn, Aristteles, Maquiavelo, Bodin,
Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmero especial titulado:
Acerca del Estado de la fevista Internacional de Ciencias Sociales de la UNESCO.
nm. 4, pgs. 643/44, 1980.
^ Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica
Latina, pueden consultarse A. E. SoiARi; R . FRANCO; J . JUTKOWITZ, Teora, accin
social Y desarrollo en Amrica latina. Siglo XXI, Mxico. 1976; tambin. J.
GRACIARENA y R . FRANCO, Formaciones sociales y estructuras de poder en Amrica
Latina. Centro de Investigaciones Sociolgicas. Madrid, 1981, segunda parte.
Enriq!Bciiiiffi i h
Concepcin
Si se toma disaocia sisficieae y se observa el movimiento de
las ideas que resulan de ios estudios concretos y las exploraciones
tericas sobre el tema del Estado, mo pueden dejar de reconocerse
algunos esclarecimientos de antiguos problemas. En primer lugar,
)arecen estar disminuyendo los reparos a la idea del Estado como
a relacin de dominacin mdameaal de la sociedad, que se
constituye a partir de las desigualdades en la distribucin del poder
real de las clases y otras ragmenacioraes sociales (regiones, etnias
con culturas propias, grupos religiosos, etc.). Esta imagen abstrac-
ta del Estado como ncleo de uiii sistema de dominacin no puede
ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros
trminos, no surge del examen pormenorizado y agregativo de sus
diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la
constatacin de que esta naturaleza y sentido unitario del Estado
slo se percibe claramente en una dimensin histrica, ya que es a
partir de sus orgenes y diversos procesos formativos como se puede
llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremo del
poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y
tambin con los problemas de arrastre que trae consigo de su .j
pasado singular. Si se pretende avanzar hacia algn grado de
entendimiento de lo que puede ser una crisis d^e Estado, la
dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es
el de su estructura jurdico-formal. El estado moderno tiene su
fundamento en algn tipo de ley constitucional, que se entronca
con la gran corriente de! constitucionalismo occidental-^e se
remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,
norteamerica, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin cons-
titucionalista, alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas
naciones de Amrica Latina, donde la rpida sancin de constitu-
ciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas dependa la formacin
y el arraigo de estado que, en su momento, fueron poco ms que
creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden
poltico concreto basado en una estructura social compuesta por
clases sociales, regiones, etnias, y otras dimensiones relevantes de
una formacin histrica
CQ
^ Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin
por la redaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos
y Europa. Crean seguramente, como crey" en su tiempo la legislacin espaola de
Indias, que la ley por s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar
Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmeee y acaso
tambin efecivanse el rgaao sipremo de tas diversas jerar-
quas insiicioiates d fe sodsdad moderna, es tambin el punto
de refereecia dosd coovergeia aEto SES cooictos fundamentales
como las lneas de comsbo qa iisuieaen unida a la nacin.Sien-
do el nico rgano habilitad para aplicar la coercin legtima
dispone, por aio, i mossopoiio de la fuerza pblica, al mismo
tiempo que promieve y recibe el coEsenimiento de a ciudadana.
En el empeo pereiseee de eoiwrir la dominacin en hegemona,
la cuestin relativa a sus divoirsos aedios institucionalizados pasa
a tener una importancia centril A ella se vinculan las conexiones
orgnicas que establece el Estado eoi ios diversos rdenes sociales
y sus intercambios de poder y resersos coa la sociedad. Siguiendo
la experiencia histrica, paresssi muy estrechos, hasta ser casi
consustanciales los eexos eBtre los procesos formaivos de la Nacin
y el Estado. Sin embargo, no faltara Estados sin Nacin ni Naciones
sin Estado. En cualquier caso, se traa de estructuraciones trunca-
das, slo fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacin
de la vocacin de unidad poltica nacional inherente a-la figura del
Estado-nacin, en un mundo en que los actores principales son
estados-naciones.
Nacin y Estad:
Dos Cursos
Acaso ms que en otros p a t e , en los de esta regin del mundo
el Estado es nacional prqi ambos, nacin y Estado, han
emergido de corsos histricos eosivergentes eo el largo plazo, pero
no siempre simtricos en perodos ms breves. Retornaremos sobre
este punto ms adelante para examinar someramente algunos
aspectos crticos de la constitucin de la nacin y del Estado en
O}
que todo andaria bien ai adoptar un orden constitucionai adecuado, de una ciara idea
ei saber que, desde la independencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones,
Santo Domingo veintids, Ecuador diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce
cada uno. El Salvador diez. Y advirtase que el alto nmero de constituciones
aprobadas no coincide con los datos que tenemos de la evolucin poltica de estos
pases, por cierto nada civilista... Ss ha contado en los pases hispanoamericanos,
desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantes y varias
veces esa cantidad de revoluciones fracasadas... La guerra civil permiti a la vez
decantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un
presidente por ao en los treinta y seis que siguieron a la cada de Iturbide (1822).
En Venezuela se produjeron cincuenta y dos insurrecciones en. menos de cien aos.
Bolivia presenci setenta. Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta
que el crecimiento de la produccin y de las inversiones extranjeras empez a exigir
un poco ms de estabilidad. Esta vendr, casi siempre, por la va de un dictador que
en la campaa elimine a los bandoleros y someta a los caudillos locales. G. BEYHAUT:
Races contemporneas de Amrica Latina. Buenos Aires, E U D E B A , 1964, pgs. 19/21.
procesos que ponen de relieve difereacias seciienciales y a veces
orgnicas entre ambos, paricislarmei ciisedo varias culteras y
etnias conviven eofflflicivameate bajo im mismo Estado. Y al
respecto, cabs agregar qu los mayor conflictos sociales se
expresao de algn modo en d mm d Estado porque m l este
contenidas las grandes coitradiraom e la sociedad nacional.
Quifto, la coisaacin d q m tos limite entre el Estado y la
sociedad son cada vez menos ntidos, il tiempo que se registra un
avance persistente del Estado sobre lo qm podra considerarse el
espacio social de lo privado, lleva a destacar enfticamente la
importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata slo del
conjunto de reglas y procedimientos p r a la participacin, poltica
y el acceso a! poder, sino que se impone incluir en este campo ai
conjunto de mediaciones que convierten al Estado en una sociedad
poltica y que regulan los flujos de poder entre sta y la sociedad
civil, y tambin a la invena.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contem-
pornea sobre el Estado nacional de la denominada sociedad
internacional, que establece mltiples conexiones de cooperacin,
confrontacin, subordinacin, supraordimcin, dependencia, inter-
dependencia, que son determinantes e variables sentidos, tanto
sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de
libertad de sos polticas. El cada vez ms alto grado de planetari-
zacin de las estrategias militares y los bloques ideolgicos, la
transnacionalizacin de la produccin y los mercados, el despliegue
vertiginoso de la frontera cientfco-ecnolgica y la intemaciona-
lizacin de la propaganda y la iodusria cultural estn poniendo
en entredicho tanto la vigencia de los lmites nacionales como el
poder efectivo de los Estados para preservarlos manteniendo la
unidad e identidad nacional.
La Crisis
M Estado
El examen de la cuestin de la crisis del Estado contemporneo
en Amrica Latina endra por fuerza ona complejidad que est
fuera del alcance de estas notas introductorias. Lo que sigue no es
ms que el trazado de un perfil del tema con algunas lneas de
exploracin que iotenan establecer conexiones significativas entre
tipos de Estado y crisis histricas relativamente semejantes en
Amrica Latina, particularmente en los pases del cono sur. Ms
que todo se pretende sugerir las semejanzas de origen de algunos
problemas que afectan, tanto a la constitucin como al funciona-
miento de determinadas formas de Estado, concebidas en trminos
ms bien tpicos, pero relacionadas con un contexto histrico
definido en el que prevalece el Estado capitalista.
Para comenzar, una praioaHzacie necesaria. Cuando aqui se
aborda el problema de a crisis del Estado se considera que la
unidad del objdo est coiffistituida amo por la forma concreta e
histrica qm ste asume, como asi tambin por se rgimen poltico.
Y esto p r varias razom, d las que slo indicaremos un par de
ellas, acaso las ms importames.
En primer legar, porunie la imagen real del Estado estara slo
fragmentariamente conformada si se constriese a su perfil consti-
tucional, sin tomar en consideracin as mltiples conexiones que
establece con la sociedad civil, tanto en cuanto a las vas
institucionalizadas de acceso al poder poltico como a las otras
instancias de mediacin con las diversas fuerzas sociales que forman
su entorno y gravitan polticamente (organizaciones de clase,
corporaciones, grupos de presin, movimientos sociales, institucio-
nes religiosas, entre otras). Y la segunda es que cuando se asume
ya ms directamente la cuestin de la tipificacin de las crisis
resulta imposible discriminar en trminos inteligibles la linea de
separacin entre una crisis histrica del Estado strktu senso de
otras ms centradas en el rgimen poltico. Ambos, Estado y
rgimen politico, constituyen la condensacin o cristalizacin
poltica de lo esencial de un orden social, tanto que en sus
caracteres concretos se explican recprocamente. En verdad, son
^^ partes inextricables de un objeto intelectual que para nuestro
propsito no conviene desmembrar analticamente.
Diferentes Crisis
Y qu se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las
fuentes que traan del tema no se encuentran lneas claras en cuanto
a cmo concebirla, diferencindola de otras crisis polticas, econ-
micas y sociales. La misma idea de crisis es utilizada con no menor
libertad. Se mencionan crisis de poder, dominacin, hegemona,
gobierno, gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos oros tipos
de crisis polticas. veces un proceso de cambio qoe se acelera ms
all de su ritmo habitual o la alteracin de una tendencia (ciclos
econmicos o demogrficos) bastan para denotar una crisis. As la
idea de crisis se ha convertido en una especie de comodn que nadie
explica porque su sentido se supone sobreentendido.
En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe
slo cuando lo que est en cuestin es la matriz fundamental de la
denominacin social que le es inherene y sobre la que se constituye.
En su origen, el Estado moderno surge en la Europa renacentista
como el orden poltico del capitalismo. Por tanto, se trata de una
configuracin histrica enraizada en las relaciones sociales de la
produccin capitalista con sus contradicciones implcitas. Esta
conexin entre Estado y capitalismo se manifiesta en una serie de
formas histricas de Estado en las que est contenida la matriz
obsan sus graodes diferencias en oros aspectos, tanto las
monarquas autocrticas del siglo XV, el rgimen parlamentarista
ingls de Cromwell, el Estado absolutista francs de los siglos XVII
y XVIII y el zarismo ruso del XIX, no menos que las repblicas
burguesas norteamericana y francesa, comparten la misma relacin
bsica de dominacin porque todas ellas son formas histricas del
Estado capitalista. Luego de varias crisis revolucionarias frustradas
del siglo XX, ser la revolucin rusa de 1917 el primer movimien-
to histrico triunfante que modificar las relaciones capitalistas de
dominacin y asentar el Estado sobre otras bases sociales. El
Estado socialista ser as un nuevo Estado porque su relacin
bsica de dominacin ser radicalmente distinta de la anterior,
tanto en sus justificaciones ideolgicas como en sus cimientos sociales.
En la crisis de una forma de Estado, !o que cambia es la figura
de ste, mantenindose como invariante la relacin fundamental de
dominacin, sea esta capitalista o socialista. Como el objeto de
estas notas es el examen de las diversas formas del Estado capitalista
en la historia reciente de los pases latinoamericanos, las referencias
a la crisis de Estado tendrn siempre e n lo sucesivo este
sentido ms limitado. Una ltima precisin: las reformas jurdico-
constitucionales no sern tenidas en cuenta por s mismas como
expresiones de una crisis formal del Estado, salvo cuando sean 4;
acomunadas por otras circunstancias que as lo indiquen.
Sin entrar a juzgar iodos los casos en que se configura una
crisis, para estas reflexiones se entendern como crisis de una forma
de Estado solamente Jas situaciones de transformacin, mutacin o
cambio estructural que enfrenta una forma singular de ste y que
00 puede resolver apelando a sus recorsos normales. Por tanto, la
superacin de la crisis supone ms que eso, es consustancial con la
propia transformacin formal del Estado. La crisis de Estado
constituye un momento significativo de conflicto, un punto de
inflexin de las tendencias histricas y contradicciones determinan-
tes de la configuracin concreta del Estado y del rgimen poltico,
un mutacin irreversible. Esto no implica' necesariamente la
modificacin de la estructura jurdica del Estado, tal como est
contenida en su ley constitucional. Es de sobra sabido que una
misma matriz fundamental puede servir para contener una variedad
considerable de formas de Estado, que a su vez albergan gobiernos
de distinto signo ideolgico.
Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural
e histrica y se configura en medio de una situacin tal, que una
solucin de cualquier sentido posible trae aparejada una ruptura
con el pasado. Es decir, la crisis existe cuando no hay retorno
estable posible a una forma de Estado que ha perdido vigencia,
I movimiento que se engendr sea de restauracin, reaccin
o regeneracin. Aclaremos de paso y aunque parezca obvio,
que tal ruptura no significa en modo alguno una discontinuidad
completa, pero tampoco un gattopardismo exitoso. Por eso, ms
que una mera crisis de legitimizacin, en que a menudo se
confunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transito-
ria, la crisis de Estado se torna prcticamente irreversible, un
cambio sin retorno debido a una diferente situacin histrica.
Puestos asi los limites, las posibilidades de existencia de las
crisis de Estado no son muchas, apenas tantas como los momentos
histricamente si^ificativos que puedan haberlas involucrado en
sus mutaciones. Ciertamente, el Estado no puede quedar al margen
ni salir indemne de unos cursos de accin histrica que modifican
las estructuras de dominacin y que replantean las contradicciones
fundamentales de la sociedad.
O}
Esta tesis ha sido desarrollada por FERNANDO CALDERON y ROBERTO LASERNA
(comp.). El poder de las regiones, Cochabamba, Bolivia, Ediciones Ceres/Clacso, pgs.
9-41, 1983.
oligarqua, siendo on copjuno limitado de personas que repre-
sentaban o pertemecan a uoas pocas familias extensas, que contro-
laban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social,
as como mooopolizabaa las vas de acceso al Estado ^
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero
liberal por defmicio constitucional, consista en una estructura
dbil y flucuante, que era poco ms que la prolongacin poltica
del poder familstico de la oligarqua dominante a la que serva
instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el
mercado nacional. En algunos casos, principalmente en Amrica
Central, la dominacio militar bloque la formacin del Estado a
tal punto que se duda que ste haya llegado a constituirse
efectivamente. Se habla entonces de proto-estados, aludiendo a
configuraciones inestables de poder poltico que no llegan en
propiedad a formar un Estado .
Los regmenes polticos correspondientes a este tipo de Estado
han sido de exclusin, mayor ciertamente cuando se ha tratado de
una persistente dominacin militar, de grandes sectores populares
puestos al margen de las vas legales de acceso al poder del Estado.
Segn la conocida tipologa de Gino Germani, estos regmenes han
girado en un crculo vicioso de autocracia, crisis de sucesin e
intentos abortivos de rgimen democrtico, y, por fin, nuevas
JO autocracias... (casi siempre de tipo militar)
Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal,
clsico en su forma constitucional y polticas econmicas, oligr-
quico en su factura social y con un rgimen politico excluyente, fue
el del Chile portaiiano, que persisti cerca de un siglo y que ha
sido tan bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clsico
l i b r o P e r o no siempre estos regmenes de base oligrquica
mantuvieron su estabilidad por tanto tiempo. Tampoco ha sido
' t., OsziAK, 0.: La formacin del Estado argentino, Editorial de Belgrano.
Buenos Aires, 1982. que hace una sistematizacin histrica de los rasgos construc-
tivos del Estado argentino. Tambin se puede consultar: Oe Riz, L.: Sociedad y poltica
en Chile, Universidad Nacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una
perspectiva histrica la formacin del Estado oligrquico chileno desde la poca de
Portales.
... En el caso hondureno, la constitucin de un poder nacional mediatizado
en la forma de una burocracia poltica que rene las caractersticas de una clase
dominante subordinada, cuya funcin administrativa se limita a la de guardin del
orden interno al servicio de intereses extranjeros... el enclave bananero... (forma) un
patronazgo parasitario del Estado. E. TORRES RIVAS, Crisis del poder en Centroamrica,
San Jos, C.", EDUCA, 1981, pgs. 50-51. Particularmente pertinente es tambin el
punto donde se analiza el Estado de excepcin, pgs. 99-103.
GERMANI, G . : Ob. cit., pg. 1 5 0 .
EOWARDS, A.: La Fronda aristocrtica en Chile, Santiago, Editorial Universita-
ria, 1982 (edicin original de 1928).
cierta, desafortunadamente, la profecia optimista de Germani sobre
la ruptura definitiva del llamado circulo vicioso debido a su
inestabilidad permanente, dando logar a la instauracin de una
democracia progresivameoe ampliada ^
Hacia 1960 habia suiciemes motivos para una visin esperanzada del futuro
inmediato, los que como se ver ms abajo desapareceran rpidamente en los
aos siguientes con los retornos neoliberales traidos de la mano por los regmenes
militares autoritarios,
" En realidad esto ya haba acontecido en varios pases del cono sur bien antes
de la crisis de los 30. El batilesmo uruguayo;, el yrigoyerismo argentino y el
alessandrismo chileno fundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.
ms o meoos, se trataba de pactos de refundacin del Estado., de
un Estado de compromiso qm estaba soseaido por un bipaitiis-
mo prctcamene rotativo y plticamente impuesto, que hizo
posible la reueificacin de la oligarqua (especialmente en Colom-
bia) abriendo camino a nuevas coaliciones polticas y a un perodo
de estabilidad que fea persistido por ms de ds dcadas debido a
una eficaz cooptacin e integracin poltica de sectores medios.
Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms
tpica, que concierne directamente al rgimen poltico, pero que
ahora se moviliza desde abajo. Eo efecto esta fue ms una crisis
de representacin creada por el efecto de desborde provocado por
el ingreso a escena de considerables contingentes de masas movili-
zadas y disponibles que presionaban para lograr una ampliacin de
la participacin poltica efectiva. Algunas de estas presiones de las
nuevas fuerzas sociales pudieron ser neutralizadas, pero otras en
cambio tuvieron que ser asumidas por el rgimen poltico y es claro
que con reticencias. Las demandas de las masas cuestionaban la
forma vigente de Estado y se producan en momentos en que los
sectores oligrquicos todava dominantes estaban perdiendo gravi-
tacin en la economa y la sociedad aunque an conservaba buena
parte de control del poder. Para evitar el naufragio total fue
necesario uo giro de timn y en la maniobra hubo que tirar por
j2 la borda buena parte de la carga ya inerte^del Estado liberal
tradicional para poner a salvo el barco de la oligarqua. Sin
embargo, ella sobrevivira a ta tormenta poniendo de re ieve una
vez ms su gran capacidad de mimetizacin. De este modo pudo
adaptarse, aunque ahora bajo condiciones ms desfavorables a una
serie de ensayos de recomposicin del Estado. Esta larga transicin
ocurri en medio de una crisis general que desembocara en la
segunda guerra mundial. Sus caractersticas definitivas tardaron,
por tanto, en manifestarse con nitidez.
Tramkin
Los empeos para superar la crisis de los aos 1930 se guiaron
ms por e! principio del ensayo y error que por orientaciones
racionales fundadas en ideologas. Estas soluciones de tanteo fueron
particularmente evidentes eo la forma de contrarrestar uno de sus
mayores efectos adversos: el llamado estrangulamiento externo.
El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las
importaciones de manufacturas estimul el desarrollo de una
temprana e incipiente industrializacin sustitutiva para dar respues-
ta a las demandas insatisfechas de esos bienes. A estas nuevas
actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en el escenario
poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al
tiempo que se manifestaban opuestos a los intereses exportadores
de la oligarquia tradicional estaban ms volcados hacia el mercado
interno. Aunque deprimido por la crisis, ste constitua su princi-
pal fuente, quiz nica, de oportunidades econmicas. Estos nuevos
sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir su influen-
cia sobre las polticas pblicas coo ideas en parte inditas. Fue un
momento de renovacin de concepciones y estrategias para respon-
der a la escala y complejidad de ios desafos planteados por la crisis
y que no podan ser afrontados con los recursos habituales de la
lgica del mercado autorregulador de la economa y la sociedad
(Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo
que feneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamen-
tales y nuevas creaciones de rganos sociales, econmicos y
financieros del Estado, no menos que transformaciones de sus
regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acertados, se
buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava
persiste. Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del
esquema de dominacin con la constante renovacin del aparato
institucional de! Estado y, por el otro, en la implantacin de ste
en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y remisa a
proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del
Estado se sum una crisis de legitimidad, porque el sistema de
representacin poltica haba quedado en rezago respecto a las
demandas de los nuevos sectores sociales movilizados y con
vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia
una crisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema
de partidos a una serie de orpnizaciones sociales de clase
(sindicatos de trabajadores, agremiaciones de profesionales, tcni-
cos y otros sectores medios) y a movimientos polticos en gestacin.
En suma, se trataba de una crisis integral de Estado, para muchos
pases de la regin seguramente la ms importante de lo que va
corrido del siglo.
Entre k
y el Populism
Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis,
convertida en una crisis de Estado en toda la regla, fueron
principalmente dos: la restauracin oligrquica y el populismo. En
ambos casos haba un fuerte ingrediente autoritario y un resulto
respaldo militar. La Argentina que sigui al golpe militar de 1930
represent bien la primera de las alternativas, mientras que el
Brasil de la primera presidencia de Getulio Vargas (1930) la
segunda de ellas. N o obsaoe las considerables diferencias en
cuanto al esquema de poder que las sustentaba (ostensiblemente
militar en el caso argentino, ms civil el brasileo) las determina-
ciones creadas por la crisis fueron tales que las polticas puestas en
prctica por los respectivos gobiernos se asemejaban en ms de un
aspecto. La ampliacin y complejizacin del aparato funcional del
Estado, como resultado de una deliberada intervencin en la
economa, sea para proteccin de la produccin nacional ms
amenazada por la crisis, sea para control de importaciones y
reserva de los mercados internos para promocin de una incipiente
industrializacin sustitutiva de bienes de consumo final, pusieron
de relieve su voluntad poltica para contener el avance de una
coyuntura econmica crtica que se proyectaba hacia el largo plazo
poniendo en serio riesgo la continuidad del orden econmico y social.
La rectificacin del rumbo de la poltica econmica tradicional
y el reordenamiento del Estado fueron aceptados a regaadientes
por los sectores dominantes en el caso argentino, cuyo gobierno
oligrquico y liberal habra deseado no tener que crear un banco
central para controlar la emisin monetaria y el sistema bancario,
as como diversas juntas reguladoras de la produccin agrcola, que
en su conjunto significaban una precoz y preliminar planificacin
de la produccin econmica. Con esto se desplaz el epicentro
econmico modificndose los agentes y modos de acumulacin de
capital, debido sobre todo a una mayor participacin de la
produccin industrial y menor de la primaria y exportable en el
producto nacional interno. Uniendo esto a otras transformaciones
demogrficas y sociales que operaron convergentemente en la
direccin de introducir modificaciones fundamentales en la estruc-
tura social, particularmente la de las clases sociales se sigue que las
bases reales de poder del Estado quedaran sustancialmente alteradas.
En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms
bien por la opcin populista que por la restauradora, que sera
efimera. En varios pases, el ingreso a la fase populista fue ms
directo y acelerado. En cualquier caso el nuevo Estado afrontara
un dilema que estaba en la base de la crisis poltica de esos aos y
que era el de crecer o distribuir, o sea el dilema de ser un Estado
desarrollista o benefactor. Pero como los recursos polticamente
disponibles no eran suficientes para una y otra alternativa la
solucin de sntesis fue el Estado populista (o de compromiso),
que intentara y a veces lograra parcialmente conciliar la
vocacin de desarrollo como crecimiento de la economa y como
justicia social Pero este es el lema del punto siguiente.
E! Estado
Optimism
y Reaccin
Los aos que siguieron a la segunda guerra mundial fueron de
sincero optimismo. El Estado desarrollista, inspirado por la
doctrina keynesiana y siguiendo las recetas cepalinas, tom bajo su
responsabilidad el comando del crecimiento de la economa con el
auxilio instrumental de novedosas tcnicas planifcadoras. Su
compromiso principal era coo el desarrollo econmico, del que se
derivaran la democracia poltica, el bienestar general y la moder-
nizacin de la sociedad. Una promesa, muchas veces reiterada, que
se diluy en poco ms de una dcada. N i la gran performance
econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot hacia fines
de los aos cisicueula, ni tampoco el desarrollo social y la
democratizacin poltica peieroi arraigar y consolidarse.
U m serie de condiciommigaos adversos pondran rpidamente
en cuestin la viabilidad y vigencia del proyecto desarroUista.
Hacia comiesKOs de los aios sesenta dos acontecimientos de
sentidos tan contrapuestos, psro mr eso mismo estrechamente
vinculados, como fueron la revotacion cubana y la Alianza para el
Progreso, abrieroE im ciclo d aos turbulentos y amenazantes, de
radicalizacin ideolgica y d graades movilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del staSus quo rpidamente generaron
los anticuerpos de los regimeees militares establecidos a partir del
golpe de 1964, en Brasil, qsi derroc al presidente Goulart, cabeza
de un gobierno constitucional de ine marcadamente populista. A
este golpe militar siguieron oros: Argentina (1966 y 1976); Per
(1968); Chile y Uruguay (1973), iodos os cuales en medio de sus
diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma
indita de Estado militar, que uo dependa ya primariamente de la
figura de un exitoso caudillo uaiformado, sino que era el producto
de operaciones planificadas por os estados mayores de las fuerzas
armadas. Ahora tambin los golpes militares se planificaban.
Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprome-
tia institucionalraente a las fuerzas armadas en la conduccin del
Estado. La accin estaba obviamente inspirada en las nuevas 6i
doctrinas de la seguridad nacional y a guerra antisubversiva
promovidas por os Estados Unidos, pero no carecan por eso de
alguna originalidad, puesto que desde aos antes este nuevo tipo
de revolucin militar haba estado cuidadosamente bajo estudio en
las escuelas superiores de guerra para formacin de jefes militares,
particularmente de Brasil y Per. Ellas actuaron como los centros
generadores y diseminadores de la nueva doctrina revolucionaria
castrense, que preconizaba bastante ms que la clsica formacin
de un gobierno militar provisional, que n no pareca suficiente
para afrontar los graves retos sociales y polticos que lo motivaban.
En su consideracin era necesario ir mas a fondo en la ocupacin
del Estado, tanto de sus puestos de mando como de los cuadros
responsables de la admioistracia pblica, que seran ocupados por
militares en actividad. Se trataba, en suma, de una completa y
efectiva militarizacin del Estado, a la que segua una poltica
represiva de inspiracin totalitaria respecto de la sociedad
w.
Cf. A. RouQUit; L'Etat militaire en Amrique Latine. Editions du Seui!. Pars,
1982. Si se apropiado y le cabe bien el calificativo de militan) es algo que puede
debatirse, pero lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva
del Estado y su sometimiento a las fuerzas armadas.
Contradicciones
no Resueltas
Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima
y armnica convergencia entre crecimiento econmico, moderniza-
cin social y democracia poltica, que constitua la promesa
difundida por la doctrina desarrollista. Las antiguas contradiccio-
nes permanecan bajo la superficie, contenidas pero no resueltas, y
reconvertidas a las condiciones del nuevo contexto histrico.
Entretanto, haciendo un inventario de repaso, permanecan pen-
dientes, la cuestin nacional, ahora replanteada vigorosamente en
la problemtica de la dependencia y complicada por el internacio-
nalismo militar; adems persista la relativa a la integracin del
Estado con la nacin; la cuestin social, agravada por los efectos
regresivos sobre la distribucin del ingreso de los nuevos estilos
neoliberales de desarrollo, con serios dficits en la satisfaccin de
las necesidades sociales bsicas; por ltimo quedaba la cuestin
poltica, esto es, el problema de la democracia, profesada como una
verdad de fe en toda la regin y proclamada an por los gobiernos
militares. Acompaada y mediatizada por una variedad de califica-
tivos con los que se pretenda reducir su lcance, la cuestin de la
democracia haba estado concentrada primordialmente en el rgi-
, men poltico, con la ampliacin de la ciudadana a los sectores
^^ marginalizados y privados de efectivos derechos polticos, y en el
control democrtico del Estado. Poco o nada de esto era ya
compatible con las estrategias del desarrollismo autoritario que los
regmenes militares se empeaban en imponer como medio para una
refundacin del Estado. De ah que en esta crisis de Estado
confluyeran diversas lneas de conflicto que hacan de la coyuntura
histrica una verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El
recurso a la fuerza militar y la imposicin con su auxilio de un
cruento retorno al capitalismo salvaje del siglo XIX tuvieron la
consecuencia inmediata de una postergacin o soterramiento de las
contradicciones que fueron indicadas, y que el autoritarismo
militar no resolva sino que, al contrario, contribuira a agravar
considerablemente. El nuevo esquema de dominacin se impondra
con violencia y represin, dejando de lado, y para el futuro,
cualquier preocupacin de legitimacin democrtica, mientras
tanto se implementaban nuevos modelos econmicos y sociales
involucionistas, con tintes neo-oligrquicos y corporativos. El tipo
de Estado que surge ha sido designado burocrtico autoritario
pero aqu lo denominaremos autoritario modernizante para
destacar su proyecto de regeneracin social y poltica.
O)
Cf, G. O'OONNELL: ELEstado burocrtico autoritario. Editorial de Belgrano.
Buenos Aires, 1982, cap. I.
Las bases sociales de este nuevo Estado auoriario moderni-
zante estaban formadas por sectores de la burguesia comercial,
importadora y exportadora, la graa banca nacional y los produc-
tores de bienes primarios exportables, em coalicin con las grandes
firmas de capital extranjero, a los que se plegaban como asociados
menores algunos sectores medios de profesionales, intermediarios y
ejecutivos. Eo realidad, la base social de estos regmenes militares
ha sido estrecha, tanto que ella explica so indole pretoriana, o sea
autoritaria y represora. Sus fundamentos ideolgicos proceden de
dos vertientes: una, el neoliberalismo eo su versin monetarista que
preconiza la mxima apertura externa e insercin en la economa
internacional; la otra, la doctrina de la seguridad nacional, que
pone el acento en la guerra ioeraa, aatisybversiva, y en la poltica
de las fronteras ideolgicas. Ambas vinculadas por una retrica de
modernizacin imitativa y de insercin plena y militante en la
civilizacin occidental y cristiana.
La descripcin de este modelo autoritario, de desarrollo
asociado (Cardoso), ya ha sido hecha muchas veces, de modo que
siendo de sobra conocida se omitir ms referencias que las ,
necesarias para la caracterizacin de las formas de Estado que
introduce, as como para la identificacin de las crisis que
engendra. En otros trabajos hemos sostenido la tesis de que el
principal factor determinante de estas revoluciones de estado
mayor fue una creciente e intensa movilizacin de masas (clases
peligrosas), que aparentemente desbordaban al Estado populista,
con el riesgo de una amenaza incontrolable para el orden social
vigente As las cosas, la revolucin social en grande pareca
inminente en una situacin en que prevaleca una dialctica de
confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una activa participa-
cin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales y
cuadros polticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo.
La marcha hacia una democracia de participacin ampliada o total
fue considerada por las fuerzas del orden como una apuesta riesgosa
que era imperativo evitar, aunque fuese aplicando las ms severas
medidas de represin poltica a una subversin contestataria
carente de apoyo de masas.
OJ
J . GRACARENA y R . FRANCO: Formaciones sociales y estructuras de poder en
Amrica Latina, cit. pane primera, captulos 11 y III. La preocupacin era generalizada
en los aos sesenta. Los planes Camelot, Simptico y otros estudios para elaborar
una ciencia de la contrainsurgencia, que siguieron a la revolucin cubana, acreditan
la existencia de estos temores generalizados dentro de la regin latinoamericana y
tambin en los Estados Unidos.
La cuestin de cuantos crean sinceramente en la efectividad de
esta presunta amenaza, o si ella fue utilizada como excusa
justir.catoria, puede plantearse, aunque no sea del todo as: En
cuanto a la caracterizacin de !a crisis que estaba planteada, ella
parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por
restringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces
marginalizadas, que uoa crisis genuinamente revolucionaria de
masas que se movilizan y actan, con organizacin y voluntad
po/i'ica, para Aacer realidad un raodeo alternativo de sociedad.
L a Conversisi
al Neoliberallsmo
Los regmenes militares profesaban una doctrina de /aissez
faire, extrema para estos tiempos, procurando una democracia sui
generis basada en la soberana de los consumidores y el
plebiscito de los precios que resultara del libre juego del
mercado, al que conceban como el mbito por excelencia de la
libertad individual. Asimismo, definan la esfera de responsabilidad
econmica del Estado como subsidiaria y que slo debera ser
ejercida, por tanto, en actividades no rentables para el sector
privado, ni en competencia con l, todo esto claro est, dejando a
salvo su condicin fundamental de guardin del orden social,
f^j especialmente de la propiedad privada de los medios de produccin.
Un Estado militar no poda menos de ser un competente Estado
gendarme, en tanto el cumplimiento de estas funciones de garanta
y resguardo del mercado como rgano regulador econmico y
social bsico dependiese de una eficiente represin. Y ste fue el
caso, porque sus proyectos sociales y polticos fueron profundamen-
te reaccionarios e n el sentido ms estricto, careciendo, por
tanto, de capacidad para generar consenso y legitimarse en el
marco de un esquema hegemnico de poder. Un orden pretoriano
constituye no mucho menos que una situacin de ocupacin de una
sociedad por una fuerza militar, que aun cuando no sea extranjera
no por eso evitar un resentimiento creciente de la poblacin y un
deterioro progresivo de su unidad interna. Sus propias bases
sociales se erosionan y, al final del camino, los espera el aislamiento
y el repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos
ios pases del cono sur con regmenes militares.
La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en
la crisis del petrleo de la primera mitad de los aos setenta,
produciendo una notable contraccin del comercio mundial, puso
en cuestin el anco ms sensible de las pretensiones legitimadoras
de los regmenes militares. Eo efecto, la apertura externa y la
insercin amplia en la economa internacionalizada, fue esgrimido
como el argumento principal que fundamentaba su promesa de una
eficiente gestin econmica y una rpida prosperidad social. Las
experiencias negativas posteriores han producido una vigorizacin
de los ideales nacionalistas, que ahora se oponen a los regmenes
militares y a sus polticas neoliberaies de elevado endeudamiento
externo e internacionalizacin dependiente de la economa.
En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la
concurrencia de varios factores, debidos, en su mayora, a los
efectos concentradores del ingreso de los esquemas neoliberales y al
grave impacto de la recesin econmica (infraconsumo, creciente
desempleo y subempleo, contraccin de os salarios reales, reduc-
cin del gasto social para servicios pblicos masivos, entre otros),
la crisis de legitimacin que es consustancial a estos regmenes
autoritarios, se extendi hasta sus propias fuentes de apoyo. Fue
entonces imperativo buscar alguna salida por la va del retorno a
los gobiernos civiles de la constitucin y la democracia.
No fue por azar que el rgimen militar peruano fuese el
primero en ofrecerla. Y esto porque, al contrario de sus congneres,
haba desencadenado una intensa y profunda movilizacin social,
cargada con una prdica nacionalista, que pocos aos ms tarde
revertira contra las propias autoridades militares reconvertida en
acentuado activismo poltico.
Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la internacio-
nal, confluyeron fuertes tensiones sobre los Estados y sus regmenes
polticos autoritarios militarizados. Las reacciones de rechazo 6j
provienen del conjunto de la sociedad, se expresan espontneamente
de diversas maneras, aunque a veces con poca coordinacin poltica
central. Sin embargo, las mayores y ms inmediatas presiones se
concentran sobre el rgimen poltico, poniendo en cuestin sus
criterios y mecanismos de acceso al poder, restringidos en gran
parte g los cuadros militares, pugnando por la organizacin
poltica de la sociedad civil y la realizacin de elecciones demo-
crticas.
O
J . K . GALBRAITH: American Capitalism. The Concept of Countervailing Power.
Horghton Mifflin Co., Nueva York; 1952, Versin castellana de Editorial Agora, Buenos
Aires, 1956.
y conglomerados que controlan los mercados de bienes y servicios,
y, el otro, por los grandes sindicatos que regulan la oferta de
trabajo. Ambos poseeen un poder monoplico sobre su mercado
que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con el
otro polo corporativo. La funcin del Estado consiste primaria-
mente en el arbitraje de los conflictos que no pueden ser
directamente transados entre los colosos corporativos. Galbraith
admita que el sector del trabajo poda ser el eslabn ms dbil,
pero atribua al Estado la responsabilidad d corregir este imba-
lance cuando se produjese, debido, sobre iodo, al peso del factor
poltico en la formacin del gobierno va elecciones.
Esta tesis no result convincente a C. Wright Mills, quien la
refut desvirtundola en dos puntos principales. Primero, el Estado
capitalista no es neutro ni puede serlo eo cuanto tal por sus razones
polticas constitutivas. Por tanto, su esfuerzo correcto no podr
nunca ser tan complejo como pam restituir el equilibrio cuando
ste se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al
contraro, su principal funcin es mantener el desequilibrio para
asegurar la acumulacin del capital La segunda objecin se refiere
al inmenso poder de las corporaciones multinacionales en econo-
mas oligopolizadas y en una sociedad en que los individuos se
encuentran envueltos en una red de mediaciones corporativas. En
estas condiciones, la interpenetracin de los grandes negocios y la /
alta poltica se vuelve tan estrecha y completa que la distincin
entre Estado y economa tiende a ser ms analtica que real, puesto
que sus lmites se hacen cada vez ms difusos. En cierto sentido,
Mills anticip el meollo de la qu aos ms tarde sera la tesis de
la crisis fiscal del Estado (O'Connor), al poner en evidencia que
el Welfare State tena como misin principal a proteccin del
capitalismo
(I)
Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills
condensa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios z poltica, que es el
fundamento principal de su critica a la teora del poder compensador de Galbraith.
... el hecho es que las grandes compaas norteamericanas paiecen ms que simples
negocios particulares, Estados dentro del Estado... Las grandes empresas dominan las
materias primas y las patentes de inventos para convertirlas en productos acabados;
disponen de las inteligencias jurdicas ms caras, y, por tantc, las mejores del mundo,
para inventar y refinar sus defensas y su estrategia; emplean al hombre como productor
y hacen que compre como consumidor lo mismo que producs... Sus decisiones privadas
adoptadas responsablemente en inters del mundo casi fdudal de la propiedad y del
ingreso privados, determinan la magnitud y la forma de Id economa nacional, el nivel
de desempleo forzoso, el poder adquisitivo del consumador, los precios que se dan al
pblico y las inversiones que se canalizan, ...los grandes propietarios y los altos
directivos de compaas que se autofinancian, son bs que tienen la clave del poder
econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms altos directivos que
se sientan en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin, tienen el
poder y los medios para defender los privilegios t^ su mundo corporativo. Si no reinan,
La Contextura Farticikr
de Amrica Latina
Esta discusin singularmente ilustrativa y apasionante sobre los
involucramienos recprocos entre Estado y sociedad en los paises
del capitalismo central, que contina muy activamente en el
presente, tiene, sin embargo, relativa pertinencia para nuestros
pases latinoamericanos. Para algunos, las diferencias quiz slo
sean de grado, mientras que para otros son estructurales, pues se
arraigan en las peculiares condiciones del subdesarrollo.
Sea lo que fuese, comencemos por sealar que el sector
moderno y dinmico de las economas de la regin est dominado
y oligopolizado por un conjunto reducido de grandes empresas
internacionalizadas, que con propiedad dejando a salvo las a
menudo considerables diferencias de escala podran ser definidas
como corporaciones similares a las de los pases centrales, en cuanto
a su poder de mercado, nivel tecnolgico, complejidad e influencia
sobre el medio social y poltico, pero no as en cuanto a su arraigo
en el medio interno. En cambio, el resto de la economa est
formado por diversos estratos productivos que corresponden a
distintos momentos histricos y con unidades de muy diversa
ndole, dimensin y productividad, o sea, que operan en condicio-
nes de heterogeneidad estructural (Anbal Pinto).
Tampoco a fuerza de trabajo resulta comparable, porque en
ella abundan los trabajadores ocasionales, temporarios y cuenta-
propistas no sindicalizados, donde an los asalariados organizados
pertenecen a sindicatos relativamente precarios y laxamente federa-
dos, con escaso poder de presin como conjunto, lo que da un
potencial de protesta menor que la fuerza social de las grandes
centrales obreras de los pases capitalistas desarrollados. Algo
semejante podra agregarse en cuanto a su capacidad para coordi-
nar acciones reivindicativas, a su gravitacin poltica e ideologas
de lucha. En consecuencia, el poder corporativo del trabajo es
mucho menor y estructuralmente distinto el desequilibrio existente
con el poder del capital.
En lugar de una competencia organizada entre corporaciones
colosales que representan y actan por el capital y el trabajo, la
dinmica social ms frecuente en muchas de las sociedades latinoa-
mericanas es ms una de movimientos sociales con ms bajo grado
de estructuracin organizativa, donde se plantean demandas con-
QQ
gobiernan muchos de los punto? vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos, y
ningn poder los contrarresta dt un modo efectivo y consecuente. C . WRIGHT Mius,
3 lite de! poder. Fondo de Culjra Econmica, Mxico, 1957, pg, 123. Las ideas
de Mills fueron en gran parte loincidentes con el iiprovecto cepalino. pero a
sabiendas de que las diferencias enructurales eran considerables. Cf. 0 . RODRGUEZ,
op. di, pg. 290.
cretas y restringidas que tienen aparentemente menor incidencia
poltica directa, porque se expresan y canalizan ai margen del
sistema de partidos polticos (aun cuando stos existan y se
manifiesten abiertamente en la arena poltica). Bajo estas condicio-
nes el papel del Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto
del atribuido por la teora del poder compensador. En todo caso,
su arbitraje nunca sera neutro porque no podr abandonar su
papel de gendarme de un oden social colocado bajo su proteccin.
El otro punto se refiere a la posible superposicin entre Estado
y sociedad civil. No parece haber tal cosa, al menos en el grado
suficiente para que el Estado aparezca indiferenciado e inerte frente
a los grandes negocios, como lo presenta Mills. Hasta ahora, la
diferenciacin estructural del Estado latinoamericano es ms neta,
aun cuando pueda existir una considerable colusin de intereses con
el sector privado. Acaso esto sea un rasgo tpico del capitalismo de
siempre, pudiendo esto ser interpretado ms como una persistencia
de formas patrimonialistas arcaicas, que como una posible dilucin
del Estado en la sociedad post-industrial.
El Replanteo
de la Cuestin
69
l Estado
Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se
reconocen por sus fundamentos nacionalistas y desarrolistas pro-
pician un drstico replanteo de la cuestin del Estado con miras a
convertirlo en un instrumento esencial para la promocin del
desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, para el
desmantelamiento de los privilegios burocrticos y la asignacin de
mayor gasto social para corregir las ms graves privaciones
sociales, claro est que iodo eo el marco de un rgimen democrtico
que asegure que la carga de la recuperacin econmica sea
distribuida con justicia social.
En cambio, desde otras verieies ms allegadas a la ortodoxia
doctrinaria de la economa internacionalizada se recomienda que
las negociaciones relativas a la deuda externa deben llevarse a cabo
entre cada pas deudor, por un lado, y sus bancos acreedores y las
correspondientes organismos financieros ineroacionales por el
otro. En el caso argentino, se ha sugerido adems que dicha
negociacin sea colocada en el marco ms amplio de una discusin
poltica de todas sus relaciones exteriores con el gobierno de los
Estados Unidos y a nivel presidencial, procurando de ese modo que
tras un examen realista de los problemas existentes, y supuestamente
de algunas concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la banca
inernaciooal para la reiegosiacim de uoa deuda, que tal como
est plaReada, ^ prcicameote impagable.
Las opcioESs actuales piaueadas dearo de esos lmites mueven
a preguiars por las coasecosisias de Ja presene crisis internacio-
nal sobre los estados oacioiaks. Porojus oo se traa meramente de
la deuda como no problenioia ecoamico con instancias propias, sino
de una situacin mucho ms compieja que se proyecta sobre el
campo politico internacional. La primera cuestin que surge es si
la deuda podr ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su
magnitud absoluta y relativa, y considerando tambin el costo de
sus intereses y gastos e renovacin, que la acrecen en una medida
considerable. La segunda es si tendr que ser pagada o si, por el
contrario, quedar jada como una hipoteca de largo plazo sobre
la que los pases dedudores debern pagar regularmente los
intereses y comisiones correspondientes a sus renovaciones sucesivas,
pagos que podran ser interpretados como los tributos de una
situacin de vasallaje financiero casi permanente
Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las
mayores posibilidades, la relacin que se establecer con los
pases acreedores podra ser de una dependencia mayor, aun cuando
no se hayan hecho especiales concesiones polticas para consolidar
el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes. Por ahora
no hay ningn caso de p m que haya negociado integramente su
deuda externa reconvirtindola en otra ms manejable y propor-
cionada a sus recursos regulares. De modo que el recurso a la
experiencia no sirve para despejar la incgnita del modus operandi
ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales que traer
aparejada.
Por lo tanto, no queda ms alternativa que especular en la
direccin de nuestro inters principal, que es el de la crisis de
Estado, que ya existe y que ser posiblemente agravada por la
renegociacin de la deuda. Y en qu sentido^? Pues hay dos
posibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el
de las cesiones de patrimonio nacional (recursos naturales, conce-
siones de servicios pblicos, bases militares, renuncias territoriales,
etc.); y el otro, compemenario del anterior, ser el de la
imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos
a}
^^ Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin
de Bancos Suizos declar en una reunin en Madrid que uninguno de los pases
latinoamericanos podr pagar su deuda "exterior en el presente siglo, agregando; en
este mundo moderno no puede esperarse que ningn gobierno ni gran empresa paguen
su deuda, pero s que se puede esperar que aseguren el servicio de esa deuda. Para
el caso de Amrica Latina estim que los servicios de amortizacin e intereses
significaran obligaciones anuales de 45.000 millones de dlares. Clarn (Buenos
Aires), cables de ANSA y EFE, del 28 de enero de 1984 (cursiva, agregado).
ideolgicos, pactos militares, apoyos ei conferencias internaciona-
les frente a determinados asuntos, condicionamientos de las politi-
cas internas en materia social, privilegiamiento de determinados
grupos e intereses, etc. En cualquiera hiptesis habra una incues-
tionable mutilacin de a soberaoa nacional y, en particular, de la
autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran
condicionados por una situacin de muclio mayor dependencia que
en el pasado iemediao.
La Auiommia Conkwm
del Estado
En la discusin sobre el Estado en Amrica Latina una cuestin
central gira en torno de su autonoma relativa frente a otros
rdenes sociales, principalmente el econmico y el militar. Ser
difcil tener alguna vez una respuesta conclusiva a esta cuestin,
que seguir vigente, entre otras cosas, porque sus trminos y
fundamentos experimentan alteracin continua.
En el capitalismo actual, las tendencias son, en un sentido
interno, a la macrocefalia del Estado nacional, centralizador y
dominante hacia adentro, en su relacin con la sociedad civil,
frente a la que conquista progresivamente una mayor autonoma;
en contraste, en el otro sentido, hacia afuera, en el Estado
dependiente, perifrico, endeudado, subordinado en sus relaciones
con el mundo internacional, que est poblado de bloques estrat-
gicos, campos ideolgicos, pactos internacionales compulsorios,
corporaciones transnacionales y mercados planetarios que lo some-
ten a determinaciones diversas. La contradiccin entre la mayor
autonoma, en un plano, y la cuasi heteronomia, en el otro, es
acaso ms aparente que real, y hasta sera posible argir que ambas
constituyen situaciones relativamente complementarias. Todo de-
pender del escenario de futuro que se utilice como marco de
referencia para el anlisis, pero bien podra ser que el Estado
dominante interno fuese un requisito funcional para contener los
particularismos nacionalistas, tnicos, regionalistas, religiosos, tor-
nando as posible un orden ioternacional cada vez ms interdepen-
diente.
En cualquier hiptesis, sobre lo que no parece cabe duda es
acerca de la elevacin creciente de la escala organizativa y la
burocratizacin del Estado. Si as fuera, cmo hacer para
democratizar este Estado Leviatn? Qu medios y pasos seran
viables para fortalecer la sociedad? O sea, cmo asegurar el
despliegue de criterios y prcticas de igualdad de oportunidades,
movilidad social, mayor justicia distributiva, enfin,qu hacer para
democratizar las clases sociales (si no es posible su abolicin) de
modo tal que tenga incidencia efectiva sobre la democratizacin
del Estado? Cmo evitar ^ue ste se torne benefactor para ser
ms paternalista y autoritario? Cmo impedir que se hipertrofie
a tal punto que parece escapar a todo control democrtico ^de la
ciudadana?
A esta altura de los tiempos parece estar fuera de duda que la
planificacin es fundamental para el diseo y administracin de las
polticas pblicas. Pero cmo someterla a control democrtico
evitando que sea un recurso de dominacin burocrtica? Cmo
conciliar eficiencia funcionai y operativa con participacin y
control popular de las burocracias y agencias del Estado, particu-
larmente de las dedicadas a educacin y salud? Cunto ser posible
democratizar la administracin de justicia y el funcionamiento de
las prisiones? Y qu decir de la cultura y los aparatos ideolgicos
que tanto influyen en la conformacin de una sociedad democrtica
en la que hay que corregir o eliminar tendencias autoritarias y
neutralizar la propaganda manipuladora?
Radio y L m i k
de la Democratimisi
La desagregacin y descentralizacin del poder del Estado es
esencial para cimentar una prctica poltica democratizadora; pero
y2 cmo evitar las superposiciones y la maraa administrativa que
resulta de la proliferacin de reductos burocrticos enfeudados? En
medio de estas tendencias adversas las respuestas parecen estar en
afianzar y fortalecer los rganos de representacin poltica, como
son, el parlamento nacional, las legislaturas provinciales, los
cabildos y concejos urbanos y vecinales, las asociaciones de
campesinos sin tierra y de pobladores, y los otros cuerpos
deliberantes y decisorios descentralizados de base popular, amplian-
do las vas y mecanismos de participacin poltica directa y
vinculndolas con el sistema de partidos y los rganos polticos y
administrativos del Estado. Sera eso suficiente?
Alcanzado este punto surge una cuestin bsica: en qu
medida e avance hacia la democratizacin del Estado por accin
de la sociedad no significar al limite su negacin como rgano de
poder, principio de autoridad e instrumento de dominacin? En
otros trminos: si la democratizacin pone en tela de juicio el
principio mismo de autoridad en que se basa el Estado, su logro
pleno no podr significar su desaparicin y eventual sustitucin por
una serie de rganos celulares descentralizados, que cumplen
democrticamente una serie de funciones desvinculadas entre s?
Con el riesgo de lo que, a la postre, pueden tender, sea al
aislamiento funcional, sea el enfeudamiento burocrtico. Y si se
llegase a este extremo, cmo se resolvera la coordinacin del
conjunto, para no hablar de la posible (segura?) persistencia de
conflictos globales, cuyas solociones deberi ser arbitradas, tran-
sadas o (por qu no?) impuestas coercitivamente por uno o ms
rganos centrales de poder?
En el plano externo, de m ordem ecoomico y poltico
determinado por grandes corporaciones iieraaciooalizadas, con
)oderes y controles oligoplicos qee se corresponden ms con la
gica de un clculo econmico planetario que con ios intereses de
. un capitalismo nacionalmente enraizado, la cuestin de la derao-
\ cratizacin fundamental del Estado y la sociedad nacional, del
derecho soberano de los ciudadanos, puede llegar a parecer casi
i retrica. Eo este mundo las tendencias de a megaeconoma
favorecen ms la concentracin internacional del poder, el desplie-
gue de las empresas de grandes dimensiones y la transnaciona iza-
cin forzada de los centros y poderes de decisin nacional. Y as
surge el interrogante inal: Hacia qu clase de futuro marcha el
mundo? Hacia un nuevo orden ineriacional democrtico que
preservar fortalecidos a los estados nacionales en su forma actual?
O cabe la posibilidad de otro escenario en que su destino ser la
dilucin de los estados en un sistema mundial? ^^
Sin embargo, estos problemas de ms largo plazo parecen an
ms lejanos eo pases como ios latinoamericanos del cono sur, que
tienen que remontar largos aos de dominacin poltica autoritaria
afrontando cuestiones ms acuciantes para reconstituir el Estado /j
democrtico. Convergencias diversas de partidos polticos, movi-
mientos sociales, agrupaciones sindicales estn tratando de refundar
la democracia perdida durante tantos aos, eo un esfuerzo que
tendr que ser progresivo y cauteloso para poder ser constistente,
eficaz e irreversible. Las necesidades son urgentes, pero las
impaciencias pueden comprometer los objetivos de reinstalar el
juego democrtico con la mayor premura para iniciar una efectiva
reconstitucin del Estado.
IX}
^^ En una perspectiva de largo alcance (un siglo) y en un momento anterior a
la presente crisis de endeudamiento, estos problemas fueron tratados por Silviu
Brucan, quien cpnclua negando todo futuro al Estado-nacin. Aunque la Nacin-Es-
tado sigue siendo el primer motor en la escena internacional y el nacionalismo
impregna la poltica mundial, la fuerza organizadora e integradora del sistema mundial
gana terreneo da a da. Realmente el sistema internacional (con la Nacin-Estado
,, como unidad estructural bsica, el capitalismo como esencial principio organizador
de lo econmico y la accin de las grandes potencias como gestoras o coordinadoras
del orden mundial) no puede ya seguir funcionando sobre la base de estas premisas
y est por tamo sometida a fuertes tensiones... Andando el tiempo las naciones-estado
dejarn de tener la facultad de tomar decisiones independientes que puedan estorbar
temporalmente la marcha del sistema (mundial). De ftecho, las relaciones internacio-
nales y las actividades transnacionales llegarn a ser tan sistmicas que el mundo
funcionar de una manera autorreguladora. S. BRUCAN; El estado y el sistema
mundial, fema Internacional de Ciencias Sociales, cit. pg. 843.
La realidad tal que Its ^propsitos iaiciales iieaen por fuerza
que ser modelos para ssr v k b t e y asequibles, sirvieodo as, de
fuii(
^judamsoto a 1 marcha progresiva haca otras metas ms ambi-
cimas ea cuaato a! desarrollo y k profiiadizacio democrtica
bosquejad por las ciesiossa aaes neacioiadas. De ah, que los
primeros pasos deban par faofia m resauradorra sio por ^ o ser
reaccionarios. Ss tote pm I dems de recuperaciom elementales
que hasta puedei parear triviales, pero sia las cuales BiogQ otro
logro sera posible. I
Reasperaci!! de
V
del Estado
Un rpido repaso de sstm demenales cuestiones acaso ayuda
a recordar cules son los puios de partida para el control del
poder del Estado. En primer kgar, cabe ocupar efectivamente sus
diversos aparatos de poder y agencias administrativas y ejercer todo
el poder que las leyes le atribuyen. Segundo, es preciso eliminar la
corrupcin pblica, sobre todo la ms visible y desmoralizante que
est confinada m la admiiisracin del Estado y los servicios
pblicos. Una tercera consiste en la subordinacin de todos los
rganos del Estado a las autoridades constitucionales, especialmen-
te las fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia y seguridad.
Porque los regmenes militares distorsionan la estructura de poder
del Estado, hipertrofiando el suyo propio y creando nuevas
instancias y resortes de poder que tienden a sobrevivirlos ms all
de su desplazamiento por aaoridades civiles. La idea de un
permanente poder compartido, de una fuerza armada que como un
poder autnomo del Estado pacta con el gobierno civil el
establecimiento de una repblica militar, ha reaparecido muchas
veces en el escenario poltico latinoamericano. Cuarto, la democra-
tizacin, autonoma y fortalecimiento del poder judicial, as como
el imperio de la ley civil sobre la militar, constituyen condiciones
insoslayables para asegurar el fuocionamiento democrtico. Por
fm, la democratizacin de los partidos y movimientos polticos y
las organizaciones de poder social, como sindicatos, gremios
empresariales, asociaciones profesionales, constituyen la contrapar-
tida social de im Estado deaiocrlico. En efecto, para que ste
pueda serlo a plemud es msisser una sociedad tan democrtica
como sea posible, y nunca meaos que e! Estado. Y no slo en sus
organizacin ms diversas, sino ambio en los mecanismos sociales
bsicos que contribuyen a la formacin de la cultura cvica y de la con-
ciencia social de los ciudadanos. Para este propsito son vencales
la democratizacin de la educacin y de las prcticas socializadoras,
no menos que la de los medira de comunicacin social que tanta im-
portancia tienen en la incuiracin de valores y en la presentacin
paradigmtica de prcticas cotidianas de convivencia democrtica.
El Estado latinoamericano en perspectiva.
Figuras, crisis, prospectiva*
Jorge Graciarena
Introduccin
mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos, aunque su sentido
no sea necesariamente unvoco.1
Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones escpticas, ni
tampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a quienes destacan en exceso sus
dificultades y limitaciones heursticas, el Estado ha retomado una posicin central
en el campo de la investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias so-
ciales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas sociales latinoa-
mericanos quienes han realizado algunas interesantes contribuciones al respecto.2
Enriquecimiento de la concepcin
1. El fenmeno del Estado es complejo. Mejor que entrar en el juego de las definiciones
siempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a enumerar al azar algu-
nas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha complejidad: es el Estado
solamente una institucin con su burocracia y sus funcionarios encargados de funciones
harto especficas, como la polica, la defensa, la justicia, etc., o es un concepto jurdicamen-
te definido, afn al de la soberana o equivalente al del orden pblico, o, en una perspectiva
sociolgica, un mbito en el que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancial
con la sociedad, con el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o consti-
tuye una entidad aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estado
necesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno? Y
del sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de dominacin po-
ltica, desde los cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado contemporneo,
pasando por la polis de la Grecia antigua, la feudalidad europea, los imperios histricos y
las monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y sociolgica, el Estado ha recibi-
do una u otra de las acepciones contenidas en estas interrogaciones. En la International
Encyclopedia of the Social Sciences (1968), el artculo del Estado remite a otros 45 (artcu-
los), entre ellos, autoridad, gobierno, democracia, constituciones y constitucionalizacin,
proceso poltico, monarqua, comunismo, marxismo, anarqua, religin, Platn, Aristte-
les, Maquiavelo, Bodin, Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmero
especial titulado: Acerca del Estado de la Revista Internacional de Ciencias Sociales de la
UNESCO, nm. 4; pgs. 843/44, 1980.
2. Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica Latina, pue-
den consultarse A. E. Solari, R. Franco, J. Jutkowitz, Teora, accin social y desarrollo en
Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1976; tambin J. Graciarena y R. Franco, Formaciones
sociales y estructuras de poder en Amrica Latina, Centro de Investigaciones Sociolgicas,
Madrid, 1981, segunda parte.
226
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
no puede ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros trminos, no
surge del examen pormenorizado y agregativo de sus diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la constatacin de que
esta naturaleza y sentido unitario del Estado solo se percibe claramente en una
dimensin histrica, ya que es a partir de sus orgenes y diversos procesos forma-
tivos como se puede llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremo
del poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y tambin con
los problemas de arrastre que trae consigo de su pasado singular. Si se preten-
de avanzar hacia algn grado de entendimiento de lo que puede ser una crisis de
Estado; la dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es el de su es-
tructura jurdico-formal. El Estado moderno tiene su fundamento en algn tipo
de ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del constitucionalismo
occidental que se remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,
estadounidense, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin constitucionalista,
alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas naciones de Amrica Latina, don-
de la rpida sancin de constituciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas de-
penda la formacin y el arraigo del Estado que, en su momento, fueron poco ms
que creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden poltico
concreto basado en una estructura social compuesta por clases sociales, regiones,
etnias, y otras dimensiones relevantes de una formacin histrica.3
Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente, y acaso tambin efec-
tivamente el rgano supremo de las diversas jerarquas institucionales de la so-
ciedad moderna, es tambin el punto de referencia donde convergen tanto sus
3. Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin por la
redaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos y Europa.
Crean seguramente, como crey en su tiempo la legislacin espaola de indias, que la ley
por s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar que todo andara bien al
adoptar un orden constitucional adecuado, de una clara idea el saber que, desde la inde-
pendencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones, Santo Domingo veintids, Ecua-
dor diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce cada uno, El Salvador diez. Advirtase
que el alto nmero de constituciones aprobadas coincide con los datos que tenemos de la
evolucin poltica de estos pases, por cierto nada civilista. Se ha contado en los pases his-
panoamericanos, desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantes
y varias veces esa cantidad de revoluciones fracasadas. La guerra civil permiti a la vez de-
cantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un presidente
por ao en los treinta seis que siguieron a la cada de lturbide (1822). En Venezuela se pro-
dujeron cincuenta y dos insurrecciones en menos de cien aos. Bolivia presenci setenta.
Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta que el crecimiento de la produc-
cin de las inversiones extranjeras empez a exigir un poco ms de estabilidad. Esta vendr,
casi siempre, por la va de un dictador que en la campaa elimine los bandoleros someta los
caudillos locales G. Beyhaut, Races contemporneas de Amrica Latina, Buenos Aires,
EUDEBA, 1964, pgs. 19-21.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Acaso ms que en otros pases, en los de esta regin del mundo el Estado es
nacional porque ambos, Nacin y Estado, han emergido de cursos histricos con-
vergentes en el largo plazo, pero no siempre simtricos en perodos ms breves.
Retornaremos sobre este punto ms adelante para examinar someramente algu-
nos aspectos crticos de la constitucin de la Nacin del Estado en procesos que
ponen de relieve diferencias secuenciales veces orgnicas entre ambos, particu-
larmente cuando varias culturas etnias conviven conflictivamente bajo un mismo
Estado. Al respecto, cabe agregar que los mayores conflictos sociales se expresan
de algn modo en el seno del Estado porque en l estn contenidas las grandes
contradicciones de la sociedad nacional.
Quinto, la constatacin de que los lmites entre el Estado y la sociedad son
cada vez menos ntidos, al tiempo que se registra un avance persistente del Estado
sobre lo que podra considerarse el espacio social de lo privado, lleva a destacar
enfticamente la importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata solo del
conjunto de reglas y procedimientos para la participacin poltica y el acceso al
poder, sino que se impone incluir en este campo al conjunto de mediaciones que
convierten al Estado en una sociedad poltica que regula los flujos de poder entre
esta y la sociedad civil, tambin a la inversa.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contempornea sobre
el Estado nacional de la denominada sociedad internacional, que establece ml-
tiples conexiones de cooperacin, confrontacin, subordinacin, supraordinacin,
dependencia, interdependencia, que son determinantes en variables sentidos, tan-
to sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de libertad de sus po-
lticas. El cada vez ms alto grado de planetarizacin de las estrategias militares y
los bloques ideolgicos, la transnacionalizacin de la produccin y los mercados,
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Diferentes crisis
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De la colonia a la independencia
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El problema de la Nacin
El Estado oligrquico
Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote del orden
social vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta las situaciones nacionales,
no ser difcil advertir que cada caso es nico.
Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad dominada
por lo singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos comunes muchos de estos
casos que identifican una forma de Estado que, desde la segunda mitad del siglo
XIX, tendi generalizarse, particularmente en los pases sudamericanos. Se trata
del Estado oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la fuerza de un go-
bierno central que se impuso, ganando as el control del espacio social territorial.
Segundo, esta centralizacin del poder poltico no habra sido posible sin el con-
curso de una fuerza militar considerablemente mejor equipada, organizada con un
espritu ms profesional que sus adversarias. Tercero, este avance hacia el dominio
del territorio contribuy decisivamente la formacin de un mercado nacional, que
unific el espacio econmico interior para integrarlo en la economa internacional.
El ingreso masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin profun-
dizacin de este proceso que se llev cabo por medio, sea de un enclave minero,
un sistema de plantaciones algn otro esquema agroexportador. Por ltimo, una
coalicin laxa de clases y sectores se torna nacionalmente dominante cuando sus
intereses principales desbordan el medio local para vincularse al mercado nacio-
nal, que requiere de un Estado central, que sea garante de su funcionamiento. Esta
coalicin es lo que se ha denominado la oligarqua siendo un conjunto limita-
do de personas que representaban y pertenecan a unas pocas familias extensas,
que controlaban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social, as
como monopolizaban las vas de acceso al Estado.6
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero liberal por defi-
nicin constitucional, consista en una estructura dbil y fluctuante, que era poco
ms que la prolongacin poltica del poder familstico de la oligarqua dominante
a la que serva instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el
6. Cf. Oszlak O., La formacin del Estado Argentino, Editorial Belgrano, Buenos Ai-
res, 1982, que hace una sistematizacin histrica de los rasgos constructivos del Estado
Argentino. Tambin se puede consultar: De Riz L., Sociedad poltica en Chile, Universidad
Nacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una perspectiva histrica la formacin
del Estado oligrquico chileno desde la poca de Portales.
234
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran crisis econmi-
ca mundial de los aos treinta, que castig duramente a los pases dependientes
a travs de sus esquemas de insercin en el mercado internacional. Las tensiones
generadas por la crisis econmica fueron, con frecuencia, el detonante de otras
crisis que estaban larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen po-
ltico. Mientras todava persistan las contradicciones entre Estado y Nacin, la
11. En realidad esto ya haba acontecido en vanos pases del Cono Sur bien antes de la
crisis de los 30. El batllsmo uruguayo, el yrigoyerismo argentino y el alessandrismo chileno
fundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.
236
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Tiempo de transicin
Los empeos para superar la crisis de los aos treinta se guiaron ms por el
principio del ensayo y error que por orientaciones racionales fundadas en ideo-
logas. Estas soluciones de tanteo fueron particularmente evidentes en la forma de
contrarrestar uno de sus mayores efectos adversos: el llamado estrangulamiento
externo. El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las importa-
ciones de manufacturas estimul el desarrollo de una temprana e incipiente in-
dustrializacin sustitutiva para dar respuesta a las demandas insatisfechas de esos
bienes. A estas nuevas actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en el
escenario poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al tiempo
que se manifestaban opuestos a los intereses exportadores de la oligarqua tradi-
cional estaban ms volcados hacia el mercado interno. Aunque deprimido por la
crisis, este constitua su principal fuente, quiz nica, de oportunidades econ-
micas. Estos nuevos sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir su
influencia sobre las polticas pblicas con ideas en parte inditas. Fue un momento
de renovacin de concepciones y estrategias para responder a la escala y comple-
jidad de los desafos planteados por la crisis y que no podan ser afrontados con
los recursos habituales de la lgica del mercado autorregulador de la economa y
la sociedad (Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo que
feneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamentales y nuevas
creaciones de rganos sociales, econmicos y financieros del Estado, no menos que
transformaciones de sus regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acer-
tados, se buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava persiste.
Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del esquema de dominacin con
la constante renovacin del aparato institucional del Estado y, por el otro, en la
implantacin de este en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y re-
misa a proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del Estado se
sum una crisis de legitimidad, porque el sistema de representacin poltica haba
quedado en rezago respecto a las demandas de los nuevos sectores sociales movili-
zados y con vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia una
crisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema de partidos, a una
serie de organizaciones sociales de clase (sindicatos de trabajadores, agremiacio-
nes de profesionales, tcnicos y otros sectores medios) y a movimientos polticos
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Productos hbridos
El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de los aconteci-
mientos generados por la crisis, sin una preconcebida frmula ideolgica que lo
enmarcara y orientara, era en parte un producto hbrido que combinaba rasgos
diversos, algunos de los cuales constituan una novedad frente a sus congneres
europeos. Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los me-
dios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor, que buscase en la
progresiva ampliacin del compromiso poltico los fundamentos de un efectivo r-
gimen democrtico, el nuevo Estado populista tuvo que hacer concesiones en mu-
chos sentidos, tantos que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.
Sin embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque fuese simbli-
camente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores sociales constituidos en
actores en la escena poltica, ya intensamente activados por los propios regmenes
populistas, fue la causa de una dinmica de transformaciones que se manifestaron
en todos los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores pases,
de la regin, particularmente del Cono Sur, se podr constatar que el perodo que
va desde la crisis de los aos treinta y que se completa con la Segunda Guerra Mun-
dial, fue uno de cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las lites
dominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimientos teniendo
que tomar medidas contra sus profesados principios y hasta a veces adversas a sus
reconocidos intereses.
12. Sin embargo, es evidente que, por caminos diversos, el Estado que se redefine en
la dcada de los treinta es profundamente distinto en relacin con el Estado que expresaba
la dominacin puramente oligrquica de los grupos familiares de base agraria. Si en el Uru-
guay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin funcional del sector pblico y mayor
conciencia de las necesidades sociales, si Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marca-
ba la presencia de las masas reflejada en el Estado, si en Mxico est ya la Revolucin, es
innegable que estas tendencias se acentuaron despus de la crisis. Crdenas incorpor sim-
blicamente las masas al Estado y les reconoci un espacio propio en el partido dominante,
Vargas hizo lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo semejante
con Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de los generales argentinos de
la dcada infame, no hacen sino contener las aguas que inundarn la poltica social estatal
despus de 1943 con Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como los de Per,
bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos tiempos. Con mayor o me-
nor mpetu, segn la presin generalizada de las masas y la capacidad tcnica y poltica de
las clases medias, el nuevo Estado (que en sus formas ms acabadas fue populista) acab
por incorporar la cuestin social en las agendas de las acciones gubernamentales. F. H.
Cardoso, Las polticas sociales en la dcada de los aos ochenta, nuevas opciones?, El
Trimestre Econmico, nm. 197, enero/marzo de 1983, pg. 171.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Sin poder ser un Estado social13 en toda la regla, que tena que responder
a apremiantes necesidades de grupos y sectores sociales deprimidos con recursos
fiscales considerablemente menguados por la crisis, y debiendo apelar en conse-
cuencia a los nada propicios contribuyentes, el Estado populista tuvo que aumen-
tar la presin fiscal sobre el sector privado con efectos muchas veces negativos para
su estabilidad poltica y el crecimiento de la economa. Dadivosidad, despilfarro,
ineficiencia, tambin corrupcin, son algunos de los caracteres atribuidos a la ma-
la imagen econmica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a aquellos
tiempos en que era insoslayable la necesidad poltica de hacer frente a la cuestin
social, que haba irrumpido trada por las masas a la escena poltica. Los gobier-
nos y la legitimacin del orden poltico dependan de una adecuada respuesta que
para serlo requera considerables recursos. Por lo tanto, el nuevo reto consista en
la presencia no ya espordica como antes, sino cada vez mas permanente, de un
indito contexto poltico y social de masas, que en la perspectiva del Estado sig-
nificaba acomodarse a l con apropiadas y nuevas combinaciones de alianzas y la
ampliacin efectiva del rgimen poltico para acoger sobre la base de una mayor
participacin, a aquellos sectores que parecan ms amenazantes y riesgosos. Este
tipo de Estado emergente ha sido tambin denominado Estado de compromiso
aludiendo as la ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nue-
vos ms inclusivos acuerdos polticos que veces eran fuente de ambigedad en sus
polticas.
El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada represent
logros an limitados de la extensin de la ciudadana poltica, porque persistan
residuos clientelistas todava vigorosos. Para sintetizar, se estaba produciendo el
trnsito de una poltica de incorporacin restringida oligrquica en su sentido ms
propio, a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que pug-
naban por ser incorporados, para lo cual se tomaba imperiosa la recomposicin del
esquema de dominacin. En este punto estaba planteada precisamente la crisis del
Estado oligrquico, sea en la incorporacin de las masas a un rgimen de partici-
pacin democrtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para hacerlo
activamente. En su sentido ms profundo y autntico, esta crisis est an pendien-
te a lo largo de la regin, con muy pocas solo temporarias excepciones, porque cada
vez que se ha intentado una solucin integral, la reaccin militar arras con ellas.
Este es el punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin poltica y a
la transformacin de un Estado de masas en Amrica Latina.
La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable no solo por
los motivos ya indicados, sino tambin por nuevas consideraciones ideolgicas que
fueron surgiendo en los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial que asig-
naron al Estado un papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.
Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido como poner
13. La idea de Estado social tiene aqu el sentido atribuido por M. Garcia Peuyo, Las
transformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.
240
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
El Estado desarrollista
14. Cf. O. Rodriguez, La teora del subdesarrollo de la CEPAL, Siglo XXI, Mxico, 1980,
pgs. 282-298. Se notar por cierto que no compartimos su tesis de la fusin de ambos
tipos de Estado, el populista y el desarrollista, en uno solo, dando por supuesto que ambos
compartiesen la vocacin principal.
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
del mismo modo en Amrica Latina, porque al Estado liberal oligrquico sigui
el Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla hbrida del Es-
tado social desarrollista, pero con sus ingredientes tpicos de movilizacin social,
asistencialismo limitado paternalista, autoritarismo poltico y desarrollismo em-
brionario, basado adems en una red de alianzas sociales polticas con intereses
imposibles de compatibilizar con polticas congruentes y, por tanto, difciles de
preservar.
Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra ocurrido co-
mo un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la economa, que constitua
el factor ms dinmico de su conexin con la sociedad civil. En la experiencia la-
tinoamericana, frente a la ausencia de suficiente dinamismo econmico empresa-
rial, el Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la promocin
del desarrollo capitalista, convirtindose en el animador de la industrializacin. Se
podr decir que algunos estados capitalistas europeos, el bismarckiano, por ejem-
plo, fueron benefactores desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.
El Estado liberal predomin en la escena europea y solo fue sucedido por el Wel-
fare State, tmidamente en los aos treinta, pero con resolucin desde la ltima
posguerra. En Amrica Latina, la participacin del gasto econmico del sector p-
blico en la economa ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayora
de los pases europeos se destaca comparativamente el mayor aporte pblico al
gasto social. En la conclusin preliminar se sostiene que en uno y otro caso las
formas concretas de Estado han estado aparentemente insertas en matrices his-
tricas distintas, a las que no han sido ajenas las condiciones derivadas de una
industrializacin original o temprana, en el caso europeo, y atrasada y tarda en el
latinoamericano.16
Crisis de representacin
16. Estas tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han sido sostenidas con
apoyo de material emprico por: Glaucio A. D Soares, ob. cit.
243
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Optimismo y reaccin
Los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial fueron de sincero op-
timismo. El Estado desarrollista, inspirado por la doctrina keynesiana y siguiendo
las recetas cepalinas, tom bajo su responsabilidad el comando del crecimiento
de la economa con el auxilio instrumental de novedosas tcnicas planificadoras.
Su compromiso principal era con el desarrollo econmico, del que se derivaran la
democracia poltica, el bienestar general y la modernizacin de la sociedad. Una
promesa, muchas veces reiterada, que se diluyo en poco ms de una dcada. Ni
la gran performance econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot ha-
cia fines de los aos cincuenta, ni tampoco la democratizacin poltica pudieron
arraigar y consolidarse.
Una serie de condicionamientos adversos pondran rpidamente en cuestin
la viabilidad y vigencia del proyecto desarrollista. Hacia comienzos de los aos
sesenta dos acontecimientos de sentidos tan contrapuestos, pero por eso mismo
estrechamente vinculados, como fueron la revolucin cubana y la Alianza para el
Progreso, abrieron un ciclo de aos turbulentos y amenazantes, de radicalizacin
ideolgica y de grandes mvilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del status quo rpidamente generaron los anti-
cuerpos de los regmenes militares establecidos a partir del golpe de 1964, en
Brasil, que derroc al presidente Goulart, cabeza de un gobierno constitucional
de tinte marcadamente populista. A este golpe militar siguieron otros: Argentina
(1966 y 1976), Per (1968) Chile y Uruguay (1973), todos los cuales en medio de
sus diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma indita
de Estado militar, que no dependa ya primariamente de la figura de un exitoso
caudillo uniformado, sino que era el producto de operaciones planificadas por los
estados mayores de las fuerzas armadas. Ahora tambin los golpes militares se
planificaban. Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprometa
institucionalmente a las fuerzas armadas en la conduccin del Estado. La accin
244
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Contradicciones no resueltas
17. Cf. A. Rouqu, LEtat militaire en Amrique Latine, Editions du Seuil, Pars, 1982.
Si es apropiado y le cabe bien el calificativo de militar es algo que puede debatirse, pe-
ro lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva del Estado y su
sometimiento a las fuerzas armadas.
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El Estado autoritario-modernizante
las cosas, la revolucin social en grande pareca inminente en una situacin en que
prevaleca una dialctica de confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una acti-
va participacin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales cuadros
polticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo. La marcha hacia una
democracia de participacin ampliada o total fue considerada por las fuerzas del
orden como una apuesta riesgosa que era imperativo evitar, aunque fuese aplican-
do las ms severas medidas de represin poltica a una subversin contestataria
carente de apoyo de masas.
La cuestin de cuntos crean sinceramente en la efectividad de esta pre-
sunta amenaza, si ella fue utilizada como excusa justificatoria, puede plantearse,
aunque no sea del todo as. En cuanto la caracterizacin de la crisis que estaba
planteada, ella parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por res-
tringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces marginalizadas,
que una crisis genuinamente revolucionaria de masas que se movilizan y actan
con organizacin y voluntad poltica para hacer realidad un modelo alternativo de
sociedad.
La conversin al neoliberalismo
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entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
Nuevas realidades
Pero hay algo ms que est puesto en la balanza. Los aos recientes no han
pasado en vano. Los Estados latinoamericanos tienen que operar ahora en un
medio social que ha experimentado profundas transformaciones en la estructu-
ra demogrfica y social (presin poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos,
consumo, clases y movimientos sociales) y en la escala interdependencia de las
unidades econmicas (grandes empresas nacionales, multinacionales) y sociales
(centrales sindicales, empresarias, profesionales y asociaciones diversas). Estos
procesos mayores de estructuracin de la sociedad civil, han alcanzado niveles de
248
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
El papel del Estado en una sociedad que se define como corporativa, ha fi-
gurado en la agenda del debate terico de las ciencias sociales durante varias d-
cadas, por lo menos desde que J. K. Galbraith lanzara su teora del poder contra
balanceador, a comienzos de los aos cincuenta.20
En ella se concibe al Estado, no ya como lo haca la teora liberal clsica
de actor neutro, que solo garantiza el funcionamiento de las reglas de juego del
mercado competitivo, sino como arbitrando la competencia y confrontacin en-
tre gigantes corporativos. Para simplificar, se supona la existencia de dos centros
corporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas y conglomera-
dos que controlan los mercados de bienes y servicios, y, el otro, por los grandes
sindicatos que regulan la oferta de trabajo. Ambos poseen un poder monoplico
sobre su mercado que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con
21. Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills conden-
sa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios y poltica, que es el fundamento
principal de su crtica a la teora del poder compensador de Galbraith. . . . el hecho es que
las grandes compaas estadounidenses producen ms que simples negocios particulares.
Estados dentro del Estado. . . las grandes empresas dominan las materias primas y las pa-
tentes de inventos para convertirlas en productos acabados; disponen de las inteligencias
jurdicas ms caras, y, por tanto, las mejores del mundo, para inventar y refinar sus defensas
y su estrategia; emplean al hombre como productor y hacen que compre como consumidor
lo mismo que produce. Sus decisiones privadas adoptadas responsablemente en inters
del mundo casi feudal de la propiedad y del ingreso privados, determinan la magnitud y
la forma de la economa nacional, el nivel de desempleo forzoso, el poder adquisitivo del
consumidor, los precios que se dan al pblico, las inversiones que se canalizan. . . . los
grandes propietarios y los altos directivos de compaas que se autofinancien, son los que
tienen la clave del poder econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms al-
tos directivos que se sienta en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin,
tienen el poder y los medios para defender los privilegios de su mundo corporativo. Si no
reinan, gobiernan muchos de los puntos vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos,
y ningn poder los contrarresta de un modo efectivo y consecuente. C. Wright Mills, La
lite del poder, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1957, pg. 123. Las ideas de Mills
fueron en gran parte coincidentes con el proyecto cepalino, pero a sabiendas de que las
diferencias estructurales eran considerables. Cf. O. Rodrguez, op. cit, pg. 290.
250
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
251
entramados y perspectivas, vol. 4, nm. 4, pgs. 225-257 (oct. 2013/sep. 2014)
22. Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin de Ban-
cos Suizos declar en una reunin en Madrid que ninguno de los pases latinoamericanos
252
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las mayores posi-
bilidades, la relacin que se establecer con los pases acreedores podra ser de
una dependencia mayor, aun cuando no se hayan hecho especiales concesiones
polticas para consolidar el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes.
Por ahora no hay ningn caso de pas que haya negociado ntegramente su deuda
externa reconvirtindola en otra ms manejable y proporcionada a sus recursos
regulares. De modo que el recurso de la experiencia no sirve para despejar la in-
cgnita del modus operandi ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales que
traer aparejada.
Por lo tanto, no queda ms alternativa que especular en la direccin de nues-
tro inters principal, que es el de la crisis de Estado, que ya existe que ser posible-
mente agravada por la renegociacin de la deuda. Y en qu sentidos? Pues hay dos
posibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el de las cesiones
de patrimonio nacional (recursos naturales, concesiones de servicios pblicos, ba-
ses militares, renuncias territoriales, etc.), y el otro. Complementario del anterior,
ser el de la imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos
ideolgicos, pactos militares, apoyos en conferencias internacionales frente a de-
terminados asuntos, condicionamientos de las polticas internas en materia social,
privilegiamiento de determinados grupos e intereses, etc. En cualquier hiptesis
habra una incuestionable mutilacin de la soberana nacional y, en particular, de
la autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran condicionados por
una situacin de mucha mayor dependencia que en el pasado inmediato.
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Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
256
Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. . .
257
T
NACIONES UNIDAS
P R I M E R S E M E S T R E DE 1976
Revista de la
CEPAL
Director
Dr. RAL PREBISCH
Secretario
ADOLFO GURRIERI
NACIONES UNIDAS
173
174 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 976
sea inevitable si se tiene en cuenta que la los socilogos, cientistas polticos e his-
similitud de los trminos oculta dtferen- toriadores se sumaron al movimiento
cias considerables en los supuestos te- iniciado por los economistas y comenz
ricos y metodolgicos, en los campos asi la proliferacin de modelos y esti-
de la realidad que se toman en cuenta y los, que contina en vigorosa expansin.
destacan en el anlisis, en los juicios Hasta ahora, el esfuerzo realizado para
de valor que reflejan y en el trasfondo precisar y delimitar la ubicacin te-
ideolgico e intelectual de que proce- rica de estas categoras y definir sus
den. De ninguna manera pretenderemos relaciones con otras similares ha sido
unificar estas diferencias porque las escaso y poco fructfero. Mayores pro-
tentativas eclcticas son generalmente gresos se han hecho en la realizacin
estriles. Acaso esta diversidad, si se de estudios ms concretos, donde se
la observa bien, puede ser fuente de nue- han distinguido tipos y modelos nacio-
vas riquezas de contenido y de estmulos nales y subregionales apropiados para
para aprehender ms a fondo este eva- fundamentar empricamente este pro-
sivo fenmeno que es el desarrollo. En blema.
otro sentido tambin puede entraar una
En el seno de las Naciones Unidas, las
considerable confusin entre presente
preocupaciones por un "criterio unifi-
y futuro, juicio de realidad y juicio de
cado" para explicar el proceso de desa-
valor, ideologa y utopa, y no menor
rrollo se remontan a varios aos atrs.
entre niveles de anlisis. Poner juntas
Ya en 1970 el Consejo Econmico y So-
tantas cosas diferentes puede provocar
cial y la Asamblea General haban pedi-
serios inconvenientes.
do que se realizara una nueva investiga-
No es el momento de rastrear los cin en busca de un "enfoque unificado
orgenes de estos conceptos, lo que sera para el anlisis y la planificacin del
una empresa erudita ajena a nuestros desarrollo", peticin en la cual se ha-
propsitos, pero no est de ms sea- liaba implcita la "opinin de que en
lar que su necesidad resurgi principal- los muchos intentos anteriores no se
mente desde la ltima postguerra, cuan- profundiz de manera suficiente en las
do se percibi el desarrollo como un razones de por qu los procesos de creci-
proceso complejo y fascinante, lleno miento econmico y cambio de la socie-
de facetas y dimensiones que era nece- dad. .. estn teniendo consecuencias
sario sintetizar. Los modelos iniciales tan ambiguas para el bienestar huma-
fueron econmicos y muy simples, al no, y de por qu las disciplinas del anli-
menos los ms difundidos (Domar- sis y la planificacin de! desarrollo, de
Harrod, por ejemplo)2. Al poco tiempo,
los cuales tanto se esperaba hace unos que antes, en parte debido al aporte ac-
pocos aos, estn manifestando una tivo (seguramente involuntario) de los
capacidad tan limitada para explicar o varios cuerpos tcnicos internacionales
dirigir estos procesos de crecimiento y vinculados al proyecto del enfoque uni-
cambio"3. ficado, los cuales han contribuido imagi-
De estas preocupaciones pragmticas, nativa y generosamente a la profusa
tanto en los organismos internacionales serie de sustantivos y adjetivos actual-
como en los medios acadmicos e intelec- mente en uso, como se destaca con algu-
tuales, han emanado numerosos traba- na irona en el trabajo de Marshall Wolfe
jos de muy diverso valor que forman ya indicado anteriormente. Hay algo de
una copiosa bibliografa. Sin embargo, mgico en esta pretcnsin de resolver
muchos de los problemas iniciales per- problemas de contenido, en los que sub-
sisten y los progresos alcanzados estn yacen complejas teorizaciones sobre el
lejos de satisfacer las expectativas cifra- desarrollo, con juegos verbales y califi-
das en estos esfuerzos. Casi al contrario, cativos que probablemente contribuyen
se podra apuntar que las frustraciones a oscurecerlos ms que a lo contrario.
acaso van aumentando en la medida en Cuando se us la palabra estilos no po-
que los malentendidos iniciales se ahon- cos creyeron que se cerraba una etapa
dan en vez de disiparse. en el proceso de ensayo y error del pensa-
En efecto, no pocas de las cuestiones miento sobre el desarrollo basado en
esenciales sobre lo que es un "estilo de posiciones valorativas e ideolgicas y
desarrollo" subsisten sin que los pa- en una terminologa obsoleta, y que
sos dados hayan podido esclarecerlas. se abra hacia el futuro una ancha y pro-
Antes bien, se podra sugerir acaso misoria avenida. No ha sido as, y viejos
con excesivo pesimismo que algunas problemas se vaciaron en un nuevo mol-
dificultades han aumentado y que la de sin que eso significara otra cosa que
confusin terminolgica es hoy mayor un cambio nominal.
II.
Algunas posiciones heterodoxas
desarrollo. Hasta una poca reciente los tas de las regiones y los pases, condicio-
economistas y los organismos interna- naban sus posibilidades de desarrollo.
cionales hablaban de estrategias o polti-
cas de desarrollo para referirse a con El movimiento siguiente consisti
juntos ms o menos racionales, coheren- en pasar de la idea de estrategias y poli-
tes e integrados de medidas realizadas, ticas a otros tipos conceptuales ms ex-
en aplicacin o en proyecto, destinadas presivos que tuvieran en cuenta la nueva
a promover el crecimiento (o el desarro- concepcin del desarrollo entendido
lio) y que eran juzgadas como una tota- desde ahora como "social". La solu-
lidad relativamente independiente de las cin fue en gran medida una agregacin
fuentes de que procedan y vagamente y condujo a reformular por completo
relacionadas con las condiciones no eco- las ideas vigentes. A las polticas y estra-
nmicas en que tena lugar el desarrollo. tegias econmicas (siempre concebidas
Es decir, se mantena la antigua divisin en un riguroso y limitado marco neocl-
entre Estado y economa, disociando sico o neokeynesiano) se aadieron otros
del anlisis del proceso de desarrollo elementos, pero lo que bsicamente
sus componentes de poder, que se conge- se incorpor fue la dimensin del po-
laban como constantes. El Estado apa- der del Estado en el sentido limitado de
recia asi como una entidad relativamente fuente generadora de polticas de creci-
inmutable que actuaba como fuente ge- miento econmico. Para ello se toma-
neradora de polticas econmicas que ron prestados conceptos de otras disci-
podan variar sin transformar la natura- plinas sociales, principalmente de la
leza de aqul ni sus relaciones con la so- sociologa y la ciencia poltica, donde
ciedad. hacia ya mucho tiempo se hablaba de
modelos o estilos polticos y sociales,
Este planteamiento tenia algunas ven- que posean algunas de lascaractersticasintegrantes
tajas porque, adems de su simplicidad, embargo, estaban cargados de valora-
permita a los economistas mantenerse ciones explcitas que se deseaba evitar
cmodamente en un territorio intelec- o, al menos, soslayar. Para adaptar esos
tual dominado por su disciplina. Esta conceptos al lenguaje asptico y buro-
posicin no pudo sostenerse cuando, pri- crtico de los organismos internaciona-
mero al distinguirse entre crecimiento les, los modelos o estilos polticos fueron
y desarrollo y ms tarde al incorporar refraseados, eliminndoseles los califi-
al anlisis los aspectos sociales, se hi- cativos ostensiblemente polticos que
cieron sentir vigorosamente las deman- muchos de ellos posean. No tendra
das de perspectivas tericas ms am- sentido aqu el aforismo de que "muerto
plias. Tanto es as que como respuesta el perro, se acab la rabia". Las discre-
a ellas se agregaron otros elementos sig- pancias se hicieron latentes, pero sus
nificativos que no figuraban sino margi- fuentes no desaparecieron. Cul es
nalmente en los esquemas analticos el papel del poder en el desarrollo? Qui-
anteriores. Me refiero al "sistema" in- nes poseen poder, de qu tipo, cmo lo
ternacional, a as tendencias histricas movilizan, hacia qu objetivos y para
y a las estructuras nacionales que, con servir qu intereses? Cmo se incorpo-
las circunstancias especficas y concre-
180 REVISTA DE LA CEPAL/ Primer semestre de 1976
nes de ellos, sin indicar qu posibilidades misma cosa (o algo muy parecido). Si
de imponerse tienen ni definir las estra- as fuera, el problema central se reduci-
tegias que se les atribuye. En rigor, el ra a establecer, primero, quines son y,
asunto consiste nada menos que en ave- luego, cules y cuntos recursos de
riguar cules son los agentes estratgi- poder se encuentran a su disposicin
cos, es decir, en identificarlos, para y cmo son utilizados. El Estado pare-
indagar cules son los valores, intereses ce ser la base de sustentacin de los
y capacidades, con que definirn e agentes y lites de poder, y desde l pro-
impondrn las estrategias de desarro- mueven sus polticas, aunque ello no
llo que proponen e impulsan. Las pre- est explcito. No obstante su impor-
guntas que siguen son casi innecesarias: tancia central para una concepcin del
Cmo se identifican los agentes efec- desarrollo "promovido por agentes",
tivos entre tantos agentes potenciales es poco lo que se hace en el proyecto so-
posibles como hay en una sociedad cual- bre el enfoque unificado por caracteri-
quiera? Qu los caracteriza, cmo se zar los rasgos y funciones del Estado, o
sabe si son ms capaces o "estratgi- sea, su naturaleza como instrumento de
cos" que otros, si disponen del consen- poder econmico en diversos estilos de
so (y la coercin) necesario para impo- desarrollo, al servicio de diversos agen-
ner sus objetivos frente a las inevitables tes que hayan logrado imponer su hege-
resistencias que enfrentarn? Qu ga- mona y promover estrategias para el
rantiza que su estilo sea ms aceptable desarrollo al servicio de sus objetivos
que los dems disponibles en el "mer- e intereses. Algunos trabajos todava
cado de estilos" en un momento hist- provisionales del proyecto del enfoque
rico dado? unificado analizan el problema de las
Otra vez estamos en el problema te- estructuras sociales y polticas en el
rico y metodolgico que se indic al contexto del desarrollo. Sin embargo, el
comienzo y sobre el cual se encuentran anlisis se concentra ms en el nation-
pocas guias tiles y orientadoras. A building, en una escala todava muy ge-
menos de sugerir que es el azar histrico neral, sin que en rigor haya una concep-
quien decide, es evidentemente necesa- cin explcita del poder en el desarrollo.
ria una teora que, adems de afirmar Sea como sea, esos trabajos brindan
que todos los agentes existentes (y las sugerentes perspectivas para futuras ex-
listas son largas) son igualmente candi- ploraciones sobre este importante aspecto.
datos potenciales a la hegemona, sos-
De manera que lo que debera ser
tenga que entre ellos algunos (o algu-
central en este tipo de enfoque acciona-
no) son "ms iguales que los otros",
lista es ms bien una concepcin del
como se deca en la fantasa orwetliana.
papel que juega el poder en el desarrollo,
Este tipo de planteamiento tiende porque los agentes, para ser efectivos y
a derivar casi inevitablemente hacia estar en condiciones de viabilizar sus
otra cuestin: Qu relacin hay en- estilos, tienen que ser necesariamente
tre los agentes y las lites de poder? Pien- una lite de poder, un grupo, coalicin
so que la idea de agentes slo tendra o clase dominante, un "establecimien-
sentido admitiendo que ambos son la to" o cualquiera otra cosa semejante,
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / JorgeGraciarena 183
III.
Nuevos planteamientos
de algunos problemas fundamentales
que un estilo es la modalidad concreta y con los factores de poder que hacen po-
dinmica adoptada por un sistema so- sible su realizacin en un sistema eco-
cial en un mbito definido y en un mo- nmico y social histricamente determi-
mento histrico determinado. Se podra nado, y orientado hacia ciertos objetivos.
observar que esta proposicin se refie-
Ciertamente no debera abandonarse la
re ms bien a una estructura (o a una for-
idea de vincular en los estilos a las estra-
macin social) que a un estilo. Sin
tegias con el poder en el marco de una for-
embargo, la idea de estilo procede de dis-
macin histrico-social, porque intro-
tinto origen, aunque en su versin actual
duce en el concepto de estilo un mayor
tenga cierto parentesco con el concep-
sentido de realidad. En mi opinin, la
to de estructura. De cualquiera manera,
idea de estilo tendra que ser un elemen-
el significado contenido en la idea de
to auxiliar para una reflexin concreta
estructura es ms esttico y no se encuen-
sobre el desarrollo nacional. Las uto-
tra focalizado, como en el caso del estilo,
pas concretas los estilos en cuanto ex-
en las estrategias y polticas de desarro-
presiones deseadas y acaso potencia-
lio que una voluntad poltica promueve
les son datos importantes para la
en condiciones histrico-estructurales
comprensin de una situacin hist-
particulares.
rica con sus posibles tendencias, pero
Desde este ngulo, cabra suponer nunca deberan confundirse con los esti-
que un estilo es una especie de integra- los concretos que apuntan ms hacia
cin de las estrategias de desarrollo realidades histricamente identificables.
IV.
Sugerencias para una caracterizacin
de los estilos
Despus de un examen somero de sus grupos estratgicos) en la formulacin
aspectos histrico concretos parece ne- e imposicin de los objetivos y polticas
cesario regresar ahora al examen del que definen un estilo, y en el otro extre-
sentido dinmico del concepto de estilo. mo la de quienes se preocupan por el pa-
En fin de cuentas, qu promueve un es- pel de la base estructural socioecon-
tilo? Ya se seal que esta pregunta mica y por las tendencias de la coyuntura
lleva rpidamente a una antigua con- histrica, interna y externa, en la con-
troversia que viene de la filosofa de la figuracin de un estilo de desarrollo.
historia y que recorre las ciencias socia- Tales son los extremos controverti-
les desde sus orgenes. A riesgo de ser bles en el problema de la generacin de
redundante, recordar las dos posicio- los estilos. Su complejidad permite una
nes fundamentales: la de quienes, por considerable variedad de posiciones in-
una parte, postulan la autonoma de las termedias. Una pregunta acaso plausi-
personalidades y las lites de poder (o ble que cabra hacerse consiste en algo
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO. UNA PERSPECTIVA HETERODOXA / Jorge Graciarena 187
rir, por lo tanto, la existencia de tres ver- cado tendra que comenzar por integrar
tientes que confluyen sobre el problema: estos dos planos, lo que demandara una
la pragmtica, que envuelve la planifica- complementacin y correspondencia bas-
cin de las polticas de desarrollo; la epis- tante completa entre la conciencia social
temolgica, que deriva de la diferencia- y la accin poltica. Las mediaciones
cin disciplinaria, y finalmente la ideol- entre estos niveles son muchas, pero lo fun-
gica, que enfoca el aspecto de las ideolo- damental para tender un puente que inten-
gas y valores sociales. te relacionarlos global mente es una con-
En realidad, el nudo gordiano del en- cepcin del desarrollo que, en el fondo,
foque unificado se encuentra en la necesi- no puede ser sino ideolgica. Me parece
dad de que estn razonablemente integra- imposible soslayar la necesidad de una
das la concepcin y la accin sobre el de- base valorativa, relacionada con la situa-
sarrollo. Qu es lo que realmente se inte- cin existencial, cuya funcin sea inte-
gra cuando se habla de un enfoque unifica- grar la conciencia individual y la accin
do del desarrollo? Habr de ser, sin duda, social, en torno a lo nico que puede unir-
la concepcin del desarrollo, porque ste las, que es un conjunto coherente de valo-
slo es una construccin conceptual y, res profesados y llevados a la prctica
por ende, una entidad ideal que da una por colectividades representativas de las
visin apretada y totalizadora de una mul- fuerzas sociales dominantes.
titud de procesos parciales. Los procesos Aqu reaparece lo poltico como com-
reales son las situaciones y acciones socia- ponente central de cualquiera concepcin
les, as como las polticas promotoras y
de los estilos de desarrollo. Los valores
orientadoras del desarrollo, y son ellas
pueden ser variables, pero es esencial
las que pueden ser ms o menos unifica-
que los estilos distingan y decidan respec-
das a partir de aquella concepcin.
to a cunto, cmo, qu cosas y para qui-
Este es un nivel de realidad. En el otro
nes, pues stas son las disyuntivas que
estn los estados y contenidos de con-
normalmente enfrenta un proceso de desa-
ciencia de los individuos, la percepcin de
sus intereses y valores, que es lo que orien- rrollo y cuya decisin corresponde al
ta y condiciona sus actitudes respecto al orden poltico. En efecto, la funcin de
desarrollo. La tendencia predominante resolver sobre ellas se encuentra institu-
de este plano se encamina a la apreciacin cionalizada y corresponde al aparato
interesada y, por consiguiente, al juicio poltico, ms que a ningn otro orden
ideolgico sobre las orientaciones y con- institucional, la facultad de escoger la
secuencias del desarrollo. direccin del desarrollo y de promover los
En sentido estricto, un enfoque unifi- avances por la senda escogida.
192 REVISTA DE LA CEPAL (Primer semestre de 1976