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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
dencia del siglo XIX5, junto con un cuestionamiento cionales ha suplantado a las reglas asociadas a la
implícito al sistema interamericano6. soberanía estatal»9.
No obstante, la soberanía nacional ha sido ame- En este marco, el presente artículo aborda tanto
nazada por el impacto del proceso de globaliza- la evolución y persistencia del principio de sobe-
ción económica en las décadas precedentes, al ranía nacional en el contexto latinoamericano
perder el Estado el control sobre ciertas activida- contemporáneo (y en especial en al ámbito suda-
des, en particular el flujo de comercio, de inver- mericano), como sus posibilidades de compatibili-
siones y de tecnología, y, a la vez, disputada por zación con un conjunto de estructuras regionales
el proceso de globalización de los derechos que profundicen el proceso de integración regio-
humanos, en tanto las normas globales sobre nal. En función de este objetivo, el artículo se
derechos humanos son un desafío directo a un centra en analizar los alcances del concepto de
aspecto de la autoridad del Estado –su derecho a soberanía nacional y sus adaptaciones en el con-
regular las relaciones entre sus súbditos y sus texto latinoamericano; en evaluar las característi-
gobernantes libre de interferencia externa7–. El cas distintivas y los avances del actual proceso de
derecho a intervenir en las relaciones entre go- regionalismo posliberal sudamericano, a través de
bernantes y gobernados ha sido justificado, en las más destacadas experiencias actuales de inte-
especial a partir de la creación de la Organización gración en la región y de diversas iniciativas sec-
de Naciones Unidas (ONU) y de la aprobación de la toriales, y en explorar, en conclusión, las posibili-
Declaración Universal de los Derechos del Hombre dades efectivas de impulsar algunas iniciativas
y, en años más recientes, a partir de las crisis que superen las limitaciones impuestas por la so-
humanitarias surgidas después de la Guerra Fría, beranía nacional al proceso de integración regio-
no sólo en términos de derechos humanos, sino nal en América Latina10.
también en nombre de los derechos de minorías y
en la necesidad de asegurar la estabilidad y segu- América Latina y la soberanía nacional
ridad internacionales8. Sin embargo, pese a que
estos procesos han desafiado persistentemente América Latina detenta una tradición jurídica rele-
las soberanías westfaliana y de interdependencia, vante en el derecho internacional y, en este
«ningún conjunto alternativo de arreglos institu- marco, pese a su relativa marginalidad en el sis-
tema internacional, los países de la región han
5
Krasner diferencia cuatro usos de la noción de soberanía en promovido históricamente un orden internacional
la actualidad: la soberanía de interdependencia, la soberanía
interna, la soberanía westfaliana, y la soberanía legal interna- regulado, han desarrollado innovaciones impor-
cional, con frecuencia imbricadas entre sí. Mientras que la tantes en el campo del derecho internacional, y
soberanía de interdependencia refiere a la capacidad de los
Estados para controlar el movimiento a través de las fronteras, han promovido la resolución pacífica de las
y la soberanía interna a las estructuras de autoridad dentro de disputas entre Estados y el rechazo al uso de las
los Estados y a la capacidad de estas estructuras para regular
efectivamente el comportamiento, la soberanía westfaliana o fuerza, a través de la acción de diversas organiza-
vatteliana refiere a la exclusión de fuentes externas de autori- ciones multilaterales y sobre la base del respeto
dad del Estado-nación, tanto de jure como de facto mientras
que la soberanía legal internacional se refiere al reconoci-
de los principios de soberanía nacional, no inter-
miento mutuo de los Estados en el sistema internacional. Las vención y resolución pacífica de disputas.
características de la formación del Estado-nación en el ámbito
latinoamericano, como señala el mismo autor, remiten básica-
mente al tercer tipo y, eventualmente al cuarto, en tanto «las
estructuras estatales que se desarrollaron en los Estados sur- De hecho, comparativamente con otras regiones
gidos de los imperios español y portugués en el Nuevo Mundo del mundo y, probablemente, en función de esta
eran compatibles con el modelo westfaliano» y el ulterior de-
sarrollo de las naciones latinoamericanas contribuyó a generar
tradición jurídica y de una aspiración consistente a
una amplia gama de aportes al derecho internacional. Ver promover y respetar el derecho internacional, la
Stephen Krasner: «La soberanía perdurable» en Colombia región es una de las más pacíficas a nivel mun-
Internacional Nº 53, 2000, pp. 25-41 y 27-28, y Soberanía,
hipocresía organizada, Paidós, Buenos Aires, 2001, p. 253.
6
Andrés Serbin: OEA y Unasur: Seguridad regional y sociedad 9
Ibíd., p. 34.
civil en América Latina, Documentos CRIES Nº 14, cries, Buenos 10
Dados los límites del presente trabajo, no profundizaremos
Aires, 2010. en la discusión conceptual y en el debate contemporáneo
7
Stephen Krasner: «La soberanía perdurable», cit., p.32. acerca de lo que se entiende por regionalismo, para lo cual
8
Ibíd., p. 33. remitimos a la abundante literatura académica existente.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
dial, ha sufrido históricamente pocos conflictos la imposición de ninguna autoridad supranacional
bélicos recientes y presenta, en comparación con y, sobre todo, que no intervienen en los asuntos
otras regiones, un bajo gasto en defensa11, junto internos de los demás Estados, con derecho y ca-
con una capacidad crecientemente comprobada pacidad de conducir tanto la guerra como los
de impulsar acciones diplomáticas colectivas asuntos de la paz a nivel internacional 15–. En este
frente a las crisis que puedan desatarse en el ám- contexto, la soberanía nacional en el sentido
bito regional. Sin embargo, es a la vez la región westfaliano debe ser entendida, desde sus oríge-
más violenta, en términos de índices de violencia nes, como un mecanismo que permite a los Esta-
social y criminalidad, más desigual en términos dos lidiar con su seguridad y con los conflictos
socio-económicos y que presenta altos índices de bélicos con otras naciones soberanas, en tanto la
pobreza y de exclusión social pero que, simultá- soberanía nacional se constituyó en el eje tanto
neamente, se distingue por contar con una mayo- de la defensa de los intereses nacionales como,
ría significativa de países democráticos12. eventualmente, de una normatividad internacional
que permitiese regular la guerra y los conflictos
Por otra parte, según la clásica definición de Kel- entre naciones16.
sen, el concepto de soberanía refiere a que «so-
berano, bien se trate de un orden, o bien de una
Después de la Segunda Guerra Mundial, el con-
comunidad, o bien de un órgano, o bien de un
cepto de soberanía se refuerza con el inicio de los
poder, debe ser considerado como lo más alto,
procesos de descolonización que marcan, de una
como lo supremo, por encima de lo cual no puede
manera determinante, el derecho a la autodeter-
haber autoridad más alta que limite la función de
minación de los pueblos y, consecuentemente,
la entidad soberana, que obligue al soberano»13.
consolidan, desde una nueva perspectiva, la idea
de que un Estado no puede ser afectado en sus
En la tradición occidental, este concepto surge en asuntos internos por la intervención de terceros,
la Edad Media, como un mecanismo para asegu- como parte del andamiaje conceptual que se de-
rar la autoridad real sobre los señores feudales y, sarrolla en el marco de las Naciones Unidas.
por tanto, inicialmente refiere a una dimensión
interna de los Estados en formación. Sin embargo,
En este contexto, la no intervención y la autode-
a partir de la firma de los tratados de paz de
terminación se incorporan como aspectos rele-
Westfalia14 en 1648 entre Estados «soberanos»,
vantes de la idea de soberanía nacional promo-
se asume como una norma esencial por la comu-
vida por los países latinoamericanos en los deba-
nidad internacional y se incorpora como piedra
tes y el proceso que llevaron a la aprobación de la
angular de las teorías de relaciones internaciona-
Carta de Naciones Unidas en 1945, en función de
les. Los acuerdos de Westfalia fundamentaron los
sus propias experiencias históricas de dominación
elementos claves del sistema moderno de Estados
colonial y de intervención externa por parte de las
soberanos –Estados iguales entre sí, no sujetos a
potencias europeas y de los Estados Unidos. De
11
hecho, los países de América Latina enfatizaron la
Jorge Heine: «Between a Rock and a Hard Place: Latin Ame-
rica and Multilateralism after 9/11» en Edward Newman, Ra- necesidad de que la nueva organización incluyera
mesh Thakur y John Tirman (eds.): Multilateralism under Cha- reglas claras en la protección del soberano dere-
llenge? Power, International Order, and Structural Change,
United Nations University Press, Tokio-Nueva York-París, 2006. cho de los Estados a definir su propia forma de
12
Con un solo «interregno» en la actual década, con la crisis gobierno y contribuyeron a definir de esta manera
política desatada en Honduras por un golpe de Estado contra
el presidente electo en junio de 2009. Por otra parte, la crisis
de Honduras, evidencia, una vez más, la divergencia de políti-
cas y de intereses entre EEUU y los países latinoamericanos. Ver
al respecto Andrés Serbin: «Obama y América Latina: a más
de un año» en Pensamiento Propio Nº 31, 1-7/2010. 15
Gareth Evans: The Responsibility to Protect. Ending Mass
13
Hans Kelsen: Derecho y paz en las relaciones internaciona- Atrocity Crimes Once and For All, Brookings Institution Press,
les, Fondo de Cultura Económica, México, pp. 103-104. Washington, DC, 2008, p. 16.
14
Los tratados de Osnabrück y Münster que configuran la paz 16
Ver Mary Kaldor: «Haz la ley y no la guerra: la aparición de
de Westfalia dieron fin a la Guerra de los Treinta Años en Eu- la sociedad civil global» en Manuel Castells y Narcís Serra
ropa central y la Guerra de los Ochenta Años entre España y (eds.): Guerra y paz en el siglo xxi. Una perspectiva compa-
los Países Bajos. rada, Tusquets, Barcelona, 2003, pp. 67-98.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
la autodeterminación y la no intervención como la Desde su independencia a principios del siglo XIX,
base del proceso posterior de descolonización17. América Latina se caracteriza por haber cons-
truido gradualmente un sistema sofisticado y al-
tamente desarrollado de derecho internacional y
Dos consideraciones importantes son de resaltar
de instituciones a nivel regional, que incluyen una
en consecuencia. La primera es que, como vemos,
serie de normas que regulan su conducta interna-
a través de su evolución histórica el concepto de
cional y doméstica21. En este marco, en la región
soberanía nacional, en sus diversas acepciones,
se ha desarrollado una tradición legalista y una
ha sido variable y relativo, en la medida que res-
«cultura diplomática» de marcado respeto y de-
ponde a diversas énfasis de acuerdo al contexto
sarrollo del derecho internacional. Esta cultura
histórico en que se lo utiliza18, de manera tal que
legalista, originada en el legado español y portu-
pueden coexistir diferentes ideas acerca de que es
gués, ha contribuido a la resolución pacífica de
la soberanía, de dónde procede y que es lo que
conflictos entre Estados y a la ausencia de con-
requiere y permite19, como lo ilustra la tipología
flictos bélicos significativos desde finales del siglo
introducida por Krasner citada al inicio de este
XIX , pero también ha servido como marco norma-
22
trabajo. Esta situación no esta disociada de la
tivo para prevenir y evitar la intervención o
adaptabilidad del Estado, como muchos estudio-
injerencia de Estados más poderosos. Como as-
sos del impacto de la globalización lo han hecho
pectos relevantes de esta cultura legalista y di-
patente. Y la segunda es que, sin embargo, la
plomática, se destacan cinco conjuntos de normas
soberanía de un Estado le confiere una caracterís-
distintivas: el uti possidetis y la integridad territo-
tica básica diferenciadora frente a la emergencia
rial; la resolución pacífica de conflictos, la convi-
de nuevos actores o sujetos del derecho interna-
vencia y la concertación; la seguridad colectiva, el
cional tales como las organizaciones internacio-
control de armas y el establecimiento de medidas
nales, los actores no estatales o los individuos. En
de confianza mutua (particularmente en América
este sentido, Estado y soberanía son indisociables
del Sur); y, muy especialmente, la soberanía y la
y, en la perspectiva westfaliana, no hay orden
igualdad de los Estados, con su corolario del prin-
internacional sin la vigencia del concepto de so-
cipio de no intervención. Estos principios distinti-
beranía nacional.
vos se encuentran profundamente arraigados en
la región, junto con el compromiso, al menos for-
No obstante, crecientemente, en el sistema inter- mal, con el Estado de derecho, el liberalismo polí-
nacional contemporáneo, el Estado, aún siendo tico, el republicanismo y la democracia política23.
soberano, se encuentra sometido a las normas
establecidas por el derecho internacional. El de-
Por otra parte, estos principios, frecuentemente
sarrollo de este derecho, particularmente en el
incorporados a las respectivas constituciones de
siglo XX, erosionó algunos aspectos de la noción
los países latinoamericanos24, se han desarrollado
tradicional de soberanía, al imponer al comporta-
miento de Estados soberanos una normatividad 21
Arie Kacowicz: The Impacts of Norms in International So-
que excede su voluntad de obligarse por ciertas ciety. The Latin American Experience, 1881-2001, University of
Notre Dame Press, Notre Dame, 2005, p. 43.
normas20 y que va más allá de su independencia y 22
Con la probable excepción de la Guerra del Chaco en 1933-
de sus alcances territoriales y políticos. 1935 y las guerras entre Ecuador y Perú en 1944 y en 1995-
1996
23
Ibíd., pp. 59-63.
17
Alex Bellamy: Responsibility to Protect, Polity Press, Cam- 24
Ver al respecto, por ejemplo, arts. 1, 4 y 170 de la Constitu-
bridge, 2009, p. 16. ción de la República Federativa de Brasil <www.acnur.org/
18
Claribel De Castro Sánchez: «¿El fin de la soberanía nacio- biblioteca/pdf/0507.pdf >; art.2, cap. 1 y art. 4, cap. 2 de la
nal? El derecho de injerencia humanitaria ante los últimos Constitución de la República Oriental del Uruguay
acontecimientos» en UNED. Revista de Derecho Nº 1, 2006, p. (<www.parlamento.gub.uy/constituciones/const004.htm>);
18. art. 2 y art. 155 de la Constitución de la República de Para-
19
Alex Bellamy: ob. cit., p. 14. guay (<http://pdba.georgetown.edu/constitutions/paraguay/
20
No obstante, es preciso señalar que cumplen estas normas para1992.html>); arts. 1 y 5 de los Principios Fundamentales y
sólo aquellos Estados que carecen de capacidad para escapar art. 11, Título II, Capítulo 1 de la Constitución de la República
a las consecuencias del incumplimiento del derecho interna- Bolivariana de Venezuela (<www.gobiernoenlinea.ve/docMgr/
cional, mientras que los Estados más poderosos utilizan su sharedfiles/ConstitucionRBV1999.pdf >); art. 5, cap. 1 de la
poder para evitar o para actuar fuera del esquema jurídico- Constitución Política de Chile (<www.resdal.org/Archivo/
institucional vigente. d000008d.htm>) y art. 39 y 89 de la Constitución Política de
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
en el marco de una alta inestabilidad política y de principales elementos de esta tradición, particu-
una debilidad externa que se combinan, desde larmente en lo referente al concepto de soberanía
finales del siglo XIX, con «un paradójico contraste nacional y de su corolario el principio de no inter-
entre la violencia y la inestabilidad política do- vención. No obstante, en tanto construcciones
méstica, y las relativamente pacíficas relaciones sociales, los elementos y conceptos distintivos de
internacionales»25 de los países de la región. En estas tradiciones han estado sujetos a los cambios
este contexto, la concepción latinoamericana de resultantes de la evolución histórica de los mis-
un orden legal interamericano ha mostrado una mos, del contexto del que han surgido y en el que
obsesión con las normas de soberanía e indepen- se desenvuelven, y de la percepción de los acto-
dencia de sus Estados miembros, con un énfasis res involucrados28.
concomitante en el principio de no intervención,
particularmente ilustrativo en la doctrinas de
Sin embargo, en la actualidad, es válido pregun-
Calvo y Drago26.
tarse si el concepto de soberanía nacional remite
a los mismos contenidos y definiciones que lo ca-
Importantes y significativos cambios en el sistema racterizaron en sus orígenes y si no está atrave-
internacional en las décadas recientes, comen- sando una profunda revisión a la luz de las trans-
zando por el impacto de los diversos procesos de formaciones recientes del sistema y del derecho
globalización y el impulso y la eventual crisis del internacional.
multilateralismo27, parecen no haber hecho mella
significativa en la conceptualización original de los La década del 80 y, en particular, la década del 90
son períodos en que se puso en cuestión los al-
los Estados Unidos Mexicanos (<www.cddhcu.gob.mx/ cances de la soberanía nacional y, particularmente
LeyesBiblio/pdf/1.pdf>). Adicionalmente, muchas de las
constituciones mencionadas, sin embargo, incluyen parágrafos del Estado. Este tema ha dado lugar a una abun-
especiales con el compromiso de la nación de promover la dante literatura sobre los efectos de la globaliza-
integración latinoamericana, como el parágrafo único del art. 4
de la Constitución de Brasil; art. 6 de la Constitución de
ción sobre la reducción y debilitamiento del Es-
Uruguay; y art. 153 de la Constitución de la República tado y de la soberanía nacional en función del
Bolivariana de Venezuela, y reconocen, en otros, la desarrollo de la globalización de los mercados, de
normatividad supranacional de los tratados internacionales
como en el caso de la República de Paraguay (arts. 137 y 145) la revolución tecnológica que lo acompañó y de la
y de la Nación Argentina (arts. 31 y 75, ver <www.cddhcu. narrativa neoliberal que la justificó. Pero estudios
gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf >). Todas las referencias citadas
remiten a las Constituciones de los países respectivos que más recientes evidencian que, si bien la globaliza-
rigen en la actualidad. ción económica afectó los alcances de la sobera-
25
Arie Kacowicz: op. cit., p 48. nía estatal y reformuló, en ciertos aspectos, el rol
26
En este marco histórico, América Latina se distingue por dos
tradiciones jurídicas claramente decantadas. Por un lado, su del Estado en el ámbito internacional, y si bien la
defensa de los principios de soberanía nacional y de no inter- globalización de los derechos humanos, como ya
vención que, junto con la resolución pacífica de disputas,
constituyen los pilares de su actuación en el seno de los orga- mencionamos, puso en cuestión la noción de la
nismos internacionales y, en especial de la oea y del sistema soberanía nacional restringida al ámbito interna-
interamericano. Por otro, por su contribución a la promoción
de los derechos humanos desde la década del 30 del siglo cional, en otros aspectos y, particularmente en lo
pasado, y a su articulación tanto en la Declaración Universal referente a la seguridad y a la defensa del Estado-
de los Derechos del Hombre y en la creación de la Organiza-
ción de las Naciones Unidas, como en el marco de la oea, con
la creación de la Comisión Interamericana de DDHH y la Corte 28
En este contexto, desde el fin de la Guerra Fría y, en
Interamericana de DDHH. La primera tradición responde a una particular, a raíz del incremento de los conflictos internos en
histórica necesidad de los Estados en formación desde el siglo los Estados y de las crisis humanitarias consecuentes, como en
XIX de privilegiar y defender la soberanía nacional ante cual- el caso de los Balcanes y de Ruanda, la noción tradicional de
quier intervención externa y la segunda, particularmente a soberanía, entra en colisión con una nueva noción de sobera-
partir de la década del 70 del presente siglo, a la necesidad de nía: la noción de soberanía como responsabilidad, que implica
promover y preservar los derechos humanos frente a los regí- que el Estado tiene responsabilidades frente a sus ciudadanos
menes autoritarios que proliferaron, hasta la década del 80, en y que el fracaso de un gobierno en cumplir con esas responsa-
la región y que, paradójicamente con frecuencia, sin embargo, bilidades puede legitimar o requerir la interferencia externa de
intentaron legitimarse en el marco de un Estado de derecho. la comunidad internacional en sus asuntos internos. Un signifi-
27
Ver al respecto Edward Newman, Ramesh Thakur y John cativo número de las Constituciones actuales de los países
Tirman: «Conclusion: Multilateralism Under Challenge or in latinoamericanos, privilegian, en este sentido, la noción de
Crisis?» en Edward Newman, Ramesh Thakur y John Tirman soberanía del pueblo por encima de la soberanía del Estado,
(eds.): Multilateralism under Challenge? Power, International en tanto este es asumido como expresión de la voluntad po-
Order, and Structural Change, cit., pp. 531-540. pular.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
nación, sus efectos fueron mucho más limitados en el marco de un sistema populista de capita-
de lo que plantean algunos enfoques globalistas29. lismo de Estado, con una fuerte concentración en
el poder presidencial. Ambas tendencias remiten a
En el caso de América Latina, si se hace un ba- una reafirmación de la soberanía estatal, con
lance del impacto de las reformas estructurales marcadas diferencias (más allá de las narrativas
promovidas en la década del 90, podemos señalar respectivas) en relación a la soberanía popular y
que, si bien el Estado fue obligado a restringir o al empoderamiento ciudadano como soberanía
acotar su soberanía en el ámbito financiero y co- efectiva en el marco de este proceso30.
mercial por la incidencia de actores interguber-
namentales como las instituciones financieras in-
En este contexto es preciso ubicar, los actuales
ternacionales y de actores no estatales como las
desarrollos predominantes en los procesos de in-
corporaciones transnacionales (y, en limitadas
tegración regional y subregional en América La-
ocasiones por las ONGI y los movimientos sociales
tina y evaluar los efectivos alcances de los com-
transnacionales), la globalización económica ero-
promisos establecidos en muchas de las respecti-
sionó pero no eliminó su capacidad reguladora.
vas constituciones en torno a las posibilidades de
Más bien tendió a reforzar su rol en la defensa y,
asumir y acatar los compromisos y las normativas
particularmente, en la seguridad regional, en la
supranacionales que puedan establecerse en el
misma medida en que EEUU comenzaba a perder
marco de estos procesos.
influencia en la región. En suma, si bien la globali-
zación económica afectó el desempeño del Estado
El regionalismo posliberal en América
en otros ámbitos, no modificó su rol central en la
defensa y seguridad.
Latina
con la promoción del ALBA, no contribuyeron a una cuestionó la unidad sudamericana propuesta, par-
mayor unidad de la región sudamericana, sino a ticularmente reforzada por la crisis desatada con
una nueva fragmentación. Ecuador en marzo de 2008 y por la instalación de
bases militares estadounidenses en su territorio;
En suma, más allá de sus contenidos y prioridades, el el conflicto por las papeleras agudizó las tensiones
contrapunto entre las concepciones del ALCA, de entre Uruguay y Argentina, y la tensión perma-
Unasur y del ALBA, abrió el debate sobre la posibilidad nente entre las aspiraciones de liderazgo de Brasil
de nuevos enfoques regionalistas, más politizados y y de Venezuela dificultaron la articulación de di-
multidimensionales y con mayor énfasis en la versas iniciativas específicas, particularmente en
integración social y la equidad entre Estados, torno a sus concepciones contrastantes sobre si
relevantes no sólo para las Américas sino, los «núcleos duros» de este nuevo esquema iban
eventualmente, para otras regiones del mundo51. a referir a los modelos de Mercosur o del ALBA,
respectivamente52.
La Unasur
La constitución oficial de la Unasur 53 en Brasilia
Como señaló en su momento la ex presidenta en mayo de 2008 incluyó la definición de algu-
chilena Michelle Bachelet, la Unasur constituye nos elementos de su estructura institucional:
«un poderoso instrumento de integración» que una Secretaría General en Quito, un Parla-
apunta a crear un nuevo mecanismo de coordina- mento Sudamericano en Cochabamba, planes
ción política entre los países de América del Sur, para crear un Banco Central regional y una
en torno a cuestiones de infraestructura, finanzas, moneda única, un pasaporte regional y la pro-
políticas sociales, energía y defensa. Sin embargo, puesta de creación del Consejo Sudamericano
aún carece de una estructura funcional instalada y de Defensa 54 . Sin embargo, también puso en
confronta numerosas tensiones entre sus miem- 52
Andrés Serbin: «Entre Unasur y ALBA: ¿otra integración
bros. (ciudadana) es posible?» en Manuela Mesa (coord..): Paz y
conflictos en el siglo XXI: tendencias globales, Fundación Cul-
tura de Paz / Editorial Icaria, Madrid, 2007, pp. 183-207.
53
«La Unión de Naciones Sudamericanas tiene como objetivo
construir, de manera participativa y consensuada, un espacio
49
Como señala Segrelles Serrano, «Para Brasil, dado que po- de integración y unión en lo cultural, social, económico y polí-
see una industria notable y diversificada y la economía con tico entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político,
mayor proyección internacional en la región, encontrar un las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestruc-
lugar en el mundo supone una negociación dónde la fuerza tura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con
relativa es decisiva. De ahí su apuesta categórica por la inte- miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la in-
gración (...), siempre con el objetivo último de promover su clusión social y la participación ciudadana, fortalecer la demo-
inserción internacional como potencia de tipo medio y de asu- cracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento
mir una posición de liderazgo económico y político en América de la soberanía y la independencia de los Estados», Art. 2,
Latina». José Antonio Segrelles Serrano: «Los recientes proce- Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas,
sos de integración regional de América del Sur: ALCA, ALBA y CSN» <www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm>.
en Aportes para la Integración Latinoamericana año XII Nº 14, 54
Los órganos que rigen la Unasur son el Consejo de Jefas y
7/2006, p. 115. Jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de Ministras y Mi-
50
Así como también del Grupo de los Tres, un acuerdo de libre nistros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y
comercio entre Venezuela, Colombia y México. Delegados, y la Secretaría General. La Presidencia del orga-
51
Thomas Fritz: ALBA contra ALCA. La Alternativa Bolivariana para nismo se ejerce pro tempore sucesivamente por cada uno de
las Américas: una nueva vía para la integración regional en los Estados miembros, en orden alfabético, y la Secretaría
Latinoamérica, Centro de Investigación y Documentación Chile General es la encargada de ejecutar los mandatos que le con-
Latinoamérica (FDCL), Berlín, abril de 2007. fieren los órganos de la Unasur y de ejercer su representación.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
evidencia las reticencias, tensiones y dificulta- sobre la idea del intercambio solidario basado en
des políticas que enfrentaba el establecimiento ventajas complementarias, y se basa en gran
de esta estructura. El caso más paradigmático parte en la integración y cooperación energética
giró en torno a la designación de la persona (a través del impulso de mecanismos como el
que se haría cargo de la Secretaría General Gasoducto del Sur, PetroCaribe y PetroAmérica), y
después de la renuncia del ex presidente en la integración financiera a través de la creación
ecuatoriano Rodrigo Borja y la resistencia, del Banco del Sur. A estas iniciativas cabe agregar
finalmente superada después de un largo im- la integración comunicacional a través de Telesur
passe , por parte de Uruguay a que la ocupara y el impulso a una «diplomacia de los pueblos»
el ex presidente argentino Néstor Kirchner. que apunta a consolidar un apoyo social a este
proyecto a través de la convocatoria de movi-
Si bien Unasur es, en gran medida, el resultado mientos sociales y políticos de diversos países de
de un diseño geopolítico brasileño55, acuna en su la región.
seno una evidente pugna entre las visiones brasi-
leña y venezolana en torno a la concepción del
Este conjunto de iniciativas, sin embargo, no pue-
espacio sudamericano y a las estrategias y objeti-
den disociarse de una visión predominantemente
vos que debe perseguir. En este marco, se ha
geoestratégica, política e ideológica del Presidente
evitado cuidadosamente enfatizar la integración
Chávez, en su afán de contrarrestar la hegemonía
económica y los acuerdos comerciales como obje-
estadounidense promoviendo una integración re-
tivos principales y se ha optado por una agenda
gional en el ámbito sudamericano y caribeño, y
multidimensional de temas, ya mencionados, que
una serie de alianzas estratégicas regionales y
le confieren un carácter eminentemente político a
globales que consoliden la conformación de un
su proceso de construcción.
mundo multipolar que acote y enfrente esta
hegemonía57. En este marco, el instrumento
El ALBA
privilegiado de política exterior es la utilización de
los recursos petroleros58.
El ALBA56, concebida básicamente para contrarres-
tar la hegemonía de EEUU y como proyecto con-
trapuesto al ALCA, tiene su epicentro en Venezuela, Como señala Carlos Oliva59, de hecho, «el ALBA se
en las iniciativas del presidente Chávez, y en los construye en la práctica», como un modelo nove-
recursos petroleros de este país. En el marco de doso de integración, con un nuevo formato que
la integración regional, introduce nuevas variables privilegia la cooperación, la solidaridad y las ven-
conceptuales de fuerte contenido ideológico, tajas complementarias, sobre la base de una serie
55
José Antonio Sanahuja: «La construcción de una región:
de criterios claramente diferenciados de los del
Sudamérica y el regionalismo posliberal» en Manuel Cienfue- ALCA y, eventualmente, de Mercosur y de Unasur.
gos y José Antonio Sanhauja (eds.): Una región en construc-
ción. Unasur y la integración en América del Sur, Fundación 57
Ver al respecto Carlos A. Romero: Jugando con el globo. La
CIDOB, Barcelona, 2010, p. 102. política exterior de Hugo Chávez, Ediciones B, Caracas, 2006;
56
El ALBA comienza a materializarse, a partir de la previa firma Michael Schifter: «Hugo Chávez. Un desafío para la política
del tratado de cooperación entre Cuba y Venezuela en 2004, exterior de los EEUU», Informe Especial del Diálogo Interameri-
con la firma del «Tratado de Comercio entre los Pueblos» ( TCP) cano, Washington, DC, marzo de 2007. Ver también el análisis
entre estos dos países y Bolivia, en abril del 2006. Posterior- de la «sudamericanización» de la política exterior de Vene-
mente, el presidente de Nicaragua Daniel Ortega, suma a este zuela en Andrés Serbin: «Venezuela: el escenario regional
país al ALBA en enero del 2007, y el recientemente electo pre- como (un deseo de un) único escenario» en Diana Tussie y
sidente de Ecuador Rafael Correa expresa asimismo su inten- Pablo Trucco (eds.): Nación y Región en América del Sur, Te-
ción de adherirse. Asimismo se suman progresivamente los seo/LATn/Flacso, Buenos Aires, 2010, pp. 447-542.
Estados insulares caribeños de St. Kitts y Nevis, St. Vincent y 58
Josette Altmann Borbón: «Integración en América Latina:
Dominica. El 28 de abril de 2007, como parte de la declaración Crisis de los modelos regionales y ausencia de certidumbres»
final de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del ALBA y en Francisco Rojas Aravena y Luis Guillermo Solís (coord.): La
del Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP), se estableció integración latinoamericana. Visiones regionales y subregiona-
el Consejo de Presidentes del ALBA, como una estructura les, Juricentro / Obreal / Flacso, San José de Costa Rica, 2006,
permanente del organismo que incluye una Secretaría y un pp. 314-315.
Consejo de Movimientos Sociales. Posteriormente se incorpo- 59
Carlos Oliva: «El ALBA y la CSN: entre la concertación y la
raron a este esquema Ecuador y Honduras. Este ultimo país, confrontación. Algunos apuntes para el debate», ponencia
sin embargo, se retiró del organismo por una decisión del presentada en el seminario regional Paradigmas de la integra-
gobierno de facto que depuso al presidente Zelaya en junio de ción en América Latina y el Caribe, Santo Domingo, CRIES /
2009. Fundación Friederich Ebert, 20 de abril de 2007.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
Como hemos visto, el eje protagónico de esta En suma, mientras que en el ámbito sudameri-
propuesta reside en las iniciativas presidenciales y cano en general persiste una visión positiva de un
en la actuación de las elites políticas, es decir en rol equilibrado entre las funciones del Estado y del
iniciativas gubernamentales fundamentalmente mercado, con una mayor presencia y capacidad
asociadas con la nacionalización de los recursos y de incidencia del primero, sin cuestionar la diná-
el desarrollo de empresas estatales e interestata- mica capitalista global, en el caso del ALBA, el Es-
les, claramente visible en los casos de Venezuela tado asume un papel protagónico61. Ambas
y de Bolivia. concepciones dan lugar a visiones diferenciadas
no sólo de la integración regional y de sus alcan-
La Unasur y el ALBA: contrastes y diferencias
ces sino también de su inserción en la escena in-
ternacional, tanto en términos de prioridades
como de agendas. Sin embargo, adicionalmente
En este contexto, se evidencian marcadas dife- parecen coincidir en una visión subordinada de la
rencias entre el proyecto de Unasur y el del ALBA. sociedad frente al Estado, ya sea porque este se
En el marco de las limitaciones de este artículo abroga el derecho de conducir el proceso político
analicemos algunas de las que aparecen como y social o porque representa, a través de la exis-
más relevantes. tencia de mecanismos democráticos, el interés de
los distintos sectores de esta sociedad. Por otra
En primer lugar, es evidente que surge una dife- parte, es evidente, en este contexto, que para
renciación conceptual e ideológica muy clara. Para algunos de los países miembros de Mercosur y de
Mercosur y, por extensión, por lo menos en sus Unasur, y en particular para Brasil, las posiciones
orígenes, para la CSN/Unasur, los principios de la antiestadounidenses promovidas por el ALBA no
liberalización económica y la economía de mer- contribuyen a establecer una relación equilibrada
cado no están en cuestión, en tanto uno de sus con EEUU ni propician una inserción más ventajosa
objetivos relevantes sigue asociado con la poten- en el sistema internacional.
ciación de la capacidad regional de insertarse más
ventajosamente en la economía internacional, En segundo lugar, desde el punto de vista geopo-
más allá del tono diluido con que la integración lítico, es evidente que ponen en conflicto visiones
económica pueda aparecer en los documentos hegemónicas e intereses nacionales diferenciados,
fundacionales de la Unasur. La llegada de gobier- entre las aspiraciones de liderazgo de Brasil y las
nos progresistas y de centro-izquierda en algunos de Venezuela. El liderazgo regional de Brasil y su
de los países miembros no ha puesto frontal- rol como actor global62 pasa por el desarrollo de
mente en cuestión estos principios, pero si ha una buena relación con EEUU63 y, a la vez, por la
enfatizado, en muchos casos, un rol más activo consolidación de una mayor influencia regional,
del Estado frente al mercado y al impacto de la en el marco de un «liderazgo benigno». Su poten-
globalización económica, frecuentemente en el cial liderazgo regional valida y consolida su posi-
marco de una crítica explícita o implícita a las ción internacional. En contraposición, en la per-
concepciones neoliberales. El planteamiento del cepción de Chávez, EEUU, la globalización y el sis-
ALBA, en cambio, apunta a enfatizar tres principios tema internacional en su actual arquitectura apa-
muy claros «1. Oposición a las reformas de libre
mercado, 2. No limitar la acción reguladora del
61
Ver Andrés Serbin: «Venezuela: el escenario regional como
Estado en beneficio de la liberalización econó- (un deseo de un) único escenario» en Diana Tussie y Pablo
mica. 3. Armonizar la relación Estado-Mercado»60, Trucco (eds.): ob. cit., pp. 447-542.
62
esto último principalmente a favor de las empre- Juan Claudio Epsteyn: «Brasil: el escenario regional como
complemento al escenario global» en Diana Tussie y Pablo
sas estatales y de las micro-iniciativas empresa- Trucco (eds.): ob. cit., pp. 109-202.
63
riales. Baste mencionar las dos visitas de George W. Bush a Brasil
en los tres últimos años de su mandato, los reiterados con-
tactos del Lula con Obama y la reciente firma, en abril de
2010, de acuerdo bilateral de defensa entre Brasil y EEUU, para
60
Josette Altmann Borbón: «Integración en América Latina: ilustrar el grado de interlocución entre Brasilia y Washington
Crisis de los modelos regionales y ausencia de certidumbres», en el ámbito hemisférico, en comparación con las menos rele-
cit., p. 313 vantes relaciones de otros países de Sudamérica.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
recen como amenazas a sus intereses estratégi- les, ideológicas, de liderazgo y de vinculación ex-
cos64, pese a la evidente contradicción con el terna.
hecho de que EEUU sigue constituyendo el principal
mercado para los hidrocarburos venezolanos.
Los nuevos temas de la agenda
sudamericana en el marco del
En suma, como hemos analizado en otra parte 65, regionalismo posliberal
la creación de Unasur y del ALBA reflejan liderazgos
y proyectos diferenciados entre Brasil y Venezuela Además de un creciente énfasis en la agenda so-
y una clara fractura en la actual etapa de cial, la nueva agenda regional incorpora una serie
integración de la región y en el seno mismo de de temas nuevos. Estos temas se destacan en
Unasur, en donde los planteamientos más radica- todos los documentos, desde la CSN a la Unasur, y
les de Chávez son asimilados y digeridos en fun- remiten tanto al desarrollo de una infraestructura
ción de los intereses brasileños66. Ilustraciones vial y de comunicaciones que incluye de manera
cabales de esta situación se dan tanto por la pro- destacada el IIRSA, como a la cooperación en
gresiva dilución del proyecto del Gasoducto del energía y en finanzas, en temas de medio am-
Sur propuesto por Chávez, sustituido por una red biente y de seguridad y defensa, en el marco ge-
de distribución naviera que beneficia a esta in- neral de una politización significativa de esta
dustria brasileña y a su estructura portuaria; por agenda. Obviamente, existen otras áreas de co-
las reticencias de Brasil frente a la propuesta de la operación, como la cooperación sur-sur, la coordi-
creación del Banco del Sur y su gradual despla- nación de políticas de salud pública, y el diseño de
zamiento por las actividades del BNDES; o por la políticas coordinadas de seguridad alimentaria,
rápida reformulación, por parte de Brasilia, de la entre otros. Pero, dados los límites del presente
propuesta de Chávez de crear una Organización trabajo, solo abordaremos aquellos temas que se
del Atlántico Sur (OTAS) y una fuerza militar su- destacan de manera especial como ejes del regio-
damericana, con la creación del Consejo Sudame- nalismo posliberal.
ricano de Defensa.
En este sentido, en relación al tema de las asime-
Es evidente, a partir de este somero relevamiento trías en el ámbito sudamericano, existe, en primer
de algunos de los puntos de tensión y de diferen- lugar, una ausencia de un diagnóstico sobre su
ciación, que, pese a que el ALBA pueda ser perci- impacto en las dificultades de concretar un pro-
bida como «el núcleo duro de la integración lati- ceso de convergencia hacia un desarrollo econó-
noamericana» por Chávez, y de que «ambos pro- mico y social más equilibrado, por la falta de es-
cesos marchan de forma paralela pero coordi- tudios sobre las asimetrías en los sistemas de in-
nada»67, existen marcadas diferencias conceptua- tegración sudamericanos68. Las pocas iniciativas
existentes se ven socavadas por la falta de con-
64
Como señala un análisis reciente: «La relación con el régi- creción de objetivos a alcanzar y de medidas a
men venezolano es (mas) complicada porque incorpora ele-
mentos contradictorios del interés nacional brasileño. La pre- adoptar, el incumplimiento de las reglas pactadas
sencia de Venezuela en Mercosur ofrece grandes atractivos y la carencia de recursos suficientes para abordar
comerciales. Al mismo tiempo, introduce un factor de discordia
al grupo en la medida que el presidente Chávez pretende con- las políticas nacionales y regionales necesarias69.
vertirlo en una plataforma para promover su política interna- Paradójicamente, sin embargo, más allá de las
cional. El carácter autoritario y estatizante de la Revolución
Bolivariana resulta inaceptable para amplios sectores de la
referencias permanentes a abordar este tema en
coalición gubernamental, el sector empresarial y la sociedad la documentación en la CSN y la Unasur, en años
civil de Brasil». Rodrigo Botero Montoya: «La agenda latinoa- recientes, en el marco del ALBA, ha tendido a ocu-
mericana de Brasil» en El Colombiano, 1/3/2007.
65
Andrés Serbin: «Entre Unasur y ALBA: ¿otra integración par un plano destacado y a desplazar la tradicio-
(ciudadana) es posible?», cit.
66
José Antonio Sanahuja: «Estrategias regionalistas en un
mundo en cambio: América Latina y la integración regional» 68
Anna Ayuso: «Integración con equidad: instrumentos para el
en Celestino del Arenal y José Antonio Sanahuja (coords.): ob. tratamiento de las asimetrías en América del Sur» en Manuel
cit. Cienfuegos y José Antonio Sanhauja (eds.): Una región en
67
Declaraciones del Viceministro de Relaciones Exteriores de la construcción. Unasur y la integración en América del Sur, Fun-
República Bolivariana de Venezuela Rodolfo Sanz en dación Cidob, Barcelona, 2010, p. 171.
<www.mci.gob.ve>. 69
Ibíd., p. 172.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
nal retórica antiestadounidense y anti-ALCA, en un ciar políticas públicas no relacionadas a la temá-
mensaje claro a muchos de los países miembros tica energética, sino también por su peso como
de este organismo, particularmente afectados en instrumentos de política exterior, como lo ilustra
su relación asimétricas con países más grandes de cabalmente el caso de PDVSA en Venezuela. Por
la región. otra parte, dado que el tema despierta sensibili-
dades políticas muy altas, es difícil prever que una
América Latina alberga considerables recursos empresa estatal promueva efectivamente un ré-
energéticos, en un mundo con una creciente sed gimen latinoamericano de energía o ayude a im-
de energía70. Sin embargo, en lo que a la integra- pulsar un proceso de integración, que implique
ción energética en América del Sur, la mayoría de cesiones en el control de estos recursos o en la
los analistas coincide en que en la región «tiende soberanía nacional que esto conlleva74. El interro-
a prevalecer una visión de la integración energé- gante clave frente a la evolución de una política
tica poco amplia, muchas veces restringida y en- de cooperación energética en América del Sur
capsulada en las categorías del pensamiento tiene que ver, fundamentalmente, con un diseño
neorrealista»71, es decir en una reiteración del que asuma una estrategia de integración energé-
discurso de la soberanía y el interés nacional, con tica, ya sea como «alianza defensiva o concebida
lo cual se convierte no sólo en un potencial factor ofensivamente al estilo de la OPEP, o un régimen
de fragmentación regional, sino también en un concertado para construir complementación y be-
potencial factor de conflictos entre los Estados y neficios mutuos»75.
en el seno de los mismos. De hecho, si bien existe
una alta complementariedad energética entre los Por otra parte, la Iniciativa para la Integración de
países de la región, la integración existente es la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA),
muy baja72. Bodemer señala que en este plano, un megaproyecto que apunta a la creación de una
como en el de la integración regional, se ha infraestructura regional iniciado en el marco de la
acentuado una dinámica de fragmentación, de CSN y continuado en el de Unasur, y financiado por
100
Ver Andrés Serbin: «¿Un boom del miltilateralismo latinoa-
mericano? Factores condicionantes y rasgos distintivos» en
Laneydi Martínez, Haroldo Ramazzini y Marina Vásquez (eds.):
Anuario de la integración de América Latina y el Gran Caribe,
CRIES, Buenos Aires, 2010.
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Andrés Serbin: Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos
Andrés Serbin es Presidente Ejecutivo de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y
Sociales (CRIES), Presidente de la International Coalition for the Responsibility to Protect (ICRtoP) y
miembro de la directiva del Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict (GPPAC).
es un proyecto de
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