Artculo publicado en:

Crtica en Desarrollo
Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales
N 1, primer semestre 2006
ISSN 1851-4472, P.37-60, Buenos Aires

Descentralizacin y Municipios en Argentina.

Contrastes y contradicciones*

Mabel Manzanal**

Introduccin

En aos recientes, en Amrica latina la descentralizacin ha sido un tema vinculado a

las polticas de reestructuracin del Estado, asociadas a las reformas de segunda
generacin. Es decir, a aqullas que resultaron necesarias para adecuar la estructura
burocrtica del Estado (nacional, provincial y municipal) a la nueva realidad institucional
y econmica (producto del ajuste macroeconmico realizado previamente bajo la
denominacin de reforma de primera generacin).

Las privatizaciones y la desnacionalizacin de bienes y servicios pblicos, la

desregulacin en variadas actividades y el ajuste fiscal (implementados para cumplir
con los servicios y amortizaciones de la deuda externa) condujeron y obligaron a una
transformacin del Estado en sus diferentes rdenes.

Fue as como se instal en Argentina la descentralizacin: para facilitar el ajuste

macroeconmico, no para fortalecer la participacin poltica a nivel local municipal, ni
para promover conjuntamente un desarrollo social, econmico e institucional de nuevo
signo.

Precisamente, este trabajo trata sobre la descentralizacin operada en mbitos

subprovinciales, locales. Nos ocuparemos de la descentralizacin en educacin, salud y
municipal de la dcada del 90 y su relacin con la capacidad de la estructura
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** Economista, Doctora de la Universidad de Buenos Aires, Investigadora Principal del Consejo Nacional

de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (Conicet) e Instituto de Geografa, Facultad de Filosofa de

la UBA, postmaster@manzan.ba.ar
institucional, jurdico y poltica de los municipios argentinos para asimilar estos
procesos. Es nuestro inters indagar sobre las posibilidades y falencias del nuevo
modelo territorial resultante.

Para ello, organizamos esta exposicin en dos apartados. En el primero se plantean los
antecedentes de la descentralizacin, y en particular los referidos a educacin y salud. Y
en el segundo se pasa revista a las particularidades de la estructura municipal,
mostrando sus restricciones y posibilidades en relacin a los procesos de
descentralizacin mencionados.

La descentralizacin en la poca contempornea

Antecedentes
A comienzos de la dcada del noventa se inicia la descentralizacin de
responsabilidades y funciones desde el gobierno nacional hacia las provincias.1 Algunos
autores consideran que fue bsicamente de carcter administrativo (de escuelas,
hospitales y programas alimentarios) pero que faltaron los recursos necesarios para su
financiamiento (Falleti 2004a, 26). Segn Vilas, la descentralizacin fue mucho mayor en
materia de polticas sociales que en las polticas econmico-financieras, estratgicas para
el ajuste neoliberal de esa dcada (Vilas 2003, 4). 2

Esta descentralizacin de polticas pblicas estuvo ligada a las recomendaciones y

condiciones impuestas por los organismos multilaterales en el marco del Consenso de
Washington. Vilas (ibd., 3) afirma que, aunque es cierto que la descentralizacin se ha
asentado en un entramado institucional de carcter federal, el enfoque predominante
est vinculado al ajuste macroeconmico, a circunscribir la gestin pblica a un ncleo
reducido y restrictivo de actividades. Y, por ello, la descentralizacin fue una
consecuencia lgica, as como una herramienta importante, de los programas de reforma
institucional y ajuste macroeconmico.

En la primera presidencia de Carlos Menem (1989-1995) se inici la descentralizacin del

gasto (1992). Entonces, los ejecutivos subnacionales comenzaron a afianzar y a

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3
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2 Falleti (2004, 7) menciona experiencias anteriores de descentralizacin durante la presidencia

desarrollista de Arturo Frondizi (1958-1962) cuando se busc afianzar el federalismo descentralizando

funciones para dar mayor poder a las provincias. Tambin menciona la descentralizacin de la
educacin primaria sin financiamiento e impuesta de facto por la dictadura militar que se inici en 1976.

" 4
aumentar su poder respecto al gobierno central.3 Este fenmeno se profundiz durante
el gobierno dividido del radical Fernando de la Ra (Falleti, ibd.).4

Es desde comienzos de los aos noventa que los gobernadores son un referente con
fuerza negociadora frente al ejecutivo nacional en una variada gama de temas federales,
como la coparticipacin de impuestos, el rgimen fiscal y la distribucin del gasto social.
El procedimiento comienza en los consejos federales, donde se llega a acuerdos que se
formalizan en pactos federales. Estos luego se presentan a la legislatura nacional,
siendo algunos ratificados por ley del Congreso Nacional. En todos estos pactos, el
consenso y la negociacin con los gobernadores fue decisiva (Falleti 2004a, 19):

La institucin poltica del pacto como una forma de acuerdo poltico consensual entre el
gobierno federal y las provincias no era usada desde antes de la Constitucin de 1853, y se
puede decir que es una novedad introducida durante la administracin de Carlos Menem, que
hizo amplio uso de la retrica y la simbologa del federalismo, que se vio afianzada gracias a
los procesos de descentralizacin administrativa y fiscal (ibd., cursiva nuestra).

Como iremos viendo, desde los aos 90, mientras los poderes ejecutivos (sean de la
Nacin o de las provincias, sea en forma individual o asociada) deciden y ganan
protagonismo en la instrumentacin y gestin de la poltica pblica, los respectivos
poderes legislativos (nacionales y provinciales) y la oposicin pierden posiciones y
credibilidad, realizando una labor marginal adems de desacreditada ante la sociedad
civil. Esto, que en buena medida es un resultado de la descentralizacin, constituye
una incongruencia respecto a la finalidad implcita de cualquier modelo descentralizador.
La descentralizacin del sistema educativo
La Ley 24.049 del 6 de diciembre de 1991 transfiri a las provincias y a la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, la administracin de las escuelas nacionales secundarias y
para adultos, y la supervisin de las escuelas privadas. Segn los clculos de Falleti
(2004b, 101) esto signific un costo anual de 1.200 millones de dlares, equivalentes al
10% del total de gastos provinciales o al 15% del total de las transferencias nacionales.5
Esta ley tambin transfiri dos programas de alimentos (cerca de 200 millones de pesos)
y los hospitales y programas de minoridad y familia que aun quedaban a cargo de la
Nacin en las provincias de Buenos Aires, Entre Ros y la Ciudad de Buenos Aires.6

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3 Especialmente durante el perodo 1995-1999. En el primer perodo hubo cuatro intervenciones

provinciales.
6
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5 Se incorporaron ms de 2.000 escuelas nacionales, 72.000 maestros y 700.000 estudiantes, y la

supervisin de 2.500 escuelas privadas (Falleti, 2004b, 101).

6 En 1978, el gobierno militar haba transferido 65 hospitales nacionales a 8 provincias de manera

unilateral y sin recursos. En 1980, el 95% de los establecimientos de salud estaba bajo dependencia
subnacional (Falleti, 2004a, 31).

" 5
Cavallo pretendi hacer esta transferencia sin los recursos correspondientes (como haba
ocurrido en 1978).7 En un contexto de fortalecimiento de los gobernadores, cabe
preguntar por qu aceptaron la descentralizacin de escuelas secundarias nacionales,
cuando ya haban vivido la experiencia de la dictadura militar de transferencia de las
escuelas primarias nacionales sin recursos.8 Falleti (2004b, 97) sostiene que la
Constitucin federal ayud a legitimar la descentralizacin de la educacin (a la que
caracteriza como una descentralizacin administrativa). Porque la educacin es una
competencia concurrente, tanto de la Nacin como de las provincias.

Un anlisis calificado de este proceso requiere, segn esta autora, examinar el papel de
los actores polticos subnacionales y sus intereses territoriales: los polticos representan
intereses territoriales, adems de partidarios, y en temas de descentralizacin, los
intereses partidarios y territoriales suelen estar en conflicto. Esto permite entender por
qu, con la recuperacin democrtica de finales de 1983, los gobernadores no intentaron
devolver las escuelas primarias que les fue impuesta por un gobierno dictatorial sin los
recursos respectivos. La interpretacin es que les fue difcil rechazar la responsabilidad
de la educacin primaria cuando la misma era una prerrogativa provincial, que figuraba
en la Constitucin Nacional desde sus orgenes (argumento que esgrimi el ejecutivo
para legitimarla). Adems, la transferencia fue factible porque las provincias ya
impartan educacin en escuelas provinciales y, por lo tanto, posean una experiencia
acumulada que haca viable el traspaso sin recursos.

Se gener, entonces, la igualacin de los sueldos de todos los maestros (nacionales y

provinciales) porque los maestros provinciales ganaban bastante ms que los nacionales.
Lo cual, sumado al crecimiento de la matrcula, impuso fuertes restricciones
presupuestarias a las provincias (Falletti, 2004a, 29). Aunque, concomitantemente,
aument el poder de los gobernadores para administrar y gestionar sus sistemas
educativos y para proponer reformas a travs del Consejo Federal de Cultura y
Educacin (ibd., 30). Toda esta transformacin produjo un efecto incremental
porque dio ms poder a los gobernadores en las negociaciones con el gobierno nacional y
acentu su desconfianza hacia el ejecutivo nacional (Falletti, 2004b, 99 y ss.).

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7 Al igual que Martnez de Hoz en el perodo anterior, sostena que las provincias podan solventar la
transferencia con recursos propios ya que el monto de impuestos recaudados haba aumentado de
manera constante desde abril de 1991 (por efecto de la convertibilidad) y seguira aumentando en 1992.
Sin embargo, los gobernadores le exigieron una clusula de garanta. La misma estaba basada en que
cada mes que la recaudacin fiscal fuera inferior a cierto promedio, el gobierno nacional dara la
diferencia. No obstante, la autora sostiene que, una vez realizada la transferencia, ha sido difcil
supervisar si se cumpli o no la clusula (ibd., 107). Muestra que es engorroso distinguir el origen de
1.200 o 1.300 millones de pesos asignados cada ao para financiar escuelas secundarias, an ms
cuando las opiniones sobre los orgenes de estos fondos estn altamente politizadas y varan mucho
segn el nivel territorial representado.
8 La ayuda financiera que el gobierno nacional prometi en 1978 (Programa 050) tuvo corta duracin y,

finalmente, se descont de los recursos provinciales (ibd., 102).

" 6
El limitado papel del Congreso en la negociacin indica la importancia de las relaciones
intergubernamentales en el proceso de reformas, y confirma que los acuerdos entre los
gobernadores y el Presidente fueron decisivos. Gobernadores y ministros provinciales
fueron referentes clave porque:

una vez que se promulg la Ley Federal de Educacin en abril de 1993, el Consejo Federal de
Cultura y Educacin (CFCE) adquiri nuevas responsabilidades. Esta era la otra cara del
federalismo. Le proporcionaba a los gobernadores una institucin en el sector educativo, el
CFCE, donde podan pelear por sus intereses frente al gobierno nacional (ibd., 116).

En el CFCE, los gobernadores pueden proponer reformas polticas a nivel nacional,

aprender de las experiencias de otras provincias y potenciar el poder para negociar con el
ejecutivo nacional.

Otro aspecto a tener en cuenta es el impacto sobre la educacin propiamente dicha.

Diversos especialistas coinciden en los efectos disruptores y negativos, para la educacin,
del sistema establecido con la transferencia de escuelas y con la posterior
implementacin de la Ley Federal de Educacin (ms all de su diferente aplicacin y
resultados en cada provincia).

La descentralizacin del sistema de salud

Desde finales de los aos setenta el sistema de salud sufri transformaciones resultantes
de un prolongado proceso de crisis, que oblig a reformular la modalidad de
financiamiento y prestacin. A comienzos de los noventa, el gobierno de Menem empez
a definir una nueva organizacin sectorial (Pfr. Cetrngolo y Devoto, 1998, 5).

En la actualidad, la prestacin de salud est a cargo del sector pblico, del privado y de la
seguridad social. Sin embargo, en la dcada de los setenta la concurrencia del Estado y
la seguridad social haba consolidado un sistema de extensa cobertura.9 El sistema fue
adoptando un alto grado de fragmentacin con el desarrollo de las obras sociales
(instituciones de salud de la seguridad social) cuya expansin fue el pivote articulador
del desarrollo global del sector10 (ibd., 15). La extensin de la obligatoriedad, de la
cobertura y las contribuciones sobre la nmina salarial favorecieron el desarrollo de una
redistribucin progresiva del sistema de salud.

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9 En 1970, la Ley 18.610 extendi la cobertura de las obras sociales a toda la poblacin en relacin de
dependencia. Esto aument la poblacin beneficiaria y puso en manos del movimiento gremial una
importante cuota de poder poltico y econmico. Y como la organizacin sindical argentina sigue el
modelo de gremio nico por rama de actividad, en la prctica la poblacin trabajadora qued cautiva de
la obra social de su respectivo gremio (ibd.).
10 La demanda de prestadores privados, empresas farmacuticas y productores de equipos fue

determinante en el crecimiento del sector privado; mientras que la red de servicios estatales,
hegemnica hasta la consolidacin de las obras sociales, pas a quedar para la poblacin ms carente,
sin cobertura de la seguridad social.

" 7
El problema central de la poltica sanitaria es la falta de coordinacin entre subsectores y
de regulacin de los componentes no pblicos. La organizacin es excesivamente
fragmentada, mostrando fisuras en la integracin de sus partes, includa la divisin entre
jurisdicciones del sector pblico (nacin, provincias, municipios). El subsector de la
seguridad social tiene un gran nmero de instituciones heterogneas (en tipos de
beneficiarios, servicios y modalidades); y el privado, organizaciones y servicios de
caractersticas muy diversas. A comienzos de los noventa se estimaba que el gasto en
salud era del 7,2% del PIB (1,4% del sector pblico, 2,8% de la seguridad social y 3% del
privado (ibd., 16).11

En materia de autonoma hospitalaria, en 1991 se comenz a implementar un nuevo

modelo caracterizado por: una amplia descentralizacin de la administracin cotidiana
de los hospitales; una direccin formada por representantes del sector pblico provincial,
distintos estamentos internos del hospital y miembros de la comunidad; la posibilidad
legal de facturar y captar recursos adicionales mediante convenios con terceros o
prestaciones especficas, y la posibilidad de distribuir parte de estos fondos como
adicional salarial. Pero la experiencia muestra pocos avances en el aumento de recursos,
con el agravante de las situaciones particulares, sociales y territoriales de cada unidad
hospitalaria y la existencia de distintos puntos de partida en equipamiento,
especializaciones y capacidades (ibd., 30). Con el nuevo sistema, las deficiencias
estructurales iniciales llevan a grados crecientes de inequidad interna, ms an cuando
no existe una instancia superior que compense estas desigualdades. Las afirmaciones de
Cetrngolo y Devoto son contundentes:

El desarrollo de la provisin pblica de salud en Argentina no ha presentado una trayectoria

lineal en busca de mayor grado de descentralizacin. Por el contrario, se han podido identificar
perodos en donde las reformas han sido orientadas por la bsqueda de un modelo
centralizado. Ciertamente, a lo largo de las ltimas cuatro dcadas, han predominado los
avances hacia una salud pblica con un mayor grado de descentralizacin. Es as que en la
actualidad (1998) el presupuesto de la administracin nacional destina slo el 2,4% de sus
erogaciones a la salud, estando la mayor parte de las erogaciones pblicas en atencin mdica
(el 87%) en manos de los gobiernos provinciales y municipales.

Los procesos de descentralizacin que tuvieron lugar hacia fines de los setenta y principios de
los noventa no han presentado como motivacin central la bsqueda de niveles crecientes de
eficiencia y equidad. Por el contrario, han obedecido a la presin que la Nacin ha ejercido con
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
11A mediados de los aos ochenta era evidente que en el funcionamiento del mercado de la salud haba
grandes posibilidades de mejorar la eficiencia. A finales de 1988 se sancionaron las leyes 23.660 y
23.661, que crearon el Sistema Nacional de Seguro de Salud. La nueva legislacin mantuvo todas las
obras sociales existentes, aunque sujetas a un marco regulador ms amplio (porque tambin eran
agentes del Seguro de Salud). Se mantuvo la obligacin de afiliar a los trabajadores en relacin de
dependencia pero se elimin la clusula de adhesin obligatoria a la obra social de la rama de actividad
respectiva de cada trabajador. El financiamiento proviene de las cargas sobre la nmina salarial. La ley
promueve la progresiva descentralizacin del seguro de la salud mediante la firma de convenios. Segn
la ley, el gobierno nacional se debe centrar en el diseo de polticas de salud y los gobiernos provinciales
y la Ciudad de Buenos Aires quedan como operadores del sistema (ibd., 26). A este sistema y perodo
los autores los definen como esquema de solidaridad fragmentado.

" 8
 el objeto de modificar en su favor la relacin financiera con los Estados subnacionales
(provincias y municipios) (cursivas nuestras) (ibd., 28).

En definitiva, los mecanismos implementados a favor de una descentralizacin en el

sistema de salud condujeron a una ausencia de coordinacin, eficiencia y equidad en la
provisin de estos servicios en el territorio nacional, con fuertes diferencias entre zonas
de mayor y menor desarrollo. Desigualdades que se potencian en mbitos municipales,
ms an de regiones rezagadas, como sucede con gran parte de las provincias del norte
argentino

La situacin municipal en la etapa contempornea

La autonoma municipal est contemplada en el Art. 123 de la Constitucin Nacional
reformada en 199412. La organizacin federal de la Nacin ha llevado a que la
conformacin de los municipios tenga caractersticas muy dismiles entre una y otra
provincia, pues su forma de institucionalizacin es una prerrogativa que aparece en cada
constitucin provincial. La alta heterogeneidad entre municipios implica que el anlisis y
el diagnstico de la descentralizacin municipal se debe realizar:

caso por caso. La descentralizacin hacia los municipios est mediada por la forma en que cada
jurisdiccin intermedia (provincias) fija los alcances y tipo de descentralizacin municipal
posible. Por lo tanto, el nivel de descentralizacin de los municipios depender de la dinmica
poltica que establezca cada jurisdiccin provincial con sus municipios [...] Puede concluirse
entonces que no nos encontramos ante un proceso nico de descentralizacin municipal, sino a
tantos procesos como regmenes municipales se han fijado en los niveles provinciales
(Smulovitz y Clemente, 2004, 44).

As, el estatus jurdico de los municipios puede variar de una autarqua amplia a una
autonoma plena, expresada en lo institucional, cuando se las faculta para dictar sus
propias cartas orgnicas, o una autonoma semiplena cuando no tienen esta facultad
(Cao y Vaca 1998, 4). Hay constituciones provinciales que no habilitan el dictado de una
carta orgnica (Buenos Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe y Tucumn). Otras lo
habilitan segn el tamao del municipio.13 Hay otra variacin notable en la conformacin
misma de los municipios Iturburu (2000, 9-10) seala:

El parmetro ms utilizado para constituir un municipio es la poblacin; en pocos casos se

establecen o adicionan otros requisitos, o no se especifican condiciones. La mayor parte de las
constituciones establecen entre 500 y 2.000 habitantes como poblacin mnima. Si bien en
estos pequeos municipios la representacin es ptima, es muy probable que gasten la mayor
parte de sus magros recursos en cubrir los gastos administrativos fijos. Por ello, es riesgoso
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
12 Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el Art. 5

asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico,

administrativo, econmico y financiero.
13 Cabe sealar que en la mayora de las provincias cuyos municipios son autnomos y estn habilitados

para dictar su propia carta orgnica, no se los ha habilitado para recaudar impuestos. A excepcin de
Crdoba, Jujuy, Chubut, Chaco y Tierra del Fuego que alteraron levemente la capacidad tributaria de
sus municipios (Smiulovitz y Clemente, ibd, 46).

" 9
 para la evolucin del sistema municipal argentino que la mayora de las constituciones
establezca mnimos poblacionales tan bajos, lo que torna imprescindible aumentar los pisos y
las condiciones mnimas establecidas en las constituciones a fin de evitar la constitucin de
nuevos municipios de tamao inviable.

En este aspecto, las diferencias entre provincias son notables, en las 24 jurisdicciones no
hay dos iguales. Entre las provincias que exigen un mnimo de poblacin, hay diferencias
entre los municipios que pueden y no pueden dictar su carta orgnica. Para los primeros,
el lmite inferior vara de 1.000 habitantes (Santa Cruz) a 30.000 (San Juan). Y para los
segundos, de 500 (Catamarca, Corrientes, Neuqun y La Pampa) a 10.000 (Santa Fe). En
algunas, el requisito no es el tamao poblacional. Por ejemplo, en Mendoza es ser capital
o departamento de la provincia y en Chubut tener un lmite mnimo de 500 electores.

Hay casi tantos casos como combinaciones posibles. Como ejemplo mencionemos a
Salta, que tiene municipios con carta orgnica, los de ms de 10.000 habitantes, y sin
carta, los de ms de 1.500 umbral mnimo para la constitucin de municipios. O a
Misiones, que delega en la legislatura provincial el establecimiento de los mnimos
poblacionales para los municipios con carta. O a Buenos Aires, que no establece requisito
alguno para crear municipios, pero ninguno tiene carta orgnica, pues no ha incorporado
en su constitucin la clusula 123 de la Constitucin Nacional que reconoce la autonoma
(Iturburu, ibd., 10).

Por otro lado, tambin deben contemplarse los casos de lugares con gobiernos locales sin
jerarqua municipal. Estos no existen en todas las provincias (por ejemplo, las
Constituciones de Buenos Aires, Salta y Misiones no incorporan esta categora).
Conocidos como comunas, comisiones de fomento, comisiones vecinales, tambin
muestran entre s un alto grado de heterogeneidad. En algunas provincias suelen tener
un lmite inferior de poblacin, y hay las que aaden otros requisitos.

La mayor parte de las constituciones establecen un departamento ejecutivo (cuya

autoridad es el Intendente) y uno deliberativo (el Concejo Deliberante). Ambos se eligen
por eleccin directa. Para las comunas, comisiones de fomento y otros gobiernos locales
sin jerarqua municipal, la legislatura provincial suele tener la prerrogativa de decidir la
forma de gobierno. Y son excepcionales las que establecen una separacin del ejecutivo y
el legislativo.

En los tems que siguen intentamos mostrar la amplia heterogeneidad reinante en estas
entidades de gobierno de tercer nivel en Argentina, en relacin a la diversidad de
identificaciones, de delimitaciones territoriales, de recursos fiscales, de competencias, de
sistemas polticos.

La diversidad de entidades de tercer nivel

La divisin territorial en jurisdicciones locales con autoridades elegidas por los vecinos
(Vaparsky; 2004) identificados como municipios, comunas, juntas, y otras acepciones,

" :
difiere de una provincia a otra. Por ello, no es sencillo definir e identificar el nmero y
los atributos de las unidades ejecutivas o municipios existentes en las provincias, an
para los especialistas, como sostiene Csar Vaparsky .

Hay diferentes estimaciones sobre el nmero total de municipios existentes en el pas.

Por ejemplo, Falleti (2004a, 9) segn datos del censo de poblacin de 1991 menciona
1.924 municipalidades; Porto (ibd., 9) 2.140, con datos del Ministerio de Obras y
Servicios Pblicos; Estrada, Bressan y Migan (2000, 7) 1.191; Cao y Vaca (1998, 7)
calculan 2.112 con informacin del INDEC y Grupo de Provincias (perteneciente a la
Jefatura del Gabinete de la Nacin). Y en la pgina del portal argentino figura un total
de 2.171 municipios (http://www.portalargentino.net/municipios.htm figura).

Como vemos, esta dificultad de encontrar una nica cifra para expresar la cantidad de
municipios que existen en el pas no parece explicarse por los diferentes aos de
relevamiento de las distintas fuentes.

Vaparsky considera que existe una verdadera situacin de caos en la divisin oficial
del territorio. Afirma que en las 23 provincias son diferentes los criterios para crear,
alterar o suprimir lo que se conoce como municipio y por eso el autor prefiere
denominarlos jurisdicciones de gobiernos locales elegidos por sufragio de los vecinos.
Porque, si bien municipios es la denominacin oficial para muchos de los casos, no
siempre es as y de ah las confusiones y datos diferentes cuando se quiere dar su nmero
total.

En los hechos, hay provincias que agregan, reemplazan o aplican otras denominaciones
oficiales a este tipo de jurisdicciones sin identificar claramente la particularidades
que las diferencian (por ejemplo, en lo que a funciones se refiere). Debido a este caos
no se puede encontrar un nico nmero referido a la cantidad total de municipios en el
pas. Las diferencias observadas entre las fuentes consultadas se explican, entonces, por
las mltiples clasificaciones provinciales de la categora municipio. Porto, a partir de
datos del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, diferencia dos subconjuntos, los
municipios propiamente dichos, que suman 1.175, y las comunas, comisiones
municipales y juntas de gobierno, 975 unidades. Vaparsky sostiene que si se analizan
las funciones, derechos y responsabilidades de este segundo grupo, se encontrar que en
nada difieren del primero. De donde concluye que es evidente que este caos de la
divisin poltica a nivel sub-provincial es producto de intereses territoriales, a los que
identifica como poderosos intereses espurios ms bien que legtimos (ibd.: 18).

Cao y Vaca (ibd., 2) sealan que la organizacin del sistema municipal, una prerrogativa
provincial, genera mltiples figuras (consejos, entidades vecinales); es decir, diferentes
categoras municipales. Por ello, utilizan una definicin operativa propia, considerando
municipio a todas aquellas instancias que funcionaran como tercer nivel del Estado.

Por su parte, observando una a una cada situacin provincial, aparecen otras
particularidades que multiplican las diferencias. Por ejemplo, Caravozzi (ibid:34)

" ;
considera a Buenos Aires y Tucumn sub-municipalizadas y opuestas, en este sentido, a
Neuqun (ibid:52) donde la formacin de municipios no est restringida, en tanto est
estatuido que pueden serlo todas las poblaciones de ms de 500 habitantes y 8.000 ha.14
En cambio, Tucumn tiene, respecto a su poblacin, un nmero menor de municipios
(ibid: 47) habiendo localidades que dependen del gobierno provincial cuando, de acuerdo
a los estndares argentinos de poblacin, podran alcanzar estado municipal.15 Y, por su
parte, Buenos Aires tiene localidades muy heterogneas al interior de un partido-
municipio; habiendo muchas delegaciones municipales en las localidades de la periferia
de las ciudades cabeceras. Y las delegaciones tienen un estatuto jurdico indefinido, sin
estar reglamentadas las condiciones, ni atribuciones que se requieren para alcanzar tal
estado, dejando un amplio margen para la discrecionalidad poltica.

En definitiva, se observa con frecuencia un manejo poltico de la organizacin jurdico-

poltica territorial subprovincial, favorecida por la larga historia y trayectoria del rgimen
federal argentino, que impide que una autoridad central aplique una divisin poltica
territorial uniforme para todo el territorio nacional.

La delimitacin territorial
La delimitacin territorial de los municipios es otra aspecto problemtico. Hay
provincias en las que la suma de la superficie de todos sus municipios no equivale a la
totalidad del territorio provincial. Es decir, en algunas provincias quedan reas vacas no
contenidas en ningn municipio o jurisdiccin de tercer nivel. Iturburu seala:
La mayor parte de las constituciones son poco claras al definir el sistema de delimitacin
territorial de los municipios y en muchos casos, delegan en el Poder Legislativo provincial la
fijacin definitiva de lmites. En la prctica, las constituciones adhieren en forma equilibrada al
sistema de ejidos colindantes y no colindantes.16 Esta ltima frmula genera graves problemas
a los grupos humanos asentados en los intersticios entre municipios, que quedan despojados
de toda proteccin y asistencia estatal. La forma ms restringida, por la cual el municipio slo
abarca el ejido urbano, es aplicada en San Luis y Santa Cruz; optan por adicionar un rea
rural las provincias de Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, Neuqun, Ro Negro,
Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumn (ibd., 11, cursivas nuestras).

Segn Vaparsky, en las provincias donde la suma de los territorios pertenecientes a las
jurisdicciones de tercer nivel no equivale a la totalidad de su territorio (en general,
cuando las reas rurales no forman parte de los municipios) se generan serias
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
36
"Gp"Pgwswp"gzkuvgp"57"owpkekrkqu"fg"3."4"{"5"ecvgiqtc"{"43"eqokukqpgu"fg"hqogpvq0"
37
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16 El sistema de ejidos colindantes (tambin llamado sistema de partido, departamento, distrito o

condado) incluye reas urbanas y rurales, de modo que todo el territorio provincial queda comprendido
dentro de gobiernos locales. El sistema de ejido urbano hace coincidir los lmites del municipio con
los de la villa. Cuando al contorno del ejido urbano se adiciona un rea rural, en previsin del
crecimiento de la ciudad, el sistema se denomina mixto.

" 32
dificultades para implementar un proceso de descentralizacin de carcter
administrativo y poltico. Seala que hay provincias en las que queda un residuo
territorial que, aunque en general est poco poblado, es por lo comn inmenso (en
algunas provincias ms del 90% de la superficie total!, ... la escala municipal est
ausente):
En estas provincias, la divisin territorial oficial es, en esta instancia, jurdicamente
inapropiada. No se pueden descentralizar por completo cualesquiera competencias polticas
hasta la escala municipal [...] En el residuo que queda en cada provincia de esta clase hay que
retenerlas a la escala provincial (ibd., 17, cursivas nuestras).

Y se pregunta se presta la divisin oficial del territorio argentino a la descentralizacin

territorial?. Toma como divisin oficial no slo la divisin poltica (en unidades
municipales) sino tambin la divisin administrativa de muchas agencias y reparticiones
del Estado. Esto ltimo agrega otro problema a la implementacin de una poltica de
descentralizacin. Porque las diferentes amplitudes y delimitaciones de las reas de
influencia y accin territorial de las distintas dependencias del Estado (nacional,
provincial o municipal) sea que estn vinculadas a sectores econmico-productivos (agro,
industria, finanzas) o a servicios sociales (salud, educacin, vivienda) generra
superposiciones, yuxtaposiciones y vacos de gestin en el territorio nacional. Llevando
en los hechos a la existencia de territorios carentes de toda atencin y otros
sobrecargados de organizaciones e instituciones pblicas.

Vaparsky afirma que la torpeza del trazado heredado de ciertas reas oficiales
obstaculiza planear de manera eficiente y eficaz una poltica intersectorial e incluso
intrasectorial. Por ejemplo: cmo realizar una poltica de descentralizacin de
servicios eficiente y eficaz a favor del desarrollo rural-local de un territorio provincial,
cuando no se pueden acordar acciones comunes, ni coordinar entre las instituciones
pertinentes en materia de asistencia financiera, desarrollo agroindustrial, obras de
infraestructura, servicios de sanidad, seguridad, salud y educacin por el simple hecho
de que las reas de influencia y accin territorial no se corresponden? Sin mencionar que
muchas de estas agencias circunscriben su accionar a los territorios donde tienen
delimitada histricamente su rea de influencia tcnica-administrativa.

La falta de coordinacin y organizacin territorial de las funciones del Estado, en sentido

amplio, junto con las rigideces institucionales ponen serios obstculos al xito de un
proceso de descentralizacin poltico y administrativo. Pues ste requiere cubrir todo el
mbito nacional y las demandas y necesidades (sectoriales, sociales y territoriales) de
toda la poblacin. Especialmente, si lo que perseguimos con la descentralizacin es
solucionar de manera ms directa y eficaz los problemas de la gente, con ayuda de su
participacin organizada en la gestin. Atender eficaz y eficientemente a la poblacin
local implica enfrentarse a demandas y necesidades variadas, que exigen la provisin de
recursos y servicios mltiples, con una presencia mayoritaria de individuos, sectores
sociales y zonas con carencias extremas que, adems, normalmente operan al margen de

" 33
la atencin de las instituciones pertinentes. En este contexto, amplio y diversificado, es
clave la accin territorialmente coordinada de las instituciones y agencias del Estado.

Las competencias
Slo un tercio de las constituciones provinciales recurre a la enumeracin concreta de las
competencias, indicando taxativamente cules se pueden ejercer. La mayora adhiere al
sistema de clusula general o mixta: la primera es el reconocimiento de la universalidad
de la competencia municipal, y la segunda es una enumeracin taxativa ms una clusula
que ampla estas facultades. Por ejemplo, mientras que la provincia de Misiones
establece para sus municipios un sistema de enumeracin concreta, Salta aplica el
sistema mixto y slo dos Formosa y Santa Fe aplican la clusula general ms amplia
(Iturburu, ibd., 11).

Segn Smulovitz y Clemente en el marco del proceso de descentralizacin del que han
sido objeto los municipios, stos
han desarrollado capacidades de gestin que hacen que los municipios con mayor desarrollo
dejen de ser meros ejecutores de programas para asumir responsabilidades como diseadores
de polticas. Este protagonismo creciente estara asociado, entre otras cosas, a la capacidad del
gobierno municipal para estructurar su propia agenda y a las capacidades tcnicas y financieras
que el municipio pueda poner a disposicin de su programa de gobierno [...] Se puede decir
que en los temas que exceden la rbita municipal se espera que el gobierno local se constituya
al menos en receptor y mediador de respuestas frente a los otros niveles de gobierno,
particularmente el provincial [...] Los municipios de mediano y gran tamao han creado reas
de produccin y empleo, as como programas en materia de seguridad (ibd., 65-69).

Esta transformacin producto de la descentralizacin operada en los 90 y de la reforma

del Estado consecuente, se tradujo en un proceso de municipalizacin que condujo a
nuevos desafos para el nivel del gobierno local. De este modo

... la Nacin se asume responsable de la provisin de los marcos regulatorios, as como de la

recaudacin de los recursos... las provincias y municipios han de llevar la operatoria de los
servicios privatizables, en especial, la prestacin de servicios sociales. Finalmente, el sector
privado, con el debido apoyo estatal, debera ser el principal impulsor de los proyectos de
desarrollo productivo. (Cavarozzi: 2005: 14)

Precisamente, la composicin y la evolucin (1980-2003) del gasto municipal (ibid: 17,

Cuadro II.2) indica que el municipio ha ido especializndose en el gasto social17,
siguindole en importancia el rubro funcionamiento del Estado y luego servicios
econmicos. Esto significa que: a) se han especializado en la prestacin de servicios
sociales, b) mantienen una estructura administrativa relativamente onerosa y estable, y

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
39
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" 34
c) han ampliado su agenda, mudando desde lo puramente urbanstico a actividades de
gestin o contencin social.

Evidentemente, que en este anlisis con datos promedio, hay un sesgo, pues estas cifras
estn comandadas por los municipios capitales de provincia, que son los que concentran
estas actividades. De todos modos, en el contexto de modelos de desarrollo territorial,
que obligan a trabajar con cada gobierno local en particular, estos sesgos y tendencias
indican serias carencias en el mbito del desarrollo productivo y, posiblemente, tambin
en relacin a las capacidades de su sector burocrtico-administrativo (ibid:20)

La situacin fiscal
Los regmenes de coparticipacin municipal determinan la distribucin de los recursos
entre las provincias y sus municipios. En la mayor parte de las provincias tienen
jerarqua constitucional: las respectivas cartas magnas consignan que los ingresos
municipales se constituyen con recursos provenientes de la Nacin (sobre todo de la Ley
de Coparticipacin Federal 23.548) y de la provincia en cuestin. Y disponen que una ley
especfica determine su aplicacin (DNCFP 1999, 10).

Los recursos que reciben los municipios (igual que los de las provincias) se reparten
segn una distribucin primaria (que fija el porcentaje total asignado a municipios) y
una secundaria (que establece de qu manera o con qu criterios se divide entre los
municipios).18 En general esta asignacin se basa en criterios devolutivos, es decir, en
proporcin a la poblacin, a la recaudacin de ciertos impuestos provinciales en los
ejidos, etc. En ningn caso se utilizan parmetros que midan la eficiencia en el
desempeo de las funciones (DNCFP, ibd., 14). Como sealamos, hay tantas realidades
como jurisdicciones subnacionales:
No nos enfrentamos a un proceso nico de descentralizacin municipal, sino a tantos procesos
como regmenes municipales se hayan fijado en los niveles provinciales (Smulovitz y Clemente,
ibd., 44)

Estos recursos provienen de la coparticipacin nacional, impuestos provinciales

(ingresos brutos, inmobiliario, sellos, automotor) y regalas19. En muchas provincias, un
porcentaje de la masa coparticipable se destina a fondos especiales para asistencia a
municipios con problemas eventuales (que en algunos casos son reintegrables (Ro
Negro) y en otros no (Crdoba, Chaco, Formosa, Mendoza, Tucumn). Tambin hay
fondos con destinos especficos (inversiones en obras pblicas y equipamiento (Crdoba,
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
18 Segn DNCFP (ibid, 10), Jujuy y San Juan suspendieron sus regmenes de participacin municipal

por sistemas transitorios desde 1989 y 1988, respectivamente, reemplazndolos por transferencias en
funcin de los sueldos municipales.
19 Las regalas hidrocarbonferas son coparticipadas por las provincias productoras en porcentajes

variables: 7% Santa Cruz y 20% Salta. La Pampa y Formosa son las nicas que no coparticipan este
recurso a sus municipios. Las regalas hidroelctricas no son coparticipadas por las provincias que las
reciben a sus municipios, con excepcin de Mendoza (12%) y Entre Ros, que coparticipa el 50% de los
ingresos por Salto Grande con las comunas de las mrgenes del ro Uruguay (DNCFP, ibd., 13).

" 35
Catamarca, La Pampa y Ro Negro). En Crdoba hay un fondo para financiar la
descentralizacin de servicios. Otras formas de relacin provincia-municipios son los
Aportes del Tesoro Provincial (ATP) que, como los ATN, son asignaciones discrecionales
de recursos. Hay provincias (Ro Negro, Neuqun y La Rioja) que garantizan un nivel
mnimo de transferencias. Tambin estn los fondos no reintegrables y los prstamos
que suelen terminar convirtindose en ATP. Para la realizacin de obras pblicas algunas
provincias hacen convenios con sus municipios por los cules aqullas aportan los fondos
y stos administran las obras (DNCFP, ibd., 15).

En todos los casos, la transferencia del dinero a los municipios se realiza en perodos no
mayores a 30 das desde el ingreso de los mismos a las cuentas provinciales.20 Aunque
existen diferencias. Por ejemplo, Buenos Aires, Corrientes, Chubut, Santa Fe y Tucumn
tienen un sistema automtico de acreditacin diaria de los fondos, en Misiones la
acreditacin es automtica pero se remiten una vez por mes (DNCFP, ibd., 13).

Si bien muchos municipios adquirieron autonoma y la facultad de dictar su propia carta

orgnica (desde las reformas de las constituciones provinciales) la mayora no tiene
capacidad tributaria para recaudar impuestos. Y los que la tienen, se limita a algunos
impuestos que antes recaudaba la provincia, como en los municipios de Crdoba
automotores Chaco, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego inmobiliario y
automotores y Chubut, que aade ingresos brutos a los otros dos. De todos modos, la
capacidad tributaria no redunda necesariamente en un aumento de recursos
financieros para los municipios. Porque generalmente no cuentan con estructuras
administrativas adecuadas para cumplir esta funcin. Adems, esta capacidad tributaria
en provincias pobres (Chubut, Chaco) suele terminar siendo una disminucin ms que
un aumento de recursos (Smulovitz y Clemente, ibd.).

Para evaluar la importancia de los recursos que disponen los municipios y, en

consecuencia, su mayor o menor autonoma econmica, Cavarozzi (ibid:27) trabaj con
tres indicadores con datos promedio de 1993, 1996 y 2003.21 Su conclusin es que son
los municipios de la provincia de Buenos Aires los que registran el mayor grado de
autonoma. O, en otras palabras, tienen el menor grado de dependencia de ingresos que
no sean propios. Pero, adems, la distancia entre Buenos Aires y el resto de las
provincias es muy significativa. Comparando los recursos de los municipios de Buenos
Aires con datos del promedio del pas (excluyendo Buenos Aires) surge que: a) en stos
la importancia de sus ingresos propios supera el 60% frente al 41% del pas, b) el
autofinanciamiento de sus gastos es de ms del 60% frente al 40% del promedio
nacional, y c) la dependencia de la coparticipacin es de 31% frente al 39% nacional.

"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
20 Segn el compromiso asumido por las provincias al adherir a la Ley 23.548, la remisin de fondos a
los municipios deba ser automtica y quincenal (DNCFP, ibd., 13).
43
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" 36
Evidentemente, hay una diversidad de situaciones respecto a los recursos disponibles por
los municipios y el caso de Buenos Aires expresa posibilidades de gestin muy superior
en relacin a los municipios de otras provincias. Esta diferencia positiva tambin se
observa en aqullos municipios beneficiados por el cobro de regalas, fuente de
financiamiento que Cavarozzi analiza especialmente para el caso de los municipios de
Neuqun (ibid: cuadro III).

Un dato interesante que presentan Smulovitz y Clemente, con informacin de 1997, es la

diferencia en el promedio de recursos per cpita que perciben las provincias y los
municipios de las transferencias de la Nacin:

Mientras el promedio de recursos per cpita de origen nacional que reciben las provincias es de
$827 el promedio de recursos per cpita que reciben los municipios de las provincias es de
$159,9. La diferencia entre estos dos promedios indica que una parte significativa de los
recursos que la Nacin transfiere a las provincias se retiene en el nivel provincial (cursivas
nuestras) (ibd., 50).

Y aunque las provincias tienen libertad para decidir los montos que transfieren a los
municipios, la diferencia de ms 5 veces entre un nivel y otro permite inferir el
moderado alcance que adquiri la descentralizacin de recursos hacia el nivel
municipal (ibd., cursivas nuestras).

Cavarozzi (ibid: 29) tambin analiz la importancia de la descentralizacin de recursos

hacia los municipios, en 5 casos provinciales seleccionados (Buenos Aires, Corrientes,
Mendoza, Neuqun y Tucumn). Para ello, compar por tipo de tributos, su importancia
recaudatoria y la proporcin de los mismos que se coparticipa a municipios. El impuesto
de mayor significacin es, todas las provincias, ingresos brutos. Este representa entre el
50% - Buenos Aires- y el 77% -Neuqun- del total de ingresos provinciales. Este tributo
hay provincias que lo coparticipan con sus municipios en su totalidad Neuqun 100%- y
otras que apenas comparten un 5% -Corrientes-

Otro indicador utilizado por Cavarozzi (ibidem: cuadro III.7.) para mostrar la
descentralizacin de recursos fiscales es la gravitacin econmica del sector municipal
medido por la proporcin de erogaciones municipales sobre el total de erogaciones
provinciales (consolidado provincia-municipio) para el ao 1997. Sus resultados dan
cuenta, nuevamente, de la mayor gravitacin de los municipios de Buenos Aires (cuyo
gasto total es el 26% del provincial) y de los de Tucumn (23%) frente al escaso peso de
los de Corrientes (11%).

El estudio de Cavarozzi tambin analiza el rubro transferencias a municipalidades en

una serie histrica (1959-1999 (ibid: 32, cuadro III.8) y lo relaciona con:
a) el total de erogaciones corrientes provinciales. Esta relacin muestra un crecimiento
sostenido a una tasa anual media del 1,8% en los ltimos 50 aos (ibid:31) indicando,
claramente, una tendencia descentralizadora a favor de mayores transferencias respecto
al gasto a favor de los municipios en el promedio nacional. Aunque, como venimos

" 37
sealando, persisten diferencias importantes entre provincias: mientras en Corrientes se
da una tasa casi nula (-0.05%) en Mendoza el crecimiento (2.7%) es ms del doble del
promedio nacional.
b) el gasto en personal. Esta relacin permite valorar la eficiencia de la gestin y tener
una medida ms afinada de la descentralizacin. Pues los municipios crecieron en su
presupuesto porque asumieron funciones nuevas, en la provisin de infraestructura y
prestando servicios sociales. En este caso tambin se observa en el promedio nacional
un crecimiento de las transferencias respecto al gasto en personal, indicando asimismo
una tendencia descentralizadora de las transferencias a favor de nuevas funciones:
nuevamente Mendoza es el Estado provincial con tendencia ms descentralizante y
Corrientes el menor.

Repetidamente, surge cun diferente es el modo de gestin y desempeo entre

provincias, obligando a concluir que la descentralizacin fiscal hacia los municipios no
tiene una nica interpretacin. Y tampoco depende de que los municipios tengan
amplias facultades impositivas (ibid: 28), como por ejemplo sucede con los de
Corrientes que si bien tienen muchas facultades reciben una muy baja coparticipacin
del impuesto de mayor importancia recaudatoria (ingresos brutos).

El sistema poltico
Las transformaciones del sistema poltico a nivel municipal deben enmarcarse en las que
se operaron antes en el contexto nacional. Con el retorno de la democracia en 1983
(luego de 8 aos de dictadura) los gobernadores comenzaron a ganar poder, primero por
los procesos de descentralizacin de la dcada de 1990 y, luego, por la debilidad del
gobierno de la Alianza encabezado por De la Ra. Con el inicio del perodo presidencial
de Nstor Kirchner (25 de mayo de 2003) se observa una recuperacin del poder del
ejecutivo nacional frente al de los gobiernos provinciales.

Hasta 1983 ninguna constitucin provincial permita la reeleccin de los gobernadores (o

a lo sumo, se deba intercalar un perodo). Los principales cambios entre el nivel federal
y las provincias se introdujeron con la reforma de la Constitucin Nacional de 1994.
Muchas provincias ya haban modificado sus constituciones, otras lo hicieron despus de
la reforma nacional y siguiendo sus pautas (eleccin directa con ballotage, reeleccin de
cargos, cupo femenino). Desde 1994 rige el voto popular directo para la eleccin de las
autoridades del ejecutivo nacional, provincial y municipal y de los legisladores
nacionales.
"
En la actualidad, las 23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires han plasmado
en sus constituciones un poder ejecutivo que representa la figura ms importante dentro
del diseo institucional de divisin de poderes: su preeminencia es confirmada por los
significativos recursos institucionales, polticos y presupuestarios con que cuentan.

En las jurisdicciones de tercer nivel o municipios, la situacin es compleja porque, a las

diferencias existentes, sobre qu constituye un municipio, sus categoras, su delimitacin

" 38
territorial, se agregan las vinculadas con las funciones que les competen y la
organizacin administrativa.

La consagracin de la autonoma municipal aparece en el Art. 123 de la Constitucin

Nacional, modificado con la reforma de 1994. Vimos que all se seala explcitamente
que cada provincia debe asegurar la autonoma municipal. Sin embargo, segn seala
Iturburu (2000, 8) en varias provincias an no se reconoce la autonoma o est
limitada. Al respecto menciona los casos de Entre Ros y Santa Fe, con antiguas
constituciones 1933 y 1962 respectivamente que no fueron modificadas; Tucumn y
Mendoza, con constituciones modificadas en 1990 y 1991, es decir, antes de 1994; Buenos
Aires, que modific en 1994 su carta orgnica despus de lo reforma nacional y no
reconoce la autonoma; y La Rioja (que si bien consagr la autonoma municipal en 1986,
en una reforma de 1998 introdujo una clusula que la limit severamente).

Segn Iturburu (ibd., 13) es unnime la determinacin de voto popular para la eleccin
de las autoridades municipales. Se prescribe la obligacin del voto popular an en los
casos en que el municipio tiene la potestad de definir la forma de gobierno y en lo
gobiernos locales sin jerarqua municipal. Sin embargo, persisten 245 organizaciones
municipales cuyas autoridades son nombradas por los poderes ejecutivos provinciales
(Cao y Vaca, ibd, 9).

Cavarozzi (ibid:55) considera que el poder poltico-electoral de lo municipal est en

general (y en particular en las 5 provincias por l estudiadas) relativamente disuelto a
causa de que rige: i) la eleccin directa y por distrito nico del gobernador y vice-
gobernador; y ii) la conformacin del legislativo provincial a partir de secciones
electorales que no coinciden con los municipios -engloban a varios de ellos-. Sin
embargo, tambin hay excepciones. Un caso puede ser Mendoza, donde en los aos 90
se llev adelante un profundo cambio institucional que implic que el gobierno avanz en
un proceso de descentralizacin de recursos funciones y atribuciones, que dio como
resultado que la figura de los intendentes creciera hasta niveles sin precedentes, llegando
a ocupar un protagonismo notable en el escenario poltico provincial: las intendencias se
convirtieron en canales de movilidad y ascenso poltico, afirmado por la posibilidad de
las reelecciones indefinidas, situacin que se repite en muchas otras provincias, entre
ellas Buenos Aires.

Reflexiones finales
La descentralizacin fue una imposicin exgena, sin participacin de las provincias y
municipios, impulsada por la necesidad de solucionar los problemas de financiamiento y
dficit fiscal de la Nacin. Se trasladaron funciones a las jurisdicciones subnacionales en
forma desordenada, sin preparacin administrativa y funcional, sin coordinacin, con
soluciones homogneas que no contemplaban las especificidades provinciales. Para la
Nacin era prioritario transferir responsabilidades, ms all de la falta de capacitacin y
adecuacin institucional a la nueva situacin. Los aspectos financieros predominaron en
las decisiones, dejando de lado los procesos de aprendizaje institucional, bajo el discurso

" 39
hegemnico que estos procesos se tornaran ms eficientes dejndolos a merced del
mercado.

En verdad, se trata de una ausencia premeditada del Estado, tanto en la coordinacin

de acciones como en la formulacin de polticas para las reas sociales descentralizadas
(en particular educacin y salud). Inevitablemente esto no puede desembocar ms que
en el deterioro de los servicios sociales y, por ende, el aumento de la desigualdad entre
las zonas ms favorecidas y las reas, provincias y regiones ms pobres del pas.

Esta ausencia se sum al caos de la divisin poltica sub-provincial, con innumerables

figuras (comunas, concejos, comisin de fomento, delegacin, comisin vecinal, comisin
municipal etc.). Anacronismo de la organizacin del Estado Nacin que: (i) favorece la
influencia de intereses territoriales polticos y espurios; y (ii) entorpece los procesos de
descentralizacin vinculados con la autonoma territorial y la participacin de la sociedad
civil.

Por su parte, la existencia de territorios carentes de toda atencin junto a otros

sobrecargados de organizaciones e instituciones pblicas atentan contra toda
articulacin intersectorial y dificultan el buen el funcionamiento a nivel intrasectorial.
Superposiciones, yuxtaposiciones y vacos, resultantes de las diferentes amplitudes y
delimitaciones de las reas de influencia y accin territorial de los gobiernos locales,
constituyen restricciones para toda poltica de descentralizacin.

Ninguna descentralizacin superadora es posible en territorios con debilidades en la

coordinacin y organizacin de las entidades del Estado y con rigideces e ilegitimidades
en el funcionamiento institucional. Para una mayor autonoma de provincias y
municipios y un fortalecimiento de la participacin de la sociedad civil resulta necesario
acordar acciones comunes, coordinar entre las instituciones pertinentes, entre agencias
gubernamentales. Y esto no es posible cuando, por ejemplo, las reas de influencia y
accin territorial de las diferentes entidades no se corresponden. Y cuando, a la falta de
coordinacin y organizacin territorial de las funciones y dependencias del Estado, se
suman las rigideces institucionales y los intereses polticos y burocrticos que impiden
acuerdos y consensos. Por ejemplo, como opera en este contexto el nfasis dado a la
necesidad de la participacin ciudadana?. Acaso es posible que lo que no se coordina
desde arriba, desde las reas de gestin, se dirima con los sujetos, en el locus de la
accin?. Evidentemente, pareciera que en toda esta cuestin hay ms retrica que
voluntad poltica. Ms an, cuando se observa que buena parte de la reforma del Estado
de los noventa se hizo no slo sin participacin ciudadana sino adems con prescindencia
del poder legislativo y a travs de decretos presidenciales que concentraron el poder en el
ejecutivo (nacional o provincial). Y cuando, se percibe que este manejo poltico sigue
estando presente en la actualidad. Pues, a pesar de la crisis de representatividad de
2001-2002, son los mismos polticos los que continan con similares prcticas, no
habiendo logrado an la participacin de la sociedad civil , salvo excepciones, modificar
el manejo discrecional de la organizacin jurdico-poltica subprovincial.

" 3:
La falta de correspondencia entre el rgimen federal, la estructura econmica y la
organizacin geogrfica del territorio nacional, la desarticulacin entre institucionalidad
poltica y desempeo econmico, no condicen con la implementacin de polticas
asociadas a una mayor equidad, participacin, control y competitividad. Situacin que se
torna an ms compleja en aquellos contextos dominados por la desconfianza de la
poblacin hacia casi todas las instituciones pblicas, el Ejecutivo, el Congreso, la Justicia,
la mayora de las reparticiones burocrticas del Estado, las empresas proveedoras de
servicios, pblicas, privadas o en concesin (agua, gas, telfono, energa, etc.). 22

Salvo casos particulares (como la de algunos municipios de Buenos Aires, varios de

Mendoza, y los ligados al cobro de regalas -Neuqun-) los gobiernos locales padecen una
subordinacin econmica y poltica. Dada su falta real de capacidad tributaria y la mayor
carga de funciones (sociales y productivas) delegadas por los poderes ejecutivos
(provinciales y nacional) sin la contrapartida necesaria de fondos. Esta restriccin
constituye el taln de Aquiles de los gobiernos locales. Ya que, por el lado de la sociedad
civil, se agrega la presin de la poblacin local por mejores condiciones de vida, salud,
educacin, produccin.

Los gobiernos subprovinciales tienen que hacer frente, son el primer eslabn, de las
exigencias y reclamos de la gran cantidad de poblacin pobre y empobrecida que vive en
sus ejidos y que exige respuestas a las autoridades polticas locales (porque es con la que
tienen vinculacin directa y cotidiana). Esta poblacin demanda por la provisin de
recursos y servicios mltiples. De aqu que la actividad que ms creci y se expandi en
los presupuestos locales sea la vinculada con la promocin social, los servicios
sociales asociados con la asignacin, distribucin y control de los planes sociales
(provinciales y/o nacionales).

Todos los municipios ampliaron su agenda, pues a las funciones urbansticas sumaron
las sociales y algunos tambin las productivas, aunque en menor medida y mayormente
en aqullos de mayor tamao, capitales de provincia o localizados en zonas y provincias
de mayor crecimiento, nivel productivo y desarrollo.

En definitiva, en los hechos los efectos de la descentralizacin son contrastantes y

contradictorios. La combinacin, a nivel subnacional, de una multiplicidad de
situaciones jurdicas, territoriales, econmicas, polticas, tanto entre provincias como al
interior de cada una, muestra que la diversidad es la norma. Por lo tanto, todo poltica
dirigida a los mbitos locales debe encararse buscando consensos y acuerdos en torno a
finalidades y objetivos comunes, para luego implementar polticas especficas, que
respondan a las caractersticas y estructuras socioeconmicas y polticas de cada caso
provincial y subprovincial particular. Y, teniendo presente que la descentralizacin de
los aos noventa no slo no promovi el desarrollo local, la equidad social y una mayor y
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
44
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mejor democracia en estos territorios, sino que a travs de sus resultados (cuyo origen se
remonta al modelo macroeconmico de ajuste neoliberal) se gest una sociedad ms
inequitativa, ms desigual, con mayor concentracin del poder en unos pocos
beneficiarios de este modelo polarizado.
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