LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: SU

INAPLICACIN EN EL PROCEDIMIENTO RECURSIVO

Cayetano Eduard Quispe Pea*

I. Introduccin

El transcurso del tiempo es un hecho jurdico natural que en s mismo o en concurrencia con otros hechos genera
efectos jurdicos de trascendental importancia1. Tales efectos tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir
derechos u obligaciones y pueden incidir tanto en las relaciones privadas como en las relaciones de derecho pblico
que surgen con motivo del inicio de un procedimiento administrativo (administracin pblica - administrado).

En los procedimientos administrativos iniciados de oficio, como el procedimiento administrativo sancionador, el

decurso del tiempo aunado a [l]a inactividad de la administracin produce dos efectos favorables al particular: por una
lado (...) la prescripcin de las infracciones; y, por otro, la caducidad del procedimiento ya iniciado (o perencin) 2. La
prescripcin siempre tuvo reconocimiento en el ordenamiento administrativo general, sin embargo, la caducidad a
pesar de su utilidad prctica no haba sido objeto de atencin por el legislador.

Recientemente, con la publicacin del Decreto Legislativo N 1272 -Decreto Legislativo que modifica la Ley N 27444-
Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N 29060-Ley del Silencio Administrativo3 (en adelante
el Decreto Legislativo), se opt por incorporarla. De ella nos ocuparemos en las siguientes lneas, pero no en todos
sus aspectos, sino solo en lo relativo a las razones de su incorporacin, su definicin y diferencia sustancial con la
prescripcin, sus plazos, formas de declaracin, sus efectos sobre los procedimientos sancionadores en trmite y una
especial referencia a la imposibilidad de su aplicacin en el procedimiento recursivo.

II. Caducidad del Procedimiento Administrativo Sancionador

2.1. Razones de su incorporacin

Conforme se indic ut supra antes de la modificacin a la Ley N 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General
(en adelante la LPAG) la caducidad o perencin no se encontraba regulada en el ordenamiento administrativo
general. Este vaco ocasionaba que gran parte de las entidades, salvo aquellas cuya regulacin especial si la
contemplaba, legtimamente podan resolver sus procedimientos sancionadores en meses o aos luego de haberlos
iniciado, toda vez que el nico factor impulsor de la tramitacin oportuna consista en la eventual prdida de la
potestad sancionadora para determinar la comisin de infracciones e imponer sanciones, es decir, que con el
trascurso del tiempo opere la prescripcin: una institucin jurdica que, tal como veremos ms adelante, incide sobre
otro mbito del derecho administrativo sancionador y cuyos plazos son relativamente ms extensos.

(*) Bachiller en Derecho por la Universidad de Nacional Mayor de San Marcos-UNMSM, en la misma casa de estudios colaborador en diversos
proyectos de investigacin dirigidos por el Vicerrectorado de Investigacin, ex colaborador de la Oficina de Procuradura del Organismo Supervisor de
las Contrataciones del Estado-OSCE. Actualmente, se desempea como Auxiliar en Procedimientos y Sanciones y Fedatario Institucional en la
Gerencia de Servicios de Seguridad Privada de la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad Privada, Armas, Municiones y
Explosivos de Uso Civil-SUCAMEC.

1
Cfr. VIDAL RAMREZ, Fernando. Prescripcin extintiva y caducidad. Cuarta edicin. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2002, p. 17.

2
NIETO GARCA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edicin. Madrid: Editorial Tecnos, 2012, p. 550.

3
Publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano, en consecuencia, vigente desde el da siguiente.
Bajo esa ptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad punitiva, las entidades que conducen
procedimientos sancionadores se tomaban su tiempo. Dicha pasividad generaba gran incertidumbre en los
administrados que haban sido pasibles del inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en razn a que no
tenan certeza del tiempo mximo de su duracin. Ello indudablemente transgreda principios medulares como el
debido procedimiento administrativo y la seguridad jurdica.

Dicho panorama traducido en procedimientos administrativos sancionadores dilatados y la necesidad de darle una
salida distinta al mero transcurso del tiempo ante la falta de pronunciamiento dentro de un procedimiento
administrativo sancionador en trmite llev al establecimiento de la caducidad frente a estos casos4. As, en aras de
preservar condiciones bsicas de seguridad jurdica se establecen plazos mximos para instruir y resolver los
procedimientos sancionadores incoados.

2.2. Definicin y diferencia con la prescripcin

Conforme a la doctrina espaola5, la caducidad es aquella institucin jurdica que de producirse (por el mero
transcurso del tiempo) inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el procedimiento
administrativo sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o para exigir la sancin decidida, pero
no notificada oportunamente. En ese sentido, la caducidad constituye una figura jurdica que determina el tiempo
mximo dentro del cual se debe instruir y resolver - que incluye notificar- un procedimiento sancionador.

Dicho planteamiento doctrinal se positiviz en el artculo 237-A (Caducidad del procedimiento sancionador) de la
LPAG, que establece como tiempo mximo para la conduccin de los procedimientos sancionadores el plazo de
nueve (09) meses, ms tres (03) meses de ampliacin en casos excepcionales. Vencido dicho trmino sin emitirse
pronunciamiento debidamente notificado opera la caducidad, consecuentemente, corresponde archivar el
procedimiento sancionador en trmite. No obstante ello, el referido dispositivo legal deja abierta la posibilidad para que
a travs de leyes especiales las entidades regulen un plazo mayor o menor al indicado.

De otro lado, cabe sealar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad con la prescripcin, por cuanto si
bien ambas instituciones forman parte del derecho administrativo sancionador aquellas operan en mbitos distintos de
este: la primera incide sobre el procedimiento administrativo sancionador (tiempo de duracin del mismo) y la
segunda afecta a la misma potestad (facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad administrativa para
determinar la existencia de una infraccin administrativa e imponer la sancin respectiva6.

La diferencia anotada puede advertirse ntidamente en la LPAG, toda vez que cuando regula la prescripcin en su
artculo 233 dispone que la FACULTAD de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas,
PRESCRIBE (...) dicha FACULTAD de la autoridad PRESCRIBIR (...). y, por otro lado, respecto de la caducidad, el
novsimo artculo 237-A establece que el PLAZO para resolver los PROCEDIMIENTOS iniciados de oficio es de
nueve (09) meses contados desde la fecha de notificacin de la imputacin de cargos (...), adems, precisa que
transcurrido el PLAZO MXIMO PARA RESOLVER [LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS], sin que se notifique la

4
Cfr. Apartado I.11.3.5 Nuevas pautas sobre la caducidad del procedimiento sancionador (artculo 237-A) de la Exposicin de Motivos (no publicada)
del Decreto Legislativo N 1272.

5
GMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, igo. Derecho Administrativo Sancionador. Parte general. Teora General y Prctica del Derecho
Penal Administrativo. Segunda edicin. Pamplona: Editorial Arazandi S.A., 2010, p.771.

6
Cf. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del procedimiento administrativo sancionador en el D. Leg. N 1272. En: Actualidad Jurdica,
N 278, Gaceta jurdica S.A., Lima, 2017, pp. 67-68.
resolucin respectiva, se entiende automticamente CADUCADO EL PROCEDIMIENTO y se proceder a su
archivo(...).

2.3. Plazos y cmputo

Como toda institucin jurdica vinculada al transcurso del tiempo la caducidad cuenta con un plazo inicial, dies a quo,
y uno final, dies ad quem. El plazo inicial se configura con la notificacin de la imputacin de cargos (acuerdo de
iniciacin) y el plazo final, con la notificacin del acto administrativo que pone fin al procedimiento sancionador
(impone sancin o declara su archivo).

Para fines didcticos y considerando la regulacin vigente se puede distinguir dos plazos, a saber:

Plazo general.- Es el plazo aplicable cuando la ley especial no ha previsto trmino alguno. El tiempo lmite
es de nueve (09) meses, salvo circunstancias excepcionales en cuyo caso puede ser ampliado por tres (03)
meses adicionales, siempre que se emita la resolucin de ampliacin, debidamente motivada, antes del
vencimiento de los nueve (09) meses.

Plazo especial.- Es el plazo previsto en leyes que regulan procedimientos sancionadores particulares. Dicho
trmino puede ser mayor al plazo general, en razn a sus caractersticas propias, o inclusive menor al
mismo. Por ende, vlidamente pueden existir normas singulares que establezcan dos (02) aos o seis (6)
meses como el tiempo mximo para la conduccin de procedimientos sancionadores.

De lo indicado precedentemente se advierte que en materia de plazos de caducidad, sin perjuicio de la previsin de
un plazo general, el legislador ha credo conveniente que en virtud de la complejidad y especialidad de las materias
cada entidad a travs de su legislacin especial pueda determinar plazos razonables de duracin de los
procedimientos sancionadores a su cargo.

2.4. Formas de declaracin

De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir, automticamente, con el mero transcurso
del tiempo y sin requerir circunstancia adicional alguna. En ese sentido, una vez transcurrido el plazo aplicable
(general o especial), sin que se haya instruido, resuelto y notificado la decisin final, corresponde archivar el
procedimiento administrativo, sin pronunciamiento sobre el fondo. Siendo ello as, la resolucin que la dispone tiene
carcter meramente declarativo y no constitutivo, entendindose caducado el procedimiento cuando se cumpli el
plazo y no al momento de emisin de aquella resolucin o cuando esta sea notificada.

Es preciso traer a colacin que la prescripcin regulada el artculo 233 de la LPAG-antes de la publicacin del Decreto
Legislativo-generaba incertidumbres e interpretaciones contradictorias en cuanto a su aplicacin, por cuanto de su
tenor se interpretaba que slo era viable declararla cuando el presunto infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se
indicaba que[c]onforme a su propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripcin, del mismo
modo como no puede fundar sus decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripcin ganada se alega por
el interesado y corresponde a la Administracin resolverla sin abrir prueba, sin formar incidente o pedir otro acto de
instruccin que la mera constatacin de los plazos vencidos7. De otro lado, quienes no asuman una postura concreta
precisaban que[l]a norma no establece si la prescripcin puede ser declarada de oficio, por lo que es un tema

7
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Undcima edicin. Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2015,
p.802
controvertido. Razones de inters general podran justificar ambas posiciones [declaracin de oficio o a instancia de
parte]8.

Ante dicha contingencia, la Direccin General de Desarrollo y Ordenamiento Jurdico del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos zanj el asunto admitiendo que en aras de respeto al debido procedimiento y considerando que la
prescripcin generaba el decaimiento de la competencia de la autoridad administrativa resulta viable su declaracin de
oficio9. Este criterio fue el recogido en las recientes modificatorias a la LPAG disponindose ahora en el nuevo artculo
233, que la prescripcin de la potestad sancionadora puede ser declarada de oficio o a peticin del administrado.

Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como las suscitadas en torno a la
prescripcin, respecto de la caducidad, se crey conveniente disponer expresamente y desde el inicio que la misma
pueda ser declarada de oficio por el rgano competente (autoridad resolutora) o a instancia del administrado. En ese
sentido, se habilita legalmente no slo a la autoridad administrativa para declararla, sino tambin al administrado para
solicitar que el rgano competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que pese haber operado no lo
haya declarado. Ahora bien, el rgano competente solo podr rechazar dicha peticin cuando considere que el plazo
aplicable an no se consum en su integridad.

2.5. Efectos sobre los procedimientos en trmite

A decir del profesor Monroy Glvez10, mutatis mutandis, cuando se expide una norma procedimental se presentan tres
situaciones que deben ser analizadas separadamente: la primera es cmo van a ser afectados los procedimientos que
han concluido; la segunda es qu va ocurrir como los procedimientos que se van a iniciar, y la tercera, qu debe
ocurrir con los procedimientos en trmite.

En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son afectados por la nueva norma. Del
mismo modo aparece clara la solucin al segundo caso: los nuevos procedimientos se deben seguir con la nueva ley.
Las incertidumbres, se originan en relacin al tercer supuesto.

Las teoras ms conocidas utilizadas para solucionar el tema de la aplicacin de la norma procedimental a los
procedimientos en trmite son dos: la de la aplicacin inmediata, y la de la ultractividad de la norma derogada. Ambas
posturas implican en la prctica tomar la siguiente decisin: aplicar el procedimiento en trmite la nueva norma o
mantener en su desarrollo el uso de la derogada. Segn la primera, la nueva norma se debe aplicar obligatoriamente
apenas sea declarada su vigencia, inclusive a los procedimientos en trmite. Segn la segunda, se debe aplicar la ley
antigua hasta el trmino del procedimiento.

Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales slo se pueden dar cuando existan dos normas, una antigua
que es derogada y una nueva que entra en vigencia.

En lo que respecta a la caducidad, hasta antes de las modificatorias la LPAG no la contemplaba en ninguno de sus
artculos, por lo que no existira norma antigua que pueda ser aplicada ultractivamente. Bajo esa ptica, considerando
que se trata de un nuevo dispositivo evidentemente correspondera aplicarlo inmediatamente a todos los

8
GUZMAN NAPUR, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Segunda edicin. Lima: Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.

9
Consulta Jurdica N 007-2013-JUS/DNAJ, de fecha 26 de marzo de 2013.

10
Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teora General del Proceso. Tercera edicin. Lima: Librera Comunitas E.R.L., 2009,p. 108-109. Si bien los
planteamientos del autor se refieren al derecho procesal, resultan vlidos trasladarlos al procedimiento administrativo.
procedimientos sancionadores en trmite, con la consecuencia negativa que todos aquellos cuyo plazo de tramitacin
excedan los nueve (09) meses de iniciado se encontraran caducados.

Conscientes de dicha problemtica y a fin de no generar situaciones de innecesaria incertidumbre11, el Decreto

Legislativo incorpor la caducidad sujetndola a una vacatio legis respecto de los procedimientos sancionadores en
trmite. Consecuentemente, se deducen las siguientes reglas para su aplicacin temporal:

Los procedimientos sancionadores concluidos en va administrativa y los que hayan sido objeto de
impugnacin mediante los recursos administrativos no son afectados.

Respecto de los procedimientos sancionadores iniciados y notificados con posterioridad a la entrada en

vigencia del Decreto Legislativo, es decir, a partir del 22 de diciembre de 2016, se aplica inmediatamente la
caducidad prevista en el artculo 237-A de la LPAG, por lo que de no tramitarse oportunamente considrese
caducado.

En lo que atae a los procedimientos sancionadores iniciados y notificados hasta el 21 de diciembre de

2016, sin importar el tiempo que haya transcurrido desde su incoacin se le aplicar la norma prevista en la
Quinta Disposicin Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo, el cual dispone que slo le ser
aplicable la caducidad cuando haya transcurrido el plazo de un ao contado desde la entrada en vigencia de
dicho decreto, es decir, desde el 22 de diciembre de 2016.

La ltima regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la caducidad a los procedimientos en trmite
solo cuando termine la vacatio legis prevista, evitndose el decaimiento masivo de los procedimientos sancionadores
cuyo plazo de conduccin, a la fecha de entrada en vigencia del Decreto Legislativo, excedan los nueve (09) meses.
Asimismo, promueve la igualdad entre los administrados a quienes se les inici un procedimiento sancionador antes
del 21 de diciembre de 2016, quienes no tenan certeza sobre el tiempo mximo de duracin del mismo, y los
administrados a quienes se les inici un procedimiento a partir del 22 de diciembre de 2016 que si cuentan con dicha
informacin.

2.6. Caducidad y recursos administrativos.

El numeral 1 ultimo prrafo del artculo 237-A de la LPAG, establece que la caducidad no aplica al procedimiento
recursivo, es decir, no opera en la etapa impugnativa; por ende, el mbito donde puede ser declarada de oficio o
alegada por el administrado se restringe al procedimiento administrativo sancionador en primera instancia.

Tal regulacin es compatible con el tenor del artculo 206 numeral 206.1 de la citada norma, el cual dispone que (...)
frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo, procede su
contradiccin en la va administrativa mediante los recursos administrativos (...) INICINDOSE EL
CORRESPONDIENTE PROCEDIMIENTO RECURSIVO. Como se aprecia, este dispositivo reconoce cierta
autonoma al procedimiento recursivo iniciado por la interposicin de los recursos administrativos, por cuanto su
finalidad no constituye perseguir la presunta comisin de una infraccin administrativa e imponer la sancin
respectiva, sino revisar que la sancin ya impuesta (en el procedimiento sancionador) lo haya sido respetando el
ordenamiento jurdico.

11
Adems de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen plazos de caducidad diferenciados, por ejemplo, una antigua que establezca
un plazo de tres (03) aos y otra nueva que establezca el plazo de nueve (09) meses prorrogables.
Sobre el particular, resulta ilustrativa la jurisprudencia espaola que seala lo siguiente: no cabe entender aplicable
este instituto [la caducidad] a la va administrativa de recurso, es decir, en los casos en que la administracin ya ha
culminado el procedimiento sancionador mediante la imposicin de la medida coercitiva correspondiente, pues la va
de recurso no cabe configurarla como una prolongacin del expediente administrativo, sino como un plano
supraordenado al expediente encaminado a la revisin de los actos que pusieron fin al mismo12.

No obstante, cabe preguntarse lo siguiente: Si el administrado no puede alegar caducidad del procedimiento
sancionador en la va recursiva cmo podra neutralizar la pasividad de la administracin en dicha instancia? La
respuesta la encontramos en el numeral 188.6 del artculo 188 de la LPAG, sobre el silencio administrativo, el cual
establece que [e]n los procedimientos sancionadores, los recursos destinados a impugnar la imposicin de una
sancin estarn sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicacin del
silencio negativo, ser de aplicacin el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas. Esta
disposicin, no solo protege al administrador de la eventual pasividad en la resolucin de los recursos, sino que
tambin impide la aplicacin del doble silencio administrativo negativo en el mbito especfico de los procedimientos
sancionadores.

En sntesis, no cabe aplicar la caducidad en el procedimiento impugnativo, recursivo o recursal por las siguientes
razones: la primera, porque dicho procedimiento es autnomo, con regulacin y finalidad propias; y la segunda, su
inicio no es de oficio sino a solicitud13 del administrado.

III. Conclusin

Consideramos acertada la incorporacin de la caducidad en el procedimiento sancionador, toda vez que era preciso
dotarle de dinmica estableciendo un plazo mximo para su tramitacin, bajo apercibimiento de ser archivado.

Sin lugar a dudas con dicha institucin se garantizar la vigencia de principios como el debido procedimiento, que
comprende, entre otros, el derecho a un plazo razonable, y la seguridad jurdica, que a decir de nuestro mximo
intrprete constitucional supone la predictibilidad de las conductas de los poderes pblicos frente a los supuestos de
hecho determinados por el derecho, adems constituye una garanta que informa a todo el ordenamiento jurdico
consolidando la interdiccin de la arbitrariedad14.

12
Sentencia del Tribunal Supremo Espaol, de fecha 15 de diciembre de 2004, recada en el Expediente N 8106/2044

13
Peticin administrativa que activa la facultad revisora de la administracin pblica de sus propias decisiones.

14
Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003, recada en el Expediente N 0016-2002-AI/TC.