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INFORME FINAL
SECRETARA
TCNICA DE
PLANIFICACIN
DEL DESARROLLO
ECONMICO Y
SOCIAL
Presidencia De La
Republica Del
Paraguay
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Este Plan fue elaborado por el Instituto de Desarrollo, conjuntamente con Tcnicos de
la Direccin General de Desarrollo Territorial e Integracin Regional (DGDTIR) de la
Secretara Tcnica de Planificacin, en el marco del Proyecto 14343 y 14348 MH-
PNUD (Programa de Preinversin) llevado a cabo por la Subsecretara de Estado de
Economa e Integracin del Ministerio de Hacienda de Paraguay.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Paulino Villagra
Director General de la Direccin de Desarrollo Territorial e Integracin
Regional
Equipo tcnico
Vctor Portillo
Ana Burr
Carlos Rodrguez
Enrique Delvalle Alonso
Horacio Spinzi
Manuela lvarez
Rubn Cubilla
Mario Ruiz Daz
Braulio Bareiro
Juan Carlos Balbuena
Laura Ramrez
Rosalba Ibarra
Pablo Brtez
Equipo de consultores
Marcelo Sili
Mabel Causarano
Enrique Sosa
Rossana Scribano
Federico Pekholtz
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Abreviaturas
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
INDICE GENERAL
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3.1.2 OE2. Promover el desarrollo de las reas postergadas a travs de estrategias integradas
de Desarrollo Territorial ........................................................................................................... 101
3.1.3 OE3. Consolidar una red urbana polinuclear que permita fortalecer las funciones de los
centros urbanos, de manera que acten como dinamizadores de sus regiones de influencia. ....... 103
3.1.4 OE4. Valorizar los recursos patrimoniales (cultural y natural) a travs de estrategias de
ordenamiento del uso del suelo y proteccin ambiental y patrimonial......................................... 106
3.1.5 OE5. Fortalecer el capital social, las capacidades tcnicas y el liderazgo poltico e
institucional para la promocin y gestin del desarrollo en todos los niveles de la organizacin
territorial del Paraguay. ............................................................................................................ 108
3.1.6 Sntesis de objetivos estratgicos del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial del Paraguay............................................................................................................ 110
4. ESTRATEGIA Y PLAN DE TRABAJO PARA LA IMPLEMENTACIN DEL PLAN MARCO
NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY ............... 111
4.1 LAS ESTRATEGIAS PARA LA CONSOLIDACIN E IMPLEMENTACIN DEL PLAN ............................ 111
4.1.1 Una estrategia participativa......................................................................................... 111
4.1.2 Una estrategia de construccin y gestin de proyectos orientada a escenarios.............. 111
4.1.3 Una estrategia de consolidacin por etapas flexibles .................................................... 112
4.1.4 Una estrategia de coordinacin de proyectos existentes y potenciales ........................... 112
4.1.5 Una estrategia de creacin de redes basadas en nuevas tecnologas y mayor participacin
multiescalar .............................................................................................................................. 112
4.1.6 Una estrategia de aprendizaje compartido que permita endogeneizar las lecciones
aprendidas ................................................................................................................................ 112
4.2 EL PLAN DE ACCIN ............................................................................................................... 113
4.2.1 Matriz global de acciones del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial segn objetivos estratgicos ..................................................................................... 114
4.2.2 Acciones generales ...................................................................................................... 116
4.2.3 Objetivo estratgico 1 (OE1)........................................................................................ 118
4.2.4 Objetivo estratgico 2 (OE2)........................................................................................ 120
4.2.5 Objetivo estratgico 3 (OE3)........................................................................................ 122
4.2.6 Objetivo estratgico 4 (OE4)........................................................................................ 124
4.2.7 Objetivo estratgico 5 (OE5)........................................................................................ 127
5. CONSOLIDACIN DEL SISPLAN Y METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DE LOS
PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE NIVEL DEPARTAMENTAL . 129
5.1 EL SISTEMA DE PLANIFICACIN (SISPLAN) COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN EN
PARAGUAY ..................................................................................................................................... 129
5.2 METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DE UN PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DEPARTAMENTAL ....................................................................................................... 133
5.2.1 Proceso metodolgico.................................................................................................. 133
6. PROPUESTA DE SISTEMA NACIONAL DE MONITOREO Y EVALUACIN DEL PLAN
MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL ........................... 136
6.1 EL SISTEMA DE MONITOREO DEL PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL ................................................................................................................................. 137
6.2 EL SISTEMA DE EVALUACIN DE IMPACTO DEL PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL ........................................................................................................ 138
7. PROPUESTA DE NORMATIVA PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
146
7.1 NECESIDADES DE REORDENAMIENTO DEL MARCO NORMATIVO PARA GARANTIZAR EL
DESARROLLO EQUILIBRADO Y SUSTENTABLE DEL TERRITORIO NACIONAL.......................................... 146
7.2 PROPUESTAS O RECOMENDACIONES DE MARCO NORMATIVO PARA EL PLAN MARCO NACIONAL DE
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL................................................................................ 149
7.2.1 Identificacin del acto jurdico requerido para la aprobacin del Plan y del rgano
competente. Decreto del Poder Ejecutivo que apruebe el Plan. ................................................. 149
7.2.2 Contenido del decreto de aprobacin. .......................................................................... 150
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NDICE DE FIGURAS
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
ndice de cuadros
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RESUMEN EJECUTIVO
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Todos estos fenmenos tienen tres grandes efectos sobre el presente y el futuro del
Paraguay:
Este modelo territorial actual puede verse reflejado en forma esquemtica en la figura
siguiente:
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Para revertir estos procesos y conducir en forma efectiva y favorable las dinmicas del
proceso de globalizacin es necesario poner en marcha un plan de ordenamiento
territorial, lo cual no constituye solamente una estrategia para mejorar el paisaje o para
ordenar ciertos espacios, sino que se constituye en una estrategia clave para viabilizar
el resto de las polticas sectoriales del pas y transformar el crecimiento econmico
proveniente de la valorizacin de los recursos naturales, en desarrollo sostenible.
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La expresin formalmente conquistado y ocupado se utiliza para designar el proceso de ocupacin del territorio
con ttulos de propiedad legal, a diferencia de otros perodos histricos donde los poseedores u ocupantes no contaban
con ttulos legales sino que se basaban en el derecho natural.
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No obstante, para lograr una mayor integracin calidad de vida y competitividad de los
sistemas productivos del Paraguay, es necesario preservar los recursos naturales y
culturales, base del desarrollo nacional, lo cual deber hacerse a travs de polticas
integrales de ordenamiento y preservacin de los mismos.
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OBJETIVOS
OBJETIVOS ESTRATEGICOS ESPECIFICOS
ESTRATEGICOS
OE 1. Integrar efectivamente OEE1.1. Conectar a travs de rutas pavimentadas la totalidad de
todo el territorio nacional a las localidades de ms de 2.000 habitantes del pas
travs de una mayor cobertura OEE1.2. Consolidar la integracin con los pases limtrofes a travs
y una mayor calidad de las de nuevos puentes, rutas y pasos fronterizos,
redes de transporte y OEE1.3. Transformar a Asuncin en una plataforma de articulacin
comunicacin. multimodal
OE2. Promover el desarrollo OEE2.1. Promover el desarrollo de las reas rurales ms pobres a
de las reas postergadas a travs de estrategias integradas de desarrollo territorial rural
travs de estrategias OEE2.2. Valorizar las reas de bajas densidades de poblacin a
integradas de Desarrollo travs de la generacin de nuevas actividades productivas y de
Territorial poblamiento efectivo
OEE3.1. Mejorar sustancialmente la calidad de vida y la
competitividad econmica del rea metropolitana de Asuncin
OE3. Consolidar una red
OEE3.2. Cualificar a las ciudades y localidades fronterizas como
urbana polinuclear que permita
nodos de integracin territorial
fortalecer las funciones de los
OEE3.3. Transformar a las ciudades medianas regionales y
centros urbanos, de manera
departamentales que tienen entre 20.000 y 250.000 habitantes
que acten como
como centros regionales de desarrollo.
dinamizadores de sus
OEE3.4. Mejorar la capacidad de prestacin de bienes y servicios
regiones de influencia.
de apoyo al sector rural en las localidades menores de 20.000
habitantes
OE4. Valorizar los recursos OEE4.1. Consolidar la red de Parques y reas protegidas del pas
patrimoniales (cultural y OEE4.2. Poner en marcha planes de ordenamiento territorial y del
natural) a travs de estrategias uso del suelo rural
de ordenamiento del uso del
OEE4.3. Poner en marcha planes integrales de ordenamiento del
suelo y proteccin ambiental y
uso del suelo urbano y periurbano
patrimonial
OE5. Fortalecer el capital OEE5.1. Recrear y consolidar el Sistema Nacional de Planificacin
social, las capacidades como un articulador estratgico de la poltica nacional de desarrollo
tcnicas y el liderazgo poltico OEE5.2. Crear y fortalecer un sistema nacional de capacitacin en
e institucional para la torno al Desarrollo y Ordenamiento Territorial
promocin y gestin del
desarrollo en todos los niveles OEE5.3. Crear instrumentos, mtodos y mecanismos de
de la organizacin territorial planificacin y desarrollo
del Paraguay.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Teniendo en cuenta estas consideraciones, queda claro que todas las acciones
planteadas en el Plan no sern llevadas a cabo por la STP, sino que son acciones que
se ejecutan en forma descentralizada, por parte de diferentes organismos pblicos de
diferentes niveles de organizacin territorial. El rol de la STP en este proceso es
mantener una visualizacin permanente del proceso, realizar la sistematizacin de la
informacin, monitorear el proceso y coordinar las acciones que sea necesario para
mantener la coherencia global del Plan.
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INTRODUCCIN
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De esta manera, este Plan Marco no constituye el punto de llegada, sino el punto
de partida, las bases iniciales a partir de las cuales, y a travs de la participacin
social, Paraguay podr organizar su territorio, adecundolo al nuevo contexto
histrico y a las necesidades de su gente. De all que este Plan no pretende
exhaustividad en materia de acciones ni proyectos, sino marcar un camino para
que entre todos los actores sociales del pas (funcionarios, tcnicos, sociedad
civil en general) se pueda construir el modelo territorial deseado.
En este sentido, debe quedar claro entonces que el diseo e implementacin de este
Plan no es slo una cuestin tcnica e instrumental. Implica tambin el reconocimiento
implcito de consolidar la funcin de Planificacin por parte del Estado, para que opere
en sintona con las demandas sociales, en el ordenamiento y organizacin eficiente
del territorio, de manera que se pueda, en el mediano y largo plazo, construir un
territorio ms equilibrado, con oportunidades para todos, que abarque todas las zonas
del pas.
Este documento, que constituye el informe final de la consultora llevada a cabo por el
Instituto Desarrollo se organiza en los siguientes captulos. En primer lugar, se plantea
el marco conceptual y los fundamentos de este Plan. En segundo lugar, se presenta el
diagnstico territorial del Paraguay, diagnstico que no es un inventario de los
problemas territoriales del pas, sino una mirada estratgica de lo que sucede en
materia de organizacin territorial. En tercer lugar, se plantean los lineamientos
estratgicos en materia de desarrollo y ordenamiento del territorio. En cuarto lugar, se
presenta el Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial con el
detalle de sus acciones a corto y mediano plazo.
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Para ello, pretendemos, en primer lugar, echar luz sobre los diferentes momentos
histricos que tuvo la regin en materia de polticas de desarrollo territorial, de manera
que permita.En segundo lugar, comprender la situacin actual, en la cual emergen
nuevos discursos y nuevas prcticas para el desarrollo en los pases de la regin. A
posteriori, se definirn los principales conceptos a utilizar en este proceso de
planificacin, de manera a reducir la ambigedad y mejorar as el dilogo poltico entre
los actores involucrados, y la metodologa y alcance del proyecto.
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Descentralizacin y desarrollo
empresarial
Estrategia neoliberal
Regionalizacin y
polos de desarrollo
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Si bien el modelo neoclsico no deja de tener vigencia durante la dcada de los 70s y
se amplifica sobremanera durante la dcada de los 90s, en los aos 80s, en la medida
que se van democratizando los pases latinoamericanos, empiezan a tener auge las
polticas de desarrollo basadas en la participacin popular. Se observa as un gran
esfuerzo por generar instancias de participacin popular de manera a concebir y
aplicar propuestas ms efectivas y realistas de desarrollo regional y local. Dichos
esfuerzos han sido desarticulados y sin polticas amplias que los sostengan, por lo
cual no tuvieron el xito esperado. A ello se suma la profunda crisis de la economa
latinoamericana durante dicha dcada, que afect cualquier tipo de planificacin
territorial en el corto, mediano y largo plazo.
Se puede, sin embargo, observar que estas estrategias, que incluyen una amplia base
social como sostn, han sido sumamente importantes para la generacin de una
mayor conciencia acerca de los problemas territoriales de cualquier escala,
especialmente, a escala local y regional.
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Esta capacidad de gestin no solo debe afectar a los empresarios regionales, sino
tambin a los dirigentes territoriales (polticos o administradores) y a la poblacin, en
general, para transformar la apata en dinmica de cambio y desarrollo. A tal efecto,
las funciones de conduccin y animacin socio-cultural son imprescindibles para lograr
el cambio deseado. A ello se agrega el marketing; al respecto, Boisier (1993; 13)
afirma "El marketing es un instrumento de toda regin y de todo gobierno regional que
busca posicionar a la regin de una manera competitiva y moderna en el mercado
internacional".
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Ms all de los discursos polticos que sostienen estos planes, muchas de estas
iniciativas o planes nacionales y regionales tratan de objetivar sus resultados a travs
de metas cuantificables siguiendo los Objetivos del Milenio. No es solo una forma de
coordinacin con los organismos internacionales, sino que traduce la conveniencia de
objetivar y racionalizar las acciones, reduciendo la vaguedad y el relativismo de las
propuestas.
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El pas, al igual que el resto de los pases de la Regin, ha tenido una profusin de
planes, programas, proyectos, promovidos, tanto por actores nacionales como
internacionales, a travs de la cooperacin externa. El conjunto de estas iniciativas
gener un ambiente de confusin y desconcierto que contribuy de manera dispar en
el desarrollo del pas. En ese contexto, la imagen y el poder simblico de la
planificacin, como herramienta del desarrollo, se fue deteriorando y no es visualizada
en todo su potencial, las reas de planificacin fueron seriamente cuestionadas por
ello y su rol se vio disminuido, aunque en muchos casos tambin estas estructuras de
planificacin quedaron como formas residuales o bien desaparecieron.
Ms all de ello, el Gobierno paraguayo ha ido generando, en los ltimos aos, una
serie de iniciativas, denominadas Planes, Programas, Proyectos, Agendas de trabajo,
etc. todas ellas concurrentes a mejorar la planificacin y el desarrollo del pas, aunque
en la mayor parte de las veces de manera sectorial. Algunos ejemplos de estas
iniciativas son las siguientes: Paraguay para todos y todas. Propuestas de poltica
pblica para el desarrollo social, 2010-2020; Propuestas para un crecimiento
econmico con inclusin social en Paraguay, PEES 2008 2013; Plan Agrario 2010-
2011, etc.
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d. Por ltimo, consideramos que los desequilibrios sociales y territoriales del pas,
producto de su evolucin histrica, es una pesada herencia que debe ser
revertida de manera de generar una mayor competitividad econmica y una
mayor calidad de vida en todos los rincones del pas. El Plan Marco Nacional
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, en forma articulada con las dems
estrategias de desarrollo sectoriales, pretende contribuir a reducir estas
profundas disimetras a travs de diferentes acciones de carcter territorial y
sectorial, debidamente articuladas entre s. En este sentido la orientacin de la
creacin de infraestructuras y equipamientos y la generacin de oportunidades
de empleo son claves.
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Tal como lo muestra la Figura 2. la dimensin territorial es una dimensin clave del
desarrollo nacional, de la misma manera que la dimensin econmico productiva, la
dimensin poltico institucional, la dimensin socio demogrfica y cultural y la
dimensin ambiental. Todas estas dimensiones, complementarias unas con otras,
tienen tambin planes sectoriales que orientan y guan el desarrollo de las mismas.
Por ejemplo, los Planes de desarrollo econmico, los planes de fortalecimiento
institucional, etc., los cuales afectan condiciones sociales, econmicas y culturales de
una poblacin ubicada en una regin determinada. La dimensin territorial, introduce
la especializacin de las acciones de desarrollo de cada una de las diferentes
dimensiones, de acuerdo a las restricciones y posibilidades del territorio, el cual debe
ser organizado de manera que no se convierta en una restriccin al desarrollo y
aproveche en forma sostenible sus propias potencialidades.
Plan Nacional de
Desarrollo Planes de
Econ mico fortalecimiento
productivo, Plan es institucional, derechos
sectoriales de humanos, etc.
producci n Dimensi n Dimensi n
Econmica Poltico
Productiva Institucional
Dimensi n
Socio Dimensi n
Planes demogrfica Ambiental Planes de
sociales, ordenamiento,
y cultural
educativos, conservaci n y
culturales protecci n ambiental
Dimensin
Dimensin
Territorial
Territorial
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Por otro lado, las decisiones que afectan al territorio influyen directamente en las
decisiones econmicas, sociales, institucionales y ambientales, por lo que se hace
indispensable la coherencia y armona entre los planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial y los planes de desarrollo sectoriales, en general (tales como el PEES). De
all que los lineamientos estratgicos, los objetivos y las acciones de cada una de
estas iniciativas deben servir tambin como soporte para la determinacin de los
alcances del plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Todas estas otras dimensiones del Desarrollo Nacional ya han sido claramente
definidas por otras iniciativas del Gobierno Nacional. En efecto, tal como lo hemos
planteado anteriormente, el Gobierno del Paraguay ha definido una serie muy
importante de Estrategias, Planes y Programas sectoriales, todos ellos coadyuvantes y
concurrentes con el desarrollo territorial, visto de otra manera, el Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial recupera y articula todos estos planes y programas, en un
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
marco estratgico territorial. Dicho de otra manera, este Plan tambin puede verse
como la traduccin en trminos territoriales de las Estrategias, Planes y Programas
sectoriales ya definidos en Paraguay.
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Diagnstico
Estrategias
Formulacin de la
propuesta
Programas y proyectos
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Desde el punto de vista operativo, durante las fases y etapas de elaboracin del Plan
de DyOT se realizaron dos reuniones con las autoridades nacionales, una con las
autoridades departamentales, ocho talleres de discusin con los representantes
tcnicos de las instituciones pblicas y un focus group con expertos en planificacin
urbana y territorial, ambiente, poblacin e infraestructura.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
El documento final del Plan de DyOT fue remitido a todas las instituciones
participantes en el proceso para que, una vez analizado, remitieran sus
consideraciones y sugerencias, dentro de un plazo establecido. Los aportes fueron
oportunamente considerados por el equipo tcnico responsable de la elaboracin del
Plan, dndose respuesta por escrito a cada tpico planteado.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Por otro lado, una estrategia nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial deber
permitir valorizar mucho ms estratgicamente los extraordinarios recursos naturales,
culturales y geopolticos con los que cuenta el pas, y que hasta la actualidad no han
podido ser aprovechados para el desarrollo del conjunto de los paraguayos.
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El ro Paraguay divide al pas en dos regiones naturales muy diferentes, con lluvias
que disminuyen de este a oeste. La regin Oriental hacia el este, con buenas tierras
localizadas en las cuencas de los ros Paraguay y Paran y clima tropical/subtropical
hmedo. La misma representa el 39% del territorio pero alberga el 97% de la
poblacin y gran parte de la actividad econmica, agropecuaria y administrativa del
pas.
La regin Occidental, ms conocida como el Chaco alberga solo el 3% de la
poblacin, tiene suelos de menor calidad y las lluvias slo llegan a 400-700 mm en las
zonas ms al oeste y noroeste, por lo cual su principal actividad productiva es la
ganadera y ciertas actividades agrcolas (Banco Mundial, 2006) (ver figura 5).
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Chaco
3% poblacin
Chaco
Regin
Oriental
Regin
61% superficie Oriental
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2.1.2 El pas tiene una gran dotacin de recursos naturales sobre los que
bas su crecimiento histrico.
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La temperatura promedio anual vara desde 21C, en el extremo Sureste del pas,
hasta 25C en el extremo Norte del Chaco paraguayo, con mximas y mnimas
absolutas que varan entre 40C y -2C.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Las precipitaciones son abundantes en la mayor parte del pas, aunque las mismas se
distribuyen irregularmente en el tiempo y en el espacio. La precipitacin total anual
media en el Sureste del pas se ubica entre los 1.500 y 1.800 mm al ao, mientras que
en la zona Oeste y Noroeste de la Regin Occidental slo alcanza 400-700 mm.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
La gran cuenca del Ro de la Plata divide el pas en dos grandes sub-cuencas, que
son la sub-cuenca del Ro Paraguay y la sub-cuenca del Ro Paran. Las mismas
configuran el paisaje predominante del territorio nacional. El principal sistema de
drenaje es el ro Paraguay, con 4.000 m3 por segundo. El mismo constituye el lmite
natural entre las planicies aluviales ms secas de la regin Occidental y la zona
hmeda en la regin Oriental. Estas dos grandes regiones presentan marcadas
diferencias en el aspecto hidrolgico y climtico en general. En tanto, el ro Paran
separa a Paraguay del Brasil y de la Argentina y tiene un caudal de 17.000 m3 por
segundo.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Las aguas subterrneas constituyen uno de los recursos de mayor importancia como
fuente de abastecimiento de agua para mltiples usos. Las reservas de aguas
subterrneas en el Paraguay son muy variables, tanto en cantidad como en calidad,
asociadas a las caractersticas de su substrato y a las condiciones geolgicas locales
o regionales. Bsicamente se pueden identificar los Acuferos regionales de gran
extensin como el Acufero Guaran, considerado uno de los reservorios subterrneos
de agua ms grandes del mundo. Este acufero, que cuenta con una superficie de
1.200.000 km2, ocupa la regin Centro-Oeste de Brasil, atraviesa la Regin Oriental
del Paraguay, el Noreste de Argentina y el Centro-Oeste y Norte del Uruguay. Existen
tambin acuferos regionales de extensin limitada, pero con un elevado potencial de
explotacin (ms de 4 m3/h/m, en el Sur del Departamento de Misiones y en el Centro-
oeste del Departamento de Itapa), y acuferos locales con caudales entre 1 a 4
m3/h/m.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Respecto a la flora, el Paraguay posee una gran riqueza florstica. Segn diversos
estudios, el pas cuenta con aproximadamente 8.000 especies de plantas,
representantes de diferentes corrientes florsticas en el territorio paraguayo, como las
del Pantanal y Cerrado de Mato Grosso; la vegetacin chaquea: Quebrachal,
Palosantal, Bosque de Galera, Matorral de Mdanos, Salares, Palmares, Esteros y
Embalsados; Mata Subtropical Brasilea; Mata Subtropical Misionera; Bosque
Subtropical del Alto Uruguay; Vegetacin del Paraguay Central y la Mata Araucaria.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Estos bosques muestran diversos estratos entre el bosque alto, el bosque bajo, el
sotobosque, y los bosques del Norte, con especies tpicas de condiciones muy
hmedas. La otra porcin boscosa, ubicada en el Noreste y parte central, se denomina
la Selva Central y corresponde a la cuenca del ro Paraguay; esta zona es
predominantemente agrcola y ganadera.
Las praderas constituyen un tipo de paisaje predominante en el pas, por un lado las
praderas del Chaco, ms secas y con vegetacin leosa, y las praderas ms hmedas
de la regin Oriental. En la margen oriental del ro Paraguay aparece lo que se conoce
como Sabana Palmar, con vegetacin tpicamente leosa, que corresponde a la
progresin de la Selva Central pero con condiciones climticas menos hmedas.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
La diversidad de usos del suelo permite albergar una importante y rica fauna, con
aproximadamente 1.600 especies de vertebrados, entre los cuales se identifican 500
peces, 85 anfibios, 140 reptiles, 700 aves y 170 mamferos, mientras que entre los
invertebrados se estima una cantidad de aproximadamente 100.000 especies.
Entre los mamferos se pueden citar especies como el Venado (Mazama spp.), los
Pecares (Tayasu spp.), el Tapir (Tapirus terrestris), los roedores como la Paca (Agouti
paca) y el Carpincho (Hydrochaerus hidrochaeris), entre los ms importantes. Entre
los lagartos comestibles se incluyen el Tey guaz.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Existen otros recursos estratgicos en el pas que deben ser mencionados. Las
reservas comprobadas de petrleo en el pas son muy limitadas y se encuentran en
condiciones geolgicas que afectan su extraccin debido a su alto costo, no obstante
existen recursos minerales de hierro, manganeso, cobre, sal y caoln y sobre todo
importantes yacimientos de titanio, que segn expertos internacionales podran ser los
ms importantes del mundo.
La poblacin del pas se estima en 6 millones de habitantes (2008), con una densidad
de 14,5 habitantes por km2, una de las ms bajas del continente. Con 40% de la
poblacin ubicada en el medio rural y un crecimiento demogrfico de 2,0% anual (muy
por debajo del 3,2% de los aos ochenta), Paraguay es uno de los pases menos
urbanizados y de mayor aumento vegetativo de Amrica Latina y el Caribe.
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65 aos y ms
60 a 64 aos
55 a 59 aos
50 a 54 aos
45 a 49 aos
40 a 44 aos
35 a 39 aos
30 a 34 aos
25 a 29 aos
20 a 24 aos
15 a 19 aos
11 a 14 aos
5 a 9 aos
0 a 4 aos
8 6 4 2 0 2 4 6 8
%
Hombres Mujeres
No obstante, esta alta tasa de fecundidad no debe hacer perder de vista la importancia
de la migracin de la poblacin paraguaya, fenmeno histrico y clave en el pas. Ms
all de las migraciones internas, miles de paraguayos han migrado hacia otros pases,
en primer lugar a Argentina, donde viven actualmente ms de un milln de
paraguayos; tambin Espaa, especialmente luego de la crisis argentina del 2001, a
Corea del Sur, Estados Unidos y Brasil, aunque todos estos pases con valores
significativamente menores.
En el pas existen dos idiomas oficiales; el espaol y el guaran. Segn el Censo 2002,
en el 59% de los hogares el idioma habitualmente hablado es el guarn y en el 35,8%
de los hogares es el espaol, en tanto que el 5% restante de los hogares los idiomas
hablados son portugus, otros idiomas indgenas, y alemn, principalmente. En el
medio rural, en el 82,5% de los hogares el idioma predominante es el guaran, y en el
8,5% es el espaol. En el medio urbano, el espaol es el idioma usualmente hablado
en el 54,9% de los hogares. En cuanto a la educacin, en comparacin con otros
pases latinoamericanos, la tasa de analfabetismo de 7,8% se encuentra entre las ms
altas, considerando slo la poblacin de ms de 10 aos.
58
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Esta situacin de pobreza puede diferenciarse entre reas rurales y urbanas, as como
lo muestra la Figura 14, la pobreza extrema afecta ms a las reas rurales que a las
ciudades. En cambio, la pobreza no extrema es ms urbana que rural. En lneas
generales, la pobreza es un problema que afecta ms a las reas rurales que a las
urbanas, razn por la cual persiste un permanente xodo rural en el pas.
70
60
50
40
% de poblacin
30
20
10
0
Pobreza extrema Pobreza no extrema Total
Poblacin urbana 15,7 36 51,7
Poblacin rural 24,4 35 59,4
2
Huerga, M., Op. cit.
59
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
60
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Hasta fines de la dcada de los 70s, a diferencia de sus socios del Mercosur y de
otros pases de la regin, Paraguay no atrajo flujos significativos de inversin
extranjera, ni impuls procesos de industrializacin por sustitucin de importaciones.
El crecimiento estuvo asociado a las exportaciones tradicionales (productos forestales
y carne bovina), y a otras como el algodn y actualmente la soja y la carne. Los
productos destinados al consumo interno -mandioca, maz, trigo, azcar, porotos,
bananas- tuvieron en la economa nacional menor relevancia.
Durante la dcada de los setenta el pas registr una de las mayores tasas de
crecimiento de Amrica Latina (5,6% anual por habitante), gracias a la incorporacin
de tierras a la agricultura en la frontera oriental, a las inversiones en las represas de
Itaip y Yacyret y los programas de ampliacin de la red vial y de electrificacin rural.
En cambio, durante los aos ochenta, si bien las cuentas externas eran sanas, la
economa entr igualmente en recesin (el PIB por habitante decreci en 0,3% anual),
afectada por la crisis de la deuda externa en los pases vecinos y por la fuerte
contraccin de la inversin luego de la terminacin de la represa de Itaip.
Sin embargo, la recesin continu durante la primera mitad de los aos noventa y se
agrav posteriormente. Entre 1995 y 2002 el PIB por habitante se contrajo en 12,5% y
la pobreza aument sensiblemente. Estas tendencias se debieron tanto a factores
internos como externos. Entre los primeros cabe anotar que los esperados efectos
positivos de las reformas y de la adhesin al Mercosur fueron anulados por una fuerte
apreciacin cambiaria y por la baja de las tasas de inters, que estimularon el
consumo interno y las importaciones, penalizando al mismo tiempo la produccin de
bienes transables (tanto agrcolas como industriales) y las exportaciones. La crisis
bancaria de 1995-98 afect directamente a la produccin y, adems, consumi
recursos fiscales que se sustrajeron a la inversin pblica.
Los efectos negativos externos provinieron de las bajas de los precios de la carne, el
algodn y la soja, la disminucin del comercio triangular y las crisis y devaluaciones en
Brasil y Argentina (1999 a 2002). En todo este perodo, los nicos sectores que
crecieron y aumentaron el empleo urbano fueron el comercio, la intermediacin
financiera y los servicios privados asociados a la importacin, lo mismo que algunos
servicios pblicos.
61
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Desde 2003 hacia adelante, la mayor estabilidad poltica interna, as como los
aumentos en los precios de los productos agrcolas han determinado un nuevo e
importante ciclo al alza en el crecimiento, el cual se asienta principalmente en las
exportaciones de soja y otros productos agrcolas y carne (ver Cuadro 1), lo cual no
constituye una base suficientemente slida como para asegurar la sostenibilidad de la
economa, mxime si consideramos que el 50% de las exportaciones se realizan a los
pases del MERCOSUR, lo cual manifiesta una fuerte dependencia de dichos pases.
62
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Viviendas
2% Ganadera
7%
Finanzas
3%
Industri
C omercio a
20%
C onstrucci
C omunicaciones n
4% Transportes Electricidad y agua
4% 2%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
-5%
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
-10%
-15%
Ms all de esta dependencia, tal como lo muestra la Figura 17 la evolucin del PIB
global ha sido sumamente importante en las ltimas dcadas, con un crecimiento
acumulado en la ltima dcada a un 47%. Paradjicamente el crecimiento del PIB per
cpita, que asciende en la actualidad a 1.656 dlares anuales (cifras provisorias del
Banco Central del Paraguay) no sigui el mismo ritmo de crecimiento debido al
crecimiento de la poblacin.
63
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Figura 18: Evolucin de PIB global y del PIB per cpita en dlares constante
12.000.000 1.800
1.600
10.000.000
1.400
Miles de dlares
8.000.000 1.200
Dlares
1.000
6.000.000
800
4.000.000 600
400
2.000.000
200
0 0
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
PIB en USD constantes PIB per capita en USD constantes
El fuerte crecimiento de los ltimos aos ha permitido, por otro lado, disminuir
sustancialmente la deuda externa en trminos de porcentaje del PIB, pasando del 52%
del PBI en el ao 2002 al 29% en el ao 2007. La deuda externa actual es de 4.163
millones de dlares al ao 2008 (Banco Mundial).
64
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Argentina
Argentina
65
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Ya en las dcadas de los 60s y muy especialmente en los 70s, las relaciones polticas
y econmicas del pas se orientan hacia Brasil, lo cual se traduce en la creacin de
rutas que unen a los centros ms dinmicos del pas con la regin oriental y con
Brasil, especialmente tras la construccin de la represa de Itaip. Esta conquista del
Este que estuvo motivada por razones geopolticas (ocupacin de zonas vrgenes y
limtrofes al Brasil) y como una medida para descomprimir las regiones campesinas
cercanas a Asuncin, con mayor densidad de poblacin, tuvo como resultado la
ocupacin y la organizacin del territorio extremo oriental.
n vial
Modelo de organizaci
Brasil
vial
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
El territorio del Paraguay entra ahora en una nueva fase de organizacin territorial debido a la
presencia de nuevas infraestructuras de transporte y comunicacin que abrieron el territorio y
permiten construir un nuevo escenario de integracin que potencia el crecimiento del sector
agropecuario y la consolidacin de centros urbanos estratgicos.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Figura 22: los grandes ejes y corredores de integracin planteados por IIRSA
68
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
las empresas entre todos esos pases. No obstante hay que reconocer que esta
regin oriental ya se encuentra muy integrada a estos pases a travs de puentes y
ciudades gemelas, motorizado por el intercambio comercial y la produccin y
comercializacin de bienes primarios (girasol, soja, trigo, etc.).
Regin
ZICOSUR Oriental
MERCOSUR
Chaco
El desafo al cual se enfrenta el pas en este momento no es como reducir este nivel
de integracin o articulacin con pases y empresas extranjeras, sino
fundamentalmente cmo generar obras de infraestructura y consolidar las redes de
integracin internacionales de manera que ellas contribuyan eficazmente a potenciar y
a generar nuevas oportunidades de desarrollo integral en todas las regiones, incluso
las ms alejadas, evitando que dichas obras se transformen en simples canales o
redes de transporte para las grandes empresas transnacionales, sin impacto sobre las
dinmicas locales y regionales de desarrollo?
70
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Esto es evidente en el Este, pero tambin en las ltimas dcadas en todo el norte de
las regiones Oriental y Occidental, a partir de la instalacin de brasileros, y tambin de
inversores argentinos y uruguayos.
A pesar de la histrica desintegracin del interior del pas, se han hecho grandes
esfuerzos en la creacin de infraestructuras de comunicacin y transporte en las
ltimas dcadas, que permitieron valorizar y generar nuevas oportunidades de
desarrollo en reas rurales.
71
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
72
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Pese a que no existen trabajos cuantitativos que midan la relacin entre desarrollo
urbano y acceso a rutas pavimentadas, pareciera que en el caso del Paraguay esta
relacin es muy alta, y que el desarrollo urbano de los ltimos aos ha sido entre otras
causas, producto del desarrollo agropecuario y de la pavimentacin de rutas que las
conecta con otros centros urbanos y otros mercados. De esta manera la
pavimentacin aparece como un factor clave de desarrollo territorial que es necesario
consolidar.
73
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
El territorio paraguayo mantiene una fuerte dualidad entre reas dinmicas que se insertan en
las cadenas productivas competitivas globales y reas que se mantienen marginales y con
retrasos relativos en su calidad de vida y desarrollo econmico.
Muchas veces estos territorios estn dinamizados por capitales externos (provenientes
muy especialmente de Brasil y tambin de la Argentina, Uruguay, EEUU y Europa)
quienes controlan grandes reas ligadas a la exportacin (vastas reas de los
Departamentos de Alto Paran, Itapa, Amambay, etc.), o tambin son territorios en
los cuales est presente una agricultura familiar conectada a mercados dinmicos, que
posee recursos naturales en buen estado de conservacin, especialmente suelos.
74
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Figura 27: Los territorios dinamizados por el complejo agroindustrial ligado a las
exportaciones
Por otro lado, hay otros territorios que presentan muy bajos niveles de desarrollo, en
los que intentan sobrevivir un campesinado tradicional vinculado a la agricultura, la
ganadera y una agroindustria de bajo nivel tecnolgico, relacionada generalmente al
mercado interno. Son territorios con bajos niveles de infraestructura y equipamiento,
aislados de las dinmicas comerciales, con baja calidad de vida, con amplios sectores
de poblacin pobre y con graves problemas ambientales, especialmente con suelos
muy degradados debido a la histrica sobreexplotacin de los mismos.
La insercin de los territorios dentro de las cadenas globales de productos explica esta
dinmica, algunos lugares tienen las condiciones para insertarse en forma exitosa en
mercados competitivos a travs de la valorizacin de sus recursos naturales (suelos,
agua); otros en cambio no tienen estas capacidades, debido a la conformacin de sus
sistemas productivos o a la baja calidad (o deterioro) de sus recursos naturales.
75
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76
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Alto Paraguay
Boquern
6 Amambay
Concepcin
1
Presidente Hayes
2
Asuncin Cordillera Caaguaz
1 4 Misiones 3
eembuc Itapa
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Esta imagen es entonces una evidencia del proceso de fragmentacin territorial del
Paraguay. No obstante, esta tarea que ha sido realizada para pocos Departamentos y
debera generalizarse para todo el pas, de manera de contar con informacin ms
detallada que permita direccionar las polticas pblicas de desarrollo territorial.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
El Territorio del Paraguay presenta fuertes desequilibrios poblacionales que no han permitido
generar economas de aglomeracin de calidad y que adems impide la generacin de
oportunidades de desarrollo en las reas ms desintegradas y despobladas.
Paraguay cuenta actualmente con casi 7 millones de habitantes (estimacin a julio del
2008). Tal como lo muestra la Figura 30 y el Cuadro 2, la mayor parte de la poblacin
habita en los Departamentos Central, Alto Paran e Itapa, que son los
Departamentos que contienen a las principales ciudades del pas.
79
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
El resto del pas tiene bajos niveles de poblacin, muy especialmente la regin
Occidental o Chaco, que se reflejan claramente en las fuertes diferencias de densidad
de poblacin (Figura 31). Mientras la regin del Chaco presenta densidades
sumamente bajas, la regin Oriental presenta niveles medios o altos.
De esta manera, en el 60% de la superficie del pas vive slo menos del 5% de la
poblacin, en tanto que en el 40% de la superficie del pas vive el 95% de la poblacin.
80
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Ms recientemente, tal como lo indican los diferentes censos nacionales, los flujos
migratorios no slo se dirigen hacia Argentina y Brasil, sino tambin hacia Espaa y
hacia las ciudades ms importantes del pas (especialmente Asuncin, Encarnacin y
Ciudad del Este), y ms recientemente hacia las capitales de Departamento, las
cuales concentran mayores infraestructuras y equipamientos, permitiendo a la
poblacin rural migrante alcanzar mayores oportunidades de desarrollo.
3
Campos y Palau, 1980, citado en Campos, D., Op.cit.
81
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
El impacto que este proceso migratorio tiene sobre las principales ciudades del pas
no son novedosos. El crecimiento de poblacin genera un aumento en la demanda de
empleos, infraestructuras y equipamientos colectivos, los cuales no pueden ser
satisfechos aumentando los conflictos y los problemas sociales (pobreza,
marginalidad, violencia).
82
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Por otro lado, las bajas densidades tambin generan un crculo vicioso de
despoblamiento y deterioro, pues al no contarse con una escala de poblacin
suficiente, esto no permite generar equipamientos e infraestructuras de calidad que
permitan el asentamiento de nueva poblacin y el desarrollo de nuevas actividades,
generando como consecuencia una baja calidad de vida, una baja capacidad de
valorizacin de recursos y por ende de generacin de empleos. Esto es muy claro en
las zonas ms despobladas y ms alejadas de los ejes de comunicacin estructurante
del territorio.
Una primera dificultad importante para entender la organizacin urbana del Paraguay
es la forma en cmo se percibe el concepto de ciudad. Siguiendo el criterio
establecido en el pas, por el cual una ciudad lo constituye cualquier cabecera de
distrito, tenemos el caso que muchas pequeas localidades de menos de 1.000
habitantes agrupados constituyen ciudades, sin reunir la poblacin, los servicios ni la
complejidad que caracterizan a cualquier tipo de ciudad en la misma regin de
Sudamrica.
83
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
En primer lugar, las localidades de menos de 2.000 habitantes son la unidad mnima
de organizacin territorial. Constituyen 102 ciudades, totalizando aproximadamente
100.000 habitantes. Representan el escaln bsico de servicios para el sector
agropecuario y rural y cuyo dinamismo depende de muchas variables: distancia a
rutas pavimentadas, dinamismo del sector agropecuario local, servicios disponibles,
etc.
El segundo nivel lo constituyen las localidades que tienen entre 2.000 y 10.000
habitantes. Son 97 en todo el pas y cuentan con 440.000 habitantes. Constituyen los
centros de servicio para las reas rurales por excelencia, tal como lo muestra la Figura
30, estos se distribuyen en forma bastante homognea en toda la Regin Oriental.
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PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Por ltimo, el quinto nivel lo constituye Asuncin, que si bien cuenta con un poco ms
de medio milln de habitantes, si se contabiliza toda su rea de influencia
metropolitana, suma ms de 2 millones de habitantes.
De esta manera, la red urbana del pas est directamente estructurada por dos
fenmenos: la prestacin de bienes y servicios para su propia poblacin y vastas
reas rurales de produccin primaria (algunas ms competitivas que otras) y la
articulacin territorial con otros territorios y ciudades, y por ende el desarrollo de una
intensa vida comercial, como es el caso de Ciudad del Este y Encarnacin y otras
ciudades menores fronterizas como Pedro Juan Caballero, Saltos del Guair y en
pocos aos ms otras pequeas localidades del Chaco, que crecern bajo el impulso
de sus gemelas de Brasil y de las actividades ganaderas.
85
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
En efecto, hasta los aos 50 la tierra fue un factor abundante y la baja presin por ella
permiti mantener niveles de produccin y productividad agrcola, ganadera y forestal
que no produjeran gran degradacin de los suelos o agotamiento de los bosques
nativos. A partir de los 60s y fundamentalmente de los 70s, la estrategia de desarrollo
agroexportadora llev a una rpida expansin de la frontera agrcola en reas
ocupadas por bosques naturales, al amparo de polticas crediticias favorables para la
agricultura y la ganadera, exenciones de impuestos y la poltica de distribucin de
tierras pblicas en reas cubiertas por bosques.
86
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
87
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Tambin en las zonas urbanas los procesos de contaminacin originados por una
desordenada urbanizacin e industrializacin constituyen una amenaza creciente
para el ambiente debido a la proliferacin de basureros a cielo abierto, a efluentes
cloacales sin tratamiento y a efluentes industriales peligrosos.
El deterioro del patrimonio paisajstico, tanto urbano como rural del Paraguay
constituyen en este sentido un claro reflejo de los problemas ambientales y de la falta
de ordenamiento territorial. Este deterioro paisajstico no es slo un problema esttico,
sino que atenta contra la calidad de vida, contra la valorizacin integral los recursos
patrimoniales a travs del turismo y otras actividades recreativas que podran sostener
procesos de desarrollo y adems podran constituir hacia el futuro un sello de
identidad natural del pas.
En lneas generales, los procesos de deforestacin, de degradacin de suelos, la
contaminacin, la urbanizacin descontrolada y el deterioro paisajstico en general, es
producto de la debilidad de los marcos regulatorios y de proyectos de ordenamiento
territorial, temas que son claves para transformar a los recursos naturales del Pas en
un recurso estratgico para el desarrollo de las generaciones futuras.
Los problemas de ndole territorial del Paraguay no se pueden resolver debido a la debilidad de
polticas y estrategias de ordenamiento territorial articuladas, consensuadas y explicitas.
88
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Una caracterstica que se mantuvo, a travs de las diferentes etapas del gobierno
stronista y que heredaron los de la transicin democrtica es la dificultad de acumular
experiencia y el poco respaldo gubernamental a la planificacin que, ms que
promover e instalar procesos sociales y polticos y una cultura de la previsin, se
reducen a ejercicios de carcter tcnico, impulsados, las ms de las veces, por
presin externa. Hasta la cada de la dictadura, el objeto de la planificacin fue la
infraestructura vial, cuyo principal referente fue el Plan Tringulo.
A nivel municipal, Asuncin fue pionera en plantear una visin territorial de alcance
metropolitano, cuando, en 1978, por impulso del intendente Gral. Pereira Ruiz Daz, se
cre la Asociacin de Municipalidades del rea Metropolitana de Asuncin y, en la
dcada de los 80s, se dise el Plan Director Metropolitano y el Plan de Transporte
Metropolitano (Plan CETA) apoyado por la JICA, organismo que, en 1987, tambin
prest apoyo tcnico para la elaboracin del Plan de Control de la Contaminacin de
la Cuenca del Lago Ypacara. Los planes metropolitanos, al igual que los nacionales,
apuntaron al sector vial y al transporte.
89
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Al igual que otros que le sucedieron, el Plan no actu como referente para los planes
sectoriales encarados por los ministerios y secretaras de estado.
A nivel de los planes nacionales, el enfoque dominante fue el sectorial, como los
planes de salud para distintos destinatarios y temas a encarar (salud reproductiva,
descentralizacin del sistema de salud, control de vectores y enfermedades), de
educacin (reforma educativa), de apoyo a los sectores carenciados (reduccin de la
pobreza), a apoyar al pequeo productor rural (plan agrario, de desarrollo rural),
proteccin del medio ambiente (conservacin de la biodiversidad), TICs, desarrollo del
turismo, construccin de caminos rurales, entre varios ms.
90
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
En los planes nacionales sigue primando una visin sectorial, a pesar de que, en la
generalidad de los mismos, se subraya la necesidad de coordinar acciones, crear
sinergias y mejorar la gestin pblica. En casi todos, aparece la sustentabilidad como
principio asumido, aunque, en la prctica, resulta difcil comprender la interaccin
entre las acciones propuestas, lo cual impide el cumplimiento de otro de los principios,
la integralidad, que hace factible la sustentabilidad, as como facilita la eficiencia y la
eficacia.
91
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
92
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Por ltimo, tambin observamos un territorio con una fuerte fragmentacin. En efecto,
bajo este modelo de organizacin territorial, cada regin y cada lugar del Paraguay
intenta resolver sus problemas estructurales y construir dinmicas de desarrollo de
acuerdo a sus recursos y potencialidades y a las formas de insercin en las dinmicas
propias de la globalizacin y en estrecha relacin con los pases vecinos. Esto define
con claridad los territorios que se dinamizan y los que declinan dentro de un mismo
Departamento.
Todos estos fenmenos tienen tres grandes efectos sobre el presente y el futuro del
pas:
e. En segundo lugar, estos procesos pueden inhibir o anular los efectos positivos del
crecimiento econmico o los resultados esperados por las polticas sectoriales
actuales, ya sea sociales, econmicas, ambientales e institucionales, lo que
tambin demuestra el carcter sistmico de la dimensin territorial y su articulacin
con todas las dems dimensiones del desarrollo nacional.
Este modelo territorial actual puede verse reflejado en forma esquemtica en la Figura
34.
93
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
94
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
4
La expresin formalmente conquistado y ocupado se utiliza para designar el proceso de
ocupacin del territorio con ttulos de propiedad legal, a diferencia de otros perodos histricos
donde los poseedores u ocupantes no contaban con ttulos legales sino que se basaban en el
derecho natural.
95
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
96
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Para lograr esto, el Plan plantea un modelo deseado de futuro y una serie de objetivos
estratgicos que necesita alcanzar para construir este modelo deseado. Cada uno de
estos objetivos estratgicos se componen a su vez de objetivos estratgicos
especficos que declinan o plantean acciones ms concretas y operativas.
No obstante, para lograr una mayor integracin calidad de vida y competitividad de los
sistemas productivos del Paraguay, es necesario preservar los recursos naturales y
culturales, base del desarrollo nacional, lo cual deber hacerse a travs de polticas
integrales de ordenamiento y preservacin de los mismos.
97
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Los grandes objetivos estratgicos para la construccin del modelo territorial deseado
La construccin del modelo territorial deseado se estructura a travs de grandes
objetivos estratgicos, que son los que en definitiva van a conducir el desarrollo
territorial del pas. Estos grandes objetivos pueden dividirse en dos grandes grupos, un
conjunto de cuatro objetivos de carcter espacial y un objetivo de carcter
organizacional, sin el cual los primeros cuatro no seran posibles de alcanzar.
98
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Como hemos visto en el diagnstico territorial, el Paraguay tiene una situacin muy
peculiar en materia de integracin territorial. El 96% de las ciudades (cabeceras de
Distritos) se encuentran a menos de 10 km de distancia de una ruta pavimentada, lo
cual es un dato significativo, no obstante no sucede lo mismo con las reas rurales, las
cuales tienen graves problemas de accesibilidad, especialmente en poca de lluvia.
No obstante la integracin no slo se logra con la pavimentacin de rutas, sino con la
mejora de la transitabilidad de las mismas, asegurando su calidad en forma
permanente, y tambin con la mejora de los sistemas de transporte colectivo
(mnibus, tren, etc.).
Una mayor integracin no slo permite una mayor movilidad de las personas para
acceder a bienes y servicios, permitiendo aumentar as su calidad de vida, sino que
tambin permite generar oportunidades de desarrollo econmico, an en las reas
ms remotas, permitiendo de esta manera tambin reequilibrar el territorio.
De esta manera un objetivo clave del PMNDyOT es integrar en forma efectiva todo el
territorio (mayor cobertura y mayor calidad de medios de transporte y comunicacin)
de manera que se pueda generar un aumento sustancial de la calidad de vida en las
reas ms remotas, una mayor generacin de oportunidades productivas y como
consecuencia una mayor integracin y equilibrio territorial.
Son claves para este logro los siguientes objetivos estratgicos especficos:
99
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Tal como lo muestra la experiencia internacional, las reas rurales pueden generar
ms empleo rural no agropecuario, pero para ello es necesario mejorar
sustancialmente la conectividad de las reas rurales entre s y con las ciudades de
nivel regional. Conectar por pavimento a las localidades de ms de 2.000 habitantes
es entonces una estrategia no slo de conectividad, sino tambin que promueve el
desarrollo rural de todo el pas.
Para el logro de estos objetivos se van a plantear una serie de acciones, muchas de
las cuales ya se encuentran estructuradas a partir de las iniciativas del Plan Nacional
de Transporte, del Plan Nacional de Logstica y de la Iniciativa IIRSA, adems de otras
iniciativas de carcter local de mejoramientos de la accesibilidad en las reas rurales.
100
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Paraguay presenta reas de muy bajo nivel de desarrollo, con altos niveles de pobreza
y con carencias de infraestructuras y equipamientos que limitan las oportunidades de
desarrollo, en tanto que otras zonas del pas estn siendo dinamizadas por actividades
productivas, especialmente vinculadas al sector agroindustrial exportador, aunque
tambin mantienen problemas de desigualdad social y problemas ambientales que es
necesario resolver. Esta dualidad no se manifiesta solo a nivel regional (regiones que
se dinamizan y regiones que se encuentran estancadas y con problemas de pobreza
estructural), sino que tambin se verifica a nivel departamental y local. Este proceso
de fragmentacin atenta obviamente contra la cohesin social, territorial y econmica
del pas, por lo cual es necesario mejorar sustancialmente las condiciones de
desarrollo de las reas deprimidas o con problemas estructurales de pobreza de
manera de converger con las regiones ms dinmicas.
Este logro de equilibrio territorial se podr alcanzar a travs de los siguientes objetivos
estratgicos especficos:
101
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
102
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
3.1.3 OE3. Consolidar una red urbana polinuclear que permita fortalecer
las funciones de los centros urbanos, de manera que acten como
dinamizadores de sus regiones de influencia.
De esta manera un objetivo clave del PMNDyOT es consolidar una red urbana
nacional mucho ms slida y conectada, con ciudades ms dinmicas, con mayor
calidad de vida.
Este objetivo, si bien no est explicitado en las diferentes polticas, planes, programas
y las mltiples iniciativas de desarrollo del Paraguay, est incluido en todos los
proyectos de desarrollo local y urbano de las diferentes localidades y ciudades del
pas. As el PEES lo plantea a travs de sus diferentes objetivos, especialmente a
travs del pilar 6 que promueve el desarrollo de la infraestructura y el pilar 7 que
promueve el fortalecimiento de la competitividad. La propuesta Paraguay para todos y
todas es tambin muy explicito en relacin a este objetivo, esta iniciativa plantea a
travs de su programa 1.4 el desarrollo de los lineamientos para la planificacin
urbana territorial. El Plan Nacional del Hbitat y la vivienda ponen particularmente el
acento en este objetivo.
103
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
104
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
105
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Para el logro de este objetivo se van a plantear una serie de acciones, muchas de las
cuales ya se encuentran en marcha en diferentes Ministerios y organismos pblicos, o
en los mismos Municipios o Departamentos.
106
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
OEE4.2. Poner en marcha planes de ordenamiento territorial y del uso del suelo
rural que permitan garantizar el equilibrio entre desarrollo econmico productivo y la
sostenibilidad del medio ambiente en todos los Departamentos y Municipios del pas.
OEE4.3. Poner en marcha planes integrales de ordenamiento del uso del suelo
urbano y periurbano de manera de preservar las
condiciones ambientales y patrimoniales de las
ciudades y pueblos del pas. Se busca de esta
manera transformar al medio ambiente y al patrimonio
arquitectnico y cultural de nuestras ciudades y
pueblos en recursos para el desarrollo y la mejora de
la calidad de vida, superando los profundos procesos
de degradacin urbana y ambiental que aquejan a las
ciudades.
107
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
108
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
En este sentido hay dos instrumentos que son necesario crear, una normativa que
permita administrar y ejecutar este Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (cuyo contenido se presenta en este mismo documento) y una Ley Nacional
del Uso del Suelo que permita regular y administrar el uso del suelo, esta ley no
deber ser definida solamente por la STP sino por el conjunto de organismos pblicos
que de una manera u otra tienen incumbencias directas sobre el uso del suelo (STP,
SEAM, INDERT, MAG, SENAVITAT, etc.)
109
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
110
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
111
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
112
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
o acciones de largo plazo, ms de dos aos (aos 2013 a 2015) con una
propuesta de actualizacin del plan al final el ao 2015.
Dentro del conjunto de actividades hay algunas de ellas que son de carcter
permanente y que sern sealadas en itlica dentro del cuadro de situacin general y
otras que tienen un perodo de inicio y de finalizacin.
Esta organizacin de las actividades nos permite definir el cuadro que se presenta a
continuacin:
113
4.2.1 Matriz global de acciones del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial segn objetivos
estratgicos
Cuadro 5: Objetivos estratgicos, iniciativas y acciones complementarias del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
ACTIVIDADES
GENERALES ACTIVIDADES ESPECIFICAS
GENERALES OE1 OE 2 OE 3 OE 4 OE 5
Presentacin del Plan.
Identificacin de actores
polticos.
CORTO Identificacin de tcnicos.
PLAZO (ao
2011) Creacin de un equipo ejecutivo de seguimiento de cada OE.
Consolidacin y mantenimiento permanente del sistema de informacin integrado de todas las iniciativas existentes
Anlisis de consistencia territorial de las iniciativas.
Actualizar el diagnstico
Consolidar el SISPLAN como Diseo de nuevas Diagnstico estratgico
Diseo de una red de Diagnstico sobre la de situacin sobre las
instrumento de gestin del propuestas o planes o del estado de situacin
proyectos de desarrollo problemtica urbana capacidades de
desarrollo y el ordenamiento actividades para el largo de los recursos naturales
territorial. del Paraguay planificacin y
territorial del Paraguay. plazo. y el paisaje en Paraguay
desarrollo territorial
Diseo de una
MEDIANO Consolidacin de equipos Diseo de una estrategia Definicin de una estrategia de
Anlisis de impacto
PLAZO (ao tcnicos de planificacin y de apoyo a los gobiernos Creacin de una mesa estrategia concertada de fortalecimiento de las
territorial de las
2012 y desarrollo en las departamentales y de dilogo urbano planificacin del uso del capacidades de
actividades propuestas
2013) Gobernaciones y Municipios municipales. suelo rural planificacin y gestin
del desarrollo.
Fortalecimiento de los Perfeccionamiento de la
Preparacin y sancin de un Conformacin de una
planes de desarrollo Consolidacin de metodologa de
marco normativo para regular Preparacin de una red nacional de
territorial de nivel local o equipos tcnicos de planificacin territorial a
la implementacin del cartera de proyectos. capacitacin en materia
departamental en planificacin urbana nivel de uso del suelo
PNDyOT de desarrollo territorial.
marcha. urbano y rural
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Identificacin de
financiamiento para la Capacitacin de
Participacin en el proceso de Diseo de una
puesta en marcha de tcnicos y funcionarios
creacin de la Ley Nacional estrategia urbana del
experiencias piloto de en materia de desarrollo
del Uso del Suelo Paraguay
planificacin del uso del territorial
suelo rural
Identificacin de
financiamiento para la Puesta en marcha de
puesta en marcha de experiencias piloto de
experiencias piloto de planificacin del uso del
planes de desarrollo y suelo a nivel rural
competitividad urbana
Puesta en marcha de
tres experiencias
nacionales de
planificacin y
ordenamiento urbano
Diseo e Puesta en marcha de
Puesta en marcha de
Preparacin de una implementacin de proyectos de Diseo de una gua de
proyectos de
metodologa de planes de desarrollo planificacin del uso del financiamiento no
planificacin y
actualizacin de datos. territorial de nivel local o suelo a nivel tradicional.
ordenamiento urbano
LARGO departamental. departamental
PLAZO (ao Difusin e intercambio Diseo de un
2014 en Difusin e intercambio de
de experiencias de Difusin e intercambio instrumento financiero
adelante) Mantenimiento de la experiencias de
desarrollo territorial de de experiencias de de carcter nacional de
cartera de proyectos. planificacin del uso del
nivel departamental y planificacin urbana apoyo a la planificacin
suelo a nivel nacional
local y el desarrollo territorial.
Actualizacin del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (ao 2015)
115
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
De corto plazo
1. Presentacin del Plan. Se deber presentar esta propuesta de Plan en diferentes mbitos
institucionales de manera de ir generando conocimiento, sinergias y un trabajo compartido
en torno a este proceso.
De mediano plazo
4. Participacin en la definicin de la Ley Nacional de Uso del Suelo. Por otro lado, dentro
de este mismo proceso, la STP deber participar en conjunto con el INDERT, el MAG,
SENAVITAT y la SEAM en un proceso de reflexin, anlisis y diseo de una ley nacional de
ordenamiento del uso del suelo, ley fundamental para regular el uso del suelo y evitar de
esta manera conflictos sociales y ambientales por usos incompatibles. Este ley no es
potestad de la STP sino que debe ser un trabajo liderado y coordinado por la SEAM pero
en el cual participen todos los organismos pblicos vinculados al uso del suelo.
De largo plazo
1. Diseo de nuevas propuestas o planes o actividades para el largo plazo. A la luz del
anlisis de consistencia de iniciativas, el equipo tcnico deber elaborar nuevas propuestas
complementarias a las ya planteadas por los diferentes organismos y proyectos de manera
de dar cumplimiento a los OEES planteados. Estas iniciativas pueden ser la construccin
de nuevas infraestructuras viales, puentes, pavimentacin o enripiado de rutas, puestos de
frontera, etc. Las nuevas propuestas de proyectos deber consolidarse dentro del sistema
de informacin con los proyectos ya planteados por otros organismos.
3. Preparacin de una cartera de proyectos. Una vez definido los proyectos y analizada su
complementariedad es necesario definir en detalle todos los proyectos, sus prioridades, sus
fuentes de financiamiento, sus procedimientos de ejecucin de obras, etc. Todos estos
debern incorporarse al sistema de informacin y gestin de proyectos del MOPC y de la
STP, incluyendo su visualizacin a travs del GIS de la STP. Este plan de inversiones
deber dar lugar a un documento maestro del OE 1, y su posterior difusin en formato
electrnico en la WEB del Plan, incluyendo un mapa digital de la cartera de proyectos
(vase la experiencia IIRSA).
2. Creacin de una mesa de dilogo urbano. A partir del diagnstico urbano del pas es
necesario consolidar con los actores involucrados en la poltica urbana (intendentes,
tcnicos y funcionarios del SENAVITAT, MOPC y STP), para ello se prev crear una mesa
de trabajo sobre la problemtica urbana del pas a partir de la cual se debern consensuar
acciones de desarrollo.
4. Diseo de una estrategia de desarrollo urbano para el Paraguay. Una vez realizado los
estudios en profundidad sobre la problemtica urbana del Paraguay, y fortalecidas las
capacidades de planificacin y desarrollo urbano, es necesario definir en forma conjunta
entre el equipo tcnico nacional, la mesa de dilogo urbano y los tcnicos especialistas de
los municipios, una estrategia nacional de desarrollo urbano, que recupere los objetivos
estratgicos planteados en este Plan, pero que los profundice, complemente y consolide.
Dicha estrategia urbana nacional deber constituirse en una pieza clave del Plan Marco
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Paraguay.
No obstante ello las mismas no plantean proyectos ejecutivos concretos, los que s
plantean proyectos ejecutivos concretos son los planes departamentales de desarrollo, los
planes municipales y los programas y proyectos de desarrollo rural, especialmente aquellos
llevados adelante por el MAG y todos los proyectos de cooperacin internacional que dicho
Ministerio lleva adelante con el Banco Mundial, Fida, BID, GTZ, JICA, etc. Entre todas estas
iniciativas se pueden observar cientos de proyectos o ideas proyecto, las cuales no estn
sistematizadas, muchas de ellas no tienen presupuesto y otras han quedado solamente en
una etapa de idea proyecto. No obstante, al igual que se planteo para el OEs1, para poder
construir una estrategia de promocin del desarrollo de reas postergadas es necesario
sistematizar todas las iniciativas existentes, tanto a nivel nacional, como departamental y
municipal, de manera que se pueda avanzar con los trabajos tcnicos posteriores con
mayor eficacia.
materia, especialmente por parte de la SEAM, quin lidera esta estrategia a nivel nacional.
Es necesario por lo tanto que esta actividad este liderada por este organismo y que dentro
de este marco la STP contribuya como un actor clave en materia de apoyo a la
coordinacin, velando por mantener una coherencia global de las propuestas planteadas.
5. Puesta en marcha de tres experiencias nacionales de planificacin del uso del suelo.
El financiamiento obtenido deber permitir poner en marcha tres experiencias de
planificacin del uso del suelo rural que sirvan como modelo de referencia a nivel nacional y
que permita extraer buenas prcticas y mtodos de trabajo probados. Estas experiencias
debern tener lugar en diferentes eco-regiones, lo cual permitir generar lecciones
aprendidas que debern ser sistematizadas y tenidas en cuenta en el proceso de
planificacin del uso del suelo hacia el futuro.
2. Difusin e intercambio de experiencias de planificacin del uso del suelo. Todas las
experiencias de planificacin del uso del suelo debern ser modelizadas de manera que se
puedan difundir las buenas prcticas. El Observatorio Nacional del Desarrollo Territorial, en
conjunto con la red de proyectos de desarrollo territorial sern los mbitos para poder lograr
estos objetivos.
De esta manera se asume que el SISPLAN opera bajo una lgica de redes, es decir una
modalidad organizativa y de gestin, abierta, adaptable, flexible y fluida, que rompe los moldes
tradicionales con sus estilos cerrados, compartimentados, burocrticos y centralizados que han
caracterizado el funcionamiento de las estructuras burocrticas y administrativas del Paraguay,
el trabajo en red requiere la inter disciplina, favorece la participacin social y la interaccin
global - local.
5 Se entiende que la visin de largo plazo expresa la imagen del futuro deseable para el pas, que toma en cuenta las
demandas sociales, las potencialidades, los obstculos y restricciones para el desarrollo. Por otro lado se entiende que los
programas de mediano y largo plazo resultantes son los instrumentos a travs de los cuales se establece la asignacin y el uso
de los medios para el diseo y la elaboracin de los proyectos y las iniciativas a ser impulsados. El Plan es el documento
tcnico resultante que contempla, en forma ordenada y coherente, los objetivos, las estrategias, las polticas, as como los
instrumentos, mecanismos y acciones que se utilizarn para llegar a los fines deseados
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Entendido de esta manera el SISPLAN constituye la red que permitir cambiar la prctica de
planificacin, al basarse en colaboracin entre actores, la confianza, la comunicacin y el
intercambio. Los objetivos del SISPLAN son los siguientes:
Los principios bsicos sobre los cuales se sostiene el SISPLAN son los siguientes:
a. La integralidad: los procedimientos y las decisiones relacionarn todos los sectores y
mbitos de la realidad nacional;
b. La subsidiaridad: coherentemente con el fortalecimiento del proceso de descentralizacin,
un asunto ser resuelto por la autoridad ms prxima al objeto del problema. Los niveles
departamental y municipal asumen el rol de sujetos de la planificacin;
c. La equidad: se atender a la diversidad socio cultural y territorial en el acceso a los
recursos y a las oportunidades;
d. La sostenibilidad: se aplicarn medidas ambientales, sociales y econmicas que garanticen
la continuidad de los procesos de cambio;
e. La participacin social: las comunidades y los grupos de inters podrn intervenir en las
distintas fases del proceso, en particular, para la definicin de las demandas prioritarias;
f. La eficiencia y la eficacia; se optimizar la asignacin y el uso de los recursos para el logro
de los objetivos y metas establecidos.
El nivel horizontal, que comprende todas las instancias del gobierno nacional, forman parte de
este nivel, los Ministerios y las Secretaras de Estados, los entes autrquicos prestadores de
servicios y otros, como los institutos, abocados a la atencin de grupos o sectores especficos,
que cuentan con dependencias destinadas a la funcin de planificacin, en particular. Estos se
describen a continuacin:
el Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones (MOPC), a cuyo cargo se encuentran los
planes de Vialidad, Transporte, Logstica y todos los proyectos de obras de infraestructura,
como los impulsados por la IIRSA;
el Ministerio del Interior (MI), que lidera la poltica de Poblacin y tiene facultades para
intervenir a las municipalidades y gobernaciones
el Ministerio de Hacienda (MH), que cuenta con una Direccin de Descentralizacin;
el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG),
el Ministerio de Defensa (MD)
el Ministerio de Industria y Comercio (MIC), que aloja a la REDIEX, organizacin que rene
al sector pblico y al privado en torno a mesas de trabajo sobre temas sectoriales, como:
turismo, clima de negocios, productos forestales, textiles, biocombustibles, frutas y
hortalizas, carne y cuero, entre otras
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
la Secretara del Ambiente (SEAM), que prepara un proyecto de ley para la creacin del
Ministerio del Ambiente al cual se le otorgara la competencia de regular el ordenamiento
territorial;
la Secretara Nacional de Turismo (SENATUR), que cuenta con un Plan nacional de
Turismo ;
la Secretara Nacional del Hbitat y la Vivienda (SENAVITAT), que se encuentra en proceso
de elaboracin del Plan Nacional del hbitat y la vivienda
la Secretara de Emergencia Nacional (SEN), que dispone del Plan nacional de Gestin de
Riesgos
el Instituto Nacional del Indgena (INDI)
el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT)
la Administracin Nacional de Electricidad (ANDE);
la Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.a. (ESSAP)
la Compaa Paraguaya de Comunicaciones S.a. (COPACO)
Aceros del Paraguay S.a. (ACEPAR)
la Industria Nacional del Cemento (INC)
la Itaip Binacional
la Entidad Binacional Yacyret (EBY)
Todas las instituciones pblicas estn obligadas a suministrar al SISPLAN las informaciones
que les sean solicitadas para el cumplimiento de las respectivas funciones. Dentro de este nivel
horizontal la Secretara Tcnica de Planificacin (STP), institucin rectora de la planificacin, es
la encargada de coordinar, elaborar, disear y promover las acciones conducentes al desarrollo
sostenible del pas. Actuar como rgano rector del sistema.
El nivel vertical del SISPLAN, comprende las articulaciones que relacionan al gobierno
nacional con el departamental y el municipal y que tiene como objetivo resguardar la
compatibilidad de los objetivos, polticas y acciones nacionales, subnacionales y locales que se
planteen. Participan en estos niveles, adems del gobierno de nivel nacional, la Gobernacin
Departamental y los Municipios.
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
La Municipalidad, que tiene, entre sus funciones, la planificacin del desarrollo local. Est
conformada por los siguientes estamentos:
a. El Intendente
b. La Junta Municipal
c. La Direccin de Planificacin.
Adems de estos dos niveles el SISPLAN incluye diferentes espacios de participacin social,
canalizados a travs de instancias formalizadas, dotadas de regulaciones especficas. En
efecto, la participacin social ser transversal, organizada a travs de procedimientos e
instrumentos previstos en las normativas existentes y otras que sern creadas. Las
organizaciones sociales, legalmente constituidas, participarn a travs de los canales formales
establecidos en el reglamento del SISPLAN para:
Dar respuestas a las consultas sobres temas prioritarios para la comunidad y/o el sector,
formuladas por la autoridad municipal;
Proponer, a travs de los representantes, ajustes al Plan de Desarrollo municipal;
Ejecutar proyectos especficos contenidos den el Plan de Desarrollo municipal;
Controlar los proyectos y programas que se realicen en sus comunidades.
Para poder llevar adelante la gestin del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial es necesario fortalecer el SISPLAN, para ello se ha planteado el Objetivo Estratgico
nmero 5 que plantea Fortalecer el capital social, las capacidades tcnicas y el liderazgo
poltico e institucional para la promocin y gestin del desarrollo en todos los niveles de la
organizacin territorial del Paraguay y tres Objetivos Estratgicos Especficos, los cuales
constituyen elementos claves y prioritarios para la planificacin del desarrollo en Paraguay. Las
acciones planteadas en pginas anteriores en torno a estos OEEs garantizan el fortalecimiento
del SISPLAN y su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Parte del esfuerzo de fortalecimiento institucional pasa, como se dijo en apartados anteriores
por crear mecanismos, instrumentos y mtodos de planificacin, susceptibles de ser utilizados
por el Gobierno Nacional, las Gobernaciones y los Municipios. Teniendo en cuenta ello en este
captulo se presenta una metodologa de planificacin estratgica del desarrollo departamental
y del ordenamiento territorial que puede ser utilizada para la elaboracin de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial departamentales (PMDyOTd).
5. Para ir reduciendo la brecha, con mayor o menor celeridad, ser necesario construir el
escenario estratgico, cuya elaboracin estar a cargo de la Unidad de
Planificacin Estratgica de desarrollo y ordenamiento territorial del
Departamento, conformada por tcnicos capacitados, que elaborarn el PMDyOT
departamental, cuyos avances sern presentados a la MC. Este escenario permitir
negociar con el Gobierno nacional las asignaciones y las medidas compensatorias
necesarias para que el Departamento se prepare como actor del desarrollo territorial.
Es muy comn que los procesos de ordenamiento y desarrollo territorial no cuenten con slidos
sistemas de monitoreo y evaluacin de impacto de las acciones, lo cual conlleva en muchos
casos a desviaciones y a la prdida de recursos. Para resolver este problema el Plan Marco
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial requiere de un marco tcnico de monitoreo y
evaluacin que permita constatar el proceso de mejora territorial, que se traduce obviamente
en el cumplimiento de los objetivos estratgicos y en los objetivos estratgicos especficos.
Para ello se ha definido un sistema de monitoreo y evaluacin del Plan a travs de un conjunto
de indicadores de estado, es decir indicadores que dan cuenta del estado de situacin del
territorio a un momento dado.
Existen varios enfoques y metodologas para la evaluacin y el monitoreo de proyectos,
claramente sistematizados y ordenados, no obstante, lo ms importante es diferenciar que es
el monitoreo y que es la evaluacin del proyecto y construir un sistema que permita llevar
adelante estas dos tareas en forma conjunta.
Por monitoreo del proyecto entendemos la evaluacin sistemtica y continua del avance
del proyecto en comparacin con lo que se planific, es decir es el anlisis permanente
que permite observar si el proceso va siguiendo el rumbo que se pens desde el origen. El
monitoreo permite realizar el seguimiento sistemtico de las acciones, accediendo a la
informacin que puede ser usada para evaluar los proyectos que se generan en el proceso de
desarrollo y posibilita finalmente adecuar y ajustar los proyectos y programas durante su
ejecucin. El monitoreo es ante todo una herramienta de gestin y constituye en un instrumento
clave para la gerencia del proyecto.
Se detallan a continuacin dos partes, la primera da cuenta del sistema de monitoreo del Plan,
lo cual implica una serie de indicadores de avance del Plan, y es como dijimos anteriormente
una herramienta de gestin. En segundo lugar se presenta el sistema de evaluacin de
impacto, el cual requiere de una serie de indicadores.
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Para poder monitorear el proceso del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial es necesario crear un instrumento sencillo que permita observar como funciona el
proceso en funcin de lo planificado originalmente. Este instrumento deber estar construido de
tal manera que permita el seguimiento permanente por parte de los equipos tcnicos de la STP
pero con una interfase que permita la discusin y la construccin de consensos con los
participantes del Plan, pues muchas de las acciones vinculadas al Plan no son de ejecucin de
la STP, sino de otros organismos del sector pblico.
Se propone para ello construir un tablero de control del Plan y trabajar en el monitoreo
sistemtico del Plan y sus acciones, trabajando para ello bajo dos modalidades: a)
incorporacin de informacin en forma permanente al tablero de control, b) realizacin de
reuniones bimestrales para evaluar el estado de situacin del Plan en funcin del tablero de
control.
El tablero que se pretende construir no implica recopilar nueva informacin, sino que se
presenta como una herramienta sencilla que debe contrastar la evolucin de las tareas
previstas en el plan de accin (en principio el plan de accin de corto plazo, y luego las
acciones de mediano y largo plazo) con las tareas realmente
Recopilacin de Informacin
de actividades en diferentes efectuadas. De esta manera se podr ir cotejando la ejecucin
reas de Gobierno
de las actividades con lo planificado, identificando de esta
manera los desfasajes y en funcin de ello tomar las medidas y
Sistematizaci n de los recaudos necesarios para su correccin.
Informacin y consolidacin
del tablero de control
El sistema de monitoreo a travs del tablero de control deber
Anlisis e identificacin de funcionar de la siguiente manera. En primer lugar es necesario
desfasajes temporales recopilar informacin sobre el estado de avance de cada uno de
y de limitantes
los componentes planteados en el Plan, dentro de los
organismos del Estado involucrados. En segundo lugar es
Elaboracin general
de una sntesis del proceso.
necesario sistematizar toda esa informacin dentro del tablero de
control. En tercer lugar es necesario realizar un anlisis que
permita detectar los desfasajes temporales en la realizacin de
Preparacin de una las actividades y en segundo lugar la identificacin de las
agenda correctiva
limitantes o problemas que han impedido llevar las acciones en
tiempo y forma, este anlisis deber permitir luego de realizar
una sntesis general del proceso, elaborar una propuesta de
Reporte bimestral
agenda capaz de corregir estos desfasajes y superar las
limitantes que impiden que las acciones se puedan llevar a cabo
en tiempo y forma.
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Una vez terminado el proceso de monitoreo en ciclos de dos meses, es necesario realizar un
reporte que ser distribuido a todos los organismos involucrados, la cual incluir el estado de
situacin del proceso del Plan junto con las acciones a emprender para corregir los desfasajes
identificados.
Por impacto entendemos al efecto acumulado de la ejecucin de uno o varios proyectos sobre
el territorio, en un determinado tiempo, por ejemplo: disminucin del xodo rural, aumento
significativo del empleo rural, aumento de los estndares de proteccin ambiental cumplidos,
disminucin sustancial del NBI, etc. De esta manera lo que se pretende es construir un sistema
que nos permita evaluar este impacto, para lo cual se plantean una batera de indicadores de
diferente ndole, los cuales permiten evaluar cmo se han ido
Recopilacin de cumpliendo o alcanzando los diferentes objetivos estratgicos
Informacin en diferentes
reas de Gobierno planteados por el Plan. El Organismo responsable del montaje y la
ejecucin del Sistema de Evaluacin de Impacto del Plan de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial ser la Secretara Tcnica de
Sistematizaci n de
Planificacin, para lo cual deber contar con el apoyo del resto de
Informacin bajo
indicadores los organismos pblicos.
A partir de este anlisis se deber plantear una sntesis y redactar un informe semestral de
seguimiento, lo cual permitir que las diferentes reas de gobierno involucradas en el Plan
puedan realizar los ajustes necesarios en sus proyectos y acciones, a los fines de mejorar el
proceso de ejecucin del Plan de desarrollo y ordenamiento territorial.
La matriz de anlisis de los indicadores se organiza tal como lo muestra el cuadro siguiente. Se
introducen los indicadores en la columna izquierda, acompaada del cambio de valor del
indicador en la columna derecha. Los valores de cambio del indicador pueden variar entre +
(seala un cambio positivo en el indicador), = (seala una estabilidad en el indicador) y
(seala un cambio negativo en el indicador).
PLAN MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL PARAGUAY
Desde el punto de vista del anlisis interesa observar los indicadores que muestran valores
negativos pues ser necesario analizar cmo se estn ejecutando los proyectos que van a
contribuir al logro de los objetivos estratgicos vinculado al indicador.
Tambin es importante realizar una sumatoria de los 28 indicadores, sumando los casos
positivos y restando los casos negativos, de esta manera se podr tener una visin global del
estado de evolucin del Plan. Los parmetros que hay que considerar para comprender el
estado de situacin del Plan son los siguientes:
-28 0 +28
Muy negativo Neutro Muy positivo
Para realizar este anlisis es necesario contar con indicadores que responden claramente al
cumplimiento de los objetivos estratgicos. Como podr observarse en el cuadro 18 existe para
cada objetivo estratgico especfico uno o ms indicadores, los cuales se acompaan tambin
de informacin sobre el porcentaje de contribucin de dicho indicador para evaluar el
cumplimiento de dicho objetivo estratgico. Estos indicadores que se han planteado responden
a las siguientes premisas:
1. Que sean eficaces para evaluar los procesos de cambio territorial.
2. Que brinden informacin pertinente para pronosticar tendencias.
3. Que sean de fcil recopilacin de la informacin de base, medicin e interpretacin de los
resultados.
4. Que tengan bajos costos operativos.
5. Que pueda servir a los diferentes organismos participantes para el monitoreo y evaluacin
de sus propias polticas sectoriales
Cuadro 12: Matriz de objetivos e indicadores
% de
OBJETIVOS DESCRIPCION
OBJETIVOS INDICADORES explicacin
ESTRATEGICOS DEL N
ESTRATEGICOS DE LOGROS de cada
ESPECIFICOS INDICADOR
OEEs
El mismo mide el
porcentual de
localidades de ms
de 2.000 habitantes
OEE1.1. Conectar a
que tienen conexin
travs de rutas % de cobertura de
con la red urbana
pavimentadas la localidades de ms
nacional a travs de
totalidad de las de 2.000 hab. 1 100%
rutas pavimentadas.
localidades de ms conectados por
El objetivo del plan
de 2.000 habitantes pavimento
es llegar a contar con
del pas
el 100 % de las
localidades de ms
de 2.000 hab.
conectadas.
El ndice de
conectividad es un
indicador que
permite medir la
capacidad de
comunicacin por va
terrestre, en un
OE 1. Integrar
municipio o en una
efectivamente todo el
ndice de regin, a partir de la
territorio nacional a
conectividad del combinacin de la
travs de una mayor 2 50%
Paraguay con cada accesibilidad y la
cobertura y una
pas cobertura. La
mayor calidad de las
accesibilidad se
redes de transporte y
relaciona con la
comunicacin
calidad de los
OEE1.2. Consolidar
caminos y carreteras;
la integracin con los
al tiempo que la
pases limtrofes a
cobertura se refiere a
travs de nuevos
la cantidad de los
puentes, rutas y
mismos.
pasos fronterizos,
El mismo mide la
cantidad de
vehculos de
transporte de
pasajeros y de carga
que entran y salen
Nmero de
del pas por los
vehculos de
diferentes puestos 3 50%
entrada y salida al
fronterizos. La
pas
informacin deber
ser brindada por la
polica nacional, la
aduana u otros
organismos
responsables
Mide el porcentual de
empresas de
% de empresas de transporte que
transporte con operan en la zona
operaciones de metropolitana de
transporte y Asuncin en
logstica (por comparacin con el
4 40%
rubros y modos de total nacional. No
transporte) en importa solamente el
Asuncin crecimiento de este
comparado con el porcentaje sino la
total nacional diversificacin de las
modalidades de
transporte
Mide la evolucin del
porcentaje de
crecimiento del
% de aumento del
transporte areo de
nmero de
Asuncin sobre el
pasajeros en 5 20%
total nacional.
transporte areo
Permite ver el peso
sobre total nacional
creciente de dicho
OEE1.3. Transformar
modo de transporte
a Asuncin en una
en Asuncin
plataforma de
Mide la evolucin del
articulacin
porcentaje de
multimodal
crecimiento del
transporte de
% de aumento del
pasajeros por va
nmero de
terrestre de Asuncin
pasajeros en 6 20%
sobre el total
transporte terrestre
nacional. Permite ver
sobre total nacional
el peso creciente de
dicho modo de
transporte en
Asuncin
Mide la evolucin del
porcentaje de
crecimiento del
% de aumento del transporte de
transporte de mercaderas
mercaderas internacional de
7 20%
internacional en Asuncin sobre el
diferentes modos total nacional.
de transporte Permite ver el peso
creciente de dicho
modo de transporte
en Asuncin
Mide la evolucin del
OEE2.1. Promover el
OE2. Promover el PBI per capita por
desarrollo de las
desarrollo de las Departamento, y por
reas rurales ms
reas postergadas a municipio
pobres a travs de % de aumento del
travs de estrategias permitiendo observar 8 100%
estrategias PBI per capita
integradas de como evoluciona el
integradas de
Desarrollo Territorial nivel de
desarrollo territorial
riqueza/pobreza de
rural
la poblacin en
trminos de PBI
comparado con el
promedio nacional.
Mide la evolucin de
la poblacin por
% de crecimiento Departamento y por
9 50%
de poblacin municipio comparado
con el promedio
OEE2.2. Valorizar las nacional.
reas de bajas Mide la evolucin del
densidades de PBI por cada uno de
poblacin a travs de los sectores por
la generacin de Departamento
nuevas actividades comparado con el
productivas y de % de aumento del promedio nacional,
10 50%
poblamiento efectivo PBI por sectores permitiendo observar
el comportamiento
de dicho
departamento en
trminos de
produccin sectorial.
Mide la evolucin del
ndice de desarrollo
% de crecimiento
OEE3.2. Mejorar humano de la regin
del ndice de 11 50%
sustancialmente la metropolitana
desarrollo humano
calidad de vida y la comparado con la
competitividad situacin nacional.
econmica del rea Mide la evolucin del
metropolitana de PBI per capita de la
Asuncin PBI per capita regin metropolitana 12 50%
comparado con la
situacin nacional
Mide el crecimiento
y la evolucin del
OE3. Consolidar una
flujo de transporte de
red urbana
bienes y personas
polinuclear que
% de aumento de entre dichas
permita fortalecer las
OEE3.2. Cualificar a flujos de transporte ciudades y los pases
funciones de los
las ciudades de de bienes y limtrofes, 13 50%
centros urbanos, de
Encarnacin, Ciudad personas con diferencindose la
manera que acten
del Este y Pedro Juan pases limtrofes poblacin local que
como dinamizadores
Caballero como se mueve
de sus regiones de
nodos de integracin cotidianamente entre
influencia
territorial ciudades y los flujos
no cotidianos.
Mide la evolucin del
% de crecimiento
ndice de desarrollo
del ndice de 14 50%
humano en dichas
desarrollo humano
ciudades.
OEE3.3. Transformar Mide la evolucin del
a las ciudades PBI del sector
% de aumento del
intermedias servicios de la ciudad
PBI del sector
regionales y sobre el total del 15 100%
servicios sobre el
departamentales que sector servicios de la
total de la regin
tienen entre 20.000 o regin de manera de
30.000 y 100.000 observar la creciente
habitantes como importancia de dicha
centros regionales de ciudad en materia de
desarrollo prestacin de
servicios a dicho
territorio. Se podrn
elegir algunos
servicios ms
especficos de
manera de definir
mayores detalles.
Mide la proporcin
de productores
agropecuarios que
operan con
comercios locales,
diferencindose
% de aumento del
entre pequeos,
nmero de
medianos y grandes.
OEE3.4. Mejorar la productores
Este indicador se
capacidad de agropecuarios
puede obtener
prestacin de bienes apoyados por los
fcilmente a travs
y servicios de apoyo servicios locales 16 100%
de encuestas
al sector rural en las segn categora de
permanentes
localidades menores productor
realizadas en los
de 10.000 habitantes (pequeos,
comercios y servicios
medianos y
de localidades de
grandes)
menos de 10.000
hab. organizadas
desde la STP y
ejecutadas en forma
descentralizada por
los municipios.
Mide la evolucin de
la superficie de
% de superficie de
parques y otras
parques
reas protegidas 17 10%
administrados y
realmente
preservados
administrados y
preservados
OEE4.1. Consolidar
Mide la evolucin de
la red de Parques y
OE4. Valorizar los % de crecimiento los visitantes a los
reas protegidas del 18 40%
recursos de visitantes parques y otras
pas
patrimoniales reas protegidas.
(cultural y natural) a Mide la evolucin de
% de crecimiento
travs de estrategias los proyectos de
de proyectos de
de ordenamiento del investigacin
investigacin 19 50%
uso del suelo y cientficos en los
cientficos en
proteccin ambiental parques y otras
dichos parques
y patrimonial reas protegidas
% de Mide la cantidad y la
Departamentos y evolucin de los
OEE4.2. Poner en
municipios con Departamento y
marcha planes de
planes de Municipios que
ordenamiento 20 20%
ordenamiento del cuentan con planes
territorial y del uso del
uso del suelo y de de ordenamiento del
suelo rural
proteccin uso del suelo y
ambiental rural proteccin ambiental
diseados diseados.
Mide la cantidad y la
% de
evolucin de los
Departamentos y
Departamento y
municipios con
Municipios que
planes de
cuentan con planes
ordenamiento del
de ordenamiento del 21 80%
uso del suelo y de
uso del suelo y
proteccin
proteccin ambiental
ambiental rural
a nivel rural
legislados y
legislados y en
aplicados
ejecucin.
Mide la cantidad y la
% de
evolucin de los
Departamentos y
Departamento y
municipios con
Municipios que
planes de
cuentan con planes
ordenamiento del 22 20%
de ordenamiento del
uso del suelo y
uso del suelo y
proteccin
proteccin ambiental
OEE4.3. Poner en ambiental urbano
de nivel urbano
marcha planes diseados
diseados.
integrales de
Mide la cantidad y la
ordenamiento del uso % de
evolucin de los
del suelo urbano y Departamentos y
Departamento y
periurbano municipios con
Municipios que
planes de
cuentan con planes
ordenamiento del
de ordenamiento del 23 80%
uso del suelo y de
uso del suelo y
proteccin
proteccin ambiental
ambiental urbano
a nivel urbano
legislados y
legislados y en
aplicados
ejecucin.
Mide la cantidad y la
Nmero de actores evolucin de los
OEE5.1. Recrear y
que participan actores que
consolidar el Sistema 24 50%
efectivamente en el participan
Nacional de
SNP efectivamente en el
Planificacin como un
SNP
articulador
OE5. Fortalecer el Mide la cantidad y la
estratgico de la Nmero de
capital social, las evolucin de las
poltica nacional de acciones
capacidades tcnicas acciones 25 50%
desarrollo gestionadas por el
y el liderazgo poltico gestionadas por la
SNP
e institucional para la SNP
promocin y gestin Mide la cantidad y la
del desarrollo en OEE5.2. Crear un evolucin de las
todos los niveles de sistema nacional de Nmero de capacitaciones
la organizacin capacitacin en torno capacitaciones de realizadas en materia
26 100%
territorial del al Desarrollo y alta calidad de desarrollo y
Paraguay. Ordenamiento realizadas ordenamiento
territorial territorial en
Paraguay.
OEE5.3. Crear Nmero de Mide la cantidad y el
instrumentos, instrumentos, tipo de instrumentos,
27 20%
mtodos y mtodos y mtodos y
mecanismos de mecanismos de mecanismos de
planificacin y planificacin planificacin creados
desarrollo creados para la planificacin
del desarrollo
territorial.
Mide la cantidad y el
Nmero de tipo de instrumentos,
instrumentos, mtodos y
mtodos y mecanismos de
mecanismos de planificacin 28 80%
planificacin efectivamente en
efectivamente en funcionamiento para
funcionamiento la planificacin del
desarrollo territorial.
7. PROPUESTA DE NORMATIVA PARA EL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
En primer trmino, se identifican las necesidades de reordenamiento del marco normativo para
que se adecuen a la propuesta de Plan Marco de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PMDyOT), basado en los estudios disponibles sobre funciones, responsabilidades y formas de
organizacin de los diferentes niveles de organizacin territorial.
En tercer lugar se plantea una propuesta de trabajo para avanzar en forma coordinada con
todos los actores vinculados al ordenamiento territorial en una Ley Nacional de Uso del Suelo.
Tal como se expresa en dicha propuesta, el Plan requiere de un componente normativo legal
que lo sustente. El sustento normativo viene expresado a travs de un acto del rgano
competente que lo apruebe formalmente, a fin de que ste tenga la calidad de acto jurdico.
Esta formalizacin es necesaria precisamente para establecer y ordenar las reglas que
regularn el cumplimiento de sus disposiciones y para facilitar el seguimiento e
implementacin. Es preciso que los organismos y entidades del Estado tengan en claro cul es
el carcter del plan y cul es la relacin que tienen con el mismo.
Por tanto, el primer requerimiento es definir cual es el rgano que tiene dicha competencia y
cual es acto jurdico que debe emitir dicho rgano para la formalizacin del plan.
Otra exigencia jurdica es la determinacin del contenido del acto. En efecto, adems de la
aprobacin, el acto jurdico debera incluir disposiciones necesarias para su cumplimiento,
implementacin y seguimiento. En este caso, se plantean necesidades de articulacin y
coordinacin entre las instituciones nacionales, como as tambin entre stas y los entes
territoriales como los Gobiernos Departamentales y los Gobiernos Municipales. En este mbito,
se plantean tambin necesidades de armonizacin de este plan con otros planes integrados al
sistema nacional de planificacin y la relacin de este plan con el sistema de presupuesto.
Estas necesidades de armonizacin, articulacin y coordinacin requieren cuanto menos la
integracin de los sistemas de informacin y el establecimiento de instancias que faciliten la
discusin y el trabajo conjunto entre las instituciones involucradas.
En lo que respecta al uso del suelo, esta es una temtica que supera los alcances del Plan
Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial pues corresponde a una escala o nivel
de organizacin territorial de nivel departamental y municipal, no obstante se entiende que este
tema debe ser debatido dentro del contexto del Plan Marco Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial. La complejidad de la problemtica del uso del suelo hace que este
tema deba ser abordado, debatido y definido en una plataforma de trabajo especfica que
involucre a todos las instituciones vinculadas a fin de elaborar un marco jurdico adecuado. En
efecto, en esta materia, coexisten diversas instituciones y en distinta escala territorial. Por un
lado, las municipalidades tienen competencias para aprobar sus planes de ordenamiento
territorial incluyendo la zonificacin del territorio y la delimitacin de las reas urbana y rural.
Por otra parte, existen otras entidades como la SENAVITAT y el INDERT que tambin tienen
competencias para definir regmenes de urbanizacin y zonificacin (SENAVITAT en sus
programas y proyectos de vivienda y el INDERT en las colonizaciones rurales). Se suma a
ello, las competencias de la Secretara del Ambiente (SEAM) para elaborar los planes de
ordenamiento ambiental del territorio6.
Surge tambin como un requerimiento, el apoyo tcnico a las municipalidades en sus funciones
de planificacin, en particular, en la elaboracin del Plan de Desarrollo Sustentable y en el Plan
de Ordenamiento Urbano y Territorial. Este acto jurdico debe ser generado a travs del
procedimiento administrativo pertinente conforme al orden jurdico vigente. Si este
ordenamiento no indicare un procedimiento especfico, la autoridad administrativa tiene la
potestad discrecional para determinar el trmite que sea ms oportuno y conveniente para
cumplir con la finalidad pretendida.
6 Para un anlisis ms detallado puede consultarse el documento Anlisis del marco jurdico sobre planificacin y ordenamiento
territorial elaborado para GTZ y UNFPA. Diciembre de 2010
En concreto, las necesidades identificadas de reordenamiento son las siguientes:
a) Definir el carcter del acto de aprobacin del plan y el rgano competente para hacerlo.
Debe determinarse si el acto debe ser emitido por ley, por un decreto, por una
resolucin ministerial o por otro acto normativo.
7.2.1 Identificacin del acto jurdico requerido para la aprobacin del Plan y del
rgano competente. Decreto del Poder Ejecutivo que apruebe el Plan.
Por tanto, la aprobacin del Plan es atribucin del Presidente de la Repblica en su carcter de
titular del Poder Ejecutivo.
La forma jurdica para la aprobacin del Plan es la de un Decreto. En este caso, ser la
de un decreto de carcter reglamentario dado su alcance general.
Conforme a la Constitucin, el decreto requiere para su validez el refrendo del ministro del
ramo (Art. 238 inciso 5). Los ministros del ramo son aquellos que tienen competencias
relacionadas con las actividades propuestas por el Plan. Por tanto, en principio, el plan debera
ser refrendado por los Ministros de Hacienda, Obras Pblicas y Comunicaciones, Interior, y
Agricultura y Ganadera. Los titulares de las secretaras no pueden refrendar el decreto pues
los rganos que dirigen no constituyen ministerios.
a) Relacin del Plan Marco Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial con el Sistema
Nacional de Planificacin. Puede aclararse que el Plan Marco Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial es un componente del Plan Nacional de Desarrollo y se integra al
Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN). La referencia jurdica al Plan Nacional de
Desarrollo es relevante atendiendo lo dispuesto en el artculo 177 de la Constitucin el cual
establece que los planes nacionales de desarrollo son de cumplimiento obligatorio para el
sector pblico e indicativos para el sector privado.
e) Con respecto a las municipalidades. Tal como se ha sealado, las municipalidades tienen
atribuciones para elaborar y aprobar sus planes de desarrollo sustentables y sus planes de
ordenamiento urbano y territorial. No obstante, estos planes deben ser armonizados con los
planes nacionales de desarrollo a tenor de lo dispuesto en el Art. 177 de la Constitucin
que establece el carcter obligatorio de los planes nacionales para todo el sector pblico.
Dada la existencia de municipalidades con menor grado de desarrollo institucional, se
recomienda establecer una unidad de apoyo a las municipalidades que oriente y las
capacite en la elaboracin de sus Planes de Desarrollo Sustentables y sus Planes de
Ordenamiento Urbano y Territorial. Esta unidad podra ser coordinada por la STP e
integrada con participacin del Ministerio de Hacienda, el Ministerio del Interior, la
Secretara nacional de la Vivienda y el Hbitat (SENAVITAT) y la SEAM.
Tal como se ha sealado, el decreto debe ser tramitado por los rganos competentes para el
efecto y conforme al procedimiento pertinente establecido en el ordenamiento jurdico. Si este
ordenamiento no indicare un procedimiento especfico, la autoridad administrativa tiene la
potestad discrecional para determinar el trmite que sea ms oportuno y conveniente para
cumplir con la finalidad pretendida.
En este caso, no se observa que exista un procedimiento especfico determinado en las leyes.
La tramitacin debera incluir la presentacin del Plan a las dos instancias principales de
articulacin y coordinacin en el mbito nacional que son el Gabinete Social y el Equipo
Econmico.
Por ltimo, es pertinente presentarlo al Consejo de Ministros como instancia previa a la
consideracin del Presidente de la Repblica.
7.3 Propuesta de trabajo para la creacin de la Ley Nacional del uso de suelo
En este documento no se propone un documento de Ley, sino un mecanismo para que los
mltiples actores involucrados puedan construir juntos la misma. Para ello se propone impulsar
una plataforma de trabajo especfica de reflexin y anlisis, que involucre a todos las
instituciones vinculadas a fin de elaborar un marco jurdico de carcter nacional con los
siguientes objetivos:
a) definir algunas directrices y procedimientos para asegurar la armonizacin de los
instrumentos de regulacin del uso del suelo.
b) establecer una autoridad de aplicacin para coordinar los criterios, requerir informes,
emitir dictmenes y formular observaciones tendientes a lograr el cumplimiento de las
normas tcnicas;
c) disponer la obligacin de las instituciones involucradas de obtener un informe tcnico de
la autoridad de aplicacin y de abrir un periodo de informacin pblica para permitir la
presentacin de observaciones, antes de la aprobacin del rgimen de uso de suelo.
La atribucin para dictar este tipo de normas corresponde al Poder Legislativo a travs de una
Ley, considerando que puede afectar el rgimen de competencias establecido en otras leyes y
limitar la actividad de los particulares.
El liderazgo de esta plataforma de trabajo para la elaboracin de la Ley deber ser definido al
ms alto nivel poltico institucional. No obstante hay que tener en cuenta que la problemtica
del uso del suelo y las normativas que lo regulan tiene su expresin espacial en el nivel local
(Municipios) y/o en las reas de regulacin del uso del suelo rural (INDERT, SEAM, etc.), por lo
cual es necesario velar por el equilibrio de intereses y competencias. En este sentido ya existe
un anteproyecto de ley de ordenamiento ambiental del territorio en estudio que aborda esta
problemtica y que asigna competencias a la SEAM en la materia7.
No obstante, se recomienda que tanto la STP como las otras instituciones involucradas
(INDERT, SENAVITAT, Ministerio de Agricultura y Ganadera, Ministerio de Industria y
Comercio) participen del proceso de su elaboracin y discusin. En este proceso, tambin
debera promoverse la participacin de las organizaciones municipales y departamentales tales
como el Consejo de Gobernadores, a la Asociacin de Juntas Departamentales del Paraguay
(AJUDEPA), a la Organizacin Paraguaya para la Cooperacin Intermunicipal (OPACI) y a la
Asociacin de Juntas Municipales del Paraguay (AJUMPA) y establecer un plazo para recibir
observaciones.
El trabajo de reflexin y anlisis para la definicin de la ley debera basarse en las siguientes
recomendaciones8:
9 Para la delimitacin puede utilizarse como referencia el artculo 7 de la Ley 388/97 de Ordenamiento Territorial de Colombia.
10 tal como lo establece el artculo 25 de la Ley N 18308 de Ordenamiento Territorial del Uruguay.
11 Este mecanismo est contemplado en la Ley N 18308 de Ordenamiento Territorial del Uruguay, la cual dispone en su
artculo 25 que Los instrumentos se sometern a la consideracin del rgano competente para adoptar su aprobacin previa, a
efectos de abrir el periodo de audiencia pblica y de solicitud de informes. La audiencia pblica ser obligatoria para los Planes
Locales y para todos los instrumentos especiales, siendo su realizacin facultativa para los restantes instrumentos.
8. BREVES CONCLUSIONES Y REFLEXIONES SOBRE PASOS A SEGUIR
Teniendo en cuenta estas consideraciones, queda claro que todas las acciones planteadas en
el Plan no sern llevadas a cabo por la STP, sino que son acciones que se ejecutan en forma
descentralizada, por parte de diferentes organismos pblicos de diferentes niveles de
organizacin territorial. El rol de la STP en este proceso es mantener una visualizacin
permanente del proceso, realizar la sistematizacin de la informacin, monitorear el proceso y
coordinar las acciones que sea necesario para mantener la coherencia global del Plan.
No obstante, dada la situacin territorial del Paraguay, este Plan no es una opcin ms de
poltica pblica o una aventura planificadora, sino un deber poltico pues el pas se enfrenta a
grandes desafos a nivel nacional e internacional que no es posible ya soslayar. El Plan Marco
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial es una oportunidad histrica de lanzar al pas
hacia el futuro, con una nueva matriz territorial, que permita alcanzar los sueos de una mejora
de la calidad de vida en todos los rincones del pas, una mayor competitividad de su economa
y una mayor sostenibilidad de sus recursos naturales.
9. BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS
El carcter indicativo de los Planes de Desarrollo Nacional para el sector privado no permite
el establecimiento de determinaciones territoriales y de regulaciones que sobrepasen los
dominios pblicos. Para trascender al sector privado y a los territorios privados, las
disposiciones del Plan de Desarrollo Nacional necesitan derivar en normativas formales
establecidas por las entidades pblicas a cargo.
El Plan Nacional de Desarrollo podr considerar como referencias los planes y programas
sectoriales indicados por la Constitucin Nacional, entre los que se identifican los siguientes:
Planes sectoriales
- Planes destinados al fomento de la calidad de vida, mediante el reconocimiento de
factores condicionantes como la extrema pobreza y los impedimentos de la
discapacidad o de la edad (CN, Art. 6).
- Planes especiales de salud reproductiva y salud materno-infantil para la poblacin de
escasos recursos (CN, Art. 61).
- Planes de vivienda de inters social (CN, Art. 100).
- Planes de reforma agraria (mencin en el Art. 115 de la CN).
reas de programacin
- Sistema Nacional de Salud (CN, Art. 69).
- Programas de bienestar social mediante estrategias basadas en la educacin sanitaria
y en la participacin comunitaria (CN, Art. 70).
- Programas de educacin preventiva y de rehabilitacin de los adictos (CN, Art. 71).
- Programas de complemento nutricional y suministro de tiles escolares para los
alumnos de escasos recursos (CN, Art. 75).
- Programacin de asentamientos campesinos (CN, Art. 115).
- Programas globales de coordinacin y de orientacin de actividad econmica nacional
(CN, Art. 176).
Con mayor detalle, el Art. 6 del Decreto 4.070 indica las funciones de la STP:
Las funciones y atribuciones de la Secretara Tcnica de Planificacin son:
a) formular las polticas necesarias para que la Secretara cumpla con las funciones
asignadas constitucional y legalmente;
b) elaborar los lineamientos para el desarrollo econmico, social y cultural del pas
en coordinacin con los Ministerios del Poder Ejecutivo y otras entidades del
sector pblico;
c) establecer normas, mecanismos y procedimientos de planificacin del desarrollo
y polticas pblicas;
d) analizar, coordinar y verificar la consistencia y sostenibilidad de las polticas
econmicas, sociales y medioambientales;
e) organizar y administrar la informacin para el desarrollo en coordinacin con las dems
polticas econmicas y medioambientales;
f) proponer y evaluar la poltica de cooperacin tcnica internacional;
g) conducir, en forma separada o conjuntamente con otros Ministerios, las negociaciones
internacionales para la obtencin de recursos financieros externos para la obtencin de
recursos financieros externos para la inversin pblica y la cooperacin tcnica
internacional;
h) ejecutar los convenios de cooperacin internacional;
i) velar por la viabilidad de la inversin pblica, financiamiento externo y cooperacin
tcnica internacional;
j) proponer las inversiones pblicas y privadas para el desarrollo del pas;
k) asistir y aconsejar al Consejo de Ministros y al Equipo Econmico Nacional;
l) participar, directamente o a travs de un funcionario o funcionarios designados para tal
efecto, con el Ministerio de Hacienda en la elaboracin y estudio del proyecto del
Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Nacin, para su posterior remisin al
Congreso de la Nacin;
m) administrar los recursos humanos, financieros y no financieros de la institucin;
n) especializar los recursos humanos que requiera la estructura de un Estado promotor del
desarrollo sustentable;
o) elaborar o evaluar los proyectos de ley o decretos que sean sometidos a su
consideracin por la Presidencia de la Repblica.
10.4 Gobernaciones
Las funciones y atribuciones de las Gobernaciones estn establecidas por el Art. 163 de la
Constitucin Nacional, que dice:
Es de competencia del gobierno departamental:
1. coordinar sus actividades con las de las distintas municipalidades del departamento;
organizar los servicios departamentales comunes, tales como obras pblicas, provisin
de energa, de agua potable y los dems que afecten conjuntamente a ms de un
Municipio, as como promover las asociaciones de cooperacin entre ellos;
2. preparar el plan de desarrollo departamental, que deber coordinarse con el Plan
Nacional de Desarrollo, y elaborar la formulacin presupuestaria anual, a considerarse
en el Presupuesto General de la Nacin;
3. coordinar la accin departamental con las actividades del gobierno central, en especial
lo relacionado con las oficinas de carcter nacional del departamento, primordialmente
en el mbito de la salud y en el de la educacin;
4. disponer la integracin de los Consejos de Desarrollo Departamental, y
5. las dems competencias que fijen esta Constitucin y la ley.
Las Gobernaciones, por ende, cuentan con atribuciones en aquellos tems cuyo alcance
sobrepasa el territorio de un municipio en particular. Todos los municipios del pas, con
excepcin de Asuncin, se encuentran incluidos en el territorio de una gobernacin
determinada.
En consecuencia, las Gobernaciones cuentan con una Posicin Intermedia entre el Gobierno
Nacional y los Municipios. Segn el Art. 16 inc. a) de la Ley 426, las Gobernaciones necesitan
consensuar sus polticas con el Gobierno Nacional y su Plan de Desarrollo Nacional,
mientras que los incisos b) y h) del mismo Artculo establecen la exigencia de coordinacin
con los Municipios del Departamento. Adems, han de considerarse las proyecciones
relevantes de los Departamentos vecinos, segn el inciso i).
La Secretara Tcnica de Planificacin cumple una funcin de articulador y supervisor de los
intereses de los tres niveles (Nacional, Departamental y Municipal) a ser reconocidos para los
planes departamentales.
Por ende, las Gobernaciones son la Entidad adecuada para trascender, por una parte, los
requisitos de los Planes de Desarrollo Nacional a un nivel regional, y por otra parte, reconocer
la autonoma municipal en las cuestiones de su propia relevancia.
El principio contracorriente
Sin que ello fuera indicado especficamente, la doble orientacin hacia arriba y hacia abajo,
a las cuales son sujetas las planificaciones departamentales implica un principio de gestin
conocido como principio contracorriente.
Segn el Art. 17 inc. r) de la Ley 426, es deber y atribucin del Gobernador: preparar el plan
de desarrollo departamental que deber coordinarse con el plan nacional de desarrollo.
Como la Ley 426 no determina contenidos ni estructuras especficas del Plan de Desarrollo
Departamental, sus delineamientos generales estarn dados por el Art. 16 inc. a), que atribuye
a las gobernaciones departamentales los mbitos del desarrollo poltico, econmico, social,
turstico y cultural del Departamento.
A diferencia con los Municipios, los planes Departamentales no cuentan con las atribuciones
formales de regular el uso del suelo. Ms bien, su funcin consiste en canalizar
adecuadamente las inversiones pblicas, a fin de alcanzar los objetivos de desarrollo. Este
propsito, se detalla en el Artculo 45 de la Ley 426, que establece:
Son planes de inversin los relacionados con:
a. El desarrollo agropecuario, que comprender especialmente la construccin de caminos
rurales, obras de riego, aprovechamiento del agua, saneamiento del suelo y
reforestacin;
b. El desarrollo educativo, cultural, cientfico y tecnolgico y en especial la construccin y
dotacin de centros educacionales, deportivos, culturales, de formacin profesional,
tecnolgicos y de investigacin cientfica;
c. La salud, la asistencia social y la nutricional, que comprendern los programas de
atencin a la familia, al nio y al adolescente en situacin irregular, construcciones y
equipamientos de edificios mdico-asistenciales, escuelas rurales, viviendas de inters
social y planes globales de salud pblica preferentemente para combatir males
endmicos;
d. La promocin, construccin y financiamiento de obras y servicios destinados al
desarrollo industrial de la pequea y mediana empresa, el turismo y la capacitacin
profesional del personal necesario para tales fines;
e. La construccin y mantenimiento de obras y vas de comunicacin;
f. La conservacin, preservacin y recuperacin del ambiente y de los recursos naturales;
y,
g. La cooperacin con los organismos encargados del mantenimiento, reconstruccin y
recuperacin de los edificios e instalaciones pblicas y privadas de valor histrico o
cultural.
A ello se suma la asistencia tcnica, financiera y de recursos humanos que las gobernaciones
pueden aportar al proceso de planificacin municipal, acorde al Art. 17 de la Ley 3.966 (Carta
Orgnica Municipal).
10.5 Municipios
Las competencias municipales estn determinadas por La Ley 3.966/10 Carta Orgnica
Municipal del 8 de febrero de 2010, que derog a la anterior Ley 1.294/87 y sus disposiciones
subsecuentes.
Segn el Art. 12 inc. 1 de la Ley 3.966/10, los Municipios, segn sus posibilidades
presupuestarias, en el mbito de la planificacin, el urbanismo y el ordenamiento
territorial, tienen las funciones de:
a. La planificacin del municipio, a travs del Plan de Desarrollo Sustentable del
Municipio y del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial
b. la delimitacin de las reas urbanas y rurales del municipio;
c. la reglamentacin y fiscalizacin del rgimen de uso y ocupacin del suelo;
d. la reglamentacin y fiscalizacin del rgimen de loteamiento inmobiliario;
e. la reglamentacin y fiscalizacin del rgimen de construcciones pblicas y privadas,
incluyendo aspectos sobre la alteracin y demolicin de las construcciones, las
estructuras e instalaciones mecnicas, elctricas y electromecnicas, acsticas,
trmicas o inflamables;
f. la reglamentacin y fiscalizacin de la publicidad instalada en la va pblica o
perceptible desde la va pblica;
g. la reglamentacin y fiscalizacin de normas contra incendios y derrumbes;
h. la nomenclatura de calles y avenidas y otros sitios pblicos, as como la numeracin de
edificaciones;
i. el establecimiento, mantenimiento y actualizacin de un sistema de informacin
catastral municipal.
Las excepciones son los servicios que quedan a cargo del Gobierno Central, mientras no sean
transferidos los recursos, de conformidad a los convenios de delegacin de competencias,
previstos en los Artculos 16, 17 y 18 de la Ley 3.966.
Adems de ello, los Municipios pueden abarcar funciones de otros organismos pblicos, segn
el Art. 16 de la Ley 3.966:
Adems de las funciones propias establecidas en la ley, las municipalidades podrn
ejercer competencias nacionales o departamentales delegadas de otros organismos y
entidades pblicas en materias que afecten a sus intereses propios.
El ejercicio de competencias nacionales o departamentales delegadas requerir de un
convenio previo entre la administracin delegante y la municipalidad.
En el convenio deber constar el alcance, contenido, condiciones y duracin de ste,
as como el control que se reserve la administracin delegante, los casos de resolucin
del convenio, y los recursos que transfiera la administracin delegante a la
municipalidad.
Para que la delegacin sea efectiva, se requiere que el convenio est aprobado por las
respectivas Juntas Municipales.
Las competencias delegadas se ejercen de acuerdo con la legislacin vigente para la
administracin delegante.
Bajo las atribuciones explcitas del Art. 12, y las atribuciones adicionales del Art. 16, los
Municipios cuentan con una amplia base legal para todo tipo de medidas territoriales dentro de
sus lmites.
Estn previstas expresamente las transferencias de los recursos necesarios para que el
municipio ejecute las funciones asignadas, por lo cual el municipio NO est obligado a
sobrellevar parte ninguna de los costos resultantes de las medidas acordadas desde su
presupuesto propio.
Segn el Art. 17 de la Ley 3.966, las relaciones recprocas entre el Gobierno Nacional, los
gobiernos departamentales y las municipalidades, debern:
a) respetar el ejercicio legtimo de las atribuciones de cada administracin;
b) considerar, en la actuacin de las atribuciones propias, la totalidad de los intereses
pblicos implicados y, en concreto, aqullos cuya gestin est encomendada a otras
administraciones;
c) facilitar informacin sobre sus respectivas gestiones que sea relevante para las otras
administraciones; y,
d) prestar asistencia a las otras administraciones, en especial a las
municipalidades de menores recursos, basada en la cooperacin tcnica,
financiera y de recursos humanos.
Segn el Artculo 225 de la Ley 3.966, el Plan de Desarrollo Sustentable tendr por finalidad
el..:
desarrollo urbano y rural armnico con sus recursos naturales, con miras al bienestar
colectivo, figurando como instrumento tcnico y de gestin municipal en el que se define
los objetivos, lneas estratgicas, programas y proyectos en los mbitos social,
econmico, ambiental, institucional y de infraestructura orientados a lograr la equidad
social, el crecimiento econmico y la sustentabilidad ecolgica en el municipio.
El Plan de Desarrollo Sustentable tendr como contenido bsico un plan social, un plan
econmico y un plan ambiental del municipio.
Los planes operativos y de inversin de la Municipalidad debern responder al Plan de
Desarrollo Sustentable.
Cabe destacar que este Plan no es de carcter expresamente cartogrfico. Adems el Art. 225
establece que los organismos de la Administracin Central, las entidades descentralizadas y
las gobernaciones coordinarn con las municipalidades sus planes y estrategias, a fin de
armonizarlas con el Plan de Desarrollo Sustentable del municipio.
Esto determina al Plan de Desarrollo Sustentable de los Municipios como punto de partida para
los planes y las estrategias de las dems dependencias. Con ello, se asigna a los municipios
un rol sumamente relevante, prevaleciendo las medidas locales ante las disposiciones
impuestas por parte de administraciones superiores.
El Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial (POUT) est reglamentado por el Art. 226 de la
Ley 3.966. Segn esta Ley, el Plan tendr la finalidad de:
orientar el uso y ocupacin del territorio en el rea urbana y rural del municipio para
conciliarlos con su soporte natural.
El Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial es un instrumento tcnico y de gestin
municipal donde se definen los objetivos y estrategias territoriales en concordancia con el
Plan de Desarrollo Sustentable y contiene como mnimo los siguientes aspectos:
a. la delimitacin de las reas urbana y rural;
b. la zonificacin del territorio: establecimiento de zonas con asignaciones y limitaciones
de usos especficos en funcin a criterios de compatibilizacin de actividades,
optimizacin de sus interacciones funcionales y de concordancia con la aptitud y
significancia ecolgica del rgimen natural;
c. el rgimen de fraccionamiento y de loteamiento inmobiliario para cada zona;
d. el rgimen de construcciones;
e. el sistema vial; y,
f. el sistema de infraestructura y servicios bsicos.
Este Plan, que s cuenta con implicaciones cartogrficas, necesita adecuarse al Plan de
Desarrollo Sustentable (y no viceversa). Cabe destacar que los seis tems especificados son
necesarios para contar con un plan consistente, pero no son concluyentes, por lo cual el POUT
puede abarcar cualquier consideracin adicional derivada del Plan de Desarrollo Sustentable.
En particular, el inc. b) permite la determinacin tanto de usos como de restricciones para los
distintos territorios municipales, constituyendo al POUT como una verstil herramienta de
planificacin.
Evaluacin
La Constitucin Nacional (Art. 128) establece, como principio general que: En ningn caso el
inters de los particulares primar sobre el inters general. Todos los habitantes deben
colaborar en bien del pas, prestando los servicios y desempeando las funciones definidas
como carga pblica, que determinen esta Constitucin y la ley.
Sin que se indiquen los mecanismos de respuesta a estos reclamos, los mbitos especificados
(ambiente, hbitat, salud pblica, cultura, etc.) cuentan con una estrecha afinidad hacia la
planificacin territorial. Con ello, la sociedad civil, sea individuo o grupo, tiene el derecho de
reclamar el inicio de un proceso de planificacin, si la solucin de lo reclamado requerir de
este tipo de medida. Asimismo, la sociedad tiene el derecho de realizar reclamos durante un
proceso de planificacin, en casos que medidas previstas impliquen efectos negativos hacia la
calidad de vida y el patrimonio colectivo de las partes afectadas.
Cabe destacar que los mbitos indicados por el Artculo 38 no son concluyentes, abriendo
amplios espacios que podrn justificar una participacin pblica en la mayora de las
decisiones territoriales.
Si bien los reclamos realizados no son necesariamente vinculantes, el propsito del Artculo 38
refleja la importancia de una consideracin de los mismos, en el contexto de los dems
intereses presentados.
Sin que exista una obligacin formal de informar sobre medidas de planificacin previstas
anteriormente a las sesiones pblicas de los organismos de aprobacin, una gestin
transparente y participativa podr contribuir en absorber los reclamos en etapas preliminares,
facilitando as su adecuada consideracin.
Segn el Art. 42 de la Constitucin Nacional, toda persona puede asociarse con propsitos
lcitos (incluyendo la articulacin durante los procesos de planificacin), sin que nadie puede
ser obligado a pertenecer a tal asociacin: Toda persona es libre de asociarse o agremiarse
con fines lcitos, as como nadie est obligado a pertenecer a determinada asociacin. La forma
de colegiacin profesional ser reglamentada por ley. Estn prohibidas las asociaciones
secretas y las de carcter paramilitar.
Segn Art. 6 del Decreto 4.070, que indica las funciones de la STP, esta entidad cuenta con las
atribuciones primordiales en cuanto al relacionamiento con los organismos internacionales:
g) conducir, en forma separada o conjuntamente con otros Ministerios, las negociaciones
internacionales para la obtencin de recursos financieros externos para la obtencin de
recursos financieros externos para la inversin pblica y la cooperacin tcnica
internacional;
h) ejecutar los convenios de cooperacin internacional;
i) velar por la viabilidad de la inversin pblica, financiamiento externo y cooperacin
tcnica internacional;
Por otra parte, ningn organismo pblico est obligado al consentimiento de la STP para
gestionar cooperaciones tcnicas que no incidan en el presupuesto pblico, ni impliquen
convenios internacionales (por ejemplo, becas, intercambio de expertos, voluntariados o
intercambio de informacin).
Al no existir en el Paraguay una Ley o norma que centralice todo tipo de proyectos de
planificacin, podr considerarse a la planificacin presupuestaria como herramienta
primordial de gestin y de control, tanto de los procesos de planificacin, como tambin de sus
medidas de aplicacin.
La procedencia de los fondos ser clave para adoptar los mecanismos formales de gestin y de
monitoreo, a modo de transparentar el proyecto, y de garantizar la participacin de los actores,
en concordancia con sus aportes presupuestarios correspondientes.
Es all donde surge la importancia de respaldar a los proyectos previstos con la importancia
que ellos tendran con relacin al cumplimiento de los objetivos institucionales y
gubernamentales. En particular, los programas de gobierno y/o los planes nacionales de
desarrollo podran constituir una fuente clave para la evaluacin de proyectos contemplados.
Asimismo, podrn considerarse a los planes sectoriales o regionales como respaldo formal en
la planificacin presupuestaria, particularmente cuando cuentan con el respaldo formal de los
distintos organismos pblicos involucrados.
Una vez establecido el as llamado Anteproyecto de Presupuesto, el Congreso Nacional
necesita definir los ajustes, para luego aprobarlo con fuerza de Ley, acorde al Artculo 216 de la
Constitucin Nacional.
Artculo 216 - El proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nacin ser presentado
anualmente por el Poder Ejecutivo, a ms tardar el primero de septiembre, y su consideracin
por el Congreso tendr prioridad absoluta. Se integrar una comisin bicameral la cual, recibido
el proyecto, lo estudiar y presentar dictamen a sus respectivas Cmaras en un plazo no
mayor de sesenta das corridos. Recibidos los dictmenes, la Cmara de Diputados se abocar
al estudio del proyecto en sesiones plenarias, y deber despacharlo en un plazo no mayor de
quince das corridos. La Cmara de Senadores dispondr de igual plazo para el estudio del
proyecto, con las modificaciones introducidas por la Cmara de Diputados, y si las aprobase, el
mismo quedar sancionado. En caso contrario, el proyecto volver con las objeciones a la otra
Cmara, la cual se expedir dentro del plazo de diez das corridos, exclusivamente sobre los
puntos discrepantes del Senado, procedindose en la forma prevista en el Art. 208, inciso 1., 2.
y 3., siempre dentro del plazo de diez das corridos.
Todos los plazos establecidos en este Artculo son perentorios, y la falta de despacho de
cualquiera de los proyectos se entender como aprobacin. Las Cmaras podrn rechazar
totalmente el proyecto presentado a su estudio por el Poder Ejecutivo, solo por mayora
absoluta de dos tercios en cada una de ellas.
En casos de no obtenerse una aprobacin del presupuesto para el nuevo ao fiscal, el Artculo
217 determina la aplicacin del presupuesto anterior:
Los organismos estatales que elaboran sus presupuestos estn estrechamente vinculados a
las atribuciones formales del organismo correspondiente, siendo escaso el espacio para la
atribucin de encargos externos. Adems, la asignacin de recursos a los Departamentos debe
alinearse a los planes de desarrollo correspondientes, y a los programas generales de gobierno
central, segn lo establecido por el Artculo 7 de la Ley 1.535/99:
Los presupuestos se elaborarn observando las siguientes normas fundamentales:
a) en ningn caso los organismos y entidades del Estado incluirn en sus
presupuestos recursos para desarrollar planes o programa que no guarden
relacin directa con sus fines y objetivos establecidos por la Constitucin,
la ley o sus cartas orgnicas;
b) la descentralizacin de los recursos financieros del Estado hacia los gobiernos
departamentales se implementar conforme a los planes de desarrollo por
reas geogrficas y a programas de carcter general del Gobierno Central;
c) en la Ley del Presupuesto General de la Nacin no se incluir ninguna
disposicin que tenga vigencia fuera del ejercicio fisca ni disposiciones o
clusulas que modifiquen o deroguen a otras leyes de carcter permanente.
Una vez que el presupuesto haya sido desembolsado, los organismos pblicos son
responsables por su correcta ejecucin, incluyendo al control cuantitativo y cualitativo de las
medidas y los proyectos financiados (Art. 51 de la Ley 1.535/99):
Los titulares de los organismos y entidades del Estado que hayan obtenido
recursos del Crdito Pblico, sern responsables de las funciones de evaluacin,
seguimiento y control cualitativo y cuantitativo de los programas de ejecucin, a
travs de las respectivas Unidades de Administracin y Finanzas y de las
Unidades Ejecutoras de Proyectos.
Con estas disposiciones, no se presenta la posibilidad de derivar los controles finales hacia
entidades externas. An en casos de planificacin integrativa entre varios organismos pblicos
sectoriales y/o territoriales, cada organismo mantendr la responsabilidad por la presentacin
adecuada de su presupuesto parcial, por el desembolso adecuado de los recursos, y para los
controles finales. La Ley no contempla la posibilidad de reasignar estas atribuciones hacia
algn tipo de organismo de planificacin y/o ejecucin conjunta.
A diferencia de los dems organismos estatales, los municipios cuentan con una mayor
autonoma presupuestaria, al recibir montos globales para el cumplimiento de sus funciones.
Asimismo, los municipios tienen la capacidad de generar recursos propios, los cuales son
gastados o invertidos en funcin a las demandas locales.
Observaciones:
Los planes referenciales no tienen un impacto formal directo, pero necesitan ser considerados
para la elaboracin de otros planes y proyectos.
Los planes textuales pueden o no tener una componente cartogrfica, aunque la parte
cartogrfica ms bien tiende a interpretar y complementar la parte escrita, en vez de
contemplar informaciones y determinaciones propias (ejemplo: ilustracin cartogrfica de
indicadores por unidad territorial)
Cuadro 13: Representacin esquemtica de las atribuciones institucionales
Estado en Ministerios y STP Gobernaciones Municipios Organismos de
general Secretaras Cooperacin; ONGs;
Sociedad Civil
Base legal Constitucin Constitucin Ley 841/62; Decreto 4.070/02 Ley 426/94 Ley 3.966/10 Constitucin Nacional
Nacional Nacional, Leyes
especficas
Funciones -Derechos Sectoriales y Planificacin; seguimiento y Desarrollo -Planificacin, -Exigencia generalizada de
constitucionales especficas evaluacin de la gestin pblica Departamental ordenamiento y respetar las leyes y de
-Desarrollo reglamentacin del uso del colaborar en bien del pas
Nacional suelo
-Desarrollo social, urbano,
vial, educativo, ambiental,
cultural, productivo, de
salud, y de infraestructura.
Planes Plan Nacional de Planes sectoriales (Normas, mecanismos y -Plan de desarrollo -Plan de Desarrollo
Desarrollo procedimientos de planificacin) departamental Sustentable
-Planes de inversin -Plan de Ordenamiento
-Planes sectoriales Urbano y Territorial
(poltico, econmico, -Planes sectoriales
social, turstico y -Ejecucin presupuestaria
cultural)
Fuentes de -Plan de - Plan Nacional de -Plan Nacional de -Plan Nacional de -Plan Nacional de Desarrollo
orientacin de Desarrollo Desarrollo Desarrollo Desarrollo (indicativo)
planes Sustentable -Plan de Desarrollo -Plan de Desarrollo -Asistencia STP (indicativo) -Plan de Ordenamiento Urbano
Municipal Sustentable Municipal Sustentable Municipal -Asistencia Gobernaciones y Territorial
(indicativo)
Caracterstica de Sin especificar Textual-Numrico Textual-cartogrfico -Textual -Textual (PDS)
Planes (cartogrfico en casos -Numrico (Plan de -Textual-cartogr. (POUT)
como MOPC o Inversin)
SEAM)
Impacto -Referencial -Ejecucin -Asistencia tcnica, financiera y -Ejecucin -Referencial (PDS)
(sector pblico) presupuestaria personal presupuestaria -Normativo general (POUT)
-Indicativo (sector -Propositivo -Asistencia tcnica a
privado) -Planificacin presupuestaria Municipios
Cooperacin -Ministerio del P. Ejecutivo Con Municipios, Gobernaciones, segn
-Otras entidades del sector pblico segn solicitud solicitud municipal
-Gobernaciones municipal
-Organismos de Cooperacin
Internacional
11. ANEXO: ACTORES PARTICIPANTES DEL PROCESO DE DISEO DEL PLAN
MARCO NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
11.2 Participantes del proceso de diseo del Plan Marco Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial
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- Gerardo Maldonado, Ministerio de Defensa Nacional
- Marcelo A. Kublik, Secretara de Emergencia Nacional (SEN)
- Mara Celeste Bentez, Secretaria del Ambiente (SEAM)
- Ylsa Avalos Miarro, Secretaria del Ambiente (SEAM)
- Rosa Ugarte, Asesora Proyecto ORDAZUR. (SEAM)
- Luz Marina Coronel, Secretaria del Ambiente (SEAM)
- Gustavo Casco, Secretaria del Ambiente (SEAM)
- David Faria, Secretaria del Ambiente (SEAM)
- Ana Burr, Secretaria Nacional de Turismo (SENATUR)
- Roco Robledo, Parque Tecnolgico Itaip
- Marcelo Ruffinelli, Parque Tecnolgico Itaip
- Osvaldo Nez, Planificacin Gobernacin de Itapa
- Rosa Daz de Ayala, Tcnico de Poblacin
- Paulino Guerrero Ibez, Tcnico de Poblacin
- Hugo Oddone, Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin (ADEPO)
- Chuang Ana, Red de Inversiones y Exportaciones (REDIEX)
- Ponillaux Mirian, Red de Inversiones y Exportaciones (REDIEX)
- Fabricio Vsquez, Especialista en Geografa y Ordenamiento Territorial
- Aldo Natalicia, Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA)
- Lourdes Duarte, Corporacin REMA
- Kajifusa Hiroki, Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA)
- Miuriel Vecca, Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA)
- Miguel Hirai, Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA)
- Akihiro, Tsukamoto, Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA
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