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MARCO NORMATIVO:
(...)
1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los
derechos y garantas inherentes al debido procedimiento administrativo, que
comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a
obtener una decisin motivada y fundada en derecho. La institucin del debido
procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La
regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en cuanto sea
compatible con el rgimen administrativo.
En tal sentido, este trabajo tiene por objeto hacer referencia a cul es el mbito de
aplicacin de los derechos derivados del debido procedimiento administrativo en la
LPAG y su conexin con las distintas normas procedimentales contenidas en la
referida Ley y en leyes especiales.
Sin embargo, actualmente, el estado actual del Derecho Administrativo nos indica
que el centro de atencin actual, se encuentra en otros institutos. Debe recordarse que
como seal en su oportunidad Marienhoff, el Derecho Administrativo es un ius in fieri
o un derecho en formacin continua y constante. Por tal motivo, actualmente la
doctrina apunta su inters no tanto al acto administrativo como producto final del
procedimiento, sino, se presta atencin ahora al instrumento previo a la emisin del
acto, es decir, a la institucin denominada procedimiento administrativo.
Precisamente la doctrina actual sobre la materia (2) , nos informa que la atencin
actual del Derecho Administrativo, es precisamente, el procedimiento administrativo.
Pero ya no como un elemento formal de las decisiones administrativas, sino, por las
siguientes finalidades:
(...)
Por ello, cada norma, cada artculo, cada disposicin que contenga una herramienta
o instrumento de garanta a favor del particular en la LPAG, permite entrever su
fundamento en la lgica del debido procedimiento administrativo. Por ende, no
estamos entonces frente a formalidades para la formacin de la voluntad
administrativa, sino frente a verdaderas garantas sustantivas necesarias y esenciales
(nunca contingentes o innecesarias) para la formacin adecuada de la voluntad
administrativa, y su necesario sometimiento al ordenamiento jurdico y a los principios
generales que informan la actuacin administrativa.
Artculo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicarn ante la Administracin
Pblica nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con
excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarn a las
propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
(...)
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuera pertinente, dentro del plazo
que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la
ndole de la que deba producirse, debiendo la administracin requerir y producir los
informes y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad
jurdica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes
podrn presentar alegatos y descargos una vez concluido el periodo probatorio.
Precisamente, cabe indicar que la doctrina argentina (13) ha indicado, con razn,
que el procedimiento regular implica un requisito esencial de validez del acto
administrativo, que implica que con anterioridad al dictado y emisin del mismo se
cumpla con los procedimientos esenciales y sustanciales previstos en la base
normativa del acto administrativo. De otro lado, el debido procedimiento
administrativo es una manifestacin especial, y si se quiere, principal del requisito del
procedimiento regular, y que adquiere singular importancia por representar dentro del
procedimiento la aplicacin del derecho constitucional al debido proceso en la sede del
procedimiento administrativo.
Tal como seala Comadira (14) , es necesario distinguir los alcances de ambos
institutos, puesto que los alcances del derecho al procedimiento regular implican que
las peticiones de los ciudadanos sean enmarcadas dentro del procedimiento (y las
formas previstas por ley) para su atencin correspondiente. Es decir, el procedimiento
regular, como elemento del acto administrativo implica que las peticiones del
ciudadano deben ser canalizadas por el procedimiento correspondiente, caso contrario
estaremos dentro de lo que se ha venido a llamar va de hecho administrativa; es
decir, aquellas actuaciones materiales de la Administracin Pblica realizadas sin
procedimiento alguno, o con desviaciones o vicios esenciales en el procedimiento (en
aplicacin del principio por el cual toda operacin de eficacia externa de la
Administracin Pblica es decir aquella que incide en la esfera jurdica de los
ciudadanos debe estar legitimada y respaldada por las formas del procedimiento
administrativo).
Una vez analizadas las variables tericas que sustentan con solvencia la existencia
de un derecho al debido procedimiento administrativo, as como su necesaria
diferenciacin con figuras afines pero distintas, cabe resear cules son los alcances
del referido derecho en la LPAG. Al respecto, esta norma seala que, a ttulo
enunciativo, son derechos que integran el debido procedimiento de manera principal,
los siguientes:
Asimismo, cabe recordar que es preciso rechazar malas prcticas que vienen
sucedindose en diversas dependencias administrativas, por las cuales a personas
que vienen participando como interesados directos en los procedimientos
administrativos, se les obliga a seguir los procedimientos de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica, para acceder a copias de documentos y actuaciones
administrativas que obran en los expedientes seguidos por los propios interesados.
Esta prctica, aparte de constituir un atentado contra todo principio de simplificacin
administrativa, constituye un agravio al derecho al debido procedimiento administrativo,
puesto que los peticionantes que participan en el mbito del procedimiento
administrativo tienen acceso pleno al expediente y a copia de las actuaciones, en
virtud de la eficacia directa del artculo 160 de la LPAG. En tal sentido, no corresponde
usar una Ley prevista para aquellos que no ostentan inters ni derecho alguno (como
sucede en el caso de la Ley de Transparencia y Acceso; recordemos que es un
derecho que se ejerce sin expresin de causa ni inters), para el mbito del
procedimiento administrativo, donde se aplican las garantas del debido procedimiento
administrativo y las reglas del artculo 160 LPAG.
Este derecho implica que, aunque los particulares puedan ofrecer las pruebas
necesarias para la verificacin de sus derechos frente a la Administracin en el
procedimiento, se deben respetar los principios de aplicacin de la carga de la prueba
en el mbito de la LPAG. Consiguientemente, es exigible que la Administracin asuma
un deber probatorio en los procedimientos administrativos en aplicacin de las reglas
de la carga de la prueba que correspondan.
187.1 La resolucin que pone fin al procedimiento cumplir los requisitos del
acto administrativo sealados en el Captulo Primero del Ttulo Primero de la presente
Ley.
Este derecho implica que en cuanto sean conducentes a la resolucin del caso,
la autoridad administrativa debe considerar aquellos argumentos y consideraciones
propuestas por el administrado al interior del procedimiento, es decir, aquellas
alegaciones y defensas relevantes para la adopcin de la decisin administrativa
correspondiente y aplicable al caso concreto.
b) La autoridad administrativa tiene el deber de decidir expresamente las
peticiones que se le formulen (inclusive las simples denuncias)
Inclusive, tal como seala el TC, es preciso indicar que el debido procedimiento
administrativo es de naturaleza distinta al debido proceso judicial, puesto que en este
mbito existe una judicatura imparcial e independiente, mientras que en el mbito del
procedimiento siempre existir una autoridad administrativa que serjuez y parte en
el desarrollo de los procedimientos (24) . Adems, cabe sealar que la interposicin de
los recursos administrativos (as como el denominado agotamiento de la va
administrativa) muchas veces constituye antes que un derecho de los administrados,
una carga para los mismos, as como un privilegio de la Administracin, puesto que se
debe transitar y agotar la va administrativa para luego poder recurrir al despliegue
amplio de la tutela judicial efectiva a travs de los mecanismos de revisin judicial
especficos de los actos administrativos.
De otro lado, es preciso recordar que cuando la LPAG establece claramente que el
debido procedimiento se rige por los principios del Derecho Administrativo, establece
una suerte de reserva para el entendimiento de los contornos de la referida institucin.
Por tal motivo, el debido procedimiento administrativo debe ser interpretado en
funcin a los alcances y fundamentos del Derecho Administrativo, y no en base al
contenido de dicho derecho en el mbito procesal civil. En tal sentido, y en ltima
instancia, son los principios del Derecho Administrativo los que deben regir para una
correcta interpretacin de los alcances del derecho al debido procedimiento
administrativo, habida cuenta que estamos dentro de un procedimiento que sirve de
cauce formal a la funcin administrativa, y donde no hay solamente intereses privados
en juego, sino tambin la satisfaccin de los intereses pblicos por parte de la
Administracin.
5. Aplicacin universal del derecho al debido procedimiento administrativo
en el mbito de los procedimientos administrativos especiales
Cabe recordar que, la LPAG tiene una clara vocacin totalizante e integradora con
el resto de los procedimientos especiales, aun cuando estos puedan contener
disposiciones procedimentales distintas o radicalmente diferentes a los contenidos de
la LPAG.
Sin embargo, y pese a la importante lnea trazada por el Alto Tribunal, encontramos
que actualmente se vienen sucediendo sentencias en las que el TC viene reduciendo
el mbito de la proteccin del debido procedimiento administrativo, especficamente en
el campo de la ratificacin de magistrados y jueces.
NOTAS:
(1) Confrntese, por ejemplo, la amena descripcin del dilogo entre Agustn
Gordillo y Spyridon Flogatis (destacado administrativista europeo), que seala el
profesor argentino en su Prlogo a la Cuarta edicin del Tomo 3 de su Tratado de
Derecho Administrativo, precisamente que trata sobre el acto administrativo. Cuenta
Gordillo que almorzando con Flogatis luego de casi veinte aos sin verse, este le
pregunta: Y, cmo estn las cosas en Argentina? Siempre siguen centrando el
Derecho Administrativo en torno al acto administrativo? Asimismo, confrntese, el
numeral 1) de la Introduccin al referido tomo, que escribe el profesor Gordillo,
precisamente en contra de las seudo nociones fundantes del Derecho Administrativo.
(2) Cfr. solo a modo de ejemplo, dos recientes monografas: PONCE SOLE,
Juli. Deber de buena administracin y derecho al procedimiento administrativo
debido. Lex Nova. Valladolid, 2001. Pgs. 108 y sgtes.; CIERCO SEIRA, Csar. La
participacin de los interesados en el procedimiento administrativo. Publicaciones del
Real Colegio de Espaa. Bolonia, 2002. Pgs. 53 y sgtes.
(3) Tal como se puede deducir del enjundioso trabajo del profesor DANS
ORDEZ, Jorge. Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo
General. Originalmente publicado en la Revista Themis. N 39. Lima, 1999.
Posteriormente recogido en AAVV: Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General-Ley N 27444 . ARA Editores. Lima, 2001.
(5) Claro est que se hace referencia a la faceta formal o adjetiva del debido
proceso, puesto que, como se sabe, el denominado debido proceso sustancial
implica nada menos que la aplicacin de la garanta de razonabilidad o
proporcionalidad en la aplicacin de las leyes. Sobre el tema, ver: LINARES, Juan
Francisco. Razonabilidad de las leyes. 2 edicin. Astrea. Buenos Aires, 1989.
(15) Cfr. GORDILLO, Agustn. Op. cit. Pgs. IX-18 y IX-19; y, CANOSA,
Armando. Op. cit. Pgs. 58-62.
(18) Sobre el particular, y con actuales perspectivas sobre el tema, puede verse:
MORN URBINA, Juan Carlos. Los obstculos inconstitucionales al derecho a recurrir
en sede administrativa. A propsito de la lnea jurisprudencial del Tribunal
Constitucional. En: Actualidad Jurdica . Tomo 140. Julio, 2005. Gaceta Jurdica. Lima,
2005. Pgs. 157-162.
(21) Cfr. GORDILLO, Agustn. Op. cit. Pg. IX-19; y, CANOSA, Armando. El
debido proceso .... Op. cit. Pgs. 63-64.
(23) ABERASTURY (h), Pedro y CILURZO, Rosa. Op. cit. Pg. 38.
(28) La cita de las sentencias, en extenso, en: OCHOA, Csar. Loc. cit.
[1]
Abogado graduado summa cum laude por la Universidad de Lima. Profesor de Derecho Administrativo y
Derecho Administrativo Econmico en la Pontificia Universidad Catlica del Per.