INTRODUCCIN

En esta presente monografa se tratar sobre el silencio administrativo, este es producido en

los procesos iniciados a instancia del interesado tendr, con carcter general, sentido positivo,
salvo que una norma con rango de ley o de Derecho comunitario prevea lo contrario.

Como premisa principal hay que partir de la obligacin que tiene la Administracin de
resolver expresamente todos los procedimientos que tramite, y, adems, notificar en un plazo
determinado dicha resolucin.

El silencio administrativo es una tcnica establecida por la ley ante la falta de resolucin en
plazo de los procedimientos administrativos, mediante la cual se pueden entender estimadas
(silencio positivo) o desestimadas (silencio negativo) las peticiones dirigidas a la
Administracin. Veamos, pues, el rgimen de la obligacin de resolver y notificar, y la
consecuencia que se anuda ante su incumplimiento.

Entonces despus de la breve introduccin sobre el citado tema, en la monografa se estudiar

todo de una forma ms amplia.
 CAPITULO I: ORIGEN Y REGULACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
EN EL PER.

1.1.- ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Ante el silencio administrativo, la ley puede atribuir un contenido estimatorio o un
contenido desestimatorio a la no-declaracin de la Administracin. En el primer caso, cuando
la declaracin se presume estimatoria, nos encontramos ante lo que se denomina silencio
administrativo positivo; en el segundo caso hay silencio administrativo negativo.

El primero en ser regulado fue el silencio administrativo negativo, que fue consagrado
por primera vez en Francia mediante el Decreto imperial del 02 de noviembre de 1864 y
posteriormente con la ley del 17 de julio de 1900. Segn estas disposiciones, trascurrido
cierto plazo sin que la administracin se pronunciara expresamente, la ley presuma que la
pretensin del particular haba sido denegada. Ante esta denegacin presunta la ley permita
al particular afectado promover los correspondientes recursos y, en ltima instancia, el
proceso contencioso administrativo. A esta tcnica se le conoca comnmente como silencio
administrativo y toma como punto de partida la obligacin de responder que recae sobre la
administracin.

La razn por la cual se reconoci primero al silencio administrativo negativo

est estrechamente vinculada con la finalidad de ste y del carcter revisor del
proceso contencioso administrativo, que exiga un acto previo que impugnar ante
los jueces. As, la ausencia de una declaracin administrativa expresa no slo
impeda ejercer el derecho sustantivo solicitado, sino que tampoco permita
acudir a los jueces y tribunales, al carecer el particular de un acto administrativo
que recurrir.

Por eso con el silencio negativo el ordenamiento jurdico cera una fictio iuris con la nica
finalidad de abrir la va judicial contencioso administrativa, pues sin resolucin previa que
haya agotado la va administrativa no habra posibilidad de acceder a la accin contencioso
administrativa (artculo 148 de la Constitucin). Sin esta ficcin jurdica, por tanto, la mera
inactividad de la administracin no sera impugnable y se crearan autnticas situaciones de
indefensin.

En resumen, son varias las razones que fundamentan la previsin de esta tcnica: la
importancia de que la inactividad administrativa no cause perjuicios a los ciudadanos; el
inters por incentivar la agilidad administrativa; adems, como ya se ha visto, la conocida
obligacin constitucional o legal de responder; y, la seguridad jurdica y la garanta de los
derechos constitucionales de defensa. No es, por tanto, una tcnica que tenga por finalidad
sancionar a al Administracin por su inactividad, sino que busca evitar el perjuicio que la
inactividad formal de aquella le puede causar a un administrado.

En el Per, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en los

procedimientos ante las entidades pblicas (negativo y luego positivo) a efectos de que el
administrado pueda tener certeza de plazos y decisiones en la va administrativa.

Al ser la va administrativa una prerrogativa de la administracin para que el

administrado acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento cabal de las
normas y, aun mas, para revisar sus propias decisiones; es absolutamente coherente y justo
que la administracin se pronuncie en plazos ciertos o se habilite al administrado a dar por
resuelto un determinado asunto para, en el extremo de los casos, acudir a una tutela judicial
efectiva.

1.2.- REGULACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PER:

Si bien la regulacin de los efectos de silencio administrativo le corresponde, en

principio, a la ley, la Constitucin de 1979 estableca la regla del silencio negativo al
garantizar el derecho de los ciudadanos a formular peticiones, individual o colectivamente
por escrito, ante la autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una
respuesta tambin escrita, dentro del plazo legal, trascurrido ste e interesado puede proceder
como si la peticin hubiese sido denegada. Es decir, la constitucin estableca expresamente
la aplicacin del silencio administrativo, aunque tal vez con ello, en realidad, lo que estaba
pretendiendo era constitucionalizar la obligacin de responder, como si lo hace la
constitucin de 1993 en su artculo 2 inciso 20, que no prima ningn silencio sobre el otro,
con lo que le deja a la ley la determinacin de los supuestos en cada uno es aplicable.

En el plano legislativo, tuvo fundamental importancia para la regulacin de los silencios

administrativos, la aprobacin de la ley 25035 (aprobada el 30 de mayo de 1989), de
Simplificacin Administrativa, pues si bien esta norma no mencion expresamente dicha
figura, fue amparndose en ella que su Reglamento, aprobado mediante Decreto supremo
070-89-PCM, regul el silencio positivo, introducindose as dicha figura en nuestro
ordenamiento jurdico, pues hasta entonces la Ley de normas Generales de Procedimientos
Administrativos (Decreto Supremo 002-94-JUS) nicamente contemplaba el silencio
negativo. As segn el artculo 27 del Reglamento de la Ley de Simplificacin
Administrativa: en los procedimientos administrativos conducentes al otorgamiento de
licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y similares trascurrido el plazo establecido
sin resolucin expresa, el particular deba considerar aprobada sus solicitud o recurso, salvo
que mediante norma con rango no inferior a resolucin ministerial, se haya establecido como
regla de silencio negativo.

Gran avance signific esto, pues el Silencio Administrativo Negativo solo contribua a
que los funcionarios de las entidades observaran pasar los expedientes y se quedaran con las
manos cruzadas hasta que trascurriera el plazo de silencio y se desatendieran de asunto. Bajo
el lema si nada hago por nada respondo se reforz la inaccin estatal, pero con ella la
percepcin ciudadana de que era absurdo, innecesario y hasta abusivo hacer que el
administrado tenga que transitar por la va administrativa: cola, pago, papeleos para adems,
tener que esperar un plazo para saber que me dijeron que no, sin expresin de causa (por que
el silencio negativo logra que se presuma el no pero no satisface la necesidad de tener una
decisin con justificacin).

Por su parte, el Decreto Legislativo 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin
Privada, dictado todava en vigor la Constitucin de 1979, profundizaba en la regulacin de
silencio administrativo positivo. As, por primera vez se distingua entre los procedimientos
de aprobacin automtica y los procedimientos de evaluacin previa, establecindose que la
regla para los segundos sera el silencio positivo, debindose establecer as en el TUPA
(Texto nico de Procedimientos Administrativos) de cada entidad. Sin embargo a legislacin
aplicable estaba todava dispersa (as por ejemplo , la tercera disposicin complementaria del
Decreto Supremo 002-94-JUS reenviaba al Reglamento de la Ley de Simplificacin
Administrativa y a su vez estaba vigente el Decreto legislativo 757), situacin que pretendi
solucionarse con la aprobacin de la LPAG, que pretenda establecer un rgimen jurdico
general aplicable a dicha institucin, especialmente en sus artculos 33 y 34 (procedimiento
de evaluacin y previa con silencio negativo y positivo) y artculo 188 de la LPAG (efectos
del silencio administrativo, tanto positivo como negativo). Segn estos preceptos, en los
procedimientos de evaluacin previa, y en el caso de que la Administracin no responda en
el plazo previsto, se presume que hay una denegacin de la solicitud (silencio negativo) o un
otorgamiento de la misma (silencio positivo) en funcin de tipo de acto.

Sin embargo, este avance dur poco y se fue retrocediendo nuevamente hacia le silencio
Administrativo Negativo con la ley 26111 (TUO del Dec. Supremo 002-94-Jus) y otras leyes
que seguan permitiendo la inexistencia de plazos o silencios por o peligroso que resultaba la
aplicacin del Silencio Administrativo Positivo. Muchas autorizaciones eran concedidas sin
verificarse el cumplimiento de los requisitos y sin que exista anlisis alguno por parte de la
administracin. Eso, independientemente, de la responsabilidad que se haga efectiva del
funcionario, era peligroso para la sociedad. La verdadera razn es que era muy poco frecuente
la fiscalizacin posterior tanto en los procedimientos con silencio administrativo positivo
como de aprobacin automtica.1

1
Ricardo Luis Calle Taguche El Silencio Administrativo.
CAPITULO II: ANTECEDENTES, FUNDAMENTACION Y EFECTO RESPECTO
A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

2.1.- ANTECEDENTES

De conformidad con los dispuesto en la Ley N27444, Ley de Procedimiento Administrativo

General, los procedimientos administrativos pueden ser clasificados en: Procedimientos de
aprobacin automtica o de evaluacin previa la entidad, y este ltima a su vez sujeto, en
caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo: para lo
cual cada entidad seala dichos procedimientos en su Texto nico de Procedimientos
Administrativos. La ley 27444 signific un gran avance en materia de silencios
administrativos: ms all de establecer criterios ms precisos para enmarcar los
procedimientos en una u otra categora, lo ms importante es que ningn procedimiento est
exceptuado del silencio. Todos los procedimientos de evaluacin previa estn sometidos al
silencio administrativo.

El artculo 31 seala a qu procedimientos se le aplica la aprobacin automtica. En el 31.4

seala expresamente que Son procedimientos de aprobacin automtica, sujetos a la
presuncin de la veracidad, aquellos conducentes a la obtencin de licencias, autorizaciones,
constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de
actividades profesionales, sociales, econmicos o laborales en el mbito privado, siempre
que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de fiscalizacin posterior que realice la
Administracin. Asimismo el artculo 5 seala el plazo mximo del procedimiento
administrativo de evaluacin previa, el cual no puede exceder de (30) das hbiles, salvo que
por Ley se establezca procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duracin mayor.

Por otro lado, el artculo 33 referido al silencio administrativo positivo en forma amplia
seala en su inciso 4 que ser de aplicacin a Todos los otros procedimientos a instancia de
parte no sujetos al silencio negativo taxativo contemplado en el artculo siguiente, salvo los
procedimientos de peticin graciable y de consulta que se rigen por su regulacin especfica.

Al respecto, el artculo 34 numeral 34.1.1 seala que aplicar el silencio administrativo

negativo Cuando la solicitud verse asuntos de inters pblico, incidiendo en la salud, medio
ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y seguros, el
mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin.

Como se puede apreciar, en el numeral 34.1.1 del artculo 34 se establece los supuestos en
los que se aplica el silencio administrativo negativo en los procedimientos que involucran el
silencio actividades econmicas. Sin embargo, tal como lo menciona Juan Carlos Morn
Urbina, en Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativo General, que dicha
disposicin No significa que todos los procedimientos administrativos vnculos a estos
sectores sean de silencio negativo, sino que en estos temas las autoridades al calificar deben
tener mucho cuidado en la calificacin a fin de mantener en esta categora a aquellos que s
expongan significativamente el inters pblico

En el caso del Silencio Administrativo Positivo, los procedimientos administrativos quedarn

automticamente aprobados en los trminos que fueron solicitados, si transcurrido el plazo
establecido mximo, la entidad no hubiera comunicado al administrativo el pronunciamiento
(numeral 188.1 de la Ley N27444). Asimismo, el silencio administrativo tiene por todos los
efectos el carcter de resolucin que pone fin el procedimiento (numeral 188.2 de la Ley N
27444). As, se considera otorgada en sentido favorable la resolucin instada que no lleg a
producirse de forma expresa.

Tratndose del Silencio Administrativo Negativo, transcurrido el plazo establecido o mximo

sin que la autoridad administrativa haya dictado resolucin, el interesado o el administrado
podr considerar denegada su peticin, habilitndola para imponer los recursos
administrativos y acciones judiciales pertinentes (numeral 188.3 de la Ley N 27444).

2.2- FUNDAMENTACIN

Considerando que resulta necesario regular adecuadamente los procedimientos sujetos al

procedimiento administrativo positivo y reducir el mbito de aplicacin del silencio
administrativo negativo, se propones por una parte derogar los artculos 33 y 34 de la Ley N
27444 a fin de establecer los supuestos que se encontraran sujetas a dichas modalidades y
de esta forma viabilizar una mejor atencin de los procedimientos y no obstaculizar el
ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
El artculo 1 propone que los procedimientos de evaluacin previa estarn sujetos al silencio
positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes supuestos:

Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para

el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin previa del Estado.
En este punto considerando que existen actividades cuyo ejercicio pueda exponer
significativamente el inters pblico incidiendo en la salud, el medio ambiente, los
recursos naturales, la seguridad ciudadana y el financiero y seguros, el mercado de
valores, la defensa nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin, se ha
establecido que se regirn por el silencio administrativo negativo, aunados a que las
entidades debern sustentar adecuadamente que existe una significativa afectacin
inminente del inters general, con el fin de evitar calificaciones innecesarias como
silencio negativo.
Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos de
administracin anteriores.
En este rubro se consideran todos los recursos administrativos que puedan
interponerse, sea contra en acto expreso de la Administracin (antes calificado como
silencio negativo) o contra la denegatoria ficta.
Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda no pueda
repercutir directamente a administrados distintos de peticionario, mediante la
limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.
Es preciso sealar que lo sealado no enerva la facultad y obligacin de la entidad de efectuar
la fiscalizacin posterior de la informacin, documentos y declaraciones efectuadas en el
procedimiento.

Asimismo, considerando que la Ley del Procedimiento Administrativo General no se ha

establecido en forma especfica, el trmite a seguir cuando nos encontramos frente a un
procedimiento administrativo en el cual se aplica el silencio positivo, es decir, la
materializacin o expedicin de la constancia, certificacin o sello aprobatorio del
procedimiento por parte del funcionario competente, cuando se ha excedido el plazo mximo
establecido por Ley, se propone que transcurrido dicho plazo el solicitante pueda ejercer su
derecho considerando habilitado.
Regular dicho aspecto es de trascendental importancia para administrados, puesto que si bien
es cierto se puede aplicar el silencio Administrativo positivo en la tramitacin de un
procedimiento iniciado por el interesado administrado ante una entidad pblica, en la mayora
de veces, otras entidades de la administracin pblica exigen para la conclusin de un
procedimiento administrativo que previamente se presente el documento donde conste la
aprobacin del trmite iniciado, al cual se le aplic el silencio positivo. Ello, al no estar
actualmente regulado en la Ley, ocasiona que transcurran varios meses y, por qu no decir
aos para la expedicin de la resolucin solicitada, con los cual se genera un ambiente que
desalienta la inversin privada, tanto nacional como extranjera en nuestro pas; ocasionando
ello grandes prdidas econmicas y costos en la demora de aprobacin final de un
procedimiento administrativo.

En tal sentido se plantea que una vez vencido el plazo para el expedicin de la resolucin
respectiva y habiendo operado el silencio administrativo positivo, los administrados podrn
presentar una Declaracin Jurada ante la entidad de la Administracin Pblica que configur
dicha aprobacin ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o
terceras entidades de la Administracin Pblica, constituyendo el cargo de recepcin de dicho
documento prueba suficiente de la resolucin de aprobacin ficta de la solicitud de trmite
iniciado.

En caso los funcionarios o servidores pblicos nieguen injustificadamente la eficacia del

derecho conferido al administrado al haber operado a su favor el silencio administrativo
positivo, as como la Declaracin jurada mencionada en el prrafo anterior, sern objeto de
sancin administrativa; adems, se propone restablecer la derivacin de las denuncia contra
los funcionarios y servidores pblicos que incumplan las disposiciones de la presente
iniciativa legislativa, hacia el rgano de control interno de a la entidad respectiva, conforme
se encontraba regulada en el artculo 36 de la Ley Marco para el crecimiento de la inversin
privada, Decreto Legislativo N 757. Con ello, se tratar de disuadir a los funcionarios
pblicos a fin de que cumplan con sus deberes y a su actuacin sea correcta o idnea.

Asimismo, se establecen sanciones contras los funcionarios y servidores pblicos que exijan
requisitos o establezcan procedimientos distintos a los establecidos en el TUPA de las
entidades de la Administracin Pblica, con lo cual se perjudica tremendamente la imagen
del pis hacia los inversionistas que desean realizar negocios; afectando principalmente ellos
alas pequeas y micro empresas, las cuales no poseen muchas veces la ayuda tcnica y
potencial econmico para solventar los gastos exigidos.

Finalmente, considerando lo sealado en la Directa para la atencin en 24 hora de actos

inscribibles que tiene impacto directo en el desarrollo econmico del pas aprobado por
Resolucin de la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos N 261-2005-5
SUNARPH-SN y sus consecuencia favorables en la inversin privada, se propones otorgarle
fuerza de ley.2

2.3.-EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LEGISLACIN

NACIONAL.
La presente iniciativa legislativa clarifica la aplicacin del silencio administrativo positivo y
negativo, y asimismo, regula la expedicin de la resolucin que declara la aprobacin de
procedimiento administrativo por silencio positivo, conforme a los numerales 188.1 y 188.2
de la Ley N 27444. En tal sentido, garantizar la eficacia del silencio administrativo positivo
es de vital importancia para nuestro pas; as el administrado tiene como alternativa la
presentacin de una Declaracin Jurado que acredite el transcurso del plazo mximo del
procedimiento solicitado sin que la entidad pblica respectiva se pronuncie, siendo
documento suficiente para acreditar la aprobacin del trmite iniciado.

CAPITULO III: DEFINICIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

3.1.- DEFINICIN:

Cuando la administracin Pblica no se pronuncia, vencido el plazo establecido por la ley

del Procedimiento Administrativo General se origina el llamado silencio administrativo, el
mismo que genera efectos jurdicos especficos poniendo fin al procedimiento administrativo
en determinadas circunstancias. La justificacin del silencio administrativo estriba en el
hecho de que el inters pblico y el administrativo no se vean perjudicados por la inactividad
de la administracin en un procedimiento administrativo dado.

2
Dante Cervantes Anaya Manual de Derecho Administrativo.
La importancia de esta figura de silencio administrativo surge con la intencin de servir de
garanta para que el ciudadano no vea afectado su derecho fundamental de peticin.

Es as que el silencio administrativo es la sustitucin de la expresin concreta del rgano

administrativo por la manifestacin abstracta prevenida por la ley, estableciendo una
presuncin a favor del administrado, en cuya virtud trascurrido un determinado plazo
derivamos se deriva una manifestacin de voluntad estatal con efectos jurdicos en
determinado sentido (estimatorio o desestimatorio).

El silencio administrativo vendra a ser una presuncin o ficcin legal por virtud de la cual,
trascurrido cierto plazo sin resolver la Administracin, y producidas adems determinadas
circunstancias se entender denegada u otorgada la peticin o el recurso formulado por los
particulares.

Ciertamente, la trascendencia de la teora del silencio administrativo radica en emanar

determinado valor y significado de la reserva producida, a travs de la interpretacin dada
por la norma legal, esto es, si los efectos jurdicos sern entendidos negativamente
(desestimar la peticin, reclamo o recurso)o positivamente (favorables). Es el contenido de
la presuncin formulada por el sistema jurdico el que otorga significado a la actividad
silente, imponiendo al mismo tiempo, las condiciones y procedimientos para su concrecin.

Hoy en cambio, se ha querido utilizar tambin el silencio administrativo como un arma para
combatir la pasividad o negligencia administrativa, suponindole entonces, una
interpretacin positiva que, no obstante, sigue siendo excepcional.

En el Per, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en los procedimientos

ante las entidades pblicas (negativo y luego positivo) a efectos de que el administrado pueda
tener certeza de plazos y decisiones en la va administrativa.

Al ser la va administrativa una prerrogativa de la administracin para que el administrado

acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento cabal de las normas y, aun mas,
para revisar sus propias decisiones; es absolutamente coherente y justo que la administracin
se pronuncie en plazos ciertos o se habilite al administrado a dar por resuelto un determinado
asunto para, en el extremo de los casos, acudir a una tutela judicial efectiva.
La atribucin de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inaccin formal de la
administracin tiene un origen y una funcionalidad muy concreta, estrechamente ligado a la
singular configuracin tcnica del recurso contencioso administrativo como un proceso
impugnatorio de actos previos cuya legalidad es objeto de revisin a posteriori.

El silencio administrativo tiene una triple perspectiva:

a) Econmica - Jurdica.- Busca proteger los intereses, obligaciones y derechos

de los administrados frentes a la inactividad de la Administracin Pblica. (Positivo)

b) Gestin Pblica.- Herramienta de gestin que permite a la Administracin

poner en conocimiento a los administrados sobre una situacin concreta de

manera rpida y eficiente, sin que ello afecte los derechos constitucionales y

fundamentales de los administrados. (Negativo)3

c) Procesal.- Permite abrir indefinidamente la va judicial en tanto la

Administracin no resuelva de manera motivada y bajo el respeto irrestricto del

debido procedimiento el caso concreto.

CAPITULO IV: LA LEY 29060 Y SU REGULACIN NOVEDOSA SOBRE EL

SILENCIO ADMINISTRATIVO.

4.1.- OBJETIVO DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

La administracin encausa sus actos para dirigirse hacia ella a travs del llamado
procedimiento administrativo cuando sus efectos se dirigen sobre los administrados siendo
que dicho procedimiento nos ubica en un aserie de reglas animadas por a solidez y coherencia
de las etapas de dicho acercamiento del Estado a sus ciudadanos. Dentro del mismo
procedimiento existe una doble clasificacin:

3
Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurdico del Silencio Administrativo en el Per.
Ricardo Luis Calle Taguche El Silencio Administrativo.
- Procedimiento de Aprobacin automtica: el cual, como su propio nombre o
indica, es aprobado automticamente si a solicitud presentada ante el administrador se aaden
los requisitos o documentos que pide satisfacer el TUPA de la entidad.

De cumplir con los mismos se da carta blanca a derecho o inters peticionado ante a
administracin pblica; empero, ello no obsta para que se realice la fiscalizacin posterior.

- Procedimiento de Evaluacin Previa: En este tipo de procedimiento veremos que el

ciudadano tendr que, ante un inters o derecho alegado administrativamente, esperar el
pronunciamiento expreso de la administracin pblica; siendo que si no se da el mismo se
activa el silencio administrativo, el cual puede ser positivo o negativo segn sea el caso.

Una vez hecho este pequea introduccin tenemos que la ley busca incidir en aquellos
procedimientos en los que se hace presente la evaluacin previa o dicho de otra forma, la
norma se dirige a los procedimientos administrativos de evaluacin previa, que son los ms
usados por los administrados cuando se trata de sus derechos o intereses alegados ante el
poder pblico y en los que la respuesta de la administracin es muy lenta.

Se precisa adems que procedimientos de evaluacin previa estn sujetos a silencio positivo:

1.- Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el
desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin del Estado.

2.- Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos administrativos

anteriores y

3.- Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda repercutir

directamente en administrados distintos del peticionante, mediante la limitacin, perjuicio o
afectacin a sus intereses o derechos legtimos.

Analicemos brevemente cada uno de estos supuestos:

- Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para

el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin del Estado:
Esta parte primera del artculo 1 de la ley 29060 es el que ms tiene que ver con el primer
acercamiento ciudadano-Estado patentizado a travs de la administracin Pblica. De un lado
suceden ms veces que un residente rural o urbano de determinado lugar del Per, cuando
desea, por ejemplo, abrir un negocio de abarrotes o de cabinas de Internet no lo puede hacer
sino mucho despus que haya obtenido la autorizacin de la administracin para ello. De otro
lado reparemos que la ley 29060 en su novena disposicin transitoria complementaria y final
determina que se derogan aquellas disposiciones sectoriales que establecen el silencio
administrativo negativo contraviniendo lo sealado en el literal a) del art. 1, asimismo se
derogaron os artculos 33 y 34 de la LPAG.

Surge la pregunta qu deca el art. 33 de la LPAG, que es lo que mas nos interesa al
respecto de este item, recogido hoy en el primer artculo de la Ley 29060?: solicitudes
cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de
actividades econmicas que requieran del Estado previa autorizacin y siempre que no se
encuentren contemplados entre

los supuestos a que hace mencin la primera disposicin final transitoria de la norma.

Este artculo supera al de la LPAG pues en aras de una reforma prctica del Estado y de la
administracin que auspicie la simplificacin administrativa, precisa que se otorgue una
aprobacin inmediata va silencio positivo cuando se desee ejercer derechos preexistentes;
pero ms clara es la nueva norma en el mismo supuesto recogido, al sealar indudablemente
que se beneficia del silencio administrativo positivo el desarrollo de actividades econmicas
que requieren autorizacin previa estatal, supuesto en los que entra el de los comercios en
sus ms variadas formas.

El tema resuelve el constante va crucis de los administrados, que tena el ciudadano ante la
disyuntiva de inyectar capital en su nuevo negocio sacrificando la legalidad o primero tener
la documentacin en orden para luego abrirlo, optando por lo segundo en la creencia que
haciendo lo que manda la norma la situacin ser auspiciante para sus expectativas.

Al acceder los trmites de la administracin, simplemente el desencanto os recibe en la puerta

de la institucin pblica cuando ya habiendo reunido todos los requisitos que exige el
funcionario pblico y haber llenado papel tras papel se dan cuenta que mientras el negocio
del vecino, que est trabajando sin papeles, le va bien, el suyo sencillamente duerme en las
oficinas administrativas e sueo, ya no de os justos, sino antes bien, de los injustos. Y que si
tiene la paciencia de hacer el seguimiento de su expediente administrativo, simplemente
observar como sus aspiraciones, su dinero y su humor se van esfumando en tanto se
deprecian los instrumentos de trabajo con los que iba a realizar su actividad econmica.

Esto es lo que tambin la actual ley de silencio administrativo busca combatir: la la

supremaca de la burocracia y de los trmites engorrosos, injustificados e improductivos
frente a la generacin de riqueza, trastocndola en un sentido inverso y positivo para el pas:
inversin de os privados sin trabas innecesarias., esto es una tota y productiva simplificacin
administrativa , que sin agotar el papel contralor de a administracin sobre los administrados,
use razonablemente de sus propios medios para permitir e acceso a mercado.

- Recurso destinado a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos

administrativos anteriores:

Administrativamente hablando, los recursos administrativos son las herramientas con las que
el administrado cuenta para poder contradecir el pronunciamiento de la administracin que
decide en su perjuicio.

Es grfico al respecto el artculo 206 inciso 1 de la ley 27444 consagratorio de la facultad de

contradiccin de las decisiones administrativas, siendo que frente a un acto administrativo
que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo, procede su
contradiccin en la va administrativa mediante los recursos sealados en la misma norma
administrativa que son: reconsideracin, apelacin y revisin a tenor de lo prescrito por el
artculo 207 de la LPAG.

Objeto particular de inters es apreciar en relacin con la consagracin con este supuesto de
la Ley de Silencio Administrativo que cuando se presenta un recurso ante la Administracin
pblica, sea porque deniegue lo peticionado, o si lo otorga no lo hace en los trminos
peticionados o en os que la propia ley manda, o ms aun no se pronuncia de forma alguna;
se espera que con este recurso, por fin, el funcionario administrativo pueda hacernos conocer
su decisin que al final incidir sobre a vida y las expectativas del ciudadano.
La solucin de esta parte de la norma es dar por aprobado lo peticionado; as, lo que es objeto
de la ley es dar vida a la pretensin o inters alegado ante la administracin.

4.2.- REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Los principales requisitos del silencio administrativo los podemos sealar:

a) Formulacin expresa en disposicin legal o reglamentaria: En el Derecho

Administrativo peruano el silencio administrativo negativo est previsto expresamente
en los siguientes artculos de la Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artculo. 10 inc 3.- Nulidad de los actos expresos. De aprobacin automtica o silencio
positivo.

Artculo 30.- Calificacin del procedimiento administrativo.

Artculo 33.- Procedimiento de evaluacin previa con silencio positivo. (*)

Artculo 34.- Procedimiento de evaluacin previa con silencio negativo. (*)

Artculo 37 inc. 4.- Deber de sealar en los procedimientos de evaluacin previa el

silencio administrativo aplicable.

Artculo 48 inc. 1.- Simplificacin Administrativa.

Artculo 92.- Trmite de abstencin.

Artculo 182 inc. 182.4.- Imposibilidad de audiencia pblica: silencio administrativo

negativo.

Artculo 186 inc. 186.1.- Actos que ponen fin al procedimiento administrativo.

Artculo 215.- Silencio administrativo en materia de recursos.

Artculo 218.- Agotamiento de la va administrativa.

(*) Artculo derogado, a partir del 02.01.2008, por la Novena Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final de la Ley N 29060, publicada el 07.07.2007.

b) Solicitud dirigida a la administracin: puede ser una solicitud administrativa o un

recurso impugnativo.
 c) Documentacin que debe acompaarse a la peticin, esto con la finalidad de
facilitar a la administracin un adecuado conocimiento del asunto para mejor resolver.
En el caso de la inactividad del administrado opera la figura de la caducidad o el
abandono.

d) Posibilidad de lo pedido, es decir, que lo pedido debe referirse a algo posible y real
y no algo inexistente o contrario al ordenamiento jurdico.

4.3.- LA APROBACIN AUTOMTICA DE A PETICIN DEL ADMINISTRADO:

HACIA UNA ADMINISTRACIN PBLICA CELERSIMA.

Esta segunda norma sostiene en su primer prrafo que los procedimientos administrativos
sujetos a silencio administrativo positivo se considerarn aprobados si vencido el plazo
establecido o mximo, la entidad no hubiera emitido el pronunciamiento correspondiente, no
siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado
pueda hacer efectivo su derecho bajo responsabilidad del funcionario o servidor pblico que
lo requiera.

Bajo esta redaccin se establece taxativamente la obligacin implcita del funcionario

pblico en emitir un pronunciamiento expreso en el plazo emanado de la propia ley o en todo
caso en el mximo esperado situacin que se enmarca dentro de los derechos del
administrado. Se puede considerar adems, que dicha obligacin se desprende el principio
de legalidad a tenor de lo normado por el artculo IV inciso i numeral 1 de la ley del
Procedimiento Administrativo General.

Entonces cuando la administracin no tenga la celeridad suficiente para que pueda hacer
conocer al administrado su decisin por medio de acto administrativo alguno, el ciudadano
simplemente podr ejercer su derecho sin que existan reparos del funcionario en exigir los
requisitos legales previos. Esto quiere decir que si en treinta das hbiles la administracin
pblica no hizo nada por atender el pedido, el mismo debe ser considerado aprobado pues la
autorizacin estatal ser tcita a lo pedido.

La segunda parte de este artculo de la Ley del Silencio Administrativo establece que si bien
el ciudadano al no tener pronunciamiento expreso e indubitable de la administracin pueda
hacer uso de su derecho, en nada quiere decir que debe admitirse como unan clusula
que traslade la arbitrariedad de la administracin minimizndola, a la arbitrariedad del
administrado en la cual pueda argumentarse que la inaccin formal administrativa le permite
no ser fiscalizado por quien debi hacerlo en so oportunidad. Dice la norma, que lo dispuesto
en este artculo no enerva la obligacin de la entidad de realizar la fiscalizacin posterior de
los documentos, declaraciones e informacin presentada por el administrado conforme estaba
dispuesto en el artculo 32 de la ley 27444.

4.4.- APROBACIN DEL PROCEDIMIENTO:

4.1.- La declaracin Jurada:

Respecto de este artculo, la novedad la constituye la declaracin jurada que ha de

presentar el administrado para convalidar la aprobacin ficta de lo peticionado. Dicha
declaracin constituir prueba suficiente de la resolucin adoptada por la administracin
pblica. Veamos que dice la norma: Vencido el plazo para que opere el silencio
administrativo positivo en los procedimientos de evaluacin previa sin que la entidad
hubiera emitido pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados podrn presentar
una declaracin jurada ante la propia entidad que configur dicha aprobacin ficta, con
la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la
administracin, constituyendo el cargo de recepcin de dicho documento prueba
suficiente de la resolucin aprobatoria ficta de la solicitud o trmite iniciado.

Debe ponerse atencin en que dicha declaracin jurada sirve como una garanta de
constatacin de la no actuacin del ente administrativo, pues la norma establece que esta
sirve para hacer valer el derecho no solo ante la propia entidad administrativa que debi
emitir pronunciamiento y no o hizo sino ante otras entidades administrativas. Bajo lo
precisado, el administrado no slo cuenta con el artculo 2 de la ley en comentario, sino
tambin con la mencionada declaracin jurada- que sirve como medio fehaciente de
prueba del actuar omisivo del funcionario.

4.2.- Carta Notarial.

 Otra de las novedades que nos trae la Ley del Silencio Administrativo es la utilizacin
de la carta notarial cuando el funcionario se niegue a recibir la declaracin jurada como
medio de aprobacin del procedimiento. As, el conducto notarial se convierte en va
alterna cunado se d la negativa a decepcionar dicha declaracin del administrado;
cerrando el crculo de la discrecionalidad en exceso de la administracin al no reconocer
el derecho alegado por el administrado.4

Continuemos con el ejemplo sealado lneas arriba, si este administrado, el de la bodega

de barrio, a pesar de todas sus buenas intenciones ve que el funcionario se niega a
decepcionar la declaracin jurada, no deber hacer hgado sino dirigirse donde un notario
y enviarle la carta a travs de dicho profesional. Con esto, su calvario y el de dicha tienda
habrn terminado. Podr competir sanamente con su vecino de barrio que abri su tienda
ilegalmente.

4.5.- INTERS PBLICO Y APLICACIN EXCEPCIONAL DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO NEGATIVO.

La primera disposicin transitoria de la ley del silencio administrativo seala que el silencio
administrativo negativo ser aplicable en aquellos casos en los que se expongan
significativamente el inters pblico, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos
naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero, el mercado de valores, la defensa
nacional y el patrimonio histrico y cultural de la Nacin y en los que generen obligaciones
de dar o de hacer a cargo del Estado y autorizaciones para operar casinos de juego y mquinas
tragamonedas. Instituye la misma norma que dicho silencio se aplicar tambin para aquellos
procedimientos por los cuales se trasfiera facultades de la administracin pblica, y en
aquellos trmites de inscripcin registral; sin embargo en materia tributaria y aduanera, el
silencio administrativo se regir por sus propias leyes, siendo que para procedimientos
administrativos que tengan incidencia en la determinacin de obligaciones tributarias se
aplicar el segundo prrafo del artculo 163 del Cdigo tributario.5

4
Christian Guzmn Napur Manual de Procedimiento Administrativo General.
5
Ricardo Luis Calle Taguche El Silencio Administrativo.
 CAPITULO V: CLASES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Hemos afirmado que el silencio administrativo, es la ausencia de acto cuando debera haber.

Tanto la doctrina como la legislacin, contemplan dos posibles consecuencias del silencio de
la administracin: la negativa y la positiva. Es decir, ante la falta de respuesta a los
planteamientos de los gobernados, se puede suponer que han sido resueltos de manera
negativa o afirmativa.

El silencio administrativo, que es la inactividad de la administracin con respecto a la

resolucin del planteamiento formulado por un particular. Es la inactividad de los sujetos del
procedimiento.

Siempre hay que tener en cuenta la naturaleza del silencio administrativo: es una presuncin
o ficcin legal, por la cual, sin expresin material, se considera la existencia de una decisin
que pone fin al procedimiento. Para nuestro caso, se considera negativo.

En efecto, el pase de la sede administrativa a la sede judicial requiere de la expresin o

decisin de la sede administrativa y de no producirse, se bloqueara las pretensiones
planteadas.

El principio opera en la propia sede administrativa, pues la via sucesiva requiere el

agotamiento de la via previa y sta se truncara si no se produce la decisin primaria.

El silencio administrativo puede ser negativo y positivo:

Marco Antonio Cabrera Vsquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho Procesal
Administrativo.
-Silencio negativo: el efecto atribuido por la ley al hecho de no resolver en un determinado
plazo es la desestimacin de la pretensin:

-Silencio positivo: la inactividad formal de la administracin se valora por la ley en sentido

estimatorio de la pretensin deducida.

De la definicin se extraen los elementos constitutivos del silencio. Su naturaleza jurdica va

a diferenciarse segn sea silencio negativo -simple ficcin legal-o se trate de silencio positivo
-verdadero acto presunto. El objetivo del silencio administrativo es en beneficio del
interesado o peticionario y sustentndose en el principio de defensin.

La Constitucin Poltica de 1993, norma:

Artculo 2.- Toda persona tiene derecho: (...)

20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad

competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad. (...).

5.1.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.

El silencio, pues, no es nada en s; materialmente es inactividad, vaco en el obrar; pero esta

ausencia es coloreada por el ordenamiento, dndole una significacin determinada. Esta
significacin en nuestro caso es negativa. Es pues una presuncin legal, una ficcin que la
ley establece en beneficio del particular.

Del silencio administrativo negativo no emerge acto administrativo presunto alguno, no es

propiamente una derogatoria ficta ni aparece la voluntad por presuncin de la administracin
pblica. Ni tampoco, la ley sustituye la voluntad de la administracin pblica cuando sta no
responde a las peticiones que se le formulen.

La doctrina la considera simplemente de un remedio procesal ante la inactividad del rgano

para resolver. En consecuencia se trata de una ficcin legal que permite al administrado
acceder a la instancia superior o a la va jurisdiccional, sea el caso, ante la ausencia de
resolucin expresa sobre sus peticiones o recursos. Para la doctrina administrativista el
silencio negativo est montado siempre en beneficio del administrado y nunca contra ste
como una facultad suya correspondindole la opcin de impugnar el silencio o esperar la
resolucin expresa. El silencio negativo siempre se estableci para favorecer al administrado.
No siempre se tiene en cuenta, desvirtundose con ello la esencia misma del silencio
administrativo, que este se establece en garanta, en beneficio siempre del particular.

5.2.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

En el silencio positivo si se da lugar a la generacin de un acto presunto, y por tanto a un

verdadero acto administrativo.

Recordemos:

Hemos clasificados los procedimientos administrativos en:

a) Procedimientos de aprobacin automtica: Son aquellos que se consideran

aprobados desde el mismo da de la presentacin de la solicitud o formulario
correspondiente ante la administracin pblica.

b) Procedimiento de evaluacin previa: Son aquellos que requieren para su

aprobacin de un pronunciamiento previo de la administracin pblica. Dicho
pronunciamiento debe realizarse dentro del plazo mximo de 30 das calendarios
contados a partir de la fecha de presentacin de la correspondiente solicitud o
formulario, estos procedimientos pueden ser:

1) Procedimiento de evaluacin previa con aplicacin del silencio administrativo

positivo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo establecido para el
pronunciamiento de la administracin pblica sin haberse producido ste, se
considera aprobada la solicitud del particular;

2) Procedimiento de evaluacin previa con aplicacin del silencio administrativo

negativo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo establecido para el
pronunciamiento de la administracin pblica sin haberse producido ste, se
considera denegada la solicitud del particular.
El plazo es el que se establece en el TUPA para cada procedimiento administrativo, el mismo
que en ningn caso podr exceder del plazo mximo en la Ley el Procedimiento
Administrativo General.

Son procedimientos administrativos de evaluacin previa los siguientes:

a) Los procedimientos de impugnacin de actos administrativos, y

b) Aquellos a los que la ley les otorga dicha calificacin.

Expliquemos:

As cuando un administrado solicita de la administracin pblica alguna pretensin y la

administracin pblica no responde en el plazo predeterminado legal-mente -siempre que
est previsto en la norma como un supuesto de silencio positivo y se den las condiciones
precisadas por la norma legal- se entender otorgado lo solicitado por el administrado merced
al silencio positivo.

En estos supuestos la voluntad de la administracin pblica queda sustituida directamente

por la ley. De esta manera, el silencio positivo opera con una presuncin juris et de jure
referente a cul fue la voluntad del rgano administrativo silente.

Es as, que al configurarse un verdadero -acto presunto- le ser de aplicacin toda la teora y
normatividad general de los actos administrativos expresos.

Se trata, pues, de una remocin, es decir, que en el silencio administrativo se trata de la

remocin de unos lmites que han sido impuestos en el ordenamiento legal a los derechos de
los particulares, cuyo libre ejercicio queda supeditado a la constatacin de su compatibilidad
con el inters pblico.

Es as, que si la administracin durante un determinado plazo fijado en la norma legal

correspondiente no se pronuncia, quedan removidas las limitaciones impuestas.

De lo expuesto, deducimos que el silencio positivo slo debe operar en actuaciones de la

administracin pblica relativas al otorgamiento de licencias y autorizaciones regladas.6

6
Marco Antonio Cabrera Vsquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho Procesal
Administrativo.
 CAPITULO VI: EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

6.1. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, norma:

Artculo 188.- Efectos del silencio administrativo

Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarn

automticamente aprobados en los trminos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo
establecido o mximo, al que se adicionar el plazo mximo sealado en el numeral 24.1 del
artculo 24 de la presente Ley, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento
respectivo. La declaracin jurada a la que se refiere el artculo 3o de la Ley del Silencio
Administrativo, Ley N 29060 no resulta necesaria para ejercer el derecho resultante del
silencio administrativo positivo ante la misma entidad.

El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carcter de resolucin que pone fin
al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artculo 202
de la presente Ley.

El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposicin

de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.

Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin mantiene la

obligacin de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido
sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso
de los recursos administrativos respectivos.

El silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de plazos ni trminos para su

impugnacin.

En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la

imposicin de una sancin estarn sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el
administrado haya optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo, ser de
aplicacin el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.