FONDS

MONTAIRE
INTERNATIONAL

Dpartement des
finances publiques
Mali

Fiscalit locale et dcentralisation

Juillet 2015

Grgoire Rota Graziosi, Emilie Caldeira et Grard

Chambas
 POUR USAGE OFFICIEL

FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL

Dpartement des finances publiques

MALI

FISCALITE LOCALE ET DECENTRALISATION

GREGOIRE ROTA GRAZIOSI, EMILIE CALDEIRA ET GERARD CHAMBAS

Juillet 2015
Le prsent rapport contient des conseils techniques fournis
par les services du Fonds montaire international (FMI) aux
autorits de la Rpublique du Mali (le bnficiaire de lAT
), en rponse leur demande dassistance technique. Ce
rapport (dans sa totalit, en partie ou sous une forme
rsume) peut tre communiqu par le FMI aux
administrateurs du FMI et leurs services, ainsi quaux
autres organismes et entits du bnficiaire de lAT et, leur
demande, aux services de la Banque mondiale et aux autres
fournisseurs dassistance technique et bailleurs de fonds
dont lintrt est lgitime, sauf si le bnficiaire de lAT sy
oppose explicitement (voir
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013.pdf,
Operational Guidelines for the Dissemination of Technical
Assistance Information ladresse disponible en anglais
uniquement). La communication du prsent rapport (dans
sa totalit, en partie ou sous une forme rsume) en dehors
du FMI, des parties autres que les organismes et entits
du bnficiaire de lAT, les services de la Banque mondiale
et les autres prestataires dassistance technique et bailleurs
de fonds dont lintrt est lgitime, requiert le
consentement explicite du bnficiaire de lAT et du
Dpartement des finances publiques du FMI.
 3

Table des matires Page

Acronymes .................................................................................................................................................6

Prface .........................................................................................................................................................7

Rsum des recommandations ..........................................................................................................8

I. Introduction ........................................................................................................................................ 11

II. Lautonomie des collectivits territoriales maliennes et les risques de la

dcentralisation..................................................................................................................................... 12
A. Une taxonomie des ressources des collectivits locales au Mali et dans le
Monde ........................................................................................................................................ 12
B. Les risques dune dcentralisation mal matrise .................................................. 20

III. La fiscalit locale ............................................................................................................................. 25

A. La fiscalit locale assise sur les activits des entreprises .................................... 32
B. La fiscalit locale assise sur les personnes ................................................................ 35
C. La taxe foncire malienne ............................................................................................... 36
D. La fiscalit locale des ressources naturelles et les autres taxes et impts
locaux .......................................................................................................................................... 37

IV. Une proposition de stratgie de reforme ............................................................................. 39

A. Ltablissement dune relle fiscalit foncire ........................................................ 40
B. Le partage de la TVA entre collectivits territoriales et ltat central ............. 43
C. Le renforcement de limpt synthtique ................................................................... 45
D. Le remplacement de certaines taxes en redevances ............................................ 47

V. Les transferts budgtaires ............................................................................................................ 50

A. Une taxonomie des transferts et de leurs effets respectifs sur le
comportement des collectivits territoriales ................................................................ 50
B. Les problmes soulevs par la dfinition du systme dallocation des
transferts .................................................................................................................................... 51
C. Analyse comparative et valuation du systme de transferts malien ............ 53

Rfrences bibliographiques............................................................................................................ 63

Annexes.................................................................................................................................................... 66
 4

Annexe 1. Promotion de limpt foncier en Cte dIvoire et dgradation du

niveau des recettes fiscales ................................................................................................. 66

Tableaux
A. Suivi des recommandations de politique fiscale tablie en juin 2014 ......................... 10
1. Impts des collectivits territoriales ......................................................................................... 27
2. Recettes des impts des collectivits territoriales ............................................................... 29
3. Recettes des impts des collectivits territoriales collects par la DGI ....................... 32
4. Subventions dinvestissement et de fonctionnement de lANICT au Mali de 2009
2011 (en milliers de FCFA) ................................................................................................................ 54
5. Financement des DIN en 2011.................................................................................................... 57
6. DIN allous aux rgions, cercles et communes en 2011 ................................................... 61
7. Lobjectif de prquation dans lallocation des transferts ................................................ 62

Graphiques
1. Comparaison des ressources locales globales dans les pays de lUEMOA................. 17
2. Comparaison internationale de la part des ressources locales dans le total des
ressources publiques .......................................................................................................................... 18
3. Comparaison des ressources locales propres au sens large dans les pays de
lUEMOA (milliers de FCFA)............................................................................................................... 19
4. volution de la composition des recettes fiscales locales 1995-2008 (en milliers
de FCFA)................................................................................................................................................... 30
5. Comparaison de la composition des recettes fiscales locales en 2008 (en milliers
de FCFA)................................................................................................................................................... 31
6. Rpartition gographique des impts sur les personnes par tte (TDRL et taxe de
voirie) ........................................................................................................................................................ 36
7. Recettes de la taxe foncire par rgion en 2014 (par tte) .............................................. 37
8. Comparaison de la composition des recettes non fiscales en 2008 ............................. 49
9. Instabilit des transferts relativement aux ressources locales propres ........................ 57

Encadrs
Encadr 1. Une taxonomie des ressources financires locales ............................................ 14
Encadr 2. Lemprunt et ses risques systmiques .................................................................... 23
Encadr 3. Les diffrents types de transferts dans la rgion ................................................ 56
 5

Cartes
Carte 1 . Ressources locales propres (au sens large) au Mali en 2008 ............................. 25
Carte 2 . Allocation des droits de tirage des DIN par rgion en 2011 .............................. 58
Carte 3 . Allocation des droits de tirage des DIN par cercle en 2011 ............................... 59
Carte 4 . Allocation des droits de tirage des DIN par commune en 2011 ....................... 59
 6

ACRONYMES

ANICT. Agence nationale dinvestissement des collectivits territoriales

CA. Chiffre daffaires
CGI. Code gnral des impts
CM. Code minier
CNDCL. Conseil national de dveloppement des collectivits locales
DGE. Direction des Grandes Entreprises
DGI. Direction gnrale des impts
DIN. Dotations dinvestissement
DME. Direction des Moyennes Entreprises
DNTCP. Direction nationale du Trsor et de la comptabilit publique
FCFA. Franc des Communauts Financires dAfrique
FNACT. Fonds national dappui aux collectivits territoriales
FMI. Fonds Montaire International
GIZ. Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (
IRF. limpt sur les revenus fonciers
IS. Impt sur les socits
ITS. Impt sur les traitements et salaires
LF. Loi Financire
M. Million
Md. Md
OCDE. Organisation de coopration et de dveloppement conomiques
PIB. Produit intrieur brut
PEA. Accs l'Eau potable et l'Assainissement
PDM. Partenariat pour le Dveloppement Municipal
RLP. Ressources locales propres
RLPE. Ressources Locales Propres troites
RLPL. Ressources Locales Propres Larges
SAIF. Service dassiette limpt foncier
RIF. Service de recettes limpt foncier
TDRL. Taxe sur le dveloppement rgional et local
TOFE. le tableau des oprations financires de lEtat
TTR. Taxe sur les Transports Routiers
TVA. Taxe sur la valeur ajoute
UEMOA. Union conomique et Montaire Ouest Africaine
 7

PREFACE

Suite la demande de M. Mamadou Igor Diarra, Ministre des Finances et du Budget,

une mission dassistance technique en politique fiscale a sjourn Bamako du 9 au
15 juin 2015. Elle tait compose de Grgoire Rota-Graziosi (chef de mission,
Dpartement des finances publiques), Emilie Caldeira et Grard Chambas (experts du
Fonds Montaire International). Un aide-mmoire a t remis aux autorits la fin du
sjour de la mission.

La mission a eu des entretiens avec M. Sidima Dienta, le Directeur Gnral de la

Direction Gnrale des Impts et ses principaux collaborateurs, M. le Directeur du
Trsor et ses principaux collaborateurs, M. le Directeur Gnral des Collectivits
Territoriales, Mme Sy Awa Diallo, Directrice Nationale des Domaines et du Cadastre,
M. Semega, Expert-comptable et M. Philippe Assezat, DGI.

La mission a rencontr M. le Vice-prsident de lassociation malienne des

municipalits. Elle a galement chang avec les partenaires techniques et financiers
dont les reprsentants de la GIZ, lambassade de France et de lambassade des Etats-
Unis.

La mission a conduit ses travaux avec lassistance de M. Thodore Dembl, charg

de la planification et du suivi des rformes. Elle a galement bnfici du concours de
Mr. Anton Op de Beke, Reprsentant rsident du FMI et M. Bakary Traor conomiste
du FMI qui ont facilit les contacts et lorganisation de la mission.
 8

RESUME DES RECOMMANDATIONS

Cet aide-mmoire tablit un tat des lieux des ressources des collectivits territoriales
et propose une stratgie de rforme fiscale. Comme la plupart des documents ayant
dj tudi la question de la fiscalit locale malienne, la mission a constat que la
fiscalit locale est peu rentable et sappuie sur des impts et taxes qui nont pas t
rviss rcemment et savrent particulirement difficiles collecter.

La rforme propose tient compte des menaces quune dcentralisation mal

matrise pourrait faire peser sur les finances publiques nationales. Elle propose
quatre axes complmentaires qui visent renforcer la mobilisation des recettes
domestiques (centrales ou locales), assurer le financement des collectivits
territoriales et amliorer la redevabilit des lus locaux. Les quatre axes sont.

Ltablissement dune relle fiscalit foncire (sans attendre la ralisation

ventuelle dun cadastre moderne) en renforant ou en modifiant
lactuelle taxe foncire. Ceci ncessite lintroduction dune alternative la
valeur locative dfinissant lassiette de la taxe foncire. La valeur locative nest
pas adapte au contexte malien et devrait tre remplace par une valeur
superficiaire indexe sur diffrents facteurs tels que laccs aux biens ou
services publiques, la localisation gographique, la consommation moyenne et
go-localise dlectricit, deau ou le temps de communication de tlphonie
mobile, etc. Une fiscalit foncire impose galement la suppression des
principales exonrations de lactuelle taxe foncire telle que celle portant sur
les immeubles occups par le propritaire ou un membre de sa famille, les
terrains nus acquis depuis moins de trois annes ou les terres agricoles
notamment en priphrie urbaine. La nouvelle taxe foncire propose dans ce
rapport intgrerait des impts locaux particuliers comme la patente et la taxe
sur le dveloppement rgional et local (TDRL), qui seraient amens
disparatre1. Les recettes attendues dune taxation de la proprit foncire sont
au minimum de lordre de 0,5% du PIB au moins au regard des expriences
internationales. La taxe propose, savrerait plus juste que lactuelle TDRL et
plus efficace conomiquement que la patente. Elle permettrait galement de

1
Les bases de calcul de la TDRL en particulier en zone rurale et de la patente pourraient tre
maintenues temporairement pour viter tout risque de pertes de recettes durant la priode de
transition. La rforme de la TDRL en zone urbaine sintgrerait dans la dfinition dune taxe foncire
rnove.
 9

limiter la spculation foncire et favoriserait une meilleure allocation des

terres.

Le partage des recettes de TVA entre collectivits territoriales et ltat

afin de garantir un flux de ressources stables aux collectivits locales. La
part revenant aux collectivits territoriales et les modalits de ce partage
devraient tre minutieusement dtermines et pourraient faire lobjet dune
assistance technique particulire.

Le renforcement de limpt synthtique permettant de rationaliser la

fiscalit directe locale des petites entreprises. Cet impt a t
significativement simplifi en 2014. Laspect libratoire de cet impt dj tabli
par la loi de finance 2014 devraient conduire la suppression de facto de
plusieurs taxes et impts locaux (taxes de btail, sur les moulins ou sur les
charrettes). Il justifie galement le transfert dune partie de ces recettes aux
collectivits territoriales, en les associant dans les modalits de collecte avec la
DGI ou le Trsor.

Le remplacement de taxes locales spcifiques en redevances2. Il

conviendrait de supprimer certaines taxes particulires (taxe de sortie des
vhicules, taxe sur les embarcations) pour les transformer en redevances.
Celles-ci permettraient de faire contribuer lusager et amlioreraient la
redevabilit des collectivits locales.

2
Une redevance est la somme verse par un usager dun service ou dun ouvrage public. Cette somme
trouve sa contre partie directe dans les prestations fournies par ce service public ou dans lutilisation
de louvrage public. Seuls les usagers paient la redevance contrairement aux impts ou taxes. Le
montant est proportionnel au service rendu.
 10

Cette mission dassistance technique a t finance par le fonds fiduciaire de

politique fiscale et dadministration des recettes. Elle sintgre dans un programme de
trois annes qui assistent les autorits maliennes dans leur effort de rforme de la
politique fiscale. Le tableau ci-dessous prsente le suivi des recommandations
tablies lors de la mission de diagnostic de juin 2014 et discutes dans le rapport
Rota-Graziosi et al. (2014a).

Tableau A. Suivi des recommandations de politique fiscale tablie en juin 2014

 11

I. INTRODUCTION

1. La Rpublique du Mali sest engage dans un processus de

dcentralisation depuis le dbut des annes 90. Ce processus a t relanc avec
laccord dAlger pour la paix et la rconciliation au Mali. Larticle 14 de ce projet en
date du 25 fvrier 2015 engage ltat malien transfrer dici 2018 30% des recettes
budgtaires de ltat aux collectivits territoriales sur la base dun systme de
prquation.

2. Cet aide-mmoire tablit un tat des lieux des ressources des collectivits
territoriales, revoit la fiscalit locale et les transferts intergouvernementaux et
propose une stratgie de rforme. De nombreux documents dont une liste est
fournie en bibliographie ont t consults par la mission et attestent de limportance
de la dcentralisation pour le Mali. La plupart, ce rapport inclus, partage le constat
que la fiscalit locale est peu rentable et largement dsute. La rforme propose
intgre explicitement les risques (cf. chapitre II) quune dcentralisation fait peser sur
les recettes fiscales totales. Cest pourquoi la rforme propose vise dune part
amliorer la redevabilit des collectivits territoriales et dautre part renforcer la
mobilisation des revenus domestiques, quils soient centraux ou locaux3. Cette
distinction est dailleurs attnue puisque la mission propose de partager les recettes
de TVA dont les dtails. part de la TVA et modalits des transferts
intergouvernementaux, sont laisss la discrtion des autorits maliennes et
pourraient faire lobjet dune assistance technique ddie. La rforme fiscale
propose consiste galement tablir une relle fiscalit foncire sans attendre la
modernisation ventuelle du cadastre. Le renforcement de limpt synthtique
significativement simplifi en 2014 devrait galement accompagner cet effort de
modernisation de la fiscalit locale. Enfin la suppression de plusieurs taxes et impts
locaux semble ncessaire pour rationaliser les prlvements soit en les intgrant
limpt synthtique libratoire, soit en les remplaant par des redevances
administres par les collectivits locales. Ce rapport complte le rapport Taiclet et al.
(2015) qui analysait le cadre macro-budgtaire de la dcentralisation au Mali.

3
La Directive 04/99 de lUEMOA ne prcise pas la place des recettes fiscales propres dans le critre de
convergence de second rang relatif la mobilisation des recettes fiscale hauteur dun minimum de
17% du PIB. En labsence de prcision contraire, les collectivits locales constituant un dmembrement
de lEtat, les recettes fiscales locales sont inclure dans les recettes fiscales pour apprcier si le critre
de mobilisation fiscale de 17% du PIB est atteint. Cette interprtation est corrobore par la Directive
UEMOA 10/2009 relative au TOFE qui inclut les administrations locales comme une composante de
ladministration publique.
 12

II. LAUTONOMIE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES MALIENNES ET LES RISQUES DE LA

DECENTRALISATION

3. La dcentralisation consiste transfrer des comptences en matire de

recettes et de dpenses du gouvernement central vers des gouvernements
locaux. Elle vise amliorer lefficacit de la dpense publique notamment en
rapprochant les populations concernes des dcideurs publics (principe de proximit)
et en organisant une mulation entre lus locaux (principe de comptition)4.
Lautonomie de ces derniers est une notion complexe qui dpasse largement les
seules ressources fiscales locales et intgre par exemple le degr de discrtion dont
dispose les collectivits locales dans lallocation des transferts quils reoivent. Ce
chapitre prsente une taxonomie des ressources des collectivits locales et propose
quelques comparaisons internationales. Il revient ensuite sur les risques quune
dcentralisation excessive du pouvoir de dfinir et collecter limpt peut entraner sur
lefficacit mme du processus de dcentralisation en particulier et sur lconomie
malienne en gnral.

A. Une taxonomie des ressources des collectivits locales au Mali et dans le

Monde

4. Lapprciation de lautonomie des collectivits territoriales maliennes

ncessite de considrer toutes les ressources financires dont elles disposent et
le degr de discrtion dans leur allocation quelles peuvent exercer. Dans le
contexte malien, lautonomie financire des gouvernements locaux ne se rduit pas
aux seuls impts locaux. Lencadr 1 prsente une taxonomie des ressources des
collectivits locales et propose quelques lments de comparaison internationale.

5. Le niveau des ressources globales des collectivits territoriales maliennes

est particulirement faible, infrieur celui dautres pays de lUEMOA (cf.
graphique 1). Sur la priode 1995-2008, le niveau des ressources locales totales par
tte ne dpasse pas 3 100 FCFA au Mali contre 3 300 FCFA au Togo, 3 900 FCFA au
Bnin, 11 000 FCFA au Sngal et 12 400 FCFA en Cte dIvoire. Le ratio des
ressources locales par rapport au Produit Intrieur Brut (PIB) ne franchit le seuil des
1% que pour deux pays de notre analyse. la Cte dIvoire et le Sngal
(respectivement 1,34% et 1,21). Sur la priode tudie, il slve 1,09% au Bnin,
1,06% au Mali, 0,83% au Niger et 0,52% au Togo. Enfin, le ratio des ressources locales

4
Voir Caldeira et Rota-Graziosi (2014b) pour une revue de la littrature acadmique sur les effets de la
dcentralisation dans les pays en dveloppement.
 13

rapportes aux ressources publiques nationales est respectivement de 5,88% au

Bnin, 8,91% en Cte dIvoire, 2,96% au Mali, 2,61% au Togo et 2,67% au Niger.

6. Les ressources locales globales des collectivits locales au Mali ont

significativement augment les dernires annes mais restent modres. Elles
atteignaient en 2013, 110 Mds FCFA soit 13% des recettes fiscales nationales et 2,05%
du PIB. Cette croissance sexplique trs largement par laccroissement des transferts
aux collectivits locales qui constituent environ 75% des ressources locales globales
en 2013. Avec 7 200 FCFA par tte, les ressources locales globales demeurent
nanmoins limites.
 14

Encadr 1. Une taxonomie des ressources financires locales

Les ressources des gouvernements locaux peuvent tre classes en cinq catgories.

Les recettes fiscales locales sont constitues des impts et taxes5 rgies par le Code Gnral
des Impts et par des lois particulires6. Ces recettes peuvent tre collectes par
ladministration locale ou par celle centrale et rtrocde automatiquement aux collectivits
locales.

Les recettes non fiscales locales sont lensemble des recettes qui ne sont pas lies un impt.
Ce sont essentiellement.
Les produits pour exploitation et prestations de services sont tirs de la rmunration
des prestations fournies par les collectivits locales telles que la dlivrance dactes
administratifs, lenlvement des ordures mnagres, les services ducatifs ou sportifs,
de voirie, deau, dlectricit ou dhygine (dsinsectisation, latrines publiques etc.)
ou les appareils distributeurs dhydrocarbures. Ils comprennent galement dans
certains cas le produit partag des amendes.

Les produits du domaine proviennent des produits retirs de lutilisation du domaine

local. Ils comprennent, par exemple, les redevances de march 7, dclairage public,
les droits de stationnement de vhicule ou le produit des concessions. Il sagit
galement des produits obtenus de la location et la cession des biens appartenant
la collectivit8.

Les transferts reus du gouvernement central peuvent tre conditionnels ou inconditionnels.

Les transferts conditionnels impliquent que les fonds allous soient dpenss de
faon spcifique, i.e. pour la fourniture de biens ou services publics dfinis par le
gouvernement central.

Les transferts inconditionnels en revanche peuvent tre dpenss comme le

gouvernement local lestime le plus pertinent.

Les emprunts des collectivits territoriales sont gnralement utiliss pour le financement
dinvestissements publics locaux. La capacit demprunt est gnralement strictement limite
par la loi dans les pays africains francophones et ncessite lexistence dun march financier
suffisamment dvelopp.

Les dons des partenaires techniques et financiers du pays peuvent aussi constituer une
ressource financire significative.

5
Si limpt est prlev sans contrepartie, la taxe est un prlvement li une prestation de service-
utilisation d'un service ou dun ouvrage public. Nanmoins, contrairement aux redevances, la
 15

7. Une comparaison plus large de la part des ressources locales totales9 dans
le total des ressources publiques rvle que les pays de lAfrique sub-saharienne
affichent les ratios parmi les plus faibles du monde (cf. graphique 2). Lthiopie
et lAfrique du Sud, qui sont des pays fdraux, arrivent en tte du continent africain
avec des taux de lordre de 75% et 64% respectivement. En Amrique Latine, un
grand nombre de pays tels que lArgentine (44%), le Brsil (39%), la Colombie (37%)
et la Bolivie (31%)10 apparaissent parmi ceux qui ont la plus forte part de ressources
publiques locales. Apparaissent aussi en tte, des pays asiatiques tels que la Chine
(67%), lInde (45%) ou la Core du Sud (39%). Parmi les pays dEurope (hors pays de
lOCDE), la Russie (37%) et lUkraine (28%) sont dans le haut du classement. Parmi les
tats dits de type unitaire en Afrique, lAlgrie affiche un montant relativement
lev de ressources globales des collectivits locales qui atteint 4.7% du PIB en 2012
(cf. Chambas, 2013).

8. La notion dautonomie des collectivits territoriales au Mali ou ailleurs

demeure trs ambige et largement discute. La seule apprciation des ratios de
type dpenses (ou recettes) des gouvernements locaux par rapport aux dpenses
publiques (ou recettes) totales est insuffisante car elle ne permet pas dapprhender
correctement le degr de discrtion ou de pouvoir quexercent effectivement les

contrepartie dune taxe est secondaire puisquelle est exigible mme si le redevable ne fait aucune
utilisation du service rendu et quil nexiste pas de proportionnalit entre la somme rclame et le
service rendu.

6
Pour le cas Mali : loi n96-058 du 16 octobre 1996 dterminant les ressources fiscales du district de
Bamako et des communes qui le composent, loi n2011-36 du 15 juillet 2011 dterminant les
ressources fiscales des communes, des cercles et des rgions du Mali et loi n2011-034 du 15 juillet
2011 instituant la taxe foncire

7
Certains marchs, dans les grandes capitales notamment, peuvent faire partie du patrimoine de ltat
et donc impliquer un partage des produits du march.

8
Les communes dAfrique de lOuest ne dtiennent que trs rarement de patrimoine mobilier et
immobilier. Bien que reprsentant de faibles montants, lalination de biens, contribue aux recettes
dinvestissement avec lemprunt.

9
Nous ne distinguons pas dans ce rapport les ressources alloues au deux (communes et cercles) et
prochainement (trois avec les rgions) niveaux de gouvernements locaux. La rpartition des recettes
entre ces trois niveaux et entre collectivits territoriales dun mme niveau est aborde dans le dernier
chapitre de ce rapport. Elle relve de la dfinition du mcanisme de transfert ou de prquation qui
pourrait faire lobjet dune assistance technique ddie.

10
LAmrique latine est essentiellement compose dtats unitaires. Quatre pays font exceptions :
lArgentine, le Brsil, le Mexique et le Vnzuela sont des tats fdraux.
 16

collectivits locales sur leurs dpenses ou leurs recettes. En thiopie par exemple un
pays apparemment trs dcentralis (cf. graphique 2), les collectivits locales sont
trs peu autonomes car leurs ressources proviennent de transferts du gouvernement
central, qui sont conditionns la ralisation de dpenses dcides par ce dernier.

9. Les ressources des collectivits territoriales maliennes se composent des

recettes fiscales locales, des recettes non fiscales locales, des transferts
intergouvernementaux, des emprunts et des dons (cf. encadr 1). Cette
taxonomie permet de dfinir les ressources locales propres qui permettent
dapprcier lautonomie financire des collectivits territoriales (Chambas, 2010). Au
sens large, les Ressources Locales Propres Larges (RLPL) correspondent aux recettes
fiscales et non fiscales mobilises au profit des collectivits locales, quelles soient ou
non collectes localement. Ces ressources constituent un indicateur imparfait
dautonomie financire des collectivits territoriales. Au sens troit, les Ressources
Locales Propres troites (RLPE) correspondent aux recettes fiscales et non fiscales
mobilises par et au profit des collectivits locales. Elles mesurent galement leffort
de mobilisation des dcideurs locaux et contribuent crer une certaine redevabilit
en tablissant un lien entre la pression fiscale locale et les prestations de services
publics locaux.

10. Les RLPL au sens large reprsentaient 65% des recettes locales globales en
moyenne sur la priode 1995-2008 au Mali et ont diminu 28% en 2013
consquence de la hausse significative des transferts provenant notamment des
partenaires extrieurs11 (cf. graphique 3). Les RLPE ne reprsentent que 18% des
ressources locales globales en 201312. la lecture de lencadr 1, une mesure
cohrente de lautonomie financire des collectivits locales devrait sommer les RLPE,
les transferts inconditionnels et les emprunts.

11
Calculs des auteurs partir des donnes du Programme de Dveloppement Municipal avant 2008 et
des donnes du Trsor ensuite.

12
En 2013, 80% des RLPL tant des recettes fiscales et 42% quentre elles provenant de la DGI,
seulement 66% des RLPL peuvent tre considres comme des RLPE. 13 Fiscal decentralization
indicators (World Bank).

13
Fiscal decentralization indicators (World Bank).
 17

Graphique 1. Comparaison des ressources locales globales dans les pays de lUEMOA
 18

Graphique 2. Comparaison internationale de la part des ressources locales dans le total

des ressources publiques nationales

Source. Indicateurs13 calculs partir des donnes GFS (Government Finance Statistic) du FMI.14

13
Fiscal decentralization indicators (World Bank).

14
Nous considrons les donnes moyennes sur la priode 1995-2011 (selon disponibilit).
 19

Graphique 3. Comparaison des ressources locales propres au sens large dans les pays de lUEMOA (milliers de FCFA)
 20

B. Les risques dune dcentralisation mal matrise

11. La dcentralisation fiscale, notamment le renforcement de limpt local,

prsente plusieurs risques quil convient de ne pas ngliger.

Ressources locales. effet dviction sur les recettes fiscales centrales et cot de
collecte
12. Lun des risques les plus importants de la mobilisation de recettes fiscales
locales est dentrainer une baisse des recettes de fiscalit centrale. Les moyens
humains et matriels des administrations fiscales centrales sont limits et les
rformes rcentes les ont amens se concentrer sur la gestion dun nombre rduits
de grandes et moyennes entreprises qui sont la fois des contribuables mais aussi
des collecteurs des impts centraux. La mobilisation dimpts locaux relve dune
problmatique radicalement diffrente puisque ce sont des impts directs auprs
dun grand nombre de contribuables. Lexprience rcente de la Cte dIvoire montre
quaccorder une priorit la mobilisation dimpts locaux de masse peut conduire
ladministration fiscale disperser ses moyens pour recouvrer des impts faible
potentiel et des pertes de recettes fiscales importantes (cf. Annexe 1).

13. Outre cet effet dviction sur la fiscalit centrale, la fiscalit locale
prsente le risque dalourdir fortement les cots de collecte de limpt. Ainsi, la
prolifration dimpts locaux directs observe au Mali favorise la dispersion des
efforts sur le recouvrement dimpts obsoltes rendement marginal comme les
taxes sur les armes feu.

Taxes locales et fragmentation du march

14. Lune des conditions essentielles une dcentralisation efficace est la
prservation dun march unique (Weingast, 1995). Labsence dun march
commun ou des restrictions la mobilit des facteurs de production rduisent et
biaisent la concurrence entre les juridictions et incitent les collectivits locales
adopter un comportement de recherche de rentes travers lapplication de
prlvement nfastes pour lactivit conomique mais porteurs de recettes. Dans le
cas du Mali, membre de lUEMOA, lenjeu est aussi de prserver lunicit du march
rgional.

15. Un des enjeux de la dcentralisation consiste donc concilier unit du

march et fiscalit locale. travers son rle de coordination et de contrle des
impts appliqus, ltat central joue un rle primordial dans la garantie dun march
 21

national unique. La prservation dun march intrieur unique suppose de confier la

taxation des facteurs de production mobiles ou des biens changeables au seul
gouvernement central ; elle suppose aussi un encadrement des impts et redevances
prlevs localement.

Concurrence entre collectivits territoriales.

16. La concurrence horizontale entre collectivits peut les conduire une
course la baisse de la fiscalit dommageable pour tous en termes de finances
publiques. Ainsi, depuis que les tarifs des vignettes sur les motocyclettes ne relvent
plus de la comptence de ltat central et peuvent tre dtermins par les
communes, une comptition en faveur de la baisse des tarifs sest engage.

17. La concurrence verticale est galement une menace car elle peut
entraner une taxation excessive dune mme base fiscale par diffrents
niveaux de gouvernement. Ce phnomne observ notamment dans les pays
fdraux rsulte dune allocation ambige du pouvoir de taxation entre deux niveaux
de gouvernements (centre et local) et peut nuire in fine lactivit conomique.

Dcentralisation, ala moral et mobilisation de ressources locales

18. A la faveur dun manque de contrle de ltat central, les collectivits
locales maliennes ont dj contract des emprunts dont, en cas de dfaillance,
les charges risquent de reposer sur les finances publiques centrales. Bien que
limite, la capacit demprunter par les collectivits territoriales comporte des risques
systmiques lourds (cf. encadr 2). En 2013, en dehors de Bamako qui a emprunt
212,6 M de FCFA, seules deux rgions sont concernes par l'emprunt et les montants
demeurent faibles (Kayes, 2,2 M de FCFA et Sgou, 3,7 M de FCFA). Nanmoins, si
cette capacit demprunt est amene se dvelopper, le risque dindiscipline
budgtaire des collectivits territoriales pourrait conduire un surendettement de
ltat central et menacer la stabilit macroconomique15. Ce risque sera dautant plus
lev que les ressources mises la disposition des collectivits locales seront
insuffisantes pour faire face leurs charges et que le contrle des engagements
demprunts par les collectivits sera faible.

15
Ce risque a dj t signal dans le rapport Taiclet et al. (2015).
 22

Taxes locales et corruption

19. Un risque de la fiscalit locale est de favoriser le dveloppement dune
corruption, qui affecte, non seulement les recettes fiscales locales, mais aussi
lensemble des impts (Attila et al., 2009). En effet, la fiscalit locale et son
administration ne bnficient pas du mme niveau dencadrement ou dorganisation
que la fiscalit et ladministration centrale.

Dcentralisation fiscale et ingalits de ressources entre collectivits

territoriales
20. La dcentralisation peut exacerber les ingalits entre collectivits
territoriales. La carte 1 illustre la rpartition ingale des ressources locales propres.
en 2013, elles variaient de 1 131 Mds Mopti, soit 590 FCFA par tte, 7 052 Mds
Bamako, soit 3 898 FCFA par tte. Selon les choix de lgislation de fiscalit locale
mais aussi des caractristiques conomiques et dmographiques des collectivits, le
potentiel de recettes fiscales locales des diffrentes collectivits maliennes varie
fortement. Une telle disparit nest pas rare dans la rgion. les ressources locales de
Dakar reprsentent 44% des ressources locales totales pour une population de 950
000 habitants en 2008 ; la mme anne, au Bnin, 90% de la population cumule
seulement 62% des ressources locales globales seulement, le reste tant concentr
sur la commune de Cotonou.

Le cot de la dcentralisation fiscale

21. Si la dcentralisation vise rendre les politiques publiques plus efficaces,
son cot notamment administratif ne doit pas tre nglig. La dcentralisation
entrane un risque de duplication de biens ou de services publics, qui savre certes
plus pressant dans les pays dvelopps. En revanche, le cot de contrle des
collectivits territoriales est loin dtre ngligeable dans les pays en dveloppement
et impose gnralement le renforcement de ladministration centrale pour encadrer
la bonne excution des budgets. La cration dune fonction publique territoriale est
galement souhaitable. Cependant, lexprience de certains pays fdraux comme le
Canada est illustrative. Les salaires des fonctionnaires municipaux y sont
significativement plus levs que les salaires des autres fonctionnaires ayant un
emploi comparable. Cette diffrence sexplique notamment par une capacit
moindre de ngociation des communes face aux syndicats nationaux.
 23

Encadr 2. Lemprunt et ses risques systmiques

Lorsque le gouvernement central a la responsabilit en dernier ressort des quilibres

budgtaires, la possibilit demprunter pour collectivits territoriales engendre des risques
systmatiques importants.
Ces risques trouvent leur origine dans un problme dala moral connu sous le nom de
contrainte budgtaire douce 16. Sous la tutelle de ltat, un gouvernement local autoris
sendetter peut contourner les rgles de discipline budgtaire pour accrotre ses ressources
et maximiser ses propres objectifs. Bnficiant dun avantage informationnel, il sait que son
comportement stratgique ne pourra qutre trs difficilement dtect et que ltat naura
pas dautre choix que de lui porter secours. Le gouvernement local anticipe donc une
relative impunit budgtaire, le poids de son comportement pesant sur lensemble des
collectivits tandis quil tirera seul le profit de ses dpenses excessives.
La simple menace du gouvernement central de ne pas venir en aide aux gouvernements
locaux en difficults financires nest pas crdible puisque ces derniers savent que la
dfaillance dune collectivit locale pourrait avoir des consquences macroconomiques
importantes et que ltat sera oblig dintervenir comme par exemple en Argentine, en
Afrique du Sud ou au Brsil dans les annes 90 (Prudhomme, 1995). 17
Le cadre institutionnel et lgal autour de lemprunt est donc capital puisquil dtermine la
capacit des collectivits locales adopter ces comportements stratgiques dangereux.
Nanmoins, la surveillance de la situation financire des collectivits locales et les
conditions dendettement organises par le lgislateur pour prvenir linsolvabilit -
obligation dquilibrer le budget annuellement, obligation de publication de ratios
prudentiels de risque, remboursement des intrts et du capital sur ressources propres,
interdiction demprunter pour financer les dpenses de fonctionnement ou refinancer des
emprunts en cours - peuvent tre insuffisantes puisque les gouvernements locaux gardent
une incitation contourner les rgles.
Ainsi, bien que lemprunt soit utile pour rpartir la charge de linvestissement dans le temps,
ce risque dindiscipline sajoute aux arguments avancs contre lutilisation de cet outil par
les autorits locales. Parmi ces arguments, le mauvais fonctionnement des marchs
financiers, des ressources financires et des dpenses futures peu prvisibles, des capacits
managriales et des connaissances techniques et financires trop faibles et, une incitation
du dcideur politique en poste emprunter excessivement puisquil en bnficie
immdiatement tandis que la charge de cet emprunt est reporte dans le temps.

16
Les dveloppements thoriques autour de la contrainte budgtaire douce (Kornai, 1979, Qian et
Roland, 1998 et Kornai et al, 2003) ont t repris par la littrature du fdralisme fiscal (Wildasin,
1988) de lanalyse du comportement des entreprises publiques dans les conomies planifies.

17
Peu dtudes empiriques se sont consacres valuer les effets macroconomiques de la
dcentralisation. Parmi eux, Wibbels (2000) met en vidence un effet ngatif du fdralisme
budgtaire sur les performances macroconomiques se traduisant par des niveaux dinflation et des
dsquilibres budgtaires plus importants. Rodden (2002) rvle que des dficits persistants
 24

22. Les ingalits peuvent galement crotre avec une gestion dcentralises
des ressources naturelles fragilisant lunit du pays. Au sein dune rgion pauvre,
les communes minires de Kayes bnficient de la patente des socits minires.
Certaines collectivits urbaines, notamment Bamako regroupant dimportantes
activits conomiques, notamment des grandes entreprises, bnficient de recettes
de patente importantes et ont aussi la possibilit de mobiliser des redevances
porteuses de recettes substantielles. Des collectivits parfois excentrs mobilisent
des ressources de patente et des redevances en raison dactivits commerciales
dynamiques. En revanche, un grand nombre de collectivits situes dans des zones
rurales ou des zones arides, disposent dun potentiel de ressources locales propres
faible, voire drisoire. Aucune innovation en matire de lgislation de fiscalit locale
propre nest susceptible de fournir des moyens financiers pour couvrir une offre de
services visant rduire les disparits dans laccs aux services publics. Seuls, des
transferts partir de ltat central permettent une relative prquation entre
collectivits.

apparaissent lorsque les gouvernements locaux sont simultanment dpendants des transferts et
autoriss emprunter.
 25

Carte 1. Ressources locales propres (au sens large) au Mali en 2008

Source. mission.

III. LA FISCALITE LOCALE

23. Les impts locaux maliens sont rgis par le Code Gnral des Impts, le
Code des Collectivits Territoriales et les Lois n96-058 du 16 octobre 1996,
n2011-034 et 36 du 15 juillet 201118. Le tableau 1 prsente ces impts et taxes,
leur taux et leur assiette respective. Leurs recettes recenses par la Direction
Nationale du Trsor et de la Comptabilit Publique (DNTCP) sont donnes dans le
tableau 2. Ces impts et taxes locaux sont dcomposs suivant la nature de leur
assiette. personnes physiques, activit conomique, activit extractives (mines),
vhicules, et divers.

18
La Loi n96-058 du 16 octobre 1996 dtermine les ressources fiscales du district de Bamako et des
communes qui le composent. La loi n2011-36 du 15 juillet 2011 tablit les ressources fiscales des
communes, des cercles et des rgions du Mali. La loi n 2011-034 du 15 juillet 2011 institue la taxe
foncire.
 26

24. La Direction Gnrale des Impts (DGI) collecte 40% des recettes des
collectivits locales (cf. tableau 3). 93% de ces recettes locales prleves par la DGI
proviennent de la patente en 2014. la patente professionnelle en constitue la
majeure partie (82%), la contribution de la patente sur les marchs et contrats
administratifs (5,53%), la patente dans la vignette synthtique (3%) et dans la
vignette TTR (2,5%) tant relativement faible.19 La taxe de voirie reprsente 4,43%
des impts locaux collects par la DGI en 2014, dont lessentiel est collecte avec la
patente professionnelle. En matire de recouvrement des impts et taxes il existe
une incohrence entre deux textes juridiques qui est en voie de rsolution selon les
autorits. Le Code des collectivits territoriales confre aux agents du Trsor le
recouvrement des impts et taxes, alors que selon la loi 036, ce recouvrement
incombe la DGI. Cette divergence des textes juridiques peut expliquer en partie la
faiblesse des recettes fiscales locales20.

19
Les recettes provenant des licences - dj trs faibles en 2011 (0,41%) - sont quasi nulles depuis
2012 (0,03% en 2012, 0,02% en 2013, 0,07% en 2014).

20
Il convient de noter que les recettes de la taxe foncire collectes par la DGI (tableau 3)
napparaissent pas explicitement dans les comptes du Trsor (tableau 2).
 27

Tableau 1. Impts des collectivits territoriales

Impts locaux Assiettes et taux

Impts et taxes locale sur les personnes
Taxe foncire Valeur locative des immeubles btis et 3%
terrains nus

Taxe de voirie 5% de la patente ou 3000 FCFA par an et

par famille pour Bamako (2000 FCFA pour
les autres localits)

Taxe de dveloppement rgional et local Taux variant par la loi de 875 FCFA
(Tombouctou) 3000 FCFA (Bamako)
Exemptions : soldats, indigents, lves et
tudiants, les femmes ayant eu au moins
quatre enfants.
ITS Fonctionnaires des collectivits territoriales

Impts et taxes sur les activits conomiques

Patentes Droit fixe variant selon l'activit et le lieu

Droit proportionnel tabli sur la valeur
locative des bureaux, usines, ateliers... : 10%

License Selon le lieu et la classe (4 classes) : de

9000 FCFA 150000 FCFA
Etablissements de nuit, dancings 50000 FCFA par an

Taxe sur les dbits de boisson et gargotes Alcool 50000 FCFA

Autres, 15000 FCFA
Autorisation de spectacles <10% des recettes
Taxe sur les moulins 1500 FCFA par mois
3000 FCFA par mois Bamako
Taxe sur les carrires et l'extraction de sable
Taxe sur le btail De 50 FCFA (chvres et moutons) 800
FCFA (chevaux)
Taxe due l'occasion de l'attribution d'autorisation
d'exploitation artisanale
Taxe de sortie sur les vhicules de transport public 1000 FCFA par sortie et par vhicule

Appareils de jeux installs dans des lieux publics 15000 FCFA par machines automatiques

6000 pour les autres appareils

Sources : CGI et Lois.
 28

Tableau 1 (suite). Impts des collectivits territoriales

Impts locaux Assiettes et taux

Taxes sur les ressources naturelles

Redevances superficiaires Codes miniers 1991, 1999 et 2012
Taxe due l'occasion de l'ouverture de carrires
artisanales
Taxe perue sur le bois l'occasion de
l'exploitation du domaine forestier
Autres taxes
Taxe sur les cycles moteur <50 cm3 3000
51< <125 6000
>125 12000
Taxe sur les bicyclettes 1500
Taxe sur les embarcations sans moteur <5000 FCFA
un moteur hors bord 10000
deux moteurs hors bord 20000
un moteur fixe 40000
Taxe sur les charettes Traction bras 2000
Traction animale 7500

Taxe sur les armes feu

Publicit dans les lieux publics 5000 FCFA par affichage par mois
1000 FCFA par banderole
Taxe sur l'autorisation de construire 2000 FCFA 7000 FCFA communes rurales

5000 FCFA 25000 FCFA communes

urbaines
Sources : CGI et Lois.
 29

Tableau 2. Recettes des impts des collectivits territoriales en M FCFQ FC

2011 2012 2013
Total impts sur les personnes 5,815 46.9% 5,844 39.1% 7,511 42.1%
Taxe de dveloppement rgional et 3,938 31.7% 3,624 24.2% 3,800 21.3%
local (TDRL)
Taxe de voirie 557 4.5% 714 4.8% 820 4.6%
Impts sur les traitements et salaires 1,321 10.6% 1,505 10.1% 2,891 16.2%
Total impts lis l'activit 4,584 36.9% 6,132 41.0% 8,102 45.4%
conomique
Patentes 4,480 36.1% 5,981 40.0% 6,943 38.9%
Licences 3 0.0% 2 0.0% 2 0.0%
Taxes sur les dbits de boissons et 29 0.2% 62 0.4% 20 0.1%
gargotes
Taxes sur les tablissements de nuits et 44 0.4% 35 0.2% 27 0.2%
dancings
Taxes sur les distributeurs automatiques 20 0.2% 42 0.3% 353 2.0%
et appareils de jeux
Taxe sur les autorisations de spectacles 9 0.1% 10 0.1% 4 0.0%
et divertissements
Taxe de sortie des vhicules de 0 0 753 4.2%
transport dans les gares routires
Taxes locales sur les activits 32 0.3% 81 0.6% 94 0.5%
extractives
Taxe additionnelle sur l'exploitation 30 0.2% 49 0.3% 48 0.3%
minire et l'exploitation de carrire
Taxes de dlivrance de la carte 2 0.0% 32 0.2% 46 0.3%
d'orpaillage
Total taxes sur les vhicules 547 4.4% 1,373 9.2% 1,306 7.3%
Taxes sur les embarcations 7 0.1% 4 0.0% 7 0.0%
Taxes sur les charrettes 101 0.8% 356 2.4% 107 0.6%
Taxes ou vignettes sur les cycles 438 3.5% 1,013 6.8% 1,192 6.7%
moteurs et bicyclettes
Total Autres impts et taxes 821 6.6% 720 4.8% 762 4.3%
Taxes sur le btail 243 2.0% 216 1.5% 269 1.5%
Taxe sur les armes feu 112 0.9% 103 0.7% 110 0.6%
Taxe sur l'autorisation de construire 0 0 70 0.4%
Taxe sur l'usage privatif du domaine 300 2.4% 225 1.5% 170 1.0%
public
Taxe sur la publicit et l'affichage 166 1.3% 175 1.2% 143 0.8%
Total 11,800 14,150 17,774
Source : Trsor.
 30

Graphique 4 . volution de la composition des recettes fiscales locales 1995-2008 (en milliers de FCFA)
 31

Graphique 5 . Composition des recettes fiscales locales dans les pays de lUEMOA en 1995-2008
 32

Tableau 3. Recettes des impts des collectivits territoriales collects par la DGI
(M FCFA)

Dsignation des Impts 2012 2013 2014

Taxe foncire 53.4 0.78% 133.8 1.84% 194.6 2.35%
Patente Professionnelle 5,679.9 82.98% 5,846.4 80.56% 6,804.4 82.05%
Patente/March et Contrats 404.8 5.91% 524.0 7.22% 458.6 5.53%
administratifs
Patente dans vignette 227.5 3.32% 250.7 3.45% 250.1 3.02%
synthtique
184.7 2.70% 190.8 2.63% 212.0 2.56%
Patente dans vignettes TTR

Licence 2.0 0.03% 1.6 0.02% 6.2 0.07%

Taxe de voirie dans patente 280.7 4.10% 297.6 4.10% 349.7 4.22%
professionnelle
Taxe de voirie dans vignette 12.0 0.17% 12.7 0.17% 17.8 0.21%
synthtique
TOTAL 6,845 7,258 8,293
Source : DGI

A. La fiscalit locale assise sur les activits des entreprises

25. La fiscalit locale assise sur lactivit des entreprises reprsentait 45% de
la fiscalit locale en 2013 et tait compose pour prs de 86% de la patente (cf.
tableau 2). Ce rle prpondrant de la patente est commun dans la plupart des pays
de la rgion (cf. graphique 4). Cet impt est considr comme une autorisation
dexercer par lensemble des professionnels quelle que soit la taille de leur activit.
La patente de droit commun est applique chaque tablissement et se compose
dun droit fixe et dun droit proportionnel.

Le montant du droit fixe est dtermin en fonction de la nature de lactivit, de

sa localisation21 et du montant du chiffre daffaires ralis ; le montant
maximal du droit fixe est 1 M FCFA applicable un large ventail dactivits
ds quelles ralisent un CA est suprieur 1 Md FCFA.

Le droit proportionnel au taux de 10% est assis sur la valeur locative des
locaux professionnels, de loutillage fixe et des diverses installations.

21
Les droits fixes diffrent en fonction de la zone: zone I, district de Bamako, zone II chefs lieu de
rgion et zone III autres localits.
 33

Certaines activits conomiques bnficient dun calcul particulier de la patente.

Ainsi, la patente consiste en un droit proportionnel de 2,5% sur le montant des
marchs publics. Elle correspond un prlvement de 1% du CA pour la fourniture
deau et dlectricit. Les exonrations de la patente concernent les organismes
publics, les personnes morales exonres de lIS (Code minier de 1991, code des
investissements) et les exportateurs de btail.

26. Depuis la LF 2014, la patente nest plus collecte directement sur les
entreprises ralisant un CA infrieur 50 M FCFA mais indirectement par le
paiement de limpt synthtique. Cet impt a t en effet considrablement
simplifi en 2014 pour tre une taxe sur le CA au taux de 3% suivant les meilleures
pratiques internationales (cf. Rota-Graziosi et al., 2014a). Une part de 10,45% des
recettes de cet impt est reverse au titre de la patente aux collectivits territoriales.
Cependant, certaines activits dont le CA nexcde pas le seuil de 50 M FCFA
relvent du rgime rel et doivent donc acquitter une patente. Il sagit des conseils
fiscaux, des comptables et experts-comptables agrs, des entreprises agres au
code des investissements et de certains professionnels22.

27. La contribution des licences porte sur la vente de boissons alcoolises.

Elle sajoute la patente pour les entreprises concernes. Son mode de calcul est
similaire celui de la patente avec un droit fixe variant de 9 000 FCFA 150 000
FCFA et un droit proportionnel au taux de 10%.

28. Les taux et les assiettes des patentes et des licences sont exclusivement
dtermins par le Code Gnral des Impt (CGI). Le droit fixe qui varie dune
commune lautre ou dune rgion lautre est tabli dans le CGI sans aucune
marge de discrtion pour les collectivits territoriales. Dans les faits, la patente est
une taxe sur le capital des entreprises ralisant un CA de plus de 50 M FCFA. En
effet, la DGI matrise peu la valeur locative qui constitue lassiette du droit
proportionnel de la patente (et accessoirement de la taxe foncire). En substitution,
elle utilise la valeur dorigine des immobilisations fixes et la taxe au taux de 0,5%
(Art. 140 du CGI). La dprciation des investissements nest pas prise en compte. Une

22
Il sagit par exemple des agences de gardiennage, des tablissements denseignement priv, des
gomtres.
 34

telle pratique sapplique notamment aux socits minires dont les investissements
initiaux sont consquents (plusieurs centaines de millions de dollars).

29. Les recettes globales de la patente sont importantes pour les collectivits
locales (40% de leurs recettes fiscales propres), mais demeurent marginale en
termes de PIB. 0,13% du PIB en 2014. Les recettes de patente se sont leves
7,731 Mds FCFA. 82 % est apport par la patente professionnelle, 5,5% par la patente
sur les marchs et contrats administratifs, 3% par la patente incluse dans limpt
synthtique et enfin, 2,5% par la taxe sur les transporteurs routiers23.

30. Les recettes de la patente ne sont pas concentres uniquement sur

Bamako, mais relativement rparties sur le territoire malien. En effet, de faon
drogatoire aux rgles organisant ladministration de limpt, les patentes ne sont
pas centralises par la Direction des Grandes Entreprises (DGE) ou des Moyennes
Entreprises (DME) mais sont recouvres par les services locaux des impts. 47,6 % de
la patente est collecte au niveau du district de Bamako (respectivement 24,3% au
niveau de la DGE et 7,7% de la DME). Les contributions des patentes des rgions de
Kayes (zone minire) et de Sikasso (zone agricole forte activits conomiques)
atteignent respectivement 31% et 12,5% des recettes de la patente. Dans les rgions
de Tombouctou, de Gao et de Kidal, la collecte de patente, traditionnellement faible
en raison dune activit conomique rduite, est devenue anecdotique.

31. Le montant recouvr de patente incluse dans limpt synthtique est en 2014
de 250,1 M FCFA ce qui est extrmement faible en comparaison des 7,731 Mds FCFA
de recettes de la patente. Sa distribution est proche de celle de la patente applicable
aux entreprises soumises au rgime rel dimposition. 51,6 % de la patente incluse
dans limpt synthtique est recouvr dans le district de Bamako ; les rgions de
Kayes et Sikasso mobilisent les montants les plus importants tandis que les montants
sont nuls dans les rgions de Tombouctou, Gao et Kidal. Enfin, les recettes de la
contribution aux licences sont ngligeables sur lensemble du territoire malien.

23
La taxe sur les transporteurs assise sur le nombre et les caractristiques des vhicules a t
supprime et remplace par le prlvement de croit commun de 3% sur le CA.
 35

B. La fiscalit locale assise sur les personnes

32. La fiscalit locale assise sur les personnes se compose principalement de

limpt sur les traitements et salaires (ITS), de TDRL et de la taxe foncire. Les
recettes de lITS (16% des recettes locales fiscales en 2013) proviennent de
limposition des salaires des fonctionnaires relevant des collectivits territoriales, en
particuliers du personnel de lducation national travaillant dans les tablissements
scolaires situs sur le territoire de la commune, du cercle ou de la rgion. Le taux et
lassiette de lITS tablis par le CGI sont appliqus uniformment sur tout le territoire
malien. En dautres termes, les recettes locales de lITS ne correspondent pas une
surtaxe locale comme dans certains pays fdraux, mais au partage dun impt gr
de faon centrale.

33. La TDRL est un impt forfaitaire par tte d par les personnes de plus de
14 ans. Son taux est fix par le CGI et varie de 875 FCFA dans la rgion de
Tombouctou 3000 FCFA pour le district de Bamako. Une collectivit territoriale a la
capacit de modifier son taux respectif dans un encadrement de plus ou moins 25%.
La TDRL est complte par la taxe de voirie qui concerne les entreprises assujettie
la patente et les familles. Le taux de cette taxe est le maximum entre 5% de la
patente ou 3 000 FCFA par famille dans le district de Bamako (2 000 FCFA ailleurs).

34. Les recettes de la TDRL reprsentent 21% des recettes fiscales locales en
2013. Elles sont particulirement importantes en zones rurales, alors que leur
recouvrement comme celui de la taxe de voirie en milieu urbain (Bamako) est
dfaillant comme lillustre le graphique 6. Cette distinction sexplique notamment par
le mode de collecte de la TDRL qui associe les chefs de village, reprsente lun des
seuls impts pays directement dans certaines zones rurales et savre plus difficile
collecter dans les zones urbaines plus denses o le contribuable est protg par un
certain anonymat.
 36

Graphique 6. Rpartition gographique des impts sur les personnes par tte (TDLR et
taxe de voirie)

TOMBOUCTOU

SIKASSO
BAMAKO
KIDAL

GAO
KAYES

SEGOU

MOPTI
KOULIKORO

Note. Anne 2013 sauf pour les 3 rgions. Kidal, Gao, Tombouctou (2010).
Sources. DNTCP et calcul de la mission.

C. La taxe foncire malienne

35. La taxe foncire tablie en 2011 par la Loi n034 est leve au taux de 3%
sur la valeur locative des immeubles btis et des terrains nus acquis depuis plus
de 3 ans. Elle sapplique aux personnes physiques et morales. Les recettes de cette
taxe collectes par la DGI sont particulirement faibles. 195 M FCFA en 2014 (cf.
tableau 3) au regard de lexprience dautres pays de la rgion (cf. graphique 4).

36. Les performances entre les collectivits locales en termes de taxe

foncire sont trs ingales (cf. graphique 7). Le district de Bamako est lorigine
de plus de 80% des recettes de la taxe foncire en 2014 et affiche le niveau de
recettes de la taxe foncire par tte le plus important. 65 FCFA par tte.

37. La taxe foncire qui revient aux collectivits territoriales rsulte en fait
du partage de limpt sur les revenus fonciers (IRF). En effet, suivant les
entretiens que la mission a eus, la DGI prlve la taxe foncire sur les revenus locatifs
uniquement. LIRF tait de 15% avant lintroduction de loi portant la cration de la
taxe foncire. Ce taux a t rduit 12% ensuite et la diffrence, soit 3%,
correspondant au taux de la taxe foncire.
 37

Graphique 7. Recettes de la taxe foncire par rgion en 2014 (par tte)

Source. DGI et calculs de la mission.

38. La dfaillance de la taxe foncire sexplique par une assiette la valeur

locative-inadapte au contexte malien et des exonrations importantes. La
question de lassiette est discute au chapitre suivant. Les exonrations de taxe
foncire concernent notamment les immeubles occups par le propritaire ou les
membres de famille sa charge et les terrains agricoles.

D. La fiscalit locale des ressources naturelles et les autres taxes et impts

locaux

39. La taxation locale des ressources naturelles (mines, fort, pche) relve
de plusieurs ministres et de plusieurs codes sectoriels (code minier,
forestier). Une consolidation des diffrents prlvements raliss sur des activits
exploitant les ressources naturelles est ncessaire afin de pouvoir les rationaliser.
Celle-ci est dautant plus ncessaire que la fragmentation institutionnelle existant au
Mali, avec lexistence en particulier dun ministre en charge des domaines distinct
du Ministre des Finances fragilise la matrise des diffrentes bases imposables.

40. La fiscalit minire a galement plusieurs composantes locales. La patente

sur les entreprises minires qui est une taxe sur les investissements initiaux des
socits minires reprsente plus de la moiti de la patente totale, soit 3,4 Mds FCFA
(cf. tableau 2). Les redevances superficiaires sont tablies dans les trois codes miniers
 38

(1991, 1999 et 2012). Les taux varient selon la nature des titres24 . exploration (1 000
FCFA/km 2 000 FCFA/km dans le CM 2012) ou exploitation (100 000 FCFA/km) et
selon la catgorie des minerais exploits. La direction des domaines collectent les
redevances superficiaires des titres dexploitation qui sont des droits rels
assimilables des titres fonciers, alors que la direction des mines collecte les
redevances des titres dexploration. Une consolidation est en cours au niveau du
Ministre des Mines.

41. Les activits de carrires et de mines artisanales sont assujetties une

fiscalit locale particulire comme la taxe additionnelle minire ou de carrire
ou la taxe dorpaillage. Leurs recettes sont ngligeables et illustrent la difficult de
taxer correctement les mines artisanales25 avec le systme fiscal actuel.

42. Les autres impts et taxes locaux concernent principalement les

vignettes sur les cycles moteurs. Cette taxe varie selon la cylindre Leurs recettes
reprsentent 6,5% des recettes fiscales locales en 2013. Labsence de recettes des
taxes sur lautorisation de construire ou sur lusage privatif du domaine publique
compromet ltablissement dune taxation de la proprit foncire. Une gestion
efficace des permis de construire est une condition ncessaire au contrle de la
proprit foncire. Labsence de recettes en particulier de la taxe sur lautorisation de
construire est particulirement inquitante dans le contexte de Bamako, dont le taux
de croissance est soutenu (+7% par an). Elle rvle une dfaillance dans la matrise
quont les administrations concernes du domaine publique et de son exploitation
et/ou une source possible de corruption.

24
Il existe 562 titres actifs la date de la visite de la mission selon la GIZ qui effectue un travail
dassistance technique sur le cadastre minier (cf. : http://mali.revenuesystems.org ).

25
La quantit dor produit artisanalement a t estim 5 tonnes pour 2014 au minimum.
 39

IV. UNE PROPOSITION DE STRATEGIE DE REFORME

43. La fiscalit locale dcrite au chapitre prcdent est dfaillante tant en

termes de recettes quen termes de redevabilit des collectivits territoriales.
Les impts et taxes concerns sont assis sur des assiettes particulirement difficiles
apprhender26. Leur rentabilit est particulirement faible, un constat largement
partag par les multiples tudes sur la question de la dcentralisation au Mali et en
plus largement en Afrique de lOuest27. Les quelques taxes telles que la patente ou la
TDLR dont les recettes ne sont pas ngligeables sont de fait des taxes soit
particulirement distortives car elles augmentent le cot du capital investi comme la
patente, soit au potentiel de recettes trs limit voire en rgression avec le
dveloppement urbain du Mali.

44. Ce chapitre propose une stratgie de rforme qui vise rationaliser les
impts et taxes locaux en assurant une meilleure redevabilit des collectivits
territoriales et un renforcement de la capacit des gouvernements centraux et
locaux mobiliser davantage de ressources. Quatre lments sont privilgis.

Linstauration dun impt assis sur la proprit foncire en tenant compte des
dfaillances actuelles du cadastre et des impts et taxes dj existants ;

Le partage de la TVA entre collectivits territoriales et gouvernement central

pour assurer la stabilit de lallocation des ressources aux niveaux locaux (les
modalits de transfert sont discutes au chapitre suivant) ;

Le renforcement de limpt synthtique qui par sa nature libratoire simpose

comme le moyen de prlvement direct sur les activits des entreprises (ayant
un CA infrieur 50 M FCFA) ;

La suppression dimpts et taxes locaux spcifiques au profit de redevances

pour la prestation de services ou laccs certains biens publics locaux.

26
Labandon par le gouvernement central de ces impts et taxes au profit des collectivits territoriales
pourrait sexpliquer par leurs rendements trs faibles.

27
Une comparaison des recettes fiscales locales des pays de lUEMOA rvle le mme constat : les
taxes locales autres que les patentes et licences et la taxe foncire ou la TDRL pour le Mali, sont
nombreuses, mais ne reprsentent quune part trs marginale des recettes fiscales.
 40

A. Ltablissement dune relle fiscalit foncire

45. La rforme de la fiscalit foncire propose vise augmenter la

mobilisation des recettes publiques de lordre de 0,5% du PIB, soit 30 Mds
FCFA. En effet alors quau Mali les recettes de la fiscalit foncire sont
particulirement faibles. 194 M FCFA en 201428, elles reprsentaient en moyenne
dans les pays en voie de dveloppement 0,6% du PIB (cf. Bahl et al. 2008) contre plus
de 2% du PIB dans les pays de lOCDE et jusqu 4% au Canada. Ces recettes
reprsentent prs de 0,4% du PIB en Cte dIvoire malgr les difficults de mise en
uvre de cette taxe, dont les leons ont t prises en compte dans la rforme
propose.

46. La taxe foncire revue doit intgrer les impts existant tels que la taxe
foncire, la patente et la TDRL. Ceux-ci seraient supprims ou fusionns dans la
taxe foncire cre. Lassiette de cette taxe varierait selon la nature du propritaire
ou de loccupant (entreprise ou personne physique) et peut reprendre des lments
des taxes prcdentes afin dassurer une transition qui nentranerait aucune perte de
recettes pour ltat et les collectivits locales.

47. Au Mali, comme dans la plupart des pays en dveloppement, il nest pas
possible dtablir une fiscalit foncire similaire celle pratique dans les pays
dvelopps qui sappuie sur une valeur locative ou une valeur de march de
lassiette. Linstauration dun cadastre moderne est envisage par le Ministre en
charge des domaines dans un horizon de quatre annes avec le soutien de
partenaires au dveloppement. La dfaillance du cadastre est largement partage en
Afrique et au-del, sa rforme mainte fois programme dans le pass est un effort
de long terme. Lexistence dun march foncier en dehors des centres urbains nest
pas assure. Enfin, la question des droits de proprit notamment en zone rurale
soulve de nombreuses difficults.

28
La tendance rcente est cependant positive car les recettes de la taxe foncire doublent en
moyenne chaque anne depuis lintroduction de la taxe foncire en 2011 : 53 M en 2012, 134 M en
2013 et 195 M en 2014.
 41

48. Le point de dpart dune rforme de la fiscalit foncire consiste

introduire dans sa base de calcul une valeur indiciaire assise sur la surface
comme alternative la valeur locative. Cette valeur indiciaire peut sajuster selon
la localisation gographique et certains facteurs. Ces derniers peuvent tre le type de
btiments, lutilisation conomique de la proprit foncire, la proximit de biens ou
services publics locaux ou centraux, la connexion au rseau lectrique (ou au rseau
deau), la consommation lectrique moyenne dans la zone, le trafic recens par les
antennes de tlphonie mobile, etc. La dtermination de ces critres devrait associer
ladministration centrale (en particulier la DGI) et les lus locaux.

49. Une taxe assise sur une valeur indiciaire des proprits foncires
possdes ou occupes ajuste serait plus juste que la TDRL actuelle car elle
varierait selon laccs aux infrastructures publiques. En effet, la valeur des
proprits foncires intgre les services et biens publics locaux. Mme au sein dun
village dune commune rurale, laccs aux biens publics locaux est htrogne.
distance au puits, lcole. De plus, lapproche propose vient renforcer en
lintgrant le projet de rforme de la DGI qui porte sur la mise en place dune taxe
dhabitation ou de rsidence pour les villes ou dune TDRL dite urbaine29

50. La seconde tape de cette rforme de la fiscalit foncire consiste

supprimer les exonrations actuelles de la taxe foncire en particulier celles
concernant les immeubles occups par le propritaire ou des membres de sa
famille et les terrains agricoles. Outre des gains de recettes significatifs, la taxation
des propritaires occupants au titre de la taxe foncire comme celle des terrains
agricoles se substituent la TDRL. Les exonrations actuelles ne sont pas justifies en
termes defficacit conomique car elles entretiennent la spculation et lutilisation
du foncier comme une valeur de rserve non productive. La Chine et Singapour ont
ainsi explicitement renforc la taxation de la proprit foncire pour lutter contre
une spculation immobilire qui reprsentait un risque srieux pour la stabilit de
leur conomie respective (cf. Norregaard, 2013). La taxation des proprits agricoles
permet quant elle de promouvoir une utilisation plus efficace des sols et en
consquence de stimuler le dveloppement conomique (agricole notamment). La
Namibie a ainsi rcemment instaur une taxe sur la valeur des terres agricoles au
taux de 0,75% dont lobjectif initial affich par les autorits tait la promotion dune
utilisation efficace de ce facteur de production.
 42

51. Le taux durbanisation soutenu au Mali et le dveloppement rapide de la

ville de Bamako justifient la fiscalisation des proprits agricoles notamment
priurbaines. Ces terres ont une grande valeur conomique et leur conversion en
terrains constructibles cre des plus-values significatives qui sont trs
imparfaitement taxes par la Direction du Domaine en charge de limpt sur les plus-
values de cessions immobilires (moins de 900 M FCFA en 2014). Une taxation
foncire indiciaire permettrait de taxer annuellement les rentes foncires importantes
qui rsultent du dveloppement de centres urbains.

52. La taxe foncire propose intgrerait la patente actuellement acquitte

par les entreprises ralisant un CA de plus de 50 M FCFA. suppression de la
patente, impt cr en France en 1791 et qui y a subi de multiples rformes30, est
ncessaire pour favoriser linvestissement au Mali puisque cette taxe frappe
directement les immobilisations productives des entreprises. Pour limiter les pertes
de recettes lies cette rforme, les autorits pourraient estimer la taxe foncire due
par les entreprises et calibrer les valeurs indiciaires applicables partir des recettes
de patentes passes.

53. En effet, le rgime actuel de la patente depuis lintroduction de limpt

synthtique introduit une distorsion au dtriment des activits modernes
formalises. La patente pnalise mme de fait les entreprises qui investissent
puisquelle augmente automatiquement avec la valeur dorigine des immobilisations
corporelles considres comme fixes. Cette taxe pnalise plus fortement le secteur
industriel, puisque ces entreprises ncessitent des immobilisations plus importantes
que les prestataires de services ou les activits de commerce. La patente compromet
ainsi la neutralit du systme fiscal en grevant le cot des immobilisations et en
introduisant des distorsions entre activits en fonction de leurs besoins en
immobilisations.

29
Une taxe dhabitation ou de rsidence pour les villes ou une TDRL dite urbaine est en cours dtude
par les services de la DGI. Celle-ci sintgrerait compltement dans la rforme propose

30
La patente date en France du dcret-loi des 2 et 17 mars 1791. Elle comprenait dj une part fixe et
une part variable similaire ce qui est pratiqu au Mali. La part fixe correspondait un tarif tabli
selon la nature de lactivit exerce et la population de la commune. La seconde part tait
dtermine en fonction de la valeur locative des tablissements imposs et de leurs quipements. Cet
impt a fait lobjet de nombreuses critiques et a t remplac en 1975 par la taxe professionnelle, qui
son tour a considrablement volu pour tre remplace rcemment par la contribution
conomique territoriale.
 43

54. Les exonrations de patente au profit de certaines activits bnficiaires

notamment du Code des investissements ou de conventions permettent de
rduire les distorsions subies par certaines activits. Cependant, ces exonrations
rendent encore plus complexe la patente et entrainent des distorsions entre activits
exonres et non exonres. De plus, elles accroissent la prcarit de la ressource
des collectivits locales qui, le plus souvent, ne sont ni associes, ni mme informes
des dcisions dexonrations de patente des autorits centrales.

Recommandations.

Crer une relle taxe foncire.

Introduire une alternative la valeur locative sous la forme dune valeur

indiciaire portant sur la superficie ou le type de proprit foncire et
qui pourrait intgrer selon certains facteurs de production ou de
consommation (accs aux biens et services publics locaux, localisation
gographique).

Supprimer les exonrations de taxe foncire des terres agricoles

(notamment la priphrie des zones urbaines), des terrains nus acquis
depuis moins de trois ans et des immeubles occups par les
propritaires ou des membres de sa famille.

Intgrer une TDRL rvise dans la taxation foncire et supprimer la

patente.

B. Le partage de la TVA entre collectivits territoriales et ltat central

55. La TVA est un impt moderne qui taxe la consommation finale des
mnages et les consommations intermdiaires des entreprises dont le CA est
infrieur au seuil dassujettissement. 50 M FCFA. Au Mali comme dans la plupart
des pays dvelopps ou en dveloppement, la TVA est davantage quune simple taxe
sur la consommation. Son mcanisme de collecte au fil du processus de production
permet de scuriser les recettes et de discriminer les entreprises assujetties qui
peuvent dduire la TVA acquittes sur intrants des entreprises non assujetties. Si
celles-ci sont assimiles aux entreprises informelles, alors la TVA est une taxe sur les
intrants imports ou fournis par les entreprises formelles consommes par les
entreprises informelles. Certaines analyses du Dpartement des finances publiques
 44

du FMI rvlent que la proportion des recettes de TVA reposant sur les
consommations intermdiaires des entreprises informelles peut reprsente prs de
70% des recettes totales de TVA comme au Bnin (60% en Mauritanie).

56. Le partage des recettes de la TVA entre collectivits territoriales et ltat

central permettrait non seulement dassurer un revenu stable aux premires,
mais il renforcerait galement le rle de la TVA dans le systme fiscal malien.
Linstabilit des transferts intergouvernementaux, dcrite au chapitre suivant,
compromet le succs de la dcentralisation. En devenant un impt partag, la TVA
rgulirement menace par des exonrations bnficiant certains groupes dintrt
serait renforce puisque toute rosion de sa base affecterait non seulement les
recettes de ltat central, mais galement celles des collectivits territoriales. Les
avantages attendus de ces exonrations comme leurs cots seraient alors davantage
dbattus dans la sphre politique.

57. Partage au niveau de ses recettes, la TVA demeurerait nanmoins

collecte exclusivement par les administrations centrales de la DGI et de la
DGD. Son taux et son assiette relve du CGI et de la fiscalit dite centrale, qui
deviendrait davantage une fiscalit nationale. Une gestion locale de la TVA risque
dentraner de nombreuses difficults de gestion de cet impt, qui nuirait son
objectif de recettes et de neutralit. Les expriences de la TVA dans les pays fdraux
comme au Brsil ou en Inde illustrent les dfaillances dune TVA gre
simultanment par des gouvernements locaux (provinciaux) et centraux. Le Canada
apparat comme une exception et la majeure partie de la TVA est gre par
ladministration fdrale lexception de la province de Qubec.

58. La fiscalit partage comme celle propose ici, existe dans de nombreux
pays fdraux et unitaires et a souvent t un moyen de rduire les dotations
du gouvernement central vers les gouvernements locaux. Ainsi, en Allemagne,
les recettes de TVA sont partages entre les communes (2%), les lnder (46%) et
ltat fdral. En Espagne, la loi 22/2009 du 18 dcembre 2009 a rform le rgime
des communauts autonomes en augmentant les taux de redistribution des impts
nationaux partags de 33% 50% pour limpt sur le revenu et la TVA et de 40%
58% pour les taxes spciales (impts sur les boissons, les hydrocarbures, le tabac). En
France, depuis 2005, les dpartements reoivent une partie de la taxe intrieure sur
les produits ptroliers et de la taxe spciale sur les conventions dassurance. En
Grande Bretagne, une partie de limpt sur les socits, est transfre aux
collectivits territoriales. La rforme de 2011 en Belgique prvoit la disparition des
 45

dotations du centre et la capacit lever des centimes additionnels dits largis sur
les recettes de limpt sur les personnes physiques. Au Sngal, 2% des recettes de
TVA sont alloues aux collectivits locales (cf. encadr 3), alors quau Cameroun des
centimes additionnels de 10% frappent les principaux impts et taxes centraux (TVA
et IS).

59. Ltat malien partage dj de fait certains impts centraux avec les
collectivits territoriales. En effet, la taxe foncire actuelle est de fait un
prlvement sur limpt des revenus fonciers (IRF) ou de faon quivalent une taxe
additionnelle de 25% (3% au regard des 12% de lIRF) au profit des collectivits. De
mme, le reversement la commune des recettes de lITS des fonctionnaires
travaillant celle-ci, peut tre interprt comme un partage de cet impt central selon
la masse salariale de la fonction publique.

Recommandation.
Partager les recettes de la TVA de faon garantir un flux de ressource stable
aux collectivits locales, la part revenant aux collectivits territoriales et les
modalits du partage entre ces collectivits restant dterminer (cf. chapitre
suivant).

C. Le renforcement de limpt synthtique

60. Limpt synthtique a t significativement simplifi en 2014. Cet impt

est lev au taux de 3% sur le CA des entreprises ralisant moins de 50 M FCFA de CA.
Il participe la rationalisation de la fiscalit directe malienne, puisque des entreprises
ralisant un CA suprieur au seuil prcdent doivent acquitter le maximum entre un
impt sur les bnfices au taux de 30% et un impt minimal au taux de 1% assis sur
le CA.

61. La gestion de limpt synthtique devrait associer les collectivits

territoriales. En effet, larticle 73 du CGI tablit son caractre libratoire de tous
autres impts, droits et taxes viss dans les Titres 1 et 2 du prsent Code . Cette
disposition libre les petites et moyennes entreprises da la plupart des impts locaux
et centraux (hormis la TVA).

62. La distribution des recettes de limpt synthtique devrait tre

supprime car elle amne une certaine confusion. Outre sa composante patente
hauteur de 10,45%, limpt synthtique est aussi reprsentatif de limpt sur le
bnfice (50,90%), de la taxe de voirie (0,55%), de la cotisation de la Chambre de
 46

Commerce (1,1%), de la TVA (33%), de la contribution forfaitaire la charge des

employeurs (2,47%), de la taxe sur le logement (0,35%), de la taxe de formation
professionnelle (0,18%) et enfin, de la retenue au titre de limpt sur les traitements
et salaires (1%). Intgrer la TVA dans les impts et taxes inclus dans limpt
synthtique entretient une certaine confusion. Un contribuable limpt synthtique
pourrait penser quil na pas acquitter la TVA sur ses intrants puisque celle-ci est
incluse dans le paiement de limpt synthtique. De plus, la distribution prcdente
des recettes de limpt synthtique conduit une nature hybride et complexe de
limpt synthtique partage entre impts centraux et locaux. Une telle complexit
soppose une bonne comprhension de limpt par des petits oprateurs
conomiques en trs grand nombre. Elle est dautant moins justifie quelle porte sur
un montant de recette trs faible (2,7 Mds de FCFA pour lensemble des recettes
dimpt synthtique).

63. Une affectation de la totalit de limpt synthtique aux collectivits

territoriales apporterait lisibilit et simplification. Elle pourrait tre ralise en
dduction de frais de gestion de lordre de 5 10% si la DGI en gardait la charge. Le
Trsor et ses administrations dconcentres peuvent galement se charger de la
collecte de cet impt. La collectivit territoriale peut galement dcider de collecter
directement cet impt ou de dlguer sa collecte la DGI. Cette mesure de
simplification serait favorable une relation de redevabilit entre les petits
oprateurs et les collectivits locales.

64. Avec laffectation des recettes de limpt synthtique aux collectivits

territoriales, plusieurs impts locaux pourraient tre supprims. Ainsi, les taxes
sur le btail, sur les moulins ou sur les charrettes seraient intgres cet impt
synthtique. En fait, la suppression de ces taxes et dautres clarifierait laspect
libratoire de limpt synthtique.

Recommandation .
Renforcer limpt synthtique en attribuant une partie ou la totalit de ses
recettes aux collectivits territoriales, en les associant dans les modalits de
collecte (DGI, Trsor) et en supprimant certaines impts taxes spcifiques
(btail, moulins, charrettes).
 47

D. Le remplacement de certaines taxes en redevances

65. Les collectivits territoriales jouent un rle important dans le

dveloppement local en organisant des services ou infrastructures collectives.
De nombreux exemples existent tels que les marchs, gares routires, zones daccueil
des troupeaux, amnagement de quai, puits ou adduction deau, production locale
dlectricit, ramassage des ordures mnagres

66. Certaines taxes et impts locaux devraient tre supprims au profit du

paiement de redevances par les usagers. Un avantage des redevances par rapport
limpt est une meilleure acceptation, le contribuable devenant alors un usager
payant. Ainsi, il ressort de nombreuses enqutes auprs des populations que les
usagers se dclarent prts payer condition que le service rponde aux besoins31.
L'acceptation de la tarification des services se heurte, notamment dans les zones
rurales pauvres la faiblesse et linstabilit des revenus montaires.

67. La taxe de sortie des vhicules de transport public de personnes ou de

marchandises est un exemple de taxe locale contraire la libre circulation des
personnes et des marchandises et qui nuit lunicit du march nationale. Cette
taxe est acquitte par les chauffeurs de bus ou de vhicule de transport de passagers
la sortie des communes. Elle correspond un montant nominal par vhicule qui
peut varier dune commune lautre. Cette taxe devrait tre supprime et remplace
par des redevances pour lusage de gares routires et/ou de zones amnages de
chargement et dchargement de marchandises. La taxe sur les embarcations pourrait
galement tre transforme en redevance pour laccs un anneau dancrage ou
un ponton.

68. Lattribution par la collectivit de parcelles urbanisables du domaine

communal au profit de particuliers devrait constituer une ressource importante
des collectivits locales urbaines. En raison dune expansion urbaine continue,
cette ressource prsente un caractre rcurrent dans les grandes villes,

31
La rticence des usagers payer les redevances s'explique fondamentalement par l'insuffisance des
prestations dlivres (dsorganisation voire inexistence du ramassage des ordures mnagres, insalubrit
et inscurit des marchs, manque de qualit de labattoir, encombrement des trottoirs avec l'installation
anarchique des cantines et souks, manque d'entretien des ouvrages de voiries et de drainage, etc. ).
 48

particulirement Bamako. Les procdures dattribution sont souvent effectues

dans des conditions spculatives et dans un manque de transparence.

69. Les collectivits locales revendiquent de plus en plus la perception pour

leur propre compte des redevances assises sur des richesses naturelles quelles
soient renouvelables (fort, richesse halieutique) ou non renouvelables
(carrires, mines). La Loi 00-044 du 07 juillet 2000 inclut dans les ressources fiscales
des collectivits locales maliennes, les droits dattribution de titre dautorisation
dexploitation artisanale de lor ou douverture de carrires artisanales ainsi que les
taxes perues sur le bois loccasion de lexploitation du domaine forestier de ltat.
Les collectivits bnficient aussi du produit des patentes. Il en rsulte de fortes
ingalits, notamment en faveur de collectivits de la rgion de Kayes; ces ingalits
sont susceptibles de nourrir un sentiment dinjustice et dentrainer des gaspillages.
Certaines collectivits peuvent aussi tre incites une exploitation excessive de
leurs ressources (carrires) sans toujours assurer un recouvrement efficace des
redevances.

70. Un inventaire des recettes perues pour le compte des collectivits

riveraines dexploitation minire est en cours avec la participation des
ministres concern, dont celui des mines. Cet inventaire est indispensable avant
denvisager une rforme dans lallocation des recettes fiscales et non fiscales de
lactivit minire, qui ne concerne pas directement ce rapport. Les recettes alloues
peuvent tre directes, lies la fiscalit minire (redevance superficiaires) ou
gnrale (patente, taxe foncire), mais galement indirectes (par exemple, la
dductibilit de lIS des sommes dpenses par les compagnies minires dans des
dons ou des travaux dintrt publics pour les collectivits territoriales). La
transparence des recettes est galement cruciale pour tablir le lien de redevabilit
des lus locaux vis--vis de leur population.

71. Les redevances de marchs et droits de stationnements reprsente la

majeure partie des produits du domaine. Au Mali, les droits de places sur les
marchs reprsentent 9% des recettes non fiscales et les droits de stationnement
des taxis et vhicules de transport 12% en 2013. Les recettes de march sont la
principale ressource non fiscale dans les pays dAfrique de lOuest (35% en Cte
dIvoire, 24% au Togo, 22% au Niger, 13% au Sngal et 10% au Bnin). Les recettes
sur les ordures mnagres constituent une plus faible part de ces recettes, qui atteint
17% au Sngal et 3% en Cte dIvoire. Trs faibles au Mali, elles constituent moins
de 2% des recettes non fiscales en 2013.
 49

72. Les produits du domaine constituent la plus large part des recettes non
fiscales. En 2013, la contribution des produits du domaine aux ressources locales
non fiscales est de 47% contre 10% pour les ressources tires pour exploitation et
prestations de services. Au contraire du cas malien, les ressources tires pour
exploitation et prestations de services assurent lessentiel des recettes non fiscales au
Bnin, au Togo et au Niger sur la priode 1995-2008 (cf. graphique 8).

Graphique 8. Comparaison de la composition des recettes non fiscales en 2008

Sources. Trsor et calculs de la mission.

Recommandations.
Supprimer certaines taxes particulires comme celle de sortie des vhicules de
transport public de personnes ou de marchandises ou celle sur les
embarcations pour en faire des redevances.
 50

V. LES TRANSFERTS BUDGETAIRES

A. Une taxonomie des transferts et de leurs effets respectifs sur le

comportement des collectivits territoriales

73. Toute analyse des transferts intergouvernementaux ncessite

pralablement de distinguer les transferts conditionnels des transferts
inconditionnels (cf. encadr 1). Les transferts conditionnels impliquent une
allocation spcifique des fonds allous, i.e. pour la fourniture de biens ou services
publics pralablement dfinis par le gouvernement central. Ils sont donc un moyen
pour ce dernier dorienter les actions des gouvernements locaux. Au contraire, les
transferts inconditionnels ne sont assortis daucune condition. Le gouvernement
local dcide dallouer ces ressources selon ses propres critres. Il peut les consacrer
nimporte quel bien ou service local ou mme, les utiliser pour rduire la pression
fiscale locale.

74. Si les transferts ne sont pas allous de faon transparente et prdictible

pour les collectivits territoriales, ils peuvent nuire lefficacit des politiques
publiques locales. Des transferts opaques aux contribuables ne favorisent pas la
redevabilit des autorits locales32 . Le lien entre ressources disponibles et
prestations de services publics locaux devenant difficile tablir, les citoyens ne sont
plus mme dapprcier lefficacit de la politique publique locale ; ils perdent alors
leur pouvoir de contrle et de sanction. Lopacit des transferts va ainsi lencontre
des effets positifs attendus de la dcentralisation, fonds sur la proximit (et donc la
rduction des asymtries informationnelles) entre les citoyens et les gouvernements
locaux. Un systme de transfert efficace doit donc tre transparent, tant dans le
montant de base transfr que dans le systme dallocation (cf. infra).

75. Les transferts du gouvernement central modifient le comportement

budgtaire des collectivits dcentralises. La taxation des populations implique
des cots (politiques, conomiques et sociaux) tels que les gouvernements locaux
peuvent prfrer rduire leur effort de mobilisation des ressources locales propres
lorsque les transferts augmentent. Cet effet dviction des transferts sur les
ressources locales propres varie nanmoins selon leur nature. Ainsi, au Bnin des

32
Une plus grande redevabilit est entendue comme une probabilit plus importante que lefficacit
de la politique publique dtermine la rlection du gouvernement en place.
 51

transferts inconditionnels prvisibles et allous de manire transparente peuvent au

contraire stimuler les ressources locales propres (Caldeira et Rota-Graziosi, 2014a).

76. Au-del de cet effet dviction, lexistence mme dun systme de

transferts entrane un risque dindiscipline budgtaire des gouvernements
locaux. Ces derniers peuvent dpenser plus que ne leur permettent leurs ressources
sachant que des transferts du gouvernement central viendront, ex post, combler leurs
dficits. Le gouvernement local bnficiera seul de ces dpenses tandis que le cot
sera finalement support par lensemble de la population nationale. Il existe alors un
ala moral li aux comportements stratgiques des gouvernements locaux et
lincapacit du gouvernement central sengager de faon crdible ex ante ne pas
accorder ex post le soutien budgtaire un gouvernement local en difficult. Un tel
risque peut expliquer la prpondrance de transferts conditionnels visant encadrer
les dpenses des collectivits territoriales.

B. Les problmes soulevs par la dfinition du systme dallocation des

transferts

77. La prquation constitue un objectif prioritaire de la mise en place dun

systme dallocation des transferts. La dcentralisation tant gnralement
associe un risque dingalit accrue (cf. section II.B), la ncessit dassocier la
dcentralisation un systme de transferts intergouvernementaux fait lobjet dun
consensus. Lallocation des transferts doit alors compenser laccs ingal aux biens et
services publics gnrs par une distribution non uniforme des richesses et donc
labsence de partage quitable de la matire imposable sur le territoire. La
recherche de cet objectif implique que les transferts soient dirigs vers les
juridictions locales les plus pauvres. Ces transferts de prquation apparaissent alors
comme garant de la cohsion conomique et sociale nationale.

78. Lobjectif de prquation peut aller lencontre de la recherche

defficacit des politiques publiques. Du point de vue de la thorie conomique,
lobjectif defficacit conomique qui guide la distribution des transferts est associe
la correction des externalits33 entre les juridictions dans loffre de certains services

33
Lexternalit dsigne une situation conomique dans laquelle l'acte de consommation ou de
production dun agent influe positivement ou ngativement sur la situation d'un autre agent non-
 52

publics locaux. A dfaut, les effets de dbordement entraineraient une offre sous-
optimale de biens et services publics locaux. les gouvernements locaux ne sont pas
incits supporter pleinement le cot dune politique bnficiant en partie, aux
juridictions voisines34. A cela sajoutent les problmes dincitation la mobilisation
des ressources locales propres de sorte quau-del des capacits fiscales et des
besoins locaux, les efforts budgtaires fournis par les gouvernements locaux entrent
dans les critres dallocation des transferts. En ralit, il est difficile dun point de vue
pratique de satisfaire simultanment les objectifs dquit et defficacit. En effet, les
juridictions les plus pauvres sont aussi gnralement celles qui ont les capacits les
plus limites et affichent des performances en matire de mobilisation des
ressources locales propres les plus faibles.

79. Les formules dallocation trop complexes et peu transparentes laissent

une place la manipulation politique de lallocation des transferts. Mme en
prsence de formules dallocation, une abondante littrature empirique met en
lumire que la distribution des transferts entre les juridictions ne rpond pas aux
seuls objectifs dattnuer les ingalits et de rduire les inefficacits. Ltat central
peut utiliser les transferts budgtaires de manire tactique pour maximiser ses
chances de rlection ou de manire partisane pour rcompenser ses supporters
politiques. Ce phnomne de manipulation des formules dallocation a notamment
t mis en vidence au Ghana par Banful (2010) et Miguel et Zaidi (2003) et au
Sngal par Caldeira (2012). Aussi, des formules dallocation simples et fixes sont-
elles privilgier. Il semble galement important que les collectivits locales puissent
disposer dune information transparente sur lallocation des ressources et avoir un
droit de contestation en cas derreur dans la rpartition35.

impliqu dans l'action, sans que ce dernier ne soit totalement compens/ait payer pour les
dommages/bnfices engendrs.

34
Akin, Hutchinson, et Strumpf (2005) mettent en vidence un problme deffets de dbordement
entre les juridictions, conscutif la dcentralisation des services de sant en Ouganda, entranant
une rduction dans loffre de bien public.

35
Voir le Livre blanc de la dcentralisation financire dans lespace UEMOA .
 53

C. Analyse comparative et valuation du systme de transferts malien

80. Une analyse comparative des pays de lUEMOA rvle que les transferts
intergouvernementaux reprsentent de faibles montants. Sur la priode 1995-
2008, les transferts de ltat reprsentent en moyenne dans la rgion 20% des
ressources locales globales. Ils atteignent 35% au Mali, part la plus leve de notre
chantillon. La part des transferts dans les ressources publiques totales reste donc
plus que marginale jusquen 2008. 2.41% en Cte dIvoire, 1.05% au Mali, 1% au
Bnin, 0.34% au Togo et 0.13% au Niger.

81. Les transferts aux collectivits locales maliennes ont fortement

augment depuis la cration en 2009 du Fonds National dAppui aux
Collectivits Territoriales (FNACT), gr par lAgence Nationale
dInvestissement des Collectivits Territoriales (ANICT). Les fonds verss via
lANICT atteignent eux seuls 26 Mds de FCFA en 2009, 23 en 2010 et 17 en 2011
(cf. tableau 3). Ils slvent donc 2,25% des recettes fiscales nationales en 2011. Les
subventions directement verses par ltat ont alors diminu puisque ltat contribue
directement au FNACT. Depuis 2011, tous les transferts de ltat passent par lANICT,
lexception des transferts conditionnels de fonctionnement (salaires des
fonctionnaires).

82. A linverse des autres pays de la rgion (cf. encadr 3), le systme de
transfert via lANICT au Mali consacre une place prpondrante aux transferts
dinvestissement, ce qui pourrait pnaliser les collectivits les plus fragiles. Ces
transferts dinvestissements reprsentent 80% des transferts totaux36 (cf. tableau 4).
ces dotations dinvestissement (DIN) sajoutent des dotations dappuis techniques
(10%) qui visent renforcer les capacits techniques des collectivits territoriales.
Enfin, le reste des 10% des dotations se partage entre trois subventions. une
dotation dappui au fonctionnement des collectivits territoriales, une dotation
dinter-collectivits et une dotation pour la garantie des emprunts des collectivits
territoriales. Les subventions dinvestissement, si elles contribuent au financement
des investissements indispensables lamlioration de laccs aux services sociaux de

36
Le financement des investissements se fait sous forme de droits de tirage. Les droits de tirage sont
exclusivement destins au cofinancement, dans la limite des crdits ouverts, hauteur de 80% des
cots des projets dquipement des collectivits territoriales. Ces dernires doivent participer
hauteur de 20% chaque investissement dont 10% peuvent tre fournis en nature par la
communaut bnficiaire.
 54

base, pourraient contribuer accrotre les ingalits dj fortes au Mali. En effet,

toutes les collectivits locales nont pas les moyens (financiers, techniques, humains
etc.) dinvestir, voire de soumettre des projets dinvestissement pour financement par
le FNACT. Laccompagnement des collectivits les plus fragiles semble donc essentiel
et devrait constituer une mission importante de lANICT.

Tableau 4. Subventions dinvestissement et de fonctionnement de lANICT au

Mali de 2009 2011 (en milliers de FCFA)37
En milliers de FCFA 2009 2010 2011
Fonctionnement 2,250,000.00 2,355,941.02 2,228,673.80
Investissement 24,117,756.15 20,590,720.95 15,025,129.84
Total 26,367,756.15 22,946,661.96 17,253,803.64
Source : Donnes de l'ANICT.

83. Le systme de transferts au Mali a une prvisibilit rduite, notamment

du fait de sa dpendance vis--vis des partenaires extrieurs. Concernant les
transferts verss par lANICT, limprvisibilit a une origine double. Dune part, les
transferts verss par ltat central rsultent dune dcision discrtionnaire et non dun
ancrage de la dotation primaire un partage dun ou de plusieurs impts nationaux.
Dautre part, 90% des montants verss au FNACT proviennent des partenaires
extrieurs et sont donc soumis aux critres respectifs dallocation de laide de ces
partenaires (cf. tableau 5). Laide du Luxembourg par exemple travers ses
Programmes dAppui la Sant de Base et dAccs l'Eau potable et
l'Assainissement (PEA) reprsente prs de 17% des sources de financements en
2011. La crise qua connue le Mali en 2012 a conduit un grand nombre de
partenaires suspendre temporairement leurs contributions aux FNACT.

84. Le risque dinstabilit des transferts relativement aux ressources locales

propres existe dans la plupart des pays de la rgion. Linstabilit des transferts est
particulirement marque au Togo et au Niger (cf. graphique 9). Le montant des
ressources transfres par ltat central est galement instable ; il varie notamment
lapproche des lections locales et centrales. Selon Worthington et Dollery (1998), les
transferts augmentent lors des lections locales puisquils sont alors plus fructueux
en terme politique mais diminuent lors des lections nationales puisque le
rendement en termes de capital politique achet de cette manire est moins
important que celui tir des dpenses centrales directes. Au Sngal, les variations
sont de bien moins grande ampleur et concernent presque tout autant les transferts

37
Source : Donnes de l'ANICT.
 55

et les ressources locales propres. Le systme de transferts du Sngal bas en partie

sur la rtrocession de 2% de la TVA contribue sans doute cette relative stabilit. En
effet, un ancrage de la dotation primaire des transferts ou la mise en place dune
fiscalit partage permet dans certains pays damliorer la prvisibilit, la stabilit et
la transparence du montant des transferts verss par ltat. Par exemple, au Ghana,
les transferts ne peuvent tre infrieurs 5% des recettes fiscales tandis que les
collectivits locales algriennes et marocaines bnficient respectivement de 20% et
30% du produit de la TVA.
 56

Encadr 3. Les diffrents types de transferts dans la rgion

Au Bnin, le Fonds dAppui au Dveloppement des Communes mis en place en

2008 est administr par une commission interministrielle (Commission Nationale
des Finances Locales). Il gre des dotations non affectes (de fonctionnement et
dinvestissement,) et des dotations affectes dinvestissement. Les dotations
dinvestissement inconditionnelles sont divises en trois parties. Une dotation de
structure qui reprsente 35% des dotations dinvestissements non affectes - est
fixe par commune, quelle que soit la taille de la population. La dotation de
prquation qui reprsente 50% des dotations dinvestissements non affectes
est constitue dune part (28%) croissante avec la population, dune autre (40%)
dpendante de lindice de pauvret non montaire de la commune, et dune
troisime (32%) croissante avec la taille de la commune. Enfin, une dotation de
performance (15%) dpend de lvaluation de leffort budgtaire des collectivits,
de l apprciation de lvolution des recettes propres et de la qualit des
dpenses . Les critres dvaluation restent nanmoins opaques.
En Cte dIvoire, une dotation globale de fonctionnement est distribue en partie
part gale chaque collectivit (en prenant en compte la taille de leur population)
et en partie selon les ingalits de ressources des collectivits. cela sajoute une
dotation globale de dcentralisation destine compenser les charges lies aux
comptences transfres. Les subventions dinvestissement sont quant elle
modres.
Un systme similaire existe au Niger avec un fond de dotation globale de
dcentralisation et un fond de prquation.
Au Togo, les dotations sont composes dune dotation globale et dune dotation
dappui linvestissement.
Au Sngal, des fonds de dotation de la dcentralisation et des fonds
dquipements (subvention dinvestissement) sont allous aux collectivits locales.
cela sajoute une dotation de ltat fixe 2% des recettes de TVA. Les modalits
de rpartition sont ensuite fixes chaque anne par le CNDCL et arrt par le
Ministre en charge de la dcentralisation et le Ministre de lconomie et des
Finances, avec pour objectif affich la rduction des ingalits et lincitation la
bonne gestion locale. Les critres, relativement flous, laissent en ralit place la
discrtion.
 57

Tableau 5. Financement des DIN en 201138

Sources Montant
BUDGET NATIONAL (BN) 650,000,000 4.33%
ABS-PARADDER 2,150,602,000 14.31%
ABS-PARADDER-DER 477,911,000 3.18%
ABS-PARADDER-ACB 238,956,000 1.59%
ABS-SANTE 1,568,700,000 10.44%
FIDA-PIDRN 310,019,662 2.06%
PIDRK-BOAD 241,764,711 1.61%
PIDRK-FBSA-FIDA 366,785,170 2.44%
KFW-BMZ-PACT III 2,295,849,500 15.28%
LUX-DEV-MLI 16 PASAB 1,405,213,989 9.35%
LUX-DEV-MLI 17 PEA 1,033,613,521 6.88%
ABS-PISE III 4,285,714,286 28.52%
TOTAL 15,025,129,839 100.00%
Source : Donnes de l'ANICT.

Graphique 9. Instabilit des transferts relativement aux ressources locales

propres

38
ABS-PARADDER: Aide Budgtaire Sectorielle-Programme dAppui la Rforme Administrative, la
Dcentralisation et au Dveloppement Economique Rgional; PIDRN: Programme dInvestissements
et de Dveloppement Rural des Rgions Nord du Mali; LUX-DEV-MLI 16 PASAB: Programme dAppui
la Sant de Base du Luxembourg; LUX-DEV-MLI 17 PEA: Programme dAccs l'eau potable et
l'assainissement
 58

85. La formule dallocation des transferts dinvestissement de lANICT

sappuie sur des critres dquit et defficacit relativement transparents. Les
critres dallocation des DIN incluent le niveau de richesse des collectivits, le
nombre dhabitants de la collectivit, lloignement de la collectivit des grands
centres dapprovisionnement et un indice de pauvret communal dtermin par
lObservatoire du Dveloppement Humain Durable. cela sajoute des critres
relatifs leffort fiscal calcul sur la base du taux de recouvrement de la TDRL et la
bonne gouvernance locale (nombre de sessions ordinaires tenues, taux de procs-
verbaux de sessions ordinaires transmis la tutelle, date de transmission du compte
administratif). Les cartes 1, 2 et 3 prsentent lallocation des droits de tirage des DIN
en 2011, par rgion et par cercles et par communes39.

Carte 2. Allocation des droits de tirage des DIN par rgion en 201140

39
Pour les transferts vers les communes, nous prsentons la somme des transferts perus par les
communes agrgs par cercle.

40
Cartes faites par les auteurs partir des donnes de lANICT.
 59

Carte 3. Allocation des droits de tirage des DIN par cercle en 2011

Carte 4. Allocation des droits de tirage des DIN par commune en 2011
 60

86. Les cartes (2-4) des montants totaux ne permettent pas de dgager un
objectif vident de prquation. La carte par rgion (carte 2) ne montre pas une
allocation en faveur des rgions les plus pauvres . les rgions du Nord, les plus
pauvres en ressources propres, sont aussi celles qui reoivent le moins de DIN.
Lallocation par cercles (carte 3) semble davantage jouer un rle de prquation. Le
cercle de Goundam de la rgion de Tombouctou et les cercles de Gao et Kidal sont
ceux qui reoivent le plus de dotations dinvestissement. Nanmoins, les cercles de
la rgion de Kayes sont aussi les mieux dots alors quils ont aussi des ressources
locales propres parmi les plus importantes.

87. Au regard des montants allous par tte, lobjectif de prquation

apparat plus clairement mais pourrait tre amlior (cf. tableau 6). La rgion de
Kidal mobilise 0,69% des ressources propres totales ( lexclusion de Bamako) et
reoit 74% des transferts dinvestissement par tte de lANICT. Au contraire, Kayes
qui comptabilise plus de 30% des ressources locales propres reoit moins de 3% des
transferts par tte. Tombouctou ne semble pas nanmoins faire lobjet dune
prquation suffisante. avec 4% des ressources locales propres nationales, elle reoit
moins de 6% du montant total des subventions par tte. Il est probable que les
critres de pauvret soient peu influents ou contrebalancs par le critre de
population. Les collectivits, faible densit de population telles que la rgion de
Tombouctou, semblent dsavantages. Lintroduction dans la formule dallocation
dune part fixe par collectivit (comme cest le cas en Cte dIvoire ou au Bnin par
exemple) ou la prise en compte de la superficie ou de la densit de population
rpond la volont de considrer les problmes propres aux collectivits locales
faible densit de population. Une part fixe dans lallocation des transferts prsente
aussi lavantage de reposer sur un critre simple et prcis pour limiter la discrtion
dans lallocation des transferts et assurer une certaine comprhension et prvisibilit
des ressources. Il faut nanmoins veiller ce que les formules dallocation ne
deviennent pas plus complexes.
 61

Tableau 6. DIN allous aux rgions, cercles et communes en 201141

Rgions Ressources locales propres Montant total des DIN DIN par tte
Kayes 4,319,745,799 1,614,646,449 907
Koulikoro 2,087,802,722 1,051,242,191 517
Sikasso 2,903,152,222 1,998,605,841 865
Sgou 2,178,882,735 2,257,808,421 1,040
Mopti 1,243,995,648 1,443,969,735 754
Tombouctou 553,977,362 839,564,209 1,359
Gao 384,125,811 495,535,028 969
Kidal 94,564,452 939,765,839 16,660
TOTAL 13,766,246,751 10,641,137,713 23,070
Source : Calculs faits par les auteurs partir des donnes de lANICT et du Trsor.

88. Lallocation des transferts des pays de lUEMOA se caractrise souvent

par de fortes ingalits et ne contribue pas toujours atteindre un objectif de
prquation. Il est frquent dobserver labsence totale de transferts pour certaines
collectivits locales dans un certain nombre de pays de lUEMOA avant 200842. Les
transferts se concentrent gnralement sur quelques communes et la taille des
juridictions nexplique pas elle seule les ingalits dans les transferts reus. les
transferts par tte Prrr, Ranrou et Djado sont 4, 7 et 38 fois plus importants
que la moyenne au Bnin, Sngal et Niger respectivement. Au Bnin, prs de 80%
du total des transferts est obtenu par la moiti de la population. Un constat similaire
peut tre effectu dans tous les pays tudis. Une analyse comparative simple des
donnes ne met pas en vidence un objectif clair de prquation dans lallocation
des transferts (cf. tableau 7). Si globalement, les transferts de fonctionnement
semblent davantage rpondre cet objectif, les situations sont htrognes. Au
Bnin, les transferts en particulier ceux de fonctionnement assurent une certaine
prquation puisque les ressources locales propres, totales et par tte, sont corrles
ngativement avec les transferts. Il est donc probable que les formules dallocation
prvues soient appliques et contribuent rduire les ingalits. Au Mali, avant la
cration de lANICT, le constat tait diffrent puisque des coefficients de corrlations
positifs signifiaient que les transferts et les ingalits variaient dans le mme sens.

41
Source : Calculs des auteurs partir des donnes de lANICT et du Trsor.

42
Une commune au Sngal, 4 au Bnin et 12 au Togo nont reu aucune subvention en 2006.
L'absence de subvention d'investissement est particulirement frquente : cest le cas par exemple de
40% des communes bninoises en 2006.
 62

Tableau 7. Lobjectif de prquation dans lallocation des transferts

Coefficient de corrlation entre les transferts et Coefficient de corrlation entre les transferts par
les ressources locales propres tte et les ressources locales propres par tte
Pays

Total Fonctionnement Investissement Total Fonctionnement Investissement

Bnin -0.21 -0.28 -0.10 -0.32 -0.25 -0.22

Sngal +0.42 +0.58 +0.12 -0.15 -0.14 -0.14
Togo +0.98 +0.98 +0.98 -0.25 -0.21 -0.22
Mali +0.019 -0.01 +0.02 +0.12 +0.11 +0.16
Niger -0.04 -0.03 -0.02 +0.16 +0.16 -0.02
Source : Calculs des auteurs partir des donnes du PDM

Recommandation.
tablir un mcanisme de transfert en privilgiant la simplicit donc sa
prvisibilit et la stabilit des fonds allous. Une assistance technique ddie
pourrait permettre de simuler les effets redistributifs de diffrents
mcanismes dallocation.
 63

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Articles et livres
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Mali. Politique fiscale (diagnostic), FMI, Septembre.
Grgoire Rota-Graziosi, Bertrand Laporte, Maude Lavoie et Oana Luca, 2014b,
Mali. Fiscalit minire (diagnostic), FMI, Septembre.

Notes techniques et autres documents fournis par les autorits

Groupe de Suivi Budgtaire, Mali, Rapport dEtudes. tat des lieux de la fiscalit locale
et des transferts aux 6 communes du District, de Kati, de Oulssbougou, de
Sanankoroba, de Sadiola et de Kayes, Mai 2015.
Ministre de lAdministration Territoriale et des Collectivits Locales. Guide pratique
de recouvrement des impts, taxes et des redevances des collectivits territoriales,.
Ministre de lAdministration Territoriale et des Collectivits Locales. Mobilisation des
ressources propres et redevabilit des collectivits territoriales. Approche et stratgie
dintervention du PADK II, Dcembre 2013.
 65

Ministre de lAdministration Territoriale, de la Dcentralisation et de

lAmnagement du Territoire. Note technique sur la fiscalit locale au Mali, Mai 2012.
Sy, Awa Diallo, 2015. Note technique, Ministre des Domaines de ltat et des Affaires
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Djenontin, Georgette, 2002. Analyse comparative des taxes municipales dans les pays
de lUEMOA, Partenariat pour le Dveloppement Municipal.
Programme de Dveloppement Institutionnel. Etude sur la rvision du systme de
fiscalit locale, Aot 2010.
Djibril Semega, 2014, tude sur la mobilisation des ressources fiscales des collectivits
territoriales, Direction Gnrale des Collectivits Territoriales
 66

ANNEXES

Annexe 1. Promotion de limpt foncier en Cte dIvoire et dgradation du

niveau des recettes fiscales

La lgislation ivoirienne prvoit un impt sur le patrimoine foncier ( impt foncier )

sur lensemble des immeubles btis quils soient ou non productifs de revenus
fonciers). De plus, les revenus locatifs sont assujettis limpt sur le revenu foncier.
Le taux ordinaire de limpt foncier, de 11 % de la valeur locative, est ramen 4%
pour la rsidence principale et les immeubles vacants. Le taux de limpt foncier est
port 15% pour les immeubles appartenant des personnes morales et affects
des entreprises. Les terrains urbains non btis ainsi que les terres agricoles affects
lexploitation dhva, palmiers huile, caf, cacao, anacarde, coton, bananes,
mangues, canne sucre, citron, papaye exploits par des personnes morales ou
entreprises agroindustrielles. Le taux de droit commun est 1,5% de la valeur vnale
des terrains btir ; pour les terrains agricoles, un tarif lhectare est appliqu (7500
FCFA pour lhva, 5000 FCFA pour le cacao, ).
Ds 1992, avec lobjectif de redresser les recettes fiscales dans la priode difficile
prcdant la dvaluation du franc CFA, un accent particulier avait dj t port par
les autorits ivoiriennes sur un renforcement des recettes de limpt foncier, qui,
jusque-l, tait acquitt pour lessentiel par les entreprises assujetties un rgime
rel dimposition ; les autorits pouvaient alors sappuyer sur dimportants
programmes de cadastrage des zones urbaines et sur des moyens modernes de
traitement de linformation. Cependant, en dpit des moyens engags, en raison de
rsistances importantes et de la difficult pour recouvrer une fiscalit foncire de
masse, les rsultats furent dcevants.
partir de 2005, les difficults de mobilisation fiscale des annes de crise ont incit
les autorits ivoiriennes retenir comme priorit la fiscalit foncire ; cette priorit
tait tellement forte quen 2012, le plan daction stratgique de la DGI distinguait
deux catgories dimpts. la fiscalit foncire et les autres impts . Afin de
mobiliser les recettes dimpt foncier, la DGI ivoirienne sest engage dans une
stratgie de couverture systmatique de lensemble du territoire ivoirien; cet effet
la DGI a multipli les Centres des Impts et mis en place des services dassiette et de
recettes spcifiques limpt foncier. Cette orientation a conduit une gestion par
type dimpts antinomique dune gestion par contribuable, norme des
administrations fiscales modernes.
Malgr les efforts engags, la DGI na pas pu atteindre que la moiti de son objectif
de 100 Mds de recettes collectes au titre de limpt foncier en 2012, puisque
seulement 49 Mds FCFA (0,36% du PIB) ont t recouvrs. Ce montant de recettes de
limpt foncier peut tre rapproch des 556, 8 Mds de FCFA recouvrs travers la
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TVA. En raison de la dispersion des moyens, les recettes brutes de TVA stagnent
depuis plusieurs annes environ 4% du PIB en dpit dune reprise conomique
remarquable depuis 201143 . en privilgiant ladministration de limpt foncier, la DGI
a fortement affaibli ses capacits mobiliser les impts majeurs qui reprsentent
pourtant 95 % des recettes fiscales.
Plutt que de couvrir lensemble du territoire de services nouveaux, il et t
prfrable de concentrer les efforts sur la gestion des contribuables majeurs. En ce
qui concerne les impts fonciers, lefficacit aurait t plus importante en
concentrant des moyens raisonnables sur le recouvrement des impts fonciers dus
par les personnes morales (estims pour le foncier 29 Mds de FCFA par une tude
de lInspection gnrale des services fiscaux ralise en 2013) et par les propritaires
des biens immobiliers de grande valeur.
Une progression notable des recettes de TVA devrait dcouler de la rorganisation
de ladministration fiscale, effective depuis 2014 avec la cration de deux Direction
des moyennes entreprises en complment dune Direction des grandes Entreprises
prexistante.

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En 2014, les recettes de TVA du Mali ont atteint 5,6% du PIB.