Universidad Nacional Autnoma de

Mxico
Facultad de Economa
Clase: Finanzas Pblicas
Fecha de Entrega: 20 de Mayo 2017
Profesor: Antonio Miguel Rubn
Por: Daniel Amieva Rodrguez

DAVID CONTRA GOLIAT: FEDERALISMO HACENDARIO EN MXICO

El presente ensayo tiene como objetivo analizar el estado del federalismo
hacendario en Mxico a la luz de las conclusiones del documento Principios,
coincidencias y convergencias: Hacia una poltica hacendaria de Estado (HPHE). El texto
aborda el principio de federalismo hacendario bajo 3 apartados. El primero comenta
brevemente las fuerzas que llevaron al desarrollo de un sistema hacendario central. El
segundo, contrasta esta historia con las coincidencias sealadas por el HPHE en materia
de federalismo hacendario. El tercero, estudia las propuestas que han surgido desde que
el documento sali a la luz y cul ha sido su efecto en la estructura fiscal. El ensayo
resalta que el debate del tema hacendario se ha mantenido como ficha de negociacin
poltica, en vez de apuntar a desarrollar estrategias de crecimiento regional.

Breve Historia del Federalismo Hacendario

En los albores del nacimiento del Estado mexicano, un proyecto de nacin no

pareca ser un sentimiento que se compartiese a lo largo del todo el territorio. La
emancipacin del gobierno espaol dio la pauta a las diferentes regiones de alinearse en
frente comn contra fuerzas extranjeras. La adopcin de la primera forma de gobierno
fue una decisin pragmtica. El gobierno que brot de este acuerdo fue esencialmente
dbil; su fortaleza era inversa a los deseos de los estados federados de poder mantener
sus potestades tributarias (Medina, 2009). El siglo XIX parece haber sido para la nacin
tiempo de experimentar la coexistencia de dos soberanas, sin embargo, el balance
arrojado parece no haber satisfecho a las fuerzas polticas. Esta insatisfaccin se vio
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reflejada en las nuevas atribuciones que envesta la Constitucin del 17 al gobierno
federal. El nuevo grupo que lleg al poder utiliz las garantas sociales como la excusa
para el ensanchamiento del gobierno federal (Medina, 2009). Con el tiempo el eje
programtico del gobierno central se concentr en restarle atribuciones en diferentes
materias a los gobiernos estatales. En la bibliografa consultada no es claro cmo los
estados concedieron tanta fuerza al centro, efectivamente quitando la capacidad de estos
para formular polticas de desarrollo propias (Medina, 2009). En materia fiscal, Medina
(2009) explica que dentro de las constituciones de 1857 y 1917 no se haca explicito que
impuestos le correspondan a cada soberana (dejando esta atribucin al Congreso), de
tal forma que se desenvolvieron mecanismos de negociacin informal entre
representantes del ejecutivo y los estados. As pues, el siglo XX le fue favorable al
gobierno federal, sin embargo, los cambios suscitados al inicio del siguiente detuvieron
las fuerzas centrpetas.

La llegada de la alternancia en el gobierno federal en el ao 2000 parece haber cambiado

las reglas del juego. Al palidecer el partido hegemnico surgi la necesidad de difuminar
nuevamente el poder. A partir de este momento, los principales partidos han presentado
una actitud favorable hacia una poltica centrifuga del poder (Medina, 2009). Estos
esfuerzos no han sido homogneos, o bien, equilibrados para el adecuado desarrollo de
un gobierno local. A pesar de que en 1992 se inici un proceso de descentralizacin del
gasto, reflejado en la actualidad en el crecimiento del Ramo 28 (participaciones
federales), el mismo viraje no se aprecia del lado de los ingresos (Pliego, 2010). El
anlisis que realiz Pliego (2010) de las finanzas pblicas de los estados revela que en
promedio los estados y municipios dependen de los recursos federales de un 85-95 por
ciento. El autor subraya que la estructura an mantiene incentivos perversos respecto al
comportamiento fiscal de los gobiernos locales y cerciora la dominancia del gobierno
federal sobre los estados. El ltimo gran cambio en materia tributaria fue la Reforma
Hacendaria promovida en 2014 por el presidente Enrique Pea Nieto. La propuesta es
un paso hacia atrs para la federalizacin hacendaria, puesto que elimin la ventaja
tributaria en los estados fronterizos al homologar el Impuesto al Valor Agregado. El aval
que dio el Congreso a esta reforma corre en contra de la agenda legislativa de la LXI

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Legislatura. Para esta Legislatura se tenan en comn grandes objetivos para el
fortalecimiento del municipio y del federalismo fiscal (Pliego, 2010). En movimiento hacia
el centro subyace el fracaso de la Legislatura por no llevar a cabo una reformar
Hacendaria de gran envergadura.

Anlisis terico de las coincidencias en materia hacendaria

En el HPHE quedaron plasmados los principios que alguna vez coincidieron los
diversos partidos polticos. A continuacin, se examinan algunas de estas coincidencias.
El enfoque que se dio al HPHE se concentr en reportar los grandes compromisos
federales (Zarate, 2002), el documento subraya tambin la necesidad de desarrollar
haciendas pblicas estatales y municipales a travs de programas de capacitacin. Este
ha sido un tema que ha quedado en el olvido, no obstante, este tiene el mayor potencial
de eliminar la concepcin negativa que se tiene sobre las capacidades administrativas
de los gobiernos locales (Medina, 2009). El corazn del principio apunta a que el
federalismo hacendario procure ser una forma que permita al gobierno respondo a las
necesidades econmicas, sociales y polticas del pas (Caldern, et al. 2002). El
enunciado puede ser considerado ambiguo, sin embargo, si se le vincula con el resto de
las coincidencias se comprende que el objetivo debe ser logrado a travs de una
comunicacin activa entre la federacin y los estados, siendo la Convencin Nacional
Fiscal un espacio clave de dialogo. En la prctica, el gobierno central se ha dado a la
tarea de decidir la poltica para asegurar un equilibrado desarrollo entre entidades y
regiones. El enfoque del gobierno parece relegar la autoridad local con el objetivo de
servir mejor a los diversos sectores y grupos que conforman a la sociedad mexicana.
Esta forma de organizacin se considera nociva para la democracia a nivel local. Al
enfocarse nicamente en aumentar la recaudacin (mgi, 2014), se pasa por alto la
importancia de la legitimidad gubernamental a nivel local. Ya que los gobiernos locales
carecen de capacidad para disear polticas de desarrollo, los ciudadanos optan por
acudir al gobierno federal en busca de soluciones. Otra coincidencia importante es la
necesidad de llegar a un acuerdo bsico sobre las responsabilidades de gasto y las
potestades de ingreso y deuda que corresponde a cada unidad de gobierno (Caldern,
et al. 2002). Lo anterior se cristaliz en la Ley Federal de Ingresos, sin embargo, la
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autofinanciacin fue el elefante en la habitacin. En la actualidad, el problema se ha
vuelto ms serio, puesto que los estados han optado por recurrir al crdito para asegurar
una fuente de recursos (El Economista, 2017). Si bien resulta cierto que los estados
pueden tener sus propios impuestos, la existencia de un plan de coordinacin fiscal,
desalienta la desviacin tributaria so pena de perder atractivo para el capital (Medina,
2009). De tal forma los estados no cuentan con los incentivos ni la capacidad para
modernizarse para elevar su eficiencia recaudatoria y contribuir a reducir su
dependencia a las participaciones federales (Caldern, 2017). En este sentido el HPHE
ha quedado como acuerdo de tinta muerta, puesto que se carecen de elementos para
afirmar que se ha venido fortaleciendo el federalismo hacendario en Mxico.

Existen condiciones para una reforma hacendaria que se encuentre

en lnea con el principio de federalismo hacendario?

Como se menciono anteriormente, la Reforma Hacendaria fue un paso hacia atrs

para dar mayor autonoma y responsabilidad a los gobiernos locales; en la actualidad,
no parecen haber condiciones para suponer que antes del final de la legislatura LXIII se
busque cambiar esta tendencia. Por un lado, el gobierno federal se comprometi a no
proponer cambios a la estructura tributaria aplicable en el periodo de 2014 a 2018
(SHCP, 2013). Para las siguientes elecciones las propuestas a penas se estn
escuchando y no est escrito en papel. Por otro lado, el Congreso actualmente no se
encuentra enfocado en el tema tributario. En la agenda legislativa del grupo
parlamentario del PRD se encuentra enfocada en la relacin Mxico-Estados Unidos;
fortalecer el marco jurdico; respeto a los derechos humanos; promover transparencia,
etc (Grupo Parlamentario PRD, 2017). Por su parte el PRI tampoco considera ningn
tema tributario, y concentra su atencin en los grandes problemas nacionales (OLFO,
2017). En pocas palabras, la agenda legislativa del PRI incluye regulacin de fuerzas
armadas en seguridad pblica, reduccin de legisladores, salario mnimo y marihuana
(Notilegis, 2017). En el PAN tiene sus esfuerzos dirigidos en la legislacin secundaria del
sistema nacional anticorrupcin y el padrn nico de beneficiarios de programas
sociales; estos tambin refieren a atributos de la federacin. El coordinador del PAN

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destac que el grupo parlamentario en materia legislativa nunca se opondr a la
modernizacin de Mxico (Notilegis, 2015), sin embargo, como seala Pliego (2010), la
dependencia de los gobiernos locales al gobierno federal ha generado problemas de
deuda alarmantes (El Economista, 2017).

De tal forma, la va ms directa de posible cambio en trminos hacendarios se encuentra

cerrada, por lo que si se espera que alguna propuesta sea debatida en el Congreso
tendr que provenir de los rganos legislativos de los gobiernos locales o de la sociedad
civil. Hasta la fecha no se ha puesto en prctica ninguna reforma de gran calado que
busque remediar los problemas diagnosticados por Medina (2009) y Pliego (2010), por
lo que la estructura fiscal nicamente ha sufrido medicaciones de forma y no fondo. El
balance de las acciones tomadas despus del convenio cristalizado en el HPHE es
negativo y perspectivas a corto plazo no ofrece solucin adecuada para la estructura
fiscal en Mxico. La tendencia histrica se mantiene en la actualidad, con la sociedad
civil al margen y los gobiernos en los diferentes rdenes sin incentivos, aparentemente,
para modificar el federalismo hacendario. Con este panorama, no se puede esperar que
los gobiernos locales promuevan agendas de desarrollo para apuntalar el crecimiento de
la regin. En la prctica y a pesar del espritu del HPHE, la federacin se administra como
un gobierno central.

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Bibliografa

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hacendaria de Estado. Ciudad Universitaria.

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 pri

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