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DOI: 10.21056/aec.v17i68.

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O servio de txi servio pblico? Em


torno de conceitos e da esquizofrenia
no direito administrativo brasileiro*
Is the taxi a public service? Around
concepts and schizophrenia in the
Brazilian administrative law

Jos Guilherme Giacomuzzi**


Centro Universitrio Ritter dos Reis (Porto Alegre-RS)
jose.giacomuzzi@ufrgs.br

Recebido/Received: 30.12.2015 / December 30th, 2015


Aprovado/Approved: 01.04.2016 / April 01st, 2016

Resumo: Por meio do mtodo histrico-comparativo, este artigo investiga as origens dos institutos francs
do service public e americano da public utility para responder pergunta sobre ser o servio de txi um
servio pblico no direito brasileiro. Para isso, o artigo enfatiza a importncia dos conceitos na interpretao
jurdica e depois escrutina decises judiciais sobre o assunto e analisa as muitas confuses conceituais
existentes.
Palavras-chave: Servio pblico. Servio de utilidade pblica. Conceitos. Direito comparado. Txi.

Abstract: By using a comparative, historical method, this article investigates the origins of the French
service public and the American public utility to answer to the question about whether taxi service is a
public service under Brazilian law. For that, the article emphasizes the importance of concepts in legal


Como citar este artigo/How to cite this article: GIACOMUZZI, Jos Guilherme. O servio de txi servio p-
blico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia no direito administrativo brasileiro. A&C Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/
aec.v17i68.809.
* Agradeo a Fernanda Lermen Bohn pelas sugestes de redao, e a Itiber de Oliveira Castellano Rodrigues
pelos ensinamentos que recebo h muito e pelas crticas construtivas e sugestes de acrscimo ao contedo
deste texto, quase todas acatadas aqui. Nenhum deles responsvel pelas deficincias que remanescem
no artigo. A Luiz Gustavo Kaercher Loureiro agradeo o emprstimo de livros indispensveis construo do
trabalho.
** Professor Adjunto de Direito Administrativo na UFRGS e Professor do Mestrado em Direitos Humanos do
UniRitter (Porto Alegre-RS). Doutor em Direito pela George Washington University Law School (Washington-
D.C., Estados Unidos da Amrica) (2007). Master of Laws tambm pela GWU Law School (Washington-D.C.,
Estados Unidos da Amrica) (2004). Mestre em Direito pela UFRGS (Porto Alegre-RS) (2000). E-mail: <jose.
giacomuzzi@ufrgs.br>.

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interpretation and scrutinizes some judicial opinions about the topic and analyses the many conceptual
confusions there found.

Keywords: Service public. Public utility. Concepts. Comparative law. Taxi.

Sumrio: 1 Introduo 2 Sobre conceitos jurdicos 3 O direito brasileiro: a confuso conceitual na


jurisprudncia e a doutrina 4 Frana 5 Estados Unidos da Amrica 6 De volta ao Brasil: explicando a
esquizofrenia brasileira 7 Concluso Referncias

H servios pblicos e servios pblicos.


(Voto do Min. Carlos Velloso, STF, 2 Turma, RE n
262.651, j. 16.11.2004)

No h dogmtica sem histria [...], porque os con-


ceitos e instituies no nascem num vcuo puro e
intemporal, mas em lugar e data conhecidos e em
consequncia de processos histricos que arras-
tam uma carga qui invisvel, mas condicionante.
(Francisco Toms y Valiente, 1995)

1Introduo
O tempo da histria ainda no transcorreu para que os brasileiros consigam,
com serenidade e distanciamento, avaliar o real significado das manifestaes de
rua que eclodiram no Brasil em meados de 2013. O estopim do movimento parece
ter sido o preo das passagens do servio pblico de transportes coletivos cobrado
Brasil afora, supostamente excessivo se considerada a qualidade do servio em geral
prestado.1
O transporte coletivo, contudo, apenas uma das engrenagens de um sistema
maior, a dita mobilidade urbana, que tem marco regulatrio novo recente: a Lei n
12.587, de 3.1.2012, conhecida por Lei da Mobilidade Urbana (LMU). Parte impor-
tante dessa engrenagem o servio de transporte pblico individual, no qual se
enquadra o servio de txi.
A LMU classifica (art. 3, 2) e define (art. 4) as vrias modalidades de ser-
vios de transporte urbano. O transporte pblico individual definido pelo inc. VIII
do art. 4 como servio remunerado de transporte de passageiros aberto ao pblico,
por intermdio de veculos de aluguel, para a realizao de viagens individualizadas.
Sobre esse servio, interessa o art. 12, que tinha a seguinte redao original:

Alguns historiadores j comeam a analisar o que chamam de jornadas de junho de 2013. Ver MOTA, Carlos
1

G.; LOPEZ, Adriana. A transio incompleta: ainda o mesmo modelo (2007-2014). In: MOTA, Carlos G.; LOPEZ,
Adriana. Histria do Brasil: uma interpretao. 4. ed. So Paulo: Editora 34, 2015. p. 997-1060.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

Art. 12. Os servios pblicos de transporte individual de passageiros,


prestados sob permisso, devero ser organizados, disciplinados e fis-
calizados pelo poder pblico municipal, com base nos requisitos mnimos
de segurana, de conforto, de higiene, de qualidade dos servios e de
fixao prvia dos valores mximos das tarifas a serem cobradas. (Grifos
nossos)

Entretanto, em 9.10.2013, foi promulgada a Lei n 12.865,2 a qual alterou o


texto do mencionado art. 12,3 que passou a ser o seguinte:

Art. 12. Os servios de utilidade pblica de transporte individual de pas-


sageiros devero ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder
pblico municipal, com base nos requisitos mnimos de segurana, de
conforto, de higiene, de qualidade dos servios e de fixao prvia dos
valores mximos das tarifas a serem cobradas. (Grifos nossos)

Sob o ponto de vista do direito positivo, a alterao estabelecida pela Lei n


12.865/2013 foi dupla: (i) a qualificao do servio de txi passou de servio p-
blico para servio de utilidade pblica, e (ii) foi suprimida a expresso prestados
sob permisso. Que espcie de alterao essa? Em que contexto normativo ela
se insere?
A alterao conceitual e insere-se no mbito da dicotomia, prevista pela
Constituio Federal de 1988, servio pblico (art. 175 da CF/88) versus ativida-
de econmica em sentido estrito (art. 170, pargrafo nico, e art. 173 da CF/88).
Embora seja cada vez mais e no por acaso posta em xeque por parte da doutrina
especializada,4 essa dicotomia ainda prestigiada pelo Supremo Tribunal Federal

2
A Lei n 12.587/2013 fruto de converso da Medida Provisria n 615, de 17.5.2013, a qual no continha
nenhuma palavra sobre transporte de passageiros. Alis, a MP n 615 tratava originariamente de temas to
desconexos de subvenes econmicas a produtores de cana-de-acar e etanol da Regio Nordeste at
a atribuio de competncias ao Banco Central do Brasil que daria material a um anedotrio legislativo
bastante ilustrativo da recente produo normativa nacional. A MP n 615 contaminou a Lei n 12.587, a qual
passou a tratar no somente de outros temas no contidos na MP (como a composio do Conselho Nacional
de Trnsito, por exemplo), como tambm anunciou na epgrafe que trataria de temas que simplesmente no
constam na redao final do texto da lei que terminou publicada (por exemplo, a transferncia, no caso de
falecimento, do direito de utilizao privada de rea pblica por equipamentos urbanos do tipo quiosque,
trailer, feira e banca de venda de jornais e de revistas [grifos do original]).
Assim, (mais) um mistrio brasileiro saber como a Lei n 12.587/2013 acabou por ter a redao que tem.
No quero aqui desvendar nenhum mistrio, embora pense que o tema promissor e deveria ser objeto de
estudos de sociologia do direito e poltica legislativa. Pretendo to somente lanar alguma luz sobre o tema
do transporte de txi, que me parece ser um bom exemplo daquilo que chamei provocativamente no ttulo de
esquizofrenia do direito administrativo brasileiro.
3
A mesma Lei n 12.865/2013 acresceu ao art. 12 outros dispositivos: o art. 12-A e mais trs pargrafos. O
art. 12-A tem a seguinte redao: O direito explorao de servios de txi poder ser outorgado a qualquer
interessado que satisfaa os requisitos exigidos pelo poder pblico local. Na categoria transportes, o
servio de txi um servio de transporte pblico individual.
4
Parte da doutrina brasileira tem criticado a utilidade do conceito de servio pblico e inclusive pugnado pelo
seu abandono, o que acarretaria a morte da dicotomia. O trabalho mais elaborado neste sentido a tese de
SCHIRATO, Vitor. Livre iniciativa nos servios pblicos. Belo Horizonte: Frum, 2012. Sustentando a perda de

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(STF)5 e pela maioria da doutrina.6 Como entendo que o jurista deve analisar o direito
que , e no o direito que deve ser ou o que o jurista gostaria que fosse,7 o presente
estudo pressupe que a dicotomia norma constitucional.
Se aceitas essas premissas, e desde que aceitemos que servio pblico e
servio de utilidade pblica no so sinnimos,8 a resposta pergunta do ttulo
poderia ser simples: dada a redao legal originria da LMU, o servio de txi foi
por um perodo servio pblico, a ser prestado sob permisso, i.e., foi servio
do Estado, prestado por particulares em colaborao,9 mas hoje, dado o texto atual
da LMU, o servio de txi, porque qualificado como servio de utilidade pblica e
suprimida a exigncia da permisso, passou a ser atividade econmica em sentido
estrito, exercida por particulares, e no pelo Estado, o qual pode at regulament-la
de forma mais incisiva, em razo do evidente interesse pblico do servio. Em suma:
hoje, o servio de txi no servio pblico.
Sustentando essa mesma concluso j antes da LMU estaria boa parte da
doutrina brasileira especializada, que h algum tempo defende que o servio de txi
no servio pblico, e sim atividade econmica em sentido estrito.10 Um administra-
tivista certamente insuspeito de ser tachado de liberal um dia vociferou: Ningum
imaginaria mesmo que os motoristas de txi fossem concessionrios ou permissio-
nrios de servio pblico.11

utilidade da dicotomia, ver tambm MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Tratado de direito administrativo.
So Paulo: Saraiva, 2015. p. 98 e ss. v. 4 Funes administrativas do Estado.
5
Recentemente, a importncia da dicotomia est refletida na ADPF n 46, rel. p/ acrdo Min. Eros Grau,
j. 5.5.2009. Para acrdos mais recentes do Pleno do STF, ver RE n 773.992, rel. Min. Dias Toffoli, j.
15.10.2014; Repercusso Geral no RE com Agravo n 643.686-BA, rel. Min. Dias Toffoli, j. 11.4.2013.
6
A viso ainda dominante proposta por Eros Grau: atividade econmica em sentido amplo o gnero, do
qual so espcies o servio pblico e a atividade econmica em sentido estrito. Cf. GRAU, Eros Roberto.
A ordem econmica na Constituio de 1988. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 99-114. Concordando
com ela, ver, p. ex., AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014, passim,
especialmente p. 360 e ss. SILVA, Almiro do Couto e. Atividade econmica e servio pblico. In: SILVA, Almiro do
Couto e. Conceitos fundamentais do direito no Estado Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2015. p. 227-241.
7
Ver, no mesmo sentido, AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 382.
8
Ver item 6 abaixo.
9
Sobre servio pblico autorizado, ver nota 43 e texto correspondente.
10
Desde antes da LMU, esta a posio de BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio
de utilidade pblica Caracterizao dos servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-
los Desvio de Poder Legislativo. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo.
So Paulo: Malheiros, 2011. p. 211-27. O trabalho mais recente que conheo a tese de concurso para
Professor Titular de Direito Administrativo da UERJ, apresentada em novembro de 2015 por BINENBOJM,
Gustavo. Transformaes do poder de polcia: aspectos poltico-jurdicos, econmicos e institucionais. Rio
de Janeiro: [s.n.], 2015. p. 225. No mesmo sentido, ver ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios
pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 184-8; 466-9; 690-5; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos.
Manual de direito administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2016. p. 475. Contra, sustentando que txi
servio pblico, ver MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Estado contra o mercado: Uber e o consumidor.
Migalhas, 11 jun. 2015. Disponvel em: <http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI221670,91041-Estado
+contra+o+mercado+Uber+e+o+consumidor>. Acesso em: 30 nov. 2015.
11
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio de utilidade pblica Caracterizao dos
servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-los Desvio de Poder Legislativo. In:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 218.

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Essa certeza, contudo, no compartilhada por vrios tribunais brasileiros,


conforme veremos no item 3 abaixo: h vrios julgados, at mesmo no STF, que,
para alm de refletir vasta confuso conceitual, apontam para a existncia de enten-
dimento contrrio, i.e., de que txi sim servio pblico. Algumas dessas decises
so inclusive posteriores acima referida alterao da LMU, i.e., essas decises
classificam o servio de txi como servio pblico a despeito de a LMU expressa-
mente conceituar o servio de txi como servio de utilidade pblica. Por isso, (i)
dada a falta de sintonia entre lei, doutrina e jurisprudncia na qualificao jurdica do
servio de txi, e (ii) se aceita como correta a premissa de que um tratamento jurdico
coerente contribui no somente para a previsibilidade e para a segurana jurdica,
mas tambm e principalmente para a proteo de direitos fundamentais tanto de
quem presta o servio (taxistas) quanto de quem o utiliza (cidado), ento parece til
perscrutar a questo posta no ttulo.
Como a questo tem muitos ngulos, delimito o campo de anlise: aqui no
tratarei (i) do problema de o legislador federal ter ou no, via LMU, invadido a esfera
de competncia do legislador municipal e tratado o tema como de interesse local
(art. 30, I, CF/88) ao classificar o servio de txi como servio pblico e depois
como servio de utilidade pblica; (ii) do correlato problema de o legislador muni-
cipal poder ou no classificar o txi diferentemente do que veio a dispor o legislador
federal;12 (iii) do problema de o ordenamento jurdico autorizar ou no o legislador or-
dinrio a estipular novos servios pblicos que no os j previstos na CF/88.13 Todas
essas abordagens suscitariam novas questes que, dependendo do rumo tomado na
resposta, talvez pudessem responder pergunta posta no ttulo de forma mais rpida
e quem sabe mais segura do que a resposta que aqui ser oferecida.
O caminho que escolhi percorrer mais longo e, espero, mais interessante:
mergulho mais fundo na comparao jurdica para compreendermos o que est por
trs da alterao conceitual (servio pblico para servio de utilidade pblica).14

12
Como se passa, p. ex., no municpio de Porto Alegre, RS (Lei Municipal n 11.582, de 21.2.2014), no qual
o txi qualificado como servio pblico, contrariando a LMU (essa lei municipal foi parcialmente julgada
inconstitucional pelo TJRS em 1.12.2015; ver notas 57-8 abaixo e texto correspondente). H igualmente
o problema, diverso e igualmente interessante, de municpios que classificaram o txi como servio pblico
antes da LMU; o caso, p. ex., de Belo Horizonte (Lei Municipal n 10.066, de 12.1.2011).
13
A doutrina majoritria entende que o legislador ordinrio pode instituir servios pblicos para alm dos casos
previstos na CF. Por todos, ver SARMENTO, Daniel. Ordem constitucional econmica, liberdade e transporte
individual de passageiros: o caso Uber. Revista Brasileira de Direito Pblico RBDP, Belo Horizonte, ano
13, n. 50, p. 9-39, jul./set. 2015. p. 22. Contra, entendendo que s a CF pode estabelecer servios pblicos:
AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 331-9.
14
A viso do direito administrativo brasileiro aqui pintada no nada rsea e vai na linha do que j escrevi sobre
o ecletismo brasileiro em GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p.
300 e ss. Para uma viso otimista do sincretismo do nosso direito administrativo, ver MARQUES NETO,
Floriano de Azevedo. O direito administrativo no sistema de base romanstica e de common law. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 268, p. 55-81, jan./abr. 2015, mormente p. 74-5.

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Em certo sentido, portanto, o presente artigo utiliza-se do tema servio de txi qua-
se como uma cortina de fumaa para tentar melhor compreender a por mim chamada
no ttulo de esquizofrenia do direito administrativo brasileiro.
O estudo guiado por duas ideias-fora: (i) a imprescindibilidade da dimenso
histrica para a dogmtica jurdica; e (ii) a importncia do direito comparado para a
compreenso do direito. A primeira ideia vem refletida na frase, posta na epgrafe,
de Toms y Valiente, historiador do direito espanhol; aquelas palavras, que foram
proferidas em setembro de 1995 em Buenos Aires, pouco antes de, aos 63 anos, o
autor ser assassinado em Madri em 14.2.1996,15 deveriam ser gravadas em prticos
das faculdades de direito mundo afora, em substituio a frases como fiat justitia
pereat mundus.
Sobre a segunda ideia-fora, lembro com frequncia um artigo, to iconoclasta
e provocativo quanto profundo e interessante, do professor norte-americano William
Ewald, que h muito leciona filosofia do direito e direito comparado na Pennsylvannia
Law School, publicado em 1995 e intitulado Comparative jurisprudence (I): what was
it like to try a rat? O artigo, que ocupa 260 pginas, um estudo sobre as razes
filosficas do direito privado alemo. A ideia central de Ewald esta: s compreende-
remos um ordenamento jurdico se buscarmos as origens filosfico-culturais do pas
no qual o ordenamento se insere. A essa investigao William Ewald deu o nome de
comparative jurisprudence, algo como teoria do direito em perspectiva comparada.
Dentro das minhas limitaes, vou tentar no me afastar do esprito contido nas
ideias de Toms y Valiente e Ewald.
O presente estudo tem a seguinte estrutura: no item 2, enfatizo a importncia
dos conceitos na teoria jurdica e destaco a relevncia das classificaes para a
compreenso e aplicao do direito. No item 3, apresento a confuso conceitual
feita por alguns tribunais brasileiros sobre o tema. Nos itens 4 e 5, relembro bre-
vemente algumas controvrsias sobre os conceitos de servio pblico na Frana e
ensaio algumas ideias sobre os servios de utilidade pblica nos Estados Unidos da
Amrica (EUA), sempre em perspectiva comparada, para tentar melhor compreender
o problema brasileiro. No item 6, exploro mais detidamente o problema do vai-e-vem
ideolgico havido entre ns sobre o tema, tentando melhor esclarecer o que chamei
de esquizofrenia do direito administrativo brasileiro e vincular todas as partes do
trabalho. Segue concluso no item 7.

Cf. CLAVERO, Bartolom. Happy Constitution. Madrid: Trotta, 1997. p. 181-2.


15

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2 Sobre conceitos jurdicos


2.1 A importncia dos conceitos
Embora a anlise conceitual venha recentemente recebendo mais ateno de
filsofos, cientistas cognitivos, psiclogos e mesmo tericos do direito,16 fato que
a teoria do direito hoje privilegia o aspecto normativo, i.e., enfatiza o estudo das
regras e princpios,17 em detrimento dos aspectos conceitual e institucional do fe-
nmeno jurdico. Frequentemente ns juristas esquecemos, porm, que a anlise
conceitual decisiva para a resoluo de questes jurdicas, e que em muitos casos
(especialmente os difceis) ela pode ser at mais importante que a anlise das regras
e princpios (aspecto normativo) aplicveis.18 Ainda assim, independentemente de
prevalecer o aspecto conceitual ou o normativo, a interpretao jurdica passa sempre
pela interpolao de ambos, os quais se condicionam e interdependem. Da que uma
resposta pergunta do ttulo passa pelo escrutnio do conceito de servio pblico
(e pelo conceito de servio de utilidade pblica) em conjunto com o estudo das
normas jurdicas a ele(s) aplicveis.
Por outro lado, a alterao tanto de textos normativos quanto de sua interpre-
tao faz com que conceitos jurdicos no tenham significado taxativo para sempre e
em todos os lugares.19 Em palavras simples, conceitos jurdicos podem variar, mes-
mo dentro do mesmo ordenamento jurdico, em tempos diferentes, bastando para
isso que outro contedo lhes seja conferido.
Nada disso novidade, e a alterao de significado vale tanto para conceitos
mais abstratos quanto para conceitos mais concretos. Os exemplos so incontveis:
o conceito de Estado de Direito diferente em sistemas jurdicos/culturas diferen-
tes; o conceito de casamento era um no Cdigo Civil de 1916 e outro hoje, tanto
por alteraes legislativas quanto por mudanas de sentido operadas pelos tribunais;
o conceito brasileiro de empresa pblica pode ser diferente do conceito francs etc.
No tema escolhido para este artigo, a frase de Dinor Grotti serve bem: Cada povo
diz o que servio pblico em seu sistema jurdico.20

16
Cf. a introduo dos editores da obra citada na nota 18 abaixo, p. xi.
17
Entendo que princpios so regras mais gerais, conforme expus em outro texto. Ver GIACOMUZZI, Jos Guilherme.
Desmistificando os princpios jurdicos de Ronald Dworkin. Revista Novos Estudos Jurdicos Eletrnica, v. 19,
n. 1, p. 285-320, jan./abr. 2014. Minha inspirao vem de LOPES, Jos Reinaldo de Lima. Juzo jurdico e a falsa
soluo dos princpios e das regras. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 40, n. 160, p. 49-64, 2003.
18
Cf. PFORDTEN, Dietmar von der. About concepts in law. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der. Concepts
in law. New York: Springer, 2009. p. 17-31. O vocbulo normativo, aqui, tem obviamente outro sentido.
19
Cf. FRNDBERG, Ake. An essay on legal concept formation. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der.
Concepts in law. New York: Springer, 2009. p. 1-16, especial p. 1.
20
GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O servio pblico e a Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros,
2003. p. 87.

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Jos guilherme giacomuzzi

2.2 Razes normativas e ideologia em torno dos conceitos


jurdicos
Entre as inmeras classificaes possveis dos conceitos,21 uma que aqui
interessa a dos (i) conceitos descritivos (p. ex., via pblica, transporte coletivo) e (ii)
conceitos normativos (obrigao, validade),22 i.e., conceitos que prescrevem, implcita
ou explicitamente, algum comportamento ou direcionam aes. Essa classificao
no opera de forma estanque, ou seja, possvel pensar numa espcie de continuum
na linha descritivo-normativo, havendo conceitos que se situam mais prximo de um
dos dois polos. No parece haver dvida de que o conceito de servio pblico tem
pouco ou nada de descritivo, situando-se mais prximo ao polo normativo dessa linha
conceitual.23
Por outro lado, o legislador, quando estipula um texto normativo, tem basica-
mente trs possibilidades no que toca aos conceitos: (i) usar conceitos j existentes;
(ii) modificar um conceito existente; (iii) inventar novo conceito. Se um conceito an-
tigo, conhecido de todos e no causa problemas de interpretao (p. ex., o conceito
de licena para dirigir), no h razo para alter-lo ou inventar outro. Novos ou mesmo
antigos ramos jurdicos podem, entretanto, adaptar conceitos clssicos e mesmo
formar novos (p. ex., conceitos de concesso patrocinada e administrativa da Lei n
11.079/04, a Lei de Parcerias Pblico-Privadas).24
Ao fazer uso de conceitos (mesmo os predominantemente descritivos), o le-
gislador sempre age com base em razes normativas, i.e., razes que pretendem
prescrever algo. Investigar as razes normativas pelas quais o legislador faz uso de
conceitos antigos ou adaptados ou novos pode ser til para ajudar compreender o
contedo de um conceito jurdico. Com isso no estou sustentando que as razes
normativas necessariamente (i) seguem conceitos jurdicos, nem que (ii) determinam
a escolha de conceitos jurdicos ou o contedo desses conceitos ou o processo pelos
quais eles so definidos. Estou somente sugerindo que o escrutnio das razes nor-
mativas que embasam o uso dos conceitos jurdicos pode ajudar na compreenso do
conceito e/ou do uso que dele se faz.

21
Para uma classificao bastante detalhada de conceitos jurdicos, ver FRNDBERG, Ake. An essay on legal
concept formation. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der. Concepts in law. New York: Springer, 2009.
22
Cf. PFORDTEN, Dietmar von der. About concepts in law. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der.
Concepts in law. New York: Springer, 2009. p. 18-9. Poderamos incluir aqui, como faz Pfordten, conceitos
valorativos (mulher honesta, bons costumes), os quais, porm, no importam ao presente estudo.
23
Sobre o aspecto normativo de alguns conceitos, a construo de Sundfeld certeira: A verdade que os
conceitos jurdicos nas reas dogmticas como o conceito de direito administrativo no servem apenas
para a descrio do direito positivo. Sua principal funo acaba sendo a de influir na interpretao e na
aplicao. So conceitos com funes prescritivas (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para cticos.
2. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 134).
24
Este e os dois prximos pargrafos tm base em KHLER, Lorenz. The influence of normative reasons on the
formation of legal concepts. In: In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der. Concepts in law. New York:
Springer, 2009. p. 83 e ss. O exemplo de licena para dirigir do autor; os demais so meus.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

Uma das razes normativas presentes no manejo de conceitos jurdicos a


ideologia. O uso ou excluso deste ou daquele conceito pode ser determinado por
apreo ou repulsa a uma particular ideologia veiculada pelo conceito. E em direito
administrativo, poucos conceitos so to carregados de ideologia quanto o conceito
de servio pblico.25
O conceito de servio pblico , portanto, normativo e ideolgico, e opera num
sistema jurdico que lhe d contornos prprios. A alterao legislativa conceitual ope-
rada na LMU ao servio de txi, qual seja, de servio pblico a servio de utilidade
pblica, deve ser interpretada contra esse pano de fundo.
Nos itens 4 e 5, contextualizarei esses conceitos-chave, enfatizando pontos
teis compreenso do problema. Antes, porm, no item que segue (3), indico a
confuso reinante no direito brasileiro acerca dessa temtica e de outras que lhe so
correlatas.

3 O direito brasileiro: a confuso conceitual na jurisprudncia e


a doutrina
3.1 A dogmtica do servio pblico a partir da CF/88 e o
servio de txi: a ponta do iceberg
Como ocorre na maioria dos conceitos jurdicos, o trabalho conceitual deixado
doutrina.26 Os juristas no podem, insisto, deixar de partir do direito positivo e
passar a adotar concepes essencialistas,27 que quase sempre revelam prefern-
cias subjetivas. E, embora a CF/88 no conceitue o que seja servio pblico (de
resto como nenhuma CF brasileira jamais o fez),28 ela, ao contrrio de Constituies
de pases que influenciaram nosso sistema jusadministrativo e que nada dizem so-
bre servio pblico (como Frana e EUA), fornece alguns parmetros para o tema
genrico do servio pblico, e mesmo para o problema pontual do transporte de
passageiros.
Para responder pergunta do ttulo, precisamos atentar para pelo menos dois
parmetros postos no texto da CF/88: (i) embora nada seja dito expressamente so-
bre o servio de transporte individual de passageiro (como o servio de txi), a CF/88

25
Essa afirmao hoje um lugar-comum. Cf., por exemplo, FRIER, Pierre-Laurent; PETIT, Jacques. Droit administratif.
10. ed. Paris: Montchrestien, 2015. p. 219-20; MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris:
LGDJ, 2015. p. 457.
26
A primeira obra de referncia ps-88 a tese de GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O servio pblico e a
Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros, 2003; desde ento outros vrios trabalhos especficos
surgiram, sendo pouco til e muito difcil nomin-los todos.
27
No mesmo sentido, cf. AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 333-5.
28
A expresso surgiu na CF de 1934 e consta de todas as demais Constituies. Ver GROTTI, Dinor Adelaide
Musetti. O servio pblico e a Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 89.

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Jos guilherme giacomuzzi

refere-se ao transporte pblico coletivo, dizendo expressamente ser ele um servio


pblico, essencial e de competncia do municpio (art. 30, V); (ii) ao adotar a j
acima referida dicotomia servio pblico versus atividade econmica em sentido
estrito, a CF/88 faz uma importante opo poltico-econmica: de um lado, limita
a liberdade dos particulares de acessar o mercado e praticar a atividade, no caso
dos servios pblicos (reservados ao Estado, salvo na prestao indireta, art. 175
CF/88), e, de outro lado, limita a atividade estatal de praticar atividade econmica em
sentido estrito (reservada aos particulares, podendo o Estado exerc-la, para alm
dos casos j previstos na CF/88, somente quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, art.
173, CF/88).29
Assim, entre as atividades econmicas (em sentido amplo), a CF/88 trata di-
ferentemente as que so prestadas pelo Estado, que so chamadas de servios p-
blicos (art. 175, CF),30 e as que so prestadas pela iniciativa privada (art. 173, CF).
Embora a dicotomia esteja hoje sob fortes crticas no Brasil, como j referido,31 o fato
que, tambm como j lembrado, o direito positivo a consagra, com o beneplcito do
STF, que correta ou erradamente, consciente ou inconscientemente, coerentemente
ou no, pouco importa a tem levado em considerao.32
O jurista no deve subestimar este ponto, crucial para a epistemologia compa-
rada que rege o presente estudo: de certa forma, essa dicotomia normativa da CF/88
reflete a estrutura epistemolgica poder de polcia e/versus servio pblico,33 ainda

29
No mesmo sentido, cf., p. ex., AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014.
p. 329-31.
30
O servio pblico uma das espcies de atividade econmica em sentido amplo; a outra espcie a ati-
vidade econmica em sentido estrito. Como a maioria da doutrina brasileira, sigo a proposta de GRAU, Eros
Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 99-114. Concor-
dando com ela, ver SILVA, Almiro do Couto e. Atividade econmica e servio pblico. In: SILVA, Almiro do Couto
e. Conceitos fundamentais do direito no Estado Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2015. p. 227-241.
31
Para alm das crticas j referidas na nota 4 acima, outra linha crtica poderia ser aberta: os servios pblicos
do art. 175 CF/88 poderiam ser vistos apenas como uma das espcies de servios pblicos, os de carter
industrial e comercial, no somente no esgotando a matria na CF/88, como, mais importante, no sendo o
dispositivo mais importante sobre servios pblicos. Sob uma tica mais ampla, talvez se possa sustentar
que os grandes servios pblicos so obtidos somente via interpretao sistemtica da CF/88, conjugando
o art. 6 e os dispositivos sobre a ordem social, em que esto alguns servios detalhadamente regrados,
como a sade, a educao e a assistncia social, que no so passveis de concesso/permisso, mas sim
so gratuitos e universais por disposio constitucional expressa, sem poltica tarifria e sem direitos do
consumidor, e portanto com um regime jurdico de servios muito distinto do previsto no pargrafo nico do
art. 175 CF/88. Esses servios (no os do art. 175 da CF/88) equivaleriam aos grandes servios pblicos
dos franceses, por vezes chamados de services rgaliens ou, mais modernamente, de servios pblicos
administrativos (SPA), em oposio aos servios pblicos industriais e comerciais (SPIC). Para ilustrar: um
influente comentrio s decises jurisprudenciais francesas exemplifica assim as hipteses: SPA seriam os
servios de justia, polcia, ensino, fisco etc.; os de SPIC seriam gua, gs eletricidade, transporte etc.
(LACHAUME, Jean-Franois et al. Droit administratif: les grandes dcisions de la jurisprudence. 16. ed. Paris:
PUF, 2014. p. 341). Devo esta nota inteiramente a Itiber Rodrigues.
32
Ver notas 4 a 7 acima e texto correspondente.
33
A doutrina francesa fala das duas grandes finalidades ou objetos da ao administrativa. Ver, p. ex.,
GAUDEMET, Yves. Droit administratif. 21. ed. Paris: L.G.D.J., 2015. p. 325 e ss.; FRIER, Pierre-Laurent; PETIT,
Jacques. Droit administratif. 10. ed. Paris: Montchrestien, 2015. p. 217-8.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

dominante no direito administrativo francs (e indiretamente, do tat administratif


francs), mas totalmente ausente da estrutura normativa do direito norte-america-
no.34 Dessa diferena estrutural decorrem consequncias jurdicas bastante diversas
nos sistemas jurdicos da Frana e dos EUA; entend-la crucial para compreender o
argumento central do presente estudo.
Anote-se, por outro lado, que em nenhum momento a CF/88 fala expressamen-
te em servio de utilidade pblica.35 No entanto, alguns dispositivos da CF de 1988
permitem deduzir implicitamente as atividades de utilidade pblica, por exemplo: (i)
a autorizao para exerccio de atividade (ao lado da concesso e da permisso), no
art. 21, XI e XII. Tradicionalmente, a autorizao no ato de delegao de servio
pblico pelo poder concedente ao autorizado; essa autorizao tem a natureza de ato
administrativo de poder de polcia (a autorizao significa que o autorizado preencheu
os requisitos para poder praticar dada atividade de utilidade pblica); (ii) o art. 170,
pargrafo nico, que refere a autorizao como condio para explorao de atividade
econmica, e que faz supor uma autorizao de polcia; (iii) o art. 174, que menciona
expressamente a possibilidade de regulao das atividades econmicas realizadas
por privados.36
Temos ento, simplificando, o seguinte cenrio, extrado do texto constitucio-
nal: (i) o servio pblico deve ser prestado pelo Poder Pblico (art. 175, CF/88), e no
pelo particular, que s o pode prestar por delegao (concesso ou permisso ou,
em alguns casos, autorizao). No h servio pblico exercido de forma subsidiria,
e a iniciativa privada simplesmente no pode praticar a atividade classificada como
servio pblico caso no tenha uma delegao pblica; obviamente essa limitao
iniciativa privada crucial para a vida de qualquer pessoa (fsica ou jurdica) da socie-
dade como um todo; (ii) o servio de txi (transporte individual de passageiros) no
est regulado na CF/88, que se limita a classificar o servio de transporte coletivo
como servio pblico. Assim, ao menos pela letra da CF/88, no se pode dizer nem
que o servio de txi seja servio pblico, nem que seja servio de utilidade pblica.

3.2 Algumas decises judiciais: confuso conceitual e sua


suposta origem doutrinria
Vejamos algumas decises judiciais sobre o tema servio de txi. Por didatis-
mo, comeo com a anlise das decises tomadas pelo Superior Tribunal de Justia,
corte na qual h inmeros acrdos sobre o assunto. Embora todas as decises

34
Ver notas 83-7 abaixo e texto correspondente.
35
Alis, a nica vez em que a CF/88 usa a expresso utilidade pblica no art. 5, XXIV, ao dispor sobre
desapropriao.
36
Tomo a lio de texto no publicado de Itiber Rodrigues, a quem agradeo o compartilhamento do estudo.

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sejam anteriores edio da LMU i.e., quando nenhum diploma normativo federal
classificava o txi nem como servio pblico, nem como servio de utilidade pbli-
ca , salta aos olhos que, salvo em um (em matria criminal, no qual se menciona,
em dicta, que o txi servio de utilidade pblica),37 todos os demais julgados do
STJ sustentam direta ou indiretamente que o servio de txi sim servio pblico.38
A primeira deciso neste sentido parece ter sido tomada pela 1 Turma em
setembro de 2003,39 e a ltima, tambm da 1 Turma, em maro 2011.40 Destaco
brevemente alguns problemas conceituais em ambas. No caso da deciso de 2003, o
STJ parece considerar, conscientemente ou no pouco importa, que o servio de txi
(transporte individual) equiparvel, para fins de classificao, ao servio de nibus
(transporte coletivo), uma vez que, para sustentar a natureza de servio pblico do
servio de txi, o STJ citou uma deciso de 2001, da mesma Turma,41 mas que trata
de servio de transporte coletivo rodovirio intermunicipal. Essa equiparao tout
court ajudou na formao da premissa txi servio pblico.
J a deciso de 2011 merece transcrio da parte que interessa, colhida da
ementa, nica em todo o acrdo que aborda o tema:

A delegao de servio pblico de transporte por meio do txi pressupe


a realizao de licitao desde a Constituio da Repblica de 1988,
em razo de sempre haver limitao do nmero de delegatrios e o ma-
nifesto interesse na explorao daquela atividade pelos particulares,
seja pela via da permisso, seja pela via da autorizao. A propsito,
tratando-se de delegaes de carter precrio, por natureza, no h falar
em direito adquirido autorizao ou permisso concedidas antes de
5/10/1988. (Grifos nossos)

Se operarmos com o ferramental clssico do direito administrativo,42 a argu-


mentao do STJ gera confuso, porque ela sugere que, mesmo depois da CF/88, o
(assim qualificado pelo STJ) servio pblico de txi, embora deva ser licitado, pode
ser permitido ou autorizado. Essa afirmao contraria a letra do art. 175, caput, da
CF/88 (texto do qual o STJ retira corretamente a obrigatoriedade de licitao),43 a

37
STJ, 5 Turma. Habeas Corpus n 177.920/RS. Rel. Min. Jorge Mussi, j. 4.12.2012.
38
Exemplos: STJ, 2 Turma. Recurso em Mandado de Segurana n 21.843/GO. Rel. Mauro Campbell Marques,
j. 28.10.2008 (sugerindo implicitamente que taxi servio pblico); STJ, 2 Turma. Recurso em Mandado de
Segurana n 26.273/DF. Rel. Min. Castro Meira, j. 23.9.2008 (dizendo expressamente que txi servio
pblico). H tambm decises em que o STJ simplesmente se refere natureza de servio pblico do txi
somente em obiter dictum. Um exemplo: STJ, 2 Turma. Recurso em Mandado de Segurana n 34.658/RJ.
Rel. Mauro Campbell Marques, j. 16.8.2012.
39
STJ, 1 Turma. AgRg no Recurso Ordinrio em MS n 15.688. Rel. Min. Francisco Falco, j. 4.9.2003.
40
STJ, 1 Turma. AgRg. no RESP n 1.115.508/MG. Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 22.3.2011.
41
STJ, 1 Turma. AgRg. no Agravo de Instrumento n 310.211/SC. Rel. Min. Francisco Falco, j. 7.12.2000.
42
Ver notas 49 e 50 abaixo e texto correspondente.
43
Ningum ignora que a prpria CF/88 usa a expresso autorizao ao referir-se a alguns servios pblicos
(art. 21, XI e XII; e 223), com reflexo em parcela da doutrina, que aceita a possibilidade de que servio pblico
seja autorizado, e no concedido ou permitido. Ver referncias em CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual
de direito administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2016. p. 466-7. Carvalho Filho , contudo, expressamente

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

menos que entendamos que o vocbulo autorizao na verdade se refere a uma


autorizao contratual,44 a qual seria equiparvel permisso contratual precria
do art. 2, IV, da Lei n 8.987/95.45 Seja como for, a promiscuidade em usar os ter-
mos permisso e autorizao no facilita o trabalho do intrprete.46
A maioria dos casos julgados pelo STJ so oriundos do Tribunal de Justia do
Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), que parece ter entendimento semelhante ao do STJ.
O exame da maioria das decises no TJRJ sugere predominncia da posio de que
o servio de txi sim servio pblico. Para o TJRJ, o instrumento jurdico de outorga
a permisso, que seria precria, discricionria e revogvel. Um recente acrdo
unnime do TJRJ, de junho de 2015,47 merece transcrio parcial:

controvertida em doutrina se a natureza da autonomia de txi seria de


autorizao ou de permisso, uma vez que incerta a prpria natureza do
servio, se atividade privada (caso em que se sujeitaria autorizao) ou
servio pblico (caso em que haveria permisso). Porm, adotada qual-
quer uma das teses, exsurgem como caractersticas a discricionariedade
e a precariedade. (Grifos nossos)

importante observar que a questo principal a ser resolvida no acrdo era


se o Poder Pblico poderia ou no revogar determinada permisso para o servio de
txi. O TJRJ no diz palavra sobre ser contratual ou no o instrumento de outorga. A
estratgia argumentativa do acrdo foi, to somente, dizer que, independentemente
da natureza do servio de txi (se pblico ou se privado), o que interessava era que
a atividade administrativa, fosse permitida ou autorizada, seria discricionria e pre-
cria, no podendo, por isso, o Poder Judicirio adentrar o exame do mrito adminis-
trativo. Essa posio do TJRJ causaria espcie em parte da doutrina, que j indagou:
seria possvel, em boa razo, imaginar-se que uma profisso, qual a de motorista
autnomo de txi, algo precrio?48 Para o TJRJ, sim plenamente possvel.

contrrio: Na verdade, no h autorizao para a prestao de servio pblico. Este objeto de concesso
ou de permisso (ibidem, p. 473). Como muitas questes em direito, tudo passa pela abrangncia dos
conceitos, no caso, os de servio pblico e autorizao. Anote-se que entre os servios pblicos que
pela letra da CF/88 podem ser autorizados no est o transporte individual (ou coletivo) de passageiros.

44
Art. 2, IV: permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de
servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco (grifos nossos).

45
Ao menos se adotarmos a proposta de ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. 3. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2013. p. 692-5, que me parece acertada.

46
Sobre a impreciso terminolgica, cf. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio de
utilidade pblica Caracterizao dos servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-
los Desvio de Poder Legislativo. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo.
So Paulo: Malheiros, 2011. p. 215-22. O autor usa o termo promscuo para criticar a nomenclatura dos
atos administrativos utilizada pela legislao.

47
TJRJ, 2 C. Cvel. Agravo Interno na Apelao Cvel n 0036562-40.2013.8.19.0004. Rel. Des. Claudia Telles,
j. 24.6.2015.

48
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio de utilidade pblica Caracterizao dos
servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-los Desvio de Poder Legislativo. In:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 222.

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semelhana do que ocorreu com o conceito/termo autorizao no STJ, a


confuso no TJRJ parece gerada pela falta de clareza no uso do termo/conceito per-
misso. Sabemos todos que a doutrina tradicional sempre conceituou a permisso
como ato administrativo discricionrio e precrio.49 No entanto, como diz um admi-
nistrativista clssico, a CF/88 resolveu submeter a permisso, estranhamente, a
um regime contratual,50 ao lado da concesso de servio pblico. Estranha ou no a
opo do legislador constitucional, podemos dizer que temos, hoje, a permisso-ato
(discricionria e precria) e a permisso-contrato (tambm precria, como visto pelo
art. 2, IV, da Lei n 8.987/95, acima referido). Conforme referido no item 2.2 acima,
o legislador, neste caso, resolveu de certa forma modificar um conceito (permisso)
j existente.
Se assim, no h, at aqui, qualquer problema na deciso do TJRJ, porque o
tribunal fluminense poderia estar se referindo mesmo sem diz-lo expressamente
, permisso-contrato, a qual, estranhamente ou no, tratada pela prpria Lei n
8.987 como precria. Entretanto, pela fundamentao utilizada no acrdo, parece
que o TJRJ cuida mesmo de permisso-ato, porque, para estabelecer os contornos
do instituto da permisso, o TJRJ cita expressamente o conceito do ato administrativo
de permisso exposto por Jos dos Santos Carvalho Filho (autor que, alis, como
reconhece o prprio acrdo, entende que o servio de txi servio privado, no
servio pblico).51
Noutro acrdo recente, de maro de 2015, o TJRJ reconheceu expressamente
tanto a qualidade de servio pblico do servio de txi quanto a precariedade da
permisso,52 e o mesmo entendimento parece ter guiado a deciso de acrdo de
abril de 2014.53 Entretanto, na deciso monocrtica que antecedeu este ltimo acr-
do, julgada um ms antes,54 a desembargadora citou (em obiter dictum) duas deci-
ses aparentemente discrepantes: uma considerando o txi como servio pblico,55
outra, como servio de interesse coletivo.56

49
Cf., por todos, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. So Paulo: Malheiros, 2015.
p. 207-8.
50
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014.
p. 494.
51
Ver fls. 2 e 3 do acrdo referido na nota 47 supra. Para o conceito de permisso do autor referido, ver
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2016. p. 148-9.
52
TJRJ. Ag. Inst. n 0055668-63.2014.8.19.000. Rel. Des. Jacqueline Lima Montenegro, j. 17.3.2015. O julgado
refere-se trs vezes expressamente ao servio pblico prestado.
53
TJRJ, 3 C. Cvel. Ag. Inst. n 0004308-89.2014.8.19.0000. Rel. Des. Helda Lima Meirelles, j. 16.4.2014.
No mesmo sentido, a deciso monocrtica da 13 C. Cv. Ap. Cvel n 0177512-79.2011.8.19.0001, j.
25.2.2013. Rel. Gilda Maria D. Carrapatoso. Do corpo do acrdo l-se: A permisso para a explorao
de servio pblico [de txi] tem natureza precria, sendo sua autorizao ato unilateral e discricionrio da
administrao.
54
TJRJ. Ag. Inst. n 0004308-89.2014.8.19.0000. Rel. Des. Helda Lima Meirelles, j. 27.3.2014.
55
TJRJ, 14 Cvel. Ag. Inst. n 0054135-06.2013.8.19.000. Rel. Des. Jos Carlos Paes, j. 27.11.2013.
56
TJRJ, 5 Cvel. Ag. Inst. n 0048539-41.2013.8.19.0000. Rel. Des. Henrique de A. Figueira, j. 29.10.2013.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

A corte que parece mais firme e coerente sobre o assunto o Tribunal de


Justia do Estado do Rio Grande do Sul (TJRS), no qual encontramos dezenas de
decises, todas por unanimidade, tomadas tanto antes quanto depois de promulgada
a LMU mesmo depois da alterao do art. 12 pela Lei n 12.865/2013. Essas
decises em regra julgam inconstitucionais leis municipais gachas que dispensam
a licitao no caso dos servios de txi, o que, segundo o TJRS, no poderia ocorrer
porque o servio de txi seria servio pblico. Para o TJRS, isso assim independen-
temente do que d a entender [sic] a nova redao do art. 12 da LMU pela Lei n
12.865/2013, a qual, segundo o Tribunal gacho, no tem o condo de alterar o
entendimento consolidado. E a autonomia do municpio, para o TJRS, seria limitada:
Dispositivos legais devem ser interpretados em conformidade com a Constituio,
no se admitindo que dispositivos constitucionais sejam interpretados luz da legis-
lao infraconstitucional.57
Em apertado resumo, o TJRS, em todos os acrdos, argumenta com o mesmo
silogismo: dado que o art. 175 da Constituio Federal (e o art. 163 da Constituio
do RS)58 obriga licitao para a prestao de servios pblicos (premissa maior), e
sendo o servio de txi um servio pblico (premissa menor), conclui-se que toda lei
municipal que dispensa licitao em servio de txi inconstitucional, independente-
mente do que diga hoje a LMU.
Por serem bastante reveladoras do que chamo neste subitem de confuso
conceitual, chamo ateno para duas peculiaridades do mais recente julgado do
TJRS, datado de 1.12.2015, quando a Lei Municipal de Porto Alegre n 11.582, de
21.2.2014 (posterior, portanto, LMU), foi julgada, por unanimidade, parcialmente
inconstitucional: a primeira peculiaridade que o TJRS no somente referiu que o
servio de txi era servio pblico, como fizera nas decises anteriores, mas aduziu
que era um servio pblico essencial, tomando emprestada, de forma reveladora,
expresso que a CF/88 reserva somente ao transporte pblico coletivo (art. 30, V,
CF/88).
A segunda peculiaridade que o TJRS invalidou, modulando efeitos para que a
deciso tivesse efeitos somente a partir do acrdo, as normas decorrentes do 10
do art. 10 da referida lei municipal, que estipulava serem permitidas as permisses
de txi, por sucesso, a herdeiros legtimos e meeiros, desde que cumpridas algu-
mas condies constantes da mesma lei. Curiosamente, essa transferncia invalida-
da pelo TJRS expressamente permitida pelos 1 a 3 do art. 12-A da LMU hoje em

57
A mais recente deciso esta (com citao abundante de outras): TJRS, rgo Especial do Pleno. Adin n
70064123342, j. 1.12.2015. Ver ainda Adins ns 70063500482, j. 6.7.2015; 70056190937, j. 2.12.2013;
70053834925, j. 19.8.2013; 70048870067, j. 26.11.2012; 70038912663, j. 7.2.2011. Todas essas
decises citam outras tantas.
58
Art. 163 CE/RS: Incumbe ao Estado a prestao de servios pblicos, diretamente ou, atravs de licitao,
sob regime de concesso ou permisso, devendo garantir-lhes a qualidade.

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vigor, o que o TJRS considerou irrelevante, aduzindo que [e]ventual coincidncia


ou descompasso que possa haver entre as normas infraconstitucionais escapam ao
exame a que se prope e que reconhecer que a norma legal s porque se amolda
previso da legislao federal levaria ao esvaziamento do controle de constituciona-
lidade no mbito estadual.59
Por fim, vejamos o que diz o STF. Na era ps-88, h dois casos emblemticos:
o Ag. Reg. na Petio n 2.788-4/RJ, julgado pelo Pleno do STF em 24.10.2002, rel.
Min. Carlos Velloso, e o do RE n 359.444-3/RJ,60 julgado em 24.3.2004, rel. para
o acrdo Min. Marco Aurlio. Ambos foram julgados por maioria, e os acrdos so
relativamente longos, com amplo debate entre os ministros.
No mais recente, de maro de 2004, o STF deveria julgar a constitucionalidade
da Lei Municipal do Rio de Janeiro n 3.123/2000, a qual transformava os motoristas
de txi auxiliares em permissionrios autnomos. Essa lei fora julgada constitucio-
nal pelo TJRJ, e a deciso foi confirmada pelo STF. O pano de fundo da deciso de
outubro de 2002 o mesmo. Em nenhum dos acrdos a resoluo do caso passa
pela natureza do servio de txi, mas o tema referido em ambos. O que interessa
nesses casos so as consideraes feitas em obiter dicta: elas (i) referendam todas
as confuses conceituais tratadas nos acrdos do STJ e do TJRJ comentadas supra
e, ainda, (ii) contrariam os pressupostos assumidos pelo TJRS.
No acrdo de 2002, parte da discusso travada entre os ministros girou em
torno da verdadeira natureza do ato administrativo que outorgava ao taxista o direito
de prestar o servio. Os detalhes aqui no importam, mas vale a transcrio de tre-
chos do debate:

Min. Carlos Velloso (Relator) Ministro [Jobim], trata-se de permisso,


segundo a prpria lei. A permisso no prescinde de licitao.
Min. Nelson Jobim No permisso, isso autorizao.
Min. Seplveda Pertence Isso prova de habilitao para ganhar uma
licena. Pelo amor de Deus! Se formos definir permisso, concesso e
licena base do que a lei [...].
Min. Seplveda Pertence Qual a licitao? Qual a vantagem [de
licitar]?

59
Em termos comparados, ainda digno de nota que, na Frana, o titular de uma autorizao de conduo de
txi outorgada antes da Lei n 2014-1104, de 1.10.2014, pode apresentar, a ttulo oneroso, um sucessor
autoridade administrativa competente para que seja outorgada a autorizao ao sucessor, desde que perfeitas
algumas condies. Ver art. 3121-2 do Code des transports, a ser melhor analisado no texto nota 79 abaixo
(CODE des transports. Legifrance.gou.fr. Disponvel em: <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsess
ionid=CF9F1F4DF0139C10039F1FA2FAF44D0F.tpdila09v_1?idSectionTA=LEGISCTA000023083931&cidText
e=LEGITEXT000023086525&dateTexte=20151219>. Acesso em: 19 dez. 2015).
60
Analisei o mesmo acrdo, mas sobre o enfoque da dignidade humana, em artigo crtico sobre o tema em
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Dignidade humana e direito administrativo no STF: uma breve anlise crtica.
Revista Novos Estudos Jurdicos Eletrnica, v. 20, n. 2, p. 430-473, maio/ago. 2015, especificamente p.
463-6. Aproveito no presente estudo o relato do caso que fiz naquele artigo.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

Min. Nelson Jobim No h nenhuma. Por que fazer licitao?


Min. Moreira Alves Ele [taxista] no paga nada ao Poder Pblico.
Min. Nelson Jobim No paga.
Min. Seplveda Pertence Depois no acreditam! (Grifos nossos)

O cenrio normativo por trs dessas palavras era este: as normas municipais
em discusso chamavam de permisso as outorgas para explorar o servio de txi,
e os permissionrios podiam cadastrar at dois motoristas auxiliares; no entanto,
como empresas passaram a operar o servio e tiveram a si estendidas as regras
de cadastramento, milhares de motoristas auxiliares acabavam trabalhando para os
donos da capelinha, os permissionrios originais, que terminavam explorando os
auxiliares. O que os ministros discutiam acima era se os permissionrios originais
haviam se submetido a alguma licitao, dado que o nomem juris do ato estatal posto
na lei era permisso.
Seja como for, trs ministros referiram-se expressamente ao txi como servio
pblico.61 Um dos ministros, Carlos Velloso, relator originrio e nico vencido no
acrdo de 2004, inclusive redigiu voto com ementa, na qual ele expressamente se
referiu ao servio de txi como servio pblico autorizado, para o qual disse no
ser necessria licitao, mesmo que baseado o servio no art. 175 da CF/88. Essa
mesma tese havia sido j sustentada pelo Min. Velloso no acrdo de 2002, acima
referido.
Digna de nota a concordncia implcita de todos de que o servio no precisa-
va ser licitado contrariando expressamente a deciso do TJRS. A pergunta obrigat-
ria : como o STF chegou a essa concluso, aparentemente contraditria com o art.
175 da CF/88? Qual a fonte, ou a autoridade normativa, utilizada pelo STF para
negar a necessidade de licitao na prestao de um servio pblico?
A resposta, indireta, vem do Ministro Jobim, apoiada no parecer da Procuradoria
da Repblica, o qual cita o clssico Direito municipal brasileiro, de Hely Lopes
Meirelles, que, no longo captulo VII, sobre Servios e obras municipais, trata o ser-
vio de txi como servio autorizado, o qual seria discricionrio, precrio, unilateral,
e no qual seria dispensada a licitao.62 Para alm disso e principalmente, lembro
que Hely talvez seja justamente o autor brasileiro que mais confusamente trata o
tema servio pblico e servio de utilidade pblica. Vejamos o cerne da confuso
conceitual.

61
Os ministros Ayres Brito e Peluso, vencedores, bem como o nico ministro vencido, Carlos Velloso, expressa-
mente trataram o txi como servio pblico.
62
O parecer cita a 6 edio, de 1993 (p. 296-7). Essa posio mantida at hoje. Ver MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito municipal brasileiro. So Paulo: [s.n.], [s.d.]. p. 431.

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verdade que Hely diz expressamente que servios pblicos e servios de


utilidade pblica, embora tenham em comum sua destinao ao pblico, conceitual-
mente no se confundem. Ocorre que Hely chama os servios pblicos de servios
pblicos propriamente ditos, conceituando-os como os que a Administrao presta
diretamente comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para
a sobrevivncia do grupo social e do prprio Estado. Esses servios, para Hely, s
a Administrao pode prest-los, sem delegao a terceiros. Como exemplos, Hely
cita os de defesa nacional, os de polcia, os de justia e os de preservao sade
pblica.63
J os servios de utilidade pblica, na classificao de Hely,

so os que o Poder Pblico, reconhecendo sua convenincia (no es-


sencialidade, nem necessidade) para os indivduos componentes da
sociedade, presta-os diretamente ou delega sua prestao a terceiros
(concessionrios, permissionrios ou autorizatrios), mediante condi-
es regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos
prestadores, a serem remunerados pelos usurios. So exemplos dessa
modalidade os servios de transporte coletivo, os de fornecimento de
energia eltrica, gua, gs, telefone e outros mais.64

Parece claro que Hely chama de servios de utilidade pblica o que a maioria
chamaria de servios pblicos comerciais e industriais.65 Para aumentar o grau de
confuso, no restante do captulo Hely por diversas vezes refere-se a servios pbli-
cos e de utilidade pblica em paralelo, sem distino. Se somarmos a isso o fato de
Hely provavelmente ser, ainda hoje, o administrativista mais citado pelo STF, talvez
possamos melhor compreender as causas da confuso conceitual existente.
Assim, o STF parece ter cado em uma verdadeira armadilha semntica, para
utilizar a reveladora expresso de Floriano Marques Neto, que acerta o corao do
problema ao escrever recentemente que a discusso em torno do regime jurdico
aplicvel a determinada atividade dependente de se considerar que aquela determi-
nada constitui-se ou no servio pblico.66
Ocorre que servios pblicos e servios de utilidade pblica so conceitos
carregados de ideologia, que representam duas concepes de Estado e de direito
antagnicas,67 como passo a lembrar nos itens abaixo. A compreenso do sentido

63
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. So Paulo: [s.n.], [s.d.]. p. 356. Grifos do original.
64
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. So Paulo: [s.n.], [s.d.]. p. 356-7. Grifos nossos.
65
A confuso terminolgica tambm era feita por Bilac Pinto. Da leitura do seu livro de 1941 (Regulamentao
efetiva dos servios de utilidade pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1941), vemos que ele simplesmente trata
pelo nome de servios de utilidade pblica aqueles servios que as Constituies de 1934 e 1937 chama-
vam de servios pblicos.
66
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2015. p. 71. v. 4
Funes administrativas do Estado.
67
Em outra obra contrapus, em perspectiva histrica, as concepes norte-americana e francesa de Estado. Ver
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 161-85.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

da alterao legislativa operada na LMU passa justamente pela compreenso dessa


diferena.

4Frana
4.1 A ideia mitolgica do service public
O servio pblico seria pilar ou muleta do direito administrativo? Com essa
pergunta Norbert Foulquier abre o captulo sobre servios pblicos no mais recente
Trait de droit administratif publicado na Frana.68 A metfora fala por si. Foulquier
lembra tambm que o servio pblico ao mesmo tempo um mito e uma noo
central do direito administrativo; ao lado da noo de soberania nacional, o servio
pblico forja a legitimidade do Estado a partir do incio do sculo XX, mormente
depois de Lon Duguit, a ponto de tornar-se a expresso jurdica de uma filosofia
republicana.69
Embora saibamos hoje que a filosofia republicana francesa se desenvolveu
em meio a crticas e desconfianas, tambm conseguimos concordar que no direito
francs existe o que se convencionou chamar de ncleo duro das leis do servio
pblico: igualdade, continuidade, mutabilidade. Os manuais franceses fazem refe-
rncia s tais lois ou principes fondamentaux du service,70 leis essas que no Brasil
so tambm conhecidas por princpios (diretores) do servio pblico.71
Por outro lado, sabido que a doutrina francesa tambm costuma mencionar
e comentar, com maior ou menor nfase, as ditas crises do servio pblico. Em
realidade, a crise nasce com o prprio conceito, o qual jamais foi unanimemente re-
conhecido como fundador ou critrio ltimo do direito administrativo. Assim, como
refere Foulquier, a noo de service public foi desde o seu incio atacada no que toca
tanto sua coerncia quanto aos seus critrios de identificao, ou mesmo no que
diz com a sua utilidade jurdica, econmica, social e poltica.
Mesmo desde o aresto Terrier em 1903, o Conseil dtat jamais deixou de
considerar que o direito privado era aplicvel a alguns servios pblicos. Na dcada

68
FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale; MELLERAY, Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.). Trait
de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. p. 46. t. 2.
69
FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale; MELLERAY, Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.).
Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. p. 46. t. 2. A ltima frase entre aspas Foulquier toma
expressamente do livro de GUGLIELMI, Gilles J.; KOUBI, Genevive; LONG, Martine. Droit du service public.
Paris: LGDJ, 2007. p. 36.
70
Valho-me aqui das mais recentes edies das obras de CHAPUS, Ren. Droit adminsitratif. 15. ed. Paris:
Montchrestien, 2001. p. 603-23. t. 1; FRIER, Pierre-Laurent; PETIT, Jacques. Droit administratif. 10. ed. Paris:
Montchrestien, 2015. p. 274-85; MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris: LGDJ,
2015. p. 469-74; e WALINE, Jean. Droit administratif. 25. ed. Paris: Dalloz, 2014. p. 386-9.
71
Por exemplo, DI PIETRO, Maria S. Z. Direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 146-8; MEDAUAR,
Odete. Direito administrativo moderno. 18. ed. So Paulo: RT, 2014. p. 363-4. Claro que outras leis ou prin-
cpios podem ser elencados: qualidade, gratuidade (ou justo preo) etc. No esse o nosso ponto.

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de 1930, o prprio legislador francs conferiu vrios servios pblicos a entes priva-
dos. Nos anos 1950, o servio pblico era visto como um mero rtulo. Por fim, no
quadro liberal dos anos 1990, novamente a noo de servio pblico veio a ser posta
em xeque pelos ngulos econmico, jurdico e poltico. O service public foi inclusive
taxado de liberticida, porque, diz a crtica, sufocaria a liberdade de comrcio e de
indstria, viso essa que ganhou corpo com a comunidade europeia, nitidamente
liberal e contrria concepo francesa do servio pblico.72
Essa ltima crise interessa-nos mais de perto, dado que a onda liberal de re-
forma do Estado atingiu at mesmo a Frana e a sua honrada e mitolgica noo de
servio pblico. Como diz Jacques Chevallier, o impacto do movimento de reforma do
Estado sobre a concepo francesa de servio pblico no pode ser subestimado.73
E por qu? Porque a morte de uma concepo mitolgica seria justamente o reconhe-
cimento do fracasso de uma filosofia republicana indiretamente e no limite, seria
dar razo filosofia contrria, a norte-americana.
Numa palavra: quando algum pe em xeque a noo de servio pblico
francesa, deve saber que d um tiro no corao republicano da nao que forjou, por
mais de sculo, os sistemas jurdicos de pases desenvolvidos e em desenvolvimen-
to, entre eles o Brasil. Bem diretamente: no plano domstico, quando o legislador
retira da lei a fortemente ideolgica expresso servio pblico, como ocorreu
com a LMU em relao ao servio de txi, ele pode estar querendo operar uma mu-
dana bastante radical.

4.2 O papel do interesse pblico no conceito de service


public
lugar-comum que no h um conceito unvoco de servio pblico (nem de
direito administrativo!) na Frana.74 A dificuldade de conceituar o servio pblico fez
a doutrina administrativa francesa propor critrios para a identificao de uma

72
Este pargrafo e o anterior tm base em FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale; MELLERAY,
Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.). Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. t. 2. p. 51-2. Cada autor pode
datar como quiser as crises. Na doutrina brasileira, ver ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios
pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. cap. VI, apontando duas crises, uma ocorrida em meados do
sculo 20, ps-Primeira Guerra, quando o Estado passa a exercer atividades industriais e comerciais sob o
regime privado (e, portanto, sem as prerrogativas pblicas), e outra na dcada de 1980, com a onda neoliberal
que varreu o mundo. J Regis Conrado sistematiza quatro crises: crise no critrio orgnico, crise no critrio
formal, crise da Reforma do Estado e crise da Integrao Europeia. Ver CONRADO, Rgis da Silva. Servios
pblicos brasileira: fundamentos jurdicos, definio e aplicao. So Paulo: Saraiva, 2013. p. 58-65.
73
CHEVALLIER, Jacques. A reforma do Estado e a concepo francesa de servio pblico. Revista do Servio
Pblico RSP, ano 47, v. 120, n. 3, p. 34-57, set./dez. 1996.
74
Ren Chapus escreve que o direito administrativo tem a particularidade de estar procura de uma definio
(CHAPUS, Ren. Droit adminsitratif. 15. ed. Paris: Montchrestien, 2001. p. 3. t. 1). Jean-Franois Lachaume
afirmou, em estudo intitulado justamente a definio do direito administrativo: no podemos nos
surpreender que a definio de direito administrativo seja um pouco misteriosa (LACHAUME, Jean-Franois et
al. Droit administratif: les grandes dcisions de la jurisprudence. 16. ed. Paris: PUF, 2014. p. 102).

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

atividade como service public.75 Pelo critrio material, diz-se que, se a atividade de
interesse pblico, ento a atividade seria um servio pblico.76
Entretanto, como lembra Foulquier,77 essa aparente evidncia encerra a dificul-
dade de identificar o que seja o interesse pblico, sendo que o Conselho de Estado
tem adotado tanto a concepo essencialista de Lon Duguit (as atividades que
concorressem para a solidariedade nacional) quanto e principalmente a con-
cepo voluntarista de Gaston Jze (so servios pblicos as atividades que as
autoridades polticas estimam importantes para a sociedade).
Ocorre que a concepo do que seja interesse geral flutua: antes da Primeira
Guerra, o Conselho de Estado considerava as atividades teatrais como estranhas
ideia de servio pblico (aresto Astruc, de 7.4.1916), mas o mesmo Conselho mudou
de opinio depois da Guerra, quando incitar a populao s artes dramticas passou
a ser entendido como complemento da instruo pblica (arestos St Les Amis de
LOprette, de 19.3.1948; e Gueusi, de 27.7.1923).
Essa relatividade do interesse geral, diz Foulquier, traz como consequncia a
impossibilidade de sustentao da ideia de interesse pblico por natureza, o que
no impede, contudo, que o Conselho de Estado por vezes recorra a essa qualificao
inteiramente retrica (cf. arestos Ordre des avocats la Cour dappel de Paris, de
17.12.1997; e St.e Bioenerg c/ EDF, de 1.7.2010).
O certo que no h, na Frana, uma frmula mgica que possibilite identifi-
car ou minimamente conceituar o que seja o interesse pblico. Proteiforme e por
demais subjetiva,78 a noo de interesse pblico acaba no podendo ser especificada
para alm das retricas afirmaes de que o interesse pblico o de todos ou
geral.

4.3 E o servio de txi na Frana?


O servio de txi regulamentado no Captulo I (Os txis) do Ttulo II (Os
transportes pblicos particulares) do Livro I (Os transportes rodovirios de pes-
soas) da Parte III (Transporte rodovirio) do Cdigo de Transporte francs.79 O
Captulo I tem quatro seces. A Seco 1 (Definio) composta por dois artigos:
o art. L3121-1 define txis como

75
Ver MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris: LGDJ, 2015. p. 460-4; WALINE, Jean.
Droit administratif. 25. ed. Paris: Dalloz, 2014. p. 375-8.
76
WALINE, Jean. Droit administratif. 25. ed. Paris: Dalloz, 2014. p. 376.
77
A fonte neste e nos prximos dois pargrafos FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale;
MELLERAY, Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.). Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. p. 54 e ss. t. 2.
78
Cf. MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris: LGDJ, 2015. p. 461.
79
O leitor pode conferir toda a normatizao on-line (CODE des transports. Legifrance.gou.fr. Disponvel em:
<http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=CF9F1F4DF0139C10039F1FA2FAF44D0F.tpdila0
9v_1?idSectionTA=LEGISCTA000023083931&cidTexte=LEGITEXT000023086525&dateTexte=20151219>.
Acesso em: 6 ago. 2015).

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os veculos automveis que comportam, alm do motorista, at um m-


ximo de oito assentos, munidos de equipamentos especiais e de um
terminal de pagamento eletrnico, e cujo proprietrio ou explorador ti-
tular de uma autorizao de conduo sobre via pblica, no atendimento
de uma clientela, a fim de efetivar, demanda desta e a ttulo oneroso,
o transporte particular de pessoas e de suas bagagens. (Grifos nossos)

O artigo seguinte (L3121-1-1) da mesma Seco 1 confere autoridade admi-


nistrativa o poder de fixar sinais distintivos comuns aos txis, notadamente uma cor
nica. As seces seguintes dispem sobre a profisso de explorao de txi (Seo
2), sobre a atividade do condutor de txi (Seco 3) e sobre a execuo do servio
(Seco 4). Em nenhuma dessas seces h qualquer meno a servio pblico.
Ao contrrio: a Seco 2, modificada pela Lei n 2014-1104, de 1.10.2014,
explicita no art. L3121-2 que as autorizaes de conduo dadas depois dessa data
no podem ser cedidas e valem por cinco anos, sendo renovveis dentro de con-
dies fixadas por decreto. Os titulares das autorizaes anteriores, diz o mesmo
artigo, podem apresentar Administrao um sucessor, a ttulo oneroso, desde que
preenchidas determinadas condies que a lei explicita. Os demais artigos (L3121-4
a 8) revelam a preocupao de regulamentar tanto a outorga de novas autorizaes
quanto a organizao das cesses das antigas, mantendo a Administrao um con-
trole organizacional e fiscal sobre o servio. Eis o art. L3121-6: As disposies
do presente captulo no so obstculo ao exerccio, pela autoridade administrativa
competente, dos poderes que ela detm, no interesse da segurana e da comodidade
da circulao sobre as vias pblicas, em matria de autorizao de conduo (grifos
nossos).
Por fim, anote-se que a doutrina francesa (que sistematiza e critica as decises
dos tribunais administrativos) no faz qualquer meno ao servio de txi como servi-
o pblico, hoje ou em tempos passados. Na Frana, portanto, ptria-me do conceito
de servio pblico, o servio de txi no (nem parece ter sido) considerado como
servio pblico; servio privado autorizado pelo Estado.

5 Estados Unidos da Amrica


5.1 O conceito de public utilities no direito norte-americano:
um breve olhar comparado
O conceito francs de servio pblico totalmente estranho ao direito dos
EUA, que opera com a ideia de public utilities. Mas tambm no h um conceito de
public utilities que goze de aceitao geral dos operadores do direito norte-americano.
O dicionrio jurdico mais utilizado nos EUA traz definio bastante genrica de public
utility: Uma empresa que prov servios necessrios ao pblico, como linhas e

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

servios telefnicos, de eletricidade e gua, acrescendo que a maioria das utilities


opera como monoplios mas est sujeita regulao estatal.80 E no diferente
com um dicionrio especfico para a rea de contratos pblicos, o qual define o
termo utility service assim: Um servio, tal como o fornecimento de eletricidade, gs
natural ou manufaturado, gua, rede de esgotos, energia trmica, gua resfriada,
energia, gua quente ou gua aquecida a altas temperaturas.81
No por acaso, as definies (i) so exemplificativas, suscitando um raciocnio
que parte do particular ao geral, tpica aos common lawyers; e (ii) indicam atividades
prestadas na histria norte-americana por grandes empresas privadas, as quais foram
sendo mais ou menos reguladas ao longo do tempo. Igualmente no por acaso, a
temtica das public utilities tratada nos EUA interdisciplinarmente entre juristas e
economistas. Por isso fcil compreender porque um dos primeiros grandes clssi-
cos jurdicos envolvendo as public utilities, publicado em 1911 por um professor da
Harvard Law School, Bruce Wyman (1876-1926), envolve mais diretamente o estudo
das empresas prestadoras de servios pblicos (public service corporations).82
Na parte histrica do seu trabalho (que totaliza 1.346 pginas em dois volu-
mes), Wyman ressalta que foram as empresas de transporte (de pessoas e coisas)
que, por sempre estarem intimamente conectadas necessidade pblica, acabaram
servindo como principal modelo para a noo de empresas afeitas a servios de
interesse pblico que vieram posteriormente a operar, como companhias de telgrafo
e telefones.83
Para a epistemologia comparativa que comanda este artigo, o que aqui devo
repisar a ausncia estrutural, no direito norte-americano, da dicotomia atividade
econmica (limitada pelo poder de polcia) versus servio pblico, dicotomia que,
como vimos, norma constitucional entre ns. Escrita h mais de sculo, a frase de
Wyman, embora sem qualquer pretenso comparativa, reveladora:

Na verdade, toda atividade comercial, tanto pblica quanto privada, est


sujeita ao poder de polcia do Estado, por meio do qual em qualquer
sociedade civilizada feito o esforo para ordenar as coisas de modo
que um no aja em benefcio prprio a ponto de causar dano a outrem.84

80
GARNER, Bryan A. (Ed.). Blacks law dictionary. 8. ed. St. Paul, Minnesota: West Group, 2004. p. 1582.
81
NASH JR., Ralph C. et al. The government contracts reference book: a comprehensive guide to the language of
procurement. 3. ed. Chicago: CCH, 2007. p. 599.
82
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. v. 1.
83
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. p. 17-9. v. 1.
84
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. p. 31. v. 1.

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Jos guilherme giacomuzzi

Para Wyman, as diferenas entre as atividades prestadas pelas public service


corporations em comparao com as atividades desenvolvidas pelas private corpora-
tions eram de grau e de espcie: (i) grande quantidade de regulao, i.e., de normas
de polcia nas primeiras, pouca nas segundas; (ii) imposio de deveres positivos nas
primeiras, negativos nas segundas.85 Essa ideia bsica, simples e profunda, escrita
h mais de sculo, no perdeu fora.
Assim, em termos comparativos e simplificando muito, toda discusso do di-
reito norte-americano sobre o ponto em questo neste artigo realizada dentro do
nico mbito existente, o da atividade econmica, no qual opera o poder de polcia,
enquanto que ns continentais (franceses e brasileiros) operamos em dois polos, o
do servio pblico (campo de atuao estatal) e o da atividade econmica (atividade
privada limitada pelo poder de polcia). O problema enfrentado nos EUA, portanto,
sempre foi o quo pblica deveria ser a atividade desenvolvida para permitir/exigir
mais ou menos regulao, dizer, mais ou menos poder de polcia. O conceito de ati-
vidades econmicas dotadas de utilidade pblica, as public utilities, um conceito
que opera, portanto, num ambiente normativo monoltico: o da atividade econmica.
Em artigo publicado em 1928, Gustavus H. Robinson fez um excurso sobre as
muitas decises at ento tomadas pela Supreme Court sobre as public utilities, no
esforo de dar-lhes um conceito.86 O jurista continental que l o artigo depara-se com
uma mirade de casos perscrutados pelo articulista, ficando o leitor sem norte sobre
qual a razo de ser daquela analtica pormenorizada de argumentos aparentemente
desconexos. O que se passa, na verdade, que o autor tem em mente uma pr-
compreenso que muito interessante em termos de comparao jurdica: ele quer
encontrar um elemento comum que caracterize uma atividade como public utility a
fim de que possa o direito dar-lhe o tratamento devido. Enquanto que a mentalidade
continental parte do conceito ao caso, a mentalidade norte-americana faz o caminho
inverso.87
Mas o objetivo do lawyer similar ao do juriste: encontrar um critrio, classi-
ficar um fato da vida em uma categoria jurdica e, por fim, conceitu-lo, dando-lhe
uma consequncia prevista pelo direito. A mentalit francesa, mais sistemtica e
abstrata, no encontrou dificuldades em elevar o conceito estatal de service public a
um patamar to alto que dele tentou retirar (sem sucesso) o critrio ltimo de toda a
atividade administrativa (e mesmo do prprio Estado). Os fatos da vida traram essa
ambio epistemolgica, e no por acaso foi o empirismo do prprio Conseil dtat

85
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. p. 32. v. 1.
86
ROBINSON, Gustavus. The public utility concept in American law. Harvard Law Review, v. 41, n. 3, p. 277-308,
jan. 1928.
87
Tratei das diferentes mentalidades continental e da common law em GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e
contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 95-111.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

que se encarregou de desmentir a teoria. Nos EUA, a mentalit pragmtica e o ethos


empirista contentaram-se sempre com o raciocnio analgico e aproximativo; isso,
somado averso norte-americana a tudo o que se choca com o individualismo,88
dificultou que se formasse um conceito de public utility, tratando-se caso a caso os
problemas medida que surgissem.
Por outro lado, e como no direito francs, h tambm crises no sistema
norte-americano das public utilities. Em artigo escrito em 1940 e intitulado A morte
do conceito de public utilities, Horace M. Gray, que foi professor de economia na
Universidade de Illinois, referia que o pouco claro conceito de public utilities, criado
entre o final do sc. XIX e incio do sc. XX (no casual, como comento abaixo, a
coincidncia com o perodo da criao francesa do service public), no havia con-
seguido cumprir sua funo de regular a economia nos casos de interesse pblico,
devendo ser abandonado e substitudo por outro conceito, mais funcional e til.89
Para Gray, nada na origem do conceito de public utilities era na verdade dirigido pro-
moo do estado de bem-estar, mas sim objetivava evitar a criao de monoplios.
O conceito, entretanto, teria, segundo Gray, falhado nos seus principais objetivos,
devendo ser abandonado.
Essa posio foi criticada em trabalho empreendido por Wallace F. Lovejoy em
1957. Para as pretenses do presente estudo, que enaltece a importncia dos con-
ceitos, a tentativa de revelar a importncia do conceito de public utility empreendida
por Lovejoy bastante til; no por acaso, o autor cuida do mesmo problema cen-
tral do direito francs: o papel do interesse pblico no direito das public utilities.
Vejamos mais detidamente este trabalho.
O ttulo do artigo de Lovejoy (alis, outro economista) revelador: A necessi-
dade de um conceito de utilidade pblica.90 Segundo Lovejoy, estaria havendo no di-
reito norte-americano uma confuso, que afetava tanto operadores do direito quanto
economistas, entre o amplo conceito de atividades afetadas pelo interesse pblico
e o estreito conceito de public utilities.91 E por que razo haveria a necessidade de
conceituar a public utility? Para melhor delimitar os campos de interveno estatal na
atividade econmica via regulao: uma coisa uma atividade econmica ser afe-
tada pelo interesse pblico, outra ser uma public utility; h uma relao de geral
e particular aqui, dizia Lovejoy, e quanto mais prximo do polo da public utility, mais
regulao estatal poderia haver. Operadores do direito e economistas deveriam ter

88
Sobre as concepes positiva (norte-americana) e negativa (francesa e brasileira) de individualismo, ver
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 185-95.
89
GRAY, Horace. The passing of the public utility concept. Journal of Land and Public Utilities Economics, v. 16,
n. 1, p. 8-20, fev. 1940.
90
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
91
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 292.

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mais clareza sobre o tema para melhor orientarem as atividades estatais em tempos
(final da dcada de 1950) em que o Estado seria demandado a atuar mais fortemente
na economia. Da por que Lovejoy tentava resolver a confuso entre os conceitos de
public interest e de public utility.
Para tanto Lovejoy escrutina os vrios casos em que a Suprema Corte norte-
americana, desde o sc. XIX, tratou de atividades afetadas pelo interesse pblico.
Embora as cortes inglesas tenham, segundo Lovejoy, reconhecido o conceito de ati-
vidades econmicas voltadas ao interesse pblico (public calling), somente em 1877
essa ideia foi adotada como princpio no direito norte-americano. O leading case da
matria teria sido, lembrava Lovejoy, Munn vs. Illinois, julgado em 1877.92
Em Munn, uma lei do estado de Illinois havia posto um limite mximo no preo
cobrado para a estocagem de cereais, especificamente pelos proprietrios de eleva-
dores e armazns de gros. Esses proprietrios argumentavam que a lei violava seu
direito de propriedade, protegido pelas emendas 5 e 14 da Constituio norte-ameri-
cana. O ponto de discusso era este: seria constitucional, por ofensa a direito de pro-
priedade, uma lei de Estado-membro que regulasse preos da estocagem de gros? A
Corte ofereceu basicamente a seguinte resposta: se algum usa sua propriedade de
maneira que sua atividade particularmente importante sociedade, essa sociedade
pode impor restries mais severas ao uso da propriedade. A pessoa livre para es-
colher ingressar na atividade; uma vez nela, contudo, deve sujeitar-se s regulaes
impostas pela sociedade/Estado. Na frase de Lovejoy: Substancialmente, a questo
passa a ser se o exerccio do poder de polcia apropriado ou razovel, i.e., em nome
do interesse pblico.93 Estaria ento estabelecida a categoria de atividade econ-
mica afetada pelo interesse pblico.
A prxima bvia questo, dizia Lovejoy, era estabelecer quais atividades eco-
nmicas eram enquadrveis nessa categoria. O problema aqui era clarssimo: se
alargado demais, o conceito abarcaria virtualmente qualquer atividade. Ocorre que,
para Lovejoy, justamente aqui se deu a confuso, pelas cortes, entre a conceituao
de atividade afetada pelo interesse pblico e a atividade enquadrvel como public
utility. E o incio da confuso ter-se-ia dado no caso Brass v. North Dakota, julgado
pela Suprema Corte em 1894,94 no qual a Corte deveria julgar a validade de lei que

92
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 294. As implicaes e contextualizaes do caso podem ser novidade ao leitor brasileiro, mas o caso em
si no . Para ficarmos com autor moderno, na doutrina brasileira, ver, por todos, MARQUES NETO, Floriano
de Azevedo. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2015. v. 4 Funes administrativas do
Estado. p. 43 e ss. Exponho o caso com base em HEMPLING, Scott. Regulating public utility performance: the
law of market structure, pricing and jurisdiction. Chicago: ABA, 2013. p. 41.
93
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 295. Grifos nossos.
94
153 U.S. 391 (1894). Ver LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal,
v. 3, p. 293-315, 1958. p. 309 e ss.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

regulava todos os elevadores de cereais no estado de North Dakota. poca havia


aproximadamente seiscentos elevadores construdos a preo bastante baixo, estando
garantida a competio. A Suprema Corte, em deciso apertada (5 a 4), julgou vlida
a lei, sustentando basicamente que a estocagem de cereais via elevadores havia sido
considerada atividade afetada pelo interesse pblico em Illinois e em Nova Iorque,
pelo que essa atividade era uma public utility. Em suma, enquanto a maioria dizia que
poderia haver regulao em razo do interesse pblico da atividade, a minoria dizia
que a mesma atividade no poderia ser regulada por no ser uma public utility.
O que se passou, na viso de Lovejoy, foi o seguinte: as cortes simplesmente
mesclavam as noes de public interest com public utility e passavam a escrutinar os
casos via controle do exerccio do poder de polcia, que haveria de ser apropriado
e razovel. Seguro contra incndio, por exemplo, foi considerado uma public utility,
mas no o armazenamento de carne. Para Lovejoy, ao tentar resolver um problema,
as cortes teriam criado outro. Essa confuso teria levado a decises que permitiam a
regulao de atividades como tabelamento de preos de cigarros, do carvo betumi-
noso e de aluguis, as quais, segundo Lovejoy, passariam ao largo da caracterizao
comum de atividades industriais de utilidade pblica. O fato de uma atividade ser
de interesse pblico no poderia transform-la numa public utility, dizia Lovejoy. Por
isso seria necessrio separar os conceitos.95
A Suprema Corte norte-americana continuou utilizando sem clareza os conceitos
at 1934, quando julgou o caso Nebbia v. New York,96 no qual a questo posta
Corte era a constitucionalidade de lei estadual que regulava os preos de comerciali-
zao do leite. Em Nebbia, um produtor, que havia sido condenado criminalmente por
vender abaixo do preo estabelecido, argumentava que sua atividade (comrcio de la-
ticnios) no era uma public utility. A Corte concordou que essa atividade poderia mes-
mo no se enquadrar na categoria de public utility, mas que era sim uma atividade
afetada pelo interesse pblico, e que essa categoria no era fechada. Em suma,
a Corte entendeu que regulao era possvel mesmo que a atividade econmica no
fosse uma public utility. A partir de Nebbia, a regulao da atividade econmica
sempre possvel, desde que razovel. O ponto de discusso, portanto, passou a ser
a razoabilidade da regulao.
Para efeitos do presente estudo, as concluses de Lovejoy no nos interessam
tanto; o que importa aqui que o debate havido na quase totalidade da doutrina
francesa desde muito tempo de certa forma similar discusso levada a cabo por
Lovejoy: a dificuldade de se encontrar um critrio ou definir ou conceituar servio

95
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 295-7; 309.
96
291 U.S. 502 (1934). LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v.
3, p. 293-315, 1958. p. 295-7; 309.

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pblico ou public utility por meio da noo de interesse pblico. No h, por-


tanto, somente diferenas entre os sistemas jurdicos norte-americano e francs; ao
contrrio, a discusso de fundo gira em torno do mesmo problema.97
H, contudo, diferenas importantes entre os dois sistemas jurdicos. Cito duas:
(i) a j referida tendncia sistemtica e terica da doutrina francesa versus a falta de
sistematicidade norte-americana; e principalmente (ii) o ponto de partida (e chegada)
de cada um dos sistemas: no direito francs, a atividade cujo interesse pblico era
robusto o suficiente para ser considerada servio pblico seria em princpio ativida-
de estatal, enquanto no direito dos EUA no h essa possibilidade. No ethos poltico
norte-americano, que comanda o direito daquela (como de qualquer outra) nao, a
atividade deve permanecer privada, e somente tolerada maior regulao da matria.
O direito administrativo norte-americano desconhece uma titularidade estatal para o
exerccio de certas atividades de interesse coletivo (o que chamaramos de critrio
orgnico ou subjetivo); nos EUA toda atividade de carter econmico lato sensu
constitui atividade de livre iniciativa e sendo de livre iniciativa exercida em regime
de livre concorrncia e competio no mercado. Assim, inexiste prvia delegao
estatal a privados para a prestao de certos servios ou atividades, inexistindo por
consequncia contratos de concesso ou de permisso.
A despeito da dificuldade de conceituar o que seja a public utility, talvez seja
possvel, em apertada sntese, afirmar que existem certas atividades de livre iniciativa
que, (i) em funo de sua importncia para a coletividade, ou (ii) em funo do modo
como so prestadas ao pblico, podem e devem ser submetidas a uma regulamenta-
o mais interventiva e restritiva do Estado; seriam elas, bastante genericamente, as
public utilities. Listo abaixo cinco pontos dignos de nota.98
Primeiro, so atividades que envolvem um grupo de servios que hoje so con-
siderados indispensveis para um padro de vida digno, tais como eletricidade, gua
potvel, gs, telefonia (da: utilidade pblica ou public utility).
Segundo, so atividades que so ou eram prestadas em regime de monoplio
natural ou monoplio de fato: no possvel estabelecer equipamentos paralelos,
de diferentes empresas, para o fornecimento de energia eltrica, ou para guas e
esgotos a rede uma somente.

97
Recentes estudos histricos esto reconstruindo uma fase importante do direito administrativo norte-ame-
ricano, de construo do chamado Administrative State. Ver ERNST, Daniel R. Tocquevilles nightmare: the
administrative state emerges in America, 1900-1940. New York: Oxford University Press, 2014. Esse perodo
mais ou menos coincide com a Idade de Ouro do droit administratif francs e merece maior ateno dos com-
paratistas. No por acaso, a necessidade da maior presena do Estado na economia passou a exigir, dos dois
lados do Atlntico, respostas institucionais similares tanto de lawyers quanto de juristes. No casual que
as ideias de service public e public utilities se tenham desenvolvido nessa mesma poca. O presente artigo
deixar este ponto intocado.
98
A sistematizao em cinco itens que apresento no minha, mas sim tomada do texto no publicado de
Itiber Rodrigues (ver nota 36 supra) e da obra de LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. A indstria eltrica e o
Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession de service public e a regulation
of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007, passim.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

Terceiro, sua prestao exige altos investimentos de capital, o que privilegia sua
explorao (apenas) pelas grandes empresas privadas, ao mesmo tempo em que elas
gozam de favores do Poder Pblico (dada a utilidade pblica inerente s atividades),
tais como isenes fiscais ou servides de passagem (no onerosas) sobre vias e
logradouros pblicos para instalao de equipamentos de energia eltrica, telefonia,
gs canalizado e de guas e esgotos. dizer: para atrair uma empresa privada para
prestar uma public utility em determinada regio ou localidade, muito provavelmente
o Poder Pblico ter de fazer ofertas de privilgios e/ou vantagens.
Quarto, o regime de monoplio de fato funciona margem de um regime normal
de economia de mercado (inexistncia de uma autntica concorrncia e competio),
da derivando para seu prestador uma posio de vantagem que aumenta e/ou torna
seguros seus lucros.
Quinto, o usurio torna-se faticamente dependente do prestador de servio da
regio em que ele est domiciliado (clientela fixa) e dependente tambm dos pre-
os e da qualidade do servio por ele prestado. No limite, o risco a cobrana de
altos preos com m qualidade de servios, ou ainda nenhuma preocupao com
o aperfeioamento e/ou a universalizao dos servios (sobretudo no expanso
dos servios para reas no lucrativas, que exijam altos investimentos e demorado
retorno).

5.2 E o servio de txi nos EUA?


Ao contrrio da Frana (Estado Unitrio que regula o txi por lei) e do Brasil
(Estado Federal que resolveu, por lei federal, regular o servio de txi), no surpreende
que nos EUA (Estado Federal no qual a autonomia dos entes federados efetiva) a
regulao do servio de txi mude de Estado-membro para Estado-membro. E so
via de regra os governos locais (municpios e condados), por meio de boards ou
agencies, que regulam o servio, o que se d por restrio do nmero de empresas
e txis, fixao de preos (em regra por distncia percorrida), segurana, seguro
e standards de servio, o que vem sendo normalmente aceito pelas cortes. Uma
espcie de anomalia vista no estado do Colorado, que entregou a regulao a
uma agncia estadual (no municipal), a Public Utilities Commission.99
Assim, tratando-se de meios de transporte economicamente viveis, a regulao
pelo Estado das empresas privadas de txi, e no a propriedade estatal de empresas
prestadoras do servio, foi sempre o meio preferido para proteger o interesse pblico

Este pargrafo e o prximo tm base em DEMPSEY, Paul Stephen. Taxi industry regulation, deregulation &
99

reregulation: the paradox of market failure. Transportation Law Journal, v. 24, p. 73-120, 1996, especialmente
p. 75-8.

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nos EUA. O servio de txi comeou a ser regulado pelas municipalidades norte-
americanas na dcada de 1920, e passou por profunda desregulao na dcada
seguinte; diante do fracasso desse movimento, o servio de txi experimentou nova
onda regulatria. Essa regulao do servio de txi envolve, via de regra, (i) restrio
de entrada no mercado, geralmente sob o standard da convenincia e necessidade
pblicas; (ii) preos justos, razoveis e no discriminatrios; (iii) standards de servi-
o, como segurana do motorista e veculo, rdio 24 horas, atendimento em tempo
mnimo; e (iv) standards de responsabilidade (p. ex., seguro).
Seria possvel dizer que nos EUA o servio de txi uma public utility? Embora
possamos encontrar posies doutrinrias isoladas nesse sentido,100 e nada obs-
tante alguns autores tenham j registrado, com pesar, que em algumas cidades
norte-americanas a regulao da atividade de txi confere franchise exclusiva a de-
terminados taxistas como se o txi fosse servio de utilidade pblica,101 a melhor
resposta parece ser negativa, embora no possa limitar-se a uma simplista negao,
merecendo qualificao.
que a rigor o debate sobre o servio de txi nos EUA sequer gira diretamente
em torno da classificao ou conceituao do servio de txi como public utility (isso
iria contra a mentalidade emprico-pragmtica dos lawyers norte-americanos), mas
sim sobre o servio dever ser mais ou menos regulado. Uma pergunta anloga do
ttulo deste artigo, por exemplo, txi ou no uma public utility?, talvez faa pouco
sentido na epistemologia de um lawyer, que prefere, por razes que a esta altura
devem estar claras, discutir o problema em termos de mais ou menos regulao,
ou se quisermos, mais ou menos poder de polcia. Da que a afirmao de um lawyer
de que o txi uma public utility, embora classificatria e conceitual, parece operar
mais no plano ideolgico. Explicito.
O silogismo dado que o txi uma public utility, ento juridicamente vlida e
possvel uma maior regulao do servio de txi uma construo que depende da
aceitao da premissa de que as public utilities merecem maior regulao, e com
esse desiderato que a classificao feita. E caber, no limite, s cortes dizerem,
com base na razoabilidade, se a regulao ofendeu ou no a liberdade, ou, noutras
palavras, se o poder de polcia (normativo) do Estado foi exercido de forma razovel.
No Brasil, em contraste, a consequncia da classificao do txi como servio
pblico (ou deveria ser, pelo art. 175 da CF/88) a de que deve haver licitao.

100
Ver, p. ex., BARKER, William; BEARD, Mary. Urban taxicabs: problems, potential, and planning, in proceedings
of the conference on taxis as public transit. California: Univ. of California, 1978. p. 40 apud DEMPSEY, Paul
Stephen. Taxi industry regulation, deregulation & reregulation: the paradox of market failure. Transportation
Law Journal, v. 24, p. 73-120, 1996. p. 76; 116.
101
Nesse sentido, cf. KITCH, Edmund W. Taxi reform-the FTC can hack it. Regulation, v. 8, p. 13-15, maio/jun.
1984.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

6 De volta ao Brasil: explicando a esquizofrenia brasileira


6.1 O vaivm do pndulo antes da CF/88
No Brasil,102 a trajetria da noo de servio pblico tortuosa: no Imprio, a
ideia era a de que o Estado deveria manter sob controle alguns servios pblicos,
ainda que fossem prestados por particulares; deveria haver algum mecanismo de
concesso controlado pela coroa. Em suma, vigorava uma espcie de conciliao
entre o liberalismo da poca e a ideia de que o Estado deveria controlar o servio em
razo de um privilgio da coroa sobre as atividades decorrentes do que se chamava
de monoplios rgios. Como sabemos, a ideia de Estado (e de direito administrativo)
era, poca, inteiramente francesa.
Com a Constituio de 1891, a filosofia juspoltica muda de vetor. Comeando
pelo modelo de Estado (no somente no nome: Estados Unidos do Brasil) e passando
pelo direito constitucional (no somente com a implantao do Supremo Tribunal
Federal, criado semelhana da Supreme Court), o direito administrativo foi tambm
nitidamente influenciado pelo direito dos EUA. Alguns homens pblicos, tericos ou
prticos ou ambos (por exemplo, Rui Barbosa, Meirelles Teixeira, Bilac Pinto, este
ltimo membro da Comisso referida logo abaixo e autor de obra clssica sobre o
assunto),103 foram influenciados e influenciaram essa mudana estrutural, percebida
via de regra mais por tericos do Estado e por constitucionalistas do que por admi-
nistrativistas, com raras excees. Sendo o direito (administrativo) eminentemente
poltico, e dado que o direito pblico reflexo da adoo de uma ou outra concepo
de Estado, no de se estranhar que um dos institutos jusadministrativos norte-
americanos proeminentes altamente influentes no Brasil da Repblica Velha tenha
sido o das public utilities. O modelo francs cede espao e d-se a primeira guinada
do pndulo na direo norte-americana.
Mas o pndulo logo retornaria. J na dcada de 1940, o modelo francs passa-
ria a novamente predominar: o Estado retomaria o posto de protagonista, e para isso
precisaria do direito administrativo. Um ponto decisivo este: por ordem de Francisco
Campos (1891-1968), ento Ministro da Justia (de 1937 a 1941), foi formada co-
misso de juristas para estudo do tema no final da dcada de 1930; a Comisso
estava encarregada de elaborar anteprojeto de lei sobre a fiscalizao e reviso das

102
Devo muito do que consta deste subitem novamente a Itiber Rodrigues (mesma fonte citada nas notas 36 e
97 supra). No conheo no Brasil melhor estudo para compreender o hibridismo (Frana e EUA) de influncias
culturais sobre o direito brasileiro do que a tima tese de LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. A indstria
eltrica e o Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession de service public
e a regulation of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007.
103
Ver PINTO, Olavo Bilac. Regulamentao efetiva dos servios de utilidade pblica. Rio de Janeiro: Forense,
1941.

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tarifas dos servios pblicos explorados por concesso, nos termos do art. 147 da
CF de 1937.104
A Comisso trabalhou por dois anos, e um de seus membros, Odilon Duarte
Braga (1894-1958), que fora ministro da Agricultura de Getlio Vargas de 1934 a
1937, publicou o relatrio final dos trabalhos dessa Comisso nos nmeros 7 a 10
da Revista de Direito Administrativo em 1947, totalizando 99 pginas. Esse trabalho
riqussimo, mas infelizmente hoje pouco lido e ainda hoje de leitura obrigatria para
quem pretenda ser um jurista no mbito dos servios pblicos conta a histria, at
1940, do direito brasileiro dos servios pblicos e de utilidade pblica e do hibridismo
decorrente da adoo de dois modelos jurdicos. Salta aos olhos a profunda compre-
enso dos membros da Comisso sobre o direito norte-americano das public utilities,
de cunho acentuadamente privatista,105 o qual havia influenciado basicamente os
servios de eletricidade e telefonia a partir da proclamao da Repblica e acabaria
ajudando a causar o que denominei no ttulo de esquizofrenia do direito adminis-
trativo brasileiro.
Entre outras partes interessantes, o relatrio da Comisso identifica que, no
campo dos servios de eletricidade,106 haveria um hibridismo do regime puramente
contratual, resultante da infiltrao do direito americano ao qual sucedeu o tumulto
da aplicao do Cdigo de guas, lei digna de todos os louvores, inspirada no modelo
de direito francs, que teve, porm, infelizmente, [...] interpretao refreada merc
do prestgio dos trabalhas tcnicos e econmicos dos escritores que nos Estados
Unidos tm versado o palpitante tema de regulao eficaz dos servios gerais de uso
pblico (public utilities). Essa confuso, segundo o prprio relatrio, nem sempre
teria sido percebida pelos membros da prpria Comisso, no somente quando
denominavam servio de utilidade pblica em lugar de servios pblicos concedidos,
como ainda quando os entreviam imersos na balbrdia da mais absurda liberdade
contratual. Isso porque, efetivamente, no tocante a les a lei era sempre o contra-
to, e contrato de natureza civil, pelo que no passavam de servios privados de utili-
zao pblica, muito semelhantes aos servios idnticos do sistema americano.107

104
Eis o texto da CF de 1937: Art. 147. A lei federal regular a fiscalizao e reviso das tarifas dos servios
pblicos explorados por concesso para que, no interesse coletivo, delas retire o capital uma retribuio justa
ou adequada e sejam atendidas convenientemente as exigncias de expanso e melhoramento dos servios.
105
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-
51, 1947. p. 35. Uma anlise precisa do trabalho da comisso feita por LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher.
A indstria eltrica e o Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession de
service public e a regulation of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007. p. 258-65.
106
O relatrio examina vrios servios alm da eletricidade: portos, guas, estradas de ferro, servios telefnicos,
e outros.
107
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 36. Itlicos do original, negritos nossos. O relatrio atesta que havia categricas divergncias e
acalorados debates entre, de um lado, Anhaia Melo, Alves de Souza, Bilac Pinto e Plnio Branco (pr-modelo
norte-americano), e, de outro, Miranda Carvalho e Oscar Weinschenck (pr-modelo francs) (ibidem, p. 37).

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

A crtica do relatrio no uniforme. Os servios telefnicos, diz o texto,

talvez pudessem permanecer, sem maiores inconvenientes, sob o sis-


tema de regulao contratual, mitigada pela contnua atuao de comis-
ses do tipo americano. [...] Nunca, porm, os muitos mais importantes
de portos e estradas de ferro. Devolver tais servios condio de servi-
os privados de utilidade pblica seria, entre ns, retrogradar aos absur-
dos do liberalismo anterior a 1848.108

De qualquer forma, a Comisso rejeitava, expressamente, a adoo do siste-


ma jurdico norte-americano para todos os servios pblicos, sistema esse que,
como dito, fora utilizado nos servios de telefonia e eletricidade, os quais, segundo
a Comisso, entre ns foram surgindo sob um regime legal equvoco, de inspirao
mais americana do que brasileira, merc do prvio e infundado acerto de que a nossa
Constituio de 1891 no passava de cpia do modlo de Filadlfia.109
Reforando o ntido conflito ideolgico da matria, difcil encontrar na doutrina
brasileira mais conciso e melhor testemunho das contrastantes filosofias estatais e
jusadministrativas do que os seguintes pargrafos, longos mas de citao necessria:

Bem andou, pois, a Comisso Coordenadora quando resolveu definir-se


pela expresso constitucional servio pblico concedido, que exclui a
possibilidade de sua confuso com os servios de utilidade pblica; e
quando conseqentemente aderiu ao sistema jurdico-administrativo das
nossas concesses de portos e vias frreas perfeitamente adaptado
doutrina e jurisprudncia dos pases da Europa continental, e em par-
ticular da Frana. [...].
Bem se v, pois, que a noo de servio pblico explorado por concesso,
resultante dos trabalhos da Comisso Geral e das votaes da Comisso
Coordenadora, a que emerge das realidades tradicionais do nosso
direito administrativo, inspiradas pelo direito equivalente da Europa
continental.110

Palavras ecoam filosofias e vises de mundo. No Brasil, viso ecltica e


confusa,111 esquizofrnica na minha provocativa expresso, fazendo o pndulo pen-
der ora para o lado francs (servio pblico), ora para o norte-americano (servio de

108
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 37. Itlicos do original, negritos nossos.
109
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 46. Grifos nossos.
110
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 38; 42. Itlicos do original, negritos nossos.
111
Tratei do ecletismo brasileiro em GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros,
2011. p. 300 e ss. Ver tambm LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. A indstria eltrica e o Cdigo de guas: o
regime jurdico das empresas de energia entre a concession de service public e a regulation of public utilities.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007. p. 255-300.

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utilidade pblica). Assim, servio de utilidade pblica expresso norte-americana;


servio pblico expresso francesa. E v-se, contudo, que no era somente de
uma mudana de nome que a Comisso tratava: a primeira expresso enfatiza a liber-
dade de iniciativa; a segunda, a atividade estatal. A primeira deixa o protagonismo ao
particular; a segunda, ao Estado. Na primeira, o Estado regula; na segunda, ou presta
diretamente ou concede. Na primeira, o servio privado; na segunda, pblico. Na
primeira, o regime jurdico o comum via regulao; na segunda, regime pblico. A
mudana, portanto, de viso de mundo, de estruturas estatal e normativa, refletida
na mudana de expresso e representada por ela. uma mudana cultural, que
reflete diferentes concepes juspolticas de direito.112
Essa mudana teria consequncias prticas. Um exemplo, crucial, toca pro-
priedade dos bens e direitos vinculados aos servios:

Admitido que o servio pblico concedido nada mais do que uma


public utility do direito americano, ou seja, apenas um negcio privado
submetido a uma interveno mais profunda e minuciosa do Poder Pbli-
co, fica fora de discusso de que a propriedade de seus bens e direitos
dever ser de carter privado [...].
Se, porm, o servio fr considerado realmente pblico, no sentido de
pertencente ao campo de atuao do Poder pblico, a sua propriedade
dever ser igualmente pblica [...].113

O relatrio da Comisso bem mais longo e rico do que o aqui exposto, mas
penso que o argumento-chave est compreendido. No que interessa neste passo
do presente estudo, reforo a concluso da Comisso no sentido de que a aproxi-
mao feita pelo direito brasileiro ao direito norte-americano aps a proclamao da
Repblica no teria sido conveniente e deveria ser abandonada.
Nesse cenrio, em que o direito administrativo brasileiro j novamente posto
sob trilho francs, o autor-chave entre ns, sabemos todos, Themstocles Brando
Cavalcanti (1899-1980). Cavalcanti, que chegou a ministro do STF entre 1967-69,
foi propagador, no Brasil, das obras de Lon Duguit e seu discpulo mais eminente,
Gaston Jze (1869-1953), este na verdade o principal artfice da concepo de servio
pblico francesa. Cavalcanti plantou as sementes da teoria at hoje dominante no
Brasil sobre servios pblicos, a qual baseada em trs pilares, segundo os quais:
o servio pblico (i) critrio para distino entre direito pblico e direito privado; (ii)

112
A frase de Gustavo Loureiro insupervel: O ar que se respira aqui [i.e., no direito dos EUA] totalmente diferente
daquele impregnado pela noo de um Estado ativo e prestador de servios pblicos (LOUREIRO, Luiz Gustavo
Kaercher. A indstria eltrica e o Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession
de service public e a regulation of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007. p. 117).
113
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 30. Grifos do original.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

regido por um regime jurdico diferente da prestao de servios do direito civil, o


regime jurdico pblico; (iii) prestado pelo Estado, direta ou indiretamente.
Ao que nos interessa aqui, o segundo (regime jurdico) o requisito-chave, sa-
bidamente tambm carregado de ideologia. Entre ns, no plano jusadministrativo e
especificamente na atividade econmica do Estado, essa dualidade est refletida
justamente na j comentada dicotomia servio pblico (art. 175 da CF/88) versus
atividade econmica em sentido estrito (art. 170, pargrafo nico, e art. 173 da
CF/88), referida na introduo deste estudo.
O servio pblico, aqui, tomado como critrio de identificao do elemento
diferenciador do direito pblico em contraposio com o direito privado (na histria
do direito administrativo, o outro critrio proposto seria o da puissance public, de
Maurice Hauriou). E nos vemos aqui no recorrente tema da dicotomia direito pblico
versus direito privado, a qual, no por acaso, estrutura de forma diferente os siste-
mas jurdicos norte-americano e franco-brasileiro.114 A histria bem conhecida: des-
sa diferena estrutural decorreriam a supremacia, as prerrogativas etc., presentes no
direito pblico e ausentes no privado, havendo aqui uma clara e ntida oposio de
regimes.
Essa concepo estruturante do direito, que ope direito pblico e direito priva-
do, parece at hoje dominante no Brasil, que chamo, por didatismo, de viso esta-
tal do direito administrativo. Depois de Cavalcanti, o corifeu da temtica passou a
ser Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Linha semelhante seguem Cirne Lima, Mrio
Masago e Jos Cretella Jr., para citar alguns. Atualmente, o maior representante
dessa corrente Celso Antnio Bandeira de Mello. Maria Sylvia Di Pietro pode ser
tambm aqui referida, embora sua posio seja matizada e menos radical que a de
Celso Antnio. Todos esses autores so, em maior ou menor grau, influenciados pela
Escola do Servio Pblico.115 Mas aqui j estamos nos dias atuais.
Voltando dcada de 1940, podemos perceber que quando a CF de 1946 dizia
que Compete a Unio, mediante concesso ou autorizao [...] (art. 5, XII), o STF
entendia, como revelavam os casos referidos no prximo pargrafo, que isso configu-
rava uma liberdade da Unio Federal para estabelecer um ou outro regime jurdico: se
ela optasse por concesso, o regime da atividade era o francs de servio pblico; se
ela optasse por autorizaes, o regime da atividade seria o norte-americano da utilida-
de pblica. Na dcada de 1950, em pelo menos quatro julgados do Supremo Tribunal
Federal, h clara distino entre servios pblicos e servios de utilidade pblica.

114
Contextualizei o papel epistemolgico da dicotomia nos sistemas jurdicos norte-americano e francs em
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 112-44.
115
Um pouco da histria do pensamento dos jusadministrativistas brasileiros encontramos no captulo 3 (Ordem
dos publicistas) do imprescindvel trabalho de SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para cticos. 2. ed.
So Paulo: Malheiros, 2014. No captulo 4 (Crtica doutrina antiliberal e estatista do direito administrativo),
o autor critica o que chamo de viso estatal do direito administrativo.

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Os dois primeiros so julgados em tudo idnticos: no RE n 20.111, julgado em


1.6.1953, e no RE n 23.640, julgado em 3.9.1953, ambos pelo rel. Min. Nelson
Hungria, o STF referiu que servio de interesse pblico, sob regime de autorizao,
no se confunde com servio pblico concedido, a que se refere o pargrafo nico
do art. 31 da Constituio Federal [de 1946].116 Nos casos, a empresa Servios
Areos Cruzeiro do Sul Ltda. estava sendo executada pelo Distrito Federal por dvida
decorrente de imposto predial e queria ver a si aplicada a iseno fiscal permitida
pela CF/46 em vigor aos servios pblicos concedidos. O cerne da questo passava
ento por classificar servio de navegao area; o STF, seguindo sua prpria juris-
prudncia, referiu que o servio de navegao area era servio privado de utilidade
pblica, autorizado, portanto, e no concedido, o que afastava a hiptese da iseno
fiscal pleiteada.
No AI n 16.123, julgado em 10.9.1953, de relatoria do Min. Mario Guimares,
a ementa curta e direta: No h confundir servio pblico com servio de utilidade
pblica. A questo passava pela natureza do servio prestado por uma companhia
de armazenamento, se servio pblico concedido ou se servio privado de utilidade
pblica. O relator, em um pargrafo, referiu:

A recorrente [Cia. Esprito Santo e Minas de Armazns Gerais S.A.], em-


bora realize um servio de utilidade pblica no uma concessionria de
servio pblico. uma empresa particular. No alcanada pelo disposi-
tivo constitucional [art. 31, pargrafo nico, CF 1946].

A mesma clareza consta do AI n 16.597, julgado em 12.4.1954, de relatoria


de Ribeiro Costa:

torna-se necessrio distinguir servio pblico e servio de utilidade p-


blica. O primeiro servio prestado ao governo e por este remunerado.
O segundo servio particular, que, por ser de interesse da coletividade,
declarado de utilidade pblica, para o efeito de certas regalias, como
direito a subvenes, franquia postal, iseno de taxas, etecetera. (Gri-
fos nossos)

Entretanto, e revelando a confuso conceitual que venho tentando evidenciar,


duas decises do STF da mesma dcada de 1950 parecem tratar indistintamente
servios pblicos e servios de utilidade pblica. No MS n 4.382, julgado em
12.7.1957, de relatoria do Min. Luiz Gallotti, o STF tratou o servio de transporte
pblico coletivo como servio pblico (ementa do acrdo) e como servio de

Eis o texto: Pargrafo nico. Os servios, pblicos concedidos, [sic] no gozam de iseno tributria, salvo
116

quando estabelecida pelo Poder competente ou quando a Unio a instituir, em lei especial, relativamente aos
prprios servios, tendo em vista o interesse comum (grifos nossos).

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

utilidade pblica (do voto do relator), no pairando dvida de que o servio era
remunerado por tarifa e que era explorado diretamente pelo Estado ou mediante
concesso. Em 12.11.1959, no RE n 43.456, que teve como relator p/ acrdo
o Min. Nelson Hungria, o STF parece ter operado na mesma linha: para decidir se o
servio de transporte areo gozava ou no de iseno fiscal, os ministros referiam-se
ora a servio pblico ora a servio de utilidade pblica.
Um pouco adiante, j na poca de 1980, ao menos uma deciso parece no-
vamente refletir confuso entre servio pblico e servio de utilidade pblica:
na deciso de 27.4.1982, RE n 96.606, de relatoria do Min. Soares Muoz, o STF
referiu-se expressamente gua, luz, esgoto etc. como servios de utilidade p-
blica, e no como servios pblicos, ao que parece sem dar ateno potencial
confuso conceitual entre os institutos.
Algum dir, talvez com razo, que essa confuso nada mais do que reflexo
da prpria falta de clareza do STF e mesmo do prprio direito administrativo francs
do que seja servio pblico, dado que, embora possa haver certa dominncia da
influncia doutrinria pr-Escola do Servio Pblico no STF, com matriz em Duguit-Jze
e Cavalcanti-Celso Antnio, a verdade que h muito titubeio na interpretao/classi-
ficao do que seja servio pblico, como fica claro em estudo doutrinrio recente,
que expe a pouca coerncia havida no STF em casos como servios de loterias,
correios, sade e educao, para citar alguns importantes.117
Esse no , porm, o ponto a ser ressaltado. O que interessa que a jurispru-
dncia do STF no revela clareza sobre o tema da dicotomia servio pblico e ser-
vio de utilidade pblica e, salvo em duas decises da dcada de 1950, no parece
ter conscincia da oposio ideolgica profunda que tais expresses carregam.
A Lei n 12.865/2013, ao fazer a alterao do nome do servio de txi de ser-
vio pblico para servio de utilidade pblica, faz reviver essa imensa oposio
ideolgico-conceitual que reina no direito brasileiro desde sempre. O paradoxo este:
suspeito que a alterao do texto tenha sido feita por algum que tinha plena consci-
ncia das diferentes consequncias prticas dessa dicotomia e que, nesse contexto
nebuloso, muito provavelmente pretendia obter certas consequncias a partir da nova
definio, as quais no eram juridicamente possveis a partir da definio revogada.

Ver CONRADO, Rgis da Silva. Servios pblicos brasileira: fundamentos jurdicos, definio e aplicao. So
117

Paulo: Saraiva, 2013. Ver tambm RODRIGUES, Itiber de Oliveira Castellano. Fundamentos constitucionais
dos servios pblicos na Constituio de 1988. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta (Org.).
Direitos sociais e polticas pblicas. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007. p. 2190-2306. v. 7.

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6.2 E da? Um pouco mais de confuso


Antes de fechar este item, anoto que o legislador brasileiro parece ter conse-
guido chegar, suponho (e desejo) que inconscientemente, ao ponto timo de icono-
clastia, ou de hibridismo, no tocante normatizao do servio de txi: conseguimos
utilizar, para o servio de txi no Brasil, um conceito jurdico francs (service public)
e um norte-americano (public utility) que no so utilizados nem na Frana nem nos
EUA para disciplinar o mesmo servio. Noutros termos: na Frana, bero do conceito
de servio pblico, o servio de txi no considerado como um service public; e
nos EUA, bero do conceito de servio de utilidade pblica, o servio de txi no
considerado uma public utility. Tanto num quanto noutro sistema jurdico, o txi uma
atividade econmica mais ou menos regulada pelo poder de polcia do Estado.
J o (bipolar) legislador brasileiro, conscientemente ou no, uma vez classificou
o txi como servio pblico e hoje classifica o servio como de utilidade pblica.
Nossa jurisprudncia nada mais , parece-me, que reflexo dessa esquizofrnica con-
fuso conceitual.

7Concluso
Mas afinal, qual a resposta pergunta do ttulo? O servio de txi ou no servi-
o pblico? Um crtico afeito a teorias dir que, depois de tantas idas e vindas, voltas
e revoltas, no foi dada resposta definitiva pergunta do ttulo. Ademais, continuaria
o crtico, o problema jurdico poderia ter sido resolvido com o exame, rpido e fcil,
das diversas concepes de servio pblico consagradas na doutrina, amplssima,
ampla, restrita etc.118
Por essa linha, seguiria o crtico, a resposta pergunta do ttulo seria bastante
simples: se utilizarmos uma concepo ampla de servio pblico, ento txi sim
servio pblico, e nesse sentido que os tribunais brasileiros entendem o servio
de txi. Alis, arremataria o crtico, a concepo amplssima a utilizada por Hely
Meirelles.119
Essa resposta seria, parece-me, simplista e errada: simplista por no captar
toda a riqueza conceitual por trs da pergunta, e errada por no mnimo trs razes: ela
(i) teria que partir do pressuposto de que a alterao legislativa da LMU no teve ne-
nhum propsito ao mudar a qualificao do servio de txi de servio pblico para
servio de utilidade pblica, quando me parece claro que a alterao pretendida foi

118
Sobre isso, ver ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2013. p. 138-57.
119
No mesmo sentido, atribuindo a Hely a adoo de um conceito amplssimo, ver ARAGO, Alexandre Santos de.
Direito dos servios pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 139.

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O servio de txi servio pblico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia ...

profunda; (ii) atribuiria aos tribunais a adoo de uma concepo amplssima de servi-
o pblico, ignorando que nem de longe essa concepo foi a adotada na CF/88, pelo
menos no no seu art. 175;120 (iii) desconsideraria por completo as afirmaes feitas
nos prprios acrdos, que em nenhum momento fizeram aluso bem conhecida
discusso sobre a amplitude do conceito de servio pblico.
O papel do jurista que se preocupa com a histria dos conceitos de alguma for-
ma como a de um psicanalista: ele precisa ajudar a encontrar as razes do problema
para, tornando-o consciente, tentar ajudar a resolv-lo, o que outro passo. O certo
que a cura do problema passa antes, necessariamente, por um correto diagnstico.
Foi por isso que, na tentativa de ajudar na formulao de uma resposta mais convin-
cente, percorri um caminho mais rduo e, espero, mais interessante, o qual poderia
oferecer, ao final, uma resposta mais segura.
No que toca ao problema do servio de txi, clarear conceitos jurdicos, explican-
do suas origens e desfazendo confuses, , creio, bastante mais til do que ensaiar
respostas diretas a perguntas que, aparentando ser simples, induzem, no mais das
vezes, a respostas equivocadas.

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No mesmo sentido, cf. ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro:
120

Forense, 2013. p. 143 (sustentando que no art. 175 a CF/88 adota sentido restritssimo); DI PIETRO, Maria
S. Z. Direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 141 (e expresso aparece no sentido mais
restrito).

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