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LINEAMIENTOS GENERALES DE LA PARTE PRIMERA DEL CPACA1

Por:
Augusto Hernndez Becerra 2

1. Antecedentes

La Parte Primera del nuevo cdigo trata, como es ya tradicional en nuestros


cdigos contencioso administrativos, del Procedimiento Administrativo. No sin
razn se cuestiona que en un mismo cdigo sigamos regulando dos objetos
aparentemente dismiles: las reglas de procedimiento propias de la administracin
pblica, y las reglas procesales que se aplican en la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo. En desarrollo de las deliberaciones que se realizaron para llegar al
nuevo texto se discuti este punto, dado que en el fondo se trata de dos cdigos,
que por consiguiente deberan aprobarse en dos leyes distintas. 3 Sin embargo, en
tributo a lo que es ya una tradicin, y en atencin a que no obstante ser distintas
las materias existe entre ellas una estrecha conexidad, que en el nuevo cdigo se
hace an ms evidente, se decidi conservar la para nosotros familiar estructura
dual.

El primero de nuestros cdigos contencioso administrativos, la Ley 130 de 1913,


Sobre la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, fue un cdigo
exclusivamente judicial. El segundo cdigo, contenido en la Ley 167 de 1941,
Sobre organizacin de la jurisdiccin Contencioso-administrativa, trata ya de los
procedimientos administrativos en el Ttulo Tercero, y dedica su Captulo VIII
especficamente al Procedimiento Gubernativo. Reformado y complementado por
el Decreto 2733 de 1959, mediante el cual se reglament el ejercicio del derecho
de peticin previsto en la Constitucin Poltica, y luego por el Decreto 528 de
1964, la Ley 50 de 1967, la Ley 11 de 1975 y la Ley 58 de 1982, Por la cual se
1
Prlogo a Cdigo de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (Ley 1437
de 2011). Comentado y concordado. Jos Luis Benavides, editor. Ediciones Universidad
Externado de Colombia, Bogot, 2013. 2 edicin, 2016.
2
Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Profesor Emrito de la
Universidad Externado de Colombia.
3
Entre las diversas voces autorizadas que han reparado en este aspecto del cdigo se cuenta el
profesor Jaime Vidal Perdomo, quien seala: no resulta propio poner bajo el nombre de Cdigo
Contencioso Administrativo las normas que se estn comentando (las relativas a las actuaciones
administrativas), pues no pertenecen a esa materia, sino a la anterior de los procedimientos
administrativos. La amplitud de las facultades de la ley 58 de 1982 aconsejaba dos decretos
distintos y una diferente denominacin. (Derecho Administrativo, Bogot, Editorial Temis S.A.,
1997, p. 301).
conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para reformar el
Cdigo Contencioso Administrativo, fue expedido el tercer cdigo, mediante
Decreto 01 de 1984. Para esta poca el desarrollo normativo de los
procedimientos administrativos haba adquirido tal importancia, que fue necesario
asignarle en el nuevo estatuto la primera parte, atendiendo a la recomendacin del
profesor Jaime Vidal Perdomo sobre la necesidad de separar las materias propias
del procedimiento gubernativo de aquellas que corresponden al trmite de los
juicios contencioso-administrativos y a la actuacin del Consejo de Estado y de los
Tribunales.

El Cdigo Contencioso Administrativo de 1984 alcanz a completar 27 aos de


existencia, de los cuales casi veinte transcurrieron rigiendo ya la Constitucin de
1991. Por este motivo, el estatuto sufri un prematuro desajuste respecto de
tpicos del orden constitucional sobreviniente tan importantes como la redefinicin
de la Constitucin como norma de normas; la sujecin de las reglas
constitucionales y, por tanto, de la propia ley, a principios y valores que tienen
carcter normativo; el deber estatal de efectiva proteccin y garanta de los
derechos; la reforma general de la estructura del Estado; la descentralizacin
territorial que asign como nunca antes competencias y recursos pblicos a las
entidades territoriales; la elevacin de nuevos procesos o acciones a norma de
rango constitucional, como las de cumplimiento o populares y la accin de tutela,
para las cuales la ley expidi estatutos judiciales especiales, que debe aplicar
tambin la jurisdiccin de lo contencioso administrativo; la creacin de los jueces
administrativos, de manera que el trmite de primera instancia, previsto en el
cdigo de 1984 para un juez plural, ha quedado en manos de jueces
uninominales. Un Estado ms comprometido con objetivos sociales, ms robusto
en instituciones y recursos, ms presente en todo el territorio para la provisin de
bienes y servicios pblicos; una ciudadana empoderada por la Constitucin para
la defensa de sus derechos, y participante en los procesos de deliberacin y
decisin administrativa; una administracin cuya funcin primordial es la
satisfaccin de las necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin, que est
obligada a hacer peridica rendicin de cuentas sobre su desempeo y est sujeta
a responsabilidad poltica, fiscal, disciplinaria, penal y civil, son apenas algunas de
las manifestaciones de lo que ha venido a denominarse la constitucionalizacin del
derecho administrativo, acompaada profusamente de leyes que han
transformado el entorno jurdico de la jurisdiccin.

De otra parte, a la expedicin del Decreto 01 de 1984 siguieron trascendentales


innovaciones en la ciencia y la tcnica que han modificado sustancialmente la vida
administrativa, los procesos y los procedimientos propios de las organizaciones
humanas y los modos de gestin en los ambientes laborales privados y pblicos.
Las nuevas formas como las personas se relacionan entre s y con las
organizaciones, y estas con los consumidores, los clientes y los usuarios, en virtud
de la revolucin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, a
travs del internet y el uso generalizado de los computadores, han dado lugar a un

2
nuevo tipo de administracin, que se vale de la informtica, las oficinas virtuales,
los documentos y los archivos electrnicos, la sistematizacin de los procesos, las
bases de datos, la comunicacin en red, las teleconferencias, el gobierno en lnea,
tarjetas inteligentes con chip y banda magntica, servicios de informacin
instantnea en tiempo real, muy poco de lo cual era posible sospechar en los aos
ochentas.

Imposible sera ignorar las exigencias del desarrollo en el contexto contemporneo


de una economa globalizada y de internacionalizacin de los intereses y los
conflictos. En este sentido el nuevo Cdigo Contencioso Administrativo, el cuarto
de nuestra historia jurdica, est llamado a prestar una contribucin decisiva al
progreso del pas. En efecto, las reformas que la Ley 1437 de 2011 propone al
rgimen de los procedimientos administrativos, con nfasis en la garanta de los
derechos, y a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, con nfasis en la
descongestin y la eficiencia de la justicia administrativa, tienen carcter
estratgico para los propsitos de la democracia y de la consolidacin del Estado
Social de Derecho.

2. Definicin de grandes temas

Cuando el Consejo de Estado se reuni durante los das 12, 13 y 14 de febrero de


2008 en el municipio de Paipa con el objeto de acordar las bases que deban
orientar el nuevo estatuto, se formularon en relacin con los procedimientos
administrativos, entre otras, las siguientes cuestiones: principios (Simplemente
enunciarlos o definirlos?); campo de aplicacin (Criterio orgnico o material?); el
derecho de peticin (Cmo evitar que el 40% de las acciones de tutela sean
motivadas por la falta de respuesta de la administracin?); regulacin integral y
unificacin de los procedimientos administrativos (Es posible suprimir todos los
procedimientos administrativos especiales?); actuacin administrativa informtica,
a travs de medios electrnicos (Qu tan preparado est el pas para
sistematizar los procedimientos administrativos y jurisdiccionales?); va
gubernativa y privilegio de lo previo (La va gubernativa es realmente una
garanta para el administrado, o se debe suprimir?); revocacin directa de los
actos administrativos (Procede en los casos de violacin de los derechos
fundamentales, an si no es manifiesta?); notificacin de los actos administrativos
(Es viable establecer procedimientos electrnicos y cmo sera su regulacin?);
el silencio administrativo (Es posible ampliar los casos en que procede el silencio
administrativo positivo?); reconocimiento y pago de indemnizaciones en sede
administrativa (Es conveniente facultar a la administracin para que reconozca la
indemnizacin del dao causado por un hecho suyo?); funcin consultiva (Se
debe redefinir el alcance de la funcin consultiva y asignar nuevas
competencias?). 4
4
ELEMENTOS PARA UN NUEVO CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejo de Estado.
http://www.consejodeestado.gov.co/

3
3. Principales caractersticas de la Parte Primera

La Ley 1437 de 2011 combina criterios de renovacin y conservacin en


cuidadoso equilibrio. La iniciativa por un nuevo cdigo se inspir en el propsito de
impulsar los cambios que son necesarios para poner al da la jurisdiccin con las
transformaciones del Estado, la Constitucin, la sociedad y la cultura. Pero no ha
desdeado una tradicin que, al cabo de casi cien aos, exhibe contribuciones
reconocidas al desarrollo jurdico y democrtico del pas.

Debido a su estructura dual, el cdigo se ocupa tanto de los procedimientos


administrativos como de los juicios contencioso administrativos, segn se ha
explicado. Atendida esta circunstancia, el nombre del nuevo cdigo obedece a la
intencin de reflejar su contenido con fidelidad: Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La Primera Parte (Del
Procedimiento Administrativo) consta de 102 artculos distribuidos en cinco ttulos,
y la Segunda (De la organizacin de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva) de 207 artculos
organizados en once ttulos, para un total de 309 artculos, superando de esta
manera los 268 artculos del cdigo de 1984.

A continuacin nos ocuparemos de algunos de los aspectos ms relevantes de la


Parte Primera, que trata del procedimiento administrativo.

a. El procedimiento administrativo desde la perspectiva de los derechos

Los trminos en que se redact el artculo 1 del cdigo, denominado Finalidad de


la Parte Primera, da buena idea sobre el temperamento del nuevo estatuto, al
declarar que sus normas tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos
y libertades de las personas, la primaca de los intereses generales, la sujecin de
las autoridades a la Constitucin y dems preceptos del ordenamiento jurdico, el
cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrtico de
la administracin, y la observancia de los deberes del Estado y de los
particulares.

No es necesariamente nueva esta perspectiva de nuestra legislacin contencioso


administrativa. En 1927 exponan los tratadistas Argello y Buenahora, profesores
de Derecho Administrativo en la Universidad Externado de Colombia:

Para resolver las controversias surgidas por oposicin entre los intereses
privados existe el Poder Judicial; era indispensable crear una jurisdiccin
encargada de decidir las muy frecuentes entre la administracin, es decir,
las autoridades, y los individuos, porque los actos de esa administracin
pueden lesionar los intereses individuales o el mismo inters colectivo. La
jurisdiccin de lo contencioso administrativo se ejerce, de esta suerte, por

4
entidades que son el amparo de las garantas sociales consignadas en la
Carta Fundamental, y que estn investidas de la facultad de anular los
actos pblicos que sean violatorios de ella, llmense leyes, decretos,
ordenanzas o acuerdos. Pudiera decirse que es una institucin de defensa
social. Como salvaguardia de la justicia y del derecho, es una jurisdiccin
distinta de la jurisdiccin civil, especialsima, con autoridades inferiores y
superiores, independiente, y capaz de dictar disposiciones definitivas de
obediencia obligatoria. 5

Podramos hoy suscribir sin reserva alguna este magnfico pasaje, para hacer en
trminos similares la descripcin y apologa de la jurisdiccin colombiana de lo
contencioso administrativo.

Tiene mucha razn el profesor Libardo Rodrguez cuando observa que


generalmente en la definicin del derecho administrativo se ignora a los
particulares, pues se considera que ese derecho es el derecho de la
administracin. 6 El derecho de la administracin, por la administracin y para la
administracin, podra agregarse. En contraste con esta concepcin tradicional,
en el nuevo cdigo emerge como el verdadero objeto de la Parte Primera no la
administracin y sus procedimientos, sino la persona humana concreta, a quien la
administracin debe servir, para proporcionarle eficaz proteccin y garanta en sus
derechos inalienables.

En el nuevo cdigo se modifican el lenguaje y los conceptos bajo la influencia de


la cultura jurdica inducida por la Carta Poltica de 1991, y nociones otrora
relevantes para el Derecho Administrativo van pasando a un segundo plano,
convirtindose algunas de ellas, incluso, en expresiones de lenguaje polticamente
incorrecto. Por ejemplo, la intangibilidad de los actos polticos, la discrecionalidad
entendida como actividad administrativa no reglada, los en otra poca
numerosos privilegios y prerrogativas de la administracin, la expresin va
gubernativa, la denominacin del ciudadano como administrado, el concepto de
justicia rogada.

El cdigo hace claramente el trnsito de la idea del ciudadano-administrado a la


del ciudadano-titular de derechos, y de la autoridad como expresin del poder del
Estado a la autoridad que es, por excelencia, un servidor pblico. La reforma pone
el cdigo en armona con los preceptos del Estado Social de Derecho, cuyo primer
compromiso es con el respeto a los derechos humanos en su ms amplia tesitura.
Nos referimos a un Estado Social que, traducido en administracin, tiene como
objetivo fundamental de su actividad, segn las voces perentorias del artculo
366 de la Constitucin, proveer los bienes y servicios pblicos que sean
5
Alcibades Argello y Luis Buenahora. Derecho Administrativo Colombiano. Bogot, Talleres de
Ediciones Colombia, 1927, p. 37.
6
Libardo Rodrguez. Derecho Administrativo General y Colombiano. Bogot, Editorial Temis S.A.,
2000, p. 18.

5
necesarios para satisfacer las necesidades insatisfechas de la poblacin en las
reas prioritarias de la salud, la educacin, el saneamiento ambiental y el agua
potable.

Son numerosos los aspectos de novedad que presenta la Parte Primera. Tan solo
comentaremos algunos de ellos, dada la limitacin de espacio que impone la
naturaleza de la presente exposicin.

b. Los principios

La enunciacin y definicin de unos principios orientadores de las actuaciones


administrativas 7 es un rasgo original del decreto 01 de 1984 que, de inmediato,
fue adoptado en otros estatutos 8 y repercuti en la propia Constitucin Poltica de
1991, en donde encontramos que los principios de la funcin administrativa de que
trata el artculo 211 son, prcticamente, una transcripcin del artculo 3 del
Cdigo Contencioso Administrativo de 1984. 9

Parte de los debates preparatorios del nuevo cdigo se dedic a analizar si era
necesario que el Cdigo desarrollara la temtica de los principios, teniendo en
cuenta que la Constitucin los consagra explcita y abundantemente, y que han
sido objeto de prolfera jurisprudencia. Tambin se expresaron dudas sobre la
conveniencia de definirlos, al considerar que la definicin de trminos es un asunto
ms propio de la doctrina que de la legislacin.

Considerados estos antecedentes, la Comisin Redactora concluy que estaba


justificado enunciar y definir los principios, habida cuenta de que la parte Primera
del Cdigo est dirigida a los funcionarios y a los ciudadanos, quienes son los
directos operadores jurdicos de sus disposiciones. Que dichos operadores son
personas no necesariamente versadas en Derecho. Que el enunciado y
explicacin de cada principio proporciona a los ciudadanos comunes valiosa
informacin sobre la manera de leer y entender el cdigo. Que para las

7
Artculo 3. Principios orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarn con
arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradiccin y,
en general, conforme a las normas de esta parte primera.
8
Ese mismo ao el decreto 2241 de 1986 (Cdigo Electoral), formul en el artculo 1 sus propios
principios: el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y, en general, todos los
funcionarios de la organizacin electoral del pas, en la interpretacin y aplicacin de las leyes,
tendrn en cuenta los siguientes principios orientadores, que son los de imparcialidad, secreto del
voto y la publicidad del escrutinio, eficacia del voto, capacidad electoral y proporcionalidad.
9
Artculo 211. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de
funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno
que se ejercer en los trminos que seale la ley.

6
autoridades la regulacin detallada de los principios reviste el mismo valor
pedaggico que para el ciudadano comn y, adems, les proporciona seguridad,
no solo intelectual sino desde la perspectiva de su personal responsabilidad, en la
debida aplicacin de los preceptos de la Parte Primera. 10 Colocados en el
frontispicio del cdigo, los principios sin duda arrojan poderosa luz para el cabal
entendimiento de la legislacin administrativa y son magnfico complemento y
desarrollo de los principios constitucionales relativos al Estado, la ciudadana y la
funcin administrativa.

Cabe agregar que en el nuevo cdigo los principios no son simplemente


orientadores, sino que tienen valor normativo propio y pleno, puesto que el
artculo 3 impone a todas las autoridades el deber de consultarlos al interpretar y
aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos
administrativos.

c. Derecho de peticin

La reglamentacin de la forma como deben tramitarse las peticiones ciudadanas


ante la administracin fue, a partir del Decreto 2733 de 1959, el germen de una
nueva concepcin de los procedimientos administrativos en la perspectiva del
respeto a la dignidad humana y la proteccin integral de los derechos de toda
persona. La Constitucin de 1991 y la jurisprudencia han dado pasos gigantescos
para dar mayor relieve al derecho de peticin como expresin primordial de la
comunicacin e interaccin civilizada y democrtica entre el individuo y el Estado.

Al leer esta parte del cdigo podra creerse que no se registran grandes cambios,
si no es en lo relativo a mayor precisin, orden y claridad en la regulacin de la
materia. Sin embargo, en adelante habr de entenderse que toda actuacin que
inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho
constitucional de peticin, sin que sea necesario invocarlo (artculo 13).
Adicionalmente, el artculo 20 del cdigo introduce una figura original, la atencin
prioritaria de peticiones cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales de quien pide. Si su vida o integridad
estuvieren en peligro inminente, la autoridad deber adoptar de inmediato las
medidas de urgencia necesarias, sin perjuicio del trmite que deba darse a la
peticin.

Desarrolla el nuevo cdigo una importante novedad de la Constitucin de 1991, el


derecho de peticin ante organizaciones privadas para garantizar los derechos
fundamentales de que trata el artculo 23. La norma ilustra con numerosos
10
Las actuaciones administrativas se desarrollarn con arreglo a los principios respeto a la
dignidad humana, del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, confianza legtima,
respeto del acto propio, moralidad, participacin, responsabilidad, precaucin, transparencia,
publicidad, coordinacin, eficacia, economa y celeridad (inciso segundo del artculo 3).

7
ejemplos lo que cabe entender por organizaciones privadas y, siguiendo
jurisprudencia de la Corte Constitucional, establece que este derecho tambin
procede ante personas naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre
en situaciones de indefensin o subordinacin.

d. Reglas generales de procedimiento

Primero fueron, en el procedimiento administrativo nacional, las reglas especiales


para trmites especficos, y luego aparecieron las reglas generales, que an estn
en proceso de perfeccionamiento. Ya en 1983 sealaba sobre este fenmeno el
profesor Jaime Vidal Perdomo:

tenemos que pensar en que existen procedimientos administrativos


especiales, numerosos; el pas ha sido frtil en eso, en dictar normas de
procedimientos administrativos especiales, en impuestos, en minas, en
contratos, en baldos, en reforma agraria, en marcas y patentes, etc.; lo que
al pas le ha faltado y tal vez era la preocupacin de la Ley 58, son unas
normas mayores en relacin con problemas conocidos cuando no existieran
esos procedimientos especiales; una especie de procedimiento
administrativo general habra siempre que crear un mecanismo de
relacin entre este procedimiento general supletorio, con aquellas
actuaciones de la Administracin que no estuvieren reguladas
especficamente, o donde no se hubieren contemplado suficientemente los
principios que la ley quiso que determinaran toda la actuacin de la
Administracin 11

Quiz el principal objetivo de la Comisin Redactora, en relacin con la Parte


Primera del cdigo, consisti en fijar las reglas para un procedimiento
administrativo nico. Persiguiendo este ideal, la Comisin concibi la posibilidad
de suprimir todos los procedimientos administrativos especiales para
reemplazarlos por uno solo de carcter general. Sin embargo, las informaciones
proporcionadas por el Ejecutivo, que no alcanzaron a representar una encuesta
exhaustiva, dieron cuenta de ms de trescientos procedimientos especiales de
creacin legal, relativos a materias muy dismiles y especializadas, y que siendo
por diversas razones indispensables, redujeron a mera utopa su eventual
reduccin a una regulacin general. 12

11
Jairo Lpez Morales, Actas del nuevo Cdigo Contencioso Administrativo. Bogot, Editorial
Jurdica Colombiana Ltda., 1985, p. 296.
12
En realidad, poco tienen en comn los trmites que deben realizarse ante la administracin para
obtener una patente de invencin, una licencia ambiental, un cupo de combustible en zonas de
frontera, la personera jurdica de un resguardo indgena, un permiso para construir piscinas
camaroneras, una autorizacin para rodar pelculas extranjeras en Colombia, la declaratoria de
bienes de inters cultural, la adjudicacin de terrenos baldos nacionales, la inscripcin de una obra
en el Registro Nacional de Derechos de Autor, etc.

8
As las cosas, el cdigo fija un procedimiento administrativo comn y principal, al
cual se sometern todas las actuaciones administrativas, sin perjuicio de los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. Sin embargo, este
procedimiento general se aplicar tambin a los procedimientos especiales por
defecto, esto es, en aquellos aspectos para los cuales no exista norma especial, lo
cual sin duda tiene una gran utilidad, pues beneficia a dichos estatutos, algunos de
ellos antiguos y desactualizados, con las reglas de un debido procedimiento
administrativo.

La idea de unificacin y simplificacin de los trmites administrativos tambin toca


con el procedimiento administrativo sancionatorio, que hasta la fecha no contaba
con reglas generales en la ley, salvo en materia disciplinaria. 13

Los numerosos estatutos de carcter sancionatorio que operan Ministerios,


Superintendencias y otras agencias estatales, a menudo con dificultad debido a
vacos que se resuelven con dudosas remisiones a otros estatutos legales, y por
razn de controversias en punto a interpretacin de normas oscuras, obtendrn
provecho de este nuevo captulo del cdigo, en el cual se dispone que los
procedimientos administrativos de carcter sancionatorio no regulados por leyes
especiales estarn sujetos a las reglas generales all establecidas, y que los
preceptos del Cdigo, en materia sancionatoria, se aplicarn tambin a dichas
leyes en lo no previsto por ellas.

e. El derecho de actuar ante las autoridades utilizando medios electrnicos

La tecnologa de la informacin y las comunicaciones entra de lleno en el nuevo


estatuto. Es as como el artculo 35 prescribe que los procedimientos
administrativos se adelantarn no solo por escrito o verbalmente, sino tambin
por medios electrnicos.

El artculo 54 consagra un nuevo derecho: el que tiene toda persona para actuar
ante las autoridades utilizando medios electrnicos. Cuando un ciudadano as lo
reclame, la autoridad deber adelantar la actuacin por este medio. Toda
actuacin, en las diversas etapas del procedimiento administrativo, podr
tramitarse por medios electrnicos: peticiones, consultas, quejas, reclamos,
notificaciones, recursos. Ingresaremos en la era de los archivos y los actos
administrativos electrnicos, y por consiguiente de los expedientes electrnicos.

El nuevo cdigo plantea a la administracin un formidable desafo: la obligacin de


instalar una infraestructura informtica y de desarrollar una cultura digital. Por este
13
Con todo, el Cdigo Disciplinario nico (ley 734 de 2002) tampoco ha podido impedir la
proliferacin de procedimientos disciplinarios especiales, que existen para las Fuerzas Militares (ley
836 de 2003), la Polica Nacional (ley 1015 de 2006), los guardianes del INPEC (ley 65 de 1993),
los abogados (cdigo disciplinario del abogado, ley 1123 de 2007), etc.

9
concepto, una vez ms, el cdigo contencioso administrativo genera importantes
procesos de modernizacin de la administracin pblica. El artculo 63 confiere
plena validez jurdica a las deliberaciones, votaciones y decisiones que en
conferencia virtual realicen comits, consejos, juntas y dems organismos
colegiados utilizando medios electrnicos. El artculo 67 regula la notificacin
personal por medio electrnico, y el artculo 77 admite la presentacin de recursos
por medios electrnicos.

Esta, que es quiz la parte ms actual y novedosa del cdigo, es paradjicamente


la ms expuesta a caer en desuetud, debido a la vertiginosa velocidad con la que
estn evolucionando las nuevas tecnologas de la informacin y de las
comunicaciones. De hecho, el Cdigo llega tardamente a un campo que ha sido
ya notablemente desarrollado por la iniciativa privada, y en el cual han
incursionado con xito tambin, desde hace algunos aos, numerosas agencias
estatales. 14 Las nuevas normas llegan cuando existe ya en la ciudadana no solo
conocimiento e inters por el uso de los medios electrnicos, sino fervor por la
magia informtica. Se habla ya de una ciudadana digital, familiarizada con unos
instrumentos que con el nuevo cdigo se convierten en norma para el trmite
ordinario de sus relaciones con las autoridades y para el ordenado desarrollo de la
actividad administrativa.

f. Procedimiento administrativo de cobro coactivo

Cuando las entidades pblicas deban recaudar obligaciones creadas en su favor,


que consten en documentos que presten mrito ejecutivo, tendrn dos opciones:
proceder al cobro coactivo, prerrogativa de la cual estn revestidas por ministerio
de la ley, o acudir ante los jueces competentes para adelantar el proceso ejecutivo
correspondiente (artculo 98). A partir de estos presupuestos el otrora conocido,
impropiamente, como procedimiento de jurisdiccin coactiva obedece a nuevas
reglas.

El que ahora se denomina en el cdigo procedimiento de cobro coactivo se


adelantar ntegramente, hasta su conclusin, en sede administrativa, sin que sea
susceptible de las interrupciones que por motivo de las apelaciones ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo permita el decreto 01 de 1984
(artculo 134C, artculo 42 de la ley 446 de 1998) contra el mandamiento de pago,
la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de la liquidacin de crdito y el
auto que decretaba nulidades procesales. De ah que se hayan suprimido las
competencias especiales que en esta materia tenan los jueces administrativos
(artculo 134C del decreto 01 de 1984) y los tribunales administrativos en segunda
14
V. Ley 527 de 1999, Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los
mensajes de datos, del comercio electrnico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades
de certificacin y se dictan otras disposiciones, y el Decreto 1747 de 2000 Por el cual se
reglamenta parcialmente la Ley 527 de 1999, en lo relacionado con las entidades de certificacin,
los certificados y las firmas digitales.

10
instancia (artculo 133 numeral 2 del decreto 01 de 1984). Los actos
administrativos que decidan las excepciones a favor del deudor, ordenen llevar
adelante la ejecucin y los que liquiden el crdito, podrn ser demandados ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo (artculo 101), pero la respectiva
admisin de la demanda no suspende el procedimiento de cobro coactivo.

Finalmente, el artculo 99 enumera con toda precisin y en forma taxativa, los


documentos que prestan mrito ejecutivo para su cobro coactivo. En suma, el
Ttulo IV, que en cuatro artculos regula el Procedimiento Administrativo de Cobro
Coactivo, fija una reglas expeditas y claras para que las entidades pblicas
puedan recaudar gilmente las obligaciones que consten en documentos con
mrito ejecutivo a su favor y, sin perjuicio de los derechos de impugnacin y
defensa que asisten a los interesados, tanto ante la propia administracin como en
instancia judicial, establece reglas que permiten superar las frecuentes
controversias interpretativas que han girado en torno a este procedimiento.

g. Sentencias de unificacin del Consejo de Estado. Mecanismo de


extensin

El artculo 230 de la Constitucin estipula que los jueces, en sus providencias, solo
estn sometidos al imperio de la ley, y que la jurisprudencia es criterio auxiliar de
la actividad judicial. Est claro, pues, que para los jueces la jurisprudencia, incluida
la que ellos mismos construyen, no obliga, en tanto que la ley s. De all que la
jurisprudencia no goce de gran consideracin en la tradicin judicial del pas, ni
constituya precedente con alguna fuerza para determinar el sentido de los fallos, ni
punto de referencia confiable para predecir la decisin del juez en casos similares,
a pesar de que informa sobre la manera como los jueces entienden y aplican la
ley.

Esta interpretacin minimalista del papel de la jurisprudencia en nuestro sistema


de fuentes ha sido morigerada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la
cual ha dicho:

Frente a los precedentes derivados de las sentencias de sus superiores


jerrquicos y, en particular, de las corporaciones que estn en el vrtice de
la estructura judicial colombiana, el juez est en la obligacin de acatarlas,
es decir, se aplica el principio stare decisis. En estos eventos, la autonoma
judicial se restringe al mximo, de suerte que nicamente podr apartarse
del precedente fijado por tales autoridades judiciales si se verifica que
existen hechos en el proceso que hacen inaplicable el precedente al caso
concreto. Ahora bien, este sometimiento a las decisiones de los altos
tribunales, salvo en materia constitucional cuya doctrina es obligatoria, no
puede entenderse de manera absoluta, pues con ello se anulara por

11
completo el principio de autonoma judicial y, adems, la jurisprudencia se
tornara inflexible frente a los cambios sociales. 15

Ahora bien, si nos ubicamos en el escenario de la actividad administrativa,


desaparecen los presupuestos del artculo 230. En efecto, en tratndose de
procedimientos administrativos los operadores del derecho ya no son jueces, ni
est de por medio la actividad judicial, ni se trata de expedir providencias
judiciales. Sobre este particular la Corte Constitucional ha observado que las
autoridades administrativas no cuentan con la autonoma funcional de los jueces,
consagrada en el artculo 228 de la Constitucin, y por tanto ellas estn obligadas
a aplicar el derecho vigente (y las reglas judiciales lo son) De ah que su
sometimiento a las lneas doctrinales de la Corte Constitucional sea estricto. 16

En otras palabras, las autoridades administrativas no estn en las condiciones


constitucionales del juez para pretender que, gozando de una relativa
independencia frente a la jurisprudencia, tiene la facultad de decidir consultando
exclusivamente la ley pudiendo cerrar los ojos ante la evidencia de los fallos
reiterados de la justicia en un punto de Derecho. En esta pretendida libertad del
funcionario de la administracin para decidir en contra de la jurisprudencia se
originan incontables injusticias y arbitrariedades. Por ello ha sido fuente inagotable
de litigios y, en primer lugar, de demandas de tutela que suelen concluir con fallos
adversos al Estado.

El nuevo cdigo apunta a disminuir la litigiosidad, que se origina principalmente en


la insuficiente sensibilidad de la administracin frente a los derechos humanos, y
en las decisiones administrativas que no tienen en cuenta los precedentes
judiciales, de donde vienen los litigios que, previsiblemente, concluyen en
confirmar la jurisprudencia pretermitida.

De all que el artculo 102 de la Ley 1437 de 2011 introduzca un mecanismo que
debe ser aplicado en sede administrativa, de extensin de la jurisprudencia del
Consejo de Estado a terceros. No se trata, propiamente, de convertir la
jurisprudencia en fuente de derecho obligatoria sino, por medio de este
mecanismo, garantizar el derecho que tiene toda persona a un trato igual por parte
de la administracin, y el derecho colectivo a la certidumbre jurdica.

Consiste esta nueva figura en que los efectos de la jurisprudencia contenida en


una sentencia de unificacin dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya
reconocido una situacin jurdica, puedan ser extendidos por la autoridad
administrativa a otras personas, siempre que en lo pretendido exista similitud de
objeto y causa con lo ya fallado. Para tal efecto, el interesado elevar solicitud
razonada a la administracin, adjuntando copia de la sentencia de unificacin

15
Sentencia T-1625 de 2000
16
Sentencia T-569 de 2001

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jurisprudencial que contenga el criterio a ser aplicado. Si transcurren treinta das
hbiles sin que se hubiere notificado resolucin alguna o la administracin deniega
la solicitud, el interesado podr acudir en ejercicio de una especie de recurso
especial ante el Consejo de Estado para que este, si lo hallare procedente, ordene
la extensin de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere
lugar (artculo 269).

Consideracin final

El cdigo no alcanza a absolver todos los interrogantes del documento de Paipa


inicialmente citado. Con razn, a algunos podr parecerles que el cdigo se queda
corto en algunos aspectos, y que luce conservador en el tratamiento de materias
como el silencio administrativo, la revocacin del mandato, la supresin de
remisiones al Cdigo de Procedimiento Civil, y algunos aspectos del rgimen del
derecho de peticin. No ha sido por inadvertencia o falta de imaginacin. Quiz la
administracin an no est preparada para asumir eficientemente cambios ms
audaces y, de otra parte, no debe pasarse por alto que el texto final de la ley ha
sido el resultado de una ardua armonizacin de ideas, pareceres y doctrinas.

Nada de ello desdice, sin embargo, de los notables avances que se consignan en
este cdigo, sin duda el ms moderno de Amrica Latina, afirmacin que con toda
seguridad puede hacerse luego de haber consultado para la redaccin del cdigo
los estatutos ms recientes del continente, adems de la legislacin francesa,
alemana, italiana, espaola y britnica.

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