EL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIN EN COLOMBIA1

Por: Augusto Hernndez Becerra

A. Descentralizacin y morfologa territorial del pas

Colombia se encuentra en una etapa relativamente avanzada en trminos de

descentralizacin, dentro del contexto de Amrica Latina. Estudios tcnicos le
asignan un tercer lugar, despus de Argentina y Brasil, pases que se encuentran
organizados como Estados federales. 2 Mientras en 1995 el promedio de gasto pblico
asignado a los gobiernos subnacionales en la regin ascenda a un 15%, en el caso de
Colombia era ya del 39%. La actividad econmica es tambin, comparativamente,
altamente descentralizada. La aplicacin de los coeficientes de gini para estimar la
concentracin de poblacin en 19 pases de Amrica Latina coloca a Colombia en
primer lugar en trminos de menor concentracin, con un gini de 0,42, seguido por
Brasil (0.49), Venezuela (0.54), Bolivia (0.56) y Ecuador (0.57). Los pases de mayor
concentracin son, en su orden, Chile, Uruguay, Guatemala y Paraguay. La capital,
Bogot, con 7 millones de habitantes sobre una poblacin total nacional de 42
millones, tambin exhibe una menor primaca demogrfica que la mayor parte de las
capitales de Amrica Latina.

Los colombianos integran un rico mosaico de culturas regionales, que histricamente

se han expresado a travs de la geografa de sus 32 departamentos. Colombia es,
adems, un pas urbano. Su trama de ciudades intermedias, homogneamente
distribuidas en una ancha geografa, funciona como una red de polos de desarrollo
con fuerte dinamismo local. Sin embargo, ms del 90% de sus 1.094 municipios son
pequeas poblaciones y aldeas, que dan testimonio de su tradicin campesina y de
provincia.

Desde tiempos pretritos la ciudad floreci rpidamente en la Nueva Granada. A

mediados del siglo XVI haba ya diecisiete ciudades de espaoles sobre un total de
veinticinco poblaciones. Durante la poca virreinal la poblacin era el tipo
predominante de asentamiento, especialmente en algunas provincias, como Tunja, en
la que de once poblaciones, diez eran ciudades. Ascendan a 636 los pueblos de
indios, carentes de toda autonoma en la esfera de lo local por estar enclavados en el
trmino de ciudades de espaoles. Observan los historiadores que a la Nueva Granada
en nmero de ciudades slo la supera en el Nuevo Mundo el virreinato del Per 3.
1
Revista Facultad de Derecho, Bogot, Universidad Militar Nueva Granada, Volumen VII, N 8,
diciembre de 2001.
2
Alesina, Alberto, et. al. Institutional Reforms in Colombia. November, 2000.
3
Martha Milagros del Vas Mingo. Instituciones Jurdicas en la Geografa de Juan Lpez de
Velasco, en Actas y estudios del tercer congreso del Instituto Internacional de Historia del Derecho
Con todo, debe sealarse que el virreinato del Per comprenda entonces todas las
provincias de la costa pacfica de Suramrica, incluida buena parte del territorio que
hoy pertenece a Colombia, como la provincia de Popayn, rica en ciudades, pues
contaba con nueve, adems de cuatro villas. De donde se desprende que el territorio
de lo que es hoy Colombia, comparado con el que actualmente corresponde a los
otros pases latinoamericanos, presentaba desde los primeros tiempos de la Colonia
primaca en cuanto al nmero de poblaciones.

Si a la diversidad regional, la pujanza citadina y la profusin pueblerina agregamos la

existencia de un 20% de poblacin netamente campesina, completamos cuatro
dimensiones distintas pero complementarias de la descentralizacin nacional, cuatro
variables de la fisonoma demogrfica que obedecen a imperativos geogrficos y
sociales y que imponen la descentralizacin en nuestro pas como una especie de ley
natural.

B. La endmica crisis territorial de Colombia

Desde los albores de la repblica hasta nuestros das, se ha sostenido en Colombia un

encendido debate alrededor de la organizacin territorial del Estado. Apenas
declarada la independencia y sin haberse asegurado la libertad poltica respecto de
Espaa, ya los prceres haban trabado la primera guerra civil, que enfrent a
unitaristas y federalistas. Este periodo, que transcurre de 1811 a 1815, conocido en
los anales como la patria boba, marca profundamente el derrotero de la emergente
repblica y revela desde su alumbramiento un serio problema estructural de la nacin.

El principio unitario es defendido por sectores sociales y econmicos asociados al

poder central, fieles a una tradicin centralista que hunde sus races en la colonia y a
una racionalidad que da preferencia a las ideas de unidad nacional y autoridad. El
principio federal, en cambio, se nutre de una realidad porfiadamente regional
sustentada en poderosos intereses locales, en la enormidad de un pas entonces
semidespoblado y absolutamente incomunicado y en una doctrina de libertades
pblicas y autonoma local que ocasionalmente llega a expresarse en tendencias
separatistas.

La repblica del siglo XIX oscil, desde la concepcin unitaria de la Gran Colombia,
marcadamente centralista, hacia una gradual descentralizacin que desemboc en el
federalismo vigente de 1863 a 1885. La organizacin unitaria impuesta por la fuerza
de las armas a partir de 1886 fue prontamente resistida con dos guerras civiles
sucesivas, una rpidamente sofocada en 1895 y la otra solo despus de tres largos
aos de anarqua (1899 a 1902), una de cuyas secuelas fue la secesin de Panam.
Las Constituciones del siglo XIX fueron casi todas fruto de guerras civiles y
orgulloso testimonio de la victoria de una faccin y de su respectiva teora territorial.

Indiano. Madrid, Instituto Nacional de Estudios Jurdicos, 1973, p. 507.

El constitucionalismo decimonnico, antes que servir a la causa de la paz, contribuy
a perpetuar el disenso nacional sobre la organizacin territorial del Estado.

Constituciones colombianas del siglo XIX

1810-1821 Periodo preconstitucional Constituciones de provincias

1821 Repblica de la Gran Colombia Centralista
1830 Repblica de Colombia Centralista
1832 Estado de la Nueva Granada Centralista moderada
1843 Repblica de la Nueva Granada Centralista
1853 Nueva Granada Centro-Federal
1858 Confederacin Granadina Confederal
1863 Estados Unidos de Colombia Federal
1886 Repblica de Colombia Centralista

En tanto que durante el siglo XIX se ensayaron todas las formas de Estado conocidas,
a todo lo largo del XX se conserv la forma unitaria del Estado, no obstante el
constante malestar regional por causa del centralismo gubernamental. Al centralismo
se le ha hecho responsable de la prdida de Panam, de las distintas violencias
regionales y, en los ltimos aos, de la crisis de la institucionalidad y de la prdida de
control poltico por parte del Estado en importantes regiones. La ideologa centralista
ha obnubilado con su poderosa tradicin a los gobiernos de Colombia. La inercia
burocrtica y un cierto facilismo autoritario impulsan al gobierno presidencial a
conservar un control estrecho, totalizador y poco imaginativo sobre las entidades
territoriales en lo econmico, aduanero, fiscal y presupuestal.

Agotada la doctrina del Estado de Bienestar, fundada en los principios de

intervencionismo econmico, provisin estatal de servicios pblicos, subsidios
oficiales a los sectores ms pobres de la poblacin y fomento a la iniciativa privada
con recursos pblicos, se inici a comienzos de la dcada de los ochentas un vigoroso
proceso de descentralizacin territorial como estrategia para la reforma general del
Estado. La reforma enfoc sus esfuerzos hacia el objetivo de la autonoma municipal,
a partir de una ambiciosa poltica de transferencia de recursos fiscales de la Nacin a
los municipios. La reforma se prosigui con la asignacin de nuevas competencias a
los municipios y fue coronada con la autonoma poltica municipal mediante la
adopcin constitucional de la eleccin popular de los alcaldes (acto legislativo N 1
de 1986).

El inters por recrear y fortalecer el concepto de gobierno local refleja en este periodo
la aspiracin poltica de reconocer a todo individuo el derecho que le asiste de vivir
formando una comunidad local y el consecuente derecho que cada una de esas
comunidades tiene de darse democrticamente un gobierno propio, conservando todas
las ventajas de pertenecer a una nacionalidad. El reconocimiento de la dignidad
humana en el mbito poltico transita as, en forma orgnica y sistmica, del respeto
de la autonoma individual al de la autonoma local, y de esta a la unidad nacional.
La perspectiva de la descentralizacin no avanz en esta dcada ms all del mbito
municipal. Quiz se pens que, a pesar del empuje autonomista del municipio, el
conjunto del Estado podra continuar igual. Sin embargo, pronto fue evidente que el
nivel intermedio del territorio deba ajustarse, as como el nivel nacional. Empero, si
bien la opinin pblica apoy sin reservas el proceso de la autonoma municipal,
nadie pareca tener en claro qu hacer con el resto del andamiaje territorial. Y vino
entonces la reforma constitucional de 1991, en cuyos debates, claro est, el asunto
territorial tuvo destacada importancia.

Sin embargo, y a pesar de haber sido la forma del Estado el tema ms largamente
debatido en toda nuestra historia constitucional, luego de expedida la Constitucin de
1991 Colombia no parece estar cerca de resolver definitivamente la cuestin y de ello
trataremos a continuacin. Como podr apreciarse, ms significativas han sido, para
el avance de la descentralizacin, las medidas puramente econmicas que las
reformas de carcter institucional.

C. La Constitucin de 1991

1. Los principios constitucionales

La Constitucin Poltica de 1991 determin en el artculo 1 que Colombia quedara

organizada en forma de repblica unitaria, descentralizada y con autonoma de sus
entidades territoriales. En 1991 no se reform de manera inmediata la organizacin
territorial sino que se prefiri aplicar la metodologa de un proceso a largo plazo. Por
esta razn el Estado contina siendo unitario. Los proyectos sometidos a
consideracin de la Asamblea Nacional Constituyente plantearon muy diversas
concepciones de Estado: la unitaria por supuesto; la federal (propuesta por el
gobierno y diversos sectores polticos) y la regional. Incluso lleg a proponerse un
Estado de provincias. Se registr por otra parte la tendencia a territorializar
distintas reivindicaciones sociales y culturales. De esa manera se buscaba dar una
respuesta constitucional a las demandas de guerrilleros, indgenas, negritudes, isleos
del archipilago de San Andrs y otras minoras.

La Constitucin erige la descentralizacin y la autonoma de las entidades territoriales

como principios estructurantes del Estado colombiano. La idea es que la realizacin
de estos principios har viables otros que la Carta consagra en la categora de
fundamentales, como el Estado Social de Derecho, la democracia participativa y
pluralista, el respeto a la dignidad humana, la prevalencia del inters general y la
promocin de la prosperidad general. La descentralizacin se convierte as en
condicin necesaria e insustituible para la solucin de las necesidades bsicas de la
poblacin y, en fin, para hacer efectivo el derecho de todos a un buen gobierno.
Del contexto de la Carta del 91 pueden deducirse, en materia de ordenamiento
territorial, los siguientes principios: Estado unitario y territorialmente descentralizado,
autonoma de las entidades territoriales, preeminencia del municipio, proliferacin de
formas de administracin territorial, garanta de financiacin territorial mediante
varios mecanismos de transferencia de recursos fiscales estatales, reglamentacin
mediante una ley orgnica de ordenamiento territorial.

La Constitucin del 91 consagra simultneamente la autonoma y la descentralizacin

de las entidades territoriales, conceptos distintos pero complementarios. Esta
descentralizacin de nuevo cuo constitucional rebasa la dimensin puramente
administrativa, e involucra la dimensin poltica, especialmente como consecuencia
de la precedente eleccin popular de los alcaldes y de la en adelante establecida
eleccin popular de los gobernadores de los departamentos. De esa manera surge un
principio de emancipacin de las administraciones locales y seccionales respecto del
gobierno nacional, con alcances no suficientemente delineados en la Constitucin y
que se irn precisando por va doctrinaria y por la prctica misma del gobierno local y
seccional. En todo caso el control de tutela por el poder central de la administracin
sobre las entidades territoriales ha quedado notoriamente disminuido. Adems, se
trata de una descentralizacin de recursos y competencias que en algunos aspectos
concretos cuenta con garantas institucionales.

El artculo 287 de la Constitucin establece que las entidades territoriales gozan de

autonoma para la gestin de sus intereses, y dentro de los lmites de la Constitucin y
la ley. Adems, declara que las entidades territoriales, en virtud de su autonoma,
tienen lo siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales.

Es importante destacar, y ello podra ser til en la exploracin de futuros desarrollos

conceptuales, que la Carta reconoce a las entidades territoriales poder suficiente para
ocuparse autnomamente de la gestin de sus intereses, es decir, parece reconocerles
una rbita de intereses privativos, emancipados o autnomos de los intereses
generales que son el mbito de competencia propio del nivel nacional.

El nuevo orden territorial es municipalista. El municipio es la clula bsica y

fundamental de la organizacin poltica del Estado colombiano. Los otros niveles
territorialesdepartamento, regin, provinciano tienen en la Carta la misma
consideracin e importancia. No en vano proclama que es la entidad fundamental
(artculo 311). La Constitucin, al asignarle significativas competencias,
responsabilidades y recursos, coloca al municipio en la vanguardia de la lucha
nacional contra la pobreza, lo convierte en escuela de la democracia y le exige
transformarse en un promotor del desarrollo econmico.
El nervio de la nueva descentralizacin territorial reside en la Constitucin
econmica. Las nicas verdaderas decisiones descentralistas de la Constitucin de
1991 se encuentran en el ttulo XII (Del rgimen econmico y de la hacienda
pblica), no en el ttulo XI (De la organizacin territorial). Es necesario reconocer
que la descentralizacin territorial qued mejor diseada y realmente decidida en la
parte econmica de la Constitucin, que moderniza y racionaliza los aspectos fiscal,
presupuestal, de planeacin y servicios pblicos, que son por lo dems puntos
neurlgicos de toda descentralizacin.

En el ttulo XII de la Constitucin la descentralizacin tiene garantizada su

financiacin por medio de tres mecanismos de transferencia de recursos fiscales de la
Nacin a las entidades territoriales: el situado fiscal, la participacin de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nacin y el Fondo Nacional de Regalas.
La Constitucin seala porcentajes y frmulas progresivas que a comienzos del
presente siglo permitirn a las entidades territoriales percibir aproximadamente el
50% de los ingresos corrientes de la Nacin.

Porcentaje de los ingresos corrientes que la nacin ha transferido a las entidades

territoriales

1990 30%
1991 28%
1992 32%
1993 36.5%
1994 38%
1995 39.5%
1996 41.5%
1997 42.5%
1998 43.5%
1999 44.5%
2000 45.5%
2001 46.5%

En este aspecto la Constitucin de 1991 recoge y renueva su impulso a instrumentos

de federalismo fiscal que se venan aplicando desde unos veinte aos atrs, si bien
en forma muy tmida. El situado fiscal se introdujo en la reforma constitucional de
1968 y se desarroll por la ley 46 de 1971. Las transferencias municipales surgieron
en la ley 33 de 1968 como una participacin de los entes locales en los recaudos por
concepto del por entonces recin creado impuesto a las ventas. Ms tarde la ley 12 de
1986 estableci una regla de incremento anual para que las transferencias crecieran
hasta el 50% de los ingresos de la nacin por concepto de IVA.
Principio de carcter general del proceso de descentralizacin es el consagrado en el
inciso quinto del artculo 336 de la Carta y que reza as: no se podrn descentralizar
responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas. Aun cuando lo encontramos refundido en la norma que se refiere al
situado fiscal, es sin duda un principio general que tiene mucho sentido, pues asegura
la viabilidad financiera de la descentralizacin. Es una garanta institucional, esto es,
una prohibicin que la Carta hace al Congreso y al gobierno de asignar competencias
a las entidades territoriales sin asegurar, previamente, su financiacin. De esta manera
se procura compensar aquella tendencia segn la cual, en todo proceso descentralista,
las competencias suben por ascensor en tanto que los recursos suben por la
escalera.

2. La descentralizacin frente al desarrollo poltico, social y econmico

Los propsitos de desarrollo, es decir, de progreso, a los cuales se acogi la

Constitucin Poltica de 1991, son bsicamente tres: polticos, sociales y econmicos.
La descentralizacin territorial desempea un papel claramente definido frente a esos
objetivos, y es as como en funcin de ella qued inscrito en la Constitucin un
virtual plan de desarrollo para el pas.

En primer lugar es evidente que la descentralizacin territorial tiene contenido y

alcance polticos. Uno de sus propsitos ms destacados es el logro de la democracia
local. La descentralizacin territorial constituye captulo esencial en el programa de
reforma del Estado, fortalece el sistema democrtico porque asegura la vigencia de
sus valores. Crea unas formas de democracia de participacin a escala humana, de
verdadera democracia local. Asegura mecanismos de efectiva participacin
ciudadana (eleccin de alcaldes, revocatoria, referndum, consulta popular, cabildo
abierto). Rompe tradicionales centros de poder, facilita el control de la gestin
pblica (las administraciones adquieren escala humana). La Carta de 1991 se propuso
complementar la democracia representativa con participacin ciudadana. Para ello
impulsa la decidida devolucin de poderes a las comunidades aproximar el poder
pblico al pueblo. As se trata de poner en prctica el axioma descentralizacin =
democracia. Los nuevos mecanismos de participacin ciudadana tienen en los entes
territoriales sus espacios ms propicios, porque son los lugares naturales de encuentro
e interrelacin de los ciudadanos.

En segundo lugar, la descentralizacin promueve el desarrollo social, aspecto clave en

cualquier estrategia de desarrollo, es decir, el mejoramiento de las condiciones y
calidad de vida de los colombianos y una poltica de equidad, particularmente de los
menos favorecidos. Impulsa el bienestar de comunidades rurales y urbanas
abandonadas, en aspectos tales como: servicios pblicos sociales y domiciliarios,
obras de infraestructura, redistribucin del ingreso, erradicacin de la pobreza. En
este sentido la poltica constitucional de descentralizacin establece que las
autoridades locales deben estar en condiciones de satisfacer autnomamente las
necesidades de las comunidades que gobiernan.

La problemtica social de nuestro pas se resume en una palabra: pobreza. Ms agudo

an, si se fija la atencin en la pobreza extrema o pobreza absoluta, cuestin que ha
preocupado de manera especial, al menos en los discursos, a los ltimos gobiernos.

El artculo 366 de la Carta establece una nocin de pobreza. Consiste, segn la

norma, en la carencia de aquellos servicios que son indispensables para satisfacer las
necesidades bsicas insatisfechas (NBI), condiciones mnimas de existencia o
supervivencia biolgica y digna. Dichos servicios esenciales son: salud, educacin,
agua potable y saneamiento ambiental.

La Carta impone al Estado la obligacin prioritaria de concentrar sus esfuerzos en la

lucha contra la pobreza, y coloca al municipio en la vanguardia de ese esfuerzo
estatal. Sin descentralizacin es absolutamente imposible hacer llegar esos servicios
a sus destinatarios, los usuarios y beneficiarios finales, en todos los puntos de la
dilatada y accidentada geografa nacional donde estn localizados o asentados. Se
trata adems, de romper el nexo pobreza-violencia y obtener la resultante de la paz
social mediante el mejoramiento del nivel y calidad de vida.

La inversin social es la ms rentable de las inversiones que puede hacer el Estado,

aun en trminos puramente econmicos, de productividad. La poblacin es el activo
ms valioso del Estado y un seguro factor de desarrollo si se le garantiza la vida, si es
sana y se la capacita, si est motivada y satisfecha y la favorabilidad de las
condiciones la animan a abrigar sueos y esperanzas.

En tercer lugar, la descentralizacin tambin cumple un propsito u objetivo de

carcter econmico. La descentralizacin, en desarrollo de los estudios de la
Comisin BIRD WIESNER, busc remediar la crisis fiscal de la Nacin, pues se
fortalecieron, simultneamente, con recursos propios, las entidades territoriales. Esa
crisis fiscal estaba al origen del estancamiento econmico, pues no permita ningn
tipo de reactivacin de las actividades productivas. La penuria estatal y privada que
causaba era una limitante para la solucin de los problemas econmicos y sociales
que se vivan. De esta manera, la descentralizacin apunta a conseguir la estabilidad
econmica y mayores niveles de crecimiento.

La capacidad del Estado para captar recursos econmicos y para asignarlos a distintos
propsitos o fines de inters comn, es fundamental para promover el desarrollo de la
economa. Al descentralizar estos poderes inherentes a la soberana, las entidades
territoriales se convierten en socias de la Nacin en el objetivo de desarrollar la
economa, se vuelven agentes, motores del desarrollo. Ello se logra mediante:
fortalecimiento de la capacidad impositiva territorial, mayores facultades de decisin
(planeacin, presupuesto, contratacin y otras formas de gestin pblica),
transferencia de recursos fiscales nacionales, mayor capacidad de endeudamiento.

La descentralizacin, desde el punto de vista econmico, estimula la ejecucin de

obras pblicas, genera empleo, diversifica la economa, convierte a los municipios en
polos de desarrollo. Las transferencias distribuyen la riqueza nacional con criterios
de justicia social y equilibrio regional.

Al espritu del denominado federalismo cooperativo corresponde el artculo 288, que

consagra los principios de concurrencia, subordinacin y coordinacin para el
ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales. Es
tambin el caso de los artculos 298 (que atribuye a los departamentos las funciones
de coordinacin y complementariedad de la accin municipal, adems de la de
intermediacin entre la nacin y los municipios) y 367 (segn el cual, en materia de
servicios pblicos domiciliarios, con relacin a los municipios, los departamentos
cumplirn funciones de apoyo y coordinacin).

Subsiste una fuerte centralizacin en ciertas materias, como el orden pblico, la

ejecucin de la poltica econmica general, la planificacin econmica, la elaboracin
de los presupuestos, pero, con todo, puede afirmarse que ha dejado de regir el antiguo
principio general de subordinacin de las entidades territoriales, como entes
territorialmente descentralizados, a rdenes o autorizaciones superiores de la
administracin. La Constitucin Poltica de 1991 ha desvertebrado la estructura
jerrquica propia de un Estado unitario tpico. La relacin entre niveles territoriales
est regida, a partir de entonces, no por la subordinacin sino por la colaboracin y el
equilibrio.

Es notoria en la Constitucin la remisin de decisiones que no alcanz a adoptar el

constituyente, debido a la complejidad de los temas y tambin a falta de tiempo para
discutirlos, a una futura Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. La Carta de 1991
no precisa las caractersticas propias de las figuras territoriales nuevas (provincias,
regiones, entidades territoriales indgenas), no decide sobre la suerte del tradicional y
atacado departamento, ni fija propiamente un nuevo modelo de Estado. La Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial debe, por tanto, completar el diseo territorial
del Estado que la Constitucin apenas esboza. Sin embargo, luego de diez aos de
infructuosos intentos legislativos, al cabo de los cuales no ha sido posible expedir la
ley orgnica, empieza a sospecharse que, para hacer la reforma territorial de
Colombia, hace falta algo ms que simplemente procurar la aprobacin de esta ley.

3. Garanta institucional de las finanzas territoriales

Las reformas constitucionales en el campo de las finanzas pblicas son quiz las que
mayor significacin han tenido para los efectos prcticos de la autonoma territorial.
Varios son los artculos de contenido econmico que en la Constitucin consagran
una garanta del principio de autonoma de las entidades territoriales.

Artculo 294. La ley no podr conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relacin con
tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podr imponer recargos sobre sus
impuestos salvo lo dispuesto en el artculo 317.

Artculo 317. Solo los municipios podrn gravar la propiedad inmueble.

Artculo 356.-...No se podrn descentralizar responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos
fiscales suficientes para atenderlas...

Artculo 362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotacin de

monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas
garantas que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales
gozan de proteccin constitucional y en consecuencia la ley no podr trasladarlos a la Nacin, salvo
temporalmente en caso de guerra exterior.

Es trascendental, para efectos de garantizar la solvencia del proceso de

descentralizacin, la poltica constitucional de asignar e incrementar anualmente los
recursos que la Nacin transfiere a las entidades territoriales, poltica que, al estar
constitucionalmente protegida, no puede ser vulnerada por el variable humor del
legislador.

Artculo 356.-... El situado fiscal aumentar anualmente hasta llegar a un porcentaje de ingresos
corrientes de la Nacin que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales est
destinado...

Artculo 357, pargrafo. La participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin se
incrementar, ao por ao, del catorce por ciento en 1993 hasta alcanzar el veintids por ciento como
mnimo en el 2002.

Algunas disposiciones de la Carta Poltica parecen revestir a las corporaciones

pblicas de las entidades territoriales de poder normativo para regular determinadas
materias, aparentemente sin sujecin a la ley, como si se tratara de corporaciones de
naturaleza federal. Es el caso del artculo 300, segn el cual corresponde a las
asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, Expedir las disposiciones
relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social, el apoyo financiero
y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras pblicas,
las vas de comunicacin y el desarrollo de sus zonas de frontera (numeral 2). En
trminos similares las faculta para Dictar normas de polica en todo aquello que no
sea de disposicin legal (numeral 8). Fenmeno similar se presenta con los concejos
municipales, habilitados por el artculo 313 de la Carta para Reglamentar los usos
del suelo (numeral 7) y Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin
y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio (numeral 9).
4. Modelo institucional. Las entidades territoriales

El artculo 286 dispuso que son entidades territoriales los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indgenas. Agrega esta norma que la ley
podr darles el carcter de entidad territorial a las regiones y provincias que se
constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley. Regiones y provincias
estn pendientes de desarrollo legal y efectiva creacin, debido a una reserva de ley
orgnica en el primer caso (artculo 307) y reserva de ley ordinaria en el segundo caso
(artculo 321). La creacin de entidades territoriales indgenas aguarda tambin la
expedicin de la ley orgnica (artculo 329).

No habindose expedido an la ley orgnica, el Estado colombiano conserva la

divisin poltico administrativa establecida en la Constitucin de 1886: el territorio se
divide en departamentos y estos, a su vez, en municipios. Los grandes cambios que
desde 1991 anuncia la Constitucin no se han efectuado y, por tanto, no existen an
las proclamadas entidades territoriales indgenas, ni las provincias ni las regiones.

El municipio es la entidad fundamental de la organizacin territorial (artculo 311).

Los concejos municipales son corporaciones de naturaleza administrativa y funcionan
como un poder separado respecto de los alcaldes quienes, al igual que los concejales,
son elegidos popularmente para un periodo de tres aos. El territorio de los
municipios se puede dividir en comunas (zonas urbanas) y corregimientos (zonas
rurales) con el fin de mejorar la prestacin de los servicios pblicos y asegurar la
participacin de la ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos de carcter local.
No es poltica de Estado fomentar la creacin de nuevos municipios y la legislacin
vigente la desestimula al exigir una poblacin mnima de 14.000 habitantes y
condiciones de solvencia econmica difciles de satisfacer. Los municipios pueden
formar asociaciones para la prestacin conjunta de determinados servicios pblicos,
la ejecucin de obras o el cumplimiento de funciones administrativas. Los municipios
que formen un conjunto conurbado podrn organizarse como reas metropolitanas
con sujecin a una administracin propia y a normas especiales. La capital de la
repblica, en su condicin de Distrito capital, se rige por un estatuto legal especial.

Cada departamento constituye una circunscripcin para la eleccin de gobernador,

diputados de la asamblea departamental y miembros de la Cmara de Representantes
(cmara baja del Congreso de la Repblica). Los senadores son elegidos en
circunscripcin nacional. Gobernadores y diputados son elegidos popularmente para
un periodo de tres aos. El gobernador es jefe de la administracin departamental,
campo en el cual es autoridad autnoma, y nicamente acta como agente del
presidente de la repblica en las materias de orden pblico, ejecucin de la poltica
econmica general y convenios que el departamento celebre con la nacin.
5. Problemas

El proceso de descentralizacin ha perdido velocidad y se ha ensombrecido durante

los ltimos aos debido al grave deterioro del manejo macroeconmico, el dficit
fiscal creciente, el aumento exagerado del gasto pblico en el orden nacional, as
como del servicio de la deuda. Las entidades territoriales vienen padeciendo agudos
problemas financieros que han hecho crisis particularmente en los departamentos, que
han debido entrar en un proceso de severa reestructuracin administrativa, recorte de
gastos y de personal. Este proceso, inicialmente basado en una concepcin
descentralizada de las finanzas pblicas que funcion adecuadamente mientras la
economa nacional goz de estabilidad y prudente manejo, se ha venido a pique
poniendo en evidencia el grave atraso en el aspecto institucional.

De la Constitucin se desprende que, en principio, no son entidades territoriales, pero

pueden llegar a serlo, las regiones y las provincias. Si las entidades territoriales que
tiene previstas la Constitucin llegaran todas a cobrar plena existencia, el Estado
colombiano quedara territorialmente estructurado en nacin, regin, departamento,
provincia y municipio. A partir de entonces Colombia ser un Estado desvertebrado
en cinco niveles generales de la administracin, esto es, cinco rdenes administrativos
y adems polticos. Si se desarrollan y aplican todas las normas del Ttulo XI de la
Constitucin, los colombianos llegaramos a ser, probablemente, los ciudadanos ms
administrados del mundo, con todos los problemas que conlleva la superposicin de
las estructuras administrativas all ordenadas: elecciones, presupuestos, burocracias,
impuestos, multiplicacin de trmites.

El problema que subyace a esta proliferacin de las hiptesis en la Carta Poltica es el

de la indecisin poltica de la Asamblea Nacional Constituyente, indecisin que se ha
prolongado indefinidamente en el tiempo. En la opinin domina la imaginaria
impresin de que el asunto qued suficientemente resuelto en el plano constitucional
y que a partir de ah es misin del legislador adoptar las formas definitivas de la
organizacin territorial. Esto no es as. Ni est resuelta constitucionalmente la forma
del Estado, ni el legislador cuenta con los instrumentos suficientes y necesarios para
completar racionalmente el modelo territorial de Colombia.

Los puntos de referencia firmes para el desarrollo de las discusiones en la Asamblea

Nacional Constituyente fueron la nacin y el municipio. Pero en el nivel intermedio
no fue posible llegar a ningn consenso. Regin y provincia enfilaron sus bateras
contra el desprestigiado departamento, en el cual crean ver una vctima fcil. Los
seguidores del departamento reaccionaron con energa. La pugna entre iniciativas
antagnicas llev a un empate y una recproca neutralizacin que desde entonces ha
bloqueado el tema en la Constitucin y generado una situacin de indefinido
aplazamiento que viene ocasionando grave dao a las expectativas de modernizacin
y desarrollo del pas.
Dado que la Constitucin no contiene ni presenta un modelo territorial de Estado
completamente elaborado y definido en sus caractersticas especficas, se han querido
entender los mandatos constitucionales sobre ordenamiento territorial como un
proceso hacia la descentralizacin territorial, en virtud del cual las entidades
territoriales llegarn a gozar de autonoma al final del camino.

Todo proceso es una sucesin de pasos conducentes a un objetivo final. En este caso,
sin embargo, tanto los pasos que deberan seguirse en el pretendido proceso como la
meta de la descentralizacin territorial permanecen en una espesa penumbra de
ambigedad. Si aceptramos en gracia de discusin que dicho proceso est ya trazado
en la Constitucin, emergen de inmediato mltiples conjeturas. Ser que el proceso
apunta a la regionalizacin de Colombia, a la redefinicin de los departamentos, a la
construccin de un Estado municipal, a la federalizacin progresiva del Estado, a
una repblica anacrnica y buclica de provincias, a la Colombia decimonnica y
feudal de enormes y contadas soberanas regionales? Nadie lo sabe. 4 Acaso el pas
lo ha decidido ya? Evidentemente no y esperar que por el pas lo resuelva el Congreso
a travs de una ley orgnica de ordenamiento territorial es quiz esperar demasiado
del legislador ordinario y del poder mtico de las leyes.

No existe en la Constitucin un modelo territorial de Estado propiamente dicho.

Existe, s, un proceso de descentralizacin y autonoma territorial ambicioso que tiene
en el municipio su principal baluarte. Sin embargo, el municipio colombiano se
resiente de la profunda crisis de los departamentos, de la incertidumbre que en
materia de soluciones se cierne sobre el nivel territorial intermedio y de las
incertidumbres y reversas de la instancia nacional en materia de descentralizacin.

4
En la Constituyente de 1991 es evidente el espritu descentralizador, pero la falta de una actitud
consecuente del gobierno del presidente Gaviria y de algunos sectores de la misma Asamblea,
impidieron que se tomaran decisiones claras en materia de ordenamiento territorial y que se
desarrollara en el articulado de la nueva Carta el principio de autonoma territorial que tmidamente se
plantea en el artculo 1 de la Constitucin (Fabio Villa Rodrguez, Ordenamiento territorial y ajuste
fiscal, en Revista Foro, Santaf de Bogot, N 38, marzo de 2.000, p. 52).