EL PRINCIPIO DE AUTONOMA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES 1

Por: Augusto Hernndez Becerra

I. Consideraciones de carcter general

1. La descentralizacin ha sido en Colombia un esquivo propsito nacional desde cuando la

Constitucin de 1886 suprimi las autonomas territoriales del precedente rgimen federal.
El presidente Rafael Nez, mentor de la Carta de 1886 y de la forma unitaria del Estado
adoptada entonces y que hasta hoy conservamos, explic que la nueva organizacin estatal
resultaba de la combinacin de dos principios: la centralizacin poltica y la
descentralizacin administrativa. 2 Ninguna de estas dos nociones, sin embargo, se consign
expresamente en el texto constitucional. Con todo, durante los siguientes cien aos la
opinin pblica se ocup insistentemente de la centralizacin, para protestar contra sus
excesos, y de la descentralizacin, en reclamo de las reformas necesarias para convertirla
en una realidad. 3

No encontrando pie en la letra constitucional para desarrollar la idea de la descentralizacin

territorial, el Derecho Pblico colombiano acudi a la doctrina de la descentralizacin, de
antiguo elaborada por el Derecho Administrativo de tradicin francesa. Fue as como
durante el siglo XX la legislacin y la jurisprudencia nacionales construyeron toda una
concepcin del Estado fundada en los lineamientos tericos de la descentralizacin
administrativa. Gracias a esta tradicin nos son familiares desde hace tiempo las dos
nociones medulares del artculo 1 de la Constitucin Poltica de 1991 en relacin con la
forma unitaria del Estado: descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales.
Originarias del Derecho Administrativo, las expresiones descentralizacin y autonoma se
entronizan a partir de 1991 en el articulado constitucional.

El conocimiento previo de estas nociones representa una ventaja y una desventaja. En

cuanto a lo primero, nos beneficiamos de una elaboracin terica y un desarrollo normativo
y prctico que nos permiten economizar arduas discusiones. En cuanto a lo segundo, sin
embargo, la adquirida familiaridad con dichas nociones representa una carga de prejuicios
que nos dificulta percibir la nueva significacin que estos conceptos adquieren al entrar a
formar parte de un contexto de principios, valores y reglas constitucionales.

2. La descentralizacin administrativa apunta a la creacin y organizacin de

administraciones autnomas y por ello se ha entendido, en Derecho Administrativo, que la
1
Anuario de Derecho Constitucional, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2003
2
Curiosamente Alexis de Tocqueville se vale de la misma frmula para definir el federalismo norteamericano.
Cfr. La democracia en Amrica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957, p. 74.
3
La descentralizacin, al igual que la libertad, es algo que los jefes del pueblo prometen, pero nunca
conceden. Para obtenerla y conservarla el pueblo no debe contar ms que con su propio esfuerzo; y si l
mismo no tiene la voluntad de tal cosa, el mal carece de remedio. (Cit. Por J. Peter Mayer, Alexis de
Tocqueville, estudio biogrfico de ciencia poltica, Madrid, Editorial Tecnos, 1965, p. 37).

1
autonoma es uno de los efectos de toda descentralizacin y, por tanto, uno de los rasgos
jurdicos ms relevantes de las entidades descentralizadas.

El Derecho Administrativo ensea que si bien, de una parte, la descentralizacin permite al

ente descentralizado disfrutar de personera jurdica, patrimonio propio y autonoma
administrativa, de otra parte el ente descentralizado queda sometido a un control de
naturaleza administrativa, denominado control de tutela. Dicho control consiste en una
serie de atribuciones de direccin e intervencin que sobre los entes descentralizados ejerce
la administracin central para que su actividad sea conforme con las orientaciones de
poltica nacional. El control de tutela pretende ser menos intenso que el de naturaleza
jerrquica, caracterstico este de la organizacin interna de las administraciones
centralizadas, pero en la prctica no es tan leve como suele sostener la doctrina
administrativa francesa. 4

De lo anterior se colige que la autonoma, como cualidad de las entidades descentralizadas

de que se ocupa el Derecho Administrativo, supone emancipacin del control jerrquico
pero supone, igualmente, sujecin al denominado por el derecho francs (y tambin el
colombiano, por supuesto) control de tutela, control que en todo caso implica cierto grado
de sujecin del ente descentralizado a potestades administrativas superiores.

Qu ocurre cuando la entidad descentralizada se emancipa no solo del control jerrquico

sino tambin del control de tutela? En este punto el Derecho Administrativo francs
enmudece. No existe explicacin, sencillamente porque semejante hiptesis repugna al
principio unitario del Estado tal como ha sido amorosamente construido por la doctrina ius
publicista gala. Esta pregunta y sus probables respuestas quiz deba ser punto de partida
para explorar los posibles desarrollos de la autonoma, no ya como elemento doctrinario de
la teora de la descentralizacin administrativa, sino como principio constitucional atinente
a la forma del Estado colombiano.

3. Como es sabido, en Derecho Administrativo se ensea que la descentralizacin

territorial, y la autonoma que conlleva, es una tcnica organizacional de la Administracin
Pblica moderna que procura satisfacer dos necesidades asociadas con el ideal de buen
gobierno: eficiencia de la administracin y democracia local. 5 En el Estado moderno las
organizaciones centralizadas, debido a una crisis de crecimiento que las ha vuelto
ineficientes, tienden a transformarse en organizaciones ampliamente descentralizadas. De
esta manera la descentralizacin territorial responde a la imposibilidad creciente de las
organizaciones centralizadas para ocuparse de todos los requerimientos de la
administracin perifrica. Por otra parte, la descentralizacin territorial responde a una
demanda democrtica de la sociedad, en el sentido de que las comunidades aspiran a
depender menos de autoridades distantes e indolentes, a asumir mayor control sobre la
4
Ren Chapus. Droit administratif gnral, Paris, Montchrestien, 1995, t. 1, p. 367.
5
Sobre el punto sostiene Maurice Hauriou: ... los pases modernos no tienen inters solamente en una buena
administracin, sino adems en la libertad poltica... la adhesin a la democracia necesariamente va
acompaada de una voluntad de descentralizacin territorial (Prcis de droit administratif, Paris, Sirey,
1933, p. 133).

2
gestin administrativa local y a designar sus propias autoridades, as como a intervenir ms
decisivamente en la accin administrativa que directamente les concierne y afecta.

4. La reforma constitucional de 1968 proporcion la oportunidad, por primera vez desde

1886, de repensar el modelo territorial de Estado, de reconsiderar la organizacin no slo
centralizada sino centralista de Colombia, y de abrir una ranura a la posibilidad de
descentralizar y delegar competencias y recursos hacia las entidades territoriales. Los
principales desarrollos legales de esta reforma aparecieron tardamente durante los aos
ochentas: descentralizacin fiscal, devolucin de competencias del centro a la periferia,
supresin de funciones administrativas nacionales que competan con departamentos y
municipios, reas metropolitanas, asociaciones de municipios, juntas administradoras
locales.

En esta misma dcada la reforma constitucional de 1986 introdujo a la estructura del

Estado, con la eleccin popular de alcaldes, un cambio muy significativo al completarse,
precisamente, cien aos de centralismo. Dentro del marco del Estado unitario y de la teora
administrativa de la descentralizacin territorial, haba aumentado vertiginosamente la
autonoma de las entidades territoriales y se produca la ms profunda y general
transformacin de la Administracin Pblica colombiana en el siglo XX. La eleccin
popular de alcaldes cre una situacin ante la cual las teoras jurdicas en circulacin
agotaban sus posibilidades explicativas: el municipio emerga como una entidad
descentralizada exenta de control de tutela. Ni las autoridades descentralizadas dependeran
en adelante, para la continuidad en sus cargos, del respaldo de la administracin central, ni
sus actos podran ser controlados por instancias superiores de la administracin, para
autorizarlos, revisarlos, modificarlos ni revocarlos. Se balbucea entonces que los
municipios ya no son simplemente entidades descentralizadas, que su nueva autonoma
trasciende lo meramente administrativo e ingresa a la dimensin poltica. Pero ello no basta
para llenar el vaco terico que la nueva situacin ha precipitado.

5. Las reformas de los aos ochentas concibieron la descentralizacin territorial como un

proceso. Las normas fijaban un objetivo y trazaban un camino para recorrer en varias
etapas. A medida que se avanzaba en el proceso, este se afianzara con reformas normativas
ms adelantadas. La autonoma deba evolucionar y ganar en profundidad, en intensidad. Se
ingresaba en territorio ignoto, sera inevitable experimentar y aprender de los aciertos y de
los errores, sin desfallecer en el propsito.

La Constitucin de 1991, en materia territorial, es ante todo un acto de ratificacin. Y por

ello sigue concibiendo la descentralizacin como un proceso, respecto del cual la Carta,
ciertamente, ensancha sus horizontes y suministra nuevos instrumentos. Sobre la
pertinencia y coherencia del diseo constitucional del proceso y de las nuevas herramientas
para la descentralizacin territorial nos hemos ocupado en otro lugar 6 y no es esta la

6
Augusto Hernndez Becerra. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Bogot, Universidad
Externado de Colombia, 2001.

3
oportunidad de detenernos en ello, siendo que debemos enfocar nuestro comentario tan solo
en uno de los nuevos instrumentos del proceso: el principio constitucional de autonoma.

6. La palabra autonoma no designa en Derecho Pblico un concepto tcnico unvoco,

carece de significado dogmtico preciso. 7 No es, para los abogados, tan claro como decir
contrato, establecimiento pblico, delito o pensin de jubilacin. Aplicada la
expresin autonoma al ordenamiento territorial sigue siendo un trmino muy impreciso y
relativo. Sobre este particular, por ejemplo, el Tribunal Constitucional espaol observa que
la autonoma es un concepto jurdico indeterminado que ofrece un margen de apreciacin
muy amplio. 8 Segn se desprende de las abundantes y en veces contradictorias
elaboraciones tericas de que da noticia el Derecho comparado, lo que quepa entender por
autonoma, en sus mltiples acepciones, queda librado al juego combinado del contenido de
las distintas teoras con el ordenamiento jurdico, la realidad poltica y las caractersticas
estructurales del Estado de que en concreto se trate. 9

En Derecho francs la autonoma de los entes territoriales no es objeto especial de estudio,

porque la autonoma es nocin subordinada, derivada o consecuencial a la institucin all
principal, que no es otra que la descentralizacin administrativa. Los ordenamientos
europeos que han hecho de la nocin de autonoma un concepto principal de su sistema
constitucional, como Italia y Espaa, han debido beber en fuentes distintas a la francesa
para enriquecer el concepto, y esa fuente ha sido principalmente el Derecho constitucional
alemn, debido a que el sistema federal es, por definicin, el sistema poltico de las
autonomas territoriales. 10 Con todo, dado que tanto el regionalismo italiano como el
sistema autonmico espaol nadan entre las dos aguas del Estado unitario y el Estado
federal, tampoco es que hayan logrado definir plausiblemente este escurridizo concepto.

Quiere esto decir que, obligados como estamos los colombianos a trabajar con la nocin
ahora constitucional de autonoma, propuesta en la Carta como cualidad de las entidades
territoriales en un ordenamiento descentralizado, resulta ineludible la necesidad de
construir nuestra propia concepcin de autonoma. Y para tal efecto, como aconteci con
los autonomistas europeos, seguramente deberemos explorar mbitos culturales distintos al
derecho francs para reconstruir las nociones que inciden en nuestro ordenamiento
territorial. No podemos pasar por alto que el principio de autonoma aplicado al
ordenamiento territorial es ms afn al estado Federal que al Estado unitario. 11
7
V. Luciano Parejo, Manual de Derecho Administrativo, Barcelona, editorial Ariel, vol. 1, 1996, p. 80.
8
Sentencia 4/1981, de 2 de febrero.
9
Cfr. Antonio Calonge et al. Autonomas y municipios. Valladolid, Universidad de Valladolid, 1995, p. 34.
Ramn Martn Mateo. La autonoma local y el sistema normativo espaol, en Revista de Administracin
Pblica, N 94, enero-abril, 1981, p. 61.
10
Sin embargo los alemanes han afrontado tambin dificultades con la nocin. Hugo Preuss seala que En
nuestra literatura no existe mayor acuerdo y reina la mayor disparidad sobre el trmino autonoma
administrativa. Todos coinciden en que es til, necesaria e imprescindible; pero en cuanto a qu sea realmente
y en qu consiste su esencia, nadie est de acuerdo. Cit. Por O. Gonnenwein, Derecho municipal alemn,
IEAL, Madrid, 1967, p.8.
11
La descentralizacin territorial en Colombia ya no es un concepto de naturaleza estrictamente
administrativa, es decir, no se mantiene dentro de la rbita del Estado unitario, porque presenta algunas

4
7. Adems de ser nuevo en nuestro lenguaje constitucional, el principio de autonoma de las
entidades territoriales es un concepto en proceso de elaboracin, que avanzar segn
marche el proceso de la descentralizacin. Si bien es posible postular unas caractersticas
ms o menos generales de esta nocin, sus desenvolvimientos dependern ms de la
poltica que de la ciencia jurdica, pues quedan condicionados a las vicisitudes que
aguarden al proceso de la descentralizacin territorial.

La descentralizacin colombiana qued abierta en la Constitucin a opciones muy diversas

que, aun cuando sujetas al molde unitario del Estado, tienen el potencial suficiente como
para introducir cambios significativos a la forma del Estado. Ello depender, muy
principalmente, de los contenidos y alcances que se le atribuyan a la nocin de autonoma.
En efecto, el territorio estatal podra repartirse en nuevas entidades territoriales: provincias
o regiones. Sus caractersticas organizativas y funcionales quedan libradas a las
definiciones generales de la ley (artculos 321 y 307 de la Constitucin respectivamente),
as como a la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales (artculo
151 de la Constitucin) y a la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades
territoriales (artculo 288 de la Constitucin) que corresponde definir a la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial, an no expedida, luego de once aos, sobre estas materias.

8. Con todo, del texto constitucional se desprenden unos elementos objetivos y precisos que
son punto de partida cierto para delimitar los contornos del principio de autonoma y para
orientar su construccin progresiva. En primer lugar, la autonoma ha dejado de tener un
papel secundario respecto de la descentralizacin territorial, porque la Constitucin ha
colocado juntas las dos nociones en el artculo 1, en pie de igualdad. Y obviamente no las
enuncia una al lado de la otra para que signifiquen lo mismo, sino para que sean atributos
diferenciados aun cuando, claro est, complementarios, del Estado unitario (la
descentralizacin) y de las entidades territoriales (la autonoma). 12

La coexistencia de los dos principios en la Constitucin implica una transformacin del

significado que la autonoma territorial tradicionalmente tuvo entre nosotros. Definir su
cualidad propia en el nuevo marco constitucional obliga a identificar el ncleo o zona de
caractersticas que son propias del principio federal: el tipo de descentralizacin que plantea la Carta Poltica
de 1991 ha quebrantado el principio de jerarqua entre los distintos niveles territoriales; la autonoma de las
entidades territoriales, a ms de haber adquirido un carcter poltico y contar con sustentacin financiera
apreciable, viene acompaada de significativas garantas institucionales. Todo ello indica que la
descentralizacin ha saltado la barrera del Estado unitario para ingresar al rea de influencia del federal.
Augusto Hernndez Becerra. El Fermento Federalista en la Constitucin de Colombia, en El Federalismo
en Colombia: Pasado y perspectivas. Santaf de Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1997, p. 165.
12
La Corte Constitucional, al relacionar el concepto de autonoma con el de descentralizacin, sostiene que la
Carta no desconoce su distincin y complementariedad. Ambos conceptos entrecruzan sus mecanismos de
accin, pero su perspectiva es diferente: mientras la descentralizacin, que es una manera de administrar,
busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden territorial
y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pblica, la autonoma, que
es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminacin de los habitantes del
territorio para la definicin y control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro
del marco del Estado unitario. Sentencia C-497A de noviembre 3 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.

5
certeza positiva de la autonoma, su contenido mnimo de dotacin competencial. Ello es
misin, dadas las definiciones abiertas de la Carta Poltica, de la jurisprudencia
constitucional. As lo han entendido en Europa tanto el Tribunal Constitucional Federal
alemn como el Tribunal Constitucional espaol, que progresivamente han clarificado la
idea de autonoma en resonantes pronunciamientos. 13

Podra parecer que entre descentralizacin y autonoma surge una tensin e incluso un
conflicto de no fcil solucin en la perspectiva del Estado unitario. La Corte Constitucional
abord adecuadamente esta cuestin cuando seal que las relaciones entre la nacin y las
entidades territoriales no han de entenderse en trminos de conflicto sino que se concilian
en beneficio de una distribucin de competencias a partir de la cual se logre el respeto de
la identidad comunitaria local y de su autodeterminacin, sin afectar la necesidad de
coordinacin y planeacin de ciertas materias desde el nivel central. 14

9. Entre los elementos bsicos de orden constitucional que permiten configurar el principio
de autonoma y a partir de los cuales se puede estructurar una conceptualizacin del
principio, cabe mencionar los siguientes:

a. En primer lugar, es significativo que el artculo 287 consagre la autonoma de las

entidades territoriales para la gestin de sus intereses. 15 En la medida en que la propia
Constitucin se encargue de definir intereses propios de las entidades territoriales, que se
traducen jurdica y polticamente en funciones o competencias, sern infranqueables para
los otros poderes constituidos del Estado y, en primer lugar, para el legislador. Es de
extremo inters explorar de qu manera concreta se aplica al Congreso de la Repblica, en
tratndose de la autonoma de las entidades territoriales, el artculo 136-1, que le prohbe
inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de
otras autoridades. La Constitucin asigna a las entidades territoriales, entendidas como un
todo institucional, sus funciones esenciales. As, tenemos que es funcin propia del
municipio la prestacin de los servicios pblicos, la construccin de las obras que demande
el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio (artculo 311). Segn el artculo 298,
los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos seccionales y la
planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio en los
trminos establecidos por la Constitucin. La Constitucin, adems, atribuye a las
autoridades territoriales competencias que no pueden ser usurpadas, revocadas ni enervadas

13
Jos Manuel Bandrs Snchez-Cruzat y otros. La autonoma local. Anlisis jurisprudencial. Madrid,
Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A., 1998.
14
Sentencia C-004 de enero 14 de 1993, M. P. Ciro Angarita Barn. Tambin sentencias C-535 de octubre 16
de 1996, M. P. Alejandro Martnez Caballero y C-219/97, M. P. Eduardo Cifuentes Muoz.
15
Es importante agregar, y ello podra ser til en la exploracin de futuros desarrollos conceptuales, que la
Carta reconoce a las entidades territoriales poder suficiente para ocuparse autnomamente de la gestin de sus
intereses, es decir, parece reconocerles una rbita de intereses privativos, emancipados o autnomos de los
intereses generales que son el mbito de competencia propio del nivel nacional. Augusto Hernndez Becerra.
El ordenamiento territorial colombiano o la tela de Penlope, en Derecho Pblico, Filosofa y Sociologa
Jurdicas: perspectivas para el prximo milenio. Santa Fe de Bogot, Universidad Externado de Colombia,
1996, p. 528.

6
por otras autoridades del Estado, precisamente porque son propias de gobernadores,
alcaldes, asambleas y concejos. 16

b. En segundo lugar el artculo 287 enumera cuatro derechos constitucionales que, en

cuanto representan la mdula del principio de autonoma de las entidades territoriales, sin
los cuales el principio resultara negado por su base, ha de entenderse que son derechos
constitucionales fundamentales. Aun cuando dichos derechos estn enmarcados dentro de la
Constitucin y la ley, en todo caso respecto de cada uno de ellos es posible (indispensable)
determinar su ncleo mnimo y, por tanto, irreductible en virtud de acciones de menoscabo
por parte del gobierno y del legislador.

c. Adicionalmente han de considerarse aquellos preceptos constitucionales que, en aspectos

especficos, garantizan el principio de autonoma en trminos de prohibiciones, expresas o
tcitas, pero en todo caso tajantes, al legislador. Se trata de las llamadas, en Derecho
Constitucional, garantas institucionales, aspecto terico no felizmente tratado en nuestra
jurisprudencia. El problema de la eficacia jurdica de las normas constitucionales, que se
debati intensamente en Weimar, dio pie a Carl Schmitt para elaborar la doctrina de la
garanta institucional, con la cual el constituyente quiso dotar a determinadas instituciones
de una proteccin de rango constitucional frente al legislador, para garantizar su ncleo
irreductible. Las garantas institucionales crean esferas constitucionales autnomas,
intangibles por parte de la ley, y debido a ello generalmente las encontramos redactadas en
las Constituciones en la forma de prohibiciones al rgano legislativo nacional. 17

La Constitucin Poltica de 1991 estableci importantes garantas con el objeto de tutelar la

autonoma de las entidades territoriales, que en consecuencia no puede ser vulnerada en
forma alguna por la ley, como tampoco por el gobierno. Algunas de ellas son de contenido
poltico (artculos 299, 303, 312, 314 y 318), otras de contenido econmico (artculos 294,
317, 356, 362, 356 y 357) y otras de contenido normativo (artculos 300 y 313), a las que
podemos agregar finalmente otras de contenido institucional (artculos 298, 299, 305, 311,
312, 314, 315, en cuanto conciernen a municipios y departamentos). 18

16
Ejemplos: artculos 300 (disposiciones relacionadas con la planeacin, el turismo, el transporte, el ambiente,
etc., facultad de crear y suprimir municipios), 304 (el gobernador es gestor y promotor del desarrollo
integral del territorio departamental), 313 (determinacin de la estructura de la administracin municipal,
reglamentacin de los usos del suelo en el municipio), 315 (dirigir la accin administrativa del municipio,
nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia, etc.).
17
La finalidad de la garanta institucional es la de otorgar una especfica proteccin constitucional frente al
legislador ordinario a determinadas y tpicas caractersticas de una institucin, esenciales e identificativas de
la misma... la garanta institucional comporta una eficacia protectora superior a la que resulta de la simple
condicin de norma constitucional (la cual, por s misma, puede calificarse de garanta, en cuanto fija y
protege el objeto normado). Ese grado superior de eficacia estriba en la identificacin de la Constitucin con
la garanta, de modo que toda lesin de esta es, sin ms, un ataque a la Constitucin misma (Luciano Parejo
Alfonso. Constitucin, municipio y garanta institucional. Lima, Editora Jurdica Grijley, 2000, pp. 8 y 9).
18
V. Un anlisis ms detenido de la cuestin en Augusto Hernndez Becerra. El Fermento Federalista en la
Constitucin de Colombia, op. cit., p. 161 y ss.

7
De esta manera la regla de sujecin de la autonoma a los lmites de la ley, establecida en
el artculo 287, y cuya laxa aplicacin dejara la autonoma a la deriva del variable humor y
los insondables intereses de los polticos, se neutraliza en la Constitucin con un bloque de
preceptos ante cuya firmeza nada pueden ni el legislador ni la administracin, circunstancia
que emparienta el status constitucional de nuestras entidades territoriales con un rgimen
federal, segn hemos expuesto en otro lugar y oportunidad.

d. Finalmente, los mecanismos de participacin ciudadana introducidos abundantemente en

la Carta Poltica (descritos en los artculos 40 y 103 y siguientes), expresin innovadora de
los principios democrtico, participativo y de soberana popular, consagran un nuevo poder
ciudadano y son, por tanto, una verdadera garanta institucional de la autonoma local. Ellos
confieren capacidad decisoria a la poblacin en sede territorial. Su desarrollo y la
generalizacin de su prctica estn llamados a fortalecer los sentimientos de comunidad y
solidaridad, de autonoma de la voluntad local, de autogobierno o autodeterminacin local,
mediante la pregonada intervencin de todos en las decisiones que afectan intereses
comunes.

10. La autonoma de las entidades territoriales cuenta a su favor con un respetable,

impresionante quiz, arsenal constitucional. Capacidad de autorregulacin entendida como
facultad de las entidades territoriales para darse normas jurdicas propias, capacidad local
de autoadministracin, poder de los ciudadanos para orientar y dirigir la comunidad desde
el punto de vista poltico y administrativo, posibilidad de seleccionar opciones que divergen
de aquellas que haya adoptado el Estado central en determinadas materias que son del
resorte autonmico, son todos aspectos que alcanzamos a identificar en los contenidos
constitucionales del principio colombiano de autonoma.

Ahora bien, debe considerarse que el mbito natural en el que la autonoma se desarrolla
es el de la unidad estatal 19, y que en cuanto no tropiece con garantas institucionales la
autonoma queda sujeta a los lmites que le impone no solo la Constitucin sino tambin la
ley. Adems, que el principio unitario, que no debe confundirse con centralizacin ni menos
an con centralismo, 20 irradia a todo lo ancho y largo del ordenamiento constitucional y se
manifiesta en innumerables reglas, y que entre muchos otros mecanismos constitucionales,
los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad (artculo 288) impiden
concebir las autonomas territoriales como compartimentos estancos, como espacios
alinderados por fronteras amuralladas absolutamente infranqueables.

Sin embargo, la autonoma cuenta en la Constitucin con espacio propio, y sus linderos
deben ser claramente reconocibles bajo cualquier circunstancia. En Colombia, segn
veremos enseguida, no ha sido posible desarrollar doctrinariamente la nocin porque se la
ha sometido a una permanente redefinicin jurisprudencial donde los criterios varan y se
acomodan de acuerdo con las circunstancias. En el escrutinio constitucional de las leyes
que suscitan debate frente al principio de autonoma ha pesado ms un libre mtodo de
19
Eduardo Cifuentes Muoz, salvamento de voto a Sentencia C-263/96 de la Corte Constitucional.
20
V. Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muoz, y sentencia C-535 de
octubre 16 de 1996, M. P. Alejandro Martnez Caballero.

8
apreciacin coyuntural fundado en subjetivas divagaciones de razonabilidad y
proporcionalidad, que en reglas de interpretacin rigurosas y sistemticas orientadas hacia
la construccin de una teora cientfica, objetiva y duradera, del principio de autonoma de
las entidades territoriales.

II. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en 2001

Durante el ao 2001 el debate constitucional sobre el principio de autonoma de las

entidades territoriales se agit a raz de varias demandas, una en contra de la ley 397 de
1997 y tres contra la ley 617 de 2000. En el primer caso, fallado mediante sentencia N C-
1097, la Corte estudi la autonoma de las entidades territoriales a propsito de la
competencia impositiva de las asambleas y concejos municipales. En el segundo caso tres
importantes sentencias (N C-540, N C-579 y N C- 837) se ocuparon de la autonoma de
las entidades territoriales en materia financiera y presupuestal, y expusieron diversos
criterios para determinar el ncleo esencial del principio de autonoma.

1. Competencia impositiva de las asambleas y concejos

La ley 397 de 1997, por la cual se crea el Ministerio de la Cultura, facult en su artculo 38
a las asambleas departamentales y concejos municipales para crear una estampilla
Procultura. Ante demanda de inexequibilidad contra esta disposicin, el anlisis del caso
(Sentencia C-1097 de octubre 10 de 2001) deriv en parte hacia la debatida cuestin de la
competencia impositiva de asambleas y concejos, ahora elevada a la condicin de derecho
constitucional de las entidades territoriales en el artculo 287-3, y que naturalmente
constituye aspecto esencial de la autonoma de las entidades territoriales.

La Corte recuerda en este fallo que, de acuerdo con nuestra tradicin constitucional, se ha
entendido que el Congreso goza de una condicin soberana en materia tributaria (artculo
150-12), esto es, que para que un ente territorial pueda establecer un tributo tiene que
haberlo creado previamente el legislador. Cierto es que el artculo 338 parece indicar otra
cosa, al prescribir que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones
fiscales o parafiscales, con lo cual se sugiere una especie de soberana fiscal de todas las
corporaciones pblicas. Empero, una lectura sistemtica de la Carta, en especial de los
artculos 300-4 y 313-4, que facultan a asambleas y concejos para decretar o votar tributos
de conformidad con la ley, y del artculo 287-3, que enmarca el derecho de las entidades
territoriales de establecer tributos dentro de los lmites de la Constitucin y la ley, lleva a
concluir que la potestad impositiva de asambleas y concejos debe entenderse subordinada a
la ley.

En anterior oportunidad la Corte explic que el Congreso, a travs de la ley, crea los
tributos de estirpe nacional y territorial, pudiendo frente a estos ltimos fijar unos
parmetros que le permitan a las asambleas y concejos decretarlos dentro de sus respectivas
jurisdicciones. Sin perjuicio, claro es, de las facultades reglamentarias que con arreglo a la

9
Constitucin y la ley correspondan a las asambleas y concejos. 21 Es de precisar que ello se
entiende sin perjuicio de la facultades propias de asambleas y concejos en cuanto concierne
a la fijacin directa de los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las
tarifas de los impuestos y, en los casos de tasas y contribuciones, al mtodo y el sistema
para recuperacin de costos o la participacin en beneficios, conforme al artculo 338. De
donde la Corte desprende esta reflexin: mientras en los tributos de linaje nacional el
Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es
compartida con las asambleas y concejos. 22

Cierto mbito de real autonoma reconoce esta providencia a las corporaciones territoriales
en materia impositiva en cuanto que, habiendo la ley facultado a las asambleas y concejos
para establecer un tributo, estas corporaciones estn en libertad de decretar o no decretar el
mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo
decretado.

La norma demandada cre el nuevo tributo, la estampilla Procultura, tanto en favor de las
asambleas como de los concejos. Y se plantea una curiosa pregunta: Qu ocurre si un
mismo hecho econmico resulta gravado con esa estampilla por un municipio y por el
departamento del cual hace parte ese municipio? La Corte desata la cuestin orientndose
por un criterio localista: necesario ser entender que el gravamen nicamente se causa a
favor de este ltimo: el municipio. Justifica su criterio la Corte en que, ante la
inviabilidad de la comentada coexistencia tributaria existen poderosas razones de orden
fiscal, descentralista y autonmico que inclinan la balanza a favor del municipio: el
vecindario ms cercano y cotidiano que tiene el habitante colombiano. Y agrega: se
impone la aplicacin del principio de subsidiariedad habida consideracin de su carcter
primitivo (seguramente se quiso decir fundamental, como estipula el artculo 311) dentro
de la estructura poltico administrativa: como que es un hecho notorio que el municipio
toma su origen a partir de los habitantes.

Habra sido interesante que no se hubiera dejado pasar la oportunidad de argumentar, en lo

relativo a la inviabilidad de la coexistencia tributaria, desde la perspectiva de la justicia y
la racionalidad econmica y con apoyo, por ejemplo, en el artculo 363, conforme al cual el
sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. La
facultad impositiva en el mbito local genera una tensin evidente entre dos mbitos de la
libertad igualmente importantes para el ciudadano. De una parte la autonoma local, que es
presea de todos los miembros de la comunidad, y de otra los derechos constitucionales de

21
Sentencia C-711 del 5 de julio de 2001.
22
En este sentido la sentencia C-413 de 1996, donde se lee: Cuando la Constitucin estatuye que tales
competencias de los cuerpos de eleccin popular habrn de ser ejercidas de acuerdo con la ley, no est dando
lugar a la absorcin de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos
deban ceder absolutamente su poder de imposicin al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y
directrices dentro de las cuales obrarn esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido
asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades especficas
de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las caractersticas de los gravmenes que vayan a
cobrar.

10
contenido patrimonial de los ciudadanos que podran resultar vulnerados por la amenaza
cierta de cascadas tributarias.

2. La autonoma financiera y presupuestal de las entidades territoriales

a. El ncleo esencial del principio de autonoma. La sentencia C- 540 de mayo 2 de 2001

se ocupa de dos demandas que, por numerosos motivos, atacan buena parte del articulado
de la ley 617 de 2000. Esta ley reform parcialmente la legislacin departamental y
municipal, adicion la ley orgnica del presupuesto y expidi normas sobre racionalizacin
del gasto pblico de las entidades territoriales. Algunos de los cargos de
inconstitucionalidad llevan a la Corte a analizar el principio de autonoma de las entidades
territoriales. En particular, los argidos contra el artculo 13, que impone a las entidades
territoriales medidas de ajuste presupuestal cuando el recaudo efectivo sea inferior a los
ingresos estimados que sirvieron para realizar la programacin presupuestal. En opinin del
demandante la ley vulnera la autonoma de asambleas y concejos en materia presupuestal.

En relacin con este punto la sentencia se propone responder a la siguiente pregunta:

Hasta dnde puede ir el legislador en la fijacin de ajustes a los presupuestos de las
entidades territoriales, sin vulnerar la autonoma que la Constitucin les reconoce?
Recuerda la Corte que, desde la ley 179 de 1994, ya estaban consagradas en la ley orgnica
del presupuesto normas de ajuste presupuestal con carcter vinculante para las entidades
territoriales, que en su momento fueron declaradas exequibles por la propia Corte. Pero
observa: Sin embargo, si bien se acepta que el poder central puede imponer ciertos lmites
al presupuesto de las entidades territoriales, ello no conduce a que se afecte el ncleo
esencial de la autonoma territorial ni que se traduzca en un vaciamiento de este principio.

Sobre la grave cuestin del ncleo esencial del principio de autonoma la Corte fija en los
siguientes trminos una idea bsica: Parte nuclear de la autonoma de las entidades
territoriales tiene que ver con su capacidad de autogobierno y autogestin. Tambin es un
desarrollo del principio democrtico, en el sentido que el gobernador y el alcalde se
comprometieron con un programa de gobierno que deben cumplir durante su mandato
(C.P., art. 259). Adems, de la autonoma hace parte la fijacin de prioridades de acuerdo
con las particularidades de la regin o localidad. Si se trataba de precisar la parte medular
del principio de autonoma que no puede ser vulnerada por el legislador, las razones de la
Corte resultan ser excesivamente generales e imprecisas. Al tratar de concretar la
autonoma en autogobierno y autogestin no se logra avanzar del punto de partida.
Tampoco ayuda el tratar de explicar un principio, el de autonoma, por medio de otro, el
democrtico. Cada principio constitucional se distingue por lo que le es genuinamente
especfico, y la remisin a otro principio tiene por efecto alejarse de la posibilidad de
entender lo que se est definiendo.

La Corte encuentra significativo que la norma acusada ordene la eventual reduccin

proporcionalmente en todas las secciones del presupuesto, y advierte que en este aspecto
se vulnera el ncleo esencial de la autonoma porque la norma, al afectar en el mismo
porcentaje a todas las secciones del presupuesto, no consulta realidades de cada ente

11
territorial. Y agrega que la norma deber ser declarada inexequible porque limita
indebidamente a las autoridades territoriales la posibilidad de orientar tales recursos,
rompe el equilibrio entre los principios constitucionales de unidad y de autonoma, le
resta espacio poltico a las entidades territoriales para fijar sus prioridades, desconoce el
carcter prioritario del gasto social sobre cualquier otra asignacin y afecta a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales la funcin de adoptar los planes y
programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas. Si el pensamiento de la
Corte hubiera sido fiel a estos criterios en la sentencia C- 540, el fallo de inexequibilidad
debera haber sido mucho ms amplio. Si hubiera sostenido uniformemente esta teora
durante el ao 2001, la ley 617 de 2000, entera, habra sucumbido ante el escrutinio
constitucional de la Corte. Sabemos bien que ello no fue as, de donde se desprende que la
jurisprudencia constitucional sobre el ncleo esencial del principio de autonoma, estudiada
como un continuo de pensamiento al interior de cada fallo y a lo largo del tiempo, acusa
fuertes contradicciones y virajes.

De alto compromiso es el siguiente prrafo, en el cual la Corte indica en qu consiste el

ncleo esencial del principio: Resulta vlido fijar estos ajustes, pues con la medida se
proponen fines nobles como el cumplimiento de los planes y programas municipales, evitar
el incremento del dficit fiscal al permitir que se gaste ms de lo que se recauda o el
equilibrio macroeconmico. Pero debe quedar a salvo el ncleo esencial de la autonoma
que consiste en fijar polticas, atender el plan de gobierno, sealar prioridades en la
ejecucin del presupuesto y atender las necesidades de participacin de acuerdo a cada
realidad. El ncleo del principio consiste, por tanto, en cuatro cosas: fijacin de polticas,
atencin del plan de gobierno, sealamiento de prioridades en la ejecucin del
presupuesto y atencin de las necesidades de participacin. Nada de esto es muy exacto en
punto a definir el ncleo esencial del principio y, adems, la lista resulta ser defectuosa
porque es resultado de una bsqueda al azar.

La fijacin de polticas en el mbito municipal y departamental no puede desconocer las de

carcter nacional, muchsimas de ellas diseadas y proyectadas desde la propia ley y, por
tanto, ejecutadas por el gobierno nacional, lo cual en principio no rie con la autonoma
local o seccional. Valgan algunos ejemplos. De acuerdo con el artculo 303 de la
Constitucin, el gobernador es agente del Presidente de la Repblica para la ejecucin de
la poltica econmica general. Alcaldes y gobernadores estn constitucionalmente
obligados a cumplir y hacer cumplir la ley y los decretos del Gobierno (305-1 y 315-1).

La ejecucin de los planes de gobierno de alcaldes y gobernadores est sujeta a las mismas
restricciones jurdicas que pesan sobre cualquier otro acto de autoridad. No constituyen, por
tanto, el ncleo esencial o intangible de ningn principio constitucional. El sealamiento de
prioridades en la ejecucin del presupuesto no pertenece a la rbita exclusiva, privativa ni
inviolable de la entidad territorial. En realidad, han sido trazadas desde la Constitucin y se
desarrollan en innumerables disposiciones legales, en especial las leyes orgnicas de
presupuesto y planeacin, y las leyes que regulan la transferencia de los ingresos corrientes
de la nacin a las entidades territoriales. No es tampoco, por tanto, un espacio vedado a la
modulacin de la ley.

12
Atender las necesidades de participacin de acuerdo a cada realidad es una frmula
demasiado insegura para radicar en ella el ncleo esencial y por tanto inconmovible de un
principio constitucional. Se trata, en realidad, de uno de los campos ms profusamente
regulados por la ley, en el cual no es posible tampoco fincar la mdula de la autonoma
territorial.

A pesar de su prolija reflexin sobre el ncleo esencial de la autonoma, la Corte concluye

que la norma en estudio es constitucional, salvo una frase menor que no altera el hecho de
que las entidades territoriales debern ajustar sus presupuestos en los trminos dispuestos
por la ley. A propsito de esta parte de la decisin y de los argumentos que la sustentan, en
salvamento de voto los magistrados Araujo y Beltrn recuerdan que, en otro tiempo,
claramente la Corte entendi que el ncleo esencial de la autonoma era el reducto mnimo
intocable de ella, que lo constituyen las potestades antes descritas. 23 Y advierten que
olvid la Corte, no sabemos si a propsito, aplicar el tantas veces mencionado artculo 362
de la Carta, pues una vez que los recursos cedidos o producidos directamente ingresan a las
arcas municipales, se convierten ipso iure en bienes y rentas de su propiedad exclusiva y,
por tanto, no admiten injerencia alguna por parte del legislador para efectos de determinar
su disposicin o aplicacin. Sin duda esta es una forma certera de identificar el ncleo
esencial del principio de autonoma. Agregan: Aceptar que el legislador puede sealar o
limitar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, como se hizo en la
sentencia de la cual nos apartamos es, precisamente, proscribir la autonoma y,
consecuentemente, atentar contra la democracia misma, todo con la simple excusa de que
era necesario controlar el gasto de los municipios y departamentos para as evitar el
despilfarro de los recursos destinados a ese fin. Con esta argumentacin jams podran los
municipios actuar como entes autnomos, pues siempre existir algn motivo para limitar
su libertad de accin.

La sentencia C- 540, en lo cual simplemente trasluce una dificultad constante de la

jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema, no logra armonizar los criterios ni
el mtodo a partir de los cuales sera posible discernir el ncleo esencial del principio de
autonoma de las entidades territoriales. En ocasiones el concepto se oscurece con tortuosas
divagaciones y construcciones retricas donde hara falta algo ms de rigor y sistema. Es
altamente probable que el dirigismo presupuestal impuesto por la ley 617 de 2000 a las
entidades territoriales encuentre asidero en nuestro sistema constitucional. Pero ello no
excusa la consideracin de lmites infranqueables para el legislador en virtud del principio
de autonoma de las entidades territoriales. Lo ms preocupante es que el fallo de
exequibilidad de la ley se hubiera fincado en el detrimento del principio constitucional de
autonoma.

b. La tensin entre los principios de unidad y autonoma. La sentencia C- 579 de junio 5 de

2001 revisa la constitucionalidad de los artculos 3 a 11 de la ley 617 de 2000, que
establecieron lmites al monto de los recursos que las entidades territoriales pueden destinar

23
Sentencia C-517 de 1992.

13
a gastos de funcionamiento. En sentir de los demandantes las medidas adoptadas por el
Congreso para intervenir el manejo financiero y presupuestal de las entidades territoriales
lesionan su autonoma. En efecto, las decisiones de orden presupuestal por parte de las
entidades territoriales son aspecto esencial de la gestin de sus intereses (artculo 287),
estn expresamente amparadas con el carcter de derechos constitucionales (artculo 287,
numerales 2 y 3), y son objeto de garantas institucionales tan importantes como la del
artculo 362. Es de sealar que las restricciones objeto de demanda afectan tanto a los
recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales (exgenos), como a
sus recursos propios (endgenos).

El pensamiento que orienta el estudio de este caso qued muy bien resumido en el siguiente
prrafo: Las relaciones entre la unidad y la autonoma, en general, estn constituidas por
una serie de limitaciones recprocas, en el sentido de que la autonoma habr de ejercerse
dentro de los lineamientos trazados por la ley (art. 287 C.P.), la cual, a su vez, habr de
respetar un mnimo intangible de autonoma, para no vaciar de contenido los mandatos del
constituyente. Se ha admitido, en general, que ese ncleo esencial est constituido por los
cuatro elementos bsicos que constan en el citado artculo 287 constitucional. Sin embargo,
en materia presupuestal, la Corte parte de la base de que el alcance de dicho ncleo esencial
es ms reducido, no en el sentido de contar con menos elementos constitutivos que el de la
autonoma territorial en general, sino en cuanto admite un mayor grado de intervencin por
parte del legislador nacional, el cual cuenta con amplias facultades para regular el devenir
econmico de la Repblica; eso s, tales intervenciones deben ser razonables y
proporcionadas, lo cual habr de evaluarse en cada caso concreto de conformidad con las
reglas jurisprudenciales abajo sealadas.

Al abordar el problema de armonizacin entre los principios de unidad nacional y

autonoma territorial, la Corte hace memoria de las numerosas e incuestionables razones
que la jurisprudencia constitucional ha acumulado para demostrar que la autonoma de las
entidades territoriales est limitada por el inters general, que no equivale a autarqua ni
soberana, que est sometida por regla general a un ordenamiento superior (constitucional y
legal) y que, en fin, el principio de unidad tiene primaca sobre el principio de autonoma. Y
se plantea correctamente la cuestin de fondo: La pregunta a resolver, por ende, es si en
cada caso concreto se ha respetado el contenido mnimo esencial reservado al reducto de
autonoma territorial que la Constitucin Poltica protege. La parte dbil de todo el anlisis
radica sin embargo, como ms adelante se ver, en que la Corte no identifica o puntualiza,
con asidero en reglas constitucionales especficas, el contenido mnimo esencial de la
autonoma. Este ejercicio, realizado por la doctrina y la jurisprudencia en latitudes donde la
descentralizacin es no solo un cmulo de reglas y principios sino un autntico valor
constitucional, es indispensable para tener certeza objetiva sobre el reducto inviolable del
principio, y para impedir que cada caso constitucional se resuelva a partir de criterios
subjetivos y voltiles.

Importantes razones coloca la sentencia en los platillos de la balanza para buscar un

equilibrio entre la unidad y la autonoma en el Estado colombiano, y se adentra en la
identificacin de limitaciones recprocas entre los principios: la autonoma est limitada por

14
el principio de unidad y esta, a su vez, por el ncleo esencial de la autonoma territorial. La
congruencia de este razonamiento se debilita, sin embargo, cuando ms adelante la
sentencia adopta el criterio de desigualdad o desequilibrio entre los dos principios
estudiados (para efecto de lo cual cita la sentencia C-540/01). Es notorio, adems, que la
Corte hila con mayor fluidez los argumentos que le permiten apuntalar el principio de
unidad que los necesarios para definir el ncleo esencial de la autonoma. En tanto que
felizmente encuentra los conceptos precisos y la exacta referencia a reglas constitucionales
en abono del principio unitario, el ncleo esencial de la autonoma, como la entera
conceptualizacin del principio constitucional de autonoma, no logra superar la expresin
puramente literaria. No habr de extraar, por tanto, que el mtodo de buscar un
equilibrio que defina la tensin existente entre unidad y autonoma se disuelva en puro
centralismo.

En efecto, la autonoma y su ncleo esencial quedan sepultados en un aluvin de citas de

claro sabor centralista: La autonoma territorial tiene lmites en lo que toca con los
intereses nacionales (sentencia C-506/95), la parte se ordena al todo, as como lo
especfico est comprendido dentro de lo genrico (sentencia C-497A/94), es un desorden
el pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales
(sentencia C-216/94). Esto est muy bien, pero igualmente habra convenido precisar los
lmites constitucionales que la instancia nacional no puede rebasar sin vulnerar la
autonoma territorial, explicar de qu manera el todo y lo genrico tambin quedan
constitucionalmente sujetos a respetar la parte y lo especfico, y aclarar en qu casos
tambin es desorden que lo esencialmente seccional o local sea interferido o usurpado
por las instancias nacionales.

Un perfecto discurso centralista decimonnico, que habra aplaudido Napolen y reduce al

principio unitario a simple y pura centralizacin, lo encontramos en esta apretada frase: La
autonoma, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio de
unidad, en virtud del cual debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que
ver con el inters general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la
centralizacin poltica, que exige unidad en todos los ramos de la legislacin y en las
decisiones de poltica que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as como una
administracin de justicia comn. Este pensamiento no parece conciliarse con el Estado
unitario descentralizado, democrtico, pluralista y con autonoma de municipios y
departamentos que consagr la Carta de 1991.

La Corte reitera su tesis, ya antigua, segn la cual el legislador nacional goza de mayor
potestad en materia econmica que las entidades territoriales, cuestin que nadie tendra
arrestos para rebatir por obvias consideraciones de orden poltico y constitucional. Y
recuerda la interesante distincin que la jurisprudencia ha hecho entre las fuentes exgenas
y endgenas de financiacin, a efecto de atribuir al legislador mayores facultades de
intervencin y modulacin sobre los recursos nacionales transferidos o cedidos a las
entidades nacionales, respecto de los recursos propios de las entidades, que estas tienen el
derecho de manejar con mayor autonoma. La distincin, sin embargo, no ha tenido efectos
prcticos para determinar el alcance del ncleo esencial de la autonoma territorial en

15
materia presupuestal. Porque, bien se trate de unos u otros recursos, la jurisprudencia ha
concluido que el legislador est habilitado para modular la autonoma presupuestal de las
entidades territoriales si se trata de proteger el patrimonio de la nacin, la estabilidad
econmica interna y externa, preservar la estabilidad macro-econmica a nivel nacional,
proteger los recursos nacionales seriamente amenazados. Son los criterios que acoge esta
providencia, haciendo especial referencia a la sentencia C-219/97.

La cita de la sentencia C-897/99, donde se fija un mtodo para ponderar la

constitucionalidad de una ley como la que se estudia, le permite a la Corte hacer la
siguiente consideracin: ... es necesario averiguar, en primer trmino, si tales recursos
provienen de fuentes exgenas o endgenas de financiacin. En el primer trmino, sera
imprescindible indagar si el Legislador ha adoptado una decisin razonable y
proporcionada, dentro de los lmites que le impone la Carta. En el segundo caso, es
fundamental averiguar si la decisin legislativa es til, necesaria y estrictamente
proporcionada para proteger recursos nacionales seriamente amenazados, o para defender la
estabilidad macroeconmica de la nacin. Slo si se enmarca en alguna de estas dos
excepciones la ley en cuestin ser constitucionalmente legtima.

Lo expuesto quiere decir que, si se trata de recursos exgenos, la Corte deber indagar si la
decisin legal es razonable y proporcionada; y que, si se trata de recursos endgenos, la
Corte har idntica indagacin, porque averiguar si la decisin legislativa es til, necesaria
y estrictamente proporcionada equivale precisamente a emitir un juicio sobre la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida. En conclusin, la diversa naturaleza u
origen de las fuentes de financiacin de las entidades territoriales carece de relevancia para
determinar el ncleo esencial del principio de autonoma, es una sutileza terica que no ha
demostrado ser til para ningn propsito.

El fallo de exequibilidad contenido en esta sentencia se sustenta ms en razones polticas

que propiamente jurdico constitucionales, pues se argumenta que la crisis econmica de
las entidades territoriales ha hecho que la autonoma que constitucionalmente les asiste sea
ms un atributo formal que real. Sorprende la afirmacin, pues no se esperara que la
Corte, guardiana de la integridad de la Carta Poltica, bajo ninguna circunstancia redujera el
principio constitucional fundamental de autonoma a un mero atributo formal de las
entidades territoriales.

Otro apartado de la decisin suscita igualmente polmica. Dice la Corte: ... la autorizacin
en comento opera bajo condiciones de normalidad, mientras que en este caso, existe una
crisis macroeconmica que justifica la aplicacin de una hiptesis constitucional
excepcional, a saber, la injerencia proporcionada sobre rentas de fuente endgena con miras
a conjurar una crisis macroeconmica. Sin duda sera un razonamiento plausible si la
norma en estudio fuera un decreto de emergencia econmica. La argumentacin se torna
dudosa cuando, como en el presente caso, se juzga la constitucionalidad de una ley del
Congreso que se expidi en condiciones de plena normalidad constitucional. El legislador
ordinario no puede desencadenar, por su propio arbitrio, la aplicacin de hiptesis

16
constitucionales excepcionales y, de esta manera, crear situaciones de excepcin al orden
constitucional.

c. Los juicios de razonabilidad y proporcionalidad suscitan contradiccin y perpetan la

incertidumbre. La sentencia N C-837 del 9 de agosto de 2001 se ocupa tambin de
demandas en contra de diversos artculos de la ley 617 de 2000, as como de una demanda
contra la totalidad del texto legal. En cuanto atae al principio de autonoma de las
entidades territoriales, esta sentencia reitera los criterios plasmados en la sentencia N C-
579/01 y proclama como criterio orientador del anlisis y la decisin, el estudio de
razonabilidad y proporcionalidad de la ley.

Pero emerge una consideracin inesperada para quien hubiera seguido el hilo
jurisprudencial de la Corte sobre la materia. En efecto, al analizar el artculo 52, que
enumera los recursos que el Distrito Capital no podr destinar a la financiacin de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales, la Corte se detiene en los literales h y j. El
literal h) prohbe al Distrito financiar gastos de funcionamiento con recursos de: Los
activos, inversiones y rentas titularizados, as como el producto de las procesos de
titularizacin. El literal j) prohbe lo mismo respecto del producto de la venta de activos
fijos. El argumento que sirve a la Corte para decretar la inexequibilidad de los dos literales
dice: Canon este que reviste un especial carcter gravoso para los intereses de Bogot,
D.C., por cuanto se trata de rentas y activos que son exclusivamente de su propiedad. Igual
cosa ocurre con lo dispuesto en el literal j) del mismo artculo, que incluye en la susodicha
enumeracin los recursos provenientes de la venta de activos fijos. Dado entonces el
carcter desproporcionado de estas medidas, por cuanto desatienden injustificadamente la
proteccin que el artculo 362 superior le prodiga a la propiedad territorial, y ante el
potencial vaciamiento de la autonoma de las entidades territoriales, la Sala declara
inexequibles estos dos literales.

Este discurso demuestra con creces la inseguridad de los conceptos que maneja la Corte
sobre el tema de autonoma, y la incongruencia de sus criterios, porque la norma que en
fallo anterior encontr constitucional a pesar de invadir el patrimonio de municipios y
departamentos, ahora la encuentra inconstitucional porque afecta unos bienes de Bogot.
En este ltimo caso advierte la Corte que la ley no debe regir porque afecta rentas y activos
del Distrito Capital que son exclusivamente de su propiedad. No lo eran, tambin, las
rentas propias de municipios y departamentos? Y qu pas con la distincin famosa entre
recursos endgenos y exgenos? Y en qu consiste, en fin, el ncleo esencial del principio
de autonoma? Cul es el rango constitucional del Distrito Capital, que le confiere mayor
goce en el principio de autonoma respecto de las dems entidades territoriales? En qu
consiste el carcter desproporcionado de la medida que tanto impresion a la Corte en
esta ltima sentencia? Cules son las razones que objetivamente llevan a la Corte en este
fallo, y solo en este, a recordar la proteccin que el artculo 362 superior efectivamente
extiende sobre el principio de autonoma?

La aclaracin y salvamento del doctor Araujo Rentera en relacin con la sentencia C-837
de 2001 (escrito en el cual reitera sus glosas a las sentencias C-540 y C-579 de 2000) traza

17
criterios de importancia para reencontrar el sendero del principio constitucional de
autonoma de las entidades territoriales cuando seala: la intervencin del legislador, si
bien est autorizada por el Estatuto Supremo, no es absoluta, ya que no puede la ley afectar
el ncleo esencial de la misma autonoma o, en trminos de la Corte, el reducto mnimo
intocable de ella (sentencia N C-478 de 1992), que lo constituyen las potestades antes
descritas (art. 287 C.P.). En consecuencia, si bien el legislador est autorizado para regular
algunos aspectos relacionados con los entes territoriales, no puede llegar al punto de
desnaturalizar su autonoma o, lo que es peor, abolirla. Las necesidades de inters general,
contrario a lo que se adujo en la Sala, tambin estn sujetas al respeto de esa garanta
constitucional.

Ms adelante introduce el salvamento una importante consideracin de filosofa poltica,

donde observa que el principio de autonoma no solo es un componente inescindible del
inters general, sino autntica expresin del pluralismo y, por tanto, del principio
democrtico: La autonoma territorial no es, entonces, solo un problema de pluralismo
ideolgico (religioso o poltico) sino de pluralismo institucional que implica la existencia
de varios centros de poder territorial entre los cuales se distribuye el poder poltico. 24
Norberto Bobbio considera que el pluralismo encierra el concepto de que una sociedad est
mejor gobernada en la medida en que est ms distribuido el poder poltico y en que existan
ms centros de poder que controlen a los rganos del poder central; en cuanto sea mayor la
distribucin, tanto territorial como funcional, entre soberano y sbditos del poder.

La jurisprudencia constitucional sobre el principio de autonoma suscita ms preguntas que

respuestas. El debate no es apacible y est an abierto a importantes desarrollos futuros. La
democracia y el Estado de Derecho requieren que los jueces constitucionales objetivicen la
razn de sus decisiones, para lo cual ser necesario que superen la apelacin suprema e
inescrutable (y por tanto impredecible) a consideraciones de razonabilidad y
proporcionalidad. En la jurisprudencia constitucional colombiana el principio de unidad es
duro y el de autonoma de las entidades territoriales es blando. Ello es as porque la
jurisprudencia no ha podido identificar la parte medular o dura del principio de autonoma,
y parecera entonces que no existe un contrapunto entre dos principios, sino una desigual
relacin entre un principio y una entelequia. De esta manera el escrutinio de
constitucionalidad de una ley frente al principio de autonoma tiende percibirse como una
tensin con el principio unitario (que no siempre se presenta necesariamente) y a resolverse
inexorablemente a favor de este ltimo y en detrimento del primero, como si el principio de
autonoma fuera por definicin contrario o adverso a la unidad nacional y al inters general.

El cabal entendimiento del principio de autonoma como principio constitucional

fundamental parte del reconocimiento de que las entidades territoriales ejercen potestades
constitucionales y han sido constituidas para el cumplimiento de los fines de la comunidad
poltica. Sus autoridades ostentan la doble condicin de poderes polticos y administrativos
y, por tanto, gozan de capacidad para adoptar decisiones polticas que expresan, an
24
Esta consideracin coincide con la de Francisco Fernndez Segado, quien considera que una de las
expresiones del principio del pluralismo en el sistema constitucional espaol es, precisamente, el pluralismo
autonmico (El sistema constitucional espaol, Madrid, editorial Dykinson, 1992, p. 135).

18
fragmentariamente, la voluntad del Estado en sentido unitario y contribuyen legtimamente,
tanto o ms que la propia ley, a construir bajo condiciones de democracia y pluralismo, el
inters general.

19