DEBILIDAD INSTITUCIONAL DE LA DESCENTRALIZACIN Y

REFORMA DEL MUNICIPIO COLOMBIANO 1

Por: AUGUSTO HERNNDEZ BECERRA

Introduccin

El proceso de la descentralizacin territorial en Colombia completa ya veinte aos y exhibe

logros importantes de contenido social, poltico y econmico. En el contexto de Amrica
Latina los expertos le asignan posicin destacada. 2 En general se atribuye a Colombia un
honroso tercer lugar en la escala de la descentralizacin, despus de Argentina y Brasil,
pases que se encuentran organizados como Estados federales. 3 Mientras en 1995 el
promedio de gasto pblico asignado a los gobiernos subnacionales en la regin ascenda a
un 15%, en el caso de Colombia era ya del 39%, y en la actualidad bordea el 50%.

Concebida la descentralizacin como un proceso de reforma gradual de las instituciones

pblicas ya desde comienzos de la dcada de los ochentas, los mayores esfuerzos se
centraron en el municipio, mediante una bien coordinada estrategia de transferencia de
recursos y asignacin de nuevas competencias. La reforma municipal lleg a un punto
culminante con la eleccin popular de los alcaldes adoptada mediante el acto legislativo N
1 de 1986. Desde entonces el municipio colombiano disfruta de una autonoma poltica tal
que le hace prcticamente independiente y soberano frente a los departamentos.

La perspectiva de la descentralizacin no avanz en esta dcada ms all del mbito

municipal. Lograda la reforma municipal, quiz se lleg a pensar que el resto del Estado
podra continuar igual. La verdad es que nadie pareca tener en claro cmo complementar la
reforma municipal, aun cuando era evidente que el nivel intermedio del territorio deba
1
II Jornadas de Derecho Administrativo en homenaje a don Enrique Ordua Rebollo, Derecho
Administrativo y municipio, Universidad Catlica del Tchira, San Cristbal, Venezuela, 2005.
2
En opinin de Thorsten Sagawe, asesor de la Agencia de Cooperacin Alemana GTZ, entre los pases
unitarios y en general en Amrica Latina, Colombia es el protagonista, es el vanguardista de la
descentralizacin. Una visin de la descentralizacin en Amrica Latina, en Evaluacin de la
descentralizacin municipal en Colombia: balance de una dcada. Departamento Nacional de Planeacin,
Bogot, Tomo IV, 2002, p.124.
3
Alesina, Alberto, et. al. Institutional Reforms in Colombia. November, 2000.

1
ajustarse, as como el nivel nacional. Vino entonces la reforma constitucional de 1991, en
cuyos debates el asunto territorial tuvo destacada importancia.

La Constitucin, sin embargo, fracas rotundamente en el propsito de completar la gran

reforma descentralista. Incapaces los constituyentes para modificar la forma del Estado,
debido al catico enfrentamiento de mltiples propuestas que se neutralizaron entre s,
debieron resignarse a la conservacin del statu quo. 4 El Estado colombiano sigue siendo
unitario, como desde 1886, y la divisin poltico administrativa del territorio est basada,
como desde el siglo XIX, en departamentos y municipios. Y la tradicin centralista
demuestra de tiempo en tiempo que conserva ntegro su vigor.

En relacin con el proceso colombiano de descentralizacin suele decirse que est

incompleto y an no se ha consolidado. 5 Se atribuyen las dificultades de la
descentralizacin a mltiples causas, internas y externas: violencia armada, crisis fiscal,
disolucin del sistema de partidos polticos, corrupcin, recesin econmica, etc. Diversos
estudios, generalmente orientados por anlisis de contenido econmico, suelen atribuir
tambin los tropiezos del proceso de descentralizacin a debilidad institucional. 6

En opinin del premio Nobel Douglas North, la teora econmica neoclsica, al estipular
que el crecimiento econmico es resultado de la simple organizacin de los factores de
produccin, deja por fuera el ingrediente ms crtico y esencial: la estructura institucional
y organizativa del Estado sistema poltico y de la economa. Es el factor crtico porque
el marco institucional es la estructura de incentivos de la economa, del Estado y de la
sociedad. Agrega North que las instituciones afectan el rendimiento econmico y poltico
porque determinan directamente, junto con la tecnologa utilizada, los dos elementos que
constituyen el costo total: los costos de transformacin -que son los costos de produccin-,
y los costos de transaccin, que representan los costos de la organizacin humana. Y
concluye: si analizamos las economas pobres encontramos que los costos de transaccin
son extremadamente elevados. 7

Es necesario por tanto profundizar en el anlisis del argumento de debilidad institucional,

recurrente en las conclusiones y recomendaciones de consultores y acadmicos, y
especialmente replicar a quienes consideran que es excesivo el nmero de los
departamentos en que est dividido el territorio (32), y que de sus 1.098 municipios sobran

4
Augusto Hernndez Becerra. El ordenamiento territorial colombiano o la tela de Penlope, en Derecho
Pblico, Filosofa y Sociologa Jurdicas: perspectivas para el prximo milenio. Santaf de Bogot,
Universidad Externado de Colombia y Consejo Superior de la Judicatura, 1996.
5
Martn Bs, Rafael Hernndez y Carlos Oliva. Descentralizacin en Colombia: nuevos desafos, Banco
Interamericano de Desarrollo - BID, Serie de Estudios Econmicos y sectoriales, 1998, p. 89.
6
Ibid., p. 96.
7
Douglas North. Conferencia en el Banco Central de Venezuela. Bogot, Revista Estrategia, N 238, junio 30
de 1996, p. 12.

2
alrededor de cuatrocientos. En este aspecto el problema de la descentralizacin colombiana
no es de cantidad o proliferacin institucional, sino de calidad institucional.

Fukuyama define la capacidad institucional como el poder del Estado para elaborar y
ejecutar polticas y promulgar las leyes, lo cual equivale a administracin eficaz con la
mnima burocracia; control del soborno, la corrupcin y el cohecho; mantenimiento de un
alto nivel de transparencia y rendicin de cuentas en las instituciones pblicas; y, lo ms
importante, el cumplimiento de las leyes. 8

Nos referiremos en especial a aspectos organizacionales de la descentralizacin que inciden

negativamente en la capacidad institucional del Municipio colombiano y generan altos
costos de transaccin, todos los cuales reclaman urgentes reformas. En nuestra opinin
merecen especial atencin: algunos factores constitucionales que inciden en la debilidad
institucional de la descentralizacin, el dficit de municipios y ausencia de una genuina
poltica municipal, la uniformidad jurdica del municipio, la cuestin de la autonoma y el
anacronismo de la institucionalidad municipal.

1. Algunos factores constitucionales de la debilidad institucional

La Constitucin de 1991 resolvi que la descentralizacin deba seguir entendindose como

un proceso, al cual sin embargo no le fij metas precisas ni procedimientos que
garantizaran continuos avances. Al regular el ordenamiento territorial, la Carta Poltica se
limit a incorporar los logros obtenidos por la descentralizacin durante la dcada anterior
(bsicamente participacin de las entidades territoriales en las rentas nacionales y
autonoma poltica municipal merced a la eleccin popular de los alcaldes), 9 consagr a
medias unos principios y unos derechos, introdujo la posibilidad de agregar provincias y
regiones al ordenamiento existente, y todo lo que no alcanz a decidir o definir lo remiti a
una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial que solo parcialmente ha podido ser
expedida, debido a que algunos de sus aspectos implican graves decisiones respecto de las
cuales no existe claridad ni consenso en la sociedad. 10

En tanto que algunos confan en la pronta expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento

Territorial como solucin al malestar de la descentralizacin, otros consideran
indispensable suprimir departamentos y municipios para, mediante fusiones, obtener
reduccin del gasto pblico y las necesarias economas de escala.

8
Francis Fukuyama. La construccin del Estado. Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI. Barcelona,
Ediciones B, S.A, 2004, p. 25
9
Departamento Nacional de Planeacin. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance
de una dcada. Tomo I. Bogot, 2002, p. 33.
10
Augusto Hernndez Becerra. La ley orgnica de Ordenamiento Territorial no conduce a ninguna parte, en
Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Bogot, Universidad Externado de Colombia,
septiembre de 2001.

3
Respecto de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, baste con sealar que si el
Congreso de la Repblica llegara a desarrollar todas sus normas, ello significara ante todo
que Colombia pasara de contar con tres niveles generales de administracin (municipio,
departamento y Nacin) a cinco niveles: municipio, PROVINCIA, departamento, REGIN
y Nacin. Todos con autoridades propias de eleccin popular, sus respectivas burocracias y
la necesidad de ingresos tributarios para atender a gastos de funcionamiento. Nadie ha
podido explicar, sin embargo, de qu manera la simple creacin de este aparato
administrativo podra generar buen gobierno y contribuir as a la felicidad general. Y es de
temer que, entonces s, habra una proliferacin de administraciones territoriales, y por
consiguiente mayores riesgos de descoordinacin, duplicacin de funciones, colisin de
competencias y deseconomas de escala.

En cuanto hace a las instituciones existentes, es necesario sealar que la Constitucin de

1991 no reform el municipio. El municipio ya haba sido reformado en la dcada anterior.
Tampoco reform el nivel territorial intermedio, pues ni cre regiones ni provincias
(prefiri sujetar su aparicin a una reserva de ley orgnica), y tampoco reestructur el
departamento, al cual prcticamente dej sin funciones ni recursos. En cambio abrum a los
municipios de responsabilidades homogneamente asignadas, sin hacer mayor diferencia
entre ellos por razn de tamao, capacidad administrativa ni posibilidades financieras.

Con todo, la Constitucin de 1991 convirti la descentralizacin territorial en el eje de la

reforma general de la administracin pblica 11 y en instrumento principal para la ejecucin
de la poltica social del Estado. Y en todo ello el municipio es la figura estelar. Por una
parte el artculo 366, donde se formula con mayor nitidez el compromiso de la Constitucin
con los postulados del Estado Social de Derecho, establece que ser objetivo fundamental
de la actividad estatal (y por tanto ninguna otra es ms importante) la solucin de las
necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. 12
Por otra parte, de acuerdo con el artculo 311 de la Carta, el municipio es entidad
fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado y le corresponde en primer
lugar prestar los servicios pblicos que determine la ley. 13 La Constitucin y la ley han
11
No otra cosa se desprende del artculo 1 de la Constitucin, que dice: Colombia es un Estado social de
derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades
territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
12
Artculo 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades
sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de
salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico
social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.
13
Artculo 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.

4
determinado que tales servicios son los necesarios para resolver, precisamente, las
necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. El
municipio es la vanguardia de la accin estatal para la ejecucin de una poltica social que
se ha sealado como prioridad el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin pobre
del pas.

En este panorama institucional el Gobierno nacional maniobra vigorosamente para

mantener el equilibrio macroeconmico y para arbitrar la redistribucin de la riqueza
pblica, ejerciendo con importantes recursos presupuestales la subsidiariedad respecto de
las entidades territoriales. Esta ltima es una funcin que realiza con mayor
discrecionalidad de la que sera adecuada en un Estado descentralizado moderno, que se
asienta en el principio de autonoma de sus entidades territoriales.

2. Dficit de municipio y ausencia de poltica municipal

El territorio colombiano se encuentra en una fase primaria de ocupacin y poblamiento y,

por tanto, de formacin municipal, en el sentido de que vastas extensiones de su geografa,
relativamente deshabitadas y escasamente desarrolladas, previsiblemente sern ocupadas en
el futuro y se convertirn en asiento de nuevos municipios. De otra parte el pas acusa un
serio retraso histrico en la generacin de municipalidades, si se tiene en cuenta que para
una poblacin total de 45 millones de habitantes tan solo cuenta con 1.098 municipios, lo
cual arroja una media de 40.983 habitantes por municipio.

Para un pas como Colombia municipalizar equivale a civilizar. Crear un municipio

significa la posibilidad real de redistribuir la riqueza nacional, proveer servicios de salud y
educacin a la comunidad, fomentar el empleo, crear polos de desarrollo local, arraigar la
poblacin en sus lugares de asentamiento original, promover la legalidad y el respeto a las
instituciones.

Aparte de la bien ponderada trama de ciudades mayores e intermedias con que cuenta el
pas, hay otra Colombia que reclama urgente atencin. De los 1098 municipios hoy
existentes, 978 tienen una poblacin inferior a 50.000 habitantes. Representan el 92% de
los municipios del pas, poseen el 41% de la poblacin total de Colombia (17,5 millones de
habitantes), de los cuales 9,5 millones son pobres, y en promedio apenas el 20% de ellos
cuenta con servicios pblicos domiciliarios. Estn en la frontera de la civilidad y son el
escenario del conflicto. El Estado an no reconoce sus caractersticas, potencialidades y
condiciones socioeconmicas propias, y por ello los municipios continan sujetos a normas
jurdicas y polticas pblicas uniformes que frenan el proceso de la descentralizacin y, por
tanto, de la autonoma y la democracia.

5
El Estado colombiano gobierna una sociedad desgarrada por el conflicto secular y
administra un territorio demasiado extenso e incomunicado. Esta circunstancia ha inspirado
el concepto de los municipios de la Otra Colombia, que alude a aquellos municipios
pequeos y atrasados cuya situacin se ha agravado con la presencia de cultivos ilcitos,
violencia poltica y escasa gobernabilidad. Con todo, existe una Colombia an ms
marginal, la Colombia sin municipio, sumida en grados ms agudos de conflictividad y
pobreza. Una poltica de Estado para preservar la unidad nacional sometida a tan dura
prueba debera empearse en convertir las asociaciones naturales de colombianos, dispersas
en miles de lugares remotos, en comunidades polticas partcipes de la nacionalidad comn.
La reticencia estatal frente al municipio, que es una de las caras del centralismo, y la
ausencia de polticas pblicas en relacin con el dficit municipal en la sociedad
colombiana, ha hecho ms difcil el proceso de ocupacin del territorio y de construccin
de nacin.

3. Uniformidad jurdica del municipio colombiano

La debilidad institucional de los municipios colombianos est directamente relacionada con

la excesiva simplificacin estndar de sus reglas organizacionales y competenciales. La
organizacin poltica de los municipios est prescrita por la Carta Poltica en forma
excesivamente detallada. De hecho reglamenta la organizacin poltica de los municipios
de manera tan minuciosa, que limita las posibilidades de desarrollar instituciones
municipales funcionales, diversas y pertinentes. A esta restriccin jurdica se agrega que
todos los municipios colombianos estn sujetos a una organizacin uniforme, sin que entre
en consideracin su capacidad administrativa, su grado de desarrollo, el tamao, la
densidad demogrfica o las actividades econmicas predominantes.

Hemos sealado en otro trabajo donde se trat de este problema, el potencial que ofrece el
artculo 320 de la Constitucin Poltica para adecuar el rgimen jurdico a la diversidad
de los municipios colombianos mediante su categorizacin.

El artculo 320 de la Constitucin dice as:

La ley podr establecer categoras de municipios, de acuerdo con su poblacin,

recursos fiscales, importancia econmica y situacin geogrfica, y sealar distinto
rgimen para su organizacin, gobierno y administracin.

Es evidente que, con base en los criterios all establecidos (poblacin, recursos fiscales,
importancia econmica y situacin geogrfica), podemos distinguir varias categoras o
tipos municipales. Pero las categoras son apenas medio para alcanzar el verdadero fin de la
norma, que no nada distinto de establecer regmenes diferenciados en cuanto a
organizacin, gobierno y administracin municipales. En otras palabras, tantos estatutos
municipales cuantas categoras de municipios se decida adoptar.

6
a. El criterio de poblacin. Cuando en un pas como Colombia se legisla en materia
municipal se lo hace pensando en los municipios mayores e intermedios. Es la salida
prctica, pues aun cuando significan el menor nmero alojan a la mayor parte de la
poblacin (y por tanto la porcin mayor de los electores, lo cual no es indiferente para
legisladores ni gobernantes). Puesto que los municipios intermedios y mayores integran la
porcin moderna de la economa, la preferencia legislativa por estos permite concentrar en
ellos las medidas ms eficientes de poltica econmica.

Sin embargo, en la estructura municipal del Estado no solo cuentan los grandes municipios
sino tambin, y de manera especial, los pequeos. Suman el mayor nmero, administran la
mayor parte del territorio, permiten al Estado llegar a sitios alejados y remotos y son, por
tanto, un factor esencial para garantizar su cohesin. 14 Como bien se sabe, no es extraa al
orden poltico de Estados modernos la existencia de municipios realmente pequeos, y en
nmero muy elevado, y por tanto no son sntoma de atraso institucional ni motivo para
desatar en contra de ellos una razzia para desaparecerlos. Por el contrario, la municipalidad
pequea materializa valores altamente estimados en aquellos pases donde los municipios
pequeos no solo son tolerados sino vistos como parte de la normalidad institucional. El
municipio pequeo expresa en su mejor sentido el derecho de asociacin poltica de los
ciudadanos, viabiliza el efectivo reconocimiento de derechos a las minoras, refuerza la
legitimacin democrtica del Estado, garantiza la necesaria cobertura territorial del Estado
para la provisin de bienes y servicios pblicos a la comunidad.

Cuando en Colombia nos referimos a los municipios pequeos, en ausencia de una

definicin legal del concepto, nos referimos a los municipios de menor poblacin que
pueden existir conforme a la ley. La poltica legislativa en este campo registra grandes
oscilaciones. Para erigir a un poblado en municipio la ley 149 de 1888 exiga un mnimo de
3.000 habitantes; la ley 49 de 1931 increment la base poblacional a 8.000 almas, y la ley
14 de 1969 la fij en un mnimo de 20.000 habitantes. A partir de la ley 136 de 1994, la
poblacin mnima descendi a 7.000 habitantes. Finalmente, la ley 617 de 2000 la ha
aumentado a 14.000 habitantes. Salvo el caso excepcional de la ley 136 de 1994, es
evidente que la legislacin ha procurado mantener alto el requisito de poblacin para
dificultar el aumento numrico de los municipios.

Puesto que en Colombia la ley prohbe crear municipios con poblacin inferior a 14.000
habitantes, es evidente que en nuestro pas no se desea la existencia de municipios
pequeos y que, si se atiende a los estndares internacionales, en rigor Colombia carece de
municipios pequeos. Obsrvese que en Colombia, de un total de 1.098 municipios, 975
tienen ms de 5.000 habitantes, y apenas 123 menos de 5.000 habitantes. Es importante
sealar, de otra parte, la notoria incongruencia de la ley 617 de 2000 con la realidad, puesto
14
Augusto Hernndez Becerra. Objetivos inditos de la categorizacin municipal, en Problemtica de los
municipios pequeos en Colombia Supresin o reforma?. Bogot, Universidad Externado de Colombia y
Konrad Adenauer Stiftung, 2003.

7
que de los 1098 municipios existentes en Colombia, 531 registran una poblacin inferior a
14.000 habitantes.

Grafica N 1

De los datos que se observan en la grfica N 1 se desprenden, entre otros aspectos, los
siguientes: 698 municipios tienen una poblacin inferior a 20.000 habitantes y de estos 380
tienen menos de 10.000 habitantes. Son los ms pequeos. Ms arriba, en la escala
poblacional, encontramos que 276 municipios ocupan la franja entre 20.001 a 50.000
habitantes, rango que podramos denominar de municipios medianos. Los municipios
mayores, por los cuales entendemos aquellos con poblacin entre 50.001 y 200.000
habitantes, suman una cantidad considerable: 97 municipios. Al ascender a un grado
superior, tenemos 22 municipios, que son propiamente ciudades intermedias, cuya
poblacin oscila entre 200.001 y un milln de habitantes. En el tope de la tabla
encontramos, finalmente las ciudades mayores, con ms de un milln de habitantes, que son
cinco: Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla y Cartagena.

La siguiente grfica resume estas apreciaciones:

8
Grfica N 2

b. El criterio de tamao geogrfico. Es conveniente y til introducir en el anlisis de la

morfologa municipal el factor superficie como criterio para categorizar los municipios,
porque con frecuencia los municipios pequeos por poblacin son enormes en rea.
Cumaribo, por ejemplo, es pequeo porque cuenta con tan solo 58.327 habitantes, pero al
tener jurisdiccin sobre 66.674 Km2, resulta ms extenso que Costa Rica (50.700 Km2) y
Suiza (41.293 Km2), y holgadamente duplica el territorio de Blgica (30.518 Km2). De
estos ejemplos claramente se desprende que la mayor parte del territorio nacional, confiado
a la administracin de municipios dbiles y pobres, adolece de presencia insuficiente del
Estado.

A medida que conocemos la singular circunstancia de municipios que son a la vez

pequeos (por poblacin) y gigantescos (por superficie), nos persuadimos de que
requieren de normas especiales de administracin en aspectos muy suyos, como pueden ser:
ambiente, turismo, manejo de recursos hdricos, minera, colonizacin, etc. Siendo a la vez
despoblados, inmensos y ricos en biodiversidad y recursos naturales, estos municipios
deberan ser objeto de especiales polticas pblicas sobre poblamiento, vas y desarrollo, a
cargo del nivel intermedio y del gobierno nacional.

La siguiente es una grfica extraa, que nos ofrece una perspectiva desacostumbrada de la
municipalidad en Colombia, pues organiza los municipios no por el tamao de sus
poblaciones sino por el tamao de sus geografas. La mayor parte de los municipios se
concentra en las categoras que hemos denominado micromunicipios (418) y municipios

9
menores (497), para un total de 915 municipios pequeos, cuya superficie va de 15 a 1.000
kilmetros cuadrados. A continuacin est un grupo de 107 municipios, medianos, que
tienen jurisdiccin sobre reas que oscilan entre 1001 y 2000 kilmetros cuadrados. Luego
aparecen los pesos pesados: 59 municipios mayores (de 2001 a 10.000 kilmetros
cuadrados) y los megamunicipios, 17, con reas entre 10.0001 y 65.674 kilmetros
cuadrados.

Grfica N 3

Al conjugar los datos de las grficas N 2 y N 3 es del caso preguntar: Dnde est la
mayor parte del problema municipal? En los municipios grandes o en los pequeos? En
realidad no podra uno inclinarse por una de las dos opciones con suficiente seguridad. Lo
cierto es que, distrada la atencin de los municipalistas en el factor poblacin, hemos
descuidado, con detrimento de la fortaleza institucional y de las perspectivas de desarrollo
del pas, el factor de extensin geogrfica.

4. La cuestin de la autonoma

No siempre la mayor autonoma posible conduce a la fortaleza institucional de los

municipios. La utopa del municipio libre es una antigua aspiracin que, si bien expresa

10
legtima reaccin contra la tradicin centralista y autoritaria del presidencialismo
latinoamericano, no interpreta adecuadamente los requerimientos de la descentralizacin
moderna, cuya ltima finalidad es garantizar bienestar y seguridad para todos los habitantes
de un pas, misin ante la cual tienen ineludibles responsabilidades pblicas todos los
niveles de la organizacin estatal.

Los municipios de un pas no pueden ser todos igualmente autnomos, por la sencilla razn
de que no todos se encuentran en capacidad de ofrecer a sus habitantes la plenitud de los
servicios que requieren. En otros trminos, todos los ciudadanos tienen los mismos
derechos frente al Estado, pero no todas las administraciones tienen igual capacidad para
atenderlos y darles satisfaccin.

As pues, las diferencias reales de capacidad fiscal y administrativa aconsejan una

asignacin de responsabilidades ajustada a lo que cada municipio puede hacer bien y, por
consiguiente, una graduacin de las autonomas municipales. De hecho, unos municipios
pueden y deben ser ms autnomos que otros. Mediante la aplicacin de reglas de la accin
administrativa, propias de la descentralizacin entendida como algo dinmico, el Estado, en
el nivel ms idneo de su organizacin, deber proveer a la comunidad los bienes y
servicios pblicos que no puedan ser suministrados por las administraciones locales. En la
Constitucin encontramos completa relacin de principios de esta naturaleza, como son los
de coordinacin, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, cooperacin,
solidaridad.

El municipio colombiano se ha fortalecido pero ha generado desequilibrios y

disfuncionalidades en la organizacin general de la administracin. El fenmeno es
manifiesto cuando se analiza la evolucin del principio de autonoma (artculos 1 y 287 de
la Constitucin). El movimiento municipal ha puesto gran empeo en maximizar la
autonoma local en todos los mbitos de lo pblico, y ha entendido que para servir a este
designio el municipio debe incrementar indefinidamente los recursos que recibe por
transferencia, y que su autonoma estar mejor asegurada en la medida en que acumule
competencias de creciente importancia.

Como resultado de este desenfoque, en Colombia el municipio ha pasado a ser, ante el

departamento, no solo autnomo sino soberano e independiente. La institucionalidad
asociada con el nivel intermedio de gobierno (gobernadores, diputados, representantes y
senadores) suma ya muchos aos en una condicin de marginalidad y obsolescencia que
suscita dudas serias sobre la necesidad del departamento e incluso de la regin que vendra
a sustituirlo eventualmente.

Debido a la declinacin institucional de los departamentos, el Estado pasa por una etapa de
federalismo municipal de facto, en la cual slo el Gobierno Nacional tiene capacidad para
coordinar los municipios, convertido en administracin itinerante que se conecta con las
administraciones locales en peridicos encuentros locales y regionales. De esta manera la

11
administracin nacional se ha convertido, no sabramos asegurar si a su pesar, en el directo
y legtimo interlocutor de los alcaldes.

Esta experiencia ensea que al desbordarse la idea de autonoma local se rompe el

equilibrio que debe existir entre los diferentes niveles de gobierno en la racional
distribucin de los cometidos estatales, y se infiere dao al propio municipio,
particularmente a los ms pequeos, que al tener que cargar con una autonoma
sobredimensionada, no pueden funcionar bien, pues se les exige ms de lo que
naturalmente pueden dar.

En efecto, la autonoma reducida a simple lgica de crecimiento de los recursos y las

competencias rie con la realidad y la conveniencia poltica, y antes que servir a los
propsitos de la descentralizacin resulta perniciosa para los propsitos de un buen
gobierno local. Conviene por tanto recordar que el principio de autonoma, cuando se
predica del municipio, nicamente tiene indiscutible y plena validez cuando se refiere al
manejo de los asuntos estrictamente locales. En el caso colombiano el problema radica en
que nuestro ordenamiento jurdico no ha logrado precisar cules son los asuntos
estrictamente locales y, por tanto, no resulta fcil delimitar las responsabilidades de las
diferentes autoridades frente a la comunidad, como tampoco el reducto privativo e
inviolable de la autonoma municipal.

La crisis del concepto tradicional de autonoma local remite a la necesidad de establecer

regmenes municipales diferenciados, agrupando los municipios en categoras o tipologas,
porque los municipios no pueden ser todos igualmente autnomos, y en consecuencia los
municipios ms pequeos tendran que transformarse en administraciones altamente
especializadas en lo especficamente local. El debate que proponemos a la tradicional
concepcin de la autonoma local pone en evidencia, adems, la urgencia de grandes
soluciones en relacin con los niveles intermedios de gobierno, de tal manera que los
municipios ms pequeos deberan estar obligados a integrarse para ciertos propsitos con
otros municipios afines, simplificando sus administraciones, en tanto que el nivel
intermedio debera fortalecerse en el ejercicio de la subsidiariedad y la coordinacin. 15

5. Anacronismo de la institucionalidad municipal

Muy considerable era el poder de los ayuntamientos al comenzar el siglo XIX, que durante
siglos articul a la clase dirigente local. Y fue entonces cuando engrandeci su prestigio, al
galvanizar la voluntad de los vecinos alrededor del ideal de libertad poltica y soberana,
organizar la lucha por la independencia, y procurar asidero en cada lugar a la creciente
identidad poltica de la comunidad. No en vano los cabildos propiciaron las primeras

15
V. sobre mancomunidades y multinivelismo en la administracin, Amador Mara Carolina y otros.
Descentralizacin y gobiernos intermedios locales. Tres experiencias internacionales. Bogot, AECI, ARD
USAID y GTZ, 2004.

12
declaraciones de independencia y la redaccin de las primeras constituciones. De esta
manera, a partir de los cabildos, se estructuraron gradualmente las futuras nacionalidades.

Las leyes municipales del periodo de la independencia y los primeros tiempos de la

repblica conservaron en buena medida las caractersticas del municipio colonial,
particularmente el concepto de gobierno colegiado, encarnado en el ayuntamiento o
cabildo. El gobierno de ayuntamiento resista al cambio y logr conservar la esencia de su
estructura y organizacin durante todo el periodo de las primeras constituciones de
provincias, durante la guerra de independencia, e incluso bajo la Constitucin
grancolombiana de 1821. 16

Al escindirse de la Gran Colombia, el territorio de la actual repblica de Colombia se dio

en 1832 su propia Carta Poltica, la Constitucin del Estado de la Nueva Granada. Bajo la
vigencia de esta Carta Poltica la organizacin del municipio colombiano adquiri la forma
que an hoy conserva, en virtud de la ley del 19 de mayo de 1834. Esta ley convirti al
alcalde, que hasta entonces era un funcionario judicial dependiente de los ayuntamientos,
en el principal administrador local, separado orgnicamente del concejo. Los alcaldes
fueron inicialmente nombrados por los jefes polticos de los cantones para asumir la
jefatura de la administracin de las parroquias. A partir de entonces, a lo largo del siglo
XIX y buena parte del XX, los alcaldes fueron libremente nombrados y removidos por
autoridades polticas superiores, sistema este que permiti sujetar la administracin de los
municipios a una frrea centralizacin.

Desde la ley de 1834 la direccin administrativa del municipio qued convertida en un

sistema de cogobierno, sutil y complejo, entre dos poderes locales separados e idealmente
equilibrados, concejo y alcalde, cuyas relaciones nunca fueron fluidas y en donde la
recproca neutralizacin de poderes estimul un inmovilismo en la vida local propicio al
centralismo caracterstico de la poltica colombiana. Por efecto del principio unitario que ha
regido durante casi toda la historia constitucional de Colombia, tanto alcalde como concejo
han sido definidos como autoridades de naturaleza administrativa: el concejo no legisla,
pues expide actos administrativos subordinados a las leyes nacionales, y el alcalde como
ejecutor de la ley y de los acuerdos municipales se desempea en una rbita igualmente
administrativa.
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Las primeras constituciones de provincia, concentradas en el arreglo de los altos poderes, muy poco fue lo
que dispusieron en materia de rgimen municipal. La revolucin puso sus miras en los grandes cambios
relacionados con la fundacin de la repblica soberana, y no tena afn en transformar la organizacin de la
vida local, refugio de las ms arraigadas tradiciones.
La Constitucin de 1821 dividi el territorio de la repblica en departamentos, provincias, cantones y
parroquias. En el nivel local subsistan los cabildos o municipalidades de los cantones, que seran organizados
por la ley. Los cantones, compuestos de varias parroquias, quedaron bajo la direccin de jueces polticos.
Conforme al artculo 38 de la ley 1 de 1821, en el ejercicio de sus funciones los jueces polticos quedaron
sujetos a la Instruccin del 15 de mayo de 1788, en todo lo que no fuere contrario a la Constitucin y las
leyes.

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Aun cuando ninguna norma constitucional o legal lo proclama as, es evidente que las
relaciones alcalde-concejo han estado tradicionalmente gobernadas por los principios de
separacin, equilibrio y colaboracin de poderes. Se trata de una proyeccin, hacia la
administracin local, de la institucionalidad propia del gobierno presidencial instaurada
para el nivel nacional. En efecto, los dos poderes municipales, a su manera, son cabeza de
la administracin, pero cumplen su funcin desde rbitas distintas aun cuando no siempre
claramente delimitadas. El alcalde dirige la administracin, pero no puede dar rdenes al
concejo, a pesar de que este es un organismo administrativo del nivel municipal. Los actos
del concejo (acuerdos municipales) son jerrquicamente superiores a los actos de los
alcaldes (decretos y resoluciones), pero ello no convierte al concejo municipal en superior
jerrquico de la persona del alcalde, ni le faculta para derogar sus actos. El alcalde, aun
cuando jurdicamente definido como jefe de la administracin municipal, no puede
suspender las sesiones del concejo, ni cerrarlo, ni disolverlo. Por su parte el concejo no
puede suspender ni remover al alcalde.

Muy explicablemente concejo y alcalde, institucionalmente organizados ms para el

enfrentamiento que para la coordinacin y la colaboracin, bordean con frecuencia la crisis
en sus difciles relaciones. Desde los primeros tiempos de la repblica fue evidente el
inters de los concejos municipales en inmiscuirse en los asuntos internos de la
administracin, con lo cual se hizo particularmente difcil el trabajo del alcalde. Es muy
cierto que los concejales, desde siempre, han entendido que la administracin del municipio
es asunto suyo, ms all de simplemente dictar las normas municipales y vigilar la marcha
de los asuntos locales. Este es quiz un aspecto en el cual las tradiciones polticas y
burocrticas del ayuntamiento colonial han logrado sobrevivir a la repblica.

La ingerencia administrativa del concejo se ha valido de mecanismos directos e indirectos.

Los concejales normalmente formaron parte de juntas y comisiones en la administracin, y
como resultado de pactos polticos con los alcaldes se acostumbraron a administrar sectores
completos de la administracin municipal por medio de recomendados polticos o simples
testaferros. De otra parte, muy considerable ha sido el poder que el concejo ha ejercido en
la vida interna de la administracin local a travs de funcionarios cuyo nombramiento le ha
correspondido tradicionalmente, como la de personero, contralor y tesorero (este ltimo
solo hasta 1986). Funcionarios que, a pesar de su misin eminentemente tcnica, suelen
cumplir cometidos polticos claramente asociados con los intereses de sus mentores en el
cabildo.

Durante el prolongado periodo histrico en que rigi el sistema de libre nombramiento y

remocin de los alcaldes, es indiscutible que la parte fuerte en la relacin alcalde-concejo
fue el concejo municipal: todo enfrentamiento de poderes se resolvi a favor del concejo,
cuyo periodo siempre ha sido fijo por la eleccin popular de los concejales, en tanto que la
duracin del alcalde en el empleo estuvo determinada por las condiciones de la inestable
poltica. A pesar de que la eleccin popular de los alcaldes, introducida con la reforma

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constitucional de 1986, parecera haber establecido condiciones de equilibrio sin
precedentes en la relacin alcalde-concejo, persiste una tendencia hacia una relativa
fortaleza de los concejos, dado que las candidaturas a las alcaldas se viabilizan en la
medida en que los aspirantes estn dispuestos a contraer grandes compromisos con los jefes
polticos locales, necesarios para construir la coalicin que desde el concejo municipal cree
condiciones de gobernabilidad para el municipio.

Las anteriores apreciaciones permiten establecer que es necesaria una gran reforma
municipal que tome en consideracin hechos protuberantes como los siguientes: que el
modelo municipal de gobierno hoy vigente es anacrnico, que la Constitucin de 1991 no
reform el municipio, que se ha enseoreado la idea de la irreformabilidad del municipio, y
que la uniformidad del rgimen jurdico municipal frena el desarrollo y lesiona
especialmente a los municipios menores.

Domina la sensacin, especialmente desde que se instaur la eleccin popular de alcaldes,

de que ya no es posible perfeccionar ms en Colombia la organizacin municipal. Ello se
debe a que nunca lo hemos intentado. Nos hemos habituado al modelo de gobierno
municipal que siempre nos ha acompaado, nos hemos persuadido de que es as por una
especie de ley natural, y equivocadamente suponemos que en el mundo entero los
municipios se gobiernan en forma muy similar.

La uniformidad del rgimen jurdico municipal perjudica especialmente a los municipios

pequeos y son estos, por tanto, los que con mayor urgencia requieren de una gran reforma
poltica y administrativa. Mediante una simplificacin de sus competencias y estructuras,
los municipios pequeos se convertirn en administraciones especializadas y, por tanto,
ms eficientes en lo que pueden y deben hacer bien. El fortalecimiento del departamento y
de otras instancias intermedias de gobierno en el ejercicio de la subsidiariedad, permitir
suplir las carencias en que inevitablemente incurrirn los ms pequeos y dbiles de los
municipios. 17

Urge definir con precisin el mbito de lo estrictamente local, que es donde rige
propiamente el principio de autonoma. Igualmente es inaplazable descargar a los
municipios del exceso de funciones que se le han asignado, diferenciar niveles
competenciales por categoras municipales y distribuirlas racionalmente con los
departamentos. 18 Al categorizar los municipios y definir las competencias propias de cada
categora, podra pensarse, por ejemplo, en organizar tres tipos bsicos: municipios de
17
V. Augusto Hernndez Becerra. Del departamento del siglo XIX al del siglo XXI, en Crisis y futuro de los
departamentos en Colombia. Bogot, Universidad Externado de Colombia y Konrad Adenauer Stiftung,
2003
18
V. Edgar Gonzlez e Ivn Jaramillo. El nivel intermedio en el arreglo institucional: diagnstico y
perspectivas en el mbito latinoamericano. CEPAL, Naciones Unidas, Proyecto Regional de
descentralizacin Fiscal, Serie Poltica Fiscal N 86, 2002

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competencias plenas, municipios de competencias intermedias y municipios de
competencias bsicas. En particular estos ltimos, para asumir determinadas funciones y
servicios, deberan estar obligados a asociarse o unirse, como condicin, adems, para
recibir la asignacin de los respectivos recursos de origen nacional.

A partir de la categorizacin y simplificacin de las administraciones municipales menores,

el Estado colombiano debe implementar una poltica para crear probablemente 1.000
nuevos municipios pequeos con rgimen de administracin especial, que no deben generar
cargas fiscales al Estado, y que servirn como espacios para garantizar la plena cobertura
institucional del territorio y de la poblacin, en trminos de seguridad, servicios, justicia e
inversin productiva, as como para realizar el ideal de la plena participacin ciudadana en
la trama institucional. As es, por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamrica, donde
no son raros municipios con 15 o 20 habitantes, o en Francia, donde 25.000 de sus 36.000
municipios tienen menos de 500 habitantes, o en Italia, donde el alcalde de un municipio
pequeo no recibe remuneracin, y con medio tiempo de dedicacin le basta para despachar
los escasos asuntos locales de una comunidad de hasta 1.000 habitantes.

La diversificacin de los regmenes municipales debe complementarse con la activa

promocin de asociaciones y consorcios municipales, articulados funcional y
financieramente a los niveles intermedio y nacional de gobierno. Asociaciones que, en
determinados casos, especialmente en el de los municipios muy pequeos, tendran que
constituirse de manera obligatoria para integrar funciones administrativas, tales como
planeacin municipal, tesorera (en especial el recaudo), control (Personero y Contralora),
y para asumir los niveles ms complejos en la prestacin de servicios de educacin, salud y
disposicin final de basuras, entre otros.

Conclusin

La descentralizacin colombiana ha concedido atencin preferente a la contabilidad de las

rentas que deben ser repartidas entre las administraciones territoriales, a las actividades de
redistribucin de los ingresos fiscales del Estado, y ha descuidado la productividad de los
recursos pblicos que son administrados por los gobiernos departamentales y municipales,
en lo cual mucho tiene que ver la idoneidad de estas organizaciones para la gestin
administrativa, para la provisin de bienes y servicios pblicos. 19 Es por ello que si se le
pregunta a cualquier alcalde qu hace falta para mejorar el funcionamiento del municipio,
sin pensarlo dos veces contestar que ms recursos.

19
El proceso de descentralizacin se ve hoy seriamente comprometido por el hecho de haberse limitado al
reparto de recursos entre la nacin y el nivel territorial. El debate se centr en la bolsa de recursos y desde all
se definieron el margen de autonoma de las entidades territoriales y su organizacin poltico-administrativa.
David Soto. La descentralizacin en Colombia: El debate entre centralismo y autonoma, en Revista pera.
Bogot, Universidad Externado de Colombia CIPE, 2003-2004, p. 151.

16
El horizonte de la descentralizacin no puede reducirse a la espera de mayores recursos
pblicos (siempre escasos) para las entidades territoriales. Mientras llegan es necesario
mejorar la organizacin de las administraciones, y racionalizar las relaciones entre niveles
de gobierno, para evitar duplicidades, precisar responsabilidades, incrementar las
economas de escala, definir niveles ptimos de administracin de acuerdo con la
naturaleza de las funciones y disear los respectivos modos de gestin. 20 Mientras no se
avance por la senda de estas reformas, que son reformas institucionales, tendremos que
continuar quejndonos de la debilidad institucional de la descentralizacin.

20
si bien parte del problema del sida reside en los recursos, tambin constituye un factor importante la
capacidad de un gobierno para gestionar programas sanitarios muchos pases del frica subsahariana,
aunque dispusieran de los recursos, careceran de capacidad institucional para tratar la enfermedad Francis
Fukuyama, op. Cit., pp. 10 y 11.

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