CIUDAD REGIN, REGIN BOGOT CUNDINAMARCA, REGIN CENTRAL 1

Augusto Hernndez Becerra

1. El debate acadmico e ideolgico sobre las diversas metodologas que cabra

aplicar para disear y organizar racionalmente una ciudad-regin, o una regin
Bogot-Cundinamarca, e incluso una regin central, ha relegado a un segundo
plano de atencin la ineludible necesidad de reconocer que toda esta problemtica
se origina en el papel preponderante de la metrpoli bogotana sobre su entorno
territorial.

La nueva territorialidad que nos ocupa, sea esta de ndole regional, metropolitana,
o plurimunicipal, es generada por la gravitacin de Bogot en un amplio espacio
que por momentos rebasa lmites departamentales. Si queremos proceder
cientficamente no podemos darnos el lujo de desconocer la existencia de esta
fuerza de gravedad que tiene su centro en la capital. Y deberemos por tanto
aplicarnos a observar con mayor atencin de qu manera Bogot aglutina,
organiza, estructura y transforma los territorios circunvecinos.

Con este llamado a un mayor sentido de realidad queremos, a la vez, registrar que
quiz se ha incurrido en un exceso de idealizacin de la futura regin, al privilegiar
la regin perfecta que quisiramos sobre la regin probable, aquella que se
impondr a pesar de todas las posiciones tericas que la desaprueben. Si
queremos incidir en la configuracin de esa futura regin, la regin probable, ser
necesario entonces rectificar criterios y disear nuevas estrategias.

2. El hecho regional en torno a Bogot aflora espontneamente como un

fenmeno de difcil convivencia y trato entre municipios prximos y otros no tanto,
que se influyen recprocamente, para bien y para mal, y que no han encontrado la
frmula institucional que les permita normalizar sus relaciones para hacer no solo
ms llevadera la cohabitacin, sino para traducirla en una oportunidad para
dinamizar el crecimiento y el desarrollo integral de sus territorios y poblaciones.

Desde el punto de vista administrativo el fenmeno se visualiza como un problema

inmediato de relaciones interinstitucionales entre municipalidades, una crisis de
gobernabilidad atinente prioritariamente a asuntos locales, que slo en segundo
grado se relaciona con administraciones intermedias (el departamento de
Cundinamarca, otros departamentos, Corporaciones Autnomas Regionales) y en
tercer grado la Nacin (que, sin embargo, est llamada a asumir un vigoroso
liderazgo que an no se ha manifestado).
1
Ponencia en el seminario - taller Las Ciudades y las Regiones organizado por la Oficina para
Amrica Latina y el Caribe del Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD),
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Universidad del Rosario,
jueves 29 de mayo de 2008.

1
3. En todos estos aos de exploracin de lo regional y de ensayos preliminares, ha
sido ostensible la diferencia de las visiones entre Bogot y Cundinamarca. El tipo
de regin que interesa a Cundinamarca no es propiamente la que se percibe
desde Bogot. La regin departamental, desconcentrada en polos de desarrollo,
contrasta con la realidad fctica de la conurbacin, que se impone de manera
brutal como forzosa prioridad no solo a Bogot sino a los municipios vecinos, que
deben lidiar con el hecho metropolitano en que estn atrapados, y que cuenta
mucho para la planeacin de su existencia futura. Esta diferencia de criterio
transparenta, quiz, la existencia de dos regiones en este debate: la regin ideal y
la regin probable.

No podemos desconocer que Cundinamarca, legtimamente, pugna por ser

protagonista en los futuros desarrollos del centro del pas. Lucha por no terminar
marginada de la profunda transformacin que sobrevendr en la regin, y por no
entrar en un proceso de acelerada ruralizacin. En el fondo de este debate, que no
es simplemente terico, se percibe una tensin dramtica entre Cundinamarca y
Bogot, pues quiz lo que est en juego es quin se va a quedar con los
municipios de la Sabana de Bogot.

4. En cuanto a los medios dispuestos para procurar arreglos institucionales que

permitan constituir gobierno regional, hace aos hemos llamado la atencin sobre
la preocupante ausencia de los municipios en todo el proceso. Lo cierto es que
Cundinamarca poco puede hacer para precipitar la nueva institucionalidad
regional, porque los departamentos en Colombia, desde que se expidi la
Constitucin de 1991, carecen de autoridad sobre los municipios. Cundinamarca
no cuenta con los medios jurdicos que le permitan llevar sus municipios al redil de
la Regin.

Es motivo de preocupacin, igualmente, la debilidad institucional de los

departamentos, una de las secuelas de los debates constitucionales de 1991,
cuando no se estaba pensando en la reforma de los departamentos sino en
suprimirlos, para reemplazarlos por regiones, por provincias o por entidades
federativas que nunca llegaron.

En el juicioso estudio realizado por Sal Pineda Hoyos, Horacio Osorio y Carlos
Andrs Arvalo 2 encuentro muy notables los casos citados de Portland, que es
hoy rea metropolitana, y de Madrid que, habiendo sido en una primera etapa un
rea metropolitana, es hoy comunidad autnoma. Sin embargo no aplican a
Colombia debido a abismales diferencias de orden constitucional. En los Estados
Unidos, por razn del sistema federal all imperante, los Estados de la Unin son
los entes territoriales principales, y los municipios les estn enteramente

2
Proceso de integracin regional Bogot-Cundinamarca, documento preliminar solo para comentarios, sin
fecha.

2
subordinados. La legislatura estatal dicta las normas municipales del Estado, los
municipios dependen de recursos que les provee el Estado, y su actividad est
fuertemente dirigida por las polticas y los planes estatales. El caso de Espaa es
similar: las comunidades autnomas son los entes principales y los municipios,
aun cuando autnomos, se encuentran frente a aquellas en segundo grado de
jerarqua. El parlamento autonmico legisla en materia municipal, y tiene potestad
para decidir sobre la vida y futuro de los municipios. La Comunidad maneja la
mayor parte de los recursos (el 45% de los recursos pblicos en Espaa se los
reserva el Estado, el 40% es para las comunidades autnomas y apenas el 15%
se distribuye entre los municipios).

La invocacin de estos dos modelos en el mencionado documento sugiere que un

primer paso para el manejo del fenmeno bogotano debera consistir en la
creacin de un rea metropolitana. Pero en Colombia la creacin de las reas
metropolitanas es nicamente voluntaria, y su tramitacin prev la necesaria
realizacin de un referendo.

5. En Colombia el municipio es, en cambio, SOBERANO ante los departamentos.

Para que el departamento pueda ser un verdadero actor de una poltica regional
es necesaria una reforma constitucional que le devuelva autoridad sobre los
municipios en algunas materias cruciales, como por ejemplo la planeacin.

Hoy los municipios han copado la funcin de la planeacin en el territorio

departamental, con el inconveniente de que los POT no ensamblan, cada
municipio planifica a espaldas del vecino, los POTs en su conjunto carecen de la
transversalidad que para planificar regionalmente solo puede proveer una
instancia planificadora supramunicipal con verdadera autoridad en esta materia
sobre los municipios. La Constitucin de 1991 organiz a los municipios para que
fueran autnomos, sin depender del departamento, y no dio herramientas para
que los municipios se puedan articular y coordinar eficientemente. El
departamento tiene nominalmente estas funciones, pero al carecer de poderes
jurdicos supramunicipales, es poco o nada lo que puede hacer en tal sentido.

6. Bogot no tiene necesidad de formar Regin con los 116 municipios de

Cundinamarca, es decir, con todo el territorio del departamento. Solo con parte de
ellos, y por tanto solo con una parte del territorio del departamento de
Cundinamarca est conformando regin. El informe de investigacin Ciudad
regin incluyente del investigador scar Alfonso para la Misin Hbitat por Bogot
identific una interaccin fuerte, mediana y liviana de la capital con slo 41 de los
116 municipios de Cundinamarca por mercado de trabajo, mercados residenciales
y movimientos poblacionales.

Adems hay prioridades insoslayables y de extrema urgencia, Soacha y Cha por

ejemplo. Cha, en diez aos, podra pasar a ser un municipio con dos millones de
habitantes. Soacha ya est fsicamente adherido a Bogot, formando con la capital

3
un continuo urbano. Si no se crean mecanismos de fuerte coordinacin, al menos
en cuanto a la planeacin, nos abocamos a un gran desastre social y
administrativo. Y luego vienen otros municipios, que ya estn administrativamente
articulados a Bogot pero en las peores condiciones imaginables: sus alcaldes se
coordinan con Bogot pero a travs de mandos medios de las empresas
distritales, que les resuelven sus problemas ms acuciantes de servicios pblicos.
Sera de gran inters una investigacin de campo que permitiera identificar las
prcticas administrativas, buenas y malas, que ha trado consigo la conurbacin.

7. La nueva institucionalidad para el hecho regional debe conducir,

inexorablemente, a la creacin de una autoridad regional que asuma la direccin
de las funciones, servicios y obras regionales, con participacin de los
directamente involucrados (que son definitivamente los municipios) y cierto grado
de participacin no como coadministradores de la regin sino como colaboradores
o coadyuvantes, del departamento y la nacin.

Es forzoso reconocer que tropezamos con una aguda insuficiencia de la

institucionalidad disponible en nuestro ordenamiento jurdico para ordenar poltica
y administrativamente el fenmeno de la ciudad-regin central y, por tanto, la
necesidad de tramitar una reforma constitucional que supere los defectos de la
regulacin del tema regional heredados de 1991.

Si de una reforma constitucional se tratara, no recomendaramos crear

simplemente una Regin Administrativa y de Planificacin RAP conforme a las
previsiones del artculo 306 constitucional, etrea y dbil, vaca de municipalidad.
Estaramos pensando, ms bien, en la creacin de la Regin Metropolitana Bogot
Cundinamarca, que combine y equilibre las nociones de regin y de rea
metropolitana, dirigida por una autoridad regional con representacin de los
gobiernos distrital, departamental y de los municipios, que de una vez precisara
con nombre propio los municipios integrantes y las competencias bsicas de la
autoridad regional, comenzando, naturalmente, por la planeacin.