A CPMI DA VIOLNCIA CONTRA A

MULHER E A IMPLEMENTAO DA LEI

MARIA DA PENHA
Carmen Hein de Campos
Universidade de Vila Velha

Resumo: Este artigo analisa as concluses da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da

Violncia contra a Mulher, criada pelo Congresso Nacional Brasileiro em 2012, no que tange
aplicao da Lei Maria da Penha. Aps um ano e meio de trabalho, o relatrio da CPMI apontou
a fragilidade das polticas pblicas de enfrentamento violncia contra mulheres e os obstculos
na implementao da Lei Maria da Penha, dentre os quais, destacam-se: a precariedade da
rede de servios e o reduzido nmero de juizados especializados em atendimento s mulheres
em situao de violncia domstica e familiar; o descumprimento da deciso do Supremo
Tribunal Federal que probe a aplicao da suspenso condicional do processo; a resistncia
de operadores/as do direito em entender a proposta da nova lei e romper com a lgica
familista e o insuficiente oramento para o desenvolvimento e a manuteno das polticas
pblicas de enfrentamento a essas situaes de violncia. A anlise do relatrio da CPMI
permite concluir que os estados brasileiros investem muito pouco em polticas pblicas
especficas e que a implementao integral da Lei Maria da Penha depende de uma nova
compreenso jurdica, da articulao entre os poderes pblicos e de uma poltica oramentria
de gnero.
Palavras-chave: CPMI da Violncia contra a Mulher; Lei Maria da Penha; violncia contra a
mulher.

Introduo
Passados seis anos da promulgao da Lei Maria da Penha e considerando o fato
de que, ao longo das ltimas dcadas as taxas de mortes de mulheres no pas no tm
diminudo,1 o Congresso Nacional decidiu investigar a situao de violncia contra as
mulheres atravs de uma Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI).2
Copyright 2015 by Revista Estudos Feministas.
1
Conforme o MAPA DA VIOLNCIA, 2013, entre 1980 e 2010 foram assassinadas mais de 92 mil mulheres no
Brasil.
2
Em 1992, a Cmara dos Deputados criou uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para investigar a
questo da violncia contra a mulher. Vinte anos depois, criou-se a CPMI.

Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 352, maio-agosto/2015 519

CARMEN HEIN DE CAMPOS

A CPMI da Violncia contra a Mulher iniciou seus trabalhos em maro de 2012 com
a finalidade de investigar a situao da violncia contra a mulher no Brasil e apurar
denncias de omisso por parte do poder pblico com relao aplicao de instrumentos
institudos em lei para proteger as mulheres em situao de violncia.3
Ao longo de um ano e meio, a CPMI realizou 24 audincias pblicas, visitou diversos
equipamentos pblicos, conversou com os movimentos de mulheres e analisou centenas
de documentos enviados pelos estados. O resultado deste trabalho que contm um
diagnstico da situao de violncia baseada no gnero est detalhado no Relatrio
Final4 aprovado em julho de 2013, que contm, tambm, inmeras recomendaes aos
diversos poderes constitudos.
No que tange Lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), a CPMI visitou juizados,
promotorias, defensorias e delegacias especializadas da mulher, tranando um panorama
da rede especializada de atendimento s mulheres em situao de violncia.
Este artigo analisa as principais concluses da CPMI no que se refere implementao
da lei e aos obstculos que devem ser superados para a sua plena efetividade.

1 Lei Maria da Penha: uma conquista das mulheres e da

sociedade brasileira
A Lei 11.340, de 7 de agosto de 2006 (Lei Maria da Penha)5 sem dvida, uma das
mais importantes conquistas legais do feminismo, das mulheres e da sociedade brasileira.
Conforme a ONU Mulheres, a Lei Maria da Penha, que cria mltiplos mecanismos, incluindo
tribunais especializados e assistncia psicossocial para as vtimas, foi posteriormente
adotada, em 2006, representando um dos exemplos mais avanados de legislao sobre
violncia domstica.6
Sem dvida, a criao da Lei Maria da Penha (LMP) representou um avano enorme
na legislao de enfrentamento violncia domstica e familiar no Brasil. Rompendo com
a viso meramente punitivista, a LMP incorporou as perspectivas da preveno, assistncia
e conteno da violncia, alm de criar medidas protetivas de urgncia e juizados
especializados para o julgamento dos crimes praticados com violncia domstica e familiar.
Por outro lado, como diversas pesquisas atestam,7 h um amplo conhecimento da
lei: 98% da populao j ouviu falar da lei Maria da Penha. Embora se possa argumentar
que esse conhecimento no se refere ao contedo integral da lei, importante pontuar que
a populao sabe que se trata de uma legislao de proteo s mulheres. Assim, com
esse significativo reconhecimento social pode-se afirmar que a Lei Maria da Penha a lei
mais popular do pas.
Ademais, os debates e a divulgao na mdia contribuem para criar um novo
imaginrio social no qual a violncia contra as mulheres interditada.8 Inobstante, a
violncia no diminuiu9 e os registros de ocorrncias aumentam anualmente, o que aponta

3
A CPMI foi criada atravs do Requerimento n. 4/2011 e instalada em maro de 2012.
4
Pode ser encontrado em: www.senado.gov.br e www.spm.gov.br.
5
BRASIL, 2006.
6
UNIFEM, 2008, p. 97
7
IBOPE/THEMIS, 2008; IBOPE/INSTITUTO AVON, 2009; FUNDAO PERSEU ABRAMO/SESC, 2010 e DATASENADO,
2013.
8
Conforme a pesquisa da FUNDAO PERSEU ABRAMO/SESC, 2010, 91% das pessoas entrevistadas
consideraram errado bater em mulher em qualquer circunstncia.
9
De acordo com o MAPA DA VIOLNCIA, 2013, os homicdios de mulheres tiveram uma leve reduo
imediatamente aps a edio da Lei Maria da Penha, em 2007, voltando a subir em 2008.

520 Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015

 A CPMI DA VIOLNCIA CONTRA A MULHER E A IMPLEMENTAO DA LEI MARIA DA PENHA

para a necessidade de mudanas culturais profundas na sociedade brasileira bem como

para o fortalecimento da perspectiva preventiva da lei.

2 O Relatrio da CPMI: principais resultados

O Relatrio Final da CPMI10 destacou que o pas tem avanado na criao de
mecanismos institucionais para enfrentar as violncias contra mulheres. No entanto, sublinhou
tambm a necessidade de que o Estado brasileiro leve a srio o enfrentamento violncia
contra as mulheres, particularmente para reduzir os feminicdios praticados por parceiros
ntimos e erradicar a tolerncia estatal no procedimento e julgamento desses crimes.11
Conforme destaca o Relatrio, o enfrentamento violncia contra as mulheres
adquiriu carter nacional com a criao, em 2003, da Secretaria de Polticas para as
Mulheres da Presidncia da Repblica (SPM/PR),12 o mais importante mecanismo para a
elaborao, articulao e execuo das polticas para as mulheres.
A poltica nacional de enfrentamento violncia contra as mulheres comea a se
constituir em 2004 com a I Conferncia Nacional e o I Plano Nacional de Polticas para as
Mulheres. No entanto, ser com a elaborao do Pacto Nacional de Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres (Pacto Nacional), em 2007, que ela se torna mais robusta.
O Pacto Nacional est sustentado em cinco eixos: 1) garantia da aplicabilidade da Lei
Maria da Penha; 2) ampliao e fortalecimento da rede de servios para mulheres em situao
de violncia; 3) garantia de segurana cidad e acesso justia; 4) garantia dos direitos
sexuais e reprodutivos, enfrentamento da explorao sexual e do trfico de mulheres; 5) garantia
da autonomia das mulheres em situao de violncia e ampliao de seus direitos.13
Assim, a Poltica Nacional e o Pacto Nacional traam as diretrizes e as aes de
enfrentamento s violncias contra as mulheres.
Os eixos 1 (garantia da aplicabilidade da Lei Maria da Penha) e 2 (ampliao e
fortalecimento da rede de servios) sero analisados em detalhe neste artigo.

3 O oramento para as polticas de enfrentamento

violncia contra mulheres
A SPM/PR no apenas a coordenadora das polticas, mas tambm a principal
repassadora de recursos atravs de convnios a estados e municpios para a elaborao
e a execuo de polticas de enfrentamento s violncias contra mulheres.14
Com o Pacto Nacional, a poltica estruturou-se oramentria e estrategicamente.15
No entanto, conforme apurou a CPMI
O valor mdio da dotao atribuda ao conjunto de aes do Programa tem sido
mdico (25 milhes ao ano), quando se adota como indicador tanto a populao-alvo
(R$ 0,26 por mulher) quanto ao nmero de municpios a serem atendidos (R$ 4.637,00
por municpio). Tomando-se por base no o valor autorizado, mas o efetivamente
realizado (pago), o financiamento das aes mostra-se ainda mais deficiente, com
16
valor mdio por municpio da ordem de R$ 2.100,00.

10
BRASIL, 2013. O Relatrio Final da CPMIVCM foi aprovado em 4 de julho de 2013.
11
BRASIL, 2013, p. 8.
12
A SPM/PR est disponvel em: http://www.spm.gov.br/.
13
Para a SPM/PR so 963 servios. Isto muito possivelmente acontece porque nem sempre os estados e
municpios informam a criao ou mesmo o fechamento de servios.
14
BRASIL, 2013, p. 37 e 45.
15
BRASIL, 2013, p. 45-46.
16
BRASIL, 2013, p. 102.

Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015 521

CARMEN HEIN DE CAMPOS

Como se nota, um dos aspectos centrais para a elaborao das polticas e aes
refere-se ao oramento. Se o oramento da SPM/PR, que o organismo repassador de
recursos para estados e municpios baixo, a criao e a ampliao da rede de servios
fica prejudicada, j que no h recursos suficientes para a demanda. Alm disso, os
estados e os municpios investem muito pouco, ficam espera dos recursos federais, e
muitos no conseguem executar as polticas porque no dispem de equipe para tanto. A
no execuo dos convnios por parte dos entes federados tem impacto no desempenho
oramentrio da Secretaria.17 Por exemplo, em 2009 a execuo do oramento no
ultrapassou os 22%.18 Para superar esse problema, a CPMI props um projeto de lei que cria
um Fundo Nacional de Enfrentamento Violncia contra a Mulher, visando facilitar o repasse
direto aos estados e municpios.
Observa-se ainda que, no perodo analisado pela CPMI de 2004 a 2011 o
oramento mdio do programa de violncia foi de R$ 25 milhes, valor considerado
absolutamente insuficiente.19 Deve-se considerar que os recursos no foram distribudos
uniformemente entre os estados. O repasse foi condicionado adeso ao Pacto, existncia
de um Plano Integral Bsico (PIB) de um organismo de mulheres e a projetos submetidos e
aprovados.
Destaca-se que a existncia de organismos de mulheres (secretarias e
coordenadorias) tem sido fundamental para o repasse de recursos e a execuo das
polticas. Notou-se que quando h uma Secretaria de Mulheres estruturada, h o
fortalecimento dos investimentos e da articulao das polticas estaduais.
Desta forma, a baixa execuo oramentria um obstculo a mais para a
ampliao da rede e para a destinao dos recursos aos estados e municpios. Somando-
se a escassez de recursos amplitude geogrfica e concentrao populacional tm-se
uma centralizao de repasses para as capitais e regies metropolitanas.
Conforme a CPMI, Se por um lado esta concentrao espelha a densidade
demogrfica da populao feminina, por outro, revela a dificuldade de acesso das
mulheres que vivem em regies distantes ou de difcil acesso.20

4 A insuficincia da rede especializada de servios

Segundo o Relatrio da CPMI, a rede especializada deficiente, h falta de
profissionais capacitados/as, os servios esto concentrados nas capitais ou regies
metropolitanas e no chegam a todas as mulheres. Dentre os principais servios da rede
destaca-se a anlise dos juizados, das promotorias e defensorias especializadas, das
delegacias da mulher e casas-abrigo.
Conforme a CPMI, existem no pas 965 servios especializados de atendimento s
mulheres, dentre os quais 408 Delegacias da Mulher (DEAMs), 103 ncleos especializados
em delegacias comuns, 202 Centros de Referncia de Atendimento Mulher, 71 casas-
abrigo, 66 juizados especializados, 27 varas adaptadas, 64 promotorias especializadas e
36 ncleos ou defensorias especializadas.21 Esses servios constituem a rede especializada

17
A baixa execuo do oramento tambm est relacionada incapacidade de estados e municpios de
conveniarem com a Secretaria, em virtude de pendncias no necessariamente relacionadas aos convnios
firmados com a SPM.
18
BRASIL, 2013, p. 103.
19
Registre-se a influncia da CPMI no aumento do oramento da Secretaria j em 2013. A previso para 2014
R$ 140 milhes, incluindo as emendas parlamentares.
20
Brasil, 2013, p. 47.
21
Brasil, 2013, p. 46-47.

522 Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015

 A CPMI DA VIOLNCIA CONTRA A MULHER E A IMPLEMENTAO DA LEI MARIA DA PENHA

em atendimento e so fundamentais para as polticas de preveno e assistncia violncia

domstica e familiar, previstas na Lei Maria da Penha. Apesar do aumento significativo do
nmero de servios observado nas ltimas dcadas, o crescimento no acompanhou a
demanda
A seguir, so examinados os servios que compem a rede vinculada de assistncia
prevista na lei Maria da Penha.
4.1 Varas e juizados especializados em violncia domstica e
Varas
familiar
A Lei Maria da Penha disps sobre a criao de juizados especializados para que
o julgamento dos crimes envolvendo violncia domstica e familiar tivesse um tratamento
nico e especializado. A caracterstica da especializao relaciona-se no apenas
complexidade do fenmeno, mas tambm se refere competncia hbrida do juizado,
cujo objetivo evitar que as mulheres tenham que recorrer a mais de uma instncia judicial.
No entanto, conforme constatou a CPMI, o nmero de juizados e varas especializadas no
pas insignificante diante da demanda existente. A maioria situa-se em capitais, no tem
equipe multidisciplinar adequada e completa, no possui servidores/as em nmero
suficiente e tem excesso de processos em tramitao, levando prescrio de muitos
feitos.22
A competncia civil e criminal exceo nos Juizados Especializados de Violncia
Domstica e Familiar.23 Segundo diagnosticou a CPMI, a maioria deles atua apenas na
esfera criminal, obrigando as mulheres a ingressarem nas varas de famlia para os
procedimentos de natureza no criminal. Com isso, inviabiliza-se a dupla jurisdio e
rompe-se com a lgica da lei de cortar a peregrinao das mulheres e facilitar o acesso
justia.
A Lei estabeleceu a competncia hbrida (civil e criminal) para evitar que as mulheres
tivessem que percorrer duas instncias judiciais diferentes quando a origem do problema
a mesma: a violncia domstica e familiar.24 A alegao para o descumprimento da lei
a de que os juizados e as varas no possuem estrutura para atender a essa dupla
demanda, j que as medidas protetivas so inmeras e abarrotam os juizados.
Sabe-se que com a criao da Lei Maria da Penha a violncia domstica, antes
julgada nos juizados criminais, nas varas criminais ou mesmo nas varas de famlia, deslocou-
se para os juizados ou varas especializadas diminuindo substancialmente a atividade
processual e cartorria dessas varas e sobrecarregando os juizados especializados. Desta
forma, um nico juizado de violncia domstica pode ter mais de 20 mil procedimentos. Tal
situao absurda quando comparada ao nmero de varas de famlia e criminais com no
mximo dois mil processos cada uma.25
No entanto, mesmo com a diminuio dos processos nas varas criminais e de famlia
em decorrncia de seu deslocamento para os juizados especializados de violncia

22
Segundo o Relatrio Final da CPMI (BRASIL, 2013, p. 53), existem 66 juizados especializados, em sua maioria,
concentrados nas capitais.
23
O art. 14 da Lei n. 11.340 dispe: Os Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, rgos
da Justia Ordinria com competncia cvel e criminal, podero ser criados pela Unio, no Distrito Federal e
nos Territrios, e pelos Estados, para o processo, o julgamento e a execuo das causas decorrentes da
prtica de violncia domstica e familiar contra a mulher (BRASIL, 2006).
24
Carmen Hein de CAMPOS e Salo CARVALHO, 2011.
25
Esta situao foi encontrada pela CPMI no estado do Rio Grande do Sul, que possua apenas um juizado
especializado em contraste com a existncia de oito varas de famlia e oito varas criminais, cada uma com
dois mil processos. O mesmo foi observado em Minas Gerais.

Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015 523

CARMEN HEIN DE CAMPOS

domstica, o Poder Judicirio no se adequou a esta nova realidade, mantendo varas

criminais comuns com pouca movimentao e juizados especializados sobrecarregados.
Essa nova realidade de demanda de acesso justia nos casos de violncia
domstica no encontra paralelo no sistema de justia. Por isso, os Tribunais de Justia
necessitam reavaliar as prioridades e reorganizar a distribuio da justia segundo a
necessidade real e em consonncia com o nmero de processos existentes e no conforme
a tradio que prioriza as varas de famlia e criminais. Assim, romper com a lgica que
norteou a organizao judiciria at o advento da Lei Maria da Penha requer destinar
recursos e privilegiar a organizao do sistema para beneficiar as mulheres que recorrem
ao Poder Judicirio.
Observa-se, no entanto, uma lgica invertida na prestao jurisdicional. como se
a realidade da violncia devesse se adequar ao Poder Judicirio e no este realidade
social. A prestao jurisdicional apresenta-se no como um dever do Estado e um direito
das mulheres, mas como um direito capenga, um meio direito. Assim, as mulheres tm
direito, mas nem tanto.
Desta forma, a ausncia de preferncia na criao dos juizados especializados de
violncia domstica e familiar denota que a violncia domstica no um assunto
juridicamente relevante para os tribunais de justia para merecer prioridade oramentria.
Alm do mais, a CPMI constatou a precariedade do registro de informaes sobre
violncia contra mulheres no Poder Judicirio. Alguns estados no puderam informar o
nmero de processos relacionados lei Maria da Penha em virtude da ausncia de um
sistema informatizado. No bastasse isso, mesmo quando o sistema informatizado, o
registro da informao no coletado de modo igual entre os tribunais, impossibilitando
uma anlise comparativa entre eles.
No sem razo, a criao de um sistema nacional de informao sobre violncia de
gnero foi uma das recomendaes da CPMI Secretaria de Polticas para as Mulheres e
aos tribunais de justia.26
4 . 2 Delegacias da Mulher (DEAMs)
Em 1985 foi criada a primeira Delegacia de Defesa da Mulher (DDM) em So Paulo.27
Em 1992, o pas possua 125 Delegacias da Mulher e, em 2012, j eram 443, registrando-se
em 20 anos, um aumento quantitativo de 307 delegacias e ncleos. Observa-se, ento, um
crescimento significativo no nmero de delegacias da mulher no perodo equivalente a
345,6%.28 O crescimento revela, por um lado, a forte atuao dos movimentos de mulheres
na reivindicao e por outro, o esforo da SPM/PR na ampliao dos servios.
O expressivo nmero de DEAMs comparativamente aos outros servios demonstra
que a poltica concentrou-se na esfera policial. Isso se explica, em parte, porque estas
foram o primeiro servio e a primeira poltica de segurana pblica dirigida s mulheres. 29
A concentrao da atuao feminista na esfera da segurana pblica iniciada na
dcada de 1980 deveu-se constatao de que as mortes de mulheres ficavam impunes.
Nesse perodo, o feminismo denunciou a absolvio dos chamados crimes da honra

26
A Lei 12.681, de 4 de julho de 2012, criou o Sistema Nacional de Informaes em Segurana Pblica,
Prisionais e sobre Drogas (Sinesp). Est disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/
2012/Lei/L12681.htm.
27
As delegacias em sua grande maioria denominam-se de Delegacias Especializadas de Atendimento
Mulher (DEAMs). A denominao DDM foi mantida em So Paulo.
28
BRASIL, 2013, p. 48.
29
Recorde-se que os movimentos feministas criaram na dcada de 1980 os SOS destinados ao atendimento
psicossocial e jurdico.

524 Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015

 A CPMI DA VIOLNCIA CONTRA A MULHER E A IMPLEMENTAO DA LEI MARIA DA PENHA

(legtima defesa da honra masculina) ou crimes da paixo e a viso privatista/familista

do direito que se recusava a punir os homicidas de mulheres e a violncia domstica.30 A
ao feminista focalizava no sistema de justia e segurana e objetivava romper com a
lgica da impunidade. A forte atuao das feministas durante quase duas dcadas foi
responsvel pela revogao da tese da legtima defesa da honra masculina e pelo
fortalecimento das pesquisas na rea de violncia. Com isso, consolidou-se um campo de
atuao poltica e acadmica, com resultados significativos para as mulheres.31
Paralelamente ao fortalecimento do polo repressivo, foram sendo criados novos
servios, como casas-abrigo e centros de referncia, com atendimento psicolgico e social,
bem como foi trabalhada a reforma da legislao penal. Esses novos servios atendiam
perspectiva complexa do fenmeno da violncia contra as mulheres, constatando que em
alguns casos a punio no era o desejo das mulheres ou nem sempre a medida mais
eficaz.
Embora seja representativo o crescimento, as delegacias em todo o pas esto em
processo de sucateamento, conforme constatou a CPMI nas diligncias realizadas.32 A
situao de abandono vivida pelas DEAMs no privilgio destas, pois se estende a todo
o sistema de segurana pblica.33
A falta de estrutura das DEAMs reflete-se na ausncia de servidores, na estrutura
fsica inadequada, na ausncia de plantes 24 horas, nas licenas mdicas em excesso,
na existncia de profissionais desmotivados/as, dentre outros problemas.
No bastasse isso, foi identificado que, em alguns estados, os boletins de ocorrncia
no possuem campo especfico para crimes da lei Maria da Penha e, em outros, praticam
o agendamento, isto , a oitiva completa do depoimento da vtima, em outro momento. A
inexistncia de campo especfico compromete a obteno de dados estatsticos confiveis.
No entanto, esse no o nico problema. A CPMI tambm constatou que nem todos os
estados possuem um sistema informatizado, especialmente no interior, onde o registro feito
manualmente.
Assim, as ausncias de um campo especfico no boletim de ocorrncia e de um
sistema de segurana informatizado no apenas comprometem a obteno de dados
estatsticos confiveis, como prejudicam o atendimento s mulheres.
Da mesma forma, a precariedade material e de recursos humanos tm impacto
direto no atendimento prestado s mulheres.
Segundo diagnosticou a CPMI:
O agendamento tem sido um obstculo ao andamento dos inquritos, pois nem sempre
as mulheres retornam. Alm disso, no h informao ou controle sobre o nmero de
mulheres que desistem ou no retornam na data aprazada em razo do adiamento ou
de fato mais grave que possa ter acontecido em decorrncia do agendamento. Essa
situao foi constada nas DEAMs de Macei, Manaus, Curitiba, Florianpolis, Vila Velha,
34
Boa Vista e Salvador.

Alm disto, observou-se demora na investigao policial devido a despachos

burocrticos nos inquritos policiais que no atendem aos requisitos de uma gil
investigao. Na DEAM de Manaus, a CPMI constatou a existncia de 4.500 inquritos
parados desde 2006, fato que estava sendo apurado pela Corregedoria da Polcia.

30
Mariza CORRA; Danielle ARDAILLON e Guita Grin DEBERT, 1987.
31
Miriam Pillar GROSSI; Luzinete Simes MINELLA e Juliana Cavilha Mendes LOSSO, 2006.
32
A exceo a Delegacia da Mulher do Distrito Federal.
33
BRASIL, 2013, p. 48.
34
BRASIL, 2013, p. 48.

Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015 525

CARMEN HEIN DE CAMPOS

4.3 Ministrio Pblico: promotorias especializadas da mulher

No apenas h um reduzido nmero de juizados especializados como tambm de
promotorias especializadas da mulher. Embora nem todos os estados tenham informado a
existncia dessas promotorias, elas geralmente existem nos juizados. Assim, a existncia do
juizado leva criao da promotoria e da defensoria especializadas.
Alm do pequeno nmero existente no pas, a CPMI constatou que grande parte dos
Ministrios Pblicos estaduais no possui o cadastro dos crimes de violncia domstica e
familiar, conforme previsto na lei Maria da Penha.35 A ausncia desse cadastro impede que
se conhea a atuao do Ministrio Pblico nos casos de violncia domstica e familiar, o
nmero de denncias oferecidas, etc.
Do mesmo modo, verificou-se que nem todos os/as promotores/as de justia que
atuam nos juizados e nos casos de violncia contra a mulher recebem capacitao,
especialmente os/as que trabalham no interior.
Ademais, a CPMI constatou que alguns/algumas promotores/as de justia aplicavam,
ainda, o instituto da suspenso condicional do processo vedado pela Lei Maria da Penha
e pela deciso do Supremo Tribunal Federal. Esse aspecto ser analisado separadamente
logo a seguir.
4.4 Defensoria Pblica: ncleos de defesa da mulher
Se o nmero de juizados e promotorias da mulher pequeno, menor ainda o
nmero dos ncleos de defesa da mulher (Nudem), que segundo a CPMI no passam de
36.36 Em alguns estados, como em Santa Catarina e Gois, sequer havia defensoria
estruturada de modo a atender a demanda da populao.37
A estrutura deficiente de grande parte das defensorias pblicas estaduais um srio
obstculo ao acesso justia da populao mais carente e das mulheres. No elo do
sistema de justia, a defensoria pblica o vetor mais frgil, embora a Constituio Federal
estabelea que sua funo essencial justia.38
A fragilidade das defensorias pblicas traduz-se em deficincia na prestao
jurisdicional dos mais necessitados. No mbito da lei Maria da Penha, na incapacidade
de cumprir com o artigo 27.39

35
Enuncia o art. 26, da Lei 11.340: Caber ao Ministrio Pblico, sem prejuzo de outras atribuies, nos
casos de violncia domstica e familiar contra a mulher, quando necessrio: [...] III - cadastrar os casos de
violncia domstica e familiar contra a mulher (BRASIL, 2006).
36
Este nmero pode ser maior uma vez que nem todos os estados informaram a sua existncia.
37
Conforme informao obtida nas audincias pblicas realizadas pela CPMI nos dia 05 de maio e 14 de
dezembro de 2012, respectivamente.
38
Art. 134 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil: A Defensoria Pblica instituio essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos
necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5 desta Constituio Federal (BRASIL, 1988). Registre-se que
em 20 de maio do corrente, o Congresso Nacional aprovou a Proposta de Emenda Constituio (PEC) 4/
2014 que fixa prazo de oito anos para que a Unio, os estados e o Distrito Federal dotem todas as comarcas
de defensores pblicos. A proposta tambm amplia a definio de Defensoria Pblica na Constituio,
classificando-a como instituio permanente e instrumento do regime democrtico.
39
Art. 27: Em todos os atos processuais, cveis e criminais, a mulher em situao de violncia domstica e
familiar dever estar acompanhada de advogado, ressalvado o previsto no art. 19 desta Lei. Conforme o art.
19: As medidas protetivas de urgncia podero ser concedidas pelo juiz, a requerimento do Ministrio
Pblico ou a pedido da ofendida(BRASIL, 2006).

526 Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015

 A CPMI DA VIOLNCIA CONTRA A MULHER E A IMPLEMENTAO DA LEI MARIA DA PENHA

4.5 Casas-abrigo: necessidade de uma nova poltica de

abrigamento
As casas-abrigo durante muito tempo constituram a principal poltica de abrigamento
das mulheres em situao de risco de morte. No entanto, o conceito de abrigamento e a
poltica foram sendo ampliados para incluir outras possibilidades de acolhimento de mulheres
em situao de risco de morte.
A SPM/PR no documento Diretrizes nacionais para o abrigamento de mulheres em
situao de risco e violncia40 entende o conceito de abrigamento de forma ampla, incluindo
vrias possibilidades (servios, programas e benefcios) de acolhimento provisrio destinados
a mulheres em situao de risco e violncia (domstica, familiar, trfico) que se encontrem
sob ameaa e necessitem de um lugar seguro e acolhedor.41
Conforme o documento:
O abrigamento, portanto, no se refere somente aos servios propriamente ditos (albergues,
casas-abrigo, casas-de-passagem, casas de acolhimento provisrio de curta durao,
etc.), mas tambm inclui outras medidas de acolhimento que podem constituir-se em
programas e benefcios (benefcio eventual para os casos de vulnerabilidade temporria)
que assegurem o bem-estar fsico, psicolgico e social das mulheres em situao de
42
violncia, assim como sua segurana pessoal e familiar.

A nova conceituao da poltica de abrigamento pretende dar conta da

complexidade cada vez maior da sociedade brasileira e da vida das mulheres. O documento
destaca que as casas-abrigo devem ser lugares seguros que ofeream abrigo protegido e
atendimento integral. O abrigamento tem natureza temporria e carter sigiloso, onde as
mulheres permanecem por um determinado perodo (mnimo trs meses), para que possam
posteriormente retomar a normalidade de suas vidas.43
Apesar dessa nova concepo de abrigamento, a CPMI pontuou que as casas-
abrigo ainda se constituem na principal poltica para acolhimento de mulheres em situao
de risco. No entanto, o servio menos procurado pelas mulheres.
Segundo a CPMI
Inmeras razes contribuem para isso, dentre as quais a concepo de confinamento
e disciplinamento que norteia as casas-abrigo; o rompimento, mesmo que temporrio,
dos vnculos; o no oferecimento de atividades educativas, culturais e laborais que
fujam do tradicional artesanato; a falta de privacidade, o rompimento da atividade
escolar dos filhos e filhas, dentre outros, fazem com que as mulheres prefiram correr
44
riscos a ficarem na casa-abrigo.

Esse diagnstico merece uma reflexo profunda sobre as condies atuais das
casas-abrigo.45 No bastasse a viso de disciplinamento, em muitas delas as atividades
laborais oferecidas pouco tm a ver com as reais necessidades de trabalho e
profissionalizao das mulheres. Ademais, as condies materiais de algumas casas
visitadas pela CPMI eram pssimas (sem pintura, camas amontoadas, sem privacidade,
algumas rachaduras, etc). At mesmo a concepo de segurana ficava prejudica, pois

40
BRASIL, 2011.
41
BRASIL, 2013.
42
BRASIL, 2011, p. 15.
43
BRASIL, 2011, p. 15.
44
BRASIL, 2013, p. 58.
45
Registre-se que a constatao refere-se s casas-abrigo visitadas pela CPMI.

Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015 527

CARMEN HEIN DE CAMPOS

as mulheres chegavam de txi e havia alta rotatividade dos/das profissionais de segurana,

fato observado na casa-abrigo de Boa Vista em Roraima.46
Verifica-se a necessidade de viabilizar imediatamente novas formas de abrigamento
emergencial s mulheres. H que se pensar se, de fato, manter uma casa-abrigo nas atuais
condies a alternativa mais eficaz, inclusive na relao custo-benefcio. Isso no significa
que no haja necessidade de existir um espao destinado ao abrigamento emergencial tal
qual uma casa-abrigo. No entanto, a concepo deve ser repensada, pois o esvaziamento
dessas casas revela que as mulheres preferem correr o risco de morte a ter seus laos sociais
cortados.
Alm disso, mulheres vtimas de trfico ou mesmo com parceiros com envolvimento com
o trfico de drogas comeam a solicitar abrigo e os/as profissionais no esto capacitadas/os
para essa nova realidade ou temem colocar em risco as outras mulheres abrigadas. Essa nova
realidade exige uma reviso profunda da concepo que norteou essa poltica at
recentemente, tal como prope a SPM em sua nova perspectiva de abrigamento.
ribunal FFederal
5 A deciso do Supremo TTribunal ederal e a suspenso
condicional do processo
Em 9 de fevereiro de 2012, o Supremo Tribunal Federal (STF) ao julgar a Ao
Declaratria de Constitucionalidade (ADC) 1947 decidiu, por unanimidade, que a Lei Maria
da Penha constitucional e que a ela no se aplica nenhum dos institutos despenalizadores
previstos na Lei 9.099/95 (Lei dos Juizados Especiais Cveis e Criminais),48 tais como a
conciliao, a transao penal e a suspenso condicional do processo. Ainda, no
julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4424, decidiu que o crime de
leso corporal de natureza leve de ao pblica incondicionada, isto , independe de
representao ou manifestao de vontade da vtima.
A deciso do Supremo Tribunal Federal na ADC 19 finalizou um rduo debate em
torno da constitucionalidade da lei, fundamentalmente sobre a aplicao da tutela penal
exclusiva das mulheres e da no aplicao dos institutos previstos na lei 9.099/1995. Alguns
Tribunais de Justia (Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul)
entendiam que a Lei Maria da Penha era inconstitucional porque violava os princpios da
igualdade (entre homens e mulheres) e da proporcionalidade (aplicao de pena mais
gravosa quando os crimes de violncia domstica e familiar forem cometidos contra
mulheres). Alm disso, encaminhavam os processos de violncia domstica aos juizados
especiais criminais (Lei 9.099/1995) para a aplicao dos institutos despenalizantes.

46
BRASIL, 2013, p. 59.
47
A ADC 19 teve por objeto declarar constitucional os artigos 1, 33 e 41 da Lei 11.340/2006 (Lei Maria da
Penha). O art. 1 dispe: Esta Lei cria mecanismos para coibir e prevenir a violncia domstica e familiar
contra a mulher, nos termos do art. 226 8, da Constituio, da Conveno sobre a Eliminao de Todas
as Formas de Violncia contra a Mulher, da Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a
Violncia contra a Mulher e de outros tratados internacionais ratificados pela Repblica Federativa do Brasil
[...]. O art. 33 estabelece: Enquanto no estruturados os Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra
a Mulher, as varas criminais acumularo as competncias cvel e criminal para conhecer e julgar as causas
decorrentes da prtica de violncia domstica e familiar contra a mulher, observadas as previses do Ttulo
IV desta Lei, subsidiada pela legislao processual pertinente. E o art. 41: Aos crimes praticados com
violncia domstica e familiar contra a mulher, independentemente da pena prevista, no se aplica a Lei
9.099, de 26 de setembro de 1995.
48
BRASIL, 1995.

528 Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015

 A CPMI DA VIOLNCIA CONTRA A MULHER E A IMPLEMENTAO DA LEI MARIA DA PENHA

Em 31 de maro de 2014, o STF reafirmou essa deciso49 dizendo que no se admite

a aplicao do benefcio da suspenso condicional do processo previsto no art. 89 da Lei
9.099/1995 em nenhum tipo de comportamento que envolva violncia domstica (crime ou
contraveno penal).
Essas duas decises do Supremo Tribunal deveriam ter posto fim aplicao da
suspenso condicional do processo nos casos de violncia domstica e familiar no mbito
da lei Maria da Penha. Entretanto, no foi essa a situao que a CPMI encontrou em diversos
estados.
Conforme apontou a Comisso, em alguns estados brasileiros persiste a aplicao
desse instituto, violando expressamente a lei e as decises do Supremo Tribunal. Promotores/
as de justia do Distrito Federal apareceram como os/as mais renitentes em cumprir com a
deciso do Supremo Tribunal Federal. Tal postura ensejou recomendao da CPMI
Corregedoria do Ministrio Pblico para averiguar o comportamento dos/das promotores
de justia e para que o Ministrio Pblico capacite seus/suas integrantes para que cumpram
a deciso do STF e no ofeream a suspenso condicional do processo.
Defensores/as da aplicao desse instituto argumentam que a concesso do
benefcio da suspenso condicional do processo permite a resoluo mais rpida do
conflito, evitando o prolongamento do processo e, talvez, sua prescrio. Mesmo que isso
possa ocorrer, no cabe ao Ministrio Pblico descumprir deciso erga omnes (vlida para
todos) do rgo mximo do pas. A aplicao do instituto demanda alterao legislativa50
e desde a deciso do STF no pode ser mais ofertada pelo Ministrio Pblico.
Alm disso, a possvel prescrio resulta do excesso de processos em tramitao nos
juizados, o que leva a refletir sobre a estrutura dos juizados especializados, comparativamente
s demais varas. Nesse sentido, a atuao do Ministrio Pblico deveria ser na fiscalizao
da rede de servios, como prev a Lei Maria da Penha.
Ademais, a suspenso condicional do processo nos termos da Lei 9.099/1995 objetiva
beneficiar o autor do fato e no a vtima, pois essa a lgica da legislao. Dessa forma,
a proposta da suspenso pode ser aceita ou no pelo autor do fato (agressor),
independentemente do desejo da vtima. Portanto, a suspenso condicional ora existente
no foi prevista para solucionar casos de violncia domstica e, por isso, considera-se
inadequada a sua aplicao.

6 Resistncia jurdica ao novo paradigma legal

Embora a deciso do Supremo Tribunal Federal tenha consagrado a posio das
feministas quanto constitucionalidade e no aplicao dos institutos despenalizadores,
ainda encontram-se resistncias na sua aplicao. Conforme mencionado, o oferecimento da
suspenso condicional do processo por alguns/algumas promotores/as de justia revela uma
resistncia em aceitar o novo paradigma legal. Da mesma forma, o reduzido nmero de juizados
e varas especializadas demonstra a resistncia do Poder Judicirio em implementar a lei.
Entende-se que essas resistncias revelam a persistncia de uma disputa ideolgica
entre o feminismo e o tradicionalismo jurdico sobre a violncia contra as mulheres. Como j
foi antes afirmado,51 para o feminismo, a violncia contra as mulheres um problema

49
A deciso foi proferida na Reclamao 17460 MC/Rio de Janeiro em 31 de maro de 2014. Disponvel em:
www.stf.gov.br.
50
Tramita no Congresso Nacional projeto de lei (PL 4501/2012), de autoria da deputada federal Aline Correa,
proposto por alguns promotores de justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal, alterando a lei 11.340/
2006 para incluir a suspenso condicional do processo.
51
Carmen Hein de CAMPOS, 2011, p. 7.

Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015 529

CARMEN HEIN DE CAMPOS

pblico (de segurana, cidadania e direitos fundamentais) e para os juristas tradicionais,

um mero problema legal. A lei Maria da Penha deu voz s mulheres e ao feminismo, disse o
que deveria ser considerado violncia domstica e familiar e como deveria ser o tratamento
jurdico dispensado s mulheres.
O tradicionalismo jurdico resiste, insistindo em aplicar institutos proibidos pela lei
(suspenso condicional do processo) e minando a implementao dos juizados e varas
especializadas.
Romper com a tradio jurdica no tratamento da violncia contra as mulheres tem
sido um desafio persistente ao feminismo. A lei Maria da Penha um convite aos/s
operadores/as do direito para uma ruptura dogmtica com um passado que no pode
mais conviver com o Estado Democrtico de Direito e com a negao do direito fundamental
de uma vida sem violncia.

Concluso
O Relatrio da CPMI trouxe importantes elementos que permitem uma reflexo
profunda sobre a execuo das polticas de enfrentamento s violncias contra mulheres.
Nas ltimas dcadas houve avanos significativos nas polticas de enfrentamento
s violncias, especialmente a partir da criao da Secretaria de Polticas para as Mulheres.
A criao da Lei Maria da Penha foi um momento importante de avano legal e sua
popularidade demonstra o acerto de sua edio. No entanto, permanecem alguns obstculos
para a sua plena efetivao. Estamos em um momento privilegiado para a consolidao da
Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, do Pacto Nacional e da
Lei Maria da Penha. A contribuio da CPMI nesse sentido foi relevante, pois no apenas
forneceu subsdios para uma avaliao profunda das polticas mas tambm props medidas
legislativas, como a criao do Fundo Nacional para a sua consolidao poltica.
A efetividade da lei depende, em parte, da solidificao dessa poltica, e tambm
da superao de velhos paradigmas jurdicos que nortearam, por sculos, a doutrina e a
jurisprudncia brasileiras. As recomendaes da CPMI aos diversos poderes, se cumpridas,
podero facilitar o caminho para a mxima efetividade da lei e dos direitos das mulheres.

Referncias
ARDAILLON, Danielle; DEBERT, Guita Grin. Quando a vtima mulher: anlise de julgamento
de crimes de estupro, espancamento e homicdios. Braslia: Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher, 1987.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 12
maio 2013.
______. Presidncia da Repblica. Lei 9.099/95 de 26 de setembro de 1995. Dispe sobre
os Juizados Especiais Cveis e Criminais e d outras providncias. Disponvel em: http:/
/www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9099.htm. Acesso em: 14 maio 2013.
______. ______. Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a
violncia domstica e familiar contra a mulher... Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11340.htm. Acesso em: 20 maio 2014.
______. ______. Secretaria de Polticas para as Mulheres. Diretrizes nacionais para o abrigamento
de mulheres em situao de risco e violncia. Braslia, 2011.
______. Senado Federal. Comisso Parlamentar Mista de Inqurito da Violncia contra a
Mulher. Relatrio Final. Braslia, 2013. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/atividade/
materia/getPDF.asp?t=130748&tp=1. Acesso em: 18 out. 2013.

530 Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015

 A CPMI DA VIOLNCIA CONTRA A MULHER E A IMPLEMENTAO DA LEI MARIA DA PENHA

CAMPOS, Carmen Hein de. Razo e sensibilidade: teoria feminista do direito e Lei Maria da
Penha. In: ______. (Org.). Lei Maria da Penha comentada em uma perspectiva jurdico-
feminista. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 1-12.
CAMPOS, Carmen Hein de; CARVALHO, Salo. Tenses atuais entre a criminologia feminista e
a criminologia crtica: a experincia brasileira. In: CAMPOS, Carmen Hein de (Org.). Lei
Maria da Penha Comentada em uma perspectiva jurdico-feminista. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2011, p.143-172.
CORRA, Mariza. Morte em famlia: representaes jurdicas de papeis sexuais. Rio de
Janeiro: Graal, 1983.
DATASENADO. Violncia domstica e familiar contra a mulher. Brasil: Senado Federal. Secretaria
de Transparncia, 2013. Disponvel em: http://www.senado.gov.br/senado/datasenado/
pdf/datasenado/DataSenado-Pesquisa-Violencia_Domestica_contra_a_Mulher_2013.pdf.
Acesso em: 20 jun. 2013.
FUNDAO PERSEU ABRAMO/SESC. Mulheres brasileiras e gnero nos espaos pblico e
privado. Pesquisa de opinio pblica. So Paulo: Fundao Perseu Abramo/Sesc, 2010.
GROSSI, Miriam Pillar; MINELLA, Luzinete Simes; LOSSO, Juliana Cavilha Mendes. Gnero e
violncia: pesquisas acadmicas brasileiras (1975-2005). Florianpolis: Ed. Mulheres,
2006.
IBOPE/INSTITUTO AVON. Percepes e reaes da sociedade sobre a violncia contra a
mulher. 2009. Disponvel em: http://agenciapatriciagalvao.org.br/wp-content/uploads/
2009/08/pesq_ibope_2009.pdf. Acesso em: 18 jun. 2013.
IBOPE/THEMIS. Dois anos de lei Maria da Penha. O que pensa a sociedade? Principais
resultados da pesquisa Ibope/Themis. Secretaria de Polticas para as Mulheres. Braslia,
2008.
MAPA DA VIOLNCIA, 2013. 2012 Atualizao: homicdios de mulheres no Brasil. Disponvel
em: http://www.mapadaviolencia.org.br/mapa2013_jovens.php. Acesso em: 25 maio
2014.
UNIFEM. O progresso das mulheres no mundo (2008-2009). Quem responde s mulheres?
Gnero e responsabilizao. Genebra: Unifem, 2008.

[Recebido em 10 de outubro de 2014

e aceito para publicao em 5 de fevereiro de 2015]

The Joint Parliamentary Committee of Enquiry and the Implementation of the Maria
da Penha Law
Abstract: This article aims to analyze the findings of the Joint Parliamentary Committee of
Enquiry of Violence against Women created by the Brazilian National Congress in 2012 regarding
the implementation of the Maria da Penha Law. After a year and a half of work, the report pointed
the fragility of public policies to combat violence against women and the obstacles in the
implementation of the Maria da Penha Law, among which: ) the fragile network of specialized
services to women victims of violence; b) the small number of specialized courts for domestic
and family violence against women; c) the failure of the decision of the Supreme Court to prohibit
application of the conditional suspension of proceedings d) the resistance of jurists to understand
the proposed new law and break with the family perspective; e) the insufficient budget for the
development and maintenance of public policies to combat violence against women. The report
concludes that the Brazilian states invest very little in specific public policy and that the full
implementation of the Maria da Penha Law depends on a new legal understanding of the relationship
between government and a budget policy of gender.
Key Words: CPMI of Violence against Women; Maria da Penha Law; Violence against Women.

Estudos Feministas, Florianpolis, 23(2): 519-531, maio-agosto/2015 531