Capitulo 1

Elementos para el an8lisis

de capacidades estatales.
Guillermo V. Alonso"
I. Los prerrequWtos para desarrollar poder regulatodo estatal:
autonomia y capacldades lnstituclonales.

Cuando los estados son concebidos como actores, y no s6lo como espa
dos donde meramente se reflejan las demand as e intereses de los actores so
cioecon6micos, deben gozar de la suflciente autonomfa para definir sus
propios obJetivos. Por eJemplo. esto debiera observarse en la definici6n de
los marcos e instrumentos regulatorios con los que determinadas politicas
buscan introducir mecanismos de competencia 0 proteger los derechos de
los usuarioslbeneflciarios en distintas areas.
Pero la posibilidad de las agendas estatales de deflnir objetivos propios
esta estrechamente vinculada a la capacidad del estado para realizarlos. Si en
un contexto socioecon6mico donde el estado debiera ejercer control regula
torio sobre poderosos actores privados no dispusiera de s6lidas capacidades
administrativas, la deflnici6n de obJetivos propios se volveria una cuesti6n
meramente voluntarista. Es por eso que, por un lado. resulta necesario ana
Iizar en profundidad y particularizadamente las capacidades del estado para
realizar los obJetivos de sus politicas e iniciativas. Por otro, la posible brecha
entre objetivos y capaddades nos alerta sobre la necesidad de incorporar el
analisis polftico como componente indispensable para el analisis de capaci
dades estatales (Palermo, 1998).
A traves del analisis politico se obtendra informaci6n acerca del entomo

Escuela de Politica y Goblemo. UNSAM-CONICET.

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 Guillermo V. Alonso
institucional y organizational sobre el que se operara y con el cual se interac
tuara. AI distinguir basicamente entre las fases de formulacion e implemen
tadon. el analisis de la politica publica implicada en el nuevo diseno
institutional proveera informacion. por ejemplo. sobre la deteccion del pro
blema que se constituye en objeto de la respuesta estatal. las caracteristicas
del objetivo de politica asumido y la determinacion de la agentia publica
prioritariamente involucrada en cada etapa. Ademas. al mismo tiempo que
prove era informacion sobre la distribucion diferencial de oportunidades de
veto e influencia entre los actores involucrados en la cuestion. contribuira a
definlr los principales nuc1eos favorables al cambio sobre los cuales movili
zar energfa polftica.
Se vuelve necesario ahora precisar mas claramente que entendemos por
capacidades estatales. para 10 cual cabe recoger algunos planteos que permi
ten acercarse a una definicion del concepto. En este sentido. Hildebrand y
. Grindle (I997) definen la capacidad estatal desde un punto de vista instru
mental. entendiendola como la habilidad por parte de las agencias estatales
para realizar tareas con efectividad. eficiencia y sustentabilidad. En un traba
jo previo referido al tema. Merilee Grindle (1996. citado en Bertranou. 2001)
planteo un desglose del concepto de capacidad estatal. Este concepto se des
pliega. seglin la autora. en cuatro dimensiones. vinculadas a las distintas fun
ciones que debe ejercer el estado. Una dimension vinculada a la capacidad
institucional. en tanto competencia del estado para fijar y garantizar el cum
plimiento efectivo del amplio espectro de reglas que rigen el conjunto de in
teracciones politicas y economicas. Otra. que se refiere a la capacidad tecnica.
y que atafle a la habilidad para el analisis y gestion de la macroeconomia y de
las politicas publicas en general. En tercer lugar. la capacidad administrativa.
esto es. la competencia de los estados para implementar la provision de bie
nes y servicios. Por ultimo. la capacidad politica entendida como la habilidad
estatal para procesar las demandas provenientes de la sociedad.
A nuestro parecer. las capacidades estatales podrian resumirse. de un modo
mas sintetico. en dos dimensiones basicas. 1 Tanto las capacidades tecnicas co
mo las administrativas pueden ser percibidas como conceptual mente unifica
das. Debido a que la adopcion de politicas. as! como su implementacion.
t'equieren y suponen la existencia de nticleos y patrones de funcionamiento tec
noburocraticos, a esta realidad empirica nos remiten los conceptos desglosados
I Sobre esta misma definici6n lambien Repetto (ver capitulo 2) propone una simplifica.
ci6n de las dimensioncs de capacidad estatal. aunque a partir de Olros enfasis diferentes de
los seiialados en nuestro planteo.
18
'f',
,"
.....
Elementos para el analisis de capacidades estatales
! en ambas dimensiones. Por otra parte. 10 que se entiende por capacidades ins
titucionales y politicas son dimensiones imbricadas. En tanto. las estructuras
institucionales no son neutrales can respecto a la constitucion de los intereses y
preferencias de los actores. ni con respecto a la fijacion de probabilidades de rea
Iizacion de intereses/demandas provenientes de la sOciedad. Asimismo. estas
dimensiones remiten a 10 que en este trabajo entenderemos por la dimension
reladonal de las capacidades estatales.
Por otro lado. cabe senalar que las definiciones de tipo instrumental ne
cesitan complementarse con requisitos mas sustantivos 0 al menos procedi
mentales. Pues. bajo condiciones de regimen democnitico estaria supuesto
que los objetivos de las politicas. en funcion de cuyo logro se aplican las ca
pacidades estatales. deberian resultar. en mayor 0 menor medida. del deba
te y la deliberacion publica. y estar dirigidos a la satisfaccion de las
necesidades y aspiraciones de la ciudadania. Ello es 10 que se caracteriza co
mo politicas dirigidas a la generation de valor publico 0 social (Moore,
1998; Kelly y Muers. 2003) ya las cuales deberfan adecuarse las capacidades
pertinentes para su realizacion. 2
Para el analisis de capacidades estatales deben considerarse, entonces.
dos dimensiones que estas presentan: por un lado. 10 que hace a las capad
dades tecnico-administrativas; por otro, una dimension reladonal que se re
nere. a la relacion del estado con el entomo socioeconomlco. Desde la
primera perspectiva. el amilisis de capacidades priorizani una mirada desde
adentro del aparato estatal. mientras que la dimension reladonal pondra el
foco en el nexo estado-sociedad.
En primer lugar. resulta fundamental la existenda de un funcionariado
altamente calificado, que detente conocimientos pertinentes en las agencias
mas espedalizadas y que se caracterice por la probidad administrativa. EI de
2 Sobre este punto es conveniente reconocer que el concepto de valor publico. tal como
aparece en la bibliografia citada, presupone su definici6n por via de acuerdos y consensos,
pero sin tomar en cuenta las condiciones de producci6n del consenso, el modo en que se
fonnan las preferencias de los ciudadanos. Para que se de un autentico debate publico es
necesario que quienes intervienen en el se encuentren en un pie de igualdad y dispongan
de aUlOnomia, Precisamente, las condiciones de privaci6n socioecon6mica pueden vulne
rar el requisito de igualdad y aulOnomia para intervenir en el debate publico. EI concepto
de formaci6n del valor publico tal como es presentado por cierta bibliografia parece tener
s610 un requisilO de legitimidad procedimental-formal, sin tomar en cuenta cuales son las
precondiciones sociales para ellogro del consenso, Aqui pod ria recordarse algo observado
por Offe: "el buen ciudadano no se define por las preferencias que expresa sino par el
modo en que lIeg6 a tenerlas" (tornado de Nun. Jose: Democracia, FeE, 2000). Sin embar
go. una vez reconocida la relevancia de la Iimitaci6n observada cabe reconoeer que su tra
tamiento analHico excede ampliamente el marco de este trabajo.
19
Guillermo V. Alonso
sarrollo de estas capacidades requiere de una organizacion estatal capaz de
ofrecer incentivos para captar y retener a los funcionarios mas capacitados,
r Elementos para el analisis de capacldades estatales
as! como de la conformaci6n de un ethos profesional que promueva el pres
tigio de la carrera en el sector publico. Ademas, cuando se considera esta di
mensi6n debe atenderse a las relaciones interinstitucionales, y de los niveles
tecnicos con los de decision politica. que promuevan la coherencia intema
del aparato estataI. de modo que no aparezcan puntos de veto a dis posicion
de los actores no estatales.
La dimensi6n relacional requiere el amilisis de la relaci6n de las agencias
estatales con los determinados contextos socioecon6micos que deben enfren
tar, y que estan conformados por actores que encarnan distintos intereses y
disponen de diversos recursos de poder. Esta dimensi6n remite a la interro
gante sobre la capacidad del estado para inducir cambios en la conducta de
los actores sociales 0 evitar los bloqueos a sus politicas. La respuesta no pue
de encontrarse solamente en el interior de las estructuras estatales, sino sobre
todo en los cambiantes equilibrios entre los recursos de poder que puedan
movilizar en cada situaci6n el estado y los actores privados. Esto exige para el
analisis completo de la acci6n estatal en una determinada area, investigar
tam bien la organizacion y los intereses de los actores no estatales involucra
dos. as! como detenerse en la observaci6n del canicter conflictivo 0 coopera
tivo de las relaclones entre estos y el estado (SkocpoI. 1985).
La relaci6n entre el poder del est ado y el de los actores socia les no debe ser
entendido como unjuego de suma cero. Sin duda, la existencia de un apara
to burocratico relativamente aislado y autonomo es una precondici6n basica
para la realizaci6n de las capacidades estatales. Pero tambien es necesario pa
ra una efectiva intervencion estatal que el estado se encuentre imbricado en
una red de relaclones con importantes grupos sociales. La intervencl6n del es
tado en determinada arena publica es facilitada si se cuenta con la coopera
cion de los actores relevantes, pues este apoyo fortalece las condiciones para
implementar las politicas. Ellogro de un equllibrio entre las 16gicas de los dos
pIanos senalados es 10 que se ha lIamado autonomia enraizada (embedded)
(Evans. 1992).
La distinci6n entre las dos dimensiones de las capacidades del estado se
conecta con la diferenclaclon del poder estatal propuesta por Michael Mann
(1984). Este autor distingue entre el poder desp6tlco y el poder infraestruc
tural del estado, enfatizando la relevancia de este ultimo para entender la na
turaleza del estado contemporaneo. EI primer tipo de poder se refiere a la
capacidad de actuar unilateral mente, evitando las negociaciones y la busque
da de consensos con los actores sociales. Para este ejercicio mas 0 menos des
20
camado de la soberania el estado necesita sustentarse. entre otros factores, en
nucleos fuertes y endogenos de capacidad burocratica.
Pero la creciente complejizaci6n de las funciones estatales a 10 largo de la
historia (garantia del orden interno y defensa extern a , desarrollo y manteni
miento de la infraestructura Y comunicaciones, sostenimiento del sistema
economico, faceta de estado de bienestar), junto con el desarrollo de los regi
menes democraticos, en cuyos contextos la capacidad de actuaf unilateral
mente encuentra restricciones. promovieron la sistematica construcci6n de
puentes entre estado y sociedad. EI estado no s610 expandi6 su tamano sino
tambien su alcance. penetr6 fuertemente en la vida social y reforz6 su capaci
dad de coordinarla. Pero, al mismo tiempo. el poder infraestructural incre
mentado. al comprometer crecientemente al estado en la sociedad civil.
produce una disminuci6n de la autonomia estatal. De ahi la necesaria com
plejizaci6n de este ultimo concepto. que busca ser capturada con la idea de
autonomia enraizada. Mientras eI poder desp6tleO implica el ejercicio del po
der sobre la sociedad. la segunda forma de poder aludida remile a la capaci
dad de hacer efectivas las decisiones a traves de la sociedad (Mann. 1984).
La distincion entre poder despotico e infraestructural define a su vez el
espacio te6rico para introducir otra diferenciaci6n pertinente. entre capaci
dades de gobierno y capacidades estatales. Las primeras aluden a la capaci
dad de ejecucion politica de los gobiernos. no pocas veces de modo
unilateral. y remiten. por 10 tanto, a la idea de poder despot leo de los esta
dos. En muchos cas os, las reformas pro-mercado dispusieron de capacidades
de gobiemo. sostenidas en el aislamiento tecnocratico respaldado por \ide
razgos decisionistas. Sin embargo, estas capacidadcs no pueden ser equipa
radas ni dan lugar necesariamente al desarrollo de capacidades estatales. Las
capacidades de gobierno constituyen recursoS de poder situacionales, emer
gentes de la interaccion estrategica entre los actores en determinadas coyun
turas; por 10 tanto, pueden ser efimeras. volatiles y estan disponibles s610
peri6dicamente.
Las capacidades estatales. en cambio. son recursos de capacidad extracti
va. de intervencion. regulacion y mediacion que el estado desarrolla en ellar
go plazo. Este aspecto es 10 que remite a la dimension de las capacidades
estatales como proceso de institucionalizacion; es decir. al desarrollo y con
solidaci6n de habilidades Yrutinas por parte de las agencias estatales que. al
mismo tiempo, operan comO marcos estables y predecibles para la interac
ci6n estrategica entre actores.
21

Guillenno V. Alonso
n. Las capaddades estatales como construccl6n instltucional
El desarrollo de capacidades administrativas, ellogro de una adecuada co
herencia interna del aparato estatal y la induccion de comportamientos entre
los actores del entorno socioeconomico. que permitan cristalizar en "enraiza
mientos" sinergicos de largo plazo, implica el desarrollo de incentivos que es
tructuren la interaccion entre los diversos actores y ambitos. Esto alude a la
construccion y al desarrollo de institudones. entendidas como las reglas de
juego formales e informales que daran forma a la interacdOn. Las institucio
nes configuran codigos de resoludon de complejidad por parte de los actores
del juego y permiten reducir incertidumbre. de tal modo de hacer posible la
interaccion bajo el supuesto de las expectativas reciprocas entre los jugadores
de sujetarse a las reglas en el proceso de intercambio (North. 1993).
Es necesario distinguir conceptual mente entre las reglas y los actores que
jugaran el juego de acuerdo a las reglas establecidas. maximizando las opor
tunidades que estas brinden. EI cambio institudonal resulta de la interaccion
dinamica entre las organizadones configuradas por los incentivos del marco
institucional vigente. y al mismo tiempo por el modo en que estas buscan in
fluir sobre la evolucion de la reglas de juego. En el analisis de un cambio ins
titucional el foco debe recaer sobre la interaccion entre instltuciones y
organizadones. entendidas estas ultimas como los act ores de cambio. cuan
do se encarnan en "jugadores" que buscan instituir nuevas reglas de juego
para mejorar su posicion relativa. Esta logica de accion. a su vez, define di
namicas conflictivas con los "jugadores" de organizaciones que maximizan
su interes tratando de estabilizar las reglas de juego vigentes.
Las instituciones. al menos las formales. no surgen espontaneamente ni
necesariamente para a1canzar un nivel mas alto de eficiencia social. Se con
figuran en gran medida a traves de la realizacion de intereses de aquellos con
suficiente poder de negociacion para reformular el marco institucional vi
gente e introducir nuevas reglas de juego. A veces. los objetivos particulares
de quienes detentan el poder de negociacion sufidente pueden generar cam
bios institucionales que realizan 0 facilitan la evolucion hacia soluciones so
cialmente mas eficientes (North, 1993). Esta racionalidad del cambio
institucional es la que define su dimension propiamente politica. y que for
talece por tanto la necesidad del analisis politico como aspecto consustan
cial al estudio de capacidades institucionales.
La construccion institucional debe ser entendida. mas que como campo
de aceion alternativo. como parte inherente. distinguible solo analiticamen
teo de un proceso politico multidimensional. Sin duda. la creacion de insti-
22
Elementos para el analisis de capacidades estatales
tuciones resulta y requiere de la ingenieria institucional. pero al mismo tiem
po es un emergente del conflicto de intereses y aun de la construccion de
identidades. Es dedr. de dimlmicas politicas y relaciones de poder que est<ln
en la base de la definicion de las reglas de juego. Las instituciones implican
basicamente la cristalizacion de practicas pasadas. y de las asimetrias y ba
lances de poder en elias condensadas (Goodin, 1996).
m. La nueva relad6n estado-socledad: la regulacl6n estatal
como mediaci6n.
El proposito de este trabajo no es elaborar una teoria general de las relacio
nes entre estado y sociedad. sino abordar el problema de la regulacion estatal
desde una teoria de "aJcance medio" que permita un analisis historicamente si
tuado de los procesos regulatorios que se desarrollan en ambitos de la politi
ca social en general y de la seguridad social argentina en particular. Para
cumplir can ese prop6sito resulta necesario una breve referencia a ciertas ten
dencias que modelan el contexto mas general.
AI igual que en OWlS partes de America Latina. en la Argentina el modo en
que se estructuro la relaci6n estado-sociedad durante el model0 sustitutivo des
de la posguerra \levo a que el estado se constituyera como arena de conflicto an
tes que como actor. La vasta intervenci6n estatal en la economia. y en la
sociedad civil en general. lIevo al movimiento inversamente reciproco por el
cual el estado result6 fuertemente penetrado por los actores socioecon6micos Y
el aparato estatal tendi6 a fragmentarse en multiples agencias capturadas 0 en
espacios de apropiaci6n corporativa que virtualmente diluian la distincion en
tre 10 publico Y10 privado. Mas que una originalidad latinoamericana. esta sub
sunci6n de esferas represento una forma particularmente acentuada de la
politizacion de la economia que caracterizara al keynesianismo; Y que. en la
contradictoria secuencia de un ciclo hist6rico. favoreciera tanto el fortalecimien
to inicial del poder y la autonomia del estado. desde los aflos treinta. como.
posteriormente. el debilitamiento Yla progresiva paralisis de las capaddades es
tatales en las decadas mas recientes (Offe. 1990; przeworski. 1990).
Frente a las reformas orientadas al mercado. que cerraron el cicio histori
co del mode\o de centralidad estatal. se postulo un supuesto general: 1a nue
va relaci6n entre estado y mercado implicaba el desalojo de los Intereses
sectoriales del propio aparato estatal y la posibilidad de este de recuperar au
tonomia y ganar en coherencia interna (Heredia. 1989; Torre. 1997; Roxbo
rough. 1997). Supuestas estas condiciones. la nueva funcion regulatoria que
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 Elementos para el analisis de capacidades estatales
Guillenno V. Alonso

se Ie exigia al estado podrfa desarrollarse a partir de los prerrequisitos nece
sari os de mayor autonomia y de fortalecimiento de las capacidades estatales.
Surgiria. entonces. un nuevo actor estatal crecientemente aut6nomo con ca
pacidad para arbltrar "des de arriba" y a distancia de las presiones sectoriales.
Es probable. sin embargo. que dicho supuesto considere que el poder de los
actores socioecon6micos frente al estado s610 es funci6n de la penetraci6n cor
poratlva que perrnite "apropiarse" de porciones de autoridad publica. y subes
time que la redistribuci6n de poder implicada en el movimiento hacia el
mercado ha incrementado notablemente el impacto de los recursos de poder
que pueden movilizar los actores econ6micos en ciertos procesos regulatorios.
El supuesto cuestionado se basa sobre una mirada te6rica que concibe al es
tado solamente como aparato 0 conjunto de instituciones. y no, tamblen. co
mo relaci6n social (ODonnell. 1977). La aproximaci6n aludida percibe al
aparato burocratico como el espacio exclusivo donde se redefinen los equiIi
brlos entre el estado y los actores socio-econ6micos. sin considerar una ecua
ci6n mas compleJa que incorpore las asimetrias de poder en el mercado y en la
sociedad. 3
Atento a esto es conveniente senalar que en el caso argentino una de las
principales consecuencias de las reformas pro-mercado ha sido colocar en el
centro del nuevo modelo de acumulaci6n a un reducido nticleo de grupos
econ6micos que se benefician de posiciones monop6licas u oligop6\icas
(Canitrot. 1994). Asi como que. a pesar de la irrupci6n de nuevos intereses
y actores desencadenada por las reformas. est os continuan operando dentro
de un sistema de relaciones entre estado y mercado que esta lejos de haber
planteado una clara ruptura con la 16gica de un capitalismo politico (Paler
mo y Novaro. 1996). Si bien las reformas pro-mercado tienden a "desincor
porar" del aparato estatal a intereses y acto res configurados por la anterior
matriz, pueden darse nuevas form as de penetraci6n y captura de las agencias
estatales. 0 de fuerte asimetria de influencia desde nichos rentisticos coloca
dos fuera del estado (Palermo, 1999). por parte de los intereses sociales que
3 Sobre la base de la experiencia de Occidente. Michael Mann (2004) senala como factor
emergieron como los ganado res del nuevo ordenamiento econ6mico."
Las reformas pro-mercado no s610 implicaron cambios en e\ tamano. en
cada 0 encienda del aparato burocratico. tambien impactaron decisivamente
a nivel del estado como relaci6n social. en los equilibrios de fuerza entre este
y los actores sociales y entre estos mismos. Las reformas estructurales neolibe
rales. desplegadas en el contexto mas general de la globalizaci6n. alteraron sig
nificativamente los equilibrios socioeconomicos. fartaleciendo la posici6n
tanto del capital financiero internacional como de grupos economicos domes
ticos. La "retirada" del estado. que permiti6 el desalojo de los intereses secto
riales del espacio estatal. tuvo un impacto claramente diferencial. mientras se
consolid6 un poder economico concentrado otros intereses sodales se atomi
zaron como individuos en el mercado (Acuna y Smith. 1994). Esta dimension
del problema debe atenderse mas aun si asumimos la perspectiva que percibe
el rediseno de los sistemas de prestaciones sociales como un proceso tendien
te a la construccion de ciudadania. que garantice eJ acceso equitativo a los bie
nes y servicios cuyo disfrute constituye una precondicion basica para participar
como miembro pleno de la comunidad politica (Cunill Grau, 1998).
Por ello. los procesos de cambio institucional que permitan contrarrestar
nuevas formas de "colonizacion" privada del estado dependeran: por un la
do. del desarrollo de capacidades administrativas par parte de Jas agencias y.
por otro. del fortalecimiento de capacidades estatales como funci6n dellogro
de nuevos equilibrios de poder en el mercado y en la sociedad. Esto debe en
tenderse como un proceso de interacci6n dimimica entre el fortalecimiento
de las agendas estatales y los usuarios/beneficiarios vis-a-vis los prestadores.
aseguradores. etc. Desde este punto de vista. el cambio institucionaJ de las
agendas regulatorias deb era implicar una reorganizacion a nlveJ de la "auto
nomia enraizada" estatal.
El consenso pro-reform as predominante consider6 como condidon sufi
ciente para proteger el interes de los beneficiarios de un sistema de prestacio
l
hasta ese momenta de casi 1.000 millones de d6lares. Segun los autores. esto explicaba el
I fuerte incentivo a oponerse por parte de las empresas privatizadas a decisiones regulatorias

comun a los distintos casos exitosos de poder infraestructural del estado la existencia de

socledades homogeneas. con relativamente bajos niveles de desigualdades de c1ase.

Estableciendo este aspecto un claro contraste con America Latina. donde la mayor des

.
\
I
que pudieran forlarlos "a compartir sus rentas extraordinarias con el resto de la economia"
&citadO en Oszlak y Felder. 1998).
Albert Hirschman (1977) ha definido fundamental mente dos respuestas posibles de los
c1ientes 0 de los miembros frente al deterioro de la calidad de los bienes 0 servicios que reci
igualdad social operarta, entonces. como restricci6n para el desarrollo de las capacidades
ben de las empresas a las que compran. 0 de las organizaciones a las que pertenecen. Una
estatales en la esfera del poder infraestructural.
opci6n posible es la salida. por la cuallos miembros/clientes. ante el deterioro creciente de
4 A modo de ejemplo vale 10 observado en un estudio dirigido a analizar el impacto de las
t los que reciben 0 compran. abandonan la pertenencia a la organizaci6n 0 la preferencia por
privatizaciones en tenninos de equidad (Chlsari. Estuche y Romero. 1997). si las regula
I el producto. La otra alternativa es la voz. por la wallos miembros/clientes en vez de optar
ciones y controles hubieran funcionado eficazmente en el ambito de las actividades priva
por el abandono expresan su disconformidad directamente a la direcci6n de la organization
tizadas. las empresas prestatarias habrlan tenido que transferir a los usuarios el equivalente
o negocian con esta nuevas condiciones. La salida constituye una tipica soluci6n de merca-

24 I 25

t

Guillenno V. Alonso
nes sociales el otorgarles a estos capacidad de salida S , a traves de la cual po
dran activarse mecanismos de competencia e impedirse comportamientos
rentisticos par parte de los aseguradores 0 prestadores. Sin embargo, los efec
tos de individualizacion y atomizacion que pronmeve la introduccion de la
salida fortalecen asimetrias de mercado disfuncionales al fortalecimiento de
las capacidades estatales como fueron entendidas en el parrafo anterior. Par
el contrario. inducir la activacion del mecanisme de la voz y generar incen
tivos para la accion/negociacion colectiva de los usuarios/beneficiarios seria
funcional al obJetivo de fortalecer las capacidades administrativas estatales,
pues podria constituir un recurso de poder que el estado podria movilizar
con obJetivos regulatorios.
La solucion al dilema teorico sobre las condiciones de posibilidad para una
recuperaci6n de autonomia y capacidades estatales solo puede darse por via de
la evidencia empirica, 10 que exigirfa la elaboracion de un conJunto de estudios
de caso que analicen la estructura y funcionamiento de distintas agencias esta
tales de control y regulacion. La pertinencia de una estrategia de estudios de ca
so no s610 responde a un imperativo metodologico sino tambten a razones
teorlco-sustantivas. Ni la autonomia ni las capacidades institucionales son atrt
butos 0 variables que puedan predicarse sobre el conjunto del aparato estatal.
Es postble que un estado pueda realizar cficazmente una poUtica regulatoria
en un area y ser total mente impotente en otra, avanzar exitosamente en la re
forma de determinado sistema de prestaciones sociales y ser totalmente vulne
rable al veto de los actores socioeconomicos en otro ambito. Solo a traves de
distintos estudios de caso podra configurarse un "mapa" que distribuya los
puntas fuertes y debiles del aparato estatal para la realizacion de sus propios
objetivos. Se impone la necesidad de elaborar amilisis de capaddades institu
cionales desagregados por agenda estatal y su respectivo ambito de politica.
IV. La identificad6n de brechas de capaddad
y su respectivo nivel de anallsis.
De acuerdo con el marco conceptual propuesto se planteani un primer
momenta en que el analisis buscara identificar brechas 0 deficit de capacida
do. Es la decision privada del cIiente que individualmente opta par dejar de comprar un
determinado bien. La voz. en cambio. remite al intento del miembro/diente por modificar
las acciones. politicas y servicios d(, la organizacion. Su ejercicio puede ser individual 0
colectivo.
26
r'
I
;
Elementos para el amilisis de capacidades estatales
,
i des institucionales. considerando los procesos que se desarrollan en el inte
rior del aparato estatal. Luego. se pondra el foco sabre el nexo en la relacion
estado-sociedad. atendiendo al conJunto de actores con los que esta relacio
nada la agencia estatal y el repertorio de recursos de poder de que disponen
en el proceso de interacciOn. y. sobre todo. a la estructura de las relaciones
entre los acto res estatales y sociales. Este es el nivel que incorpora fundamen
tal mente las herramientas conceptuales del analisis de politicas publicas.
Para abordar el an.Hisis de capacidades se presupone que para la realiza
cion de los obJetivos de una politica publica debe identificarse c1antmente el
universo institucional encargado de la implementaci6n. Luego, debe eva
luarse las capacidades de ese universe institucional, para establecer sl estas
son 0 no suficientes para lograr los objetivos. Alcanzado un diagnostico en
este ultimo sentido. el siguiente paso consistira en establecer si la brecha po
dra ser superada mediante un aJuste de los objctivos a las capacidades. 10 que
en los hechos represent a un cambio total 0 parcial de los objetivos de po Ii
tica. 0 bien un incremento en las capacidades hasta alcanzar el nivel reque
rido para la realizacion de los objetivos predeterminados.
La politica que se objetiva en determinada agenda estatal debe ser desa
gregada en dos niveles de analisis: por un lado. un nivel analitico que la colo
que en su respectiv~ entomo macro-institucional. atendiendo al entramado
de reglas de juego formales e inforrnales que regulan su accionar. 0 cuya cons
truccion debe operar como la condicion de posibilidad para su funciona
mien to de acuerdo a los objetivos establecidos. Aqui. quizas, 10 central del
analisis puede ser la deteccion de la ausencia total 0 parcial de la trama Insti
tucional necesaria. Por otra parte. es necesario incorporar un nivel de analisis
micro-Institucional. que atienda a la dimensi6n de las capacidades organiza
cionales necesarias para alcanzar los objetivos prefijados.
Cabe destacar la preeminencia del primer nivel de analisis. pues la estruc
tura institucional genera los incentivos que inducen determinados comporta
mientos (estrategias, competencias y conocimlentos) por parte de los
"jugadores"/organizaciones Yel modo en que estos seran recompensados en
el "juego". Ni las organizaciones ni sus miembros operan en un vado. Cuan
do se percibe la capacidad estatal como un problema puramente organizacio
nal se descuida el hecho de que sin una adecuada estructura de incentivos las
mejoras en terminos de tecnologias administrativas puedcn ser contraprodu
centes para la propia agencia, pues el marco institucional vigente puede con
ducir el recurso a nuevas habilidades y competencias a una via muerta.
A partir de la desagregaci6n conceptual en dos grandes dimensiones de
analisis avanzamos hacia la definicion de las caracteristicas de cada tipo de
brecha que puede definirse dentro de los respectivos niveles.
2'1
 Guillermo V. Alonso
V. Tipos de brechas de capacidad. Su conceptualizaci6n. 6
l)Entomo macro-institudonal.
a)Brechas politico-institucionaJes.
Dentro de este tipo podemos senalar las vinculadas a: regimen de gobierno,
constitucion. legislacion y marcos regulatorios. as! como las reglas de juego in
formales, que basadas sobre rasgos culturales pueden funcionar como restoc
ciones 0 facilitadoras. segun el caso. de determinadas rutas de cambio
institucional. Todas estas variables deben ser analizadas con la maxima profun
didad posible, pues constituyen la trama institucional a traves de la cual se per
slgue la realizacion de los objetivos de la politica que busca implementarse.
Aquf debe atenderse. danoo por descontada la vigencia del regimen de
mocratico de gobierno. a las caracteristicas del proceso de toma de decisio
nes. Debe analizarse el modo en que los estilos decisionales vigentes. el
monto de capital polftico disponible por parte del gobierno en determinada
coyuntura, 0 bien las particularidades de la polftica que lJusca viabilizarse re
quieren de un determinado grado de participacion de los actores politicos y
sociales en el proceso de formulacion e implementacion de la politica publi
ca, Tambien debe considerarse la distribucion de costos que impJique la po
litica, al igual que los margenes existentes para establecer compensaciones. 7
Entre los deficit de capacidades de nivel macro-politico debe considerarse
tambh~n a las restricciones que puede plantear la organizacion constitucio
nal. En el proceso de implementacion de determinada politica puede descu
brirse. por ejemplo. que la conveniencia de ampliar la competencia de una
agenda estatal 0 los alcances de un proceso de reforma de un sistema de ser
vicios sociales no se compadece con disposiciones establecidas en la organi
zacion constitucional del pais y. sobre todo, con el modo que esta estructura
institucional distribuye puntos de veto entre multiples actores.
Otro aspecto importante en esta dimension analitica Sf. refiere ala identi
ficacion de brechas en terminos del marco normativo y regulatorio. Los obje
livos de politica que introducen innovaciones pueden haber sido establecidos
presuponiendo una legislacion general 0 un marco regulatorio especifico ine
6 Este apart ado (puntos 1 y 2) ha sido elaborado sobre la base de Tobelem (I 992a y b);
Palermo (1998); Oszlak y Orellana (2002).
7 No deja de ser evidente que las aspectos coosignados en este ultimo panafo pueden encon
trar su tratamiento mas adecuada en el momenta analftico referido a la dimensi6n relacional
de las capacidades estatales. Este ultimo punta sera desarrollado en forma especifica.
28
Elementos para el amllisis de capacidades estatales
xistentes. Este punto hace eVidente la necesidad de efectuar amilisis de capa
cidades institucionales ex ante. que permitan identificar brechas en torno a
objetivos de politica que impJlcan una normativa inexistente, insuficiente 0
confusa en cuanto a la regulacion que exija el caso. Puede darse que la legis
lacion exista pero que no se traduzca en reglamentaciones precisas y consis
tentes que establezcan de modo univoco el modo de aplicacion de la ley.
Tambien debe considerarse situaciones en que la legislacion general plan
tee restricciones insalvables sobre la realizacion de determinadas actividades
a cargo de determinada agenda estatal, 0 bien, cuando la legislacion general
y sectorial no armonizan en funcion de la realizaci6n de los objetivos de la
politica. EI analisis previo de estos factores lograria evitar la atribuci6n de ro
les y tareas a distintas agencias cuando no existen las bases normativas que ha
gan viable su ejecucion. Si se tratara de un analisis ex post permitiria efectuar
los ajustes necesarios durante el proceso de implementaci6n.
b) Brechas identificabJes a niveJ de las relaciones interinstitucionales.
Puede darse que en la elecci6n del universo institucional encargado de
implementar una politica se descuide una clara distribucion de responsabi
Iidades entre todas las agendas involucradas. Esto puede generar problemas
de coordinacion en el desarrollo de la politica. Tambh~n puede observarse
problemas de superposici6n de funciones entre diversas agencias, 10 que se
agrava si est as trabajan desconociendose mutuamente. En ocasiones, cuando
uno de los organismos involucrados en una politica esta recibiendo asisten
cia tecnico-financiera es probable que la agencia que no reciba igual trato se
convierta en opositora al desarrollo del programa. sobre todo si los criterios
de elegibilidad para acceder a la asistencia no resultan transparentes.
La delimitacion del universo institucional puede obedecer poorltariarnente
a una logica politica antes que tecnica. Esto puede ocasionar ganancias en termi
nos de viabilidad politica pero al mismo tiempo no favorece la superacion de
una brecha de capacidad institucional. La asignaclon de responsabilidades de
implementacion se puede hacer sin ajustarse a las responsabilidades funciona
les real mente existentes en el universo institucional involucrado en la politica.
Las fall as de articulacion en las redes interorganizacionales involucradas
en la implementacion de una politica implican. ademas de un inefidente
uso de los recursos, situaciones de bloqueo en el desarrollo de las activida
des. pues no queda claro cuales son los productos a cargo de cada agenda
que pudieran ser aprovechados como insumos por otra. Estas situaciones
son de dificil superacion, pues no siempre existen entre los distintos organis
mos los acuerdos formales 0 informales que permitan establecer mecanis
mos de resolucion de conilictos 0 que regularicen las interconexiones.
29
 Guillermo V. Alonso
Para tratar este tipo de brecha el analisiS de capacidades institucionales
debe estar dirigido a la identificacion del "mapa" de relaciones interinstitu
cionales vitales para la realizacion de los objetivos de la politica. consideran
do si eXisten las reglas de juego formales e informales para que las agencias
funcionen orientadas hacia la realizacion coordinada de los objetivos.
c) Brechas vincuJadas a Ja carrera en Ja funci6n publica.
EI desarrollo de las administraciones ptiblicas. en especial la consolida
cion de un funcionariado estable competente, suele verse afectado par proble
mas vinculados a la fait a de continuidad politica y de incentivos apropiados.
No son infrecuentes los casos en que los cambios de gobierno a aun de ges
Hon ministerial promueven un recambio casi automatico de los elencos de
funcionarios. Esto constituye en si mismo una brecha de capacidad, pues las
agencias gubernamentales carecen de memoria institucional. encarnada en
staffs experimentados. y se dlficulta el aprendizaje organizacional.
A veces. los cam bios de politlca a los nuevos proyectos son llevados ade
lante por change teams conformados par tecnicos y consultores externos a
los planteles permanentes de funcionarios ptiblicos. Pero aun cuando est a
intervencion pueda resultar efectiva para lanzar nuevas politicas no garanti
za el desarrollo de capacidades estatales en ellargo plazo, Tampoco los "es
calafones paralelos" en que estas situaciones sue len decantar. con prestigio y
sabre todo can retribuciones fuertemente diferenciales. promueven las ac
ciones coordinadas con un funcionariado de carrera que percibe en esto una
discriminacion.
La ausencia de incentivos adecuados que estimulen la carrera en la fun
cion publica, entre los cuales la falta de competitividad de los salarios del sec
tor publico respecto del privado no es el menor. dificulta que el aparato
estatal pueda atraer y retener a los funcionarios mas competentes. La ausen
cia de incentivos adecuados y el efecto "arrastre" de los cam bios de gestion,
ademas de la fait a de normas restrictivas explicitas. pueden promover una
con stante circulacion de tecnicos y profesionales entre las oportunldades la
borales que ofrecen, par ejemplo, la agencia reguladora estatal y los regulados
en determinado ambito. La conformacion de estos mercados profesionales.
en los que no operarian restricciones normativas efectivas que impidan que.
en breve plazo. alguien se encuentre del "Iado" del regulador 0 del regulado,
no parecen ser las vias mas adecuadas para que las agendas estatales desarro
llen capacidades institucionales autonomas; ademas. al diluir una nitida fron
tera entre 10 pUblico y 10 privado podrian tender a configurar un nuevo tipo
de "anillos burocratlcos",
30
Elementos para e\ ami.Hsis de capacidades estata\es
2) Entomomicro-lnstitudonal.
a) Brechas referidas a organizaci6n interna.
Esta dimension incorpora como capacidad todos los factores que estan
bajo directo control de la propia agencia. Una vez que los niveles de decision
polHica facultan al organismo con roles funcionales y Ie imputan los recur
sos necesarios, este debe alcanzar el modo de organizarse mas eficientemen
te para realizar sus objetivos. Pero dentro de la organizacion pueden
observarse brechas de capacidad que dificulten ellogro de los resultados.
Desde el punta de vista del analisis organizacional. una de las principa
les brechas posibles se manifiesta a traves de la distancia creciente entre la or
ganizacion formal. estructurada por el organigrama. y la red de relaciones
informales. que pueden ser los canales mas habituales en el proceso de toma
de decisiones. Bajo el supuesto, no necesariamente real. de que el organigra
ma establece la mejor distribucion de funciones internas y las interrelaciones
mas adecuadas y costo-efectivas entre las distintas subunidades. la superpo
sicion de una organizacion informal desfasada de la estructura formal pue
de plantear serias fallas en el funcionamiento de la enUdad. Una tension
adicional puede agregarse cuando el organismo es facultado can una nueva
funcion pero la estructura organizacional vigente revel a brechas de capaci
dad para cumplir can el nuevo objetlvo.
Algunos de los elementos de capacidad a considerar cuando se trata del
analisis de la organizacion interna se refieren a la existencla de una clara dis
tribucion de funciones y delimitacion de los flujos de informacion y deci
sion entre las distintas subunidades. atendiendo a si toda la estructuraclon
de relaciones se halla forrnaJizada en manuales administrativos y de proce
dimientos. La exlstencia de manuales tecnicos, que contempien de manera
precisa y detallada las tareas permanentes que lIeva adelante la organizacion,
es uno de los modos mas efectivos de comunicar can eficacia al personal los
resultados especificos que se esperan aIcanzar. En este analisis tam bien debe
considerarse la gravitacion de los estilos y procedimientos de conduccion. y
el conJunto de reglas de juego formales e informales presentes en la organi
zacion que pueden funcionar como incentivos positivos 0 negativos para el
personal en el proceso de implementacion de determinada polilica.
En general. los organismos p(iblicos no tienen politicas de personal pro
pias. pero cada agencia puede tener incidencia en el modo que recepta las re
glas generales del servicio civil para estructurar incentivos entre su personal
hacia la reallzacion satisfactoria de las tareas previstas en un programa. La
ausencia de este procesamiento par parte de la organization puede sumarse
como brecha a la ya proveniente de un entorno mayor.
31
 r
Elementos para el amilisis de capacidades estatales
I
Guillermo V. Alonso
Entre los deficit organizacionales mas importantes debe considerarse los
problemas vinculados con la falta de capacidad financiera. as! como 10 refe
rido a la disponibilidad de equipamiento 0 de espacio fisico adecuados. Mu
chas veces dichas restricciones provienen de contextos que escapan al control
de la propia organizacion y suelen tener el peso de 10 inevitable. no obstan
te debe ser considerado como uno de los factores que mas seriamente debi
Iitan las capacidades de una entidad.
Entre otros facto res que influyen sobre la capacidad de una organlzaclon
publica debe considerarse el grado de legitlmacion del que disponga entre
los involucrados por la politica. as! como la existencia 0 no de una cultura
organizacional que estimule el senti do de pertenencia entre sus miembros.
La ausencia de una fundon de desarrollo institucional incorporada a la
propia organizacion es otra importante brecha. pues est a fundon puede for
talecer la capacidad de la entidad mediante el monitoreo permanente del con
texto interno y extemo en los que impacta la implementaclon del programa.
b) Brechas referidas a habilidades y conocimientos:
En algunos casos pueden observarse situaciones en que parte del staffa
cargo de la implementacion. asi como los destinatarios de determinada po
litica carecen de la informacion. el conodmiento y las habilidades basicas
necesarias para asumir las tareas que se les adjudiquen. 0 bien para enfren
tar los reacomodos que las nuevas reglas de juego pueden exiglr. EI nivel de
amUisis de est a brecha no debe ser el individuo, pues el deficit en terminos
de habilidades debe ser evaluado a nivel de la organizacion en su conjunto.
La falta de competencia individual para la realizacion de determinada activi
dad puede ser superada mediante la reasignacion de tareas 0 el reentrena
miento. en cambio la falta del suficiente capital" de habilidades por parte
de la organizacion plantea brechas mas estructurales que pueden debilitar
seriamente la implementacion de la politica involucrada.
Esta es una brecha que no solo puede afectar a las agencias a cargo de la im
plementacion. sino que puede abarcar tambh~n a otros ambitos decisorios que
intervienen en el proceso de formulacion de la politica. Estos factores tienden
a configurar un entomo institucional hostil en el proceso de implementacion
de la poHtica. pues no estan disponibles las habilidades necesarias en terminos
de capacidad de gestion. toma de decisiones y competencias profesionales.
32
VI. Amllisis de la dimensi6n relacional de las capaddades estatales.
5i la cuestion de las capacidades del est ado comprende tambien la capa
cidad de este de indudr comportamientos entre los actores no estatales. 10
grando el cumplimiento obligatorio de las reglas de juego y evitando los
bloqueos a sus polHicas. 5i la construccion de instituciones resulta de direc
ciones causales complejas. ya que su emergencia tambien puede ser entendi
da como el logro de equiIibrios que reflejan. ademas de otros factores. el
modo en que se dirimen conflictos entre intereses sociales contrapuestos.
Entonces. es necesario incorporar tambien una mirada analitica que focalice
sobre el nexo estado-sociedad.
La dimension relacional solo puede ser estudiada mediante una integra
cion de analisis estatico y dinamico. Caracterizar a los actores por sus recur
sos y sus logicas de accion requiere captar la dinamica por la cual la
interaccion estrategica entre los actores influencia los objetivos de estos. ob
servando los cambiantes equilibrios que se alcanzan. EI analisis de esta di
mension nos dara informacion sobre el logro 0 no de una situacion
caracterizable como de autonomia enraizada (nuevos equilibrios y/o inter
penetraciones estado-sociedad. incorporacion selectiva de actores. etc.). 8
Resulta necesario incorporar en el analisis una aproximacion especiflca que
muestre la logica de constitucion y de accion de los actores sociopoliticos in
volucrados en una politica. As! como es necesario analizar la matriz de relacio
nes de poder que se ha configurado en torno a determinada arena politica y los
vinculos de interpenetrad6n estado-sociedad que se desarrollan. Esto nos da
ra un "mapa" inicial de las configuraciones de poder existentes en un contex
to determinado de accion publica. de los actores relevantes. sus intereses,
recursos de poder y objetivos estrategicos. De tal modo de Interpretar el impac
to de la polftica. en cuanto refuerza. refleja 0 modifica el mapa politico inicial.
Por tanto, nos brindara informacion sobre las capacidades del estado para in
teractuar con su entorno socioeconomico. Este foco analitico resulta el mas
adecuado para observar el modo que el sendero historico de desarrollo de una
determinada arena politica condiciona el proceso de cambio institucional.
pues ilumina los arreglos institucionales preexistentes y cuanta capacidad
mantienen estos. aun en condiciones de crisis y desarticuladOn. para adaptar
se, bloquear 0 interactuar con el establecimiento de nuevas reglas.
8 No se nos escapa que los conceptos que ponemos en jucgo para analizar esta dimension
plantean un problema irnportante de operacionalizaci6n. Por ello. estas categorias deben
ser asumidas antes que nada por su valor hcuristico. como conceptos sensibilizadores.
cuyo utilidad analitica esta dada porque nos orientan hacia donde mirar aunque no nos
dicen necesariamente 10 que vamos aver.
33

Guillermo V. Alonso
En la definici6n del mapa politico un primer paso puede ser la identifi
caci6n de los actores relevantes. En la caracterizaci6n de los actorcs involu
crados es importante atender a los recursos de poder disponibles que pueden
movilizar en cada coyuntura. Los recursos de poder deben ser vistos como
medios para influir y cjercer presion sobre la politica. asi como oportunida
des para la ace ion estrategica por parte de los actores. A efectos analfticos. en
esta dimension concebimos al estado como un actor mas que interactua con
otros. aun cuando es evidente la diferencia cualitativa que representa el ejer
cicio actual 0 potencial de la coercion como respaldo a sus decisiones. y la
ventaja decisiva que esto otorga en cuanto capacidad para modificar las re
glas de juego.
Definimos los siguientes tipos de recursos:
a) estructural-economicos: si los recursos de poder fueran tornados como
atributos de un actor individual. estos podrian referirse a los recursos mate
riales dlsponibles por parte del actor. En clave relacional. en cambio. debe
atenderse mas. por ejemplo. al conjunto de relaciones que establece con
otros actores a partir de su poder de mercado 0 situacion estructuraL Esto tie
ne que ser evaluado en el contexto especifico de la politica que se analice.
b) organizacionales: cstos son los recursos que permiten construir acdon
colectiva por parte de los actores. y que al interactuar con un determinado
marco institucional definen un tipo de relacionamiento con las agencias es
tatales. SI se tratara de analizar agencias y politicas regulatorias. en este punto
corresponderia estudiar la organizacion de los act ores regulados. Por ejem
plo. observando los patrones organizativos de camaras empresariales y/o sin
dicatos vinculados a determinado sector. la predisposici6n para el conflicto 0
la cooperacion con las agendas regulatorias y el tipo de relacionamiento pre
dominante con el aparato estatal (acciones de lobby. estrategias de "captura".
desarrollo de "anillos burocraticos". concertad6n institucionalizada. etc.)
c) polftico-institucionales: el marco institucional define la estructura de
oportunidades que disponen los distintos actores para ejercer influenda y
presion en determinada arena politica. Las reglas. instituciones y practicas
que intermedian entre estado y sociedad pueden ser vistas como "infrarre
cursos", es decir aquellos recursos que funclonan como condlci6n de posi
bilidad para que los actores puedan hacer uso de los recursos de poder
"instrumentales" (ej. lobby). Los infrarrecursos pueden funcionar como fa
cilitadores 0 a manera de restriccion para que los acto res pcrsigan sus intere
ses: por 10 tanto. pueden influir 0 modificar los resultados de politica.
pueden fortalecer 0 atenuar el peso de las fuerzas causales.
34
Elementos para el analisis de capacidades estataies
informacion: el control sobre el flujo de informacion constituye una
variable clave en el desarrollo de una politica. La mayor 0 menor distribu
cion del flujo informativo entre los actores puede otorgar una ventaja deci
siva en favor de alguno de ellos 0 servir para bloquear una politica. al no
crearse un factor de confianza en el intercambio entre los actores.
Sin embargo. cabe acordar con Smith (1993:4) que "los recursos son ne
cesarios para que los grupos de presion influencien al gobierno. pero ellos no
son sufidentes para explicar dicha influencia". Un enfoque reladonal debe
atender tam bien a la dimension del poder reputacional. es decir. no cons ide
rar solamente a los recursos en si mismos sino como estos son percibidos y
valorados por otros actores politicos. asi como reconocer que tamblen puede
derivarse poder del manejo de recursos puramente estrategicos en determina
das coyunturas.
Cabe recortar el espacio analitico que perm ita. por un lado. definir los ac
tores y sus recursos de poder -en clave relacional-; por otro. observar desa
gregadamente al estado a traves de sus politicas y cap tar su imbricaci6n con
los entornos socioeconomicos. Ello. a su vez. permitira ver de un modo mas
complejo el problema tanto de su autonomia comO del despliegue de poder
infraestructuraI. asi como de la fragmentadon del aparato estataL En este
sentido. el concepto de red de politica parece el mas adecuado, pues perm i
te analizar la naturaleza de las relaciones que se establecen entre los actores
sociales y el estado; y tam bien las preferencias. intereses y actividades de los
propios acto res estatales. es decir. el grado de autonomia estatal segun cada
arena politica especifica.
El analisis. si bien requiere atender al mapa "estatico" de actores y recur
sos de poder. debe focalizarse no tanto en los actores estatales y extraestata
les separadamente. sino en la estructura de las relaciones que los vinculan,
observando el impacto que estas relaciones tienen sobre los resultados de las
politicas. en areas especificas de accion publica. A diferencia de las macroteo
rias que estudian a los grupos de interes. el concepto de red de politica nos
remite a una aproximaci6n mucho mas flexible. Es un concepto de nivel 0
alcance medio. que busca explicar comportamientos y 16gicas de accion en
areas determinadas de politica publica. Es decir. es un concepto que puede
capturar una variedad de relaciones estado-sociedad en un espectro amplio
de arenas de politica (Smith. 1993).
Es la articulacion de redes de politica 10 que permite observar la expan
sion. alcances y efectividad del poder infraestructural del estado. En tanto es
tas pueden ser comprendidas como ambitos de relaciones relativamente
estables. dentro de las cuales se desarrolla capacidad para movilizar recursos
35
 Guillermo V Alonso
de distinto tipo en una acdon colectiva dirigida a resolver problemas
cos. EI concepto de red de poliUca permile reconocer especificamente. y a
yeS de un foco desagregado de espacio publico. los legados historicos.
ideologia y la organizacion institucional del proceso decisorio de politica
que moldearon la estructura de relaciones entre el estado y los actores socia
les. Estos son los factores que operan en la configuracion de poder de una
red de politica. que establecen las asimetrias de poder entre los grupos, y que
delimitan la frontera entre incluidos/excluidos en el proceso de formulacion
e implementacion de politicas.
EI surgimiento de redes de politica es consecuencia, por un lado. del pre
dominio de los grupos de in teres organizados en algunas arenas de formula
cion e implementacion de politicas y, por otro, en un proceso que se
fortalece mutuamente con el anterior, de la fragmentacion del aparato esta
tal. Ambos procesos convergentes Henden a diluir una rigida frontera entre
el estado y los actores no estatales.
La definicion de una red de politica requiere identificar los actores que la
conforman. las relaciones que vinculan a estos actores y los limites entre el
adentro y el afuera. Una red de politica represent a la cristalizacion de deci
siones politicas pasadas. Las que han configuradoel mapa de los actores in
volucrados en determinado proceso de elaboracion de politicas. que han
establecido de que modo estan involucrados. y cual sera la alternativa consi
derada mas viable. dada esa configuracion de poder.
Cuando se trata de redes de politica estables y fuertemente integradas. la
membresia se reduce a unos pocos actores. tanto estatales como sodales. Es
te tipo de redes han sido denominadas. entre otras formas. como "comuni
dades de politica" (Smith, 1993) 0 "subsistemas de politica" (Aguilar
Villanueva. 1993). En el otro polo del hipotetico continuo encontramos a las
"redes de cuesHon". caracterizadas por su apertura y considerable circulacion
de actores. as! como por un bajo grado de consenso sobre paradigm as com
partidos de politica.
Las redes de politica se constituyen a traves de algun intercambio de re
cursos entre los actores estatales y sociales. Los vfnculos entre los actores pue
den ser pensados como canales a traves de los cuales se intercambia
informacion. conocimiento experto y otras formas de recursos politicos.
Cuando el enfasis esta puesto en el intercambio de informacion y conoci
miento. las redes son pensadas como redes de expertos. Estas redes se cons
tituyen como campos profesionales. conformados por expertos que circulan
entre el sector publico y el privado. que -como resultado de formaciones pa
recidas- comparten codigos de percepcion y resol ucion de problemas, En es
tos casos las redes se estructuran en torno a una comunicacion sistematica y
36
Elementos para el analisis de capacidades eSlatales
tomo a un paradigma de poliUca comparHdo. Sin embargo.
!flti':"lativizar excesivamente \a autonomia del conocimiento experto.
perderse de vista \a articu\aclon enlre las redes de expertos. \a \ogi
los intereses socia\es y las estrateglas de poder de los gobiernos. Pues,
como sena\a f>..gul\ar \JiUanueva (.\99'S. 49)'. "Los inte\cctua\es expcrtos ope
ran e influyen indudab\emente en \a problematizac16n y \a respuesta de de
terminados asuntos. pero son los grupos de interes organizados los que fijan
las cuestiones. al descargar en elias toda su fuerza por estar en juego sus in
tereses. Los expertos de asuntos estan finalmente en fundon de los asuntos
que los grupos de interes dentro y fuera del gobierno determlnan ".
Los limiles de una red de politica no se determinan necesariamente a tra
ves de las Iineas que deftnen las instituciones formales. sino que resultan de un
proceso de reconocimiento mutuo fundado en la relevancia funcional a en la
insercion estructural de los acto res (Kenis y Schneider. 1991). Por 10 general la
16gica de funcionamiento de una red no puede ser reducida a un unico princi
pio de articulacion que senale un predominio neto. ya sea de la 16gica buro
mitica. del mercado 0 de la representacion corporativa. En la dinamica de
funcionamiento de la red pueden combinarse y traslaparse las logicas de dis
tintos arreglos institucionales. EI modo de esta posible combinacion remile a
una cuestion empirica y resulta de equilibrios historicamente contingentes. Se
gUn Kenis y Schneider (1991): "Es perfectamente pensable que una red de po
litica tenga regiones 0 "provindas" corporatistas, pluralistas y autorreguladas,
y que integre estos modos diferentes de articulacion politica",
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38
39
Capitulo 2
Capacidad estatal, institucionalidad
social y politicas publicas...
o la busqueda del "tesoro perdido"
de la politica sociallatinoamericana*

Fabian Repetto"

Introducd6n

Dos tematicas han ocupado el centro de la agenda poliUca y academica

desde finales de los arios noventa en America Latina. una vez puestos de ma
nifiestos los lfmites del fundamentalismo de mercado: son muchas las refor
mas pendientes en materia de poIitica social y es evidente la necesldad de
aumentar las capacidades estatales destinadas al manejo general de la ~cosa
publica. Mientras la primera de las temiiticas es heredera de las transforma
clones ya acontecidas en aquel campo de politica publica ligado de modo
mas 0 menos directo al bienestar de la poblacion. la cuesti6n de las capaci

" Una versi6n mas extensa de este capitulo se public6 originalmente como Documento de
Trabajo /-52 del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social. con el titulo de
Capacidad Estatal: requisito para el mejoramiento de la Politiea Social en America Latina.
Las opiniones aqui vertidas son exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a
la mencionada organizaci6n ni a los numerosos colegas que aportaron critic as muy perti
nentes y constructivas a versiones preliminares. Parte de los argumentos aqui presentados
tambien han sido explorados en el trabajo conjunto con Luciano Andrenacci, titulado
Ciudadania y capacidad estatal: dilemas presentes en la reconstrucci6n de la politica
social argentina"
"" Especialista Social-Docente del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social
(INDES).

41
 Fabian Repetto

dades del Estado se inscribe en una preocupacion mas amplia y reciente por
c.a~ac\aaa ~~tata\. \n!.ti.tuc\Qna\\aaa ~oc\a\ 1 "\IO\i.t\ca~ ~ub\\ca1i..

1. Ca'Paddad estata\. l\\\?,\lI\as adatadones bfu>\cas

~
la construccion y/o reconstruecion de las instancias habilitadas para gober
nar procesos complejos como los que ha vivido y sin duda vivira la region Una serie de interrogantes podnin ayudar a enmarcar mejor el concept a

de cara al futuro. Ambas cuestiones implican tanto una nueva instituciona de "capacidad estatal": LQUe se entlende aqui por capacidad estatal? lCapa
Iidad como nuevas coaliciones de actores con recursos para direccionar di cidad estatal eJercida d6nde? lCapacidad estatal expresada c6mo? lCapaci

chas capacidades hacia un desarrollo social incIuyente. dad estatal para que? Finalmente. y como aspecto fundamental, lcapacidad

estatal materializada en las decisiones y acciones de quienes?

LEn que marco historico se inscribe el renovado tema de las capacidades

estatales y su eventual construccion y/o reconstruccion, en particular en el Una primera tarea fundamental 10 constituye la delimitaci6n de que se

campo de las politicas sociaJes? Desde mediados de los noventa, dicho con entiende par capacidad estatal. Hilderbrand y Grindle (1997). por ejemplo,

cepto ha adquirido relevancia en el rediseilo de la accion publica. Esto se aso la definen como la habilidad de desempenar tareas apropiadas con efectlvi

cia en parte al "regreso" del Estado a los primeros pianos de las propuestas dad. efieiencia y sustentabilidad. Par su parte Weiss (1998) enfatiza la eapa

para el desarrollo (incluyendo el desarrollo social) tras recuperar cierto terre cidad transformativa del Estado entendiendola como la habilldad para

no con relaci6n a las posturas en boga hasta anos atras, cuando se proponia adaptarse a los shocks y a las presiones extern as. Asimismo. Migdal (1988)

la extrema reducci6n del mismo can la promesa de que el mercado genera la define como la capac!dad de los Uderes estatales para utilizar los 6rganos

ria par si solo las condiciones de crecimiento e incIuso integracion social. del Estado con el fin de lograr que los integrantes de una sociedad hagan 10

Tambien se Iiga a que la cuesti6n de las capacidades estatales se ha constitui que elias quieren que se haga. Destilando estas y otras aproximaciones, aqui

do en elemento clave de la Hamada "segunda generaci6n de refarmas", mar se entendeni la capacidad estatal como la aptitud de las instancias de gobler

co en el cual habitualnH'nte se ha tornado este concepto casi como sinonimo no para plasmar. a traves de politicas publicas, los maximos niveles posibles

de capacidad burocr;iti, <.l de los aparatos de gobirrnoI de valor social 2 . dadas ciertas restricciones contextuales y segun ciertas defi

niciones eolectivas acerca de cuales son los problemas publieos fundamen

En ese contexto, la asignatura pendiente en materia de capacidad estatal tales y cual es el valor social especifieo que en cada caso debiese proveer la

esta asociada a su papel. que se presume sllstantivo, en el desempeilo de las respuesta estatal a dichos problemas. Esta aproximaci6n es sin duda muy ge

politicas publicas en general y las sociales en particular. Pero si hasta aqui lIe neral y deja abiertos flancos conceptuales. pero resulta un buen punto de

gan las coincidencias, los conllictos emergen cuando se trata de definir que partida en tanto visualiza a la capaeidad estatal expresada en decisiones y ac

es un buen desempeno de las politic as publicas: Lque se diseiien e imple ciones concretas en funcion de un obJetivo general (el valor social) a ser de

menten con calidad, de modo coordinado, flexible c innovador siendo a la finido y redefinido de modo constante a traves de la interacci6n poIitica de

vez sostenibles y evaluables? Lque sean a la vez eficaces. eficientes y asocia individuos y grupos con intereses. ideologias y, sabre todo. diferentes dota

das a accountability? Lque promuevan equidad siendo pertinentes a la mag ciones de recursos de poder.

nitud y caracteristicas de los problemas publicas a enfrentar. a la par que

fomenten legitimidad? LO una combinacion de todas estas opciones? Respecto a d6nde se pone de manifiesto la capacidad estatal, sobresalen

una serie de ambitos de intervencion estatal (con sus correspondientes desa

gregac!ones a niveles de areas. politicas, programas y proyectos). en los cua

1 Esta idea de "segunda generation de reformas" apunta a acompanar el proceso iniciado les se pone en Juego dicha capacidad. y que permite entender par que la

de reestructuraci6n del papel del Estado en la economia (Ia denominada "primera genera
ci6n de reformas"), apuntalando entre otras acciones una serie de medidas administrativas misma no es algo que pueda Iimitarse a aspectos tecnico-adminlstrativos

al interior del mismo. lndicado esto, vale remarcar que es ya muy reconocida en la litera
tura reciente la critica a esta idea secuencial de reformas. toda vez que aquellos que idea
ron y promovieron los ajustes estructurales (proceso que hoy se denomina "reforma de
primera generacion") difundian la ilusi6n de que la misma seria suficiente para solucionar
2 Para una aproximaci6n analitica al complejo concepto de 'valor social". ver Mokate

los problemas economicos y sociales que se visualizaban como obslaculos al desarrollo

(efr. Acuna y Tommasl, (2002). Tambien es pertinente lomar nOla de la perspectiva de Moore (1995). en termlnos

de 'valor publico".

42 43
Fabian Repetto
puertas adentro" del aparato estatal. tal como se ha utilizado el concepto en
diversas ocasiones en tiempos recientes. Algunos de esos ambitos correspon
den a un nivel general desde el plano institucional. como es el caso del man
tenimiento del orden y la ley. asi como la construccion de un cierto tipo de
organizacion politica. Otros ambitos "aterrizan" en un nivel institucional in
ferior (pero no por eso menos importante). tal es el plano de las politicas pti
blicas estrategicas asociadas a la gestion de la economia y al sistema de
politica social 3. Debe indicarse, asimismo, que todos estos ambitos estan de
un modo u otro condicionado por el posicionamiento del pais en cuesti6n
dentro el sistema politico y econ6mico internacional. 4
AI atender a los interrogantes del como y el para que se ejerce esa capaci
dad estatal, es importante explorarlos en conjunto. toda vez que suele ser
muy comtin confundir los medias con los fines. Y cuando esto sucede no se
trata por 10 general de simples indefiniciones te6ricas. sino de posiciones po
Iitico-ideologicas fuertes que suelen conducir a la promoci6n de determina
das estrategias de construcci6n y/o reconstruccion de la capacidad estatal. Es
posible. con cierta facilidad. cap tar una serie de atributos del ejercicio de di
cha capacidad posibles de ser rotulados como expresi6n del c6mo. a saber:
coordinacion. flexibilidad. innovaci6n. calidad. sostenibilidad y evaluabili
dad. Otros atributos. por el contrario. pueden constituir (segun quienes 10
definan) tanto expresion del como como del para que. tal los casos de efi
ciencia. eficacia y accountability. En la posicion adoptada en este trabajo. los
recien nombrados tambien forman parte del como se deciden e implemen
tan las politicas ptiblicas. pero en si mismo no dan respuesta al para que. el
cual interpreto aqui a la luz de los atributos de equidad pertinente y legiti
3 Camou (20ot) identifica estas cuatro primeras areas como aquellas donde deben eva
luarse los grad os de gobemabilidad. No se cree forzar el argumento 51 se retoman aqui para
lionderar la cuesti6n de las capacidades institucionales del Estado.
En cuanto al mantenimiento del orden y la ley. se trata de un ambito basico para estable
cer las coordenadas generales en las cuales se desarrollaran las interacciones entre los acto
res politicos y quienes intentan conformarse como tales. Respecto al orden
politico-institucional y de modo muy ligado con el anterior. implica la pregunta sobre cua
les son las reglas. procedimientos y rutinas que regulan el manejo de las instancias de
goblemo y la relaci6n que las mismas establecen con la ciudadania y los grupos de interes.
En 10 referido a la gesti6n de la economia. la cuesti6n se asocia aqui al modo en que se des
arrollan las principales variables macro y micro econ6micas. Cuando se habla de sistemas
de polilica social. se esta haciendo referencia al coJ1junto de intervenciones que desde el
nivel gubemamental-estatal se desarrollan para enfrentar los problemas que caracterizan a
una cuesti6n social deterrninada. Flnalmente. al referir al tema del poslcionamiento en el
sistema politico y econn."ico internacional. se Intent a remarcar la profunda incidencia que
tlene el entomo global ':i regional en el cuallos paises coexisten y compiten.
44
Capacidad estalal. institucionalidad social y politicas publicas.
midad.5 Este como y para que se ejerce la capacidad estatal refuerza la nece
sidad de preguntarse siempre por los protagonistas de ese (potencial) ejerci
cio de las capacidades. es decir. los actores concretos con sus intereses.
ideologias y recursos de poder.
Las mencionadas "zonas grises" tienen especial importancia cuando se
trata de poner en perspectiva cuales son los objetivos-guias que pueden
orientar los renovados esfuerzos por mejorar los niveles de capacidad esta
tal. por ejemplo en materia de politica social. Dicho de otra manera, si la efi
cacia, la eficiencia y la accountability son los fines (el para que) de los
esfuerzos en materia de lograr mas y mejor capacidad estatal, alcanzara con
cumplir en dicha materia los objetivos propuestos (cualquiera sean estos)
optimizando los recursos y de modo transparente via rendici6n de cuentas.
Por el contrario. si dichos objetivos-guias son promover la equid ad actuan
do con pertinencia ante los problemas publicos que afectan la caUdad de vi
da de la poblaci6n y al mismo tlempo aumentar la legitimidad del vinculo
entre gobernantes y gobernados, en perspectiva de aumento global del "va
lor social". la eficacia. la eficiencia y 1a accountability habran de sumarse a
los demas atributos del como, lease coordinaci6n. flexibilidad, Innovacion.
calidad. sostenibilidad y evaluabilidad. 6
En cuanto a la pregunta fundamental en torno a la capacidad de quienes
ejercen la capacidad estatal. y como qued6 esbozado antes. de 10 que se trata
es de explorar la capacidad que tienen las instancias de gesti6n estatal (expre
sada en 10 particular en el Poder Ejecutivo pero asociada a los vinculos de es
te con los otros poderes del Estado) para recepcionar. priorizar y responder a
las demandas que se expresan como problemas publicos. sea a traves de la ac
cion de los actores constituidos en la arena politica. sea a traves de la acclon
de grupos amplios que de modo disperso logran expresar sus demandas (el
caso mas obvio es el de los votantes). Una aclaracion preliminar a desarrollar
luego: est a capacldad estatal estarn. por decirlo de algtin modo. en manos de
las instancias del gobierno que ocupan el aparato ejecutivo estataI. pero no se
podni explicar s6lo en terminos de 10 que sucede al interior de dichas Instan
5 Los atributos mencionados seran caracterizados mAs adelante.
6 Indicado esto. no deberia Uegarse a la condusi6n de que s610 importan los para que en
detrimento de los c6mo. Por el contrario. aqui se sostiene que unos y otros sin igualmen
te Importantes. pero que es mejor conocer siempre como que se los interpreta. en el deba
te publico, a los atributos mencionados.
45

Fabian Repetto
cias ni en su limitado vinculo con los poderes legislativo y judicial. En tanto
la capacidad estatal est a directamente asociada a la cuesti6n del poder. debe
ra tambil~n reconocerse como un elemento centralia asimetria de recursos en
tre los actores que buscan expresar dicha capacidad (a nivel sistemico y
sectorial) y tam bien los correlatos de poder derivados de la institucionalidad
formal e informal vigente (reglas de juego generales y particulares).
El conjunto de las aproximaciones a los interrogantes planteados remile a
una perspectiva relacional. donde invididuos y grupos con ciertos intereses e
ideologias. y con dotaciones especificas de recursos de poder. buscan posicio
narse de tal forma en eljuego politico que puedan maximizar (0 al menos sa
tisfaccr) sus objetivos materiales y simb6licos. Y la historia previa de esas
interacciones tambien tiene su importancia. en tanto legados que reaparecen
siempre a traves de form as diversas cuando 10 que esta en juego es el modo. la
intensidad y el signo de las intervenciones publicas. En tanto las instituciones
constituyen un entramado normativo (formal e informal) que enmarca la in
tcraccion politica en el espacio publico. es pertinente indicar algunos aspectos
que ayudan a entender la mirada institucional de la capacidad del Estado.
n. La d1mens16n institudonal de la capacidad estatal
La vida politica que procesa la complejidad publica. y entre otras formas se
traduce en distintos grados de capacidad estatal. no opera en el vacio. Los mo
dos en que se agregan 0 desagregan intereses. se procesan los conflict os. se ne
gocian intercambios de recursos y percepciones del mundo estan constrenidos
por un tejido de mecanismos historicamente conformados que se denomina
ra aqui "marco institucional". De las multiples aproximaciones al concepto de
"institucion" cabe optar basicamente por la propuesta por North (1993).
cuando este interpreta a las instituciones como las reglas de juego formales e
informales que estructuran las relaciones entre grupos. individuos. gobiernos.
enmarcando las posibilidades de vinculacion e intercambio de los distintos
sectores. Esta perspectiva. que emerge de una cosmovision econ6mica. contie
ne sin embargo elementos comunes a otros enfoques institucionalesJ
7 Otras referencias insaslayables sabre esta tematica. de gran auge en la ecanom[a. la cien
cia politica y la saciologia en tiempos recientes. resultan ser March y Olsen (1989). Hall
(J 993). Hall y Taylor (J 996); Peters (I 999a) . Para una observaci6n panoramic a de diver
sas perspectivas institucionales. cfr. Vergara (2001) y Lardone (2002).
46
Capacidad estatal. institucionalidad social y politicas publieas.
Las institucioncs constituyen un aspecto central en la construccion de la ca
pacidad estatal observada desde el prism a de los cidos de politicas publicas.
sea para identificar problemas. sea para disenar y gestionar una politica publi
ca donde participen una multiplicidad de acto res yen la cualla interaccion ins
titucionalizada entre estos marque el tono y contenido del proceso: quienes
son ali ados y quienes oponentes. como se articulan las coaliciones y c6mo se
modifican 0 se sostienen a 10 largo del tiempo. que tan creibles y objeto de
cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arriba (Repetto. 2000a). La in
teracci6n entre los individuos y/o grupos interesados en una tematica publica
determinada se da dentro de un cierto marco de reglas de juego. raz6n por la
cual remarcar el papel de las instituciones se vuelve central en tanto las mismas
rigen y arientan la acci6n de los actores. ayudando a estos a crear recursos po
liticos (Scharpf. 1997): que se discute y que se acepta como dado 0 inmuta
8
ble. cuales son los compromisos. procedimientos. premios y castigos.
Expresado de otra manera. el marco institucional permitinl entender la
estructura de oportunidades con la que se enfrentan individuos y grupos pa
ra intcractuar guiados por identidades propias. a la vez que facilHara la com
prensi6n de aquellas potenciales rutas de acceso (Fox, 1994) por donde se
canalicen las demandas y necesidades de los distintos sectores que confor
man el espacio publico. "AI forjar la politica. los actores sociales y el Estado
interactuan; los unos requieren del otro. La interacci6n de los actores socia
les es afectada por las reglas y las instituciones par las wales actuan. Pero el
efecto de las reglas y de las instituciones depende de quien trate de usarIas y
con que prop6sito" (Courevitch. 1993:268 y s). Al decir de Subirats y Coma
(1999). las instituciones estructuran el juego estrategico que se genera alre
dedor de las diversas problematicas publicas. pero no son el juego mismo.
El desafio de construir y/o reconstruir capacidad estatal en materia de po
litica social es uno de los #juegos" mas complejos a los que se eSHln enfren
tando los paises. en particular aquellos en desarro\10. luego de las primeras y
profundas medidas de reformas estructurales aceleradas en las decadas pasa
8 Schedler (1998) destaca cuatro atributos que selian comunes en cualqu!er acepci6n del
terrnino "instituci6n": a) las instituciones son creaciones sociales. tienen por ende un ori
gen social; b) las instituciones son propiedades colectivas, con 10 eual se puede afirmar que
las rnisrnas tienen una extension social; c) las instituciones se asocian a ideas de estabili
dad. regularidad. persistencia. recurrencia. por 10 eual cabe senalar la extensi6n temporal
de las mismas; y d) las instituciones generan efectos sobre el comportamiento. la interac
ci6n. las expectativas y las percepciones. estableciendo en tanto funci6n social restricciones
y oportunidades.
47

Fabian Repello
das. Yel tninsito hacia una nueva matriz politica no s610 ha caml.'ft"'~
pa de ganadores y perdedores respeclo al modelo de la segunda
no tam bien ha transformado las principales reglas de juego dentro-rai
cuales aquellos interactuan. 9 Citando a un conocido autor, Bertranou
"Las instituciones C..) constrilien las opciones disponibles de acci6n.
medida en que sistematica mente producen determinados resultados
ejemplo, de politica publica), pueden ser cambiadas con objeto de produdr
otros resultados. AI conocer los resultados que podrian surgir de nuevas ins
tituciones, los actores pueden transformar sus preferencias por determinados
resultados por preferencias por instituciones. Pero la transici6n entre prefe
reocias no es ni automatica, ni directa. Esto se debe principalmente a tres as
pectos: primero, los recursos necesarios para realizar un cambio institucional
son importantes; segundo, la expectativa de vida de las instituciones es mayor
que la de los resultados y estrategias; y tercero, la mayor duraci6n institucio
nal extiende el espacio de incertidumbre acerca de los verdaderos resultados
que generara a largo plazo. Por ello, Tsebelis habla de las instituciones como
inversiones" (1995: 244 y s). En este sentido, Lquh~nes estan dispuestos a in
vertir a largo plazo en ciertas reglas de juego tendientes a lograr ciertos grados
de capacidad estatal?, y luego, en caso de que sf haya actores con esa agenda
entre sus prioridades, Lse trata de un horizonte de capacidad estatal asociado
a que tipo de objetivos y prioridades (el para que)?
No toda regIa de juego (mas alIa de su grado de formalidad 0 informali
dad) incide del mismo modo al momenta de traducirse en grados variables
de cap acid ad estatal, por 10 que cabe reconocer a las instituciones segtin el
nivel de su dominio. Tomando la nomenclatura propuesta por Acuna y Tom
masi (1999), puede hablarse de RI, R2 y R3. Reglas de primer nivel, RI, tie
nen que ver con aquel conjunto de reglas, rutinas 0 normas que afectan
resultados 0 contenidos especificos de una acci6n publica puntual, por ejem
plo a nivel de programa. Las reglas de segundo nivel. R2, determinan a aque
9 "Una matriz polilica, especificamente. es un sistema de variables y constrenimientos que
limites y probabilidades diferenciales para la realizacion de intereses sociales y para
a\cance de obJetivos politicos (... ). En este senti do, podemos pensar a la matriz politica
como un sistema de variables estructurales. politico-institucionales e ideologicas que.
los limites de factibilidad para la realizacion de intereses y alcance de objetivos poli
(b) definen probabilidades diferenciales para la realization de intereses y el alcance
de objetivos politicos factibles; (c) brindan a los distintos actores un conocimiento 0
mapeo de como funcionan las relaciones sociopoliticas y. por 10 tanto. infiuyen la percep
cion sobre los Iimites de factibilidad y mas eficientes cursos de accion para el alcance de
objetivos y realizacion de inlereses" (Acuna. 1995: 15-16).
48
Capacidad estataJ. lnstitucionalidad social y politicas publicas.
resultados especificos (a las de nivel R1): una ley
tomadores de decisiones y la forma en que estos deciden
inot:nivel impHca un ejemp\o de R2 formal; \a inc\usi6n de "\I
en \a dec\.s\6n del formato 'j natura\eza de \a R1 en cues- '\1
I'"
I'ftM'aU~ de no tenet autotidad \e~a\ ~ata e\\o, cons.titu'je un elem~\o de
te~\as. de ten:et n\'IIe\, R~. s.on ao.ue\\as. o.ue ~obietnan \as de
n\ve\ ~R'2.') o.ue detetm\nan \as. de toda'll\a menO't n\'IIe\ ~R\') o.ue \ndu '~
tes.u\tados. es.\)ed\\t.Os.. Re~\as. R~ detmen o.u\~n '/ como s.e nacen \as. te
~\<IS en t~tm\nos. ~eneta\es. ~es.to es.. mas. a\\a de as.untos. es.~ed'.'\cos.') '/. en es.te
sentido, \.nsl:\tuc\ones de n\ve\ R~ deflnen los ptocesos de patticl.pacl.6n ~o-
litica y decisionales en el ambito publico. Estas reglas definen la naturaleza
del vinculo entre Estado, regimen politico, sociedad y mercado en determi
nados contextos internacionales. Ejemplos de R3 formales son, obviamente,
las Constituciones (a nivel de un territorio nacional dado) y, en muchas oca
siones segun el peso especifico de sus contenidos, los Pactos Fiscales,lO
En suma, el papel de las instituciones respecto a la capacidad estatal resul
ta al menos bifronte: por un lado, enmarca el accionar de los actores que pug
nan por darle cierto canicter y direccion a las decisiones y acciones de quienes
ejercen el manejo del Estado; por el otro. cristaliza (seglin areas, sectores 0 ju
risdlcciones) formas multiples de los dos componentes fundamentales de la
capacidad estatal: la capacidad administrativa y la capacidad politica.
Dl) Componentes de 1a capacldad estatal
Planteado desde el prisma institucional el concepto de capacidad estataI.
cabe resaltar el punto de que la misma remite a una posibilidad (solo una
posibilidad) que tienen las instancias de gobierno de problematizar, priori
zar. decidir y gestionar las cuestiones publicas. ll Para que se avance hacia
10 Podria hacerse referencia tambien. prolongando el argumento de los aulores. que exis
te un nivel institucional R4. asociado a las reglas formales. pero sobre todo las informales.
que enmarcan las relaciones economicas y politicas inlemacionales. Lo que sucede en este
~lano puede. sin duda. afectar el entramado inslitucional que opera a escala nacional.
1 Oszlak (1992: 14) senala: "La acumulaci6n de poder es, al mismo t1empo, condici6n de
posibilidad para la fijacion de agendas (v.g. que asuntos deben problematizarse social
mente). para la toma de pOSicion frente a las mismas (que politlcas deben adoptarse a su
respecto) y para la extraccl6n y asignacion de los recursos que posibilitanin su resolution
(quienes ganan y quienes pagan los costos) ... Naturalmente, al hacer referenda a un mayor
o menor poder del Estado. es fundamental conocer quien 0 quienes 10 controlan" (citado
en Cunill Grau. 1997 :60).
49

Fabian Repetto
grados relevantes de capacidad estatal se requiere aunar dos sub~tipos de ca
pacidades: las administrativas y las politicas. Esto implica tomar en conside
radon que el Estado es algo mas que el aparato burocratico. representando
tambien la arena politica (en consonancia con el regimen politico) en la mal
se procesan intereses e ideologias tanto internas como extemas al entrama
do organizacional estataJ.12 En este sentido. es que se interpreta que Ja capa
cidad estatal tiene como sus componentes fundamentales a las capacidades
administrativas y politicas. 13
Antes de observar algunas pistas para interpretar una y otra. es menester
una delimitaci6n del terreno. En un conocido texto sobre capacidades esta
tales. Grindle (1996) presenta cuatro tipos de capacidades. A saber: por "ca
pacidad administrativa" entiende la habilidad de los Estados para lIevar
adelante la entrega de bienes y servicios; por "capacidad tecnica" interpreta
la habilidad de los Estados para manejar politicas macroecon6micas y ana
Iizar las opciones de politicas econ6micas; por "capacidad politica" refiere a
la habilidad de los Estados para responder a demandas sociales. permitir la
canalizacion y representacion de intereses sociales incorporando la partici
pad6n sodal en la realizaci6n de decisiones y en la resolucion de contlictos;
finalmente. por "cap acid ad institucional" busca significar a la habilidad de
los Estados para sentar y fortalecer las reglas que gobieman la interacci6n po
Iitica y economica. Se trata de una tipologia relevante pero sin duda no ex
c1uyente en materia de discusi6n de las capacidades estatales. 14
Aqui se prefiere. a diferencia de Grindle, una perspectiva donde s610 las
capacidades administrativas y politicas operen como componentes funda
mentales, aunque muy agregados, de la capacidad estatal. Esto se basa en dos
razones: por un lado, en tanto las cuestiones del manejo macroeconomico
12 Para una visi6n amplia de las diversas teorias del Estado. a partir de las cuales se pue
den enconlrar fundamentos que ayuden a no limitar el Estado a su aparato organizational,
vease Mann (1997).
13 EI modo en que administraci6n y politica se retroalimentan es un lema dasico de los
estudios del Estado y sus vinculos con 10. sociedad. Para una panon\mica en ese sentido, cfr.
Oszlak (1984) y Peters (199gb). Vale s610 seflalar que la separaci6n entre administraci6n
y politic a aqui esbozada liene como unico objetivo una estilizaci6n analitica. toda vez que
en la practica ambas esferas estan mutuamente interrelacionadas.
14 En un aporte importante. Lopes y Theisohn (2003) revilalizan la discusi6n de las capa
cidades que se requieren para avanzar en 10. senda del desarrollo, y en tal sentido deslacan
Ires pIanos de dicha capacidad que va mas alia del Estado: individual. institucional y social.
50
~
..
C.a~ac\dad ~s.\ata\. 'I!:\s.\\tlic\o!:\a\\dad s.oc\a\ '1 ~o\\t\cas.1?u'o\\cas..
(asi como del conjunto del resto de las po\it\cas pub\icas) no const\tu'jen a\
go subsumible en las aptitudes tecnicas de los funcionarios estatales; por
otra parte. la dimension institucional no constituye algo que solo puede que
dar acotado a los Iimites del accionar estatal. toda vez que el Estado no es el
unico constructor de reglas (mas alla de su rol estelar en la conformacion de
la institucionalidad legal, por excelencia ejemplo de reglas de juego forma
les). Y asi, mientras la cuestion institucional es algo que conforma el entor
no donde se materializan los diferentes grados de capacidad admlnistrativa
y politica. la dimension tecnica del accionar del Estado es algo que com par
ten (con expresiones espedficas y con algunos puntos de contacto) tanto el
campo de la administraci6n como el campo de la politica. Indicado esto,
veamos con cierto detalle cad a uno de los componentes de nuestra aproxi
maci6n a la capacidad estatal.
Capaddad admintstratlva
Tallo sugerido previamente, una version parcial del concepto de capaci
dad estatal 10 Iimita a su aparato organizacional, enfatizando en ese caso la
insulacion y aislamiento de sus cuadros tecnico-burocraticos respecto a los
grupos de interes, el entomo y la ciudadania en general. Asi Sikkink (1993) Ie
da un alcance determinado en esa direcdon. al entenderla como la eficacia
administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales. re
saltando para ello los factores organizativos y de procedimiento de recursos
humanos. que regulan aspectos tales como el reclutamiento, la promocion.
los salarios y el escalafon. Geddes (1994) la asocia tambien a los meritos de
los equipos burocraticos Y la calidad del sistema de reglas de juego que estruC
turan su vinculo con la dirigencia politica. Grindle (1997), por su parte. resal
ta la importancia del desarrollo de los recursos humanos y del aparato
organizacional estataL En esa misma linea argumentativa, Evans (1996) defi
ne 10 que llama "coherencia intema", enfatizando que para lograr la eficacia
burocnitica resulta decisivo la concentracion de los expertos. a traves del re
c1utamiento basado en el merito y las oportunidades ofrecidas para obtener
promociones y ascensos de una carrera profesional de largo plazo.
Con argumentos similares, agendas multilaterales de crMito comO el
Banco Mundial han comenzado a reconocer en tiempos recientes la impor
tancia de contar con un aparato estatal de calidad. aproplado a los desafios
a los cuales tiene que hacer frente el mismo en una etapa de profundos cam
51
 Capacidacl estatal. instilucionalidad social y politicas publicas,
Fabian Repetto

Barzelay et al (2002) ayudan tambien a aterrizar ambitos concretos en los

bios politicos, socioeconomicos y culturales de escala global. 15 En ese mar
cuales se puede plasmar el desafio de construirlreconstruir capacidades teeni
co se inscribe especialmente el Informe de dicho organismo publicado en
co-administrativas. A traves de la perspectiva que denominan "politica de la
1997, donde se plantean cuatro ejes para construir 10 que denominan "un
gestion publica". definen cinco areas relevantes: a) proceso de planificacion del
mejor sector publico": a) promocion de una capacidad central para formu
gasto y gestion financiera; b) funcion publica y relaciones laborales; c) organi
lar y coordinar politicas publicas; b) promocion de sistemas efidentes y efec
zacion y metodos; d) gestion de compras; y e) auditoria y evaluaciOn. Esta pers
tivos de provision de servicios (por ejemplo, a traves de medidas orientadas
pectiva tiene el merito de jerarquizar algunos aspectos sustantivos (seguramente
hacia el desempeno, meritocraclas mejoradas, mejor informacion y fortale
podrian agregarse otros) del funcionamiento de las instancias de gobierno de 10
cimiento de los sistemas de "voz"; c) lucha contra la corrupcion, via menor
publico. cuya relevancia es mayor al rnomento de fortalecer capacidades.
regulacion, mayor transparencla y mejor supervision: y d) creadon de Incen
tivos para motivar al personal y generar trabajo en equipo.
Como se puede observar. es vasta la Iiteratura que recupera la necesidad de
contar con organizaciones estatales de calidad, procedimientos c1aros Y recur
Un esfuerzo por darle un contenido mas concreto a esta dimension ad
sos humanos expertos basados en carrera de merito y bien incentivados mate
ministrativa de la capacidad estatal se encuentra en diversos estudios (Osz
rial y simbolicamente. En esc marco, es apropiada la recomendacion de autores
lak y Orellana, 2001; Palermo, 1998; Alonso, cap. I del presente libro),
como Burky y Perry (1998). quienes reconocen la importancia de considerar los
cuando sintetlzan algunas areas donde pueden detectarse problemas de ca
elementos informales de la administracion publica (mas aun cuando el anaIi
racter tecnico-burocratico, en particular en la gestion de proyectos publicos.
sis de la misma ha estado por 10 general dominado por enfoques forrnalistas).
Para ello se toma como base la metodologia ICAS (Institutional Capacity
tanto en 10 que refiere a sus aspectos negativos (aumentan los costos de transac
Analysis System) propuesta a su vez por Tobelem (1992) y utilizada por or
cion burocraticos en casos como corrupcion, fraude. influencia politica, rent
ganismos como el mismo Banco Mundial. De las seis categorias de proble
seeking, ineficiencia), como en aquellos de canicter positivo (que permiten
mas que se trabajan en este enfoque, en este punto es pertinente rescatar
completar algunas acciones obstaculizadas por las reglas existentes).
cuatro de elias: 1) los asociados a la organizacion intern a y asignacion de
funclones dentro del esquema operatlvo prevlsto para la eJecucion del pro
Esta perspectiva resulta importante tenlendo en cuenta ciertas modas aca
yecto; 2) los derivados de la falta de disponibilidad de recursos fislcos y fl
demicas y poJiticas que entre los ailOs ochenta y noventa, de maneras mu
nancieros necesarios para la realizacion de las tareas previstas; 3) los
chas veces fundamentalistas, reificaban la idea de un "Estado minimo". 10
atribuibles a las politicas de personal y sistema de premios y castigos que en
cual conducia a fomentar un creciente desprestigio del aparato teenico-buro
marcan la ejecuclon del proyecto; y 4) los derivados de la insuflciente capa
cratico estatal, asi como del personal que 10 administraba. Las Ideas domi
cidad individual de los actores responsables de tareas en el marco del
nantes se inscribian en la maxima del "Estado como problema" (sobre este
proyecto, en termlnos de informacion. motivaci6n. conocimiento/compren
punto llama la atencion Evans. 1996), permeando no solo a las elites diri
sion y destrezas requeridas para la realizacion de dichas tare as.
ge'ntes de vastas regiones del mundo. sino tambien a las opiniones publicas
de esos paises. en particular en America Latina.

15 Martinez Nogueira (2002) senala: "En el presente, los actores y las concepciones te6ri Pero este avance requiere. desde el plano analitico yen vista de los comple
cas a traves de las que opera la cooperaci6n intemacional han sufrido camblos percepti jos desafios Jigados a fortalecer las practicas democraticas. el desarrollo econo
bles. Las instituciones financieras internacionales desempenan un papel central en la
promotion de las innovaciones organizacionales a traves de las condicionalidades de sus mico y la integra cion social. un paso mas. Y dicho paso esta asociado a
operaciones. EI auge del institucionalismo en sus diferentes varlantes ha impactado sobre incorporar con enfasis la cuestion de la capacidad politica, como un sub-tipo
los dlscursos y las aspiraciones, con una visi6n mas comprehensiva de los procesos de des
arrollo y una mejor percepti6n de la lmportancia de incentivos, restricciones y lIalores. Ello
de capacidad estatal que debe ser abordado al mismo tiempo que la dimen
explica que el enfasis ret6rico este colocado en la "construccion de capacidades" y en el sion tecnico-administrativa. Tallo afirmado antes. el riesgo de tomar directa
"fortalecimlento institucional", aun cuando en la operadonalizaci6n de estos conceptos mente como sinonimo el concepto de capacidad administrativa con el de
no se perciban modlficaciones sustanciales con respecto a las vieJas modalidades de inter
vendon" (2002: 172).

52 ! 53

 Fabian Repetto
capacidad estatal es aplicarlo s610 fronteras adentro del Estado. 16 Conviene,
sin embargo, no perder de vista que el espacio de las politicas publicas es in
herentemente relacional. que se define a partir del entrecruzamiento cada vez
mas globalizado entre el Estado y la sociedad, entre el regimen politico y la es
tructura economica. Como bien sefialan Friedland y Alford, "los tipos de . po
Ifticas' posibles en los distintos escenarios institucionales dependen tambien
de la estructura SOcietal. Los Jimites, los instrumentos y la estructura del poder
varian institucionalmente" (1993: 178). En suma. la construccion de las capa
cidades desde la optica institucional. sea para reformar, sea para gestionarlim
plementar. no puede estar desvinculada de cuestiones mas amplias. propias de
una perspectiva relacional entre las diversas esferas que articulan 10 politico
con 10 administrativo en determinado contexto socio-economico e intema
cional. Se inscribe en esa direccion el tema de las capacidades politicas.
Capaddad pOlitica
Segun se ha indicado. la llamada "capacidad administrativa" es condi
cion necesaria pero no condicion suficiente para lograr niveles relevantes de
capacidad estatal. Se requiere. para ello. tambien de 10 que se denomina aqui
"capacidad politica", la cual se interpreta como la capacidad de los gober
nantes para problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la po
bladon, tomando decisiones que representen y expresen los intereses e
ideologfas de los mismos mas alla de 1a dotacion de recurs os que puedan
movilizar en la esfera publica. La combinacion entre la capacidad politica
acotada y agregada de los actores (actuen estos de modo aislado 0 a traves de
da vez que son individuos y grupos especificos los que despliegan sus est rate
coaliciones, respectivamente) cobra entonces particular sentido analitico.17
gias particulares (guiados par sus intereses c idcologias y haciendo uso de sus
La capacidad politica se asocia por ende a los recursos de poder distribuidos
recursos de poder) en la lucha por direccionar la intervend6n del Estado: "EI
entre los actores relevantes y demas involucrados en la arena ptiblica, nuclea
desarrollo de capacidades no es neutral con respecto al poder. Las preguntas
dos alrededor de las distintas areas de intervenci6n estatal via politicas pu
16 Para evitar esa mirada autocentrada en la organizacion estatal. es imponante tener en
menta 10 que Cunill Grau (1997) ha denominado la "publificacion" de las instancias de
gobierno. donde destaca la primacia de la poUtica en la conduccion de los asuntos plibli
cos y la recuperacion del papel de la sociedad en su definicion y gestion.
17 Se entiende por "capacidad politica acotada" aqueUa que tienen los actores politicos
(sean 0 no politicos profesionales) de modo individual a partir de contar con una eiena
dotacion de reeursos relevantcs. Por "capacidad politica agregada" se interpreta a aquella
que poseen los aClores politicos a partir de complementar sus respectivos recursos rele
vantes a lraves de la conformaci6n de coaliciones (efr. Repetto. 2002).
54
Capacidad eSlalal. institueionalidad social y poJiticas pliblieas.
blicas. Al plantearse el inlerrogante acerca de quienes expresan y materiali
zan esa cap acid ad politica, se revitaliza el papel de las elites estatales que en
caman el gobierno de la "cosa publica". pero se trata de un protagonismo
que esta condicionado por las fuentes de poder de donde abrevan los res
ponsables de encarnar el gradiente posible de expresiones de la capacidad
politica. fuentes de poder que pueden provenir del prapio aparato del Esta
do, de Ja sociedad civil y tambicn del ambiente internacional.
En una aproximacion institucional (y por ende relacional) cercana a la
aqui desarrallada, Alonso (ver capitulo 1 del presente libra) remarca la nece
sidad de no Iimitar eI amilisis de las capacidades s610 a la dimension tecnico
administrativa. incorparando una aproximacion que de cuenta de la logica de
constitucion y accion de los actores sociopolfticos involucrados en un deter
minado campo de accion publica. En csa misma linea cabe rescatar dos de los
areas que enfatiza el enfoque lCAS desarrollado por Tobelem (1992) y que
van mas alia de la dimension pural11cnte tecnico-administrativa ya presenta
da: la problematica de las relaciones inter-institucionales entre las partes in
tervinientes. y la cuestion ligada a leyes. norm as y. cn general. "reg las de
juego" que gobiernan las relaciones entre los actores involucrados en deter
minados aspectos de la esfera publica (Oszlak y Orellana, 2001; Palermo.
1998). Asimismo. Grindle (1997) rcconoce como un elemento central en la
construccion de capacidades aqucllas cuestiones que refieren a reglas y nar
mas de procedimiento economico y politico que regulan la relacion del Esta
do con los mercados y con la sociedad civiL Una vez mas. institucionalidad y
acto res involucrados en la gestion publica emergen estrechamente ligados. to
acerca de "Lcapacidades para que?" y "Lcapacidades para quh!in"? ponen de
manifiesto rap ida mente las diferencias en el grado de poder. as! como las in
fluencias politicas y los intereses crcados" (Lopes y Theisohn. 2003:1).
EI concepto de "conectividad externa" propuesta por Evans permite avan
zar hacia un enfoque interactivo y relacional quc combine capacidad admi
nistrativa con capacidad politica (a esta el autor la denomina autonomia
enraizada): "Una burocracia al estilo prusiano puede ser muy eftcaz para la
prevenci6n de la violencia y del fraude, pero el tipo de capacidad empresa
rial sustitutiva de que habla Gerschenkran 0 la sutil promocion de la inicia
tiva privada en la que pone el acento Hirschman exigen algo mas que un
55
 Fabian Repe(w
f
t
aparato administrativo aislado y dotado de coherencia corporativa: exige
mucha inteligencia. inventiva, dinamismo y bien elaboradas respuestas fren
te a una realidad economica cambiante. Estos argumentos demandan un Es
tado mas bien enraizado (0 encastrado) en la sociedad que aislado (...) Este
amilisis pone en tela de juicio la tendencia a equiparar capacidad con aisla
miento. sugiriendo en cambio que la capacidad transformadora requiere
una mezcIa de coherencia intern a y de conexiones externas. a la puede deno
minarse autonomia enraizada" (1996:536 y s).
De la argumentacion precedente se deriva la idea de que la capacidad es
tatal constituye un bien escaso. que depende no solo de la existencia de orga
nizaciones administrativas coherentes y cuadros burocniticos expertos bien
motivados. sino tambicn del tipo de interaccion politica que, enmarcada en
ciertas reglas. normas y costumbres, establezcan los actores del Estado y el re
gimen politico con los sectores socioeconomicos y aqueJIos que operan en el
contexto internacional. Un modo complementario de profundizar en eI vin
culo entre capacidad politica y actores que la pueden encarnar es explorando
la cuestion de la gobernabilidad, y para eso vale acompaflar a Camou cuan
do sostiene: "Un paradigma de gobernabilidad depende de una serie de
"acuerdos" basicos entre las elites dirigentes. que logran un grado significati
vo de aceptacion social. en torno a tres ambitos principales de la vida social:
eI nivel de la cultura politica (esto es. el nivel de esa compleja amalgama de
ideas y valoresque conforman "modelos" de orientacion politica); el nivel de
las reglas e instituciones del juego politico que configuran "formulas institu
donales" (es decir. mecanismos operacionales para la agregacion de intereses
y la toma de decisiones que en su nivel mas amplio configuran el regimen po
Iitico): y finalmente, tenemos los acuerdos en torno al papel del Estado y sus
politicas publicas estrategicas. orientadas a responder a los desafios de la
"agenda" publica (pienso especial mente en las politicas econ6micas y las po
Iiticas sociales 18). Estos acuerdos actuan como condicion necesaria para la
existencia de niveles adecuados de gobernabiJidad. en la medida que otorgan
mayores margenes de previsibilidad al comportamiento de los distintos aclo
res sociales. Se podra argtiir que esta posicion pone un cnfasis excesivo en el
papel de las "clites dirigentes", y es cierto; pero 10 que quiero remarcar es que
18 A esta perspectiva del autor sc Ie dcbicsen slimar otros campos de intervenci6n guber
namcntal-estatal de gran importancia, como son por ejemplo los casos de las relaciones
internacionales y la defensa.
56
1
r.~~~'rhrl eSlalal. institucionalidad social y politicas publlcas.
esos acuerdos eupu\ares eonstituyen una eondicion neeesaria, mas no sufi
ciente. para lograr adecuados nivelcs de gobernabilidad" (2001: 11).
Un aspecto clave de la capacidad polHiea est a entonces asociado al mo
do en que relacionan los actores politicos entre si. pero tambien con aque
1I0s individuos y grupos que bregan por involucrarse activamente en
determinados campos de la esfera publica. Coppedge (2001) brinda ciertas
c1aves para en tender est a cuestion. a partir de jerarquizar aspectos de inclu
sion. lucha de poder, negociacion y formalizacion: a) inclusion: lse recono
cen los actores unos a otros como partes negociadoras legitimas? SI no. Lque
tacticas adoptan los actores excluidos para tralar de ganar un sitio en la me
sa? LComo intentan excluirlos los otros actores?; b) lucha de poder: laceptan
los actores la distribucion existente de poder? Si no, lque tacticas adoptan
para intentar aumentar su propio poder 0 rcducir el de otros?; c) negocia
cion: Lque formulas estables y mutuamente aceptables. si hay alguna. han
negociado los actores para gobernar sus relaciones? SI no hay formulas esta
bles.lque tacticas utilizan los actores para adaptar la formula a sus intereses
con el tin de que puc dan ser renegociados? Si hay una formula estable que
no es aceptada total mente, Lcomo intentan algunos act ores desviarla para su
propio beneficio sin rechazarla totalmente?; y d) formalizacion: Lde que for
ma estan las formulas codificadas en pactos, contratos 0 ley publica? EI mo
do en que se resuelvan estos aspectos esencialmente institucionales tendra
clara incidencia en los grados de capacidad politica que se aIcaneen en am
bitos especificos de la accion pUblica.
Las diversas dimensiones en las cuales segun Coppedge se plantea el jue
go politico conllevan un problema mayor, el cual esta dado. desde esta pers
pectiva, en que por 10 general es acotado el mimero de individuos y/o grupos
que pueden. al constituirse en actores fundamentales de la arena politica.
movilizar act iva mente sus recursos en pos de hacer prevalecer sus intereses e
ideologias/percepciones. Cuando esa inmovilidad aparece. mas alia de las
razones que expliquen semejante situacion 19 , emerge la necesidad de que
sean otros sectores, con los recursos suficientes como constituirse en aetores
19 Sin duda alguna la falta de capital social positivo por parte de amplios seclores de la
poblad6n dificulta que estos se constituyan ell actores politicoS de relieve en aquellos cam
pos de la esfera publica que Ie son de particular importancia en terminos de sus inlereses
e ideologias!percepciones. Para una revision de los vinclilos entre cl capital social y los
entramados institucionales, vcr Jordana (2000).
57

Fabian Repetto
politicos. quienes canaIicen las demandas y necesidades de tales grupos. Ha
ciendo referenda a este tipo de fenomenos. Oszlak y 0' Donnell sostienen:
"Es par ella que, a menudo. son otros actores (v. gr.: una unidad estatal. un
partido polftico). no "directamente" afcctados par la cuestion. quienes deci
den iniciarla 0 reinvindicarla. par interpretar que su resolucion. en un deter
minado sentido, sera mas congruente con sus intereses y preferencias.
mejarara sus bases de apoyo politico 0 disolvera tensiones previsibles que
pueden amenazar su poder relativo" (1984: 115). Conlleva esto el peligro de
tamar elitista el ejerdcio de la accion publica, razon par la cual cobra espe
cial senti do la calidad institucional en que csos procesos de "representaci6n"
se habran de materializar. A baja calidad institucional. mayor posibilidad de
apropiacion particularista de los intereses e ideologias de aquellos grupos
que no poseen par si mismos recursos de pod cr. A alta caUdad institucional,
crecen las posibilidades de que los intermediarios jueguen un rol protagon i
co a favor de los sectares mas necesitados y mas dcbiles politicamente.
Para observar este tipo de fenomenos, que expresan el nucIeo fundamen
tal del alcance de la capacidad politica en ambitos concretos de intervencion
estatal. se recurri6 en otra opartunidad (Repetto. 2001) al concepto de refor
mista progresista. Se trata del caso de un individuo 0 colectivo que. al contar
con aquellos recursos que 10 constituyen en actor politico relevante. puede
actuar en la esfera publica a 10 largo del cicIo de las politicas publicas a favor
de grupos y sect orcs que par si mismos no estan en condiciones de hacerlo.
fortaleciendo a traves de esc proceso incIuyente la capacidad politica que
ayuda a mejorar y fortalecer la capacidad estatal. EI tipo de reformas progre
sistas que pueden promover estos act ores se vincula. en el ejemplo especifi
co del desarrollo social. a aspectos tales como la disminucion 0 superacion
de la pobreza. una mejor distribucion del ingreso. el logro de la igualdad de
oportunidadcs. el aumento del capital social positivo. etc. Cabe aqui hacer
una acIaraci6n impartante, y liene que ver con el movil que podrfan tener es
tos jugadores para actuar en la direccion indicada. EI argumento que se sos
tiene no adjudica a dichos actores la innata posesion de valores altruistas 0
solidarios. 10 cual es una posibilidad entre varias. ya que puede darse el caso
que actuen motorizados par el ansia de acumular poder 0 disfrutar del reco
nacimiento colectivo. En suma, el caracter de progresista (categaria sin duda
cargada de sentidos contrarios segun quien la utilice) cst a dado por el resul
20 Esto no signlfica una version revisitada del viejo aldoma "10 que importan son los fines
y no los medios" Por el contrario, aqui se reconoce como un aspecto fundamental en la
58
t'
f
f Capacidad estatal. institucionalidad social y polilicas public as.
~
f
tado de su accion Y no par el movil de la misma. 20 Algunos autores, como
Kingdon (1995), proponen revital1zar el papel de los empresarios de politi
ca (policy entrepreneur). 10 cual considero complementario de la figura de
"reformista progresista" indicada antes. La capacidad politica de este para in
ternaIizar demand as habitual mente no incluidas en los espacios dedsorios
se puede combinar. en situaciones concretas, con la habilidad para el cam
bio y la innovacion en la gestion publica, actitud propia del empresario de
politica. La clave esta. en suma, en la direccionalidad que este tipo de acto
res puede imprimirle a la intervcncion del Estado via politicas publicas estra
tegicas. toda vez que 10 que esta en juego en la dinamica en que se va
desplegando la capacidad politica son los para que de la acci6n estatal.
IV. Atrlbutos de capacidad estatal
Capacidad administrativa Ycapacidad politica constituycn. entonces. los
pilares sobre los cuales sc estructura la capacidad estatal. tomando siempre
en consideraci6n que administracion Y politica estan estrecha y dinamica
mente interrelaclonadas. Pero para una mcjor comprensi6n de la misma, en
terminos de los modos en que se visualiza via las politicas publicas, convie
ne dar un paso mas y presentar una serie de atributos que expresan el modo
en que el Estado interviene en las problematicas que forman parte de las
agendas publica y gubernamental.
lComo detectar casos de grados relevantes de capacidad estatal. diferen
ciandolos de cas os donde la misma no se registra 0 s610 existe en grados muy
menores? La cap acid ad estatal puede ser "leida" a traves de una serle de atri
butos que den cuenta del tipo de respuesta, ponderada en terminosde valor
social, que se de a aquellos aspectos problematic os asociados con la articu
lacion de inclusi6n social, desarrollo econ6mico y pluralismo politico. A res
puestas que generen mayor y mejor impacto en terminos de valor social.
relation entre articulation de intereses y construeci6nlreconstmccion de eapaddades ins
titucionales, las caracteristicas del proceso a traves del eual se genera dicha relaeion (pon
derada. entre otros, en terminos de los atributos de legitimidad y accountability).
21 Es evidente que semejantes temas (inclusion social. el desarrollo economico y el plura
Iismo politico) pueden ser interpretados de modo muy variado segun los diversos grupos
y sectores que intervienen en la esfera publica. Queda abierta entonces la puerta para que
sea el juego de las fuerzas en la arena politica la que Ie ponga contenidos especificos a que
significa, en cierto tiempo y lugar, cada uno de estos aspectos de la vida socio-politica.
59
 Fabian Repetto
mayor y mejor capacidad estalal.21
En un intento por explorar cuales son las expresiones de la capaCidad es
tatal, es apropiado desarrollar de modo preliminar un primer Iistado de atri
bulos de la misma, dando cuenta d(~ que "el mirador" priviJegiado de los
mismos 10 representan las politicas publicas. Dichos atributos fueron enUI1
ciados antes, al momento de explorar el como y el para que del ejercicio de
dicha capacidad, y ahora se los presenta de modo muy esquem,Hico a efec
tos de que sean ponderados como para metros segun el aporte que pueden
realizar a la creacion/aumento de valor social via la construccion y/o recons
truccion de capacidades adminislrativas y politicas, en el marco de ciertas
restricciones. 22
Como se expresa la capacidad estatal:
Coordinacion: implica el modo en que los diversos actores y organismos
estatales, tanto a nivel sectorial como jurisdiccionaI. interactuan de
modo coherente generando sinergias en funcion de sus tareas aSigna
das ylo sus ventajas comparativas a favor de cumplir los objetivos
blicos previstos.
Flexibilidad: registra la posibilidad de que las polHicas se adecuen a cam
bios en las circunstancias subyacentes que Ie dieran origen, para 10 cual
es central que los instrumentos de politica publica tengan plasticidad.
Innovacion: se asocia a situaciones inusuales a las cuales suelen enfrentar
se las politicas publicas. en las que se avanza en la modificacion total 0
parcial de las dinamicas de accion publicas existentes, y/o en la creacion
de nuevas.
CaIidad: definido como la satisfaccion a las demandas a traves de meca
nismos de intervencion estatal que tam bien aseguren la transparencia
22 Es menester seiialar una tarea intelectual pelldiente. asociada al modo en que los com
ponentes de la capacidad institucional (las capacidades administrativas y politicas) se aso
dan allistado de atributos que se preserHa a continuaci6n. Es evidente que en cada uno de
ellos se expresan aspectos administrativos y politicos. aunque con dosis diferente segun los
casos. Remarcado este punta. irnporta indicar que la elaboracion prapia de estos atributos
est a basada en diversas fuentes. entre las que destacan Universidad Torcuato Di
Tella/PNUD (2000); Mokate (2001); ,'vllDEPLAN (2001); CLAD (2001), Repetto y Mora
(2002). Tambien deben destacarse los aportes (via comunicacion personal) de una serie de
colegas. entre los que cabe mencionar a Carlos Acuna, Ariel Fiszbein y Mariano Tommasi.
La responsabilidad sabre el modo en que hall sido interpretados y definidos los atribuIOS
es exciusiva responsabilidad del aut or de eSle trabaja.
60
Capacidad cstalal. institucianalidad social y politicas publicas.
y el aJuste a estandares considerados colectivamente apropiadas.
Sostenibilidad: es necesaria la perdurabiJidad en el tiempo de las inter
venciones pubJicas, y en particular. que las mismas no se modifiquen
sustancialmente en funcion de cambios menores y coyunturales a ni
vel contextual.
Evaluabilidad: se Iiga a poder determinar en forma fehaciente sl la deci
sion y accion publica alcanza aqueJlos objetivos y metas que se habia
propuesto.
Otras form as del como que a veces se confunden con el para que de la ca
pacidad estatal:
Eficiencia: la misma se define como la asignacion optima de recursos, en
un contexte de restricciones de diversa indole.
Eficacia: se relaciona con el grado en que se logran los objetivos busca
dos. sin importar los costos que ello implico.
accountability se refiere a un valor y a una serie de mecanismos que de
ben gular tanto la accion de gobierno referido a la rendici6n de cuen
tas de sus actos ante la sociedad. como el equilibrio de poder de los
gobernantes en terminos de checks and balances.
Los para que de la capacidad estatal 23 ;
Legitimidad: se refiere a los consensos basicos que los actores relevantes
involucrados, la ciudadania en general y los propios beneficiarios en particu
lar establecen en torno al modo en que se enfrenta la problematica a abordar.
Equidad pertinente: implica el logro de la igualdad de oportunidades en
sus diversas aristas, entre las que cabe destacar la igualdad de accesos asi co
mo la igualdad en terminos de efectos de las decisiones publicas instrumen
u
tadas. Asimlsmo, y ahf su componente de "pertinencia se sugiere que la
oferta de politica publicas debe adecuarse a las necesidades que establece la
situaci6n problematica sobre la que se intenta operar, asi como debe buscar
resolver las causas del problema en cuestion.
23 Se trata de los objetivos sustantivos de las politicas publicas y la intervenci6n estatal; por
ende, emergefiin de la lucha politica e ideol6gica y los para que aqui presentados s610
expresan los valores del autar. Cada sociedad (incluyendo al propio aparato estatal), en
cada momento hist6rico. suele definir Olros para que de la intervenci6n estatal y sus capa
cidades. e inciuso un acuerdo en la tematica suele esconder interpretaciones muy divcrsas
sobre los contenidas y alcances de 1a misrna.
61
Fabian Repetto
Capacidad estatal. institucionalidad social y politicas publicas.
Cada uno de estos atributos (que posteriores amilisis deberian refinar sus
vinculos y traducir en indicadores concretos) adquiere peso propio en tanto
expresion de la capacidad estatal. pero a la vez es el tipo de interrelaci6n y
complementariedad entre ell os 10 que define el modo en que nacen aquellos
problemas que luego adquieren centra lid ad en las instancias de gobierno de
10 publico. as! como el desempeiio de las politicas publicas decididas e ins
trumentadas para hacer frente a los mismos. Es precisamente el enfoque di
namico de politica publica. con fases que se superponen en el cicio que va
desde la estructuraci6n de un problema publico a la implementaci6n de al
gun tipo de respuesta para enfrentarlo. la plataforma analftica apropiada pa
ra ir observando la materializacion de distintos grados de capacidad estatal:
LGue capacidad estatal se observa al momento de conformar la agenda gu
bernamental? Lse expresa la capacidad estatal en la generaci6n de alternati
vas de intervenci6n publica? Lopera la capacidad estatal al momento de
tomar decisiones y diseiiar cursos de acci6n? Lse registra capacidad estatal al
implementar y evaluar (incluyendo monitorear) las politicas publicas?
V. Una nueva mirada a los desaflos de 1a politlca social
en America Latina
Es pertinente interrogar ahora. en terminos de los dos componentes sus
tantivos de la capacidad estataI. es decir. las capacidades administrativas y po
liticas (y sus multiples interpenetraciones). algunos de los problemas y
desafios que enfrenta la politica social latinoamericana al ingresar al siglo
XXI. En 10 que respecta al modo en que estos problemas y desafios se relacio
nan con 10 que se denomin6 aqui capacidad administrativa. es claro que aun
la politica social tiene marcados deficit de profesionalizaci6n y conformaci6n
de equipos meritocraticos. sea en los pianos nacional. subnacional 0 local,
pese a los esfuerzos realizados por diversas instancias para avanzar en la capa
citacion de los recursos humanos con algun grado de responsabilidad en ma
teria de gesti6n social. Asimismo. aun queda mucho por hacer en terminos de
ajustar funciones y procedimientos de aquellas instancias destinadas a pro
mover la coordinaci6n. sea a nivel sectorial.jurisdiccional 0 de la relaci6n en
tre Estado y grupos socio-econ6micos. Las nuevas demandas regulatorias en
materia de politica social (principal pero no exclusivamente en la seguridad
social) tam bien requieren de organizaciones burocraticas mas s6lidas y me
nos politizadas (no por eso menos politicas). con normas de funcionamien
to acorde a los desaffos actuales de la problematica social.
62
f
I
I
En cuanto al desarrollo de capacidad politica. es claro que las asimetrias
de poder entre los dlferentes involucrados en cada campo de politica social
constituyen un eje critico transversal. En algunos sectores, el ingreso a la es
cena de act ores muy poderosos resquebraja los equilibrios preexistentes; en
otros, la atomizaci6n de los potenciales beneficiarios permite que se conso
liden decisiones y acciones representativas s610 de las minorias con poder. A
!.
~
esto se agrega un creciente debilitamlento del Estado. pero tambien de la po
!ftica en un sentido mas general, para establecer prlorldades pro-valor social
que sean sustentables en el tlempo, acordando reglas institucionales de sig
t no incluyente. En tal sentido. redistribuir poder via politicas publicas (en
particular politicas sociales) constituye siempre una tarea dificil y compleja.
t en tanto da cuenta de un proceso que esta fuertemente asociado a las carac
~ teristicas y disenos de las politicas publicas concretas.
I
Es apropiado retomar tambh~n la observacion de los problemas-desafios
desde la 6ptica de los atributos que permiten explorar mas de cerca la capa
cidad estatal. remarcando nuevamente que esta perspectiva general no per
mite captar los importantes matices derivados de la heterogeneidad que
caracteriza a la politica social latinoamericana:
Atributos que expresan el c6mo:
Respecto a la coordinaci6n, constituye este un atributo habitualmente
ausente (0 expresado debilmente) en la mayoria de las experiencias de poli
tica social de America Latina. Gran parte de los esfuerzos en terminos de di
seno institucional. por ejemplo en terminos de Gabinetes Sociales 0 figuras
semejantes a nivel sectorial. sean las instancias creadas para regular las rela
ciones interjurisdiccionales. sean las acciones que buscan aunar los esfuerzos
estatales can las tareas de los actores no estatales. en general no han cumpli
do plenamente con sus pro mesas de integrar recursos y actores a favor de in
tervenciones integrales.
En 10 referido a la flexibilidad. las distintas areas de politica social de la re
gi6n (en particular las mas tradicionales) suelen carecer de este atributo. sea
por inercias burocniticas. sea por presi6n corporativa. sea por derechos adqui
ridos, todo 10 cual dificulta una rapida adaptaci6n a las cambiantes situacio
nes sociales que experimenta la regi6n. incluyendo catastrofes de todo tipo. La
rigidez institucional, asociada muchas veces a una sobre-abundancia de nor
mas formales. obstaculiza entonces una mayor adaptabilidad de las respuestas
63

Fabian Repetto
estatales en materia social, incluyendo reasignaciones presupuestarias.
En cnanto a la innovacion, la misma no es moneda corriente en la po Ii
tica social de America Latina, aun cuando la proliferacion de ideas sobre
"buenas pnkticas", asi como el reconocimiento de problemas asociados a
"malas practicas", permitiria a las organizaciones y actores involucrados rea
Iizar rapidos aprendizajes. Distintos esfuerzos, a veces asociados a la coope
racion internacional. se han ido sumando en tiempos recientes en el intento
de mejorar las habilidades de aprendizaje de las organizaciones con respon
sabilidad en 10 social, pero eso no se traduce de modo directo en que agen
cias estatales y grupos de la sociedad logren apropiarse de esas experiencias,
en tanto subsisten inercias institucionales que incentivan "no innovar".
Cuando se observa el atributo calidad, es claro que muchos aspectos de
la politi'ca sociallatinoamericana se geslionan con bajos niveles de la misma,
donde los problemas de transparencia se combinan con la falta de normas
claras y apropiadas a la problematica en cuestion. Un problema mayor, que
enmarca 10 antedicho, es la ausencia que en muchos casos nacionales y en
ambitos sectoriales concretos se observa respecto a la preocupacion por "Ira
ducir" mas politica social en mejor politica social. La carencia de estandares
consensuados de modo plural y colectivo tambien afecta la calidad de las in
tervenciones estatales en materia social.
La sostenibilidad emerge como un atributo muy desvalorizado en terminos
del conjunto de la politica social de la region, toda vez que la volatilidad politi
ca y economica suele fomentar estrategias de "empezar todo de nuevo" ante ca
da cambio de responsable politico sectorial (ni siquiera referido a cambio de
gobierno) 0 ante cad a crisis coyuntural en las variables economicas fund amen
tales. La baja calidad de la institucionalidad social de America Latina se consti
tuye entonces en el factor explicativo central de la debilidad de este atributo de
capacidad estatal. Los propios "cidos de vida" de los programas y proyectos fi
nanciados con aportes de bancos multilaterales y cooperantes internacionales
muy extendido en America Latina en los ultimos anos) suele soca
var la construccion nacional de estrategias sociales. en terminos de Doliticas
blicas mas integrales con una vision de mediano y largo plazo.
En torno a la evaluabilidad, y mas alia de los avances metodologicos y 10
gisticos Iigados a este atributo, en la practica no existen alm acuerdos gene
ralizados y de implicancia practica sobre el valor que generan buenas
evaluaciones (induyendo monitoreos) de las decisiones y acciones en mate-
64
Capacidad ~slalal. insmucionalidad social y pohticas publicas.
ria de politica social. Pero si 10 indicado es 10 que resalta en eI plano de los
potenciales "usuarios" de la evaluacion y monitoreo, tambien cabe indicar
que desde el ambito de la produce ion de este tipo de instrumentos y estudios
suele registrarse la tendencia a enfatizar de modo excesivo el instrumental
economico por sobre otros aportes disciplinarios (bajo el discutible princi
pio de que solo puede ser evaluado aquello que es medible), situacion que
lIeva a empobrecer 0 Iimitar la potencialidad del atributo de evaluabilidad al
momento de gestionar las politicas sociales.
AI concentrar el analisis en la eflciencia, es evidente que en terminos ge
nerales no se han logrado aun altos grad os de este atributo. sobresaliendo
como posibles causas temas tales como la descoordinaci6n de la oferta pu
blica, la falta de reglas c1aras y otras por el estilo. Asimismo. la tendencia de
America Latina en los anos ochenta y noventa en esta materia ha sido limi
tar eficiencia a ajuste fiscal. sin que medie para ese tipo de interpretaci6n un
desarrollo apropiado de indicadores, por ejemplo en terminos del manejo
del presupuesto. Este atributo ha estado recientemente Jigado a una interpre
tacion hegem6nica desde el punto de vista economicista. debilitandose por
ende otras miradas alternativas 0 complementarias sobre el significado de la
eficiencia en materia de intervenci6n social del Estado.
Respecto a la eficacia, esta claro que sobresalen los deficit, en tanto la im
portante cantidad de recursos (economicos. organizacionales, etc.) destinados
a 10 social en los ultimos anos no ha logrado romper la tendencia latinoame
ricana hacia un deterioro de la situacion social, al menos en terminos de desi
gualdad y magnitud de la pobreza. La profesionalizaci6n plena de los equipos
politico-tecnicos responsables de gestionar las politicas sociales constituye
aun una aSignatura pendiente pese a que se han realizado esfuerzos en la ma
teria, a la par que los disenos organizacionales de la politica sociallatinoame
ricana, a nivel sectorial y transversal, han dado paso a hibridos poco
productivos entre estructuras rigidas alejadas de la poblaci6n con necesidades
y estructuras flexibles pero volatiles en su trayectoria dentro del sector publico.
Ambos fenomenos. combinados, repercuten negativamente sobre el atributo
de eflcacia.
En cuanto a la accountability, si bien se ha avanzado en mejorar los me
canismos de control intra-estatal y tam bien social de los actos de gobierno
en politica social. todavia no se han consolidados los procedimientos y las
actitudes que aseguren una rutina donde los ftlncionarios den cuenta de sus
65

Fabian Repetto
decisiones y acciones. incluyendo buenos indicadores que resuelvan proble
mas de asimctria de informacion. Burocracias poco transparentes y sin cos
tumbre de abrir su accionar a la mirada ciudadana se combinan con una
cultura politica que no siempre premia a los politicos y administradores dis
puestos a informar de modo continuo y abierto.
Atribulos asociados al para que:
En 10 que refiere a la legitimidad. resalta la ambiguedad derivada de un
cierto consenso sobre la necesidad de enfrentar los graves problemas soda
les de la region y la ausencia de acuerdos sustantivos sobre que tipo de rea
signadon de recursos debe realizarse para hacer frente a semejante tarea.
Asimismo. en tanto la poIitica social latinoamericana se constituye muchas
veces en moneda de intercambio facil en losjuegos politicos de corto plaza.
crece la dificultad para aunar una legitimidad que combine procedimientos
y resultados. evitando asi la consolidacion de un drculo virtuoso que. en el
mismo proceso de consolidacion de cierlos recursos politicos para los prota
gonistas de la capacidad estatal. se fomente la construccion de una mejor ciu
dadania (civil. politica y social).
Finalmente. atendiendo a 10 que aqui Ilamamos equidad pertinente. puede
senalarse que emerge con fuerza el deficit que al respecto tiene la poIitica social
iatinoamericana. pese a todos los esfuerzos realizados en la materia. por ejem
plo en materia de gasto social. Mientras se torna evidentc que aun no se logra
generar plena igualdad de oportunidades, es evidente que existe (global mente
observado) una brecha entre la magnitud y caracteristicas de los problemas so
dales que aquejan a la region por un lado. y el tipo y alcance de intervenciones
publicas en torno a las mismas por el otro. operandose en muchos casos sobre
las consecuencias de los problemas y no sobre las causas de los mismos. Los vie
jos y c1asicos asuntos de desigualdad y pobreza estructural se combinan de mo
do redente. y de un modo clara mente negativo. con las nuevas situaciones de
empobrecimiento de sectores medios y aumento global de la vulnerabilidad. a
la par que perduran y se redefinen cuestiones como la discriminaci6n racial y la
exclusi6n de genera. La ausencia de capacidad administrativa y politica para ha
cer frente a las carencias que se registran en este atributo constituye uno de los
principales "cuellos de botella" para imaginar un futuro de America Latina mas
integrada en 10 social. 10 economico. 10 politiCO y 10 cultural.
EI argllmcnto que dcriva de esta relectura de los problemas y desafios de
la politica sociallatinoamericana desde Ull prisrna institucional de la capaci
66
Capacidad estatal. inslitucionalidad social y politic as ptiblicas,
dad estatal. es que se requieren cambios en las reglas dejllego que gobiernan
y estructuran el complejo campo de la politica social de la region, Pera sabi
do es que eI cambio institucional no es tarea faci! aun cuando diversos es
fuerzos conlleven el germen de tales transformaciones, en particular porque
todo cambio en las reglas form ales e informales requiere de actores que los
protagonicen. LExisten en el marco de la nueva matriz socio-politica de
America Latina coaJiciones con voluntad y recursos para cambiar la institu
cionalidad social en un sentido inclllyente? En el marco de este interrogan
te. en la siguiente secci6n se esbozan algunas de las dificultades propias de
la transformacion en las reglas institllcionales y su correia to organizacional.
VI. Los obstacu1os para el cambio instltuclonal. Las restrlcciones para
lograr meJor capacidad estatal en material social.
La capacidad estatal. qued6 dicho. Hene componentes administrativos y
politicos muy complejos e interrelacionados y se expresa en multiples atribu
tos via las politicas publicas. Tomando esto en consideraci6n, es evidente que
el fortalecimiento de la capacidad estatal, muy Iigada a las caracteristicas del
entramado institucional y del mapa de actores que interactUa en el. no es tarea
simple. Sabido es que los legados pre-existentes y las rut as que se recorren en
terminos del desarrollo social (cualquiera sea el alcance y calidad del mismo)
varian fuertemente de pais en pais. Esta heterogeneidad, tan propia de una re
gion diversa y multicultural como America Latina. aleja todo sueno tecnocra
tieo de sugerir "recetas" aplicables por igual a realidades diferentes. EI enfasis
reciente a nivel regional respecto a la nccesidad de transitar hacia reformas ins
tituciunales sofisticadas y "caso por caso". constituye una buena oportunidad
para que la disputa politico-ideologica sobre el rumbo en que se debe direc
cionar la institucionalidad social se haga sin fundamentalismos. Si est a es la
buena noticia. la mala noticia es que la desigllaldad a nivel de distribuci6n de
poder socio-economico y politico sesga las posibles respuestas.
Los actores can decision y recursos como para emprender la tarea de
construir y/o reconstruir la capacidad estatal de la politica social en funci6n
de ciertos c6mo y de ciertos para que. se yen en la necesidad de responder
preguntas tales como estas: Lque grados de capacidad administrativa y
tica estatal tiene el sector 0 area X de la politica social?, Lcomo se combinan
esas capacidades estatales del sector 0 area X en materia social con las que
plleden existir en otras sectores 0 areas de intervenci6n publica?, Len que me
67
Fabian Repetto
Capacidad e~tatal. instituciollalidad social y polilicas publicas

dida se manifiestan los diversos atributos de la capacidad estatal? l,cwiles

oblener impactos inmediatos para aumentar su pacier relativo. 24
son los obstaculos. por ejelllplo de indole instilucional, que afectan las ca
Esta claro que para lIegar a una institucionalidad social que opere como
pacidades admil1istrativas y politicas. asi como los atributos especificos de la
plataforma de un mayor desarrollo social. tomando en cuenta la necesidad
capacidad estatal'? Lse trata de restricciones propias de la institucionalidad
de enfrentar y resolver los problemas y desafios ya planteados en terminos
formal. de la informal. 0 de una combinacian de ambas posibilidades? Lque
de la politica social latinoamericana. se requieren de ciertos cambios que
aspectos deben tenerse en cuenta al momento de explorar la posibilidad de
ayuden a promover una construccion ylo reconstrucci6n de la capacidad es
emprender cambios institucionales tendientes a mejorar la institucionalidad
tatal. Pero el cambio de reglas formales e informales que afectan las capaei
social via el aumento de sus capacidades? l,que tipo de restricciones. enda
dades administrativas y politicas no resulta tarea faeil. Implica. entre otros
genas y exagenas al campo de la politica social. pueden operar impidiendo
nudos gordianos. cambiar la estructura de incentivos con los cuales actuan y
y/o retrasando esas transformaciones?
se relacionan los involucrados (de modo directo 0 indirecto) en las diversas
polfticas sociales. Pero, Lque incentivos institucionales, incluyendo los de or
Tales preguntas. formuladas aqui de un modo orden ado y racional. no
den cultural. pueden promover una mayor capacidad estatal en materia so
operan de igual forma en la realidad latinoamericana. y es por eso que se re
cial? Lopes y Theisohn indican: "Los incentivos que contribuyen a preservar
quiere de liderazgos habilitados para reducir la brecha entre buenos planteos
las capacidades y maximizar su aprovechamiento estan enraizados en siste
tearicos y malas respuestas practicas, Por eso. si de enfatizar y proteger cam
mas de gobernabilidad basados en el imperio de la ley y la vigeneia de los
bios institucionales pro-mayor capacidad se trata. cobran sentido las expre
derechos humanos" (2003:7),
siones de Lopes y Theisohn. Cllando afirman: "Los Iideres fuertes pueden
asegurar que el desarrollo de capacidades reciba el enfasis que merece en to
Tomando en cuenta parte del vocabulario empleado anterior mente para
dos los escenarios. razon por la cual la relacion entre desarrollo de capacida
entender los niveles de reglas de jucgo (instituciones) asociados a la cuestion
des y liderazgo es fundamental para lograr una transformaci6n. Es de
de la capacidad estatal. es que las decisiones que se tomen y las acciones que
importancia critica fortalecer eI liderazgo para proteger desde el inicio la in
se instrumenten para construir ylo reconstruir la misma tendnin distintos ni
version en capacidades. Lideres ineptos pueden destruir decadas de paciente
veles de complejidad. A modo de ejemplo. un programa tendiente a mejorar
trabajo con instituciones y personas. 0 incluso utilizar los conocimientos
el reclutamiento de recursos humanos 0 a fortalecer la participacion eiudada
disponibles para provocar una regresi6n social" (2003:6).
na (ejemplos de Rl) son un primer eslabon potencialmente favorable al forta
lecimiento de la capacidad estatal. pero no es toda la cadena. Asimismo. la
EI cambio institucional es siempre complejo pero parece serlo aun mas
creacion de ambitos intra-estatales 0 extra-estatales destinados expresamente
wando se trata de la politica social. Algunas de las razones sobresalientes son
a mejorar el desempeflo de los organismos publicos (ejemplos de R2) tambien
las siguientes: el numero de involucrados en la politica social es muy amplio.
constituyen un eslab6n mas fuerte que el anterior pero no el sustantivo_ Recien
muchos de ell os no logran constituirse en actores politicos .Y la estructura de in
cuando los eslabones mencionados logren articularse con cierto tipo de avan
centivos con la cual interactuan todos es por 10 general difusa y contradictoria;
ces en el nivel institucional mas alto y complejo (las R3). habra posibilidades
los objetivos de la politica social no sue len sustentarse en consensos amplios y
reales de generar impactos sustantivos en los grados de capacidad estatal. Lo
fuertes. sino que estan sometidos a la volatilidad de las coyunturas politicas y
indicado constituye la secuencia ideal de reforma institueional. pero es bien sa
fiscales. siendo ademas poco delimitables y precisos; el peso de los legados de
bido que en la practica las transformaciones pueden ser mas caoticas y desor
baja y/o mala institucionalidad es moneda corriente en las diversas areas que
denadas. no obstante 10 cual tambien se pueden fortalecer capacidades aun
componen la politica social; los resultados de la politica social suelen madurar
con cambios marginales en Rl ya traves de ciertas mutaciones en R2. sin que
en ellargo plazo. 10 cual choca de frente con la necesidad de ciertos actores de
los aspectos mas globales contenidos en R3 sean afectados en su sustancia. Es
to ultimo representa una ensenanza relevante para America Latina (sobre todo
en el caso de ciertos paises). en el sentido de retomar la conf1anza en los cam
24 Esle punto se basa en !os slIgcrenlCs romentarios de Carlos Gerardo Molina (comuni
bios incrementales. en el arte complejo de ir paso a paso alin cuando la blis
cadon personal).
queda de un rumbo de mayor integracion social tenga trayectorias emHicas y

68 69
 ;;;:"r

Fabian
"statal. inslilUrionalidad social y politicas publicas.

requiera. desde multiples puntos de vista. respuestas urgentes.

un area de intervencion en la esfera publica pero no en olra, da cuenta de 10 di
EI cambio institueional puede tener multiples origenes y veloeidades di
ficil que resllita avanzar en reformas que promllevan en su conjunto una mayor
versas. Segun el enfoque de Thelen y Steinmo (efr. Bertranou. 1995). cuatro
y mejor capacidad estatal, acordc a los problemas y desafios que deban enfren
pueden ser las fuentes de los (potenciales) eambios en las reglas dejuego que
tarse en cada caso doncle emerga la necesidad de farlalecer las capacidades esla
enmarcan las politicas publicas. Tres de elias se asocian a transfarmaciones
tales. Si los cambios sectoriales ya resultan erraticos. complejos y coslosos.
en el contexto soeiopolitieo, socioeconomieo y exogeno. mientras que la
mucho mas 10 son aquellos que buscan operar transformaciones sistemicas. por
otra posibilidad se liga a los ajustes estrategicos que realizan los actores de
ejemplo en el coniunto de la institucionalidad social.
sus propias aeciones, con el fin de adecuar los entramados institucionales se
gun sus intereses e ideologias/pereepeiones. Tomando en euenta los faetares
EI cambio de matriz que ha experimentado America Latina en el ultimo
contextuales y las estrategias de los aetares, es pertinente seguir el argumen
cuarto de siglo ha repercutido fuertemente en la vieja institucionalidad so
to de Lanzara (1999). cuando afirma que la construccion de capacidad esta
cial de posguerra, al mismo tiempo que ha ayudado a conformar un nuevo
tal en "clave institueional" luego de una crisis (y America Latina, en
mapa de restricciones, de diversa indole. Estas restricciones constituyen un
particular en sus politicas sociales, las ha vivido de modo recurrente) resulta
elemento de peso al momenta de ponderar la factibilidad para avanzar en
muy dificil, toda vez que impliea articular expectativas. preferencias. identi
ciertas transformaciones que conduzean a crear 0 fortalecer capacidades ins
dades e intereses de multiples aetores. Por eso mismo, la eonstruceion insti
titucionales, tanto en el plano administrativo como politico. Cabe resaltar al
tucional de capacidad estatal en los terminos aqui referida requiere de parte
menos cinco dimensiones (todas igualmente importantes) a las cuales pres
de los involuerados de Iiderazgo, estrategia adaptativa y aprendizaje, a efee
tar atencion en el objetivo de rastrear restricciones. A saber: a) cosmovisio
tos de re-asignar intertemporalmente reeursos materiales. simbolieos y cog
nes ideologicas y subculturas politic as en competencia. Iigadas entre otros
nitivos. 25 Dos alternativas pareeen presentarse, segun el propio autor: a)
aspectos al tipo de "contrato social" que esta dispuesto a sostener una socie
exploracion de nuevas reglas (en aquellos cas os donde los actores involucra
dad determinada; b) correlacion de fuerzas sociopoliticas ligada a la confor
dos son propensos al riesgo. y donde pueden promoverse estrategias de
macion de ciertas coaliciones, incluyendo el capital fisico. humano y social
shock); explotacion I perfeecionamiento de las reglas existentes (en aquellas
de los diferentes grupos y sectores; c) situacion macroeconomica e insercion
situaeiones en las cuales los actores participantes son adversos al riesgo, y
de la economia nadonal en el ambito internacional; d) legados en lorna a
donde las estrategias dominantes son las de tipo incremental).
sislemas y estilos de gesti6n publica; y e) caracteristicas politicas y fiscales del
sistema politico-administrativo, asociado a las complejidades de las relado
La construccion y/o reconstruccion de capacidades estatales. como expre
nes intersectoriales e interjurisdiccionales.
sion de la conflictiva interacdon condicionada entre multiples actores relevan
tes y grupos que luchan par constituirse en tales, es dinamica, cambiante e
Aun cuando en epocas de revision de los cambios de matriz socio-politi
historicamente condicionada. No se trata de algo dado de una vez par todas, si
ca se acelere la posibilidad del cambio institucional tendiente a mejorar la ca
no sujeto a multiples contingencias y vaivenes, que esta condicionado ademas
pacidad del Estado para intervenir en los problemas publicos. como esta
par las elecciones de dertos marcos institucionales realizadas anteriormente
sucediendo al menos discursivamente en America Latina en el ingreso al siglo
par los actores. 26 EI hecho de que puedan registrarse rasgos de esa capacidad en
XXI. igualmente la transicion de un cierto equilibrio a otro no resulta facil, ni
siquiera en aquella dimension formal y par ende mas facilmente maleable
por la interacci6n de los actores. 27 Esto obedece. entre otras razones. a que
25 De eslO se deriva la conclusion de que equivorarse 0 fallar en el cambio institucional
ninguna transformaci6n de reglas. rutinas y procedimientos es pura ni global.
puede arrojar resultados muy ad versos que conduzcan a situaciones no deseables. incJuso
con 10 cual se corre el riesgo de no poder afectar aquellas instituciones que en
pcores que las preexistentes al momento de emprender las transformacioncs del entra

mado de rutinas, normas y costumbres.

26 Majone 997) propone. para interpretar el cambio institucional,

grupa de actores efE'ctivos y potenciales. los recursos a su disposicion (incJuvendo infor

macion. habilidadcs y conocimientos t,'cnieos), y los faelores ambientales.

27 Al decir de North. "las Iimilaciones informales derivadas culturalmente no cambiaran
de illmediato como reacci6n a carnbios de las reglas formales" (1993:65).

70
71
Fabian Repello
su funcionamiento cotidiano dan Illgar a sitllaciones, ponderadas en termi
nos de capacidades. similares a las que condujeron a un debilitamiento del
Estado en las dccadas de los ochenta y noventa. Dependera de la solidez y co
herencia de la coalici6n reformista, pero tambien de su relativa posici6n de
fuerza respecto a quienes se favorecen con el statu quo.
Como qued6 indicado antes, para consolidar altos grados de capacidad es
tatal que respondan a los para que de la legitimidad y la equidad pertinente no
aIcanza con la construcci6n de administraciones publicas meritocraticas, bien
incentivadas (material y simb6licamente) y con habilidad para gerenciar en
contextos de marcada incertidumbre y turbulencia. Mas bien, se requiere com
plementar este componente burocratico con un dense entramado institucio
nal que mejore a 10 largo del tiempo la organizaci6n y representaci6n de todos
los grupos sociales interesados en cierta problematica publica (y no solamen
te de los previamente poderosos). a la vez que sirva para fomentar la coordi
naci6n y/o cooperaci6n entre los colectivos que operan dentro del Estado y del
regimen politico (en particular. politicos y administrativos de carrera) y los dis
tintas sectores que componen la esfera socioecon6mica, en especial aquellos
con menores recursos de organizaci6n y voz para expresar sus necesidades. En
suma. no aIcanza con la mejoria de una de las fuentes de la capacidad estatal
(sea la capacidad administrativa. sea la capacidad politica). sino que se requie
re avanzar hacia un fortalecimiento conjunto de administraci6n y politica. la
cual implica entonces prestar atenci6n a las transformaciones que se requieren
en la institucionalidad que relaciona entre si al Estado, eI regimen politico. el
mercado. la sociedad y ell'ntorno internacional. EI mayor reto no es anunciar
10 que se necesita. sino explorar las condiciones que permitirian transitar ha
cia mayores grados de capacidad estatal.
Esto ultimo aleja las i1usorias expectativas ya e::.bozadas de quienes pro
mueven la idea de que mejorar el descmpeiio organizacional. proccdimental
y humane del ambito burocratico estatal es condici6n suflcicnte para mcjorar
las capacidades estatales. 28 En la actualidad. ya experimentauas muchas refar
mas del entramado formal del aparato cstatal en distintas partes del mundo. y
28 En csta linea se illScribe la reciente perspectiva del Banco Mundial (1997) wando dela
lla una serie de temas prioritarios para cstaulecer durante la rcforma de los aparatos admi
nistralivos, entre los que destacan: a) prioridades estratcgicas claras; b) formas (iptimas de
provision de servicios; cl sistemas rnodernos de gesticm: d) gestion financiera eflcicnte; e)
sistemas de infonnad6n de desempeilO; y I) sistemas de personal eficiellles.
72
Capacldad estatal, instilucionalldad social y politicas publicas.
en particular en America Latina. queda claro que no existe (al menos en el
no de las ideas) una receta homogenea y universal para encarar semejantes
transformaciones. 29 Lo que si es seguro. es que este tipo de esfuerzos (en ge
neral poco valarada por la c1ase dirigente) resulta condici6n necesaria en la
mencionada direcci6n. raz6n por la cual merece ser brevemente explorada.
La mejor forma de entender que capacidad administrativa no es toda la
capacidad estatal es reconociendo que el Estado. en tanto cristalizador del
poder politico que se procesa tam bien bajo las reglas del regimen politico.
"es algo mas" que aparato tecnico-organizacional. 0' Donnell 10 expresa con
c1aridad: "Es un error asociar el Estado con el aparato estatal. 0 el sector
blico. 0 la suma de las burocracias publicas. que indudablemente son parte
del Estado pero no constituyen el todo. EI Estado es tambien. y no menos
primariamente, un conjunto de relaciones sociales que establece cierto or
den en un territorio determinado, y final mente 10 respaJda con una garantia
coercitiva centralizada" (1993:65).
En este carri! argumentativo. Les posible reformar el aparato del Estado
sin transformar la sociedad? (Repetto. 2000b).30 La respuesta se orienta ha
cia la negativa. pero reconociendo el hecho de que ciertas expresiones de ca
pacidad administrativa pueden ayudar a construir capacidad politica.
Aclarado este punto. es pertinente retomar el planteo de Cunill Grau. cuan
do aflrma: "... sin reforma politica en un sentido amplio no hay reforma ad
ministrativa posible de traducirse en un cambio real y sostenido a favor de la
sociedad. Nosotros creemos que tam poco la habra si no se tiene en conside
raci6n que la propia rcforma administrativa. enfocada tambjen como una re
forma politica, implica ganadores y perdedores; por ende, constituye un
proceso del que cabe esperar no solo consensos Sino. por sobre todo, con
flictos y luchas de intereses" (1999: 117).31
29 Ala luz de tales proccsos de reformas. Martinez Nogueira afinna: "Las condiciones refe
ridas al apoyo y Iiderazgo politico. a las capacidades preexistentes y a las circunstancias en
que se lIevaron a cabo. aparecen como factores determinanles en la explicacion de los
resultados alcanzados. Las conclusiones de estas evaluaciones echan luz sobre la necesidad
de superar la consideracion formal de los diseiios y contenidos. de manera de visualizar la
correspondencia enlre sus componentes e instrumentos con los atributos y requerimientos
situacionales (2002:173).
30 Es pcrtinente insistir aqui en que el tema de las capacidades estatales no resulta de un
vis a vis sola mente entre Estado y sociedad. sino que tambien es muy importante 10 que
sucede en los ambitos del regimen politico, el mercado y cl entorno internacional.
31 La complejidad politica esta asociada, entre olros aspectos. al numero de acto res signt
ficativos involucrados. la cantidad de c1ivajes entre los intereses involucrados y la distancia
entre los difcrentes objetivos de los parlicipantes activos (Lanzara. 1999).
73
Fabian
La definicion de cuales son los objetivos bajo cuya guia promover la
construccion y/o reconstruccion de eapacidades estatales implica entonees
un proceso esenciaimemc polftico. entre otras cosas para definir quienes en
cabezarian (y con que intereses e ideologias) la transformaci6n institucional.
Dc este modo. quecla abierta la posibilidad de intcrpretar dichos objetivos
en relacion dirccta con la coyuntura. la historla y los eontcxtos socioecono
micos y politicos especfficos. Se trata. tambien. de una caracterizacion aso
ciada a la disputa politiea y valoriea sobre la aceion publica en general, en el
contexto de una cierta matriz politiea. Son precisamente las variables sustan
tivas de dicha matriz, y sus combinariones hist6ricas, los facto res de mayor
peso que cxplicaran el derrotero de las capacidacles estatales asi como los Ji
mites de factibilidad de las reformas asociadas a las mismas: caracteristica de
!!
la estructura socio-econ6mica, dinamica del juego politico, modalidades de
expresion de las ideologia~ ('II conlliclo, cOllstrcnimientos/oportunidades
derivadas del entomo internacional (cfr. Repetto y Moro, 2002),
Al momenta de explorar los cam bios institucionales y su rclarion con la
nueva institucionaliclad social en America Latina. y retomando el abanico de
rcstricciones ya plantead,\s. puede establecerse. a modo hipotetieo, que la di
namica y contenido de clichos cambios estarLin asociadas a una serie de va
riables fundamentalcs: a) caractcristicas del ambientc iclcol6gico. su rclacion
can el debate publico-privado y eI pm.icionamiento colectivo ante valores
como justicia, libertad. solidaridad. etc., b) situaci6n de la correlaci6n de
fuerzJ~. en particular en 10 que refiere a aquellos acto res fundamentales de
la vic!. politica; c) funcionamiento macroecon6mico (incluyendo por su
pueslO ius niveles de crecimicnto). asi como la situaci6n del contexto inter
nacional; d) tipos de estilos de gesti6n ptiblica pre-existente. en particular en
su vinculacion con las caracteristicas de la administracion de la cosa publica
y la cuestion de c6mo se canalizan las demandas colectivas; y c) modalida
des y mecanismos vigentes asociados a procesar la gestion publica en el
no intersectorial e interjurisdiccional. Lo mas import ante en este marco de
variables relevantes. es como se procesan las reformas institucionales
pro-mayor cap acid ad cuando cl contexto muestra signos negativos en varios
de estos aspectos. En ese marco, es importante reconocer el peso de las situa
32 En Acuna y Repetto (200l) se hacia referencia a esta cucslion, afirmando que las varia
bles de contingencia lienen como caracterfslica fundamental enconlrarse fuera del domi
nio de la acdon de los aClOres involucrados.
74
Capacidad eSl3lal. institucionalidad social y politicas publicas
ciones contingentes 32 ; el papel que puede desempenar la voluntad y ellide
razgo de los actores que se promueven como protagonistas del cambio; y el
manejo del tiempo durante el proceso de cambia institucionaL33
En ese marco interpretativo. esta claro que las reform as intemas del apa
rata estatal tendientes a mejorar la capacidad administrativa no generaran re
sultados e impactos de corto plazo, y por ende parece pertinente sugerir
estrategias de 10 que antes se denomino uexplotaci6n de las reglas existentes",
Mas incierta es la situaci6n de los intentos por construir 0 fortalecer la capa
cidad politica. ya que si bien sus efectos inmediatos pueden generar mayor re
percusi6n en la opinion publica (y por ende tenlar a los actores involucrados
a promover una estrategia de "exploraci6n de nuevas reglas"). esa busqueda
inestable y a tientas no asegura la maduracian de una institucionalidad polf
lica mas salida. Esto se complejiza aun mas si. retomando aquella idea plan
teada de los diferentes niveles institucionales (R I, R2 y R3), se plantea la
necesidad de que los camblos Institucionales. para generar en el largo plaza
mejores desempenos de las politicas publicas. deben realizarse en los niveles
mas altos,juslamente en aquellos donde los conflictos de intereses y de ideo
logias son mas pronunciados. 34
EI propio Lanzara (1999) propone algunas modalidades a traves de las cua
les avanzar en cam bios institucionales que, tomando en cuenta las restriccio
nes operantes. permitan nutrir las capacidades administrativas y politicas asi
como los atributos en que se expresan dichas capacidades. Una de ellas consis
te en cambios en terminos de punto focal, los cuales pueden emerger a traves
de una "ventana de oportunidad" azarosa, pero tam bien por una busqueda vo
luntaria y conciente de los actores involucrados. Estos puntos focales se trans
forman en pivote para coordinar expectativas y comportamientos, resultando
asi senales y anclas para cambios institucionales mayo res. La otra modalidad
es la denominada bricolage. donde se avanza hacia cambios macros a partir de
transformaciones mas pequenas. Este camino puede ser la unica forma de cre
ar cierto tipo de instituciones en escenarios de alta incertidumbre, y en tanto
se trata de un proceso y no de algo que se hace de una vez y para siempre. por
10 cual resultan muy importantes los legados previos. a saber: la construccion
33 La importancia del factor "tiempo" ha sido remarcada por muchos analistas del cam
bio institucional. Para un amllisis en esa direccion centrado en los seclores sociales. ver
Nelson (2001).
34 Este punto ha sido remarcado con gran rigor analitico por Spiller y Tommasi (2001).
75

Fabian Rept't1O
institucional frecucntemente no se realiza sobre las minas sino con las ruinas
del viejo entramado de reglas, rutinas y norm as. Es precisamente esta ultima
modalidad una aSignatura pendiente en America Latina, donde la cultura pre
dominante lleva a los protagonistas de la intervencion estatal a "empezar todD
de nuevo" al menor cambio politico-institucional, razon por la cual se Ie de
biese prestar particular atencion 35
Teniendo como horizante la necesidad que tiene America Latina de avan
zar en cambios en la institucionalidad social que fartalezcan las capacidades
tanto administrativas como politicas (y sus interrelaciones), cabe acotar un
comentario sobre los alcances y velocidad de dichas transformaciones, que
como ya quedo indicado, no tendra la mismas caracteristicas segun los dife
rentes sectores y areas de la politica social que sean afectados por las rnismas
y, mas aun, variara de pais a pais.
EI alcance de los cambios institucionales puede ser "amplion 0 "margi
nal". En cuanto a una amplia transformacion de las reglas. rutinas y costum
bres. se esta haciendo referenda a cambios tanto en la institucionalidad
formal como la informal. y de una magnitud suficiente como para afectar el
conjunto de los incentivos de los involucrados en la esfera publica en que se
esten desarrollando los acontecimientos. En cuanto a un cambio institucio
nal marginal. refiere a las situaciones donde 10 que se afecta por 10 general
son los aspectos formales de la institucionalidad. a partir de 10 cual se modi
fican de algun modo la estructura de oportunidades en la cual operan los ac
tores y demas participantes. sin que por eso cambien las coordenadas
esenciales del sector 0 area social en cuestiOn.
La velocidad de los cambios institucionales puede ser "rapida" 0 "lenta",
para 10 cual cabe una aclaracion por demas obvia. Un cambio rapido es aquel
en el cual. en un transcurso de tiempo relativamente breve, la coalicion que
lidere el cambio genera ciertas transformaciones en las reglas. rutinas y cos
tumbres institucionalizadas. mas alia del alcance de los mismos. Una muta
cion lenta se da cuando la coalicion que promueve el proceso 10 logra, mas
alia de que sea amplio 0 marginal. en una temporalidad de largo alcancc.
35 Seflalan Lopes y Theisohn: "Cada generacion aprende de las que Ie precedieron, con
idiomils. valores. culturas y costumbrcs que ejercen inlluencias dcterrninantes sobre todos
los individuos. Par 10 Ianto. y para un desarrollo de capacidades entendido como una
corriente end6gena de acciones. es apropiado comCflzar par las capacidades y los recursos
existentes" (2003: II).
76
I~;
Capacidad estatal. instilucionalidad social y politicas publicas.
Diferenciar entre alcance y velocidad del cambio institucional ayuda a
pensar el modo en que se relacionan ambas dimensiones. Pueden darse, en
tonces. cuatro posibilidades de cambio institucional. en terminos de tipo
ideal: amplio y rapido; amplio y lento; marginal y rapido; marginal y lento.
Estas alternativas permiten romper con diversas i1usiones en boga en el terre
no de las ideas sobre reformas institucionales, desde aquelJa que sosUene
que todo cambio rapido asegura profundidad hasta la que afirma que el
cambio marginal siempre es la mejor opdon, pasando por otras variantes.
Hemos preferido aqui Hamar la atencion sobre las dificultades que ha
bran de emerger al momento de promover cambios institucionales
I pro-constmcci6n y/o reconstmccion de la capacidad estatal para gestionar
politicas sociales, mas que sugerir "recetarios magicos" de transformaci6n de
I las reglas de juego. tanto las formales como las informales. Es por esa razon
que el corolario que sigue constituye mas bien una puerta abierta a interro
gantes multiples. que solo la dimimica sociopolitica latinoamericana. siem
pre tan rica en posibilidades. habra de ayudar a responder.
vn. Notas a modo de coloMo
Los cambios acontecidos en la politica social latinoamericana durante
los ultimos aflos han estado por 10 general constreflidos par la dimimica de
la transformacion de las politicas econ6micas y del aparato estatal. A efectos
de cvitar supuestos consensos que luego tienen efectos practicos muchas ve
ces negativos. como los que dominaron una parte importante de los aflos
noventa. es menester de cara al futuro recuperar el papel de los diagn6sticos
critic os y las evaluaciones que ponderen el impacto real de las intervencio
nes (0 falta de elias) del Estado.
EI camino mas apropiado para enfrentar a mediano y largo plaza varios de
los problemas y desafios de la politica social de la regi6n es fortaleciendo las ca
pacidades estatales para gobemar y administrar dicho campo de intervenci6n
publica. en terminos de ciertos atributos ligados al como gestionar las politlcas
publicas (coordinacion. flexibilidad. innovacion, cali dad, sostenibilidad, eva
luabilidad. eficiencia. eficacia. accountability). y al para que de las mismas
(legitimidad y equidad pertinente). Esto no implica. por supuesto. descargar so
bre las politicas sociales toda la responsabilidad en materia de atenci6n a las ne
77

Fabian RcpNto
cesidades de los diversos grupos y sectores, en particular de aquellos menos fa
voreddos. toda vez que una macroeconomia incluycnte y una buena adminis
tradon global de la "cosa publica" son tam bien faetores importantes.
Las capaddades estatales resultan una expresion combinada de capacidad
tecnico-administrativa y capacidad politica. siendo cad a una de elias condi
don necesaria pero no condidon suficiente. Sus expresiones y grad os pueden
variar segun las areas de accion publica, asi como dentro de una misma area
en distinto momenta temporal y por supuesto en cada caso nadonal. Enfati
zar estos dos componentes de las capacidades del Estado conlleva implicito
la preocupacion por los propios recursos de poder con que cuentan (0 pue
den contar dada ciertas condiciones) los protagonistas de las mismas.
Las capacidades estatales (tanto 10 que hace a su construccion/reconstruc
cion como a su destruccion) estan asociadas a un proceso politico caracteri
zado por la interaccion entre individuos y grupos que operan en las orbitas
del Estado. el regimen politico, el mercado. la sociedad y el sistema interna
donal, los cuales movilizan sus recursos de poder (aislados 0 en coaliciones)
dentro de ciertos marcos formales e informales. intentando imponer sus inte
reses e ideologias. buscando a veces el propio cambio institucional.
Desde un plano valorico-analitico, la capacidad estatal segUn aqui se la in
terpreta no implica "capacidad para hacer cualquier cosa", sino un atributo de
intervencion en las cuestiones publicas que debiese ayudar a satisfacer las de
mandas y necesidades del conjunto de la poblacion, priorizando a los sectores
menos favorecidos en pos de la reduccion de las desigualdades y el mayor desa
ITO110 social.
Los cam bios institucionales asociados a la construccion de capacidades
(tanto para reformas como para la gesli6n cotidiana) son eITaticos, dificiles y
costosos. e implican nuevos equilibrios en los resultados de las interacciones
de los actores, a la vez que estan sujetos a multiples restricciones politicas.
economicas. organizacionales. legales y culturales. Se trata de transformacio
nes de la institucionalidad que requieren actores con voluntad, recursos de
poder y liderazgo.
Cerrando eI argumento general de este trabajo, es apropiado remarcar
que los cambios institucionales tendientes a fortalecer las capacidades de in
tervencion estatal no podran por sl mismos resolver la pregunta acerca de
78
Capacidad CSlalal, instilUdonalidad social y politicas pUblicas.
que modelo de sociedad se busca plasmar colectivamente en un momenta
historico determinado. pero sl (en tanto expresen y se sustenten en procesos
democraticos) pueden brindar un cierto marco para que los actores y grupos
involucrados, con intereses e icieologias en conflicto y dotaciones de recur
sos variadas. procesen diversas respuestas y establezcan determinados con
sensos en torno a dicho interrogante. materializandolos en capacidades
administrativas y politicas. No solo esa tarea Ie cabe al entramado institucio
nal. toda vez que el mismo tambh~n resulta fundamental para aumentar la
positiva expresi6n de los atributos del como y el para que de la capacidad es
tatal en terminos de facilitar y promover la inclusion social. Protagonistas de
un cambio institucional en esta direccion ... esa es la busqueda fundamental
de la politica social de la region.
En suma. construir una institucionalidad social capaz de hacer frente a
los actuales problemas y desafios de la politica social de America Latina no
sera tarea faci! y de resolucion inmediata. Por el contrario. y dando por su
puesto que en cad a pais (y aun dentro del mismo) abundaran las diferencias,
10 que cabe esperar es un proceso de largo plazo marcado por los confllctos.
los pas os en falso. la fluctuante conformacion de coaliciones. Se dieron ar
gumentos para entender que no alcanza con reform as administrativas. pero
tambien para comprender que no todo puede ser capacidad polftica. Del
modo en que se combinen las mutaciones en el plano burocratico y politi
co. en tanto expresi6n de transformaciones mas amplias condicionadas in
ternacionalmente a nivel del Estado. el regimen politico. el mercado y la
sociedad. dependeran las respuestas que las capacidades estatales puedan
aportar a la mejoria de la caUdad de vida de la poblaci6n de America Latina.
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83
Capitulo 3
Capacidades estatales: reflexiones en
tomo a un programa de investigaci6n

Ana Laura Rodriguez Gusta

Empecemos en forma simple: la cuestion de la reforma y mejora de las ca

pacidades estatales esta de moda. No obstante. admitamos que el tema no es
nuevo. Podriamos aventurarnos a afirmar que fue Max Weber quien pense por
primera vez en forma relativamente sistematica acerca de las capacidades esta
tales al considerar que la burocracia publica contaba con elementos que Ie per
mitian avanzar sobre la vida social y tomarla mas ordenada. confiable y
disciplinada. Sin embargo, el Estado modemo requiere de otras capacidades pa
ra afrontar tareas ampliadas como las de establecer densos procesos de inter
cambio y conexi on con otros.
En el debate actual entre investigadores, hacedores de polfticas y agencias
de cooperacion se comparte la observacion de que desarrollar capacidades es
importante dado que una gran parte de los problemas concemientes a los sec
tores publicos latinoamericanos se imputan a Estados "poco capaces" 0 con
"deficit" en sus habilidades {Oszlak y Felder, 199B}. Asimismo, existe clerto
acuerdo en el hecho de que las capacidades no son cualidades esenciales de
todos los estados, sino que las mismas varian notoriamente de un pais a otro,
yen el tiempo (Grindle. 1996). No obstante, las modalidades y grados de es
tas variaciones. asi como los factores que dan cuenta de las mismas estan Ie
jos de acordarse en la Iiteratura. De igual manera, no hay un consenso claro
respecto a que capacidades fortalecer yen que contextos colocar recursos esca
sos. (Hilderbrand y Grindle, 1994).
51 pensar en las capacidades estatales habla a dos comunidades intelec
tuales. es decir, a quienes estan interesados en investigar acerca de como las
capacidades publicas pueden colaborar con el desarrollo social y econemico

Escuela de Polftica y Gobierno. Univcrsidad Nacional de San Martin

85

Ana Laura Hodriguez GuS{,j
de las naciones. y a quienes se preocupan par el desarrollo
el fortalecimiento institucional del sector publico, entonces e\
capacidades estatales reclama una atencion y discusion sistematica.
!ista de enfoaues. disDares referentes empiricos. y opciones expucauyu:,
eptual. el presente
las tensiones anaJiticas existentes en la Iiteratura disponible acerca de las ca
pacidades estatales.
Por ejempJo. se vera que existe un memi bastante amplio en cuanto a los
enfasis en el tipo de capacidad estatal seleccionada para estudio. As), algunos
autores enfatizan las capacidades para amp!iar la ciudadania. mientras.
otros, por el contrario, se restringen al estudio de las capacidades ace rca de
la regulacion de la vida econ6mica. Ademas. se observan varios procesos que
muestran las capacidades en accion. Algunos abordajes trabajan can el es
quema clasico de fases de politica publica como formulacion. ejecucion y
control de politicas. encontrandose tambien esquemas mas interpretativos
que conciben a la dimimica de las capacidades como procesos mas circula
res e interconectados. Asimismo, los referentes empiricos para el estudio de
las capacidades estatales son amplios, ya que en algunos estudios el rderen
te empfrico 10 constituyen las politicas agropecuarias e industriales. las refor
mas de la salud, mientras en otros 10 son los modelos de gobernanza
entendidos como las relaciones de sinergia entre el Estado, la sociedad civil.
y el mercado. Respecto al nivel de abstraccion en el que las capacidades esta
tales se establecen como objeto de estudio, algunas investigaciones han op
tado por 10 macro. examinando procesos comunes a la region e intentando
extraer de ellos generalizaciones empiricas. Otros estudios han tenido arien
taciones mas especii1cas, enfatizando politicas sectoriales e incluso organiza
dones como los terrenos donde se observan las capacidades estatales. en
entornos nacionales mucho mas acotados.
LQue diferencias implican las opciones par una u otra area tematica, ni
vel de abstraccion, y referentes empiricos? LEn que medida, aunque hable
mos de capacidades estatales. real mente estamos datldo cuenta del mismo
fenomeno 0, a la inversa, nos estamos refiricndo a fenomenos diferentes por
no contar con un mejor vocablo? Antes de intentar abordar estos interrogan
tes. uno podda preguntarse que [azones ameritarian una reflexion concep
tual acerca de las capacidades estatales. Una justificacion simple atane a que
las capacidades estatales brindan una aproximacion a la forma en que el Es
tado "produce" politicas publicas y a los procesos mediante los cuales las
mantienen y reproducen. Consecuentemente, las cuestiones acerca de las po
liticas publicas no est<'in despegadas de las capacidades que el Estado cuenta
, 10 social se concatena con mayores capacidades publicas, no ha sido asimila
86
re!\elliones en torno a lin programa de in'lest\ll,ac\on
a:il'C\, ll::.u'1.I.\IC'!. '!.I!.,\:<\'C\ \G'!. 'lC'!.U\\.o.~G'!. ~\O \).'C\ t.'!.\.o.~G
I:.Cl~I:."",'ci\., \0..,,\~o. '!.~\'o.\ m~~\o..~o.ml.'x\'\.1.', G\"bo.'C\\:I;o.I;\'<\ I::.G'C\
~\.\\.~'\.'\\""'~\"'"\~"",'\:\.(\."",~\.i'.\j~ l::.:o.",Cl\\m\.\.1.', Cl,,~,~\.,\o.. ,,\).o..~~Cl 1.',\~",
~~"",~m~\\' "Cl~\0..';;. ~1.',~Clm\.~o..~o..';;."\~~,,\Cl~""'';;. m\~\mo..'; "Cl'\.'\\Cl\0.
?J.."",\""'~ ~ Cl'i.~""'~.\Cl';;. ~""''i.'''''~Cl'', ~"'" ~'Cl~'\~~o..~, ~""'\I.',~<;,o.., o..~m\"''\<;,\.,o.,,\~~,
R'E,u\ac.\.{)'C\ 'ffial::.'~) ""'1::.()'I.\6'ffi\.1::.<~ 'I ""<\\\).~ \)U.\;;}\\I::<\ \2No.\\\-;, 'I \JCl\\""''''1,1.\:l\:l\) .~'C\\.()'C\
ces, lc.\).a\ S~1:\o. 1::.\ m\.n\mo n~c.~so.1:\G de c.u,?o.c.\do.des es\o.\o.\~s1
Este trabajo presenta o.\gunas tensiones, o.cuerdos 'j deso.c.uerdos en \0. ho'j
proliflca lHeratura sobre capaddades estatales. Una ramo. de este cuerpo de
trabajo esta orientada a los problemas practicos y a los programas de desa
rrollo. Ciertamente, los organismos internadonales han sido pioneros en in
troducir paquetes de intervencil')n estatal con componentes denominados
construccion y fortaledmiento de capacidades institucionales (conocidos
como institutional building, institutional strenghening). Otra rama esta mas
orientada a la investigacion social propiamente dicha. No obstante e\lo, es
tos dos cuerpos de la Iiteratura no han logrado una acumulacion sistemati
ca de evidencia empirica, ya sea bajo la rubrica de "Iecciones aprendidas" en
eI caso de la primera literatura, 0 de hallazgos de investigacion en el segun
do grupo de trabajos, que permita: a) c1asificar a los tipos de capacidades 0
procesos de construccion de capacidades, b) dar cuenta de sus varia~iones
y c) establecer marcos explicativos acerca de las transformaciones
de dichas capacidades -transformaciones entendidas como variacion sincro
nica y diacronica. Parte de cste problema puede rastrearse hasta en el propio
hecho de que. a excepci6n de algunos estudios como los de Grindle (1996).
buena parte de las investigaciones no cuentan con un referente empirico cla
ro donde anclar el concepto de capacidades estatales. Este problema tambicn
ha sido observado por Jerre (2004), en su revision sobre las discusiones de
capacidades estatales en contextos post-comunistas.
Otra forma de plantear el mismo asunto es la siguiente: los trabajos han
identificado ciertas regularidades empiricas, entendiendose por tales, propo
siciones aisladas que resumen uniformidades observadas de relaciones entre
dos 0 mas variables (Merton, 2002). A titulo ilustrativo, considerese el hallaz
go de Grindle (1996) sobre America Latina y Africa. estableciendo que es mas
probable que los Estados capaces se desarrollen en contextos donde la socie
dad civil esta mas densamente organizada. Ello permite generar sinergia que
beneficia a las propias capacidades del sector publico. En olras palabras, las
sociedades organizadas promoverian mayores grados de consolidacion en las
capacidades de sus Estados. Dicha regularidad empirica, que demuestra que
87
Ana l.aura Rodriguez GusUi
da a un cuerpo teorico propio sobre capacidades estatalcs. LComo se da la re
lacion entre sociedad civil fuerte y Estados con mayores capacidades? LEs un
proceso netamente circular 0 existe algun tipo de causalidad temporal que se
pueda establecer? LCuales son los tipos de event os que hacen que una socie
dad civil organizada genere sinergia can las capacidades del sector publico?
En vistas del interes en poder pensar mas teoricamente respecto de las capa
cidades estatales. se plantean a continuacion algunos puntos de tension que
identifiquc en una sintetica revision de la literatura.
Tensi6n 1. Diferentes acepciones de las capacidades como habilldades
Para poder decir alga significativ~ sabre que son y como afectan las capa
cidades del Estado al desarrollo social y economico. es preciso explorar en
que medida las capacidades refieren a un concept a especifico. Si los diversos
autores y enfoques convergen en algun punto. es en considerar a las capad
dades estatales como habilidades para lograr un proposito. Por ejemplo. se-
Hilderbrand y Grindle (1994). las capacidades del Estado son las
habilidades entendidas como cualidades que sirven para lograr politicas que
retman tres atributos simu!taneos: ef1ciencia. eficacia y ser sostenible. Hall
(2002). por otra parte. entiende a las capacidades como las habilidades para
identificar necesidades y obtener recursos faltantes. asi como para disenar in
centivos y crear oportunidades para un mejor uso de los recursos disponibles.
En la medida en que las capacidades se entienden como habilidades concer
nientes a la identificacion de necesidades y manejo de recursos. esta acepcion
pareceria apuntar a los requisitos previos 0 condiciones ex ante de la
publica. y no tanto a los atributos de las mismas. Morgan (1997) provee una
definicion mas sistemica de capacidades del sector publico. ya que las inter
preta como las habilidades de los individuos. los grupos. las instituciones y
las organizaciones en identiflcar y resolver problemas a 10 largo del tiempo.
Si bien esta perspectiva sobre capacidades parece apuntar ala coordinacion e
interdependencia entre las actividades del aparato estatal con la sociedad ci
vil y el mercado. no queda claro que entiende el autor por "problema". 0 quc
\ista de situaciones calificarian como problema. En consecuencia. ellimite en
tre capacidades como habilidades para resolver problemas y la relacion entre
los diferentes segmentos sociales puede ser demasiado fluido a efectos de
conformar un concepto de trabajo sobre capacidades.
A pesar de la coincidencia gencrica en las capacidades como habilidades.
un concepto de capacidades estatales como tal dista de estar clara mente esta
blecido en la literatura. Ciertamente, la ventaja de poder contar con conceptos
88
Caoacidadcs cstatalcs: rel1cxiones en lorno a un programa de investigacion
acerca de las capacidades colaborara en separar y delimitar fen6menos relacio
nados pero diferentes. Por ejemplo, Lson las capacidades estatales el desempe
nO del sector publico, 0 son las reglas de juego instittlcionales que establece el
sector publico para ejecutar politicas y medir su desempeno? LO ambas?
Retornemos por un momento a la definicion que brindan Grindle y Hil
derbrand (1994). Aqui las capacidades son las habilidades de las organiza
ciones para desempenarse en sus tareas en forma eficiente. efectiva y
sustentable. A primera vista. esta definicion llevada a elaborar que se entien
de por cada uno de los terminos como un requisito analHico concomitante
a poder dar cuenta de las capacidades del estado. Las autoras afirman que la
calidad en el desempeno de la tarea apunta a la calidad de los resultados de
las polfticas. la adecuacion de los objetivos de politica. la cobertura y el cos
to de la ejecucion de politicas. No obstante la centralidad de estos Ires termi
nos en el concepto de capacidades, las autoras no detallan mas informacion
sobre los mismos. por 10 que resulta bastante oscuro como se estudian'i "de
sempeno" en las tareas. En este sentido. fallas cn los concept os supone. ne
cesariamente. Iimitaciones en 10 operativo. es decir. en los indicadores
especillcos sabre desempeno de tareas que apunta a capacidades y que no re
l
fiera a otros aspectos posibles asociadas con desempeflo.
La oscuridad sobre el desempeno. que supuestamente rel1eja la capacidad
estatal. es aun mayor cuando se examinan las tres areaS examinadas por las au
toras: forrnulacion del presupuesto. extension de servicios agricolas. y provision
de servicios de salud materno-infanti!' En efccto. las preguntas que sirvieron
para recabar informacion sobre la eficiencia. eficacia y el desarrollo sostenible
del desempeno de las organizaciones publicas en estas Ires areas de accion pu
blica no se corresponden can sus propias preguntas de naturaleza operativa. ni
tampoco guardan mayor relacion entre sl. introduciendo inestabilidad en las
tres dimensiones basicas de interes. De alguna forma. esta inestabilidad en las
medidas operativas lleva a interrogantes aun mas primarias. Cuando hablamos
de eficacia. Les et1cacia para quien. segun que interescs y cuales puntos de vista?
I Las autoras tomaron, a partir de sus definicioncs. cinco preguntas como guias para estu
diar desempeno sill especificar que pregunta se corresponde a que dimension. Las pregun
tas generales establecidas para especificar eapacidades fueron las siguicntes: 1)
identifieD la tarea en forma efectiva?: 2) LSe tomaron acciones apropiaclas para lograr
tareas?; 3) LSc asigno personal califieado para cumplir dichas tareas?: 4) LSe utilizaron los
recursos en forma eficieme para obtencr resultados?; 5) LSc utilizola habilidad de cumplir
con las tareas en forma sostenida en cl tiempo7 Estas preguntas. sin rnayores especificacio
ncs. dejan mas cludas que certezas sobre que es clieiente. efieaz y s~enido.
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 Capacidades estatales: reOexiones en torno a un programa de investigaci6n
Ana Laura Rodriguez Gusta

Tensl6n 2. Diversidad en el referente empirico.

De la misma forma, Leficiencia can respecto a que costas potenciales? Final
mente, un descmperio sostenible, Les la rlasica forma de pensar el descmpefio
De las deflniciones presentadas mas arriba. fjcilmente se infiere que al
como continuo en el tiempo en la tarea 0 en los productos?
gunos autores se refieren a las capacidades como variables, mientras que
Ademas de los problemas en las dC'linicione.~ basicas y sus aspectos ope
otros consideran que las capacidades son procesos que resultan de la conca
rativos, no podemos establecer c1asif1caciones de resultados (baja/alta capa
tenacion de hechos. Claramente, los autores optan por diferentes niveles de
cidad) que sean exhaustivos y excluyentes. Las autoras caracterizan a los
estudio, asi como en su vision de medidas espedficas y genericas para abor
paises estudiados segl'm una buena 0 mala capacidad en las tres areas de es
dar las capacidades del Estado.
tudio, pero sin haber establecido a priori el rango de variacion del concepto
Capacidades como procesos 0 productos. Las capacidades pueden consi
de capacidades. Tampoco se discute como se construyo inductivamente di
derarse como resultado, 0 productos. 0 por el contrario, como procesos. Si
cha tipologia, don de los casos nacionales prescntan difcrentes valores en efl
se concibe a las capacidades como procesos, entonces el tiempo y la secuen
cacia, eficiencia y el desempeno sostenido. A efectos de ordenar en mayor y
cia de eventos son aSI~ctos centrales a tomar en cuenta. Se busca identil1car
menor segtin grados de capacidad y hablar entonces de "brechas de capaci
la cadena 0 secuencia de eventos que producen Estados capaces, y el orden
dades". es preciso establecer un eslandar (deductiva 0 inductivamente) que
temporal de los eventos es central. Bajo este enfoque, importa estudiar las se
detalle 10 que seria un buen desarrollo de cada una de estas tres dimensio
cuencias que generan a las capacidades estatales, su contexto y la intercone
nes. Ello permitirfa describir los casos empiricos en tanto contrastes 0 bre
xi6n entre niveles de analisis. Cuando el interes est a centrado, por ejemplo,
chas. como dije arriba, entre el patron establecido y la realidad observada.
en las capacidades publicas como procesos, entonces los estudios apuntan a
En sintesis, sin comprender enteramente cual es el fenomeno sobre el que
entender la vida organizacional en la construccion de dichas capacidades. la
se busca dar cuenta, en esle caso la variacion enIre las capacidades de diferen
adaptacion de las mismas a los desafios del entomo, y al cambio y a la inno
tes paises en desarrollar tareas efectivas en las inslancias en que formulan pre
vacion en el diseno institucional del sector publico.
supuestos, brindar servicios de extension agricola, y ofrecen servicios de
Desde esta perspectiva. las capacidades estatales usualmente se conciben
salud-materno infantil. es mas dificH establecer que factores incluir en la cons
como "ampliacion". 0 esfuerzos y construcciones (explicitas 0 de hecho) pa
truccion de dichas capacidades. La leccion aqui es que si no existe una clabo
ra mejorar e1 desempeno del sector publico. EI estudio de Weiss y Hobson
racion conceptual minima de capacidades, incluso tomando una perspectiva
(1995) es un ejemplo de como abordar a las capacidades del Estado como
exclusivamente organizacional, es mas complicado extender los interrogantes
procesos, a partir de un estudio sobre polftica industrial. Aquf las capacida
a capacidades estatales en otros niveles (como e1 de decision estrategica). Tam
des son vistas como los procesos de coordinacion de las actividades del Es
bien se lorna nebuloso indagar sobre las determinantes de dichas capacidades,
tado y de los otros sectores sociales para juntar y establecer referencias
por que se observan estados con diversos grados de capacidad, que razones
mutuas entre aquellos actores inmersos en el mismo tipo de tareas.
dan cuenta que algunas organizaciones sean mas capaces que otras en desem
Por el contrario, otro cuerpo de la Iiteratura aborda las capacidades est a
penar sus tareas, y attn par que y como una misma organizacion resulta exilo
tales como producto 0 resultado de las acciones de las organizaciones publi
sa en el desernpeiio de alguna de sus tareas pero no en otras.
cas (Coggnurn y Schneider, 2003). Los enfoques que yen a las capacidades
De esta primera tension observada en la literatura. se pueden plantear
como desempeno asumen una vision de las mismas como resultantes de las
preguntas orientadas hacia una elaboracion conceptual mas precisa. Hay al
acciones organizacionales, y el enfasis pasa a ser la variaci6n en dicho desem
gunas preguntas a tener en cuenta en una investigacion empfrica sobre las ca
peno (Vease la tabla a continuacion par una diferencia entre enfoques de
pacidades estatales:Lse tomara la actividad del Estado par sectores, polHicas,
procesos y productos de las capacidades estatales). Esta literatura se presta
organizacianes, etc.? LSon las capacidacles estatales un concepto latente que
mas facilmente a un abordaje mediante indicadores. Cabe resaltar la polemi
se midc indirectamente como el caso de desempeiio de las tareas, 0 denota
ca: este enfoque recibe las crHicas de Mizrahi (2004), quien considera que los
fenomenos de obscrvacion mas directa'? LQue diferencia hace al abordaje de
indicadores de desempeiio no son indicadores de capacidades.
las capacidadcs estatales un estudio decluctivo con mediciones cuantitativas
versus un estudio inductivo de corte cualitativo y narrativo?

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 Capacidades estatales: renexiones en torno a un programa de investigaci6n
Ana Laura Rodriguez Gusui

Capacidades como medidas especificas versus medidas generales. Las aguas

Tabla 1: Contraste entre estuclios de pmcesos y estudios de varianza
se dividen respecto a como medir las capacidades del sector publico. LDeben ser
Estudlos de procesos Estudlos de varlanza medidas especificas pOl' sector 0 tipo de politica? LO deben ser generales, de tal
forma de poder comparar simultaneamente sectores, politicas y aun paises?
Buscan identificar la cadena 0 secuencia
Los fenolll!'nos sociales son entidades. y Comencemos por las propuestas de establecer medidas genericas, donde
de eventos quc produren un fenomcno.
5e busca dar cuenta de sus caracteristicas
se destaca el indice de capacldades estatales de Charles Polidano (1999) ela
intentando captar que es 10 tipico del
variables () propiedades.
mismo.
borado en Measuring Public Sector Capacity. Los tres elementos de capaci
dades estatales para Polidano son: capacidades para formular politicas.
El tiempo es esencial en estos estudios.
causas capacidad para implementarlas. y eficiencia operacional. presentados en de
particularmente el orden temporal de
dientes) son precursoras en el tiempo de talle en la tabla a continuaci6n. Para el autor. est a es una perspectiva funcio
los eventos.
la variable dependiente. el orden tempo
nal porque apunta a medir "10 que el Estado hace y como 10 hace".
La hislOria importa: el como ocurren las
ral se asume como inherente al resultado
casas da cuenta de los hechos observa
observado y no es parte del objeto de es
dos. y las capacidades sc desarrollan en
tudio como taL Tabla 2: Dlmensiones de capacidades estatales para la construcci6n
secuellcias temporales.
Se busca generar un mimero de propieda de una medlda cuantltatlva
des necesarias y sulkientes que den cuen
ta de los hechos observados. Usualmente. Capacidad para formular politicas Habitidad para dar cstructura al proceso
estas propiedades se examinan una vez de decision. coordinarlo entre los dife
en cl tiempo. Las capacidades se refleren rentes segmentos del gobicrno. aUmen
pOl' 10 tanto a un unico momento. tarlo con informacion. y asegurarse que
el analisis se tome scriamente.
Las preguntas tipicas son del estilo:LCQ Las pr!'guntas tipicas son del siguiente
IIlO emergi6 un Estado capaz. se desarro formata: Lpor que razones se observan
116. y se consolido?
hoy resultados eficaces de politicas pu Capacidad de implementacion Habllidad para lIevar a cabo las decisio i
La causalidad se piensa en terminos de
blica,? LQue factores explican la apari nes y garantlzar las reglas. dentro del sec I

esrablecer un patron narrativo.

cion 0 ausel1cia de un resultado exitoso? tor publico y la sociedad en sentido
Establecer "causalidad" implica determi amplio.
liar los tres criterios basicos: "variacion"
conjunta ('ntre la variable independiente Costo-efectividad de las operaciones in-
Eficiencia operaclonal
y dependiente, prccedcncia temporal de ternas del sector publico y de la calidad
la variable independicnte. y sentido te6
de los servicios provistos al publico.
rico de la rclacion.

Las causas pueden afectar algunos even
lDS pero no todos (las causas no tienen
"importancia perpetua")
La interaccion entre variables es 10 pri
mero: un evento es una constelacion de
factores.
La velocidad con la que operan las cau
sas para producir eventos no es 13 misma
para todas.
Fuente: Elaboracicin propi<l a panic de Scott (1995). Hub!'r and Van de Ven (1995). y Ahbot
(200!).
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Una causa. una vez incorporada al mo
delo explicativo. es vista como relevante
pam todos los casos.
EJ significado de una variable no cambia
con 1'1 licmpo. ni en el contexto de otra
variable. La interaccion entre variables es
secundaria.
Las causas operan con la misma v(\loci
dad para todos los casos.
EI indice propuesto. que mediria estas tres dimensiones. adquiere dos ca
racteristicas relevantes. Primero, es una medida "neutral~ de la capacidad de di
seriar y ejecutar politicas publicas. independientemente del gobierno de turno
y de las opciones de politicas. En esta direccion, cl indice es una mcdida glo
bal de las capacidades estatales y no sectorial. atinente a un area especifica por
que ello supondria establecer definiciones sobre 10 que es una "buena" politica
sectorial. Segundo. como su nombre sugicre, el indice es un indicador nume
rico. ya que la estandarizacion cuantitativa facilitaria la comparaci6n entre pai
ses. EI autor propane que dicho indice de capacidades del sector publico debe
medir resultados y productos. especialmente aquellos obtenidos 0 derivados
de las reformas del Estado. Analizando la propuesta de indice. sin embargo.
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