DERECHO ADMINISTRATIVO DEFINICION 3 AO DE POLITICA 2017

Muchas de esas definiciones son confusas, carentes de sentido; otras resultan

extremadamente vagas; otras, en fin, son concretas, pero inaceptables por carecer de
algn elemento esencial.

Corresponde mencionar y explicar los distintos criterios doctrinales que fueron

exponindose para dar dicha nocin. Tales criterios:

a) Criterio legalista.

Para los que siguen este punto de vista, el derecho administrativo consiste en la exposicin
y comentario de las leyes administrativas. Cronolgicamente, este grupo comprende a
autores antiguos; entre ellos cuadra recordar a Batbie y Colmeiro . Entre los expositores
argentinos, corresponde incluir en este grupo a Ramn Ferreyra, que escribi en el ao
1866 , y a Lucio Vicente Lpez, que habl desde la ctedra de la Facultad de Derecho de
Buenos Aires en 1890, y cuyas lecciones fueron tomadas taquigrficamente por algunos
alumnos suyos, y publicadas ms tarde, en 1902, cuando ya el maestro haba fallecido .

Este criterio ha sido rechazado, pues reduce el derecho administrativo a una mera
"legislacin", olvidando que la legislacin no es el "derecho", el cual no slo comprende la
ley, sino los "principios". Con razn se dijo que leyes administrativas y derecho
administrativo no son trminos equivalentes .

b) Criterio del Poder Ejecutivo.

Segn este criterio, el derecho administrativo es el regulador de la actividad del Poder

Ejecutivo. A fines del siglo pasado lo sigui Ducrocq, en Francia , y Santamara de
Paredes en Espaa ; entre nosotros lo sigue Sarra .

Esta concepcin ha sido objetada; en primer lugar, porque la actividad del Poder Ejecutivo
no se reduce a administrar: aparte de su actividad administrativa, est su actividad poltica o
de gobierno; en segundo lugar, porque no slo administra el Poder Ejecutivo: tambin lo
hacen, aunque con carcter excepcional, el Legislativo y el Judicial, adems de que, dentro
mismo del Poder Ejecutivo, hay rganos dotados de personalidad que tambin administran,
verbigracia las entidades autrquicas institucionales.
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c)Criterio de las relaciones jurdicas.
El derecho administrativo es el que regula las relaciones entre los particulares y el
Estado.

Se ha dicho que esta concepcin no es inexacta, pero s incompleta, porque no expresa la

ltima diferencia. La idea de relaciones entre los ciudadanos y el Estado no es privativa del
derecho administrativo. Ocpanse tambin de estas relaciones el derecho constitucional, el
derecho penal y el derecho procesal, como ramas todas ellas, a igual que el derecho
administrativo, del derecho pblico interno. Por otra parte, el derecho administrativo no
contrae su estudio a las relaciones entre los particulares y el Estado, sino que tambin trata
de las que se entablan entre ste y sus propios rganos (238) .

Aparte de lo anterior, como bien se ha expresado, la relacin jurdica no es el nico

elemento que debe entrar en la definicin del derecho administrativo. En efecto, la
Administracin Pblica necesita tambin normas que regulen no ya sus relaciones con los
particulares, sino su organizacin interna para que pueda obrar del modo mejor y ms
eficaz ( . Y no slo se requiere normas que regulen su organizacin, sino tambin su
"funcionamiento".

d)Criterio de los servicios pblicos.

El derecho administrativo es el conjunto de normas reguladoras de los servicios pblicos.

Se lo ha objetado diciendo: 1) que la nocin de servicio pblico es imprecisa, lo que a su

vez torna imprecisa la nocin de derecho administrativo; 2) que el servicio pblico, si
bien constituye una parte importante del derecho administrativo, no agota el objeto del
mismo.

El criterio en cuestin, aunque fue auspiciado por diversos expositores, hoy est rechazado
por la generalidad de la doctrina.
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e) Criterio de la actividad total del Estado.

El derecho administrativo es el derecho regulador de la actividad total del Estado. Parte del
supuesto de que la Administracin es actividad total del Estado. Fue auspiciado por juristas
alemanes, en especial Stein; se incluye tambin a Otto Mayer en esta concepcin, ya que
para l el derecho administrativo es el derecho relativo a la Administracin, y
Administracin la actividad del Estado .

Este criterio parte de un concepto objetable: la nocin de Administracin que, como ya lo

advert al comienzo de este mismo pargrafo, no conviene considerar al definir el derecho
administrativo, porque tratndose de conceptos distintos y muy discutidos, deben ser
considerados separadamente.

Por lo dems, es inexacto que la Administracin constituya la actividad total del Estado.
Fuera de la actividad administrativa, el Estado desarrolla otras actividades.
Correlativamente, es inaceptable el concepto que, sobre esa base, se le atribuye al derecho
administrativo. Vase precedentemente, n 4, letra c (243) .

f) Criterio de los servicios pblicos y de la proteccin jurisdiccional de los administrados.

Esta es la orientacin seguida por Rafael Bielsa, para quien el derecho administrativo es el
"conjunto de normas positivas y de principios de derecho pblico de aplicacin concreta a
la institucin y funcionamiento de los servicios pblicos y al consiguiente contralor
jurisdiccional de la Administracin Pblica" (244) .

La tesis de Bielsa fue acertadamente refutada y rechazada por Villegas Basavilbaso (245) .
Respecto al "servicio pblico" vale la crtica general ya formulada a los que pretenden que
el derecho administrativo es el regulador de los servicios pblicos; y en lo atinente a la
"proteccin jurisdiccional de los administrados", ms adelante (n 30), al referirme al
"contenido" del derecho administrativo, har ver que todo lo relacionado con el contencioso
administrativo es extrao al derecho administrativo substantivo y pertenece al derecho
procesal administrativo.

g) Criterio de los rganos de aplicacin.

Trtase de la posicin de Merkl, para quien el derecho administrativo es la seccin del

orden jurdico que se refiere a la Administracin, regulndola; por lo que puede definirse
como derecho administrativo la suma de normas jurdicas que regulan aquellas funciones
jurdicas determinables mediante las instrucciones .

Como lo expresa el propio Merkl, dicho concepto del derecho administrativo se

complica con las mismas dificultades de demarcacin que el concepto de administracin
que le sirve de base . Esto, de por s y en general, como mtodo a seguir es ya
objetable, porque, como qued expresado al comienzo de este pargrafo, no conviene
vincular la definicin de derecho administrativo a la nocin de Administracin, por
tratarse de nociones distintas y muy discutidas que deben analizarse separadamente. Y
en particular no resulta aceptable el criterio de Merkl sobre lo que ha de entenderse por
derecho administrativo, porque su nocin de Administracin, a la que vincula la del
derecho administrativo, tampoco es aceptable, aunque resulte interesante como intento
de construccin jurdica.
El derecho administrativo pertenece al derecho "pblico".
Ello es as por la ndole de los sujetos intervinientes -Estado y administrado-, por la
naturaleza de la actividad que realiza la Administracin, por la ndole de las relaciones
posibles que todo ello determina entre el Estado y el administrado, y, finalmente, por la
materia regulada ("organizacin" y "funcionamiento" de la Administracin Pblica). De
todo eso dedcese que, en estos supuestos, el Estado, actuando en ejercicio de sus
prerrogativas de "poder", hllase colocado en un plano superior frente al administrado, lo
que determina que las normas pertinentes no sean, como en el derecho privado, de
"coordinacin", sino de "subordinacin" -imponen "obligatoriedad"-, que es el rasgo
caracterstico de las normas integrantes del derecho pblico

Si bien se ha sugerido que al incluir el derecho administrativo en el derecho pblico, no se

agregue que se trata del derecho pblico "interno", porque ello decidira desde ya
negativamente la cuestin de si esta disciplina comprende a ciertos organismos
internacionales que realizan indiscutiblemente actividades administrativas , lo cierto es
que la generalidad de la doctrina establece que se trata del derecho pblico "interno"
, concepto al cual adhiero, por cuanto estimo que la regulacin de la actividad
administrativa de organismos internacionales corresponde al derecho internacional pblico.

Finalmente, cuadra advertir que en la actualidad el derecho administrativo es una rama

"autnoma" del derecho pblico interno, y como tal es objeto de estudio. Como disciplina
cientfica, hoy hllase totalmente desvinculada, por ejemplo, del derecho constitucional y
del derecho financiero, todo ello sin perjuicio de las obvias relaciones entre aqul y stos.
Antao, entre el derecho administrativo, el derecho constitucional y el derecho financiero
exista una interdependencia conceptual ntima, que trascenda incluso al estudio de dichas
disciplinas, el cual generalmente hacase en comn.

1. Anteriormente dije que el "objeto" del derecho administrativo es la Administracin

Pblica, en todas sus manifestaciones, sean stas externas o internas, vale decir jurdicas o
no jurdicas. De ello es fcil deducir el "contenido" de ese derecho.

"Administracin" es la actividad permanente, concreta y prctica del Estado que tiende a la

satisfaccin inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo
integran (vase el n 5). De modo que Administracin es "actividad" encaminada a lograr
un fin. Pero la Administracin, antes de ejercer su actividad, debe "organizarse", creando
sus rganos, fijndoles su competencia, etctera. No es concebible la "actividad" o
"funcionamiento" de la Administracin Pblica sin su previa "organizacin". Y como el
derecho administrativo tiene por objeto a la Administracin, va de suyo que integran el
"contenido" de ese derecho todo lo atinente a la "organizacin" y al "funcionamiento" de la
Administracin Pblica.
Pero si el "contenido" del derecho administrativo fuese vinculado exclusivamente a la
organizacin y al funcionamiento de la Administracin, tratarase de un contenido muy
lato y un tanto impreciso. Es menester, entonces, dar una nocin ms concreta. Esto se
obtiene diciendo que al derecho administrativo, aparte de la organizacin y el
funcionamiento de la Administracin Pblica, le corresponde reglar todo lo atinente a la
forma en que se manifiesta la actividad administrativa, lo cual constituye las diversas
"relaciones" que nacen de esa actividad.

De manera que el "contenido" del derecho administrativo est constituido: a) por la

"organizacin" administrativa; b) por el "funcionamiento" de la Administracin
Pblica; c) por las diversas "relaciones" que nacen de la actividad administrativa.

En trminos generales, es ese el contenido que la doctrina le asigna al derecho

administrativo, lo cual incide en las definiciones de ese derecho propuestas por los
autores. Desde luego, hay quienes sustentan otros criterios, segn as qued expresado
precedentemente (n 28). Algunos expositores incluyen en su definicin slo parte del
contenido a que hice referencia, o creen expresar dicho contenido con otras palabras;
otros incluyen como materia propia del derecho administrativo otras materias, acerca
de cuya inclusin hay serias disensiones doctrinarias, tal como ocurre con el
contencioso administrativo (252) .

Un sector de la doctrina incluye en la definicin y, correlativamente, en el contenido del

derecho administrativo, el contralor jurisdiccional de la Administracin Pblica
("contencioso administrativo") (253) . Pero otro sector de la doctrina considera que el
contencioso administrativo no pertenece al derecho administrativo, sino al derecho
procesal
(254) , criterio ste al cual adhiero.

Sin embargo, con referencia al contencioso administrativo, entre nosotros hay quien considera
que corresponde distinguir entre "contenido" de la proteccin judicial contra la
Administracin (es decir, el contenido de los recursos judiciales que sirven para entablar
contienda con la Administracin) y el "procedimiento" mediante el cual dicha proteccin se
hace efectiva: lo atinente al expresado "contenido" pertenecera al derecho administrativo, en
tanto que el mencionado "procedimiento" correspondera al derecho procesal (255) . A juicio
mo, tanto lo relacionado con el "contenido" de dicha proteccin judicial, como el
"procedimiento" mediante el cual la proteccin se hace efectiva, integran la "teora" del
contenciosoadministrativo, siendo, en consecuencia, extraos al derecho administrativo
stricto sensu (derecho substantivo). No es posible disociar el estudio de ese "contenido" y el
de ese "procedimiento". Por supuesto, el expresado "contenido" de la proteccin judicial
deber analizarse, dentro del derecho administrativo, al estudiar los "vicios" del acto
administrativo, ya que dichos vicios son los que, en definitiva, generarn o no accin
contencioso administrativa; del mismo modo, el derecho civil estudia los vicios del acto
jurdico, correspondindole al derecho procesal el trmite para hacer efectiva la sancin
correspondiente al vicio de que se trate. Ms an: sin perjuicio de que al derecho
administrativo le corresponde analizar ese "contenido", en cuanto ello pueda determinar un
"vicio" del acto administrativo, considero que el expresado "contenido" de la proteccin
judicial contra la Administracin se vincula a la "teora de las acciones", materia
estrictamente procesal. El "procedimiento" est ntimamente relacionado con el "contenido"
de la proteccin que se quiere hacer efectiva: entre ambos hay una ntima interdependencia
.

2. El derecho administrativo est en plena formacin, en plena evolucin. Como ciencia

hllase en construccin. Esto se advierte examinando cualquiera de sus instituciones
fundamentales, por ejemplo, el servicio pblico, el dominio pblico, etctera, cuyas
nociones conceptuales y principios correlativos han sufrido profundas transformaciones
desde un tiempo a esta parte. Todo eso exprsase diciendo que este derecho es un derecho
in fieri (256) .

El derecho administrativo est expresado y contenido no slo en normas positivas,

sino, adems, en "principios" de derecho pblico, los cuales son seleccionados y
sugeridos principalmente por la doctrina cientfica en base al mtodo jurdico de
investigacin. Gran parte de esos principios son extrados de la Constitucin; otros
del derecho privado, especialmente del derecho civil, en cuanto ellos tengan valor o
substancia de principios generales de derecho, o, como dijo la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, cuando las reglas del Cdigo Civil representen "una
construccin jurdica basada en la justicia" (257) . En suma: tales "principios"
tienen, o pueden tener, las mismas fuentes que los "principios generales del derecho"
(ver n 74).

Lo expuesto tiene trascendencia en lo atinente a la definicin del derecho administrativo,

que no puede ser considerado slo como un conjunto de "normas", sino tambin como un
conjunto de "principios" de derecho pblico. En la actualidad, esas normas y principios
todava no alcanzan a constituir un "sistema" jurdico; en muchos aspectos an falta que los
respectivos conceptos adquieran estabilidad y permanencia.

3. Precedentemente, n 28, quedaron analizados los distintos criterios propuestos para dar
la nocin conceptual de derecho administrativo; simultneamente se expresaron las razones
para no aceptar esos criterios.

En los pargrafos 29, 30 y 31 qued expresado que el derecho administrativo es una rama
autnoma del derecho pblico interno, y qued establecido, asimismo, cul es el objeto y el
contenido de ese derecho. Se estableci, adems, que no slo est constituido por "normas"
positivas, sino tambin por "principios" de derecho pblico.

Todo ello me permite dar, ahora, la nocin de derecho administrativo.

Por tal ha de entenderse el conjunto de normas y de principios de derecho pblico interno,

que tiene por objeto la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica,
como as la regulacin de las relaciones interorgnicas, interadministrativas y las de las
entidades administrativas con los administrados.
Como consecuencia del concepto objetivo, substancial o material con que en esta
obra se considera a la Administracin Pblica (n 11), cuando en la definicin del
derecho administrativo hablo de "administracin pblica" entiendo referirme a la
actividad de cualquiera de los rganos estatales (legislativo, judicial y ejecutivo) si
la naturaleza jurdica de la actividad desplegada por dichos rganos es
"administrativa".

Para lo que ha de entenderse por relaciones "interorgnicas" e "interadministrativas",

vase el n 27.

4. En Argentina, el derecho administrativo tiene una caracterstica propia: es,

esencialmente, un derecho "local", es decir un derecho "provincial". Trtase de una
consecuencia de nuestro rgimen poltico jurdico, de nuestro sistema federal de
gobierno, en cuyo mrito las provincias que componen la Nacin conservan todo el
poder no delegado a ella al constituir la unin nacional (Constitucin, art. 104 (258)
). En nuestro orden jurdico, las provincias son preexistentes respecto a la Nacin.
Uno de esos poderes reservados y no delegados por la Constitucin de la Nacin es
el de legislar en materia administrativa, pues, segn el artculo 105 (259) de la
Constitucin, las provincias, por haberse reservado el respectivo poder, se dan sus
propias instituciones locales y se rigen por ellas.

Pero sin perjuicio de los poderes no delegados por las provincias a la Nacin, es
tambin de advertir que, para el cumplimiento de los respectivos fines puestos a su
cargo por la Constitucin, la Nacin goza de todas las consiguientes potestades de
carcter administrativo, del mismo modo que, en sus esferas, las provincias gozan de
tales potestades.

Todo ello repercute en la facultad para legislar sobre materias administrativas y,

desde luego, para codificar, en todo o en parte, dichas materias. Hay algunas de stas
cuya legislacin o codificacin les compete exclusivamente a las provincias
(verbigracia, regulacin del uso de los bienes del dominio pblico); hay otras
materias administrativas a cuyo respecto la competencia es exclusiva de la Nacin
(verbigracia, legislar sobre polica sanitaria animal cuando el inters pblico
protegido sea de orden nacional; as ocurrira con las enfermedades contagiosas que
afecten a animales y se extiendan a ms de una provincia); finalmente, hay otras
materias acerca de las cuales son competentes, en sus correspondientes esferas, tanto
la Nacin como las provincias, por existir al respecto una "concurrencia de fines"
(verbigracia, disponer la expropiacin por utilidad pblica). Todo est en determinar
de qu materia se trata, para lo cual el intrprete debe aplicar las normas y principios
constitucionales pertinentes.