les relations

entre
les collectivits
territoriales
et les associations

quand les talents

grandissent,
les collectivits
progressent
SOMMAIRE

prface.................................................................................................... 4
1. Le monde associatif.............................................................................. 5
1.1 Rappel de quelques lments juridiques sur les associations...............................................................5
1.2 Le monde associatif en quelques chiffres.................................................................................................6

2. Ltat des lieux du monde associatif local........................................... 9

2.1 Le monde associatif local.........................................................................................................................9
2.2. La mission de lagent.e. territorial.e charg.e du suivi du monde associatif . .................................... 13

3. Les subventions publiques accordes aux associations....................17

3.1. La notion de subvention accorde aux associations..............................................................................17
3.2. Les diffrentes formes de subventions.................................................................................................20
3.3. Le processus de subventionnement......................................................................................................23
3.4. Le cas particulier des associations sportives......................................................................................29

4. Lexercice du suivi du monde associatif............................................. 31

4.1. Le tableau de bord du monde associatif subventionn.......................................................................... 31
4.2. La mesure budgtaire de laide accorde au secteur associatif . ........................................................ 31
4.3. Le rglement dattribution des aides.....................................................................................................33

5. Lexercice du suivi dune association particulire............................. 35

5.1. Les caractristiques de lassociation....................................................................................................35
5.2 Les obligations de lassociation vis--vis des tiers................................................................................ 37
5.3. Le fonctionnement de lassociation.......................................................................................................39
5.4. Le contrle des associations................................................................................................................ 41

6. Quelques points juridiques et conomiques majeurs....................... 47

6.1. Au sujet de trois risques majeurs........................................................................................................ 47
6.2. Quelques exemples de jurisprudence administrative et financire....................................................56

Glossaire......................................................................................................................................................75
Bibliographie et rfrences ........................................................................................................................75
Testez vos connaissances . ......................................................................................................................... 76
Lauteur......................................................................................................................................................... 77
 prface
Le prsent dossier est destin aux agent.e.s
territoriaux.ales qui exercent la mission de
suivi des associations locales domicilies sur
leur territoire. Il vise prsenter les outils
juridiques et financiers de leurs relations en
proposant diffrents lments mthodolo-
giques, choisir avec leurs suprieur.e.s hi-
rarchiques, selon une grille danalyse que le.la
lecteur.rice est invit.e construire.
La gestion des relations avec le monde asso-
ciatif est une des fonctions obliges des col-
lectivits territoriales car lampleur de leurs
comptences ne les dispense pas dagir avec
une partie de leurs administr.e.s dvou.e.s
et bnvoles, uvrant leur manire la Ce manuel est agenc de telle sorte que le.la
satisfaction de lintrt gnral. lecteur.rice pourra se constituer, en lien avec
Elle concerne tous les niveaux de collectivits
(commune, intercommunalit, dpartement,
rgion). Pour les communes, elle se traduit
de faon visible par la tenue dune mani-
festation annuelle dnomme forum des
associations, par la gestion dun patrimoine
immobilier, la maison des associations, et
par la dsignation dun.e agent.e. territorial.e,
4
vritable coordonnateur.rice des associations
vis--vis des services administratifs et tech-
niques de la collectivit, sous lautorit du.de
la reprsentant.e lgal.e. Dans les grandes
structures, est mme institue une direction
de la vie associative.
Cest lintention de cet.te agent.e quest
destin le prsent manuel selon quelle.il
sapprte prendre la fonction ou quelle.il
lexerce dj. Il vise lui fournir un maximum
doutils (juridiques, financiers, administratifs
et autres) pour faciliter lexercice de ses fonc-
tions, quelle.il pourra utiliser en complment
de la lecture douvrages spcialiss.
son.sa suprieur.e hirarchique, une grille
danalyse des enjeux des relations avec le
monde associatif. Par commodit de rdac-
tion, le cadre communal de ses activits a
t privilgi. Mais le.la lecteur.rice pourra
adapter la note en tant que de besoin au cadre
de lintercommunalit, du dpartement ou de
la rgion.
 Les relations entre les collectivits territor!ales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

1. Le monde associatif
1.1 Rappel de quelques lments juridiques sur les associations
Dans le langage courant, il est souvent fait des lois emblmatiques de la IIIe Rpublique,
usage du terme dassociation loi 1901 fondatrice du vivre ensemble la franaise
pour signifier que cette association est rgie daujourdhui.
par les dispositions ayant pour origine lune

1.1.1. Les rfrences juridiques sur les associations

Quelques repres sont exposs ci-aprs. Le
lecteur sattachera consulter des ouvrages
spcialiss, nombreux dailleurs, sur le rgime
juridique des associations pour consolider
ses connaissances.
La loi du 1er juillet 1901 relative au contrat
dassociation a t prcise par le dcret du 16
aot 1901 portant rglement dadministration
publique pour lexcution de la loi du 1er juillet
1901 relative au contrat dassociation.
Elle a t modifie et complte par:
trois lois davant la premire guerre mon-
diale (lois du 4 dcembre 1902, du 17 juillet
1903 et du 2 juillet 1913);
trois dcrets de lentre-deux-guerres et sur-
tout la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes
de combat et milices prives;
deux actes, dits lois, pris pendant la seconde
guerre mondiale;
de nombreuses lois adoptes par la suite
dont celle trs importante du 20 juillet 1971.
Lensemble de ces textes se retrouvent dans
les diffrents codes: code civil, code gnral
des collectivits territoriales, code gnral
des impts, code montaire et financier, code
de commerce, code du travail, code du sport
et code des juridictions financires.
Le prsent ouvrage ne traite pas du droit
associatif propre aux dpartements du Bas-
Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, rgi par
les articles 21 79 du code civil local, la loi
dEmpire du 19 avril 1908 et lordonnance du
22 avril 1908. Mais le dcret du 2 novembre
1955 a introduit dans les trois dpartements
de lEst, la lgislation franaise sur la tutelle
des dons et legs.

1.1.2. Le statut juridique des associations

En son article 2, la loi de 1901 dispose que les
associations de personnes peuvent se former
librement sans autorisation, ni dclaration
pralable.
Les associations de fait ou non dclares
nont pas la personnalit morale et ne peuvent
dtenir une capacit juridique. Elles ont tou-
tefois les moyens dexister et de fonctionner.
En consquence, elles peuvent constituer,
laide de cotisations, un fonds commun qui est
la proprit collective des socitaires, et pos-
sder des biens immeubles, proprit indivise
de leurs membres. Mais elles ne peuvent pas
ester en justice et contracter en leur nom.
Lassociation de personnes bnficie de la
capacit juridique aprs avoir t dclare
et rendue publique par les soins de ses fon-
dateur.rice.s en prfecture ou sous-prfecture
du lieu o lassociation a son sige social (
la prfecture de police pour Paris).

5
1. le monde
associatif
Il est alors dlivr un rcpiss de dclara-
tion ds lors quelle est complte (titre exact
et complet, objet et buts de lassociation,
ladresse de son sige social, annexes com-
portant le nom des personnes charges de
son administration et les statuts).
Ds quelle est constitue et rgulirement
dclare, lassociation peut mener ses activi-
ts conformment sa mission.
La loi de 1901 ne comporte aucune disposi-
tion relative au fonctionnement des associa-
tions. Les statuts sont rdigs en toute libert.
Mais une fois adopts, les statuts simposent
leurs adhrent.e.s et leurs dirigeant.e.s.
En cas de conflit interne, les tribunaux sap-
puient sur les statuts pour dpartager les
protagonistes.
Habituellement, les statuts distinguent les
comptences de lassemble gnrale de
celles du.de la directeur.rice ou de celles du
bureau quand ce dernier est institu.
Lassemble gnrale approuve le rapport
moral et le rapport dactivit ainsi que les
comptes annuels. Elle est comptente pour
voter le budget, le montant des cotisations,
le changement de nom, le transfert du sige,
la modification des statuts, la dissolution de
lassociation et la dvolution de ses biens.
Selon la taille de lassociation, un bureau peut
tre constitu, compos dun nombre rduit
1.2 Le monde associatif en quelques chiffres
Selon le ministre des Sports, de la jeunesse,
de lducation populaire et la vie associative,
le nombre dassociations slve 1,3 million.
Il se cre 67000 associations par an.
Rpartition des adhrent.e.s selon le nombre dadhsions
Source: L. Prouteau et F.C. Wolf. Adhsions et dons aux associations 2012
60% adhrent
3associations
6
de membres, ou dun conseil dadministra-
tion, le critre de choix tant le respect du
principe de collgialit et de la transparence
des dcisions.
Le.la trsorier.re est en charge de la compta-
bilit de lassociation. Mme si lassociation
estime ne pas devoir tre soumise limpt,
les comptes doivent tre prsents ladmi-
nistration fiscale en cas de contrle.
Les runions de lassemble gnrale et de
lorgane de direction font lobjet de comptes
rendus ou de procs-verbaux.
Comme une entreprise, les ressources de las-
sociation doivent tre employes conform-
ment son objet social.
En cas de dissolution, il est interdit aux
membres de lassociation de recevoir une
part quelconque de ses biens.
En plus de la dclaration de constitution aux
services prfectoraux, les dirigeant.e.s des
associations doivent dclarer les modifica-
tions apportes aux statuts, les changements
intervenus dans ladministration ou la direc-
tion de la structure.
Ces modifications tant opposables aux tiers,
toute personne peut se faire communiquer,
la prfecture, les statuts et les dclarations de
telle ou telle association.
23 millions de Franais.es sont adhrent.e.s
dune ou de plusieurs associations, soit 45%
des Franais.es de plus de 18 ans. Ce taux est
stable depuis 2002.
23% adhrent
1association
17% adhrent
2associations
 Les relations entre les collectivits territor!ales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

La rpartition des associations selon le sec- importante du secteur caritatif et humani-

teur dactivit principale montre une part taire et et peu leve pour le secteur sportif:

Rpartition des associations selon le secteur dactivit principal

Source: V.Tchernonog et E. Archambault. Repres sur les associations CPCA 2012

Dfense droits et causes 6% 3% conomie,

dveloppement local
Loisirs, vie sociale 6%

Culture 7%
44% Action caritative
Sport 10% et humanitaire

ducation, formation,
insertion 11%

Action sociale, sant 13%

Mais le principal secteur dadhsion est le sport, qui rassemble 18% des adhrent.e.s.

Taux dadhsion (au cours des 12 derniers mois) selon le type dassociation en 2013 (en%)
Source: tude INSEE Premire n1580 de janvier 2016

Type dassociation selon le domaine associatif Ensemble Hommes Femmes

Pratique dune activit culturelle ou sportive 24 26 22
Sport 18 20 15
Culture 9 8 10
Associations tournes vers la convivialit 13 12 14
Loisirs (comit des ftes, clubs de bridge, ) 8 8 7
Club du 3 ge, de loisirs pour les personnes ges
e
4 3 4
Religion, culte, groupe paroissial 3 2 3
Dfense des droits ou dintrts 17 18 17
Action sanitaire et sociale ou humanitaire et caritative 6 5 7
Dfense de droits et dintrts communs 4 3 4
Protection de lenvironnement 1 2 1
Syndicat (hors groupement professionnel) 7 8 5
Groupement professionnel hors syndicat (professeurs, musiciens,) 2 3 2
Parti politique 1 2 1
Ensemble des associations 42 44 40

7
1. le monde
associatif
Le budget cumul du secteur associatif
valu 70 milliards deuros, reprsente
3,2% du produit intrieur brut (PIB). Selon
la mthode de valorisation retenue, la valeur
montaire du bnvolat pourrait galement
reprsenter entre 0,9% et 1,9% du PIB.
Le secteur associatif est un employeur non
ngligeable: 183000 associations emploient
au moins un.e salari.e, soit 1,8 million de
personnes, avec une forte concentration sur
les petites structures. Seulement 4% dentre
elles ont un effectif suprieur 50.
Le modle conomique franais est caract-
ris par une forte dpendance financire des
associations vis--vis des pouvoirs publics
(tat, collectivits locales, autres organismes
publics). Les cotisations reprsentent 10% de
leur budget, le financement priv noccupant
que 4% de leur financement et le mcnat
apporte une contribution marginale.
Le secteur associatif est donc fortement
dpendant des financements publics, qui
sont quasiment inexistants pour les toutes
8
petites associations mais essentiels dans le
secteur sanitaire et social, ainsi que dans
lducation et la culture. La matrise des
dpenses publiques voulue par les engage-
ments internationaux de la France au regard
des instances europennes crent des ten-
sions entre ltat et les collectivits locales
dune part, entre ces dernires et les associa-
tions subventionnes dautre part.
Dans son rapport public doctobre 2015 rela-
tif aux finances publiques locales, la Cour des
comptes note que les subventions de fonc-
tionnement reprsentent 9,3% des dpenses
de fonctionnement des collectivits locales.
Elles nont quasiment pas volu entre 2013
et 2014 alors quelles avaient progress de
2% par an en moyenne entre 2010 et 2013.
Cette quasi-stagnation se vrifie pour toutes
les strates de communes lexception de
celles de 3000 10000 habitant.e.s.
Cest ainsi que certaines structures du secteur
associatif doutent de leur prennit.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
2. Ltat des lieux du monde
associatif local
2.1 Le monde associatif local
2.1.1. Les enjeux pour la collectivit territoriale
En France comme ailleurs, le fait associatif
est un lment social majeur. Il se mani-
feste puissamment au niveau communal et
aux niveaux suprieurs de ladministration
territoriale.
Les associations disposent de 30 milliards
deuros de financement, dont plus de la moiti
des ressources est dorigine publique. Les
communes avec leurs intercommunalits
et les dpartements sont les premiers finan-
ceurs des associations.
Pour les lu.e.s, ce fait associatif reprsente
un enjeu1 dautant plus fort quils en sont issus
pour la plupart. Cest ainsi que les adminis-
trations locales disposent dun service ddi
aux associations, de taille plus ou moins
toffe, pour les seconder dans une mission
dintermdiation.
Schmatiquement, le monde associatif se
prsente sous diffrents aspects:
ensemble de structures nombreuses et ato-
mises, dont certaines ont plus de poids que
dautres, qui sobservent mutuellement sur
le montant des subventions publiques qui
leur sont accordes;
ensemble de structures aux activits gn-
ralistes ou hyperspcialises;
ensemble de structures aux activits les plus
diverses: la culture, le sport, le patriotisme
(les anciens combattants), laction solidaire
sont les quatre secteurs les plus reprsen-
ts; mais tous les domaines relvent de la
vie sociale; les associations crent du lien
1 Selon la dfinition du dictionnaire, lenjeu est une somme dargent ou objet risqu dans un jeu et revenant au. la gagnant.e, ou ce que lon
peut gagner ou perdre dans une entreprise, un projet. Pour une collectivit territoriale, cest la seconde dfinition qui convient.
Centre national de la fonction publique territoriale
dont la collectivit a besoin pour se dve-
lopper (tourisme, lien social, etc.);
expression de lesprit de solidarit de la
socit par lampleur du bnvolat de ses
membres (action sociale envers les exclu.e.s,
formation des jeunes par le sport, etc.).
Lesprit militant y est trs fort dans certains
domaines (par exemple, les associations
daide aux personnes handicapes);
expression du dynamisme de la population
de la collectivit, mais ce dynamisme est trs
variable: il va de lassociation dormante,
voire totalement inactive faute davoir t
dissoute, lassociation qui se comporte en
lobby puissant auprs des lu.e.s (tel ou tel
club sportif);
lment dattractivit du territoire. Pour
accueillir les nouveaux.elles arrivant.e.s
(population, entreprises), le vivier associatif
est un outil de promotion et de valorisation
du territoire;
vivier de la classe politique franaise: las-
sociation est, dans bien des cas, la premire
tape du.de la citoyen.ne militant.e qui sou-
haite sengager dans la vie collective.
Tous ces lments aboutissent faire du
poste dagent.e. territorial.e charg.e des rela-
tions avec les associations, un point sensible
de laction administrative. Et dans ce contexte
institutionnel et politique, elle.il peut parfois
avoir le sentiment dtre pris entre le mar-
teau et lenclume, de devoir accomplir une
mission impossible.
9
2. Ltat des lieux
du monde associatif local
2.1.2 Les associations sans lien tnu avec la collectivit
Si toutes les associations ont une domicilia-
tion, donc une collectivit de rattachement,
certaines maintiennent volontairement
une distance avec leur collectivit. Elles ne
demandent pas de subvention directe la
collectivit, ni mme davantages en nature
quelconque.
Si elles se font fort de mener leurs activits
indpendamment de leur commune dim-
plantation, elles nen constituent pas moins
2.1.3. Les associations subventionnes
Pour les lu.e.s, les associations sont des
interlocutrices actives dans leur domaine
mais aussi des qumandeurs de subventions.
Les militant.e.s associatif.ve.s peuvent mme
tre tent.e.s de considrer les collectivits
locales comme de simples guichets dispen-
sateurs de subventions.
Mais le temps de laisance financire, sil a
jamais exist ici ou l, est rvolu. Le climat
ambiant est plutt la rigueur budgtaire,
voire la baisse tendancielle des aides finan-
cires au secteur associatif.
Avant toute chose, il sera utile lagent.e. ter-
ritorial.e de sassurer dune meilleure visibi-
lit sur la fonction de subventionnement en
tablissant deux inventaires:
Inventaire des associations aides par la collectivit
Rception des documents de contrle
Associations non soumises lobligation de convention
n Nom usuel Domaine
dintention*
1
2
3
* sport, culture, vie sociale, etc.
10
des entits de la commune que les lus ne
peuvent ignorer.
La.le maire est aussi un.e agent.e repr-
sentant.e de ltat au titre de ses pouvoirs
de police administrative et dofficier.re de
police judicaire. Le cas chant, elle.il doit
ragir face des situations menaant la tran-
quillit et la scurit publique (par exemple,
des associations aux activits de sectes ou
dautres pouvant menacer la scurit du ter-
ritoire national).
le premier contient la liste des associations
aides et ayant sign avec la collectivit une
convention, document qui nonce les objec-
tifs communs la collectivit et lassocia-
tion ainsi que les moyens mis en uvre par
les deux parties ;
le second inventaire dresse la liste des
associations qui ne sont pas places sous
convention, les plus nombreuses en gnral
parce que le montant des subventions est
faible, voire minime.
Les deux documents permettent le suivi (cest-
-dire la surveillance) des associations, ds la
rception des documents que celles-ci doivent
doivent prsenter la collectivit chaque
anne en application dune disposition lgale.
Date Date
de rception du rappel
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

Inventaire des associations aides par la collectivit

Rception des documents de contrle
Associations soumises lobligation de convention
n Nom usuel Domaine Seuil Date Date
dintention* applicable** de rception du rappel
1
2
3

** 23000, 75000, 153000 ou 2,3 millions deuros (y compris la valorisation des aides en nature)

Le premier tableau ncessite une attitude
dalerte par les seuils des aides accordes
fixs par la rglementation:
23000: obligation dune convention2
75000 ou 50% du produit figurant au
compte de rsultat: prsentation en une
annexe budgtaire3
153000: obligation dun.e commissaire
aux comptes4
2300000: montant maximum des sub-
ventions que les associations sportives et
les socits peuvent recevoir pour chaque
saison sportive de la discipline concerne.
La non-production des documents annuels
dans les dlais prvus amne lagent.e. terri-
torial.e saisir son.sa suprieur.e pour faire
valoir demande de conduite tenir.
Lusage dun logiciel spcifique la gestion
des relations avec les associations est sou-
haitable partir dun certain nombre dasso-
ciations suivre. Le tableur Excel peut aussi
suffire.
En cas de message collectif demandant une
rponse, ce logiciel ou ce tableur permet dta-
blir un taux de rponses dans les dlais. Si
ce taux nest pas satisfaisant, cest une infor-
mation utile pour llu.e qui, par exemple, a
dcid de tenir une runion publique annuelle
rassemblant les responsables associatifs de
sa collectivit. Elle.il pourra alors inviter ces
dernier.re.s prendre conscience que de
tels retards ou non-rponses constituent des
pertes de temps pour ladministration, donc
une forme dinefficience du service public.
Pour les grandes collectivits, lusage dun
logiciel spcifique est ncessaire car il
permet de se constituer une base de don-
nes commune pour lensemble des services
municipaux5. Mieux encore, la cration dun
portail Web facilite la transmission par les
associations de leurs comptes sociaux et rap-
ports dactivit.

2 Article 10 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyen.ne.s dans leurs relations avec les administrations et article
1er du dcret dapplication n 2001-495 du 6 juin 2001.
3 Instruction comptable M 14 pour les communes et les EPCI caractre administratif.
4 Dcret n 2001-379 du 30 avril 2001 articles L.612-4 et D.612-5 du code de commerce.
5 Une association peut solliciter des subventions plusieurs directions fonctionnelles de la collectivit. Par exemple, une rgion peut dlivrer
des aides lemploi, au projet thmatique (culture, formation professionnelle, lyce, etc.), linvestissement, ou autre.

11
2. Ltat des lieux
du monde associatif local
2.1.4. Les associations para-administratives
On qualifie dassociation para-administrative,
lassociation cre par la collectivit en vue
de prendre en charge lun de ses services. Son
objet est dintrt public local et son finance-
ment est assur majoritairement par la col-
lectivit fondatrice, le complment pouvant
tre assur par dautres partenaires publics
ou privs.
Cette dmarche est frquente, par exemple
dans le domaine de laccueil de la petite
enfance, qui nest pas une comptence obliga-
toire pour les communes. Pourtant, de nom-
breuses associations sont subventionnes par
les communes pour accueillir des enfants.
Elles peuvent alors dcider dorganiser loffre
daccueil sur leur territoire via ladoption dun
schma pluriannuel de dveloppement des
services daccueil (art. L. 214-2 du code de
laction sociale). Elles interviennent soit en
qualit dopratrices en devenant gestion-
naires dune structure daccueil, soit en soute-
nant financirement des structures daccueil
de droit priv.
CRC Midi-Pyrnes rapport dobservations de gestion du 16 janvier 2015 Association FISE (synthse)
[] Dun point de vue institutionnel, lasso-
ciation, a eu peu de vie sociale jusqu une
priode trs rcente, trois personnes consti-
tuant la fois le bureau, le conseil dadminis-
tration et lassemble gnrale. Jusquen 2013,
elle na pas de salari ni mme dadhrents,
aucune recette lie aux cotisations nayant
t enregistre au compte de rsultat. Une
association uniquement compose de trois
dirigeants, sans relle vie sociale, finance
trs majoritairement par les collectivits
publiques et assurant une mission de service
public pouvait recevoir, au moins jusquen
2012, la qualification dassociation transpa-
rente sans activit relle, destine recevoir
des deniers publics en chappant largement
au contrle quauraient d exercer les collec-
tivits publiques. Cette structure apparat
en effet comme un point dencaissement de
12
Gnralement, lassociation para-administra-
tive est cre en raison des vertus affiches
de souplesse de gestion : comptabilit prive,
gestion du personnel, gestion budgtaire,
possibilit de financement externe, etc. Tel
est bien souvent largumentaire des crateurs
au moment de la mise en place de lassocia-
tion. Lexprience montre que les risques de
gestion de fait ou de gestion dfaillante ne
sont pas ngligeables.
On trouvera ci-dessous un exemple dasso-
ciation para-administrative dcrite par la
chambre rgionale des comptes de Midi-
Pyrnes dans son rapport dobservations
de gestion sur lassociation FISE (Festival
International des Sports Extrmes), cre
en 1999 Montpellier et qui a pour objet de
promouvoir et organiser des manifestations
sportives concernant les diffrentes disci-
plines telles le BMX, roller, skate, VTT dans
les diffrentes spcialits (rampe, mini rampe,
street, flat, dirt, rail ainsi que le wakeboard, le
kitesurf, snowkite, snow).
subventions publiques reverses une socit
prive en charge de la ralisation effective de
la manifestation FISE Montpellier, la SARL
HURRICANE, et dont le dirigeant est gale-
ment prsident de lassociation depuis le 15
dcembre 2009. La dsignation dun com-
missaire aux comptes nest intervenue que le
14 octobre 2010, alors mme que sa nomina-
tion tait obligatoire bien avant 2007 dans la
mesure o lassociation percevait plus de 153
000 de subventions publiques ; les comptes
2010 et 2011 nont dailleurs t certifis que
le 31 aot 2012 alors mme que les assem-
bles gnrales les ayant en principe adop-
ts se sont tenues respectivement les 12 mai
2011 et 18 juin 2012. Du point de vue finan-
cier, les dpenses payes concernent presque
exclusivement des refacturations tablies par
la socit HURRICANE. Dans son rapport
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
dactivit pour 2013, lassociation dclare
avoir dsormais pour objectif de prendre en
charge directement les dpenses du FISE sans
passer par la socit HURRICANE ; il en ira
de mme pour les recettes des sponsors. Ce
changement a dbut en 2012 avec la prise en
charge progressive dune partie des recettes
et des dpenses de la manifestation FISE
Montpellier.
La participation des collectivits locales, ville
de Montpellier, communaut dagglomra-
tion de Montpellier et rgion Languedoc-
Roussillon, prend principalement la forme
de subventions. La ville apporte galement
diverses prestations en nature dont loccupa-
tion gratuite du domaine public. Ces dernires
prestations nont t valorises qu partir de
2010. Au total, en 2013, la participation des
collectivits territoriales la manifestation
FISE Montpellier slevait 1204500
rpartis hauteur de 530 000 en subven-
tions (ville 80 000 , agglomration 250000
, rgion 200 000) et de 674500 en
prestations en nature, cette valuation ne
prenant dailleurs pas en compte la tota-
lit de la dure de loccupation du domaine
public par lassociation. Depuis la cration de
La cration dune telle association provient
aussi des effets du redcoupage des inter-
communalits. Une association para-admi-
nistrative est alors une voie de sortie dun
problme de cohrence territoriale entre les
communes et les communauts dagglomra-
tion ou de communes. La dfinition des com-
ptences respectives et laction publique sur
des territoires parfois divergents en seraient
alors facilites.
2.2. La mission de lagent.e. territorial.e charg.e du suivi du monde associatif
2.2.1. La mission officielle
La collectivit qui dispose dun.e agent.e
charg.e spcifiquement des relations avec
les associations locales manifeste le souci
dune rationalisation, de centralisation de
linformation et de performance de la gestion
des vnements.
Centre national de la fonction publique territoriale
lassociation FISE, les collectivits territoriales
se sont davantage impliques dans la rus-
site, incontestable, de la manifestation que
dans les conditions juridiques et financires
de son organisation. cet gard, les relations
entre la socit commerciale HURRICANE et
lassociation auraient d tre trs clairement
prcises.
Pour lavenir, les conditions dorganisation de
la manifestation entre lassociation et la SARL
HURRICANE, qui deviendrait un vritable
prestataire de service, devront tre contrac-
tualises et approuves par lassemble dli-
brante de lorganisme. cet gard, la confu-
sion des organes de direction de la SARL et
de gestion de lassociation est carter. La
vie sociale de lassociation devra tre revita-
lise tout en prservant le caractre dsint-
ress de sa gestion. Pour autant, les questions
restant encore en suspens, comme le rgime
applicable de la TVA ou la nature juridique
des sommes verses aux comptiteurs notam-
ment, auront trouver rapidement une solu-
tion. Pour autant, la question du maintien de
la forme associative pour la ralisation de la
manifestation continuera de se poser.
Lagent.e. territorial.e se fera une opinion sur
les avantages prtendus de cette formule
daction administrative selon la mission
qui lui est confie. Lidentit et le mode de
fonctionnement des partenaires peuvent en
effet tre des points de difficult de suivi et
de contrle.
La mission confie lagent.e est dfinie dans
la fiche de poste, publie par la collectivit
employeuse et laquelle lagent.e a fait acte
de candidature. Il convient donc de sy rf-
rer. Au moment de prendre ses fonctions, le.la
tout.e nouvel.le agent.e sinterrogera sur le
13
2. Ltat des lieux
du monde associatif local
sens des mots figurant dans sa lettre de mis-
sion ou la description de son poste : contrle,
suivi, accompagnement, soutien etc. sont des
termes qui peuvent avoir des significations
bien diffrentes selon les associations au sein
dune mme collectivit.
En labsence dune telle fiche ou mieux encore
dune lettre de mission, il est loisible de
concevoir cette mission sous deux angles :
assurer un service public pour aider les asso-
ciations accomplir leur objet social. Cette
aide prend plusieurs aspects : une fonction
purement administrative comme la dli-
vrance des autorisations de voirie pour lor-
ganisation dune manifestation sur la voie
publique ; linsertion dun article avec photo
dans le journal local dinformation, qui donne
un cho lactivit de lassociation ; la ges-
tion dun btiment municipal souvent appel
la maison des associations ;
exercer un contrle des associations sub-
ventionnes en numraire ou en nature pour
permettre lquipe dirigeante deffectuer
des arbitrages budgtaires en la priode
actuelle de contrainte financire tendue
(baisse des dotations de ltat, ncessit
de stabiliser la pression fiscale locale).
Avec le temps, lattribution dune subven-
tion dun montant identique chaque anne
peut constituer une rente de situation qui
ne se justifie plus. Cest le cas notamment
des associations dont les produits financiers
sont tels que le montant des revenus qui en
sont issus dpassent le montant de la sub-
vention. Cesser dattribuer la subvention
ou la rduire permettrait daider une autre
association naissante.
Mais, la mission de lagent.e. territorial.e
peut aller bien au-del du simple suivi et
de laccompagnement du monde associatif.
Face une multiplicit des structures ayant
un objet commun ou voisin, dont certaines
connaissent des difficults financires et
ne voulant pas couper les vivres lune
delles, la collectivit peut prendre linitiative
de restructurer des associations. Lagent.e
est alors au contact de bien des aspects de
14
leur gestion : le primtre de leurs activits,
le devenir de leurs salari.e.s avec le traite-
ment de leur situation juridique (titulaires
dun contrat de travail dure dtermine ou
indtermine), la dvolution du patrimoine,
une remise en ordre ventuelle de lorgani-
sation fonctionnelle et financire, voire une
municipalisation de tout ou partie des per-
sonnes salaries, etc.
La mission est alors dlicate car elle joint
des obligations techniques des procdures
juridiques diverses et la gestion de per-
sonnalits (les ego des responsables). La
mutualisation de moyens des associations
peut aussi tre loccasion dune relance du
projet associatif local fdrant mieux la col-
lectivit elle-mme aux bnvoles selon une
gouvernance crer.
La reprise dune association par la collecti-
vit, appele communment remunicipali-
sation , seffectue dans le cadre des disposi-
tions de larticle L. 1224-3 du code du travail :
Article L. 1224-3 du code du travail
Lorsque lactivit dune entit conomique
employant des salaris de droit priv est,
par transfert de cette entit, reprise par une
personne publique dans le cadre dun service
public administratif, il appartient cette per-
sonne publique de proposer ces salaris un
contrat de droit public, dure dtermine ou
indtermine selon la nature du contrat dont
ils sont titulaires.
Sauf disposition lgale ou conditions gn-
rales de rmunration et demploi des agents
non titulaires de la personne publique
contraires, le contrat quelle propose reprend
les clauses substantielles du contrat dont les
salaris sont titulaires, en particulier celles qui
concernent la rmunration.
En cas de refus des salaris daccepter le
contrat propos, leur contrat prend fin de plein
droit. La personne publique applique les dis-
positions relatives aux agents licencis pr-
vues par le droit du travail et par leur contrat.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

2.2.2. Lagent.e. territorial.e et son environnement administratif

En principe, la mission dun.e agent.e. ter-
ritorial.e affect.e au suivi des associations
nest pas un travail solitaire. Elle sexerce
avec les services oprationnels, avec la direc-
tion des finances, le cas chant avec le ser-
vice juridique. Si la collectivit est de taille
rduite, le lien est rapidement fait avec le.la
Schma du positionnement administratif de lagent.e. territorial.e
charg.e des associations
lu.e
directeur.rice gnral.e des services et lun.e
des lu.e.s, adjoint.e.s au reprsentant lgal
de la collectivit.
Dans une collectivit territoriale importante,
le positionnement administratif de lagent.e.
territorial.e charg.e des associations peut se
prsenter comme suit :

Cabinet de llu.e
Direction gnrale Contrle de gestion
des services

Direction thmatique
(culture, sports, )

Comptable public Agent.e territorial.e Direction des finances

Direction des services techniques Direction de ladministration gnrale

Puisque la gestion dune commune ne se 1. Avoir une connaissance du monde associa-

conoit plus sans son intercommunalit
fiscalit propre, ce schma pourra tre
complt par celui qui concerne cette
dernire: des personnes peuvent avoir des
positions communes (comptable public.
que, lu.e, etc.). Et comme des associations
peuvent avoir plusieurs financements publics,
lagent.e pourra se constituer un rpertoire de
ses homologues dautres collectivits.
tre en charge des relations avec les associa-
tions ne consiste pas vouloir tout connatre
sur leurs activits ou tenir un comportement
inquisitorial leur gard. Mais, cest dabord
rpondre aux demandes du.de la responsable
de la collectivit, qui a priori peuvent tre les
suivantes :
tif, cest--dire avoir quelques indications
chiffres mais actualises :
nombre dassociations aides et non aides,
volume budgtaire des subventions,
valorisation des aides en nature,
identification des principales personnalits
du monde associatif (en lien avec lquipe
lective) ;
2. Assurer un lien entre le monde associatif
et la collectivit.
Faire le suivi du monde associatif local, sur-
tout dans la fonction de contrle, cest exercer
une fonction dautorit par dlgation tant
lgard des responsables associatif.ve.s
demandeurs dune prestation ou dune aide,

15
2. Ltat des lieux
du monde associatif local
que des services oprationnels de la collec-
tivit. Cela suppose de la part de lagent.e.
territorial.e des qualits de tact dans les diff-
rentes modalits de son travail (rdaction du
courrier ordinaire, accueil des responsables
associatif.ve.s, exercice formalis de contrle,
etc.).
La fonction de contrle du bon usage de
largent public est une ncessit de bonne
gestion vis--vis des administr.e.s-contri-
buables, mais aussi le gage dun principe
dquit entre les administr.e.s. Elle a un
caractre politique tout en tant excute
par un.e agent.e administratif.ve. Cest toute
la difficult pour lagent.e. territorial.e.
2.2.3. - Une mission ventuelle danimation du plan dalerte
canicule
Le rseau local des associations porte bien
son nom : il traduit lensemble des relations
entre ces structures et la population qui peut
tre utilis par la.le maire dans lhypothse du
dclenchement dun plan dalerte. Ainsi en
va-t-il pour le plan dalerte canicule.
Depuis la loi du 30 juin 2004 relative la soli-
darit pour lautonomie de personnes ges
et des personnes en situation de handicap, et
le dcret dapplication du 1er septembre 2014,
la.le maire est tenu.e dinstituer un registre
nominatif des personnes ges et des per-
sonnes handicapes de sa commune vivant
domicile qui en font la demande, dont la
finalit exclusive est de permettre linterven-
tion cible des services sanitaires et sociaux
auprs delles, en cas de dclenchement du
plan dalerte et durgence .
Les modalits de ce recensement assigne aux
maires quatre missions : informer ses admi-
nistrs de la mise en place du registre nomi-
natif et de sa finalit, collecter les demandes
dinscription, assurer la conservation, la mise
jour et la confidentialit du registre nomi-
natif et le communiquer au. la prfet.te sa
16
Elle a son fondement juridique larticle L.
1611-4 du code gnral des collectivits ter-
ritoriales (CGCT) :
Article L. 1611-4 du CGCT
Toute association, uvre ou entreprise ayant
reu une subvention peut tre soumise au
contrle des dlgus de la collectivit qui la
accorde.
Tous groupements, associations, uvres ou
entreprises prives qui ont reu dans lanne
en cours une ou plusieurs subventions, sont
tenus de fournir lautorit qui a mandat la
subvention une copie certifie de leurs bud-
gets et de leurs comptes de lexercice coul,
ainsi que tous documents faisant connatre
les rsultats de leur activit. []
demande, en cas de dclenchement du plan
dalerte et durgence .
Le plan dalerte canicule peut notamment
contenir lobligation pour les maires de four-
nir une liste des lieux et salles rafrachis-
sants sur le territoire de leur commune, et
de sassurer de leur ventuelle mise dispo-
sition si le.la prfet.te le dcide.
Dans ce cadre, les associations locales
peuvent tre sollicites. Le plan canicule
2015 a prvu que les associations jouent un
rle central vis--vis des personnes ges,
handicapes, sans domicile ou en situation
de prcarit .
En cas de dclenchement dalerte de niveau
3, ce qui fut le cas de lt 2015, les pr-
fets sont invits sensibiliser les maires
afin quils fassent appel en cas de besoin aux
antennes de proximit des associations natio-
nales et aux associations locales . Le recours
aux CCAS, aux pharmacien.ne.s, mdecins
traitant.e.s, services daide domicile, est
galement indispensable pour identifier les
personnes risques.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
3. Les subventions publiques
accordes aux associations
3.1. La notion de subvention accorde aux associations
3.1.1. Une notion ambigu, entre soutien et rmunration
3.1.1.1. Lassociation, moyen daction de
ladministration
On considre gnralement que les collectivi-
ts territoriales mettent en uvre leurs poli-
tiques par trois moyens : la gestion directe,
cest--dire avec leurs propres services,
le march public en sadressant un tiers
quelles rmunrent, la dlgation de service
public avec une entreprise qui est rmunre
directement par lusager.re.
La place quoccupe le monde associatif au
sein de la sphre publique montre que le
subventionnement dassociations est un
quatrime moyen daction, autant au sein du
secteur public local que de la sphre de ltat.
Dans ce cas, la subvention nest pas seule-
ment un don dargent ou en nature attribu
gnreusement une association, une contri-
bution facultative, un acte librement consenti
par la collectivit autorisant le soutien public
une personne prive ; elle est une rmu-
nration pour service rendu la collectivit.
Dans un arrt du 6 aot 2007, commune
dAix-en-Provence, le Conseil dtat a admis
que les collectivits publiques pouvaient
crer un organisme, y compris sous forme
associative, plac sous leur contrle pour
grer un service, au lieu den assurer directe-
ment la gestion, et ce, sans passer par la dl-
gation de service public ou par un march
public.
Rappelons la dfinition des marchs publics,
selon le droit europen et selon le droit
franais.
Centre national de la fonction publique territoriale
Article 1 de la directive 2004/18
du 31 mars 2004 relative la
coordination des procdures de
passation des marchs publics de
travaux, fournitures et de services
Les marchs publics sont des contrats
titre onreux conclus par crit entre un ou
plusieurs oprateurs conomiques et un ou
plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour
objet lexcution de travaux, la fourniture de
travaux ou la prestation de services au sens
de la prsente directive.
Article 1 du code des marchs
publics de 2006
Les marchs publics sont les contrats conclus
titre onreux entre les pouvoirs adjudica-
teurs dfinis larticle 2 et des oprateurs co-
nomiques publics ou privs, pour rpondre
leurs besoins en matire de travaux, de four-
nitures ou de services.
Cette seconde dfinition amne considrer
deux situations selon que lassociation exerce
une activit conomique ou non. Lactivit
dlgue na pas un caractre conomique
quand, par exemple, la collectivit dlgue
une association les missions dun office de
tourisme, ds lors que celle-ci ne constitue
pas un.e oprateur.e sur un march concur-
rentiel. Aussi, la dvolution contractuelle
dune activit nest pas soumise aux rgles
de procdure de la commande publique.
17
3. Les subventions publiques
accordes aux associations
De mme, ont t reconnues comme tant
hors march, des activits exerces par un.e
oprateur.e ayant une fonction exclusivement
sociale, sans but lucratif, et fonde sur le prin-
cipe de solidarit. Dans ce cas, lattribution
dune mission une association et sa rmu-
nration, appele subvention, ne relvent par
des rgles de la commande publique.
La notion dactivit conomique est donc
centrale. Selon la jurisprudence europenne,
constitue une activit conomique toute acti-
vit consistant offrir des biens ou des ser-
vices sur un march donn.
Par ailleurs, la jurisprudence europenne a
labor la thorie de la relation de quasi-rgie
(communment dnomme in house ) qui
est identifie lorsque deux conditions cumu-
latives sont runies :
la collectivit publique exerce sur lorga-
nisme un contrle comparable (ou ana-
logue) celui quelle exerce sur ses propres
services ;
lorganisme ralise lessentiel de son activit
avec la ou les collectivits qui le dtiennent
ou le contrlent (CJCE 18 novembre 1999
Teckal ).
Ces volutions juridiques nous loignent de
la dfinition traditionnelle de la subvention
que peut reflter celle donne par le profes-
seur Rober Hertzog : La subvention est un
versement fait par un organisme public un
autre organisme, public ou priv, ou des par-
ticuliers, de faon plus ou moins gratuite et
alatoire, charge pour le bnficiaire duti-
liser les fonds verss de faon plus ou moins
dtermine, par directive ou convention .
Dans bien des situations, la subvention appa-
rat comme un prix en contrepartie dune
prestation surtout depuis que le lgislateur
a impos le conventionnement.
3.1.1.2. Les consquences et les risques
Si on considre que la subvention est un
prix, la convention de subventionnement
peut alors apparatre comme un contrat,
18
pass alors dans des conditions irrgulires,
en labsence de publicit et dappel la
concurrence. Les autorits administratives
se trouvent alors confrontes deux risques :
celui des poursuites pnales sur le chef
daccusation de dlit doctroi davantage
injustifi ;
celui des consquences fiscales car les ser-
vices raliss en contrepartie dun prix sont
imposables.
Au sens de la loi, la subvention nest pas un
contrat titre onreux. Selon larticle 1106 du
code civil, le contrat titre onreux est celui
qui assujettit chacune des parties donner ou
faire quelque chose .
Saisi par un justiciable, le juge peut tre
amen requalifier la subvention. Il cher-
chera la ralit conomique par-del les appa-
rences financires, sans pour autant assimiler
de manire automatique le versement dune
somme dargent un prix . Elle.il pourra
se fonder sur deux lments :
1 - Limpulsion du projet, sa conception et sa
dfinition qui doivent tre prises linitia-
tive de la personne prive. La contribution
financire de la personne publique ne doit
pas constituer le prix dune prestation de ser-
vice ou dune fourniture de biens directement
apporte par cette dernire ;
2 Le montant de la subvention : si la somme
alloue vise compenser les sujtions de
service public ou sil est tabli un lien direct
entre le prix et les prestations, le convention-
nement est une dlgation de service public
ou un march public.
En principe, la subvention suppose labsence
de caractre rmunrateur. Ainsi, dans la plu-
part des cas, chappant une logique cono-
mique, la convention de subvention ne peut
tre soumise une procdure de mise en
concurrence ou de publicit au sens du droit
des marchs publics ou de la dlgation de
service public.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
3.1.2. Une notion dsormais dfinie par le lgislateur
3.1.2.1. Le contexte de la loi du 31 juillet
2014
Le contexte de transparence financire
impuls dans les annes 1990 a impos aux
collectivits territoriales de surveiller lutili-
sation des sommes quelles attribuaient.
Article L. 1611-4 du CGCT
[] Il est interdit tout groupement ou toute
association, uvre ou entreprise ayant reu
une subvention, den employer tout ou partie
en subventions dautres associations, uvres
ou entreprises, sauf lorsque cela est expres-
sment prvu dans la convention conclue
entre la collectivit territoriale et lorganisme
subventionn.
La loi du 12 avril 2000 relative aux droits
des citoyen.ne.s dans leurs relations avec
les administrations a impos la conclusion
de convention de subventionnement ou
conventions dobjectifs et de moyens
au-del dun certain montant6:
Article 10 de la loi du 12 avril 2000
Lautorit administrative qui attribue une
subvention doit, lorsque cette subvention
dpasse un seuil dfini par dcret, conclure
une convention avec lorganisme de droit
priv qui en bnficie, dfinissant lobjet, le
montant et les conditions dutilisation de la
subvention attribue.
Un dcret du 6 juin 2001 a fix ce seuil
23000 euros.
Mais, paradoxalement, lobligation de
conventionnement a cr des difficults
dinterprtation sur la nature des relations
entre la collectivit donatrice et lassociation
bnficiaire. Cest pour lever ces ambiguts
que le lgislateur a procd la dfinition de
la subvention.
6 La loi a prvu une exception : Cette disposition ne sapplique pas aux organismes qui bnficient de subventions pour lamlioration,
la construction, lacquisition et lamlioration des logements locatifs sociaux prvues au livre III du code de la construction et de
lhabitation. Voir ce sujet la jurisprudence de la Cour des comptes au chapitre 5.
7 Se dit dun contrat qui comporte des obligations rciproques.
Centre national de la fonction publique territoriale
3.1.2.2. La dfinition rcente de la
subvention
En raction aux difficults dinterprtation, le
lgislateur a voulu faire de la subvention une
catgorie juridique bien dfinie afin dtablir
des critres pertinents de distinction entre
ces trois moyens dintervention.
La loi relative lconomie sociale et soli-
daire du 31 juillet 2014 a ainsi pour objectif
de scuriser le dispositif de subventionne-
ment des associations en vue den dve-
lopper lusage en alternative la commande
publique , qui sest fortement dvelopp ces
dernires annes. Elle en donne la dfinition
en son article 59 :
Article 59 de la loi sur lconomie
sociale et solidaire du 31 juillet
2014
Constituent des subventions, au sens de la
prsente loi, les contributions facultatives de
toute nature, valorises dans lacte dattribution,
dcides par les autorits administratives et les
organismes chargs de la gestion dun service
public industriel et commercial, justifies par
un intrt gnral et destines la ralisation
dune action ou dun projet dinvestissement,
la contribution, au dveloppement dactivit
ou au financement global de lactivit de lor-
ganisme de droit priv bnficiaire.
Ces contributions ne peuvent constituer la
rmunration de prestations individualises
rpondant aux besoins des autorits qui les
accordent.
Retenons quelques lments significatifs :
la subvention sapplique tout organisme
de droit priv bnficiaire ;
le contrat de subventionnement nest pas un
contrat synallagmatique7. Cest une contri-
bution facultative. Elle doit correspondre
un but dintrt gnral local (interdiction
de libralits) ;
19
3. Les subventions publiques
accordes aux associations

une collectivit ne peut attribuer une sub-
vention au profit dune association qui
uvre dans le champ territorial dune autre
collectivit8 ;
la subvention nest pas assimilable un prix
mais nest pas non plus un acte totalement
gratuit.
Le cas des appels projet ne devrait pas
changer la donne : la collectivit territoriale
identifie une problmatique, sans prjuger de
lorientation des propositions qui seront for-
mules dans un cadre gnral pralablement
dfini. Les associations sont appeles pr-
senter des projets sinscrivant dans ce cadre.
Le dernier alina de larticle 59 laisse penser
que la subvention au sens de la loi protge les
collectivits. La jurisprudence future qui sen
dgagera confirmera ou non le bien-fond de
cette dfinition.

3.2. Les diffrentes formes de subventions

Deux types de subvention sont gnrale- subventions au sens du droit europen des
ment retenus : les versements de fonds et aides dtat.
les prestations en nature. Il faut y ajouter les

3.2.1. Les versements de fonds

On distingue l aussi deux types de subvention :
les subventions dinvestissement (ou dqui-
pement) qui ont pour objet le financement
dun lment dactif ;
les subventions de fonctionnement utili-
ses dans le cadre de la gestion courante de
lassociation: soit les subventions dexploi-
tation qui couvrent les charges habituelles
de gestion et les subventions exception-
nelles, soit des dficits dexploitation (sub-
vention dquilibre).

3.2.2. Les prestations en nature

3.2.2.1. Dfinition et principes
En labsence dattribution daides financires,
appeles subventions, les collectivits terri-
toriales accordent des aides dites indirectes
qui ninfluencent pas le rsultat comptable de
lassociation mais qui sont tout aussi impor-
tantes. Les plus frquentes sont les mises
disposition de locaux ou de personnel, titre
gratuit ou contre remboursement dun mon-
tant infrieur au cot de revient ou au cot
du march.
Selon la dfinition nonce par la loi n 2014-
856 du 31 juillet 2014, les contributions
facultatives de toute nature sont constitu-
tives de subventions, ds lors que celles-ci
sont valorises dans lacte dattribution .
La typologie des aides en nature est la sui-
vante :
la mise disposition de locaux, dont la col-
lectivit assure lentretien courant et la prise
en charge des cots lis aux fluides (lectri-
cit, eau, chauffage, etc.) ;
la prise en charge des frais de fonction-
nement de lassociation (fournitures cou-
rantes, courrier, reprographie, communica-
tion, etc.) ;
la mise disposition de matriel informa-
tique et la maintenance informatique ;
la mise disposition, de faon ponctuelle
ou permanente, de vhicules ou les aides
au transport des membres dun club sportif ;
la mise disposition de personnel territorial.

8 Le Conseil dtat a annul une dlibration du Conseil gnral de lOise qui avait allou une subvention lassociation pour Colombey-les-
deux-glises en vue de contribuer lamnagement de ce village de la Haute-Marne (16 juin 1987).

20
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
On peut citer aussi dautres aides, caractre
exceptionnel comme :
le prt de dcoration florale, loccasion
dune crmonie exceptionnelle (inaugu-
ration, journe anniversaire, etc.) ;
la vente dun bien un prix infrieur
sa valeur vnale la double condition de
lexistence de motifs dintrt gnral et de
lexistence de contreparties suffisantes (CE
25 novembre 2009 Commune de Mer
n 310208).
La valorisation des aides en nature figure au
compte de rsultat tant en produits (la liste
des contributeur.rice.s et leur montant res-
pectif) quen dpenses (mise disposition
gratuite de biens comme les locaux munici-
paux, les autres locaux et le matriel ; la mise
disposition gratuite de services comme le
personnel ou des prestations).
Sagissant des associations largement sub-
ventionnes par une collectivit, cette sorte
de facturation des mises disposition de
personnels ou dquipements peut paratre
de peu dintrt puisquen leur absence,
cette collectivit serait amene augmenter
dautant sa subvention. Tel nest pas lavis
du lgislateur qui a voulu que lobligation
de remboursement rponde un besoin de
transparence financire entre collectivits et
associations, afin dviter les formes de sub-
ventionnement dguises des premires vers
les secondes.
Le chiffrage de ces aides peut tre ardu pour
les services des collectivits locales peu
enclines utiliser la comptabilit analytique.
3.2.2.2. La mise disposition de personnels
La mise disposition de personnels territo-
riaux mrite une attention particulire. Elle
est possible sous quatre conditions :
les agent.e.s nomm.e.s participent la mise
en uvre de la politique locale pour lexer-
cice des seules missions de service public
confies lassociation ;
les agent.e.s nomm.e.s sont des fonction-
naires ;
Centre national de la fonction publique territoriale
la mise disposition est subordonne lac-
cord du.de la fonctionnaire, qui conserve le
droit au maintien de sa rmunration ;
la convention de mise disposition fixe la
nature des activits et la condition demploi
de lagent.e. Elle ne peut excder trois ans
mais peut tre renouvele pour une dure
maximale de 3 ans, ainsi que les modalits
de remboursement par lassociation de la
rmunration perue par lagent.e de la part
de la collectivit territoriale.
Article 61-1 de la loi n 84-53 du 26
janvier 1984 relative la fonction
publique territoriale, modifi par
la loi n 2007-148 du 2 fvrier 2007
de modernisation de la fonction
publique
Une mise disposition de fonctionnaires est
envisageables au profit des organismes
contribuant la mise en uvre dune poli-
tique dtat, des collectivits territoriales ou
de leurs tablissements publics administratifs,
pour lexercice des seules missions de service
public confies ces organismes .
Des cas de drogation cette rgle sont
prvus, notamment quand la mise disposi-
tion intervient entre une collectivit territo-
riale et un tablissement public administratif
dont elle est membre ou qui lui est rattach.
3.2.2.3. La mise disposition dquipements
Le code gnral des collectivits territo-
riales, en son article L. 2144-3, dispose que
des locaux communaux peuvent tre utili-
ss par les associations, syndicats ou partis
politiques qui en font la demande . Cest au
maire quil revient de dterminer les condi-
tions dans lesquelles des locaux peuvent tre
utiliss tandis que le conseil municipal
fixe, en tant que de besoin, la contribution
due raison de cette utilisation .
Lorsque la mise disposition est faite au
bnfice dune association but non lucra-
tif concourant la satisfaction dun intrt
21
3. Les subventions publiques
accordes aux associations
gnral, il peut tre drog la rgle selon
laquelle toute occupation ou utilisation du
domaine public donne normalement lieu au
paiement dune redevance (article L. 2125-1
du code gnral de la proprit des personnes
publiques).
Larticle L. 2125-3 de ce mme code dispose
que la redevance due pour loccupation ou
lutilisation du domaine public tient compte
des avantages de toute nature procurs la.au
titulaire de lautorisation .
La jurisprudence administrative fournit plu-
sieurs exemples dannulations de conventions
conclues entre des collectivits et des clubs
sportifs lorsque le montant de la redevance
apparat anormalement bas par rapport aux
cots rels de maintenance et dentretien des
quipements ainsi quaux bnfices quen
retire le club. cet gard, deux jurisprudences
peuvent tre cites :
dune part, larrt de la Cour administrative
dappel de Lyon du 12 juillet 2007, Ville
de Lyon c/Cordier, relative lutilisation
du Stade de Gerland ) : les redevances
pour occupation privative dune dpen-
dance domaniale doivent tre calcules
en tenant compte des avantages de toute
nature quelle procure son bnficiaire et,
le cas chant, titre indicatif, de sa valeur
locative [] les avantages tirs de loccu-
pation dun complexe sportif sapprcient
notamment au regard des recettes tires de
son utilisation comme la vente des places
et des produits drivs aux spectateurs, la
3.2.3. Les aides dtat
Les concours financiers accords une asso-
ciation, suprieurs au seuil des 23 000 euros,
sur une priode de trois ans peuvent tre qua-
lifis daides dtat au sens du droit europen.
La circulaire du 29 septembre 2015 du Premier
ministre Nouvelles relations entre les pou-
voirs publics et les associations : dclinaison
de la charte des engagements rciproques et
soutien public aux associations rappelle que
22
location des emplacements publicitaires et
des charges que la collectivit publique sup-
porte, telles que les amortissements, lentre-
tien et la maintenance, calcules au prorata
de lutilisation dun tel quipement (req.
n 06LY02105) ;
dautre part, le jugement du tribunal admi-
nistratif de Lyon du 23 novembre 2012,
Commune de Villeurbanne, qui a annul la
convention conclue entre la commune et la
SASP ASVEL Basket, pour les mmes motifs
(req. n 1100384).
La sous-valuation du loyer pay par lasso-
ciation sportive bnficiaire peut reprsenter
une atteinte aux dispositions du droit euro-
pen de la concurrence relatives aux aides
publiques. Elle emporte une autre cons-
quence importante en ce quelle constitue un
avantage assimilable une subvention, dont
le montant doit tre inclus dans le calcul du
plafond des aides aux associations et socits
sportives.
Article R. 113-1 du code du sport
Le montant maximum des subventions que
les associations sportives ou les socits
quelles constituent () peuvent recevoir, en
application de larticle L. 113-2, des collecti-
vits territoriales, de leurs groupements ou
des tablissements publics de coopration
intercommunale, ne peut excder 2,3 millions
deuros pour chaque saison sportive de la dis-
cipline concerne.
la rglementation des aides dtat sapplique
toute entit recevant un financement public,
ds lors quelle exerce une activit cono-
mique dintrt gnral, et ce, quel que soit
son statut juridique (associatif ou autre). Par
exemple, la gestion dun tablissement dac-
cueil de jeunes enfants de type crche associa-
tive anime par des parents bnvoles, relve
dune activit conomique concurrentielle.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Loctroi de laide nest alors rgulier quaux
trois conditions suivantes :
1 Lentreprise bnficiaire doit effectivement
tre charge de lexcution dobligations
de service public clairement dfinies ;
2 La compensation financire (en dautres
termes, la subvention) doit tre pralable-
ment tablie, sur la base de critres objec-
tifs et transparents ;
3.3. Le processus de subventionnement
3.3.1. La demande de subvention
La demande de subvention doit tre formule
explicitement. Ainsi, toute personne dsirant
bnficier dune subvention dpose un
dossier de demande de subvention.
En effet, en droit, le subventionnement repose
sur trois principes :
il nexiste pas de droit la subvention. La
dcision relve du pouvoir discrtionnaire
de la collectivit ;
il nexiste pas de droit au renouvellement
dune subvention, sauf dans le cadre de
conventions pluriannuelles ;
le versement de la subvention ne peut tre
remis en cause mais le montant de la sub-
vention peut tre revu, si les ralisations de
lassociation ne sont pas la hauteur des
prvisions ou des objectifs.
Un rglement dattribution des aides bien
rdig, ventuellement renouvel en tout
dbut de mandat, permet de codifier les
attentes des demandeur.euse.s et les rponses
de la collectivit donatrice.
La prsentation de la demande de subven-
tion est telle que lassociation se dcrit elle-
mme; elle facilite le contrle par la suite :
les salari.e.s :
-- masse salariale globale,
-- aides financires globales sur les salaires,
-- projet de formation des salari.e.s,
-- liste des salari.e.s (CDI, CDD, temps
plein, temps partiel) ;
Centre national de la fonction publique territoriale
3 La compensation financire ne doit couvrir
que ce qui est ncessaire lexcution des
obligations de service public.
Aussi, la collectivit aura soin de dfinir le
contour des obligations de service public
dans ses statuts et de faire apparatre, dans
ses comptes, la compensation financire qui
doit rpondre au critre de proportionnalit
des cots occasionns par le service public.
les bnvoles :
-- nombre,
-- fonction principale,
-- valuation du volume global de bnvo-
lat sur 12 mois,
-- projet de formation des bnvoles ;
les adhrent.e.s :
-- hommes/femmes,
-- enfants,
-- jeunes,
-- adultes,
-- seniors,
-- familles,
-- autres,
-- communaux/non communaux ;
publics touchs ;
les
les activits : lieux, frquence, tarification ;
les locaux : association propritaire, loca-
taire ;
le partenariat avec dautres collectivits ;
les conventionnements.
Dans le cadre de la charte des engagements
rciproques, signe le 14 fvrier 2014 dfi-
nissant les engagements respectifs de ltat,
des collectivits territoriales et des asso-
ciations en matire de co-construction des
politiques publiques, la circulaire du 29 sep-
tembre 2015 du Premier ministre dj cite
Nouvelles relations entre les pouvoirs
publics et les associations : dclinaison de la
charte des engagements rciproques et sou-
tien public aux associations a prcis pour
23
3. Les subventions publiques
accordes aux associations
ltat le contenu des dossiers de demande de
subvention.
Cette circulaire propose aux collectivits
territoriales de sen inspirer, notamment
lorsquelles apportent un concours financier
une association en partenariat avec ltat.
Le dossier doit comporter les informations
suivantes :
les lments didentification de lassocia- Le formulaire de demande peut aussi rappeler
tion: preuve de son existence, activits et
moyens humains, composition des organes
dirigeants ;
le budget prvisionnel de lassociation ;
lorsque la demande de subvention concerne
une action dtermine, le descriptif de
laction, le budget prvisionnel de laction.
Le dossier comprend des pices joindre :
lors dune premire demande, la copie de
statuts de lassociation ;
lorsque la subvention sollicite est sup-
rieure 23 000 , les derniers comptes
annuels approuvs, accompagns du rap-
port dactivit et du rapport du commissaire
aux comptes lorsque lassociation est dans
lobligation lgale dy recourir (seuil de
153000 ).
Lors du renouvellement dune demande :
le compte rendu financier des subventions
3.3.2. Linstruction du dossier
Le dossier de demande de subvention permet
dabord la collectivit de disposer des l-
ments pour apprcier lintrt du projet pr-
sent par lassociation.
Lattribution dune subvention sinscrit dans
une dmarche partenariale ; la collectivit
considre que lassociation est une actrice
part entire dans la mise en uvre dactions
qui relvent de lexercice de ses comptences
propres.
3.3.3. Lattribution de la subvention
Le processus dattribution dune subvention
comprend trois tapes :
le vote du montant des crdits affects aux
subventions ;
24
perues lanne prcdente pour le mme
objet ;
les derniers comptes rendus approuvs
ainsi que le rapport dactivit.
La production de ces pices ne vise pas seu-
lement contrler le contenu de laction
financer mais aussi apprcier les ventuels
risques lis au subventionnement.
que la dcision dattribution de la subvention
prcde obligatoirement le commencement
de lopration subventionne, sauf exception
dantriorit prvue par le rglement.
La collectivit ne sexonrera pas de ses obli-
gations tires de la loi informatique et liber-
ts en mentionnant linformation suivante :
Les informations recueillies font lobjet dun
traitement informatique destin grer les
demandes de subventions et les envois dinfor-
mations et constituer un annuaire des associa-
tions. Conformment la loi informatique et
liberts du 6 janvier 1978 modifie en 2004,
vous bnficiez dun droit daccs et de rectifi-
cation aux informations qui vous concernent,
que vous pouvez exercer en vous adressant
(adresse du service). Vous pouvez galement,
pour des motifs lgitimes, vous opposer au
traitement des donnes vous concernant.
En principe, la subvention na pas vocation
combler des dficits chroniques ou financer
des structures qui disposent de ressources
propres abondantes.
Linstruction permet aussi de dtecter trois
risques majeurs : la prise illgale dintrts,
la gestion de fait, laction en comblement du
passif pour une association en trs grande
difficult financire.
lindividualisation des crdits vots entre
les bnficiaires de subventions ;
lexcution de la dcision.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
3.3.3.1. Le vote des crdits est assorti dun
certain formalisme
Cest dabord une comptence exclusive de
lorgane dlibrant en deux dcisions dis-
tinctes. En effet, le rgime de versement des
subventions a t fix par larticle L. 2311-7
du CGCT, qui prvoit que lattribution des
subventions donne lieu une dlibration
distincte du budget . La rgle consiste donc
voter une dotation globale au budget et une
dlibration permettant dindividualiser les
attributions de subventions.
Ce degr de formalisme est toutefois allg
par le mme article pour les subventions
dont lattribution nest pas assortie de condi-
tions doctroi : dans ce cas, le conseil muni-
cipal peut dcider soit dindividualiser au
budget les crdits par bnficiaire, soit dta-
blir, dans un tat annex au budget (annexe
IV B1-7), une liste des bnficiaires avec, pour
chacun.e deux.elles, lobjet et le montant de
la subvention. Dans ces deux cas, lindividua-
lisation des crdits ou ltablissement de la
liste vaut dcision dattribution des subven-
tions en cause.
Article L. 2311-7 du CGCT
Lattribution des subventions donne lieu une
dlibration distincte du vote du budget.
Toutefois, pour les subventions dont lattribu-
tion nest pas assortie de conditions doctroi,
le conseil municipal peut dcider :
1 Dindividualiser au budget les crdits par
bnficiaire ;
2 Ou dtablir, dans un tat annex au budget,
une liste des bnficiaires avec, pour chacun
deux, lobjet et le montant de la subvention.
Lindividualisation des crdits ou la liste ta-
blie conformment au 2 vaut dcision dattri-
bution des subventions en cause.
Il nen reste pas moins que, pour les sub-
ventions dun montant annuel suprieur
23000, la signature obligatoire dune
convention de partenariat constitue
Centre national de la fonction publique territoriale
prcisment une condition doctroi : le
vote dune dlibration spare retraant ces
subventions demeure donc impratif.
Ce formalisme a le mrite daider les membres
de lorgane dlibrant se prmunir du risque
dtre considr.e.s comme des lu.e.s int-
ress.e.s au sens de larticle L. 2131-11 du
CGCT, lorsquelles.ils sont dlgu.e.s dans
les instances des associations subvention-
nes ou quils y ont un intrt direct ou
indirect.
Article L. 2131-11
Sont illgales les dlibrations auxquelles ont
pris part un ou plusieurs membres du conseil
intresss laffaire qui en fait lobjet, soit en
leur nom personnel, soit comme mandataires.
3.3.3.2. Le vote des crdits aux associations
est effectu en gnral lors du vote du
budget primitif de la collectivit
En application de larticle L. 1612-1 du CGCT,
le fait que ce budget soit vot la fin de lhiver
ou au dbut du printemps nempche pas les
associations de recevoir leur subvention ou
un acompte ds le dbut de lanne, en janvier
par exemple.
Article L. 1612-1 du CGCT
Dans le cas o le budget dune collectivit ter-
ritoriale na pas t adopt avant le 1er janvier
de lexercice auquel il sapplique, lexcutif de
la collectivit territoriale est en droit, jusqu
ladoption de ce budget, de mettre en recouvre-
ment les recettes et dengager, de liquider et de
mandater les dpenses de la section de fonc-
tionnement dans la limite de celles inscrites
au budget de lanne prcdente. []
En outre, jusqu ladoption du budget [] en
labsence dadoption du budget avant cette
date, [], lexcutif de la collectivit territoriale
peut, sur autorisation de lorgane dlibrant,
engager, liquider et mandater les dpenses
dinvestissement, dans la limite du quart
des crdits ouverts au budget de lexercice
25
3. Les subventions publiques
accordes aux associations
prcdent, non compris les crdits affrents
au remboursement de la dette, et, pour les
dpenses caractre pluriannuel incluses
dans une autorisation de programme, les liqui-
der et les mandater dans la limite des crdits
de paiement prvus au titre de lexercice par
la dlibration douverture dautorisation de
programme.
Lautorisation mentionne lalina ci-dessus
prcise le montant et laffectation des crdits.
Les crdits correspondants, viss aux alinas
ci-dessus, sont inscrits au budget lors de son
adoption. Le comptable est en droit de payer
les mandats et recouvrer les titres de recettes
mis dans les conditions ci-dessus.
3.3.3.3. Lindividualisation des crdits
vots entre les bnficiaires (les dcisions
individuelles dattribution) est une
comptence de lassemble dlibrante,
qui, dans le cas des dpartements et des
rgions, peut tre dlgue la commission
permanente, la.au maire pour les communes
Lattribution dune subvention peut tre
dclare illgale au motif que la dcision a
t prise par une autorit incomptente pour
le faire. Elle peut ltre aussi dans le cas o
elle ne rpond pas un intrt public local.
Les dcisions dattribution prennent la forme
dune notification.
Lindividualisation des subventions fait lob-
jet dune publicit puisque la liste des asso-
ciations aides en apport financier ou en
nature est une annexe obligatoire au budget
(budget primitif et compte administratif).
Article L. 2313-1 du CGCT
Les budgets de la commune restent dposs
la mairie et, le cas chant, la mairie annexe
o ils sont mis, sur place, la disposition du
public dans les quinze jours qui suivent leur
adoption ou ventuellement leur notification
aprs rglement par le reprsentant de ltat
dans le dpartement.
26
Le public est avis de la mise disposition de
ces documents par tout moyen de publicit au
choix du maire.
Dans les communes de 3 500 habitants et
plus, les documents budgtaires, sans pr-
judice des dispositions de larticle L. 2343-2,
sont assortis en annexe :
1 De donnes synthtiques sur la situation
financire de la commune ;
2 De la liste des concours attribus par la
commune sous forme de prestations en nature
ou de subventions. Ce document est joint au
seul compte administratif ;
3 De la prsentation agrge des rsultats
affrents au dernier exercice connu du budget
principal et des budgets annexes de la com-
mune. Ce document est joint au seul compte
administratif ;
4 De la liste des organismes pour lesquels la
commune :
a) dtient une part du capital,
b) a garanti un emprunt,
c) a vers une subvention suprieure
75000 euros ou reprsentant plus de
50% du produit figurant au compte de
rsultat de lorganisme.
La liste indique le nom, la raison sociale et la
nature juridique de lorganisme ainsi que la
nature et le montant de lengagement finan-
cier de la commune ;
[...]
6 Dun tableau retraant lencours des
emprunts garantis par la commune ainsi que
lchancier de leur amortissement ;
7 De la liste des dlgataires de service
public;
8 Du tableau des acquisitions et cessions
immobilires mentionn au c de larticle
L. 300-5 du code de lurbanisme ;
9 Dune annexe retraant lensemble des
engagements financiers de la collectivit ter-
ritoriale ou de ltablissement public rsultant
des contrats de partenariat prvus larticle
L. 1414-1 ;
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
10 Dune annexe retraant la dette lie
la part investissements des contrats de
partenariat.
Lorsquune dcision modificative ou le budget
supplmentaire a pour effet de modifier le
contenu de lune des annexes, celle-ci doit tre
nouveau produite pour le vote de la dcision
modificative ou du budget supplmentaire.
[]
3.3.3.4. Lexcution est partage entre
lordonnateur.rice et le comptable
Conformment aux rgles de la comptabilit
publique et pour protger les intrts de la
collectivit, lattribution concrte dune sub-
vention suit un processus en quatre phases :
lengagement
Lengagement est lacte par lequel lorganisme
public cre ou constate son encontre une
obligation de laquelle rsultera une charge.
Il doit rester dans la limite des autorisations
budgtaires donnes par lassemble (budget,
autorisations de programme, autorisations
dengagement). Cest donc un acte crateur
de droits sous rserve de la disponibilit des
crdits.
En matire de subventions aux associations,
lengagement prend la forme de la dlibra-
tion du conseil municipal attribuant nomi-
nativement les sommes ; il peut donner lieu
ventuellement une notification par une
lettre la.au responsable de la structure
bnficiaire, qui est un document informatif
(contrairement la notification dune subven-
tion dune collectivit publique une autre
collectivit publique).
Si la collectivit et lassociation sont tenues
par une convention dobjectifs, voire une
convention pluriannuelle, cest la teneur de
cette convention qui dtermine la notion
dengagement. En effet, des clauses res-
trictives ou conditionnelles y sont souvent
incluses (ralisation dobjectifs quantitatifs
et qualitatifs) ;
Centre national de la fonction publique territoriale
la liquidation
La liquidation a pour objet de vrifier la ra-
lit de la dette de la collectivit et darrter
le montant de la dpense. Sagissant des
dpenses en gnral, elle comporte deux
oprations qui interviennent soit simultan-
ment, soit successivement : la constatation du
service fait et la liquidation proprement dite.
En ce qui concerne les associations, la consta-
tation du service est sans objet, sauf si, dans
le cadre dune convention dobjectifs, le mon-
tant de la subvention est fonction dun taux
de ralisation de ces objectifs.
La liquidation est un acte de procdure qui
sexerce pour le versement de la somme pro-
mise en totalit, voire des acomptes et du
solde ;
le mandatement
Le mandatement (appel aussi ordonnan-
cement) est lacte administratif donnant,
conformment aux rsultats de la liquidation,
lordre de payer la dette de la collectivit
un.e ou plusieurs crancier.re.s. Aucune
dpense ne peut tre acquitte si elle na pas
t pralablement mandate ;
le paiement
Le paiement est lacte par lequel le comptable,
seul, libre la dette de la collectivit et verse
la somme sur le compte de la crancire (las-
sociation) ;
Les trois premires phases relvent de
lordonnateur.rice (llu.e, reprsentant.e
lgal.e de la collectivit). La quatrime phase
incombe au comptable public.
Dans ce schma, on constate bien les prro-
gatives de chacun.e :
lordonnateur.rice prescrit lexcution des
recettes et des dpenses. cet effet, elle.il
constate les droits des organismes publics,
liquide les recettes, engage et liquide les
dpenses ;
le.la comptable public.que est seul.e char-
g.e du paiement des dpenses, de la prise
en charge des recettes, de la garde et de la
27
3. Les subventions publiques
accordes aux associations
conservation des fonds et valeurs, du manie-
ment des fonds et mouvements de comptes
de disponibilits, de la conservation des
pices justificatives, de la tenue de la comp-
tabilit du poste comptable.
Lordonnateur.rice est donc contrl.e par le
comptable public. Ce contrle porte sur la
rgularit des oprations, mais ne peut nul-
lement porter sur lopportunit des dpenses
engages (le choix de la.du bnficiaire, le
montant, lobjet de la subvention).
Article 18 du dcret n 2012-1246 du 7
novembre 2012 relatif la gestion
budgtaire et comptable publique
Dans le poste comptable quil dirige, le comp-
table public est seul charg :
1 De la tenue de la comptabilit gnrale ;
2 Sous rserve des comptences de lordon-
nateur.rice, de la tenue de la comptabilit bud-
gtaire ;
3 De la comptabilisation des valeurs inactives;
4 De la prise en charge des ordres de recouvrer
et de payer qui lui sont remis par les ordonna-
teur.rice.s ;
5 Du recouvrement des ordres de recouvrer
et des crances constates par un contrat, un
titre de proprit ou tout autre titre excutoire ;
6 De lencaissement des droits au comptant
et des recettes lies lexcution des ordres
de recouvrer ;
7 Du paiement des dpenses, soit sur ordre
manant des ordonnateur.rice.s, soit au vu des
titres prsents par les cranciers, soit de leur
propre initiative ;
3.3.4. Le reversement de la subvention
Le non-respect par lassociation des condi-
tions doctroi de la subvention autorise la col-
lectivit en demander le reversement, sans
conditions de la loi.
Il est tabli de longue date que les aides affec-
tes et alloues par ltat et les dpartements
non utilises doivent tre restitues au Trsor.
28
8 De la suite donner aux oppositions paie-
ment et autres significations ;
9 De la garde et de la conservation des fonds et
valeurs appartenant ou confis aux personnes
morales mentionnes larticle 1er ;
10 Du maniement des fonds et des mouve-
ments de comptes de disponibilits ;
11 De la conservation des pices justificatives
des oprations transmises par les ordonnateur.
rice.s et des documents de comptabilit.
Avant de procder au paiement dune dpense,
la.le comptable public.que doit sassurer que
cette dpense est bien appuye dune pice
justificative, en loccurrence, la convention si
le montant est suprieur 23 000 euros.
Article D. 1617-19 du CGCT
Avant de procder au paiement dune dpense
ne faisant pas lobjet dun ordre de rquisition,
les comptables publics des collectivits terri-
toriales, des tablissements publics locaux et
des associations syndicales de propritaires
ne doivent exiger que les pices justificatives
prvues pour la dpense correspondante dans
la liste dfinie lannexe I du prsent code.
La.le comptable public.que est soumis.e au
contrle de la chambre rgionale des comptes.
Il est personnellement et pcuniairement res-
ponsable des fonds quil manie et du paiement
des dpenses.
En cas dattribution irrgulire dune subven-
tion, la collectivit peut en exiger le reverse-
ment mais, conformment au rgime du retrait
des actes unilatraux crateurs de droits,
elle ne peut le demander que dans le dlai
de quatre mois compter de ldiction de la
dcision (date de la dlibration).
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
3.4. Le cas particulier des associations sportives
Tout comme dans dautres secteurs de la vie
sociale, les associations sportives prsentent
une large gamme de structures, tant en dis-
ciplines quen nombre dadhrent..s et en
volume financier.
Elles aussi uvrent et sinvestissent dans une
mission ducative et sociale qui lgitime,
ce titre, un soutien financier des collectivits
territoriales. Cest ce qua reconnu le Conseil
3.4.1. Le rgime de subventions aux associations sportives
Le rgime juridique des relations entre les
collectivits territoriales et le secteur asso-
ciatif sportif comprend deux volets :
1) Les dispositions gnrales gouvernant les
subventions publiques verses aux associa-
tions dans leur ensemble, pour lesquelles le
secteur sportif ne prsente aucune spcifi-
cit (article L. 1611-4 du CGCT) ;
Mais le code du sport ajoute une obligation
supplmentaire de transparence en obligeant
que la dlibration de lorgane dlibrant
accordant une subvention soit accompagne
de plusieurs documents :
Article R. 113-3 du code du sport
lappui de leurs demandes de subventions,
les associations sportives ou les socits
quelles constituent doivent fournir les docu-
ments suivants :
1 Les bilans et comptes de rsultat des deux
derniers exercices clos ainsi que le budget pr-
visionnel de lanne sportive pour laquelle la
subvention est sollicite ;
2 Un rapport retraant lutilisation des sub-
ventions verses par les collectivits terri-
toriales et leurs groupements au titre de la
saison sportive prcdente ;
3 Un document prvisionnel qui indique luti-
lisation prvue des subventions demandes.
Ces documents doivent tre annexs la dli-
bration qui dcide loctroi de la subvention.
Centre national de la fonction publique territoriale
dtat dans un arrt ville de Dunkerque
n170563 du 31 mai 2000.
Toutefois, la place quoccupe le football
dans la socit franaise et le poids des
groupes de pression issus de ce sport et
de quelques autres ont amen les pouvoirs
publics rglementer les relations entre les
collectivits territoriales et les associations
sportives.
2) Certaines dispositions particulires qui
encadrent les subventions pour missions
dintrt gnral relatives au sport profes-
sionnel, dont peuvent bnficier les asso-
ciations sportives.
Le code du sport reconnat dabord que les
associations sportives peuvent recevoir des
subventions en raison de leurs activits rele-
vant dune mission dintrt gnral :
Article L. 113-2 du code du sport
Pour des missions dintrt gnral, les asso-
ciations sportives ou les socits sportives
peuvent recevoir des subventions publiques.
Ces subventions font lobjet de conventions
passes, dune part, entre les collectivits
territoriales, leurs groupements ainsi que les
tablissements publics de coopration inter-
communale et, dautre part, les associations
sportives ou les socits quelles constituent.
Les missions dintrt gnral sont dfinies
larticle de la partie rglementaire correspon-
dante (article R. 113-2), savoir :
1 La formation, le perfectionnement et lin-
sertion scolaire ou professionnelle des jeunes
sportif.ve.s accueilli.e.s dans les centres de
formation agrs. Les subventions peuvent
prendre en charge toutes les dpenses de
fonctionnement et dinvestissement lies
lactivit de ces centres de formation, mais
pas les rmunrations ventuellement ver-
ses aux jeunes sportif.ve.s ;
29
3. Les subventions publiques
accordes aux associations

2 La participation de lassociation ou de la sportives lors des manifestations (campagne

socit des actions dducation, dintgra- daffichage, formation de lencadrement des
tion ou de cohsion sociale. Les subventions clubs de supporters, etc.) ou de la forma-
peuvent prendre en charge les dpenses lies tion des personnels chargs de laccueil du
la participation des sportif.ve.s profession- public et de la scurit. Les subventions ne
nel.le.s salari.e.s de la structure des actions peuvent tre employes pour financer les
organises dans le domaine scolaire, des rmunrations verses des entreprises de
animations dans les quartiers visant pro- surveillance, de gardiennage et de transports
mouvoir les activits physiques et sportives de fonds.
(distribution de matriels, dquipements, Le montant maximum des subventions que
prise en charge dentranements, etc.) ; les associations sportives ou les socits
3 La mise en uvre dactions visant lam- quelles constituent peuvent recevoir des col-
lioration de la scurit du public et la pr- lectivits territoriales, de leurs groupements
vention de la violence dans les enceintes ou des tablissements publics de coopration
sportives. Il sagit du financement dactions intercommunale, ne peut excder 2,3 millions
destines la sensibilisation et lducation deuros pour chaque saison sportive de la dis-
du public, la lutte contre la violence, la cipline concerne (article R. 113-1).
xnophobie et le racisme dans les enceintes

3.4.2. Le rgime des cautionnements et garanties demprunt

Larticle L. 113-1 du code du sport pose dabord
le principe dinterdiction doctroi de garantie
demprunt ou de cautionnement aux associa-
tions sportives. Toutefois, les collectivits
territoriales ou leurs groupements peuvent
accorder leur garantie aux emprunts contrac-
ts en vue de lacquisition de matriels ou de
la ralisation dquipements sportifs par des
associations sportives dont le montant annuel
des recettes nexcde pas 75 000 euros.

30
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
4. Lexercice du suivi du monde
associatif
4.1. Le tableau de bord du monde associatif subventionn
En prenant ses fonctions et surtout si le poste
est nouvellement cr, lagent.e. territorial.e
charg.e du suivi des associations aura soin
davoir un aperu global du monde associatif
en lien avec la collectivit.
Elle.il pourra se saisir de deux documents offi-
ciels :
le premier est celui qui est gnralement
pris lors de la toute premire runion de lor-
gane dlibrant, juste aprs son renouvelle-
ment lectoral, qui fixe la liste des structures
4.2. La mesure budgtaire de laide accorde au secteur associatif
Pour la collectivit, limpact budgtaire des
associations sobserve tout dabord dans le
budget, larticle 65 subventions aux orga-
nismes de droit priv .
Schma simplifi dun budget dune collectivit territoriale
Section de fonctionnement
Charges salariales
Dpenses relles Charges caractre gnral
Frais financiers de la dette
Subventions et participations (dont c/6574)
Autofinancement
dont dotations aux amortissements et provisions
Total
Section dinvestissement
Remboursement du capital de la dette
Investissements
Total
Centre national de la fonction publique territoriale
intercommunales ou organismes associs
la collectivit au sein desquels un.e lu.e
reprsente la collectivit ;
le second est lannexe budgtaire relative
aux dmembrements de la collectivit qui
dresse la liste des organismes avec lindica-
tion de leurs statuts (tablissement public
de coopration intercommunale, socit
dconomie mixte, associations, etc.), la
nature de la contribution, le montant de la
participation financire et le montant de
laide non financire.
La somme qui y apparat ne doit pas faire
illusion ; elle doit dabord tre replace dans
le contexte budgtaire de la collectivit. La
structure budgtaire des collectivits terri-
toriales figure au tableau ci-dessous :
Impts locaux
Dotations de ltat
Produits dexploitation et des domaines
Total
FCTVA
Cessions de patrimoine le cas chant
Subventions
Emprunt
Total
31
4. lexercice du suivi du monde
associatif

Ensuite, la somme qui apparat au budget formaliser. Par exemple, laide en nature est
donne une information incomplte car elle peu quantifiable sil sagit pour la collectivit
peut tre minore des avantages en nature dapporter une expertise pralable de la faisa-
qui doivent tre valoriss et qui doivent figu- bilit dune manifestation souhaite par une
rer au bilan de lassociation. association.
Cette valorisation est une tentative dappro- Il est utile, comme le montre lexemple
cher le cot rel de laide de la collectivit ci-aprs dune commune priurbaine de
publique. Il appartient la collectivit de 5000 habitant.e.s, de prendre la mesure des
valoriser les aides en nature et de les voir aides financires accordes aux associations
apparatre dans les comptes sociaux de las- en mesurant la somme figurant au compte
sociation subventionne. 6574 subvention de fonctionnement aux
Pour autant, le calcul peut tre difficile organismes privs par rapport aux dpenses
effectuer et sans doute, faudra-t-il ne pas sen relles de fonctionnement et surtout de
linterprter.
Subventions directes Donnes budgtaires gnrales
Exercices Montant 2011 2012 2013 2014 2015
2011 121285 e Art. subvention de fonct. 121285 e 114389 e 93438 e 86809e 93472e
2012 114389 e 6574 org. privs
2013 93438 e autres charges de
c/ 65 597181e 632111e 624003e 629607e 631559e
gestion courante
2014 86809 e
ratio 20,3% 18,1% 15,0% 13,8% 14,8%
2015 93472 e total des dpenses 2813265 e 2997681e 3246738e 3305336 e 3 401 228e
relles de fonct.
ratio 4,3% 3,8% 2,9% 2,6% 2,7%

Subventions 150 000

aux organismes
de droit priv 120 000

90 000

60 000

30 000

0
2011 2012
Cet exemple montre une diminution impor-
tante des dpenses consacres aux associa-
tions sous forme de subventions. En propor-
tion de dpenses relles de fonctionnement,
un net dsengagement se dessine. En fait,
ds 2012, la commune a rduit fortement sa
subvention une association qui grait une
bibliothque ; elle a embauch son personnel
ds la construction dune mdiathque.
2013 2014 2015
Il fournit aussi une illustration de leffet
dformant dune politique de rduction des
dpenses communales sous langle de la
diminution des aides financires aux associa-
tions. Il amne sinterroger sur le bien-fond
dun discours public reposant sur la baisse
des dotations de ltat aux collectivits ter-
ritoriales mise en uvre ds lanne 2014.

32
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Ds la fin de lhiver 2014-2015, il est annonc
la suppression dun grand nombre de festi-
vals dt, grs par des associations, faute
de bouclage de leur budget.
La raison allgue en est la diminution des
dotations de ltat qui, elle seule, en serait
la cause. En fait, comme le montre lexemple,
la part des subventions dans les dpenses
relles de fonctionnement est trs faible. La
cessation dactivit des associations subven-
tionnes peut provenir dune pluralit de
facteurs : baisse de frquentation du public,
4.3. Le rglement dattribution des aides
En raison du principe de contrle du bon
usage des fonds publics, il appartient la
collectivit de fixer les rgles dattribution
des aides. Elle le fait, soit par une dlibration
en dbut de mandat, soit par reconduction du
dispositif existant.
La conception et la mise en place du rgle-
ment sont essentiels pour la qualit du dia-
logue entre associations dune part, entre
associations et responsables politiques de la
collectivit dautre part.
Sur le site Internet des collectivits figure ce
rglement, tout le moins le ou les formu-
laires de demande de subvention qui, dans
son contenu, rvle le degr de contrle que
lagent.e pourra effectuer, la demande des
lu.e.s elles.eux-mmes.
Retenons certaine rubriques et les question-
nements quelles peuvent susciter :
en demandant lassociation de se dfinir
comme ayant un caractre purement
communal, intercommunal, dpartemental,
rgional ou national, le formulaire
implique que la collectivit peut avoir un
droit de regard sur le financement multi-
collectivits et apprcier le niveau de son
intervention financire par rapport aux
autres collectivits sollicites ;
en demandant le nombre dadhrent.e.s et
surtout leur domiciliation, la collectivit
pourra ajuster, au fil du temps, le niveau de
sa participation avec celui de lintercom-
munalit car depuis les rcentes mesures
issues de la loi du 10 aot 2010 de rforme
Centre national de la fonction publique territoriale
dfaut de management, mauvaise orientation
stratgique, cloisonnement de la structure
vis--vis dautres associations locales, lthar-
gie de la gestion du fait des habitudes prises
par un financement public quasi exclusif, etc.
Lactivit des associations non subventionnes
est gnralement peu quantifie mais elle peut
tre importante car elle mobilise du personnel
(police municipale, service du nettoiement de
la voirie publique aprs manifestation, mise
disposition de matriel de scurit).
des collectivits territoriales, la gestion com-
munale ne se conoit plus sans son intercom-
munalit ;
en demandant lassociation de se dfinir
par son domaine dactivit, la collectivit
peut procder des regroupements de telle
sorte quelle puisse organiser le suivi des
associations selon la taille de la collectivit,
les directions oprationnelles concernes,
les volumes financiers. Daprs les plus
grandes collectivits, les domaines peuvent
tre les suivants :
--culture,
--sport,
--action sociale, sant, solidarit,
handicaps,
-- environnement,
-- jeunesse, ducation et enfance,
-- changes internationaux et tourisme,
-- conomie,
-- autres.
Lusage dun logiciel de suivi des associa-
tions est souhaitable en raison dune part, du
nombre de structures subventionnes, dautre
part de lvolution dans le temps de chacune
dentre elles.
On trouvera ci-aprs un tableau intitul
grille de suivi des associations . Lagent.e.
territorial.e est invit.e le complter ou le
modifier pour sadapter au secteur associa-
tif de sa collectivit, en lien, bien sr, avec
son.sa suprieur.e hirarchique, de telle sorte
que lexcution de sa mission de suivi ou de
contrle soit bien en phase avec les orienta-
tions de la collectivit.
33
34
thmatiques
le monde associatif communal
les subventions
la gestion du volume des subventions volume financier des subventions accordes (compte 657 - apport en espces)
la gestion des demandes
lassociation subventionne
les caractristiques de lassociation lassociation est-elle une association ferme ? ouverte ? para-administrative ?
licit du contrat dassociation
le caractre non lucratif
la dclaration de lassociation
les administrateur.rice.s
linstruction des dossiers
le montant de laide accorde
4.
enjeu enjeu enjeu
questions action mener
budgtaire juridique politique
nombre dassociations connues la mairie fort fort
associatif
dont valuation du nombre dassociations actives fort fort chiffrage approch
dont valuation du nombre dassociations aides fort fort fort inventaire permanent faire
identification des associations para-administratives fort fort fort reprage de lenjeu budgtaire
faible
liste et montant des subventions caractre oblig pour les lu.e.s faire par les lu.e.s
liste et montant des subventions qui peuvent allgs pour et par les lu.e.s fort
lexercice du suivi du monde
liste et montant des subventions qui peuvent tre supprimes fort question suggrer aux lu.e.s
moyen
liste et montant des subventions accordes tacitement selon le retour la lgalit
volume
cot du traitement administratif du service charg des associations (masse moyen chiffrage par la DRH
salariale)
quelle dure de rponse la demande de subvention ? moyen temps moyen de rponse fixer
liste et nombre des demandes non satisfaites fort
date de dpart des demandes et date de vote du budget inviter les lus la cohrence des dates
fort simple constat
quel comportement des membres ? Actif/passif ? fort constat
quelles sont les manifestations concrtes de la participation des adhrent.e.s ? constat
aux activits de lassociation
la rdaction de statuts expose-t-elle lactivit un risque de lgalit ? fort fort contact prendre
lactivit relle de lassociation est-elle respectueuse de la lgalit ? fort contact prendre
lassociation est-elle connue pour mener une activit commerciale ?
Grille danalyse et de suivi des associations subventionnes
moyen faible
et dans quel sens cette activit est-elle licite ?
la dclaration initiale a-t-elle t faite, preuve lappui ? moyen recommandation faire
les modifications statutaires sont-elles dclares ? moyen recommandation faire
lactivit de lassociation telle quelle est connue est-elle conforme lobjet figurant moyen recommandation faire
dans ses statuts ?
des lu.e.s de la commune sont-ils membres de droit ? fort identification relever
les membres de droit sont-elles.ils minoritaires au sein du conseil dadministration ? constat
loctroi de la subvention relve-t-il dune relle dmarche partenariale ?
existence dune convention dobjectif (montant > 23 000 euros) ?
existence dune convention pluriannuelle dobjectifs
la situation financire est-elle florissante ? seuil faire dfinir par les lus
quelle probabilit dappel en comblement du passif ? fort fort expertise approfondie
montant de la subvention (apport en numraires)
montant des aides en nature chiffrage approch si ncessaire
porte-elle un montant symbolique ?
comble-t-elle un dficit chronique ? association suivre particulirement
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
5. Lexercice du suivi dune
association particulire
5.1. Les caractristiques de lassociation
5.1.1. Lobjet statutaire et lactivit relle de lassociation
Le contrat dassociation permet des per-
sonnes volontaires de mettre en commun
leurs comptences et de constituer une asso-
ciation, personne morale de droit priv, sous
rserve de respecter un certain nombre de
principes fondamentaux.
Pour garantir de bons fondements la rela-
tion entre une collectivit publique et une
association, trois questions pralables se
posent.
La premire est de bien connatre lidentit
de la personne qui reprsente lassociation
envers la collectivit. En principe, cest le.la
prsident.e mais par le jeu de dlgation, ce
peut tre le.la directeur.rice de lassociation.
En principe, les statuts fixent prcisment
les pouvoirs de lun.e et de lautre. Et dans
le silence des statuts, cest lassemble gn-
rale qui est comptente9. En cas de relations
contractuelles avec la collectivit, lagent.e
prendra donc soin de vrifier qui, dans les
statuts, est habilit.e engager juridiquement
lassociation.
Une deuxime question, discriminante, se
pose : lassociation peut-elle tre assimile
une vritable entreprise ? Dans laffirmative,
5.1.2. Le consentement
Le fait associatif implique le consentement de
personnes pour constituer une structure des-
tine la ralisation dactivits communes.
Pour les collectivits territoriales, le pro-
blme est pos par les associations compo-
ses non de citoyen.ne.s militant.e.s et bn-
voles mais par des institutions, en particulier
publiques. Le fait associatif suppose alors un
9 A
 rrt de la Cour de Cassation du 4 avril 2006 (n04-47677) : le licenciement dun salari dune association a t dclar illgal au motif
quil avait t prononc par le prsident du conseil dadministration qui navait pas comptence pour prendre une telle dcision.
Centre national de la fonction publique territoriale
le regard que lon porte sur elle ncessite
alors lusage de termes comme chiffre daf-
faires, client.e.s, fonds propres, etc. Lexemple
le plus frquent est donn par lassociation
qui a le statut dentrepreneur.e de spectacles.
Dans la ngative, dautres concepts sont uti-
liss : les actions des bnvoles, le rle stra-
tgique des cotisations des membres ou des
apports en nature, etc.
La troisime dmarche consiste dtecter
les incohrences entre lobjet statutaire et la
rpartition du financement qui figure dans
son compte de rsultats.
Prenons lexemple dune association soute-
nue par un dpartement dont lobjet est la
diffusion de la culture en milieu rural. Si les
collectivits urbaines en sont les principales
financeuses, elles auront tendance vouloir
que les spectacles aient lieu sur leur terri-
toire, donc en milieu non rural.
Il faut aussi faire le lien entre lobjet statutaire
et la ralit. Si les spectacles ont effective-
ment lieu en milieu rural, on peut en conclure
que lassociation permet un lien culturel entre
le milieu urbain et le milieu rural.
consentement rciproque dpassant les cli-
vages politiques ou personnels parfois fluc-
tuants au cours du temps.
Lassociation impliquant un service dcon-
centr de ltat est aussi un cas particulier.
cet gard, une circulaire ancienne du Premier
ministre du 27 janvier 1975 relative aux
35
5. lexercice du suivi
dune association particulire
associations assurant une mission dintrt
public en rappelle le principe :
La constitution dune association repose sur
le consentement des membres. La participa-
tion dune collectivit publique une asso-
ciation nest une obligation ni pour celle-ci, ni
pour lassociation. Si une collectivit publique
souhaite tre membre dune association, elle
doit faire un acte dadhsion dans les formes
prvues par ses statuts et habiliter son repr-
sentant de manire formelle []. Dans tous
les cas, la volont de la collectivit publique
devra tre explicitement formule.
Lacceptation des demandes dadhsion
doit tre vote par lassemble gnrale de
lassociation.
5.1.3. La licit du contrat dassociation
Lobjet de lassociation doit tre licite, cest-
-dire ne pas violer la loi, ni porter atteinte
aux bonnes murs ou lintgrit du ter-
ritoire. Larticle 3 de la loi de 1901 dispose
que toute association fonde sur une cause
ou en vue dun objectif illicite, contraire aux
lois, aux bonnes murs ou qui aurait pour
but de porter atteinte lintgrit du terri-
toire national et la forme rpublicaine du
Gouvernement, est nul et de nul effet .
La.le juge judiciaire a eu de nombreuses
fois loccasion de sexprimer sur ce principe.
Ainsi, par exemple, des associations ont t
dclares illgales parce quelles avaient pour
objet la lutte contre limmigration, la dfense
des mres porteuses , lincitation recevoir
5.1.4. Le but non lucratif de lassociation
Par dfinition, lassociation qui se place sous
lempire de la loi de 1901 est une association
but non lucratif car cette loi dispose que
lassociation doit avoir un but autre que le
partage des bnfices .
Ce principe autorise lexercice dactivits
commerciales ou conomiques ; elle nex-
clut pas quelle ne puisse pas raliser des
36
Chaque adhrent.e apporte ses comptences,
sorte dapport en industrie , montrant ainsi
quelle.il participe effectivement et de manire
permanente lactivit de lassociation.
Les manifestations de la participation des
membres de lassociation sont constitues de
manire dynamique des activits relles, et
de manire passive aux assembles gnrales
et, tout le moins, au paiement de la cotisa-
tion annuelle.
Questions pour la grille danalyse :
Quel est le comportement des membres ?
Quelles sont les manifestations concrtes
de la participation des adhrent.e.s aux acti-
vits de lassociation ?
une libralit sans en avoir la capacit ou
lincitation la soustraction des membres
certaines obligations fiscales, le financement
de partis politiques dans des conditions non
prvues par la lgislation.
Une collectivit ne peut subventionner une
association qui aurait des activits rga-
liennes de ltat ne pouvant tre dlgues
(police, justice, dfense).
Questions pour la grille danalyse :
La rdaction des statuts expose-t-elle
lactivit un risque de lgalit ?
Lactivit relle de lassociation est-elle
respectueuse de la lgalit ?
bnfices. La dimension lucrative peut tre
dtermine lorsquune activit est organise
dans des conditions concurrentielles, selon
la rgle des 4 P : produit, public, prix et
publicit.
Le caractre de non-lucrativit sapprcie
au niveau de lassociation et non de ses
membres.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Une association peut tre une entrepreneure
de spectacles vivants au sens de larticle
L.7122-2 du code du travail10. cette fin,
elle dtient des licences prvues par lar-
ticle L.7122-3 du mme code, lui permettant
dexercer les deux mtiers suivants : dune
part, un mtier de productrice de spectacles,
dautre part, un mtier de diffuseuse11.
Un.e membre de lassociation peut tre sala-
ri.e de cette association. Dans ce cas, pour
que cette situation ne soit pas un moyen
dguis de partager des bnfices, le contrat
5.2 Les obligations de lassociation vis--vis des tiers
Le contrat dassociation peut tre un simple
contrat entre les membres sans cration de
personne morale. La loi du 1er juillet 1901
dispose en effet que les associations de
personnes pourront se former librement
sans autorisation ni dclaration pralable .
5.2.1. La dclaration de la constitution
5.2.1.1. La dclaration en prfecture
Larticle 5 de la loi du 1er juillet 1901 traite de
lobligation pour une association de se dcla-
rer en prfecture :
Article 5 de la loi du 1er juillet 1901
Toute association qui voudra obtenir la capa-
cit juridique [] devra tre rendue publique
par les soins de ses fondateurs.
La dclaration pralable en sera faite la pr-
fecture du dpartement ou la sous-prfecture
de larrondissement o lassociation aura son
sige social. Elle fera connatre le titre et lob-
jet de lassociation, le sige de ses tablisse-
ments et les noms, professions, domiciles et
nationalits de ceux qui, un titre quelconque,
sont chargs de son administration ou de sa
direction. Deux exemplaires des statuts seront
joints la dclaration. Il sera donn rcpiss
de celle-ci dans un dlai de cinq jours.
10 Selon cet article, est entrepreneur de spectacles vivants toute personne qui exerce une activit dexploitation de lieux de spectacles, de
production ou de diffusion de spectacles.
11 Larticle D. 7122-1 du code du travail prcise que le producteur dun spectacle assure les responsabilits demployeur du plateau artistique;
le diffuseur est, quant lui, charg de laccueil du public, de la billetterie et de la scurit du spectacle.
Centre national de la fonction publique territoriale
de travail et la rmunration doivent corres-
pondre une activit professionnelle dis-
tincte de lactivit associative.
Questions pour la grille danalyse :
Lassociation est-elle connue pour mener
une activit commerciale et dans quel sens
cette activit est-elle licite au regard du
droit des associations ?
Le rle dun.e salari.e ou dun.e membre
de lassociation est-il une forme dguise
de partage des bnfices ?
Ainsi, les associations non dclares peuvent
se prvaloir dune existence lgale.
Gnralement, les associations acquirent la
personnalit juridique, ce qui leur permet de
recevoir des dons, des subventions publiques
ou dester en justice.
Lassociation doit aussi dclarer toutes les
modifications apportes par la suite ses
statuts ainsi que les changements intervenus
dans son administration ou sa direction. Le
dlai de ces formalits est de trois mois. En
cas de non-respect, la.le responsable de las-
sociation sexpose deux types de sanction :
une amende de 1 500 euros et, en cas de
rcidive, dune amende double ;
si lassociation est subventionne sur fonds
publics, une sanction administrative ven-
tuelle, la suppression de la subvention ou
son non-renouvellement.
La loi du 1er juillet 1901 oblige les associations
consigner dans un registre spcial les
statuts, le rcpiss de dpt de dclaration
ainsi que toutes les modifications intervenues
ultrieurement dans le fonctionnement de
lassociation.
37
5. lexercice du suivi
dune association particulire
Ce registre doit tre cot et paraph par le
prsident de lassociation. Il ne doit pas tre
confondu avec le registre des assembles, qui
contient les procs-verbaux des assembles
gnrales ou des conseils dadministration.
Le registre spcial permet en tant que de
besoin, aux autorits administratives ou
judiciaires, ds quelles en font la demande,
de suivre les vnements statutaires et le
fonctionnement de cette personne morale. Le
non-respect de cette formalit peut entrainer
des sanctions civiles, pnales et administra-
tives pouvant aller jusqu la dissolution de
lassociation. Ainsi, la dissolution judiciaire
peut tre prononce la requte de tout.e
intress.e ou du ministre public pour dfaut
de consignation des changements et modifi-
cations sur le registre spcial.
5.2.1.2. La publication de lavis de
constitution
Cest par linsertion au Journal officiel sur
production du rcpiss de dpt de dcla-
ration que lassociation acquiert sa person-
nalit juridique.
La direction du Journal officiel prsente sur
son site Internet un moteur de recherche qui
permet de retrouver une association par son
appellation ou des termes proches. Les l-
ments de recherche sont nombreux : rgion,
dpartement, code postal, lieu de dclaration,
type de document (annonces ou comptes
annuels), numro RNA (numro didentifica-
tion et dimmatriculation dune association),
numro SIREN, date de parution.
RNA est le sigle du rpertoire national des
associations, cr par un arrt ministriel du
14 octobre 2009, entr en vigueur depuis le
1er janvier 2010 afin de doter ladministration
de moyens modernes et performants pour
effectuer le suivi de la population associative.
Chaque association est identifie par numro
RNA , dbutant par la lettre W12, et
compos de 9 chiffres. Lancien numro
Waldeck qui correspondait au numro de
12 La lettre W fait rfrence Pierre Waldeck-Rousseau (1846-1904), homme politique franais, rpublicain modr, maire de Nantes dont
lhistoire retient quil a particip la lgislation des syndicats en 1884 ainsi qu la loi sur les associations en 1901.
38
dossier attribu par les logiciels des prfec-
tures et sous-prfectures sert donc de support
au numro RNA .
Le RNA peut tre consult par toutes les
administrations. Il est dsormais plus ais
pour ladministration deffectuer un contrle
rigoureux des documents manquants et des
fraudes ventuelles en liaison avec le fisc.
Les tiers peuvent galement accder ces
informations par application de larticle 2 du
dcret du 16 aot 1901, qui autorise toute per-
sonne intresse consulter les documents
dposs la prfecture par les dirigeants de
lassociation. Laccs aux donnes est de droit.
Les donnes sont supprimes aprs un dlai
de trois ans conscutif la dissolution de
lassociation.
Questions pour la grille danalyse :
Lassociation est-elle jour de ses obliga-
tions de dclaration ? cette fin, la consul-
tation du fichier RNA permet de rpondre
sans avoir solliciter lassociation.
5.2.1.3. Le contenu de la dclaration
Les statuts rglent les relations entre les
membres de lassociation. Ils dfinissent,
outre le titre, lobjet et le sige social de las-
sociation, les obligations et les pouvoirs de
chaque type de membres.
Sil existe des statuts types, lassociation a
intrt dfinir ses statuts sur-mesure ,
pour tenir compte de ses spcificits.
Pour ne pas tre trop dtaills, ce qui ris-
querait de ne pas pouvoir les respecter, le
rglement intrieur complte les statuts. Il
peut contenir toutes les clauses soumises
de frquentes modifications.
Une association dissoute prsente un bilan
de clture repris par une autre association ou
une collectivit publique. Lagent.e. territo-
rial.e qui apprend quune association est dis-
soute, sinterrogera : le.la responsable lgal.e
de lassociation dfunte a-t-elle.il bien fait sa
dclaration de dissolution la prfecture ?
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Questions pour la grille danalyse :
Lactivit de lassociation telle quelle est
5.2.2. La comptabilit des associations
Les associations sont soumises lobliga-
tion dtablir des comptes annuels (bilan,
compte de rsultats, annexe). Cette dispo-
sition rsulte du rglement n 99-01 adopt
le 16 fvrier 1999 par le comit de la rgle-
mentation comptable et relatif aux modali-
ts dtablissement des comptes annuels des
associations et fondations.
Le plan comptable des associations est une
adaptation du plan comptable gnral tel
quil rsulte en dernier lieu du rglement
n99-03 du 29 avril 1999 modifi du Comit
de la rglementation comptable (dsormais
5.2.3. Les associations et les rgles de la commande publique
Une association peut tre soumise aux
rgles de la commande publique, et donc
devoir appliquer le code des marchs publics
dans le cas o lassociation est un pouvoir
adjudicateur.
Cest le cas de lassociation qui remplit les
conditions nonces au 1er du 1 de larticle 3
de lordonnance n 2005-649 du 6 juin 2005
modifie, relative aux marchs passs par cer-
taines personnes publiques ou prives non
soumises au code des marchs publics.
Dans laffirmative, lassociation devra respec-
ter les dispositions du dcret n 2005-1742
du 30 dcembre 2005 fixant les rgles appli-
cables aux marchs passs par les pouvoirs
adjudicateurs non soumis au code des mar-
chs publics.
Lassociation doit rpondre aux trois condi-
tions cumulatives suivantes pour tre un pou-
voir adjudicateur :
5.3. Le fonctionnement de lassociation
La seule obligation lgale relative aux
organes de direction est la dsignation dune
Centre national de la fonction publique territoriale
connue est-elle conforme lobjet figurant
dans ses statuts ?
Autorit des normes comptables ), homo-
logu par larrt interministriel du 22 juin
1999.
Sont vises notamment les associations exer-
ant une activit commerciale et fiscalise,
les associations finances par des collecti-
vits territoriales sur plus de 50 % de leur
budget ou pour plus de 75 000 , et les
associations percevant une aide publique
suprieure 23 000 qui doivent, ce titre,
signer une convention et fournir un compte
rendu financier normalis.
1 tre dote de la personnalit juridique ;
2 Avoir t cre pour satisfaire spcifique-
ment des besoins dintrt gnral ayant un
caractre autre quindustriel et commercial ;
3 Rpondre lune trois conditions sui-
vantes :
avoir son activit finance majoritairement
par un pouvoir adjudicateur,
tre soumise un contrle de sa gestion par
un pouvoir adjudicateur,
comporter un organe dadministration, de
direction ou de surveillance compos majo-
ritairement de membres dsign.e.s par un
pouvoir adjudicateur.
Questions pour la grille danalyse :
Lassociation est-elle un pouvoir adjudi-
cateur ?
personne qui la reprsente (article 5 de la loi
du 1er juillet 1901).
39
5. lexercice du suivi
dune association particulire
5.3.1. Lassemble gnrale des adhrent.e.s
En raison du principe de consentement rci-
proque du.de la nouvel.le adhrent.e et de las-
sociation, quiconque disposant de la capacit
juridique peut y adhrer. Mais le principe de
libert dadhsion peut tre limit par les sta-
tuts. Les associations ont ainsi un pouvoir
quasi discrtionnaire sur le choix de leurs
membres. Si lgalit entre les membres est
la rgle, les statuts peuvent prvoir de limiter
ladhsion certains types de membres.
Lassociation dont les statuts comportent
des restrictions importantes ladhsion de
nouveaux membres est dite association
ferme.
De telles associations sont nombreuses dans
le secteur public local, notamment dans le
milieu des institutions sociales et mdico-
sociales. Cest le cas, par exemple, des centres
locaux dinformation et de coordination
grontologiques (CLIC), crs sur lensemble
du territoire national depuis lan 2000, par
une circulaire du ministre de lEmploi et de
la solidarit.
Les membres de lassociation sont dune part,
des membres de droit (le conseil dpartemen-
tal, la Mutualit sociale agricole, la CARSAT
ex-CRAM et les coordinations grontolo-
giques de la zone dintervention), dautre
part, des membres adhrent.e.s (personnes
morales ou physiques qui adhrent lasso-
ciation et acquittent leurs cotisations)13.
Si la cooptation au sein dune association est
rgulire, elle ne doit pas se traduire une
rupture dgalit des administr.e.s. Ce peut
tre le cas si une association ferme, subven-
tionne en nature par un droit doccupation
du domaine public, rserve ses membres un
droit dusage exclusif de biens du domaine
public, par exemple une association de
sports nautiques, qui bnficie dune mise
13 Cet exemple montre que les statuts confrent lassociation un caractre ouvert, mais dans les faits, un caractre ferm en raison du nombre
trs rduit et de linfluence marginale de certains de ses membres adhrents. La lecture des comptes rendus des assembles gnrales permet
de voir ce quil en est rellement du caractre de lassociation.
40
disposition dune base nautique et de navires
(catamarans, planches voile, optimists, etc.).
Lassociation doit faire la part de ses activits
dintrt public et celle ventuelle, dactivits
qui seraient qualifies de commerciales. Ce
serait le cas des locations ou des sorties pri-
ves encadres en plus dun usage des fins
ducatives ou dintrt gnral. cet gard,
deux articles du code gnral de la proprit
des personnes publiques sont retenir :
Article L. 2125-1 du code gnral
de la proprit des personnes
publiques
Toute occupation ou utilisation du domaine
public dune personne publique [] donne lieu
au paiement dune redevance sauf lorsque [].
Par drogation aux dispositions de lalina
prcdent, lautorisation doccupation ou duti-
lisation du domaine public peut tre dlivre
gratuitement : []
En outre, lautorisation doccupation ou duti-
lisation du domaine public peut tre dlivre
gratuitement aux associations but non lucra-
tif qui concourent la satisfaction dun intrt
gnral.
Article L. 2125-3 du code gnral
de la proprit des personnes
publiques
La redevance due pour loccupation ou luti-
lisation du domaine public tient compte des
avantages de toute nature procurs au titulaire
de lautorisation.
Questions pour la grille danalyse :
Lassociation est-elle une association
ferme ou ouverte tout.e candidat.e
ladhsion ?
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
5.3.2. Le conseil dadministration
La plupart des associations comportent un
conseil dadministration et un bureau. Les
petites associations peuvent se contenter
dun bureau.
5.3.2.1. La composition du conseil
dadministration
Pour diriger lassociation, le conseil dadmi-
nistration fixe les orientations que le direc-
teur met en uvre au jour le jour. Il est com-
pos dadministrateur.rice.s dont le nombre
est fix par les statuts.
Les administrateur.rice.s ne sont pas tenus
dtre membres de lassociation sur dcision
de lassemble gnrale.
Les statuts peuvent prvoir que les membres
de droit soient automatiquement membres
du conseil dadministration. Cependant, un
nombre trop lev de membres de droit au
sein des organes de direction peut, dans cer-
tains cas, contribuer qualifier lassociation
de dmembrement de cette collectivit.
Il y a lieu aussi de sinterroger sur la prsence
de droit de certaines personnes, par exemple
le.la prfet.te ou le.la directeur.rice rgional.e
des affaires culturelles (DRAC), qui sont des
survivances de relations anciennes, justifies
lpoque de la cration par un consensus
qui, depuis, sest mouss, ou ne peut survivre
5.3.3. Les diffrents types de difficults rencontres
par lassociation
Le site de la direction du Journal officiel offre
la possibilit dune part, de consulter le texte
de toutes les annonces parues au Journal offi-
ciel des associations de loi 1901, associations
5.4. Le contrle des associations
5.4.1. Les contrles externes
5.4.1.1. Le contrle de la.du commissaire
aux comptes
Lassociation qui est dans lobligation davoir
un.e commissaire aux comptes fournit
annuellement la collectivit donatrice le
rapport de ce.tte dernier.re. Ce document
Centre national de la fonction publique territoriale
du fait des modifications des politiques de
ltat en matire de subventions.
Les fonctions dadministrateur.rice sont
incompatibles avec certaines activits,
comme celle de commissaire aux comptes
de lassociation ou celle de parlementaire.
Questions pour la grille danalyse :
Les membres du conseil dadministration
sont-ils.elles bien reprsentatif.ve.s de lac-
tivit actuelle de lassociation ?
Les membres de droit sont-ils majoritaires
ou minoritaires au sein du conseil dadmi-
nistration ?
5.3.2.2. Les pouvoirs du conseil
dadministration
Les pouvoirs du conseil dadministration sont
dtermins dans les statuts. Les administra-
teur.rice.s sont investi.e.s dun pouvoir de
dcision concernant la gestion courante de
lassociation.
Sont considrs comme des actes de ges-
tion courante : la convocation de las-
semble gnrale, le licenciement dun.e
salari.e, le fait dexercer un pouvoir disci-
plinaire sur un.e socitaire, les dcisions
relatives aux dpenses courantes et aux actes
administratifs.
syndicales de propritaires, fondations den-
treprises et fonds de dotations, dautre part,
les comptes annuels des associations, fonda-
tions et fonds de dotation.
est une mine dinformations qui facilite gran-
dement la tche de lagent.e. territorial.e.
La.le commissaire aux comptes est une per-
sonne exerant titre libral une profession
rglemente dont le rle est de contrler
la rgularit des critures comptables des
41
5. lexercice du suivi
dune association particulire

entreprises et des associations et la vracit sont rguliers et sincres et donnent une

de leurs constatations au regard des docu-
ments qui les justifient. Elle.il dispose dun
droit dalerte pour le cas o elle.il constaterait
des irrgularits dans la gestion du personnel
dirigeant.
Sa mission est dfinie par le code de
commerce.
Article L. 823-9 du code de commerce
Les commissaires aux comptes certifient,
en justifiant de leurs apprciations, que les
comptes annuels sont rguliers et sincres
et donnent une image fidle du rsultat des
oprations de lexercice coul ainsi que de
la situation financire et du patrimoine de la
personne ou de lentit la fin de cet exercice.
Lorsquune personne ou une entit tablit
des comptes consolids, les commissaires
aux comptes certifient, en justifiant de leurs
apprciations, que les comptes consolids
image fidle du patrimoine, de la situation
financire ainsi que du rsultat de lensemble
constitu par les personnes et entits com-
prises dans la consolidation. []
Dans lexercice de sa mission, elle.il est
indpendant.e, extrieur.e lentreprise ou
lassociation (il.elle est distinct.e de lex-
pert-comptable qui tient la comptabilit de
lentreprise ou lassociation) mais rmun-
r.e par elle. Il.elle est nomm.e par lorgane
dlibrant de lentit pour une dure de six
exercices. Ayant une dontologie stricte,
il.elle est tenu.e un contrle qualit obliga-
toire sur les dossiers. Elle.il engage sa respon-
sabilit civile, pnale et disciplinaire.
cette fin, il.elle est tenu.e de sassurer du
respect dun ensemble de normes dexercice
professionnel (NEP) rgissant laudit de la.du
commissaire aux comptes14. Les principales
normes sont les suivantes :

NEP 210 Lettre de mission de la.du commissaire aux comptes

NEP 240 Prise en considration de la possibilit de fraude
NEP 250 Prise en compte du risque danomalies significatives rsultant dun non-respect des textes lgaux ou rglementaires
NEP 265 Communication des faiblesses du contrle interne
NEP 300 Planification de laudit
NEP 315 Connaissance de lentit et de son environnement et valuation du risque danomalies significatives dans les comptes
NEP 330 Procdures daudit mises en uvre par la.le commissaire aux comptes lissue de son valuation des risques
NEP 500 Caractre probant des lments collects15
NEP 501 Caractre probant des lments collects (applications spcifiques)
NEP 540 Apprciation des estimations comptables
NEP 560 vnements postrieurs la clture de lexercice
NEP 570 Continuit dexploitation
NEP 580 Dclarations de la direction
NEP 610 Prise de connaissance des travaux de laudit interne
NEP 730 Changements comptables

14 Ces normes sont arrtes par le garde des Sceaux, sur proposition de la compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) et
avis du Haut conseil des commissaires aux comptes (H3C).
15 Cest cette NEP qui expose les assertions daudit (sparation des exercices, exhaustivit, ) au regard desquelles se formule lopinion de
la.du commissaire aux comptes.

42
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Si la certification des comptes par un.e com-
missaire aux comptes est un gage de fiabi-
lit des comptes, elle nest aucunement une
garantie de bonne gestion de lorganisme.
titre dexemple, des dpenses somptuaires
pourraient tre parfaitement comptabilises
et pourtant pnaliser lourdement les comptes
de la structure.
Lagent.e. territorial.e prendra soin de lire, le
cas chant, le rapport spcial de la.du com-
missaire aux comptes sur les conventions
rglementes qui doivent tre soumises
lassemble gnrale en vue de leur appro-
bation16. Ce sont des conventions passes
directement ou par personne interpose,
entre lassociation et lun.e de ses adminis-
trateur.rice.s ou un.e mandataire social.e, ou
encore des conventions passs entre lasso-
ciation et une autre personne morale ayant
des administrateur.rice.s ou des dirigeant.e.s
commun.e.s.
5.4.1.2. Le contrle de la chambre rgionale
des comptes
Les chambres rgionales des comptes sont
des juridictions financires charges de juger
les comptes des comptables publics et dexa-
miner la gestion des collectivits territoriales
de leur ressort.
Dans le cadre de la programmation de leurs
travaux, elles peuvent dcider de contrler
des associations subventionnes par les col-
lectivits territoriales.
5.4.2. Le contrle interne dune association
5.4.2.1. Par une commission extra-
municipale
En vertu dun principe de transparence de
la gestion et des procdures publiques, une
collectivit peut se crer une organisation,
non encore prvue par les textes, permettant
un contrle interne du secteur associatif sans
pour autant tre confine au cercle troit
du.de la responsable lgal.e de la collectivit,
du.de la directeur.rice gnral.e des services
et de quelques autres personnes.
16 Articles L. 612-5 et R. 612-6 du code de commerce
Centre national de la fonction publique territoriale
Aux termes de larticle R. 211-2 du code des
juridictions financires, lexamen de la
gestion des tablissements, socits, grou-
pements et organismes, ainsi que celui de
leurs filiales, mentionns aux articles L. 211-4
L.211-6, est accompagn de la vrification
des comptes de ces personnes morales .
Larticle L. 211.4 du mme code est le fonde-
ment juridique du contrle des associations.
Article L. 211-4 du code des juridic-
tions financires
La chambre rgionale des comptes peut assu-
rer la vrification des comptes des tablisse-
ments, socits, groupements et organismes,
quel que soit leur statut juridique, auxquels
les collectivits territoriales, leurs tablisse-
ments publics ou les tablissements publics
nationaux dont le contrle leur a t dlgu
en application de larticle L. 111-9, apportent
un concours financier suprieur 1 500 euros
ou dans lesquels ils dtiennent, sparment ou
ensemble, plus de la moiti du capital ou des
voix dans les organes dlibrants, ou exercent
un pouvoir prpondrant de dcision ou de
gestion.
Avec le seuil de 1 500 (valorisation de
laide en nature comprise), les chambres
des comptes peuvent vrifier un trs grand
nombre dassociations subventionnes.
Une commission extra-municipale peut tre
cre, limage de celle de la commission des
marchs publics, comprenant outre llu.e
ou son.sa reprsentant.e, quelques lu.e.s
du groupe majoritaire de lassemble dlib-
rante, quelques lu.e.s dopposition et mieux
encore, un.e ou deux administr.e.s de la col-
lectivit non directement concern.e.s par le
monde associatif.
Cette composition pluraliste serait mme
dviter les mauvais ou faux dbats entre les
43
5. lexercice du suivi
dune association particulire
diffrents secteurs du monde associatif quant
au montant des aides attribues.
5.4.2.2. Par un service interne la
collectivit
Lagent.e. territorial.e charg.e du suivi du
monde associatif qui entreprend le contrle
dune association pourrait adopter la
dmarche suivante :
a. Crer le dispositif de contrle
Cest la tche la plus difficile si le.la sup-
rieur.e hirarchique donne une mission de
contrle formule en termes gnraux et sans
anticipation des ractions ngatives que len-
gagement du contrle peut susciter auprs
tel.le ou tel.le responsable associatif.ve.
Le dispositif de contrle consiste exposer
le contexte et les raisons, les modalits et la
dure du contrle, les moyens mettre en
uvre, le degr de transparence accept, les
modalits de dialogue avec le.la suprieur.e
sur ltat davancement du contrle (pour
viter la solitude prolonge du.de la contr-
leur.euse et son exposition une ventuelle
hostilit du.de la contrl.e), etc. ;
b. Constater la ralisation du projet de
lassociation et le public vis
Lassociation uvrant en gnral en faveur
dun public dtermin, lagent.e. territo-
rial.e pourra observer aisment travers les
comptes rendus dactivit ou les comptes
rendus des runions de lassemble gnrale recours une expertise comptable externe
(le rapport moral du.de la prsident.e) ou du
conseil dadministration, si lassociation rem-
plit effectivement son office.
Le dclin du public vis ou de la clientle, sa
composition sociologique, sa domiciliation
sont des lments dinformation recueillir
et comparer avec lobjet social ;
c. Apprcier la situation financire
Les comptes sociaux (bilan, comptes de rsul-
tats et annexes) sont les sources privilgies
de linformation financire de lassociation
subventionne. Par une lecture des tableaux
et ds leur rception, lagent.e. territorial.e
veillera ne pas se perdre dans les chiffres.
44
cette fin, elle.il prendra la mesure des pro-
duits dexploitation et de la masse salariale
par rapport au montant de la subvention
attribue annuellement. Ensuite, en portant
son regard sur le rsultat de lexercice clos,
selon le cas, elle.il tentera de se forger une
opinion sur les causes dun dficit ou dun
sur-financement.
Enfin, lagent.e. territorial.e pourra reconsti-
tuer lhistorique du subventionnement de las-
sociation et mettre en parallle le niveau des
subventions accordes dans le pass rcent
et les attentes des diffrent.e.s partenaires.
Telles sont les attitudes quil est propos
lagent.e. territorial.e davoir envers quelques
associations parmi dautres, choisies en fonc-
tion de critres retenus par la hirarchie ou
par elle.lui-mme.
En ce qui concerne les associations impor-
tantes, celles qui disposent dun commis-
saire aux comptes, lattitude est diffrente.
Lagent.e. territorial.e fera la lecture attentive
du rapport annuel, vritable mine dinfor-
mations, et choisira celles qui ont une relle
utilit pour la relation entre la collectivit et
lassociation.
Si telle ou telle association mrite un audit
approfondi de sa situation financire, il est
propos lagent.e de ne pas sisoler et sou-
vrir auprs de collgues aguerri.e.s lanalyse
financire des entreprises, voire solliciter le
(cabinet-conseil dexpertise comptable) ;
d. Apprcier la relation avec la collectivit
de rfrence
La dcision de contrler une association
provient sans doute dune relation devenue
difficile avec la collectivit, quil convient dex-
poser et danalyser en vue de proposer une ou
plusieurs solutions aux parties intresses.
Elle permet aussi dinitier, au sein de la collec-
tivit donatrice, un processus dautocontrle,
pour identifier et mesurer les risques impu-
tables ses dmembrements (tablisse-
ment public de coopration intercommunal,
socit dconomie mixte et associations).
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

De mme, le contrle continu des associa- gographiquement proches (commune, EPCI,

tions favorise une rflexion sur les opportu- dpartement, rgion).
nits de mutualisation des moyens dont elle On trouvera ci-aprs un modle de fiche
a la matrise, y compris la mise en commun de situation , qui transcrit le suivi effectu
de la fonction de contrle des associations sur lassociation subventionne par lagent.e.
quand certaines dentre elles bnficient de territorial.e. Ce modle est adapter en fonc-
concours financiers et autres concomitants tion des attentes de la hirarchie et du profil
de la part de plusieurs collectivits publiques de lassociation.
Fiche de situation
dnomination association dentraide scolaire de la commune de St-Martin-des-Bois
sige social 3, rue de lglise 50999 St-Martin-des-Bois
nom du responsable M. Jacques Durand
domaine dactivit culture, ducation
nombre dadhrents 55
association ouverte/ferme ouverte
montant du budget 40000
montant de la subvention alloue 2000
montant des avantages en nature 500
objet des avantages en nature mise disposition de salles
total de laide communale 2500
communication de documents utiles au contrle :
comptes sociaux oui
rapport dactivit et autres documents non
gouvernance
runion de lAG sans objet
runions du bureau sans objet
qualit de pouvoir adjudicateur non
activits soutien scolaire aux enfants en difficults
manifestation de son activit prsence assidue et croissante denfants aux sances de soutien
licit de lactivit sans observation
activit commerciale non
gouvernance
prsence dlu.e.s au conseil aucun
dadministration
signature dune convention dobjectifs non mais en projet selon la demande de lassociation
subvention demande pour 2015 2500
situation financire de lassociation situation tendue aux regard des objectifs ambitieux de lassociation
commissariat aux comptes non
comptabilit bien tenue
nombre de salari.e.s aucun
masse salariale nant
aide obtenue dautres partenaires aucune

45
5. lexercice du suivi
dune association particulire

Aide communale lassociation (en euros)

subvention avantages en nature total de laide

2011 1800 250 2050

2012 1800 250 2050
2013 1800 250 2050
2014 2200 250 2450
2015 250 250

en euros
2 500

2 000

1 500

1 000

subvention
500
avantages en nature
total de laide
0
2011 2012 2013 2014 2015

46
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
6. Quelques points juridiques
et conomiques majeurs
Pour les gestionnaires des collectivits
territoriales, lassociation est un outil trs
apprci. Soit lassociation, organisme pure-
ment priv, extrieur lorgane dlibrant,
participe une mission dintrt gnral ;
son action vient en complment des comp-
tences exerces par la collectivit. Soit lasso-
ciation est un dmembrement, structure qui
prolonge les services de la collectivit ; elle
lui apporte une valeur ajoute sous diverses
aspects (intrt gnral, mthodes de ges-
tion, financement, etc.).
Cette prsentation schmatique ne doit pas
conduire langlisme car, du point de vue de
6.1. Au sujet de trois risques majeurs
6.1.1. Les atteintes la probit publique
Lencadrement juridique de la gestion
publique franaise a t conu comme une
protection de la collectivit contre les app-
tits financiers des agent.e.s public.que.s et des
administr.e.s.
De longue date, la socit franaise sest
dote dune organisation dite de compta-
bilit publique et plus gnralement dune
culture de service public, faites de principes
btis autour de la notion dintrt gnral.
Cest ainsi que la corruption, au sens de
pratiques de dtournement dargent public,
nanime pas le corps social au niveau de la
direction (les lu.e.s) et celui de lexcution
(la fonction publique territoriale).
Toutefois, des exceptions sont constates de
temps autre, laune de la chronique judi-
ciaire17. Et, dans ce cadre, les associations,
17 Le schma classique est lassociation subventionne dont le.la responsable est commun.e aux structures (donneuse et receveuse), soit
directement, soit par des prte-noms.
Centre national de la fonction publique territoriale
la qualit de la gestion, la ralit du fait asso-
ciatif se manifeste parfois sous des abords
peu flatteurs.
La chronique judiciaire et la jurisprudence
administrative et financire fournissent de
nombreux exemples de dvoiement de la ges-
tion publique locale par le biais des associa-
tions. Le monde associatif est autant le creu-
set dinitiatives socitales gnreuses quune
zone de risques pour les gestionnaires locaux.
Cest pourquoi, dans le cadre de sa mission,
lagent.e. territorial.e aura prsent lesprit la
probabilit de trois risques majeurs.
en tant que dmembrements de la collecti-
vit publique locale, apparaissent comme
des outils de la transgression, pudiquement
appele zones risques .
Il appartient bien sr lagent.e. territorial.e
dtre conscient.e des tentations qui peuvent
se prsenter elle.lui et dy rsister.
Parmi les actes portant atteinte la probit
publique, deux dlits dfinis par le code pnal
sont particulirement viss : la prise illgale
dintrts et le favoritisme.
6.1.1.1. La prise illgale dintrts
Le dlit de prise illgale dintrts sanctionne
la transgression du principe de sparation
de lintrt public de lintrt priv. Le code
pnal en donne la dfinition en son article
432-12.
47
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
Article 432-12 du code pnal
Le fait par une personne dpositaire de lauto-
rit publique ou charge dune mission de ser-
vice public ou par une personne investie dun
mandat lectif public, de prendre, recevoir ou
conserver, directement ou indirectement, un
intrt quelconque dans une entreprise ou
dans une opration dont elle a, au moment
de lacte, en tout ou partie, la charge dassurer
la surveillance, ladministration, la liquidation
ou le paiement.
Par ailleurs, larticle L. 2131-11 du CGCT dis-
pose que sont illgales les dlibrations
auxquelles ont pris part des membres du
conseil intresss laffaire qui en a fait lob-
jet, soit en leur nom personnel, soit comme
mandataire .
La sanction pnale maximale est de deux
ans demprisonnement et 30 000 euros
damende. Lexistence de lillgalit repose
sur deux conditions :
Rapport dobservations de gestion du 17 avril 2013 de l a chambre
Rapport dobservations de gestion du 17 avril 2013 de la chambre de la rgion Languedoc-Roussillon (extrait)
des comptes du Languedoc-Roussillon sur la gestion de la rgion Languedoc-Roussillon (extrait)
En 1986, le prsident Louis Malassis pro-
posa la cration dAgropolis-Museum, conu
comme institution de relations culturelles
entre la communaut scientifique et les
citoyen.ne.s. Agropolis-Museum devait tre
aussi un centre de recherche sur la formation
et la diffusion de la culture scientifique. Lun
des instruments de cette diffusion devait tre
un muse sur lalimentation et lagriculture
envisages lchelle mondiale. Ce muse
devait pouvoir tre visit par le plus grand
nombre de personnes en permettant plusieurs
niveaux de visites.
Labellis muse de France en 1995 (label des-
tin regrouper les muses franais dans la
perspective dun grand service public musal),
cest une association loi 1901 qui en assure
la gestion depuis janvier 1992: Agropolis
Museum.
Ltat ayant cess de subventionner las-
sociation en 2004, ce sont principalement
les collectivits locales qui en ont assur le
financement.
48
la personne doit agir pour le compte ou au
nom de la collectivit ;
elle doit avoir une responsabilit dans laf-
faire traite.
Lattention de lagent.e. territorial.e sera appe-
le si un.e lu.e envisage de participer une
dlibration octroyant une subvention une
association dont elle.il est administrateur.rice.
Deux points seront tudis :
a-t-elle.il un intrt personnel laffaire, qui
soppose celui de la collectivit ?
sa participation a-t-elle une influence effec-
tive sur le rsultat du vote ?
Le problme se pose aussi pour lagent.e. ter-
ritorial.e qui est un.e membre actif.ve, voire
un.e dirigeant.e dune association subven-
tionne par la collectivit qui lemploie.
On trouvera ci-aprs lexemple de subvention
attribue une association prside par un.e
lu.e.
Prside par une vice-prsidente du conseil
rgional, lassociation a ainsi bnfici en
2010 de 633 000 euros de subventions, ce
qui reprsente plus de 77 % du budget prvi-
sionnel 2010 de la structure.
Un certificat administratif lappui du dernier
mandat indique que lactivit de lassociation
sarrte le 19 juillet, celle-ci tant en cours de
liquidation, et que le solde des fournisseurs
et le montant des procdures sociales justi-
fient le versement du solde de la subvention
de fonctionnement gnral . Cest ainsi quil
est procd en septembre 2010 au versement
dudit solde, pour un montant de 126 600
euros.
La chambre souligne les risques juridiques
(pnal, gestion de fait) pesant sur une associa-
tion charge de la gestion dun service public
pour le compte et avec les moyens de la collec-
tivit, et qui de ce fait excute ses directives
et applique ses dcisions.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Pour se prmunir du risque dintrt, le lgis-
lateur a prvu une procdure de prvention
linitiative de llu.e concern.e par la loi du
11 octobre 2013 relative la transparence de
la vie publique et son dcret dapplication.
Dcret n 2014-90 du 31 janvier 2014
portant application de larticle 2
de la loi n 2013-907 du 11 octobre
2013 relative la transparence de
la vie publique
Lorsquelles estiment se trouver en situation
de conflit dintrts, les personnes [investies
de fonctions lectives locales] en informent
le dlgant par crit, prcisant la teneur des
questions pour lesquelles elles estiment ne
pas devoir exercer leurs comptences.
Enfin, le cas des associations de jumelage,
finances par les collectivits locales mrite
attention.
Les dplacements ltranger dlu.e.s
locaux.ales dans le cadre de leurs fonctions
sont censs donner lieu ltablissement
dun mandat spcial par lassemble dli-
brante, pour dfinir lobjet, la dure et les
modalits de prise en charge des frais induits
par ces missions ponctuelles. Le financement
de ces actions par le biais dune subvention
une structure associative peut tre irrgulier
en labsence de tels mandats.
En effet, le rgime de remboursement de
frais des lu.e.s municipaux.ales est encadr
par des dispositions rglementaires (articles
R. 2123-22-1 et suivants du CGCT). Le ver-
sement, sur justificatifs, dindemnits jour-
nalires forfaitaires pour couvrir les frais
supplmentaires de repas et de nuite et
dindemnits kilomtriques pour les frais de
transport, est rserv aux lu.e.s charg.e.s de
mandats spciaux par le conseil municipal ou
qui se dplacent hors du territoire de la com-
mune pour prendre part aux runions dorga-
nismes dont elles.ils font partie s qualits.
La notion de mandat spcial renvoie
des missions accomplies dans lintrt de la
collectivit, par un.e membre de son organe
dlibrant et avec lautorisation de celui-ci
Centre national de la fonction publique territoriale
(donnant donc lieu une dlibration). Le
mandat spcial exclut les activits courantes
de llu.e, et doit correspondre une opra-
tion dtermine de manire prcise.
6.1.1.2. Le dlit de favoritisme
Cest une incrimination redoute de la part
des lu.e.s et des agent.e.s public.que.s en
matire de commande publique. Le code
pnal en donne la dfinition suivante :
Article 432-14 du Code pnal
Le dlit de favoritisme correspond au fait de
procurer ou de tenter de procurer autrui un
avantage injustifi par un acte contraire aux
dispositions lgislatives ou rglementaires
ayant pour objet de garantir la libert daccs
et lgalit des candidats dans les marchs
publics et les dlgations de service public .
La collectivit locale saura en particulier se
prmunir des risques suscits par le mc-
nat, qui est dfini par la loi du 1er aot 2013
relative au mcnat, aux associations et aux
fondations comme un soutien matriel ou
financier apport sans contrepartie directe
de la part dun bnficiaire, une uvre ou
une personne pour lexercice dactivits
prsentant un caractre dintrt gnral .
Les collectivits locales y ont de plus en plus
recours pour diversifier leurs ressources
financires. Le mcnat senvisage selon
deux modles : soit des campagnes ponc-
tuelles axes autour dun projet symbolique
du territoire, soit des interventions rgulires
sappuyant sur un ensemble de politiques
publiques.
Le recours au mcnat ne doit pas aboutir,
de la part de lentreprise donatrice, mcne,
une manuvre dguise dobtention de
prestations privilgies avec la collectivit de
rattachement de lassociation. cette fin, une
collaboration est ncessaire entre lagent.e.
territorial.e charg.e du suivi des associations
et la direction des services techniques ou
toute autre direction comptente en matire
de commande publique.
49
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
6.1.2. La gestion de fait
La gestion de fait est une notion qui a deux
dfinitions. Cest dune part, la situation cre
par une personne qui a effectu une opration
en deniers publics la place dun.e comptable
public.que.
Cest dautre part, une procdure qui sanc-
tionne latteinte au principe de la sparation
des ordonnateur.rice.s et des comptables,
principe fondamental du droit de la compta-
bilit publique18.
6.1.2.1. Dfinition et base juridique
a. Dfinition
La gestion de fait est limmixtion dune
personne (personne physique ou personne
morale comme une association) dans les
fonctions de comptable public. Elle est sanc-
tionne par la loi selon une procdure parti-
culire, appele gestion de fait .
Comme les comptables public.que.s sont
tenu.e.s de rendre compte de leur gestion
la.au juge des comptes, la dclaration de
gestion de fait soumet la personne en ques-
tion devenue comptable de fait la mme
obligation.
b. Base juridique
La base juridique est compose de deux
textes: la Dclaration des Droits de lHomme
et du Citoyen par la combinaison de ses
articles 14 et 15, larticle 60 de la loi du 23
fvrier 1963.
Dclaration des Droits de lHomme
et du Citoyen
Art. 14. -
Tous les Citoyens ont le droit de constater,
par eux-mmes ou par leurs reprsentants,
la ncessit de la contribution publique, de
la consentir librement, den suivre lemploi,
et den dterminer la quotit, lassiette, le
recouvrement et la dure.
Art. 15. -
La Socit a le droit de demander compte tout.
te Agent.e public.que de son administration.
18 La notion de grant de fait en droit commercial existe mais est totalement diffrente de la gestion de fait en droit de la comptabilit publique.
50
Article 60 de la loi n 63-156 du 23
fvrier 1963
I - Outre la responsabilit attache leur
qualit dagent.e public.que, les comptables
publics sont personnellement et pcuniai-
rement responsables du recouvrement des
recettes, du paiement des dpenses, de la
garde et de la conservation des fonds et
valeurs appartenant ou confis aux diffrentes
personnes morales de droit public dotes dun
comptable public, dsignes ci-aprs par le
terme dorganismes publics, du maniement
des fonds et des mouvements de comptes de
disponibilits, de la conservation des pices
justificatives des oprations et documents de
comptabilit ainsi que de la tenue de la comp-
tabilit du poste comptable quils dirigent.
Les comptables publics sont personnellement
et pcuniairement responsables des contrles
quils sont tenus dassurer en matire de
recettes, de dpenses et de patrimoine dans
les conditions prvues par le rglement gn-
ral sur la comptabilit publique.
La responsabilit personnelle et pcuniaire
prvue ci-dessus se trouve engage ds lors
quun dficit ou un manquant en monnaie ou
en valeurs a t constat, quune recette na
pas t recouvre, quune dpense a t irr-
gulirement paye ou que, par le fait du comp-
table public, lorganisme public a d procder
lindemnisation dun autre organisme public
ou dun tiers ou a d rtribuer un commis dof-
fice pour produire les comptes.
[]
III - La responsabilit pcuniaire des comp-
tables publics stend toutes les oprations
du poste comptable quils dirigent depuis la
date de leur installation jusqu la date de ces-
sation des fonctions.
[]
XI - Toute personne qui, sans avoir la qualit
de comptable public ou sans agir sous contrle
et pour le compte dun comptable public,
singre dans le recouvrement de recettes
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
affectes ou destines un organisme public
dot dun poste comptable ou dpendant dun
tel poste doit, nonobstant les poursuites qui
pourraient tre engages devant les juridic-
tions rpressives, rendre compte au juge finan-
cier de lemploi des fonds ou valeurs quelle a
irrgulirement dtenus ou manis.
Il en est de mme pour toute personne qui
reoit ou manie directement ou indirectement
des fonds ou valeurs extraits irrgulirement
de la caisse dun organisme public et pour
toute personne qui, sans avoir la qualit de
comptable public, procde des oprations
portant sur des fonds ou valeurs napparte-
nant pas aux organismes publics, mais que
les comptables publics sont exclusivement
chargs dexcuter en vertu de la rglemen-
tation en vigueur.
Les gestions de fait sont soumises aux mmes
juridictions et entranent les mmes obliga-
tions et responsabilits que les gestions rgu-
lires. Nanmoins, le juge des comptes peut,
hors le cas de mauvaise foi ou dinfidlit du
comptable de fait, suppler par des considra-
tions dquit linsuffisance des justifications
produites.
Les comptables de fait pourront, dans le cas o
ils nont pas fait lobjet pour les mmes opra-
tions des poursuites au titre du dlit prvu et
rprim par larticle 433-12 du code pnal, tre
condamns aux amendes prvues par la loi. []
c. Les lments constitutifs dune gestion
de fait
Le texte de larticle 60 ci-dessus mrite
quelques prcisions.
> Toute personne
Il sagit de toute personne physique ou
morale. Le.la juge financier.re a eu loccasion
de dclarer gestionnaires de fait des associa-
tions. La qualit dlu.e local.e ou national.e
ne fait pas obstacle au dclenchement de la
procdure.
> Sans avoir la qualit de comptables publics
Selon larticle 18 du dcret du 7 novembre
2012 relatif la gestion budgtaire et comp-
table publique, les comptables publics sont
Centre national de la fonction publique territoriale
seuls chargs, notamment, de la prise en
charge et du recouvrement des ordres de
recettes et de lencaissement des recettes de
toute nature, du paiement des dpenses, du
maniement des fonds et des mouvements de
comptes de disponibilits, de la conservation
des pices justificatives des oprations.
> Singrent dans le recouvrement de recettes
publiques
Lencaissement sans titre lgal dune recette
destine la caisse dun.e comptable public
.que est le type de gestion de fait le plus
vident. Cest le cas, par exemple, dun.e
agent.e communal.e qui peroit des rede-
vances dans un camping municipal sans tre
rgisseur.euse de recettes, ou celui dun.e
maire qui encaisse elle.lui-mme une taxe
qui aurait d tre verse au. la receveur.se
municipal.e, ou encore, du.de la chercheur.se
qui effectue des travaux dans le cadre dun
organisme public et bnficie de subventions
verses sur le compte dune association.
> Nonobstant les poursuites qui pourraient
tre engages devant les juridictions
rpressives
La comptence du.de la juge financier.re
(Cour des comptes, chambres rgionales
des comptes) est dordre public, mme si des
poursuites sont engages devant le.la juge
rpressif.ve. On pense notamment larticle
433-12 du code pnal sur lusurpation de
fonctions, qui prvoit une peine de trois ans
demprisonnement et de 45 000 damende,
le fait, par toute personne agissant sans titre,
de simmiscer dans lexercice dune fonction
publique en accomplissant lun des actes
rservs la.au titulaire de cette fonction.
Devant la.la.le juge des comptes, seule la
prescription de 10 ans est opposable, alors
quelle est plus courte devant les juridic-
tions pnales. Le.la juge financier.re peut
tre saisi.e de faits relativement anciens qui
chappent la comptence du.de la juge
pnal.e.
> Doit rendre compte au. la juge finan-
cier.re de lemploi des fonds ou valeurs
quelle a irrgulirement dtenus ou
manis
51
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
Cest lobligation principale qui pse sur
les personnes qui se sont ingres dans la
gestion. Elles ont produire un compte
dtaill de leurs oprations en recettes et
en dpenses, en fournissant lappui de ce
compte, les pices justificatives permettant
au. la juge financier.re dexaminer les
conditions demploi de ces fonds, et, le cas
chant, soit de les dcharger de leur ges-
tion, soit de rejeter certaines dpenses non
justifies ou irrgulires.
Toutefois, le juge des comptes peut, hors
cas de mauvaise foi ou dinfidlit du comp-
table de fait, suppler par des considrations
dquit linsuffisance des justifications pro-
duites .
loccasion du jugement des comptes, la.le
juge peut ordonner la rintgration dans la
caisse publique des recettes perues par le
comptable de fait, ou mettre en dbet ce.tte
dernier.re si des dpenses nont pu tre jus-
tifies ou dont lutilit publique na pas t
reconnue par lassemble dlibrante de lor-
ganisme public. Les dbets atteignent parfois
des montants trs importants.
> Il en est de mme pour toute personne qui
reoit ou manie directement ou indirec-
tement des fonds ou valeurs extraits irr-
gulirement de la caisse dun organisme
public
En matire de dpense, la gestion de fait
peut rsulter dun paiement effectu pour le
compte de la collectivit par une association
subventionne ou dune opration ayant eu
pour consquence dextraire irrgulirement
des deniers de la caisse publique.
Le cas se rencontre lorsque des subventions
sont attribues par une collectivit publique
mais que celle-ci se rserve en fait lusage de
tout ou partie des fonds verses.
Dans dautres cas, les fonds sont extraits irr-
gulirement par des mandats fictifs dont lob-
jet rel diffre de celui qui est indiqu, comme
le paiement dtudes un organisme, qui cor-
respond en fait des subventions de fonction-
nement, sans quaucune prestation ne soit
fournie la collectivit publique concerne.
La jurisprudence des juridictions financires
dans ce domaine est riche et varie.
52
6.1.2.2. Lautorit charge de sanctionner
les comptables de fait et la procdure
a. La Cour des comptes et les chambres
rgionales des comptes
La Cour des comptes juge les comptes que
lui rendent les personnes quelle a dclares
comptables de fait. Elle na pas juridiction sur
les ordonnateur.rice.s, sauf celles.ceux quelle
a dclar.e.s comptables de fait (article L. 131-
2 du code des juridictions financires).
Les textes relatifs aux comptences des
chambres rgionales des comptes com-
portent des dispositions trs voisines : la
chambre rgionale des comptes na pas juri-
diction sur les ordonnateurs, sauf sur ceux
quelle a dclars comptables de fait (article
L. 231-5 du mme code).
Article L. 231-3 du code des juridic-
tions financires
La chambre juge, dans les mmes formes et
sous les mmes sanctions que les comptables
de droit (ou patents), les comptes que lui
rendent les personnes quelle a dclares comp-
tables de fait dune collectivit ou dun tablis-
sement public relevant de sa comptence .
Ces textes fondent la comptence du.de la
juge financier.re pour juger les oprations de
personnes qui nont pas la qualit de comp-
table public, mais qui ont t dclares par
lui comptables de fait de deniers publics.
Encore faut-il bien prciser dans quels cas
une personne est susceptible dtre dclare
comptable de fait (ou gestionnaire de fait).
Les gestions de fait sont soumises aux mmes
juridictions et entranent les mmes obli-
gations et responsabilit que les gestions
rgulires.
Quand le.la comptable de fait tait un.e lu.e
local.e, elle.il pouvait tre dmis.e doffice de
ses fonctions, notamment si elle.il navait pas
obtenu son quitus dans les six mois de lexpi-
ration du dlai de production de son compte
imparti par le jugement la.le dclarant ges-
tionnaire de fait. Ctait l un effet redoutable
du dclenchement de la procdure de gestion
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
de fait, si llu.e tardait rpondre la chambre
rgionale des comptes.
Cette disposition a t allge par la loi du 21
dcembre 2001 puisque llu.e nest plus frap-
p.e dinligibilit mais est suspendu.e de sa
qualit dordonnateur.rice quand elle.il a t
dclar dfinitivement comptable de fait et
tant quelle.il na pas reu quitus de sa gestion.
Dans ce cas, il est remplac par un.e adjoint.e
(adjoint.e la.au maire, vice-prsident.e).
Les comptables de fait pourront dans le cas o
elles.ils nont pas fait lobjet de poursuites au
titre du dlit rprim par le code pnal, tre
condamns aux amendes prvues par la loi.
Cette amende est calcule en fonction de lim-
portance et de la dure de la dtention ou du
maniement des deniers. Son montant ne peut
dpasser le total des sommes indment dte-
nues ou manies. Toutefois, lamende nest
pas applique de manire systmatique, la.le
juge financier.re prenant en considration les
conditions de rgularisation de la gestion de
fait.
Conclusion
Le lgislateur a dot la.le juge financier.re.re
dimportants pouvoirs pour sanctionner les
cas dimmixtion dans le maniement des fonds
publics et pour obtenir la rintgration des op-
rations dans les comptes publics. Cette proc-
dure comporte bien des aspects rpressifs mais
elle ne sy rduit pas.
La gestion de fait est avant tout une procdure
et non un dlit, dont la finalit est de rtablir un
principe de comptabilit publique, la sparation
de lordonnateur.rice et du comptable.
La.le juge des comptes vite parfois de dclen-
cher une procdure de dclaration de gestion
de fait compte tenu de sa lourdeur et des dlais
assez longs dinstruction des affaires de juge-
ment du compte prsent.
La.le juge se borne dans ce cas constater
que lirrgularit a pris fin avant ou pendant
son intervention, ou que les dpenses ont t
justifies ou que les fonds dtenus ou extraits
de la caisse publique ont t reverss, et que
la.le comptable de fait tait de bonne foi, ce
qui te tout intrt pratique la poursuite de
la procdure.
Centre national de la fonction publique territoriale
b. lments de procdure
La procdure de jugement de la gestion de fait a
t allge par une rforme intervenue en 2008.
Deux jugements suffisent : le premier dclare
lidentit de la.du comptable de fait, dcrit lop-
ration et prcise la priode (cest le primtre);
le second demande la.au comptable de fait
de rendre compte la.au juge des comptes ; le
compte sera jug et aboutira un dbet ou
une amende.
Certes, un appel peut tre fait chacun des
deux jugements, comme un pourvoi en cassa-
tion. Mais hormis ces procdures, le traitement
dune gestion de fait est beaucoup moins long
quavant la rforme de 2008.
6.1.2.3. La gestion de fait et les associations
La.le juge des comptes sappuie sur un faisceau
dindices pour dclarer lexistence dune ges-
tion de fait. Elle concerne autant le processus
de recettes que celui des dpenses.
Sur les dpenses
Les indices le plus frquents sont les suivants :
labsence de personnalit juridique de lasso-
ciation (association non dclare) ;
association dclare mais nayant pas dac-
tivit statutaire relle (absence de membres,
absence dorgane dlibrant). Cest le cas
dune cooprative scolaire dpourvue dacti-
vit statutaire ;
quand les sommes alloues ne peuvent pas
tre considres comme tant laisses la libre
disposition de la.du bnficiaire car le lien de
dpendance est troit entre la.le bnficiaire
de la subvention et la collectivit donneuse.
Cest le cas dune association transparente.
La dfinition dune association transparente est
donne par larrt du Conseil dtat du 21 mars
3007 commune de Boulogne-Billancourt
n281796.
Considrant que lorsque quune personne
prive est cre linitiative dune personne
publique qui en contrle lorganisation et le
fonctionnement et qui lui procure lessentiel de
ses ressources, cette personne prive doit tre
regarde comme transparente et les contrats
quelle conclut pour lexcution de la mission
53
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
de service public qui lui est confie sont des
contrats administratifs.
La juridiction est souvent amene consid-
rer quun mandat de paiement attribuant une
somme un crancier est un mandat fictif. En
la matire, il sagit dune extraction irrgulire de la gestion de fait.
de fonds publics parce que les nonciations por-
tes sur les mandats et sur les factures produites
lappui ne correspondent pas la ralit du Centre, Limousin, jugement n 2014-
service fait (absence de service fait ou utilisa-
tion autre que laffectation initialement prvue).
Ainsi, toute subvention utilise une autre fin
relve de la thorie du mandat fictif.
Le caractre fictif provient de la personne du
crancier, de la date mentionne sur le mandat et
de la ralit du service fait (exemple : dpenses
non conformes lobjet social de lassociation).
Les fonds au comit des uvres sociales du
personnel destins au versement dindemnits
avaient le caractre fictif. Depuis lintervention
des chambres rgionales des comptes, ces fonds
sont rintgrs au budget. Autre exemple: les
aides au repas des agent.e.s, cotisation des
organismes dassurance de complments de
retraite, cartes de transport, le versement
dindemnits ou de rmunrations compl-
mentaires des lu.e.s ou des agent.e.s de la
collectivit.
Ds lors, la pratique des subventions en cascade
est interdite sauf autorise par une convention.
Cette rgle concerne en particulier les offices
municipaux des sports, qui regroupent plu-
sieurs associations sportives. La dlibration
attribuant une subvention globale mais destine
tre rpartie doit mentionner lidentit des
bnficiaires finaux.ales.
Un exemple rcent de gestion de fait
Sur le fond
La chambre rgionale des comptes Centre,
Limousin, dans son jugement n 2014-0025 du
16 dcembre 2014, a estim, dans le cas de las-
sociation de la cantine scolaire de la commune
de Blr (Indre-et-Loire, 5 250 habitant.e.s),
que le service de restauration scolaire est un
service public administratif dont les recettes
54
ont le caractre de deniers publics et que las-
sociation et les personnes vises par les rqui-
sitoires du ministre public de la juridiction se
sont exposes devoir rendre compte de leurs
oprations devant la.le juge des comptes au titre
Chambre rgionale des comptes
0025 du 16 dcembre 2014 (extraits)
CONSIDRANT que lassociation de la cantine
scolaire de Blr, rgulirement cre en 1963
sous la forme dune association but non lucratif
rgie par les dispositions de la loi du 1er juillet
1901 relative au contrat dassociation, avait pour
objet social la gestion de la cantine de lcole de
la commune, incluant notamment la confection
ou lachat des repas, le service sur table denviron
250 repas quotidien ; que lassociation prenait
en charge ce titre lachat des denres alimen-
taires et recourait aux prestations de bnvoles
de lassociation, de personnels mis disposition
par la commune ainsi que de quelques salaris
temps partiel ; que lassociation tait galement
en charge de la surveillance des lves lors des
repas ;
CONSIDRANT que le service de restauration
scolaire est un service public administratif dont
les recettes ont le caractre de deniers publics;
que lassociation prenait en charge lencaisse-
ment auprs des parents dlves des recettes
du service de cantine alors quelle ne disposait
daucune habilitation les percevoir, nayant
pas la qualit de comptable public et ninterve-
nant pas pour le compte et sous le contrle de
ce dernier ou dans le cadre dun mandat lgal ;
quau surplus la surveillance des lves exerce
par lassociation relevant du service de lensei-
gnement public ne pouvait faire lobjet daucune
dlgation de la part de la commune ;
CONSIDRANT quil rsulte de ce qui prcde
que, dans lexercice de son activit, lassociation
de la cantine de Blr a encaiss irrgulirement
des recettes destines la caisse du comptable
public de la commune de Blr et a peru des
subventions de ladite commune destines la
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
prise en charge de dpenses qui incombaient
la collectivit ; quainsi, lassociation et les per-
sonnes vises par les rquisitoires des 16 juillet
2009 et 25 mars 2011 soit se sont immisces
dans les fonctions de comptable public de la
commune de Blr, soit ont organis et tolr
cette immixtion ; que lesdites personnes se sont,
par suite, exposes devoir rendre compte de
leurs oprations devant le juge des comptes,
dans les conditions fixes larticle 60-XI de la
loi de finances du 23 fvrier 1963 ;
Sur la procdure
Au cours de la procdure, la chambre a pris
en considration le fait que lassociation a t
dissoute et que lactivit a t reprise par la
commune. Elle a admis que la dclaration de
gestion de fait des deniers de la commune tait
dsormais dpourvue dintrt pratique.
CONSIDRANT toutefois que, par dlibration
du 23 septembre 2009, le conseil municipal de
Blr a autoris la reprise en gestion directe
du service de restauration scolaire, approuv
le rglement intrieur du service et pris acte
de la cration dune rgie de recettes pour la
6.1.3. Le soutien une association en grande difficult financire
Une association peut se trouver en trs grande
difficult financire au point que la collectivit
qui la finance par des subventions rcurrentes,
peut-tre mme excessives, est politiquement
dans lobligation de laccompagner dans un
processus de liquidation ou de reprise par une
autre association.
Dans ce cas de figure, la collectivit aura soin de
faire un diagnostic de la situation financire de
lassociation en perdition laune de plusieurs
concepts procduraux :
la procdure de conciliation
La procdure de conciliation permet une asso-
ciation de mettre fin des difficults financires
en obtenant de ses crancier.re.s, grce lin-
tervention dun.e conciliateur.rice, des dlais de
paiement ou une remise de dettes ;
Centre national de la fonction publique territoriale
perception du prix des repas ; quune rgie de
recettes pour le restaurant scolaire a t cre
par arrt municipal avec avis conforme du
comptable assignataire en date du 24 septembre
2009 et quun second arrt de la mme date
procde la nomination dun rgisseur ;
CONSIDRANT que lassociation, runie en
assemble gnrale le 24 septembre 2009, a
vot sa dissolution et dsign deux mandataires
liquidateurs ; que la dissolution de lassociation
a t enregistre en prfecture le 3 aot 2010 ;
que les comptes courant et postal de lassociation
ont t clturs, et le solde de 9 963,94 euros ins-
crit en recettes dans les critures de la commune
de Blr ; que les valeurs inactives dtenues par
lassociation sous forme de tickets de cantine ont
perdu toute valeur du fait de la reprise du service
en rgie en 2010 ; que les personnels salaris ont
t repris par le prestataire de service retenu par la
commune ; que les biens appartenant lassocia-
tion ont t remis la commune la suite dune
dlibration du conseil municipal du 16 janvier
2013, en application de larticle 10 des statuts
de lassociation prvoyant la dvolution de len-
semble des biens et des fonds la commune ;
la procdure de liquidation judiciaire
La procdure de liquidation judiciaire est
ouverte lencontre de toute association dont
le redressement est impossible. Elle est destine
mettre fin lactivit de lassociation ;
la procdure de redressement judiciaire
La procdure de redressement judiciaire est
destine permettre une association en ces-
sation de paiement de poursuivre son activit,
de maintenir lemploi et dapurer le passif. Elle
donne lieu un plan arrt par jugement lis-
sue dune priode dobservation et du rapport
rendu par ladministrateur.rice judiciaire ;
la procdure de sauvegarde
La procdure de sauvegarde est destine faci-
liter la rorganisation dune association qui
nest pas en cessation de paiements, afin de lui
55
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
permettre de poursuivre son activit cono-
mique. Elle protge les entreprises en diffi-
cult en suspendant le paiement de dettes
ds louverture de la procdure.
La comptence est celle du tribunal de grande
instance qui dsigne un.e mandataire judi-
ciaire ou un.e administrateur.rice judiciaire.
La responsabilit de llu.e dirigeant.e de
lassociation peut tre mise en jeu lorsque
la collectivit aura sciemment poursuivi le
financement de son association dficitaire
et les juges peuvent prononcer la faillite
personnelle de toute personne physique qui
aura poursuivi abusivement une exploita-
tion dficitaire qui ne pouvait conduire qu
la cessation de paiements .
En matire de redressement judiciaire, la loi
du 25 janvier 1985, qui stend toute per-
sonne morale de droit priv ayant une activit
conomique prvoit que lorsque le redres-
sement judiciaire ou la liquidation judiciaire
dune personne morale fait apparatre une
insuffisance dactif, le tribunal peut, en cas
6.2. Quelques exemples de jurisprudence administrative et financire
Au sein dune collectivit territoriale, il est
utile quune fonction de veille juridique soit
assume de telle sorte que ses responsables
puissent ragir toute situation nouvelle en
toute scurit juridique.
Les outils de cette veille sont nombreux :
lois et rglements, projets ou propositions
de loi, rapports parlementaires, rapports de
missions dinspection, dcisions juridiction-
nelles et surtout, doctrine juridique.
Il est propos ci-aprs quelques exemples
de jurisprudence administrative et finan-
cire choisis par domaines les plus
6.2.1. En ce qui concerne la gestion des collectivits territoriales
6.2.1.1. Les associations cultuelles
Linterprtation de la loi du 9 dcembre 1905
concernant la sparation de lglise et de
ltat pose souvent des problmes aux com-
munes qui sont sollicites pour intervenir sur
56
de faute de gestion ayant contribu cette
insuffisance dactif, dcider que les dettes de
la personne morale seront supportes, en tout
ou en partie, avec ou sans solidarit, par tous
les dirigeants de droit ou de fait, rmunrs
ou non, ou par certains dentre eux .
Ds lors, lorsque les drives financires et
comptables qui ont conduit la liquidation
dune association ont t rendues possibles
par un dysfonctionnement grave des organes
de direction de lassociation, les personnes
(lu.e.s ou agent.e.s public.que.s territoriaux.
ales) dirigeant.e.s en droit ou en fait cette
association, peuvent tre personnellement
condamnes supporter tout ou partie de la
personne morale.
Enfin, last but not least, la dclaration, le cas
chant, dune faillite personnelle lencontre
dun.e lu.e dirigeant.e dune association,
entrane la dchance de ses droits civils et
politiques et donc, une interruption dexercer
une fonction lective publique.
susceptibles dintresser le.la gestionnaire
contemporain.e. Le.la lecteur.rice y verra
que ces jurisprudences sinspirent de trois
proccupations:
protger les finances publiques en interdi-
sant les libralits, en veillant au respect du
principe dintrt public local ;
viter le favoritisme ou les manuvres poli-
tiques et assurer une certaine galit de trai-
tement entre les bnficiaires potentiel.le.s ;
faire respecter les rgimes daides co-
nomiques et empcher des distorsions de
concurrence.
des lieux de culte ou au profit dorganismes
caractre religieux (construction de mos-
ques ou dglises, interventions dans les
btiments anciens, appartenant ou non la
collectivit locale, ou des actions innovantes
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
pour faire face des problmes nouveaux
comme les abattages rituels loccasion de
certaines ftes religieuses).
CAA Versailles - 3 juillet 2008 - Commune de Montreuil-sous-Bois
Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise
avait annul une dlibration du conseil
municipal de Montreuil-sous-Bois qui avait
dcid dattribuer par bail emphytotique sur
une dure de 99 ans, un terrain de 1 693m
la fdration culturelle des associations
musulmanes de Montreuil, moyennant une
redevance annuelle gale un euro.
La cour administrative dappel de Versailles a
annul le jugement avec une motivation ainsi
rdige :
6.2.1.2. La gestion du personnel de la fonction publique territoriale
CAA Versailles - 26 juin 2008 - Prfet de la Seine-Saint-Denis
Le centre communal daction sociale de
Bobigny avait recrut une personne au poste
de directeur, qui avait t prcdemment
employe pendant 13 ans par lassociation
laque des centres de loisirs de Bobigny, puis
pendant 5 ans par lassociation Solidarit
multiforme pour les jeunes , sur la base
dun contrat dure dtermine de trois ans,
renouvelable.
Le maire se prvalait de cette anciennet pour
intgrer la personne dans le cadre demploi
des attachs territoriaux en application de la
loi du 3 janvier 2001 relative la rsorption
de lemploi prcaire.
Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a
rejet le recours du prfet. En appel, le prfet
soutenait quil ne pouvait tre tenu compte de
la priode demploi dans les associations pr-
cites car lintress ne pouvait tre regard
alors, selon les termes de la loi, comme ayant
t recrut par la commune.
Centre national de la fonction publique territoriale
Dans ce domaine, les jugements sont nom-
breux. Celui de la cour administrative dappel
de Versailles ci-aprs nest quune illustration
de la diversit des affaires traites.
Toutefois, eu gard lengagement de las-
sociation cultuelle prendre sa charge
les frais de construction de la mosque qui
slvent 1 500 000 ainsi que les frais
dentretien de cet difice du culte ouvert au
public et de ce que le btiment reviendra en
fin de bail la collectivit qui pourra alors le
cder au prix fix par le service des Domaines,
la redevance annuelle gale un euro ne peut
tre considre, dans les circonstances de
lespce, comme une subvention dguise .
La cour administrative dappel de Versailles a
confirm la dcision du tribunal administratif
au motif que si les deux associations sont des
personnes de droit priv, elles exeraient leur
activit dans les locaux de la mairie, quelles
taient prsides par le maire et subvention-
nes par la commune hauteur de 60 % ou
80% selon les cas ; les services de la com-
mune taient chargs du suivi et de la tenue
de leurs comptes.
Dautres lments caractrisaient les deux
associations comme para-municipales (la
personne exerait ses fonctions exclusive-
ment dans les locaux de la commune ; son
nom apparaissait dans lannuaire officiel de
la commune ; il occupait les fonctions de chef
du service jeunesse).
Ds lors, la personne pouvait tre intgre
dans la fonction publique territoriale alors
mme que cette procdure tait rserve aux
contractuels des administrations.
57
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
6.2.1.3. Les organisations syndicales
CE 16 fvrier 2011 - Dpartement de la Seine-Saint-Denis
Le cas des subventions verses par des col-
lectivits territoriales des organisations
syndicales a t amplement dvelopp par la
jurisprudence administrative dans les annes
1990 et 2000. On trouvera ici un exemple
rcent.
La commission permanente du conseil gn-
ral avait attribu une subvention de 12 000
euros lUD-CGT pour lorganisation de son
congrs Bobigny en juin 2005, qui tait
ouvert au public.
En appel, la cour administrative dappel
stait base sur le principe de lintrt public
dpartemental.
Le Conseil dtat sest fond, lui, sur le terrain
de la lgislation spciale des subventions aux
organisations syndicales, issue de la loi du 17
janvier 2002. Larticle L. 3231-3-1 dispose que
6.2.1.4. Une association de promotion touristique
CRC Bretagne - rapport dobservations de gestion du 17 mai 2013 - Saint-Malo palais des congrs
Par convention de mise disposition, la ville
de Saint-Malo a confi lassociation Palais
du Grand Large la mission de grer ce
centre de congrs.
Une mission dintrt gnral
Lobjectif dintrt gnral est expos dans
larticle 2 de la convention : le palais des
congrs de Saint-Malo constitue un lment
essentiel des grands quipements de lagglo-
mration malouine, au cur dune rgion dans
laquelle le tourisme joue un rle important.
Il doit constituer un ple moteur dans la vie
conomique et lanimation de la Cit et de
son environnement. Conu comme un outil
au service du dveloppement du tourisme et
de lconomie malouine, il doit permettre
Saint-Malo de devenir rapidement une vri-
table ville de congrs et, ce titre, constituer
un moyen privilgi de promotion de la cit
corsaire .
58
les dpartements peuvent attribuer des sub-
ventions de fonctionnement aux structures
locales des organisations syndicales repr-
sentatives dans des conditions fixes par
dcret en Conseil dtat. Les organisations
ainsi subventionnes sont tenues de prsen-
ter au conseil gnral un rapport dtaillant
lutilisation de la subvention .
Ds lors que la subvention a pour objet de
contribuer au financement du fonctionne-
ment courant des organisations syndicales ou
dune ou de plusieurs activits particulires
qui en relvent, cet argument la emport
pour valider lattribution de la subvention.
En revanche, le dpartement ne pourrait
accorder des subventions pour des motifs
politiques ou pour apporter un soutien lune
des parties dans un conflit collectif du travail.
La chambre des comptes de Bretagne a fait
observer que la poursuite de cette conven-
tion sans mise en concurrence pour une dure
indtermine mconnaissait les dispositions
lgales.
Le Palais du Grand Large prsente un intrt
touristique et conomique majeur : chaque
anne, plus dune centaine de manifestations
sont organises permettant laccueil denvi-
ron 120 000 visiteurs. Les retombes cono-
miques de ces manifestations sont estimes
35 M.
La convention qui met disposition le Palais
du Grand Large confie lassociation une mis-
sion de service public. Cette analyse est confir-
me par la jurisprudence : la gestion dquipe-
ment de ce type (salles de confrences, salles
des ftes, salles de congrs et de spectacles)
est une mission de service public qui peut
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

tre dlgue une personne prive (TC, 19
dcembre 1998, n 02541 ; CE 18 janvier 1985,
Ville dAix en Provence, req. n 51534).
Tant les conditions de cration de lassocia-
tion que les objectifs assigns relvent dune
mission de service public. Dans lexpos des
motifs de la convention, il est indiqu que la
mission assigne au Palais du Grand Large
doit constituer un ple moteur dans la vie co-
nomique et lanimation de la Cit et de son
environnement pour permettre Saint-Malo
de devenir rapidement une vritable ville de
congrs et ce titre, constituer un moyen pri-
vilgi de promotion de la Cit Corsaire ;
au surplus, dans cette mme convention, il
est mentionn quil est apparu souhaitable
aux responsables municipaux de confier une
association (constitue conformment aux
rgles de la loi de 1901) la gestion du Palais
du Grand Large .
En lespce, il sagit bien dun service public
et non dune simple occupation du domaine
public, comme le soutiennent les services
municipaux.
qui ne peut tre confie un tiers sans mise
en concurrence
En ltat actuel, la convention relve de la cat-
gorie des marchs publics. Lassociation ne
porte aucun risque dexploitation ; elle bn-
ficie dune rduction de loyer, assortie le cas
chant, dune garantie dquilibre financier.
Cette convention ne peut donc continuer
tre applique. Une mise en concurrence avant
dsignation de lexploitant du Palais simpose.

6.2.1.5. Une association charge de la mise en uvre de la politique de la ville

Le monde associatif est un acteur important Quartier 31 Toulouse , qui intervient dans
de la politique de la ville. Le rapport dob- le cadre de la politique de la ville de Toulouse,
servations de la chambre des comptes de fait tat dune gestion laxiste de la collectivit
Midi-Pyrnes sur la gestion de lassociation de rattachement son endroit.

CRC Midi-Pyrnes - rapport dobservations de gestion du 13 fvrier 2012

Association Quartier 31 Toulouse (Haute-Garonne)

3) Lactivit de lassociation au sein de la politique de la ville.

Avec le soutien actif des financeurs publics, (micro-ordinateurs, appareils photos). Les
tat et collectivits locales, lassociation vrifications effectues ne permettent pas
Quartier 31 Toulouse a dvelopp au fil des la chambre de donner lassurance que len-
ans de nombreuses activits dans le champ semble des matriels est bien la disposition
de la politique de la ville, qui ont permis dim- du public.
pulser une vritable dynamique dans lani- Le point dinformation jeunesse dgage,
mation du quartier de Bellefontaine et dans depuis 2006, un excdent de 107 585 , du
laccompagnement social de sa population. fait de la survaluation des dpenses lors du
Lanalyse de ces activits par la chambre a tou- dpt des demandes de subventions. Cette
tefois rvl un certain nombre danomalies pratique, volontaire ou non, aboutit la consti-
qui rendent ncessaire le renforcement des tution de rserves finances par des fonds
contrles internes et externes. publics.
Lactivit de lespace numrique et social , Lanalyse du fonctionnement du snack de
met des quipements informatiques la dispo- lamiti , dont le cot pour le contribuable
sition des habitant.e.s et dautres associations sest lev 81 000 (108 000 en prenant
du quartier. Pour autant, lassociation ne tient en compte une dette non encore rembourse),
aucun inventaire de ses biens informatiques a mis en vidence une gestion peu rigoureuse

59
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs

dune structure qui na fonctionn que deux
mois au mieux, alors que les financements
publics ont t accords en contrepartie dun
fonctionnement de six mois. Des fonds ont
ainsi t verss des personnes prives sur
la base de justifications peu crdibles et sans
aucun contrle.
Enfin, lassociation mne depuis quelques
annes une rflexion sur la constitution dun
restaurant associatif . Cette rflexion, dont
le cot pour le contribuable slve ce jour
54000 , a de surcrot conduit lquipe diri-
geante dmnager dans de nouveaux locaux,
surdimensionns, entranant une augmenta-
tion du loyer de 700 3 000 par mois.
la suite du contrle de la chambre, les dif-
frents financeurs, collectivits territoriales et
tat, ont t amens rduire leurs finance-
ments, voire pour certains y mettre fin. En
2012, lassociation a t mise en liquidation
judiciaire par jugement.

6.2.1.6. Association et code des marchs publics

Une association subventionne peut tre, au Lexemple ci-dessous concerne une chambre
sens du code des marchs publics, un pou- de commerce et dindustrie ; elle intresse
voir adjudicateur soumis lordonnance du aussi lagent.e. territorial.e au titre du suivi
6 juin 2005. des associations qui auraient le mme posi-
tionnement conomique.

CRC Rhne-Alpes rapport dobservations de gestion du 8 juin 2012 - Association de lenseignement suprieur
commercial en Rhne-Alpes
[] Lassociation de lenseignement sup-
rieur commercial en Rhne-Alpes est une
association, dans laquelle la chambre de
commerce et dindustrie dtient la majorit
des voix dans les organes de gouvernance,
quil sagisse de lassemble gnrale ou du
conseil dadministration.
La directive 2004/18/CE (Journal officiel de
lUnion europenne, 30 avril 2004), relative
la coordination des procdures de pas-
sation des marchs publics de travaux, de
fournitures et de services, dfinit la notion
de pouvoirs adjudicateurs devant respecter
des principes de passation des marchs19.
Les pouvoirs adjudicateurs sont les tats, les
collectivits territoriales, les organismes de
droit public et les associations formes par
une ou plusieurs de ces collectivits ou un ou
plusieurs de ces organismes de droit public.
Cette notion a t transpose en droit interne
par lordonnance du 6 juin 200520. Ainsi,
selon lordonnance, les associations peuvent
se voir reconnatre la qualit de pouvoir adju-
dicateur dans plusieurs cas :
I- Les pouvoirs adjudicateurs soumis la
prsente ordonnance sont :
1 Les organismes de droit priv ou les
organismes de droit public autres que ceux
soumis au code des marchs publics dots de
la personnalit juridique et qui ont t crs
pour satisfaire spcifiquement des besoins
dintrt gnral ayant un caractre autre
quindustriel ou commercial, dont :
soit lactivit est finance majoritairement
par un pouvoir adjudicateur soumis au code
des marchs publics ou la prsente ordon-
nance ;
soit la gestion est soumise un contrle
par un pouvoir adjudicateur soumis au
code des marchs publics ou la prsente
ordonnance;
soit lorgane dadministration, de direc-
tion ou de surveillance est compos de
membres dont plus de la moiti sont dsi-
gns par un pouvoir adjudicateur soumis au
code des marchs publics ou la prsente
ordonnance.

19 Article 2 de la directive : les pouvoirs adjudicateurs traitent les oprateurs conomiques sur un pied dgalit, de manire non discriminatoire
et agissent avec transparence .
20 Ordonnance n 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes publiques ou prives non soumises au code
des marchs publics.

60
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
La situation de EMLYON grande cole de
management et commerce relve de ces dis-
positions. En effet :
la chambre de commerce et dindustrie, ta-
blissement public, est elle-mme un pouvoir
adjudicateur soumis au code des marchs
publics ;
lorgane de surveillance (que lon peut assi-
miler lassemble gnrale, assemble
dlibrante) est compos, pour plus de la
moiti, de membres dsign.e.s par la CCI,
et comporte, en outre, trois membres issu.e.s
de collectivits locales ;
le conseil dadministration, sil compte une
minorit de membres dsign.e.s par la CCI
(5 membres sur 14), compte une majorit de
voix de ces mmes membres, pour lesquel.
le.s en effet leur voix compte double.
Larticle fait rfrence aux organismes de
droit priv crs pour satisfaire spcifique-
ment des besoins dintrt gnral ayant un
caractre autre quindustriel ou commercial.
Lactivit ducative est dintrt gnral et
dans le cas despce, il a t jug que les ta-
blissements denseignement technique que
peuvent crer les chambres de commerce et
dindustrie en vertu de larticle 14 de la loi du
9 avril 1898 (aujourdhui codifi au code de
commerce) nont pas le caractre de services
publics industriels et commerciaux (TC 28
mai 1979, CCI dAngers c/Gaudin, p. 566).
Par ailleurs, linstruction de la direction gn-
rale des impts21 prsente le rgime fiscal
applicable aux organismes sans but lucratif
(dont les associations rgies par la loi du 1er
juillet 1901). Cette instruction prvoit notam-
ment que les associations vises par la loi de
1901 ne sont pas, en principe, soumises aux
impts commerciaux (impt sur les socits
de droit commun, contribution conomique
21 Bulletin officiel des impts 4H-5-06 N 208 du 18 dcembre 2006.
22 Procdures de passation : procdures dappel doffres, dialogue comptitif, ngocies, de concours.
Centre national de la fonction publique territoriale
territoriale et taxe sur la valeur ajoute).
Seul, lexercice dune activit lucrative peut
remettre en question le bnfice de ces exo-
nrations. Sur ce point, le rescrit obtenu de
ladministration fiscale tablit clairement que
lactivit de formation initiale, rassemble au
sein de lAESCRA, na pas de caractre lucra-
tif. Lactivit de formation continue, relevant
de la filiale, a en revanche un caractre lucra-
tif et peut tre considre comme industrielle
et commerciale.
Il apparat donc que lAESCRA est un pou-
voir adjudicateur au sens de lordonnance
du 6 juin 2005 et quelle est soumise aux
dispositions prvues par cette mme ordon-
nance. Ainsi, les marchs conclus avec des
oprateur.rice.s conomiques public.que.s
ou priv.e.s doivent respecter les principes
de libert daccs la commande publique,
dgalit de traitement des canditat.e.s et
de transparence des procdures, principes
devant permettre dassurer lefficacit de la
commande publique et la bonne utilisation
des deniers publics vis par larticle 6 de
lordonnance. De faon plus prcise, larticle
10 prvoit que le pouvoir adjudicateur doit
procder une publicit permettant la pr-
sentation de plusieurs offres concurrentes,
et larticle 11 mentionne les diffrentes pro-
cdures de passation possibles22.
---
LAESCRA est un pouvoir adjudicateur au
sens de lordonnance du 6 juin 2005. Elle est
donc soumise aux dispositions prvues par
cette mme ordonnance. Ainsi, les marchs
conclus avec des oprateurs conomiques
publics ou privs doivent respecter les
principes de libert daccs la commande
publique, dgalit de traitement des candi-
dats et de transparence des procdures.
61
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
6.2.1.7. Laction conomique
CRC Languedoc-Roussillon rapport dobservations de gestion du 13 avril 2013 -
Rgion du Languedoc-Roussillon
Dans son rapport dobservations sur la ges-
tion de la rgion Languedoc-Roussillon, la
chambre rgionale des comptes a dcrit le
dispositif de suivi des associations subven-
tionnes et a relev un certain nombre dano-
malies sur la gestion de certaines dentre
elles.
Celle qui figure ci-aprs a trait la promotion
du transport arien bas cot.
Des subventions verses une association
afin daider une compagnie arienne low
cost
La Rgion a octroy, en cumul, prs de
798000 euros de subventions lAssociation
de promotion des flux touristiques et cono-
miques (APFTE) au titre des exercices 2010
et 2011.
Ces subventions sont utilises par lassociation
pour assurer la promotion des vols low cost
sur laroport de Montpellier en procdant
lachat de marketing on line, de publicit sur
les sites de compagnie low cost pour inciter
une clientle nouvelle dEurope du Nord venir
dcouvrir la rgion , selon les termes du pr-
sident de lAPFTE. La socit bnficiaire est
une entreprise spcialise dans le marketing
arien : Airport marketing services, qui nest
autre quune filiale de Ryanair, cre en 2002.
6.2.1.8. Association sportive en situation de dpendance financire de la collectivit de
rattachement
CRC le-de-France - Rapport dobservations de gestion du 3 mars 2015 -
Association Levallois Sporting Club
Le Levallois sporting club (LSC) est une asso-
ciation loi de 1901 dont lobjet statutaire
est lorganisation et le dveloppement des
activits physiques et sportives au profit de
ses membres et la promotion du sport sur le
plan local et du dpartement des Hauts-de-
Seine . Avec 33 sections en 2015, et prs de
17 000 adhrents, il se dfinit comme tant
le premier club omnisports de France. Il
62
Le domaine dintervention de lassociation
relve du secteur concurrentiel et porte une
activit conomique part entire. ce titre,
les oprations sont soumises la TVA et las-
sociation nest pas jour de ses dclarations
en la matire.
Au travers du dispositif mis en place, au mme
titre que les autres collectivits membres de
lassociation qui la financent, la Rgion sex-
pose ainsi ce que la subvention verse soit
considre comme une aide dtourne des-
tination des compagnies low cost de laro-
port de Montpellier, et plus particulirement
RyanAir, ainsi quEasyJet, Transavia et Air
Nostrum, avec en corollaire une atteinte la
libre concurrence au sens du droit europen,
les articles 87 et suivants du trait de Rome
prohibant les aides dtat (prcisment tout
versement par une personne publique) sus-
ceptibles de fausser la concurrence et daffec-
ter les changes entre tats membres. La com-
patibilit de ces aides avec le droit europen
est dtermine par la commission europenne,
laquelle les aides doivent tre pralablement
notifies. dfaut, celles-ci sont illgales. La
dtermination des caractres de laide est du
ressort des juridictions nationales en cas de
dfaut de notification.
bnficie par ailleurs, depuis 1990, de lagr-
ment ministriel Jeunesse et sports .
Mme sil est tourn prioritairement vers la
pratique sportive de loisirs, le LSC a consacr
de longue date une partie de son activit au
dveloppement du sport de haut niveau, en
particulier dans trois disciplines : lescrime,
le judo et le tennis de table. Cette orientation
sest traduite par le recrutement de plusieurs
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
athltes professionnels et la constitution de
sections olympiques distinctes de celles
ddies au sport amateur.
Le rapport dobservations de gestion de la
chambre dle-de-France consacre de longs
dveloppements aux liens entre le club et la
ville de Levallois-Perret ainsi qu la gestion
des ressources humaines de cette association.
La description qui est faite des comptes et de
la situation financire porte sur les annes
2008 2013.
Lorganisation des instances dirigeantes de
lassociation se caractrise par la place impor-
tante des reprsentants de la ville de Levallois-
Perret au sein du conseil dadministration.
Compos de 24 personnes, ce dernier compte
en effet 8 membres de droit qui sont des
lus du conseil municipal. Parmi eux figure
lactuel prsident de lassociation, en fonction
depuis septembre 2012. Les autres membres
sont dsigns parmi les prsidents des sec-
tions sportives du club (10 siges), parmi ses
adhrents (4 siges) et parmi le collge des
anciens prsidents du LSC (2 siges). []
Outre le fait que, de 2008 2012, le secrtaire
gnral de lassociation tait paralllement
ladjoint au maire en charge des sports, ltroi-
tesse des liens unissant le LSC la ville de
Levallois-Perret sexprime de plusieurs autres
faons. Lensemble des locaux administratifs
et sportifs utiliss par lassociation sont mis
disposition titre gracieux par la commune.
Si cette autorisation dutilisation du domaine
public communal peut tre dlivre gratui-
tement aux associations but non lucratif
qui concourent la satisfaction dun intrt
gnral, elle est irrgulire ds quil sagit de
lorganisation de manifestations sportives
caractre commercial. Cette utilisation doit
alors donner lieu paiement de redevances.
Or, cela na jamais t le cas pour les nom-
breux galas de boxe professionnelle qui se
sont tenus au palais des sports Marcel Cerdan
au cours de la priode.
Centre national de la fonction publique territoriale
De mme, le LSC a bnfici de manire inin-
terrompue de la mise disposition temps
plein de plusieurs agents municipaux, dans
des conditions insuffisamment dtailles par
la convention liant le club la commune, et
sans avoir donn lieu un remboursement,
enfreignant ainsi les rgles du code gnral
des collectivits territoriales. la suite de la
suppression de la direction municipale en
charge des sports, le LSC remplit dans les
faits les missions prcdemment dvolues
ce service communal. Depuis la rentre 2014,
lintgralit des personnels communaux char-
gs de lentretien et de la maintenance des
quipements sportifs de la ville ont galement
t mis disposition du LSC, sans contrepar-
tie financire.
Surtout, le LSC est plac dans une situation
de dpendance financire vis--vis de la
commune. La subvention verse par la ville
reprsente en moyenne plus de 50 % de ses
recettes de fonctionnement, contre seulement
25 % environ en provenance des cotisations
verses par ses adhrents. Cette dpendance
sest dailleurs accrue au cours de la priode
examine. Ainsi, la subvention municipale est
passe de 4,5 M 5,5 M entre les saisons
2007-2008 et 2008-2009. Cette subvention
est demeure relativement constante par la
suite, atteignant mme son niveau le plus
lev pour la saison acheve le 30 juin 2014
(6,1 M). En comparaison, les autres finan-
cements publics sont relativement rduits, le
montant cumul des subventions dpartemen-
tales, rgionales et de ltat tant de lordre de
0,5 M chaque anne.
En dpit de ce soutien trs significatif de
la commune, la situation financire du LSC
sest sensiblement dtriore au cours de la
priode. Cette dgradation est tout dabord
lie lorganisation de quelques vnements
sportifs de grande ampleur au budget mal
matris. Ainsi, les championnats du monde
de judo en 2008 ont t dficitaires hau-
teur de 0,75 M. Elle rsulte galement de la
forte progression des charges de personnel,
avec notamment le recrutement dun judoka
63
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
professionnel de tout premier plan mondial.
Ce recrutement tait cens accrotre le rayon-
nement national et international du club et
de la ville. Dans les faits, il na pas entran
de hausse importante des recettes issues des
sponsors privs, mais il a lourdement pes sur
la masse salariale du club. Celle-ci a dailleurs
continu crotre malgr la nette diminution
des effectifs du LSC depuis 2010.
Confronte ainsi plusieurs exercices dfi-
citaires successifs, lassociation cumule des
fonds propres ngatifs (- 1,7 M en moyenne
sur la priode examine) et supporte de graves
problmes de trsorerie (- 1,5 M de dcou-
verts cumuls par les sections). La solvabilit
de lassociation ne tient qu lexistence des
subventions publiques trs consquentes. En
dpit dune lgre amlioration survenue en
2013, le LSC ne pourra esprer un assainisse-
ment durable de sa situation financire quau
prix dune matrise accrue de ses charges
6.2.1.9. Subvention aux associations et rgime de TVA
Les associations ont tout intrt vrifier leur ne donnaient pas lieu des prestations de
situation fiscale au regard de la TVA quand
elles reoivent des subventions de collec-
tivits publiques. Une question se pose : la
subvention perue est-elle ou non assujettie
la TVA ?
Larticle 256 du code gnral des impts
(CGI) dispose que les livraisons de biens et
les prestations de service effectues titre
onreux par un.e assujetti.e en tant que tel.le
sont soumises la taxe sur la valeur ajoute.
Deux exemples de jurisprudence concernent
le monde de la communication et de la
culture:
par son arrt du 8 juillet 1992, Midem
Organisation (req. 80731), le Conseil dtat
a jug que les prestations verses par la ville
de Cannes la socit Midem Organisation,
pour lorganisation de salons professionnels,
64
de fonctionnement, et particulirement de
personnels.
Une analyse plus fine de lactivit du LSC
montre quune part importante des pertes
constates pendant la priode sest concentre
au sein de certaines sections de taille impor-
tante : la section tennis, ainsi que les sections
professionnelles de tennis de table et de judo,
qui bnficient pourtant dune proportion
substantielle de la subvention municipale.
La politique de fixation des cotisations est
insuffisamment taye par des critres ana-
lytiques prcis. De plus, elle est demeure
inchange depuis 2011 et fait lobjet de tarifs
prfrentiels pour le personnel communal,
sans fondement explicite dans les statuts du
club. Toutefois, une tarification, qui ne serait
plus dfinie de manire linaire mais selon
les besoins de chaque section sportive, tait
attendue pour la saison 2014-2015.
services individualisables au profit de la
commune versante et que la socit navait
souscrit aucune obligation en contrepartie
de ces subventions. Ces prestations nen-
traient donc pas dans le champ de la TVA ;
par son arrt du 2 juin 1999, Association
des amis du festival de Rodez et du Parvis, le
Conseil dtat a considr que lassociation
qui a reu des subventions pour lorganisa-
tion dun spectacle historique annuel na pas
reu ces sommes moyennant lobligation
deffectuer des prestations de service indi-
vidualises au profit des parties versantes et
quainsi, en labsence de lien direct entre les
sommes perues et les oprations ralises,
ces sommes nentraient pas dans le champ
dapplication de larticle 256 du CGI.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

6.2.2. En ce qui concerne la responsabilit du.de la comptable

public.que
Par une rforme de 2011, le juge des comptes
(la chambre rgionale des comptes ou la Cour
des Comptes en appel) a modifi les condi-
tions de mise en jeu de la responsabilit per-
sonnelle et pcuniaire du.de la comptable
public.que par la notion de prjudice finan-
cier du fait dun manquement de sa part.
En cas de prjudice financier caus lorga-
nisme public, la juridiction met le comptable
en dbet, sanction qui peut faire lobjet dune
remise gracieuse (partielle).
En cas dabsence de prjudice financier pour
lorganisme public, la.le juge financier.re
dtermine le montant dune somme que devra
acquitter le.la comptable public.que dans la
limite dun plafond fix en pourcentage du
montant de son cautionnement. Elle.il a
facult dmettre des amendes qui ne peuvent
pas faire lobjet dune remise de la part du
ministre du Budget.
Le nouveau dispositif permet dsormais
la.au juge des comptes de statuer elle.lui-
mme sur le montant de la charge pcuniaire
laisse au comptable dont la responsabilit
est engage. En outre, ce rgime de respon-
sabilit varie selon quil existe ou non un
prjudice financier pour lorganisme public
concern.
Cette rforme responsabilise encore plus
le.la comptable public.que dans sa relation
avec lordonnateur.rice. Pour la.le juge finan-
cier.re local.e, elle implique une prise en
compte de la ralit de laccomplissement
de ses missions, car elle.il apprcie le com-
portement de la.du comptable et ne juge plus
seulement le compte.
La procdure de mise en cause du.de la
comptable public.que sordonne autour dun
rquisitoire introductif dinstance pris par le
ministre public, dune instruction par un .e
magistrat.e, dune audience publique, dun
dlibr sans la prsence du.de la magistrat.e
rapporteur.euse et dune lecture publique de
larrt, les parties ayant un gal accs aux
pices du dossier.
Il est prsent ci-aprs quatre cas de jurispru-
dence financire.

6.2.2.1. Le paiement de subvention aux associations sans convention

Ce premier cas de figure jurisprudentiel Le comptable a manqu ses devoirs de
expose la ncessit de la production par lor- contrle de la validit de la dpense car elle
donnateur.rice dune convention ds lors que ntait pas appuye de toutes les pices justi-
son montant dpasse la somme de 23 000 ficatives prvues par la rglementation.
euros. La chambre a considr que la dpense na
Une dlibration explicite du conseil muni- pas provoqu de prjudice financier de la col-
cipal ne suffit pas justifier la dpense. La lectivit puisque le conseil municipal avait
rglementation impose en effet la production pris une dlibration en ce sens.
de la convention, document figurant dans la En consquence, la chambre rgionale des
liste des pices justificatives. comptes a mis la charge du comptable une
amende de 216 euros.

Jugement n 2014-0025 de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie -

Haute-Normandie du 9 dcembre 2015
Sur la prsomption de charge n 1 soule-
ve lencontre de M. Jean-Marie O. au
titre de lexercice 2010, et relative au paie-
ment dune subvention de 50 000 une
association
ATTENDU que par le rquisitoire susvis
du 15 avril 2014, la chambre a t saisie de
prsomptions de charges lencontre de
M.Jean-Marie O., comptable de la commune
de Barentin entre le 3 janvier et le 29 juin

65
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
2010, concernant le paiement dune subven-
tion de cinquante mille euros lassociation A.
au motif que cette subvention ntait pas jus-
tifie par une convention, ainsi que le prvoit
la liste des pices justificatives des dpenses
publiques locales annexe larticle D. 1617-19
du code gnral des collectivits territoriales ;
ATTENDU quen rponse au rquisitoire
du 15 avril 2014, M. Michel B., maire de
Barentin, indique que la subvention a permis
la construction dune cole Kongoussi au
Burkina-Faso et que cette subvention a t
attribue par dlibration du 8 avril 2010 ;
quil estime enfin que la commune na pas subi
de prjudice financier ;
ATTENDU quen rponse au rquisitoire du
15 avril 2014, M. Jean-Marie O. indique que
la dcision a t prise par dlibration du 8
avril 2010 ; que cette dcision correspondait
une demande de lassociation bnficiaire
; quainsi la volont des parties ne paraissait
pas devoir tre mise en doute ; quil ajoute que
le contrle hirarchis de la dpense portait
sur un chantillon de 10 % des subventions
attribues aux associations, chantillon dont
ne faisait pas partie la subvention vise par
le rquisitoire ; quil estime enfin que la com-
mune na pas subi de prjudice financier ;
ATTENDU que le procureur financier fait
valoir que le comptable aurait d exiger de la
commune une convention conclue avec lasso-
ciation bnficiaire et quen sabstenant de le
faire, il a manqu ses obligations et engag
sa responsabilit ; quil ajoute que dans la
mesure o le conseil municipal sest prononc
sur lattribution de la subvention litigieuse, la
commune na pas subi de prjudice financier
et quune somme de deux cent seize euros doit
tre mise la charge du comptable ;
Sur le manquement prsum du comptable
ATTENDU quen application des dispositions
combines des articles 12 et 13 du dcret n
62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rgle-
ment gnral sur la comptabilit publique, les
comptables sont tenus dexercer, en matire
de dpenses, le contrle de la validit de la
66
crance, lequel porte sur la justification du ser-
vice fait, lintervention pralable des contrles
rglementaires et la production des justifica-
tions ;
ATTENDU que la rubrique 7211 de la liste
annexe larticle D. 1617-19 du code gnral
des collectivits territoriales dtermine les jus-
tifications produire lappui des premiers
paiements de subvention ; que cette rubrique
prvoit ce titre la production dune conven-
tion liant le bnficiaire et la collectivit au
regard des dispositions de la loi n2000-321
du 12 avril 2000 et du dcret n 2001-495
du 6 juin 2001 ; quil en rsulte lobligation
de faire figurer parmi les pices justificatives
cette convention pour tout premier paiement
de subvention dun montant suprieur vingt-
trois mille euros ;
ATTENDU quune subvention de cinquante
mille euros a t paye par mandat du 8 juin
2010 lassociation A. ; que ce paiement
ntait justifi par aucune convention mais
par la seule dlibration du 8 avril 2010 ; que,
comme lindique M. Jean-Marie O., loctroi
de cette subvention fait sans doute suite aux
demandes de lassociation, cette circonstance
na pas pour effet dexonrer le comptable des
contrles qui lui incombent ; que dans ces
conditions, le comptable aurait d suspendre
le paiement dans lattente de la production
de lensemble des justifications prvues par
la rubrique 7211 ;
ATTENDU quen ne suspendant pas ledit
paiement, M. Jean-Marie O. a manqu son
obligation de contrle de la validit de la
dpense telle quelle rsulte des dispositions
des articles 12 et 13 du dcret prcit et engag
sa responsabilit personnelle et pcuniaire ;
Sur lexistence dun prjudice financier
ATTENDU que larticle 60 VI de la loi du 23
fvrier 1963 dispose que lorsque le manque-
ment du comptable [] na pas caus de prju-
dice financier lorganisme public concern,
le juge des comptes peut lobliger sacquitter
dune somme arrte, pour chaque exercice, en
tenant compte des circonstances de lespce.
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

Le montant maximal de cette somme est fix
par dcret ; lorsque le manquement du comp-
table [] a caus un prjudice financier [] le
comptable a lobligation de verser immdia-
tement de ses deniers personnels la somme
correspondante ;
ATTENDU quun prjudice financier rsulte
dune perte provoque par une opration de
dcaissement ou un dfaut de recouvrement
dune recette, donnant lieu une constatation
dans la comptabilit et se traduisant par un
appauvrissement patrimonial de la personne
publique non recherch par cette dernire ;
ATTENDU que par dlibration du 8 avril
2010, le conseil municipal a exprim sa
volont de verser une subvention lassocia-
tion et a donc accept la dpense qui en rsul-
tait ; quainsi le manquement du comptable
na pas t lorigine dun dcaissement en
labsence de la volont de la collectivit ; que
celle-ci na donc pas subi de prjudice finan-
cier au sens des dispositions prcites ;
Sur le montant de la somme mise la charge
du comptable public
ATTENDU que, par dcret n 2012-1386 du
10 dcembre 2012, la somme maximale pou-
vant tre mise la charge du comptable en
labsence de prjudice financier a t fixe
un millime et demi du montant du cau-
tionnement prvu pour le poste comptable
considr ;
ATTENDU que le comptable na pas apport
dlment susceptible de motiver une modu-
lation de la somme pouvant tre mise sa
charge ;
ATTENDU que le cautionnement de M. Jean-
Marie O. a t fix cent quarante-quatre mille
euros pour lexercice 2010 ; quen consquence
la somme de deux cent seize euros doit tre
mise sa charge ;
PAR CES MOTIFS,
Article 1er : En application du deuxime
alina du paragraphe VI de larticle 60 de la
loi n63-156 du 23 fvrier 1963, il est mis
la charge de M. Jean-Marie O. la somme de
deux cent seize euros (216,00 ) au titre de
lexercice 2010 (prsomption de charge n 1).

6.2.2.2. Le paiement de subvention un.e crancier.re diffrent du.de la destinataire choisi.e

Le jugement de la chambre des comptes de Pour apprcier les circonstances de lespce,
Basse-Normandie, Haute-Normandie ci-aprs le comptable public a fait valoir un contexte
expose le traitement sur deux griefs : de travail rendu difficile par des problmes
le paiement dune somme au profit dune deffectifs et par des changements de pri-
personne morale qui ntait pas le.la cran- mtre conscutifs des regroupements dor-
cier.re destinataire ; ganismes publics. Ces allgations taient
le paiement de subventions de plus de
documentes par des pices.
23 000 euros une association sans Par un jugement et en labsence de prjudice
convention. financier, sur lexistence de trois griefsdis-
tincts, la chambre a nanmoins mis la
La juridiction a mis en jeu le principe de la
charge du comptable un montant rduit la
responsabilit personnelle et pcuniaire du
moiti de celui prvu par la rglementation
comptable en lui infligeant des sanctions
(article 60 VI, alina 2, de la loi de finances
financires.
de 1963 modifie).

Jugement de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie n 2013-0018 du 30

aot 2013 - Commune de Notre-Dame-de-Gravenchon (Seine-Maritime)
ORDONNE CE QUI SUIT 2 - En ce qui concerne la seconde charge,
[] paiement de subventions une association
sans lien conventionnel avec la commune
Sur le fondement de la charge prsume

67
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
ATTENDU que par le rquisitoire susvis, le
ministre public fait grief M. mile Le G.
davoir, par quatre mandats, pay une somme
totale de 65 910,37 euros sur lexercice 2010
au profit de lassociation Association gestion
anim. MAPA sans disposer dune conven-
tion liant cet organisme la commune de
Notre-Dame-de-Gravenchon.
ATTENDU que le grief du rquisitoire susvis
se fonde par rfrence aux dispositions de lar-
ticle D. 1617- 9 du code gnral des collectivi-
ts territoriales (CGCT) fixant la nomenclature
des pices justificatives des paiements, dont la
sous-rubrique 72. Subventions et primes de
toute nature , exige, dans le cadre dun pre-
mier paiement, une dcision loccasion de
ladoption du budget, dans les conditions dfi-
nies au deuxime alina de larticle L. 2311-7
du CGCT, rfrence sur le mandat au budget
arrtant le bnficiaire et le montant ou une
dcision arrtant le bnficiaire et le montant
ainsi que lobjet et, le cas chant, les condi-
tions doctroi et les charges demploi ou des
justifications particulires exiges par la dci-
sion ou bien encore une convention entre
le bnficiaire et la collectivit et dans le
cadre de paiements ultrieurs, un dcompte
portant rcapitulation des sommes dj ver-
ses. ; quainsi le comptable aurait engag
sa responsabilit personnelle et pcuniaire ;
ATTENDU que le comptable et lordonna-
teur.rice de la commune de Notre-Dame-de-
Gravenchon ont t invits justifier lesdits
paiements ;
ATTENDU que M. mile Le G. a produit
une dlibration du conseil municipal de la
commune de Notre-Dame-de-Gravenchon
du 25 mars 2010 attribuant les subventions
2010 des organismes tiers dont notamment
lAssociation gestion anim. MAPA pour 82
387,37 euros ;
ATTENDU que le comptable et lordonna-
teur.rice communiquent galement la copie
dune convention signe le 7 fvrier 2013
entre la commune et lAssociation pour la
gestion et lanimation de la maison de retraite
68
de Notre-Dame-de-Gravenchon ; que cette
convention a pour objet de rgulariser les ver-
sements effectus de 2008 2012 (dont 82
387,37 euros en 2010) au titre du renforcement
des quipes de travail de ltablissement ;
ATTENDU que, lexamen de cette convention
ne permet pas dtablir une substitution de
droits et obligations de l Association gestion
anim. MAPA , initialement bnficiaire des
subventions pour 82 387,37 euros, au profit
de lAssociation pour la gestion et lanimation
de la maison de retraite de Notre-Dame-de-
Gravenchon ;
ATTENDU que lexamen des autres pices
produites et voques par le comptable et
lordonnateur.rice de la commune de Notre-
Dame-de-Gravenchon conduit de surcrot
la chambre constater linexistence dune
dlibration explicite du conseil municipal
demandant le reversement par l Association
gestion anim. MAPA de la somme antrieu-
rement verse en 2010 de 82 387,10 euros et
labsence dune convention relative au rever-
sement ; enfin, de constater labsence dun titre
de recette mis lencontre de cette mme
association ;
ATTENDU que de ce fait, au moment de la
mise en paiement en 2010, le comptable ne
disposait pas dune convention entre la com-
mune de Notre-Dame-de-Gravenchon et las-
sociation Association gestion anim. MAPA
; quainsi, la chambre constate un manque-
ment du comptable de nature engager sa
responsabilit, cette responsabilit devant
sapprcier au moment de la mise en paiement
desdits mandats ;
ATTENDU que dans ces conditions, les pices
produites ne permettent pas, la chambre, de
sassurer du recouvrement des sommes pour
lesquelles la responsabilit du comptable
public serait susceptible dtre mise en cause ;
ATTENDU, en consquence, quen ouvrant
sa caisse pour payer les mandats susviss, M.
mile Le G. a engag sa responsabilit per-
sonnelle et pcuniaire sur le fondement des
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
dispositions de larticle 60 - I de la loi du 23
fvrier 1963 ;
Sur lexistence dun prjudice financier
ATTENDU quun prjudice financier serait
avr sil rsultait dune perte provoque par
une opration de dcaissement ou un dfaut
de recouvrement dune recette, donnant lieu
une constatation dans la comptabilit de lor-
ganisme et se traduisant par un appauvrisse-
ment patrimonial de la personne publique non
recherch par cette dernire ;
ATTENDU que, en vertu de la dlibration
du 25 mars 2010, les dcaissements repro-
chs au comptable ne correspondent pas un
appauvrissement patrimonial non recherch
par la collectivit ; quainsi la commune de
Notre-Dame-de-Gravenchon na subi aucun
prjudice financier raison du paiement des
mandats en cause ;
Sur les circonstances de lespce
ATTENDU que le second alina de larticle 60
VI de la loi de finances de 1963 dispose que :
Lorsque le manquement du comptable aux
obligations mentionnes au I na pas caus
de prjudice financier lorganisme public
concern, le juge des comptes peut lobliger
sacquitter dune somme arrte, pour chaque
exercice, en tenant compte des circonstances
de lespce. Le montant maximal de cette
somme est fix par dcret en Conseil dtat en
fonction du niveau des garanties mentionnes
au II ; que ce montant a t arrt, aux termes
du dcret n 2012-1386 du 10 dcembre 2012,
un millime et demi du montant du cau-
tionnement prvu pour le poste comptable
considr ;
ATTENDU que le montant du cautionnement
du poste dont relve le comptable de la com-
mune de Notre-Dame-de-Gravenchon slve
171 000 euros ; que le montant maximal de
la somme prvue par le second alina de lar-
ticle 60 VI de la loi de finances de 1963 doit
tre fix deux cents cinquante-six euros et
cinquante centimes (256,50 euros) au titre de
lexercice 2010 ;
ATTENDU quinvit, en cours dinstruction,
prciser les circonstances dans lesquelles les
Centre national de la fonction publique territoriale
paiements incrimins taient intervenus, le
comptable a voqu des circonstances gn-
rales relatives un contexte de travail rendu
difficile par des problmes deffectifs et par
des changements de primtre conscutifs
des regroupements dorganismes publics ; que
ces explications sont attestes par les pices
et documents produits par le comptable lors
de linstruction ;
ATTENDU que, dans ces conditions, il y a lieu
de prendre en compte lexistence de circons-
tances attnuantes au profit du comptable;
quainsi le montant de la somme arrte
prvue par le second alina de larticle 60 VI
de la loi de finances de 1963 doit tre rduite
de moiti en ce qui concerne M. mile Le G.
et fixe cent vingt-huit euros et vingt-cinq
centimes (128,25 euros) ;
[]
PAR CES MOTIFS,
ORDONNE
Article 1 : Il est mis la charge de M. mile Le
G. [] la somme de 128,25 euros au titre de [la
charge n2], en application du paragraphe VI
alina 2 de larticle 60 de la loi n 63-156 du
23 fvrier 1963 modifi par la loi n 2011-1978
du 28 dcembre 2011 ;
Article 2 : M. mile Le G. ne pourra tre
dcharg de sa gestion au titre de chacun des
exercices 2008, 2009 et 2010 quaprs avoir
justifi de stre acquitt du paiement de la
somme mise sa charge pour chacun de ces
exercices.
Fait et jug en audience publique le 30 aot
2013 et lu en audience publique la chambre
rgionale des comptes de Basse-Normandie,
Haute-Normandie le 13 septembre 2013 []
La Rpublique Franaise mande et ordonne
tous huissiers de justice, sur ce requis, de
mettre ledit jugement excution, aux pro-
cureurs gnraux et aux procureurs de la
Rpublique prs les tribunaux de grande
instance dy tenir la main, tous les com-
mandants et officiers de la force publique de
prter main forte lorsquils en seront lgale-
ment requis.
69
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs

CONDITIONS DAPPEL : La requte dappel et la demande de rvision

Code des juridictions financires article R. doivent justifier, sous peine dirrecevabilit ou de
243-14 et suivants : Les jugements rendus par rejet doffice, de lacquittement de la contribution
les chambres rgionales des comptes peuvent pour laide juridique, prvue larticle 1635 bis
tre attaqus dans leurs dispositions dfinitives Q du code gnral des impts dont lapplication
par la voie de lappel devant la Cour des comptes relve, pour les juridictions financires, de lar-
() et R. 242-18. Lappel doit tre form dans ticle 18 du dcret n 2011-1202 du 28 septembre
le dlai de deux mois compter de la notification 2011 relatif au droit affect au fonds dindem-
du jugement. nisation davou prs les cours dappel et la
contribution pour laide juridique.

6.2.2.3. Le paiement dune subvention sur une imputation comptable errone

Le comptable a pris en charge un mandat mis gnral des collectivits territoriales (CGCT) et
par la commune de Saint-Pierre-ls-Elbeuf, imputer le mandat au compte 6574 subvention
imput au compte 6042 achats de prestations de fonctionnement aux associations et autres
de service , portant la mention changes personnes de droit priv .
scientifiques du 6 au 12 juin 2009 Bucarest Pour la chambre, une erreur dimputation
Roumanie . lappui du mandat, sont jointes peut entraner un prjudice financier pour la
une lettre de lassociation Culture et Loisirs commune.
demandant le versement de la participation de

la commune ainsi que diverses dpenses rela-
tives aux frais de voyage. Le terme participa- Elle a constitu le comptable dbiteur de la
tion clairement mentionn sur le document somme de 878 euros pour avoir pay le mandat
de lassociation ACL doit tre analys comme sans sassurer de lexacte imputation de la
une subvention. Ds lors, le comptable aurait dpense. En outre, labsence de la pice justifi-
d demander la dcision du conseil municipal, cative requise est analyse comme constitutive
conformment larticle D. 1617-19 du code dun prjudice financier pour la commune.

Chambre des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie - Commune de Saint-Pierre-ls-Elbeuf (dparChambre

des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie - Commune de Saint-Pierre-ls-Elbeuf (dpartement
de Seine-Maritime) - Jugement n 2013-0027
[]
En ce qui concerne la prsomption de charge
nonce au rquisitoire susvis du 23 janvier
2013 concernant le mandat n 2789 du 26
octobre 2009 (exercice 2009) :
ATTENDU que, par rquisitoire du 23 janvier
2013, il est reproch M. Yves B. davoir procd
au paiement du mandat n 2789 de lexercice
2009 en mconnaissance de ses obligations de
contrle de la validit de la crance, dune part
en nimputant pas ledit mandat au compte prvu
par la nomenclature, dautre part en sabstenant
de produire la pice justificative adquate pour
ce type de dpense ;
1 - Sur lerreur dimputation
ATTENDU quen vertu des dispositions de lar-
ticle 12 du dcret du 29 dcembre 1962 portant
rglement gnral sur la comptabilit publique,
il revient au comptable de vrifier lexacte
imputation des dpenses aux chapitres quelles
concernent selon leur nature ou leur objet ;
ATTENDU que le comptable a pay, sur le
compte 6042 achat de prestations de service,
la somme de 878 euros lassociation ACL au
titre, selon les mentions portes sur le mandat n
2789, des changes scientifiques du 06-06 au
12-06-2009 Bucarest Roumanie ; que la lettre
adresse par lassociation ACL la commune
pour solliciter le paiement en cause, et jointe au
mandat, mentionne clairement une participa-
tion de la commune ; que diverses pices de
dpenses accompagnent le mandat, notamment
des billets lectroniques davion, des billets den-
tre dans des muses et de transport en commun
ainsi quune facture dhtel ;

70
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
ATTENDU quaucun lien contractuel nest tabli
entre la commune de Saint-Pierre-Ls-Elbeuf et
les bnficiaires des dpenses de lopration
dchange ; quainsi le mandat en cause ne sau-
rait sapparenter lachat par la commune dune
prestation de services lassociation ACL ;
que ce paiement doit par consquent sanaly-
ser, ainsi que le commande lusage du terme
participation , comme une subvention de fonc-
tionnement communale et devait ds lors tre
imput au compte 6574 subvention de fonc-
tionnement aux associations et autres personnes
de droit priv ; quainsi le comptable ne sest
pas assur de lexacte imputation de la dpense ;
ATTENDU quappels faire valoir leur point
de vue quant cette erreur dimputation, lor-
donnateur.rice et le comptable concerns nont
apport aucune rponse ; quainsi M. Yves B. a
manqu ses obligations ;
2. Sur la validit de la crance
ATTENDU, quen vertu de larticle 12 du dcret
du 29 dcembre 1962, il incombe au comp-
table dexercer en matire de dpenses []le
contrle: [] de la validit de la crance ; que
larticle 13 du mme dcret prcise qu en ce
qui concerne la validit de la crance, le contrle
porte sur : la justification du service fait et lexac-
titude des calculs de liquidation ; lintervention
pralable des contrles rglementaires et la pro-
duction des justifications [] ;
ATTENDU que larticle D 1617-19 du code gn-
ral des collectivits territoriales (CGCT) dis-
pose qu avant de procder au paiement dune
dpense [] les comptables des communes []
ne doivent exiger que les pices justificatives
prvues pour la dpense correspondante dans
la liste dfinie lannexe I du prsent code et
tablie conformment celle-ci [] ; que cette
annexe, constitutive de la nomenclature des
pices justificatives des paiements des col-
lectivits locales comporte la rubrique 72.
Subventions et primes de toute nature la pr-
cision suivante quant aux pices exiges : 7211.
Premier paiement : 1. dcision []: - lorsque la
dcision intervient loccasion de ladoption du
budget, dans les conditions dfinies au deuxime
Centre national de la fonction publique territoriale
alina de larticle L. 2311-7 du CGCT, rfrence
sur le mandat au budget arrtant le bnficiaire
et le montant ; - dans les autres cas, dcision
arrtant le bnficiaire et le montant ainsi que
lobjet et, le cas chant, les conditions doctroi et
les charges demploi. 2. Le cas chant, justifica-
tions particulires exiges par la dcision. 3. Le
cas chant, convention entre le bnficiaire et
la collectivit et 7212. Autres paiements : 1. Le
cas chant, justifications particulires exiges
par la dcision. 2. Dcompte portant rcapitula-
tion des sommes dj verses ;
ATTENDU qu lappui du mandat n 2789 de
lexercice 2009 figurent une facture mise par
lACL association portant la mention changes
scientifiques du 06-06-2009 au 12-06-2009
Bucarest Roumanie ainsi que diverses pices
justificatives de dpenses ;
ATTENDU que ces lments ne constituent pas
des pices justificatives rglementaires ; que fait
notamment dfaut la dlibration de la collec-
tivit accordant le bnfice dune subvention ;
quainsi M. Yves B. a engag sa responsabilit
personnelle et pcuniaire au titre du mandat
n2789 du 26 octobre 2009 pour insuffisance
de pice justificative ;
3. Sur lexistence du prjudice financier
ATTENDU quappels faire valoir leur point
de vue quant lexistence dun prjudice finan-
cier conscutif au manquement du comptable,
lordonnateur.rice et le comptable concerns
estiment quil ny a pas eu prjudice pour la
commune, en raison du fait que la volont de
lordonnateur.rice a t respecte ;
ATTENDU que les seules pices fournies par
M. Yves B. sont deux certificats administratifs
dats et signs par le maire de Saint-Pierre-Ls-
Elbeuf, respectivement les 25 octobre 2012 et 5
dcembre 2013, attestant de la volont de la col-
lectivit ; que ces pices, postrieures de trois et
quatre annes au mandat incrimin, qui ntaient
pas en possession du comptable au jour du paie-
ment du mandat incrimin, ne constituent pas
une dcision au sens des articles D. 1617-19 et
L. 2311-7 du code gnral des collectivits ter-
ritoriales ;
71
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs

ATTENDU ainsi que le paiement est inter-
venu en labsence de toute dcision de las-
semble dlibrante de la collectivit, seule
comptente pour accorder une subvention
une personne morale de droit priv ; quainsi,
en payant ledit mandat en dehors de toute
intention explicite du conseil municipal, le
comptable a commis un manquement ayant
entran un appauvrissement patrimonial non
recherch par le conseil municipal, constitutif
dun prjudice financier pour la commune de
Saint-Pierre-Ls-Elbeuf ;
4. Sur lapprciation du respect des rgles
du contrle slectif des dpenses
ATTENDU que le paragraphe IX, 2e alina,
de larticle 60 de la loi n 63-156 du 23 fvrier
1963 modifie dispose que les comptables
publics dont la responsabilit personnelle et
pcuniaire a t mise en jeu dans les cas men-
tionns au troisime alina du paragraphe VI
[Lorsque le manquement du comptable aux
obligations () a caus un prjudice financier
lorganisme public concern] peuvent obte-
nir du ministre charg du Budget la remise
gracieuse des sommes mises leur charge.
Hormis le cas de dcs du comptable ou de
respect par celui-ci, sous lapprciation du juge
des comptes, des rgles de contrle slectif
des dpenses, aucune remise gracieuse totale
ne peut tre accorde [] ;
ATTENDU que dans le rgime de contrle
slectif de la dpense, lexistence mme des
contrles qui incombent aux comptables
publics, tant de la validit de la crance que
de son imputation, dpend directement et
exclusivement des indications portes sur les
mandats par les ordonnateur.rices ; quen cas
derreur il y a donc lieu dapprcier le respect
du plan de contrle slectif des dpenses par
rapport limputation retenue par lordonna-
teur.rice et non par rapport limputation cor-
recte, laquelle suppose un premier contrle ;
ATTENDU quil ressort de linstruction quun
plan de contrle slectif des dpenses de la
commune de Saint-Pierre-Ls-Elbeuf tait en
vigueur pour lanne 2009 ; que le comptable
a produit une copie dcran de lapplication
comptable tablissant que le mandat n 2789
navait pas t slectionn pour faire lobjet
dun contrle au titre des oprations imputes
au compte 6042 ; quen consquence le comp-
table a respect les rgles de contrle slectif
de la dpense qui simposait lui ;
PAR CES MOTIFS,
Il y a lieu dengager la responsabilit person-
nelle et pcuniaire de M. Yves B. en raison du
dfaut de contrle de la validit de la crance.
M. Yves B. est constitu dbiteur envers la
commune de Saint-Pierre-Ls-Elbeuf dune
somme de huit cent soixante-dix-huit euros
(878 ) qui portera intrts au taux lgal
compter du 30 janvier 2013.
Le comptable a respect le plan de contrle
applicable au jour du paiement vis la pr-
sente charge.

6.2.2.4. Le paiement de subvention avec des pices justificatives incohrentes

Dans plusieurs arrts, la Cour des comptes a une association prvoyant le versement dune
confirm des jugements de chambres rgio- subvention de 50 000 , et, dautre part,
nales des comptes sur le non-respect de la quatre mandats suivants, auxquels taient
rgle des 23 000 euros de subventions qui joints des dlibrations du conseil municipal,
ncessitent la production dune convention dont le montant dpassait de 71 428 celui
lappui du mandat de paiement ou de plu- de la subvention prvue par la convention et
sieurs mandats de paiement. sans rapport avec les termes de la conven-
Dans larrt du 30 janvier 2014 de la chambre tion. En consquence, la Cour a confirm le
des comptes du Nord-Pas-de-Calais, Picardie, premier jugement de la chambre des comptes
la Cour a sanctionn un comptable au motif mettant le comptable public en dbet dune
de lincohrence des pices justificatives somme de 71 428 euros.
entre dune part, la convention passe avec

72
 Les relations entre les collectivits territoriales et les associations
Commune de Bthune (Pas-de-Calais) - Jugement n 69127
ATTENDU que la contradiction souleve par
la chambre rgionale est entre, dune part, la
convention du 1er avril 2007 prcite, jointe au
premier mandat, conclue pour une dure de
cinq mois, prvoyant le versement dune sub-
vention de 50 000 , et, dautre part, les quatre
mandats suivants, auxquels taient joints des
dlibrations du conseil municipal, dont le
montant total dpassait de 71 428 celui de
la subvention prvue par la convention ;
ATTENDU que lappelant fait valoir quau-
cune convention ntait en ralit ncessaire
pour verser des subventions lassociation ;
que celle-ci relevait de lexception prvue
larticle 10 de la loi n 2000-321 du 12 avril
2000; qu lappui de cette affirmation il pro-
duit un document, dat du 3 mai 2013, sign
du prsident de lassociation, attestant que
lassociation est habilite par ses statuts et par
la charte de lagence nationale pour la rnova-
tion urbaine (ANRU) procder toutes op-
rations de rnovation urbaine dans le cadre
des logements locatifs sociaux prvues lar-
ticle L. 312-2-1 du code de la construction et
de lhabitation ; quen tant que comptable de la
commune depuis 1996, il a procd, jusquen
2007, de nombreux paiements de mandats
pour des travaux et services de rnovation
urbaines effectus par lassociation ; que
ds lors il a effectu valablement les paie-
ments litigieux ; que ce moyen du comptable,
savoir labsence de ncessit lgale dune
convention, est considr par le ministre
public comme inoprant car le grief fait au
comptable nest pas labsence de convention
mais la contradiction entre les pices dont il
disposait au moment du paiement des quatre
mandats litigieux ;
ATTENDU toutefois, que lon peut admettre
que lappelant, en soutenant quune conven-
tion ntait pas ncessaire, entendait contester,
de manire implicite, la contradiction ayant
motiv le jugement de la chambre ; quen
effet, si une des pices, savoir la conven-
tion du 1er avril 2007, juge en contradiction
avec les autres, tait superflue, le grief fait au
Centre national de la fonction publique territoriale
comptable de contradiction entre pices en sa
possession au moment du paiement devien-
drait discutable ;
Considrant en premier lieu quen application
du troisime alina de larticle 10 de la loi pr-
cite du 12 avril 2000 Lautorit administra-
tive qui attribue une subvention doit, lorsque
cette subvention dpasse un seuil dfini par
dcret, conclure une convention avec lorga-
nisme de droit priv qui en bnficie, dfi-
nissant lobjet, le montant et les conditions
dutilisation de la subvention attribue. Cette
disposition ne sapplique pas aux organismes
qui bnficient de subventions pour lamlio-
ration, la construction, lacquisition et lam-
lioration des logements locatifs sociaux pr-
vues au livre III du code de la construction et
de lhabitation ; que lappelant a produit
lappui de sa requte, un document, dat du 3
mai 2013, sign du prsident de lassociation
qui atteste que lassociation est bien habilite
de par ses statuts et de la charte de lANRU
procder toutes oprations de rnovation
urbaine dans le cadre prvu larticle L. 213-
2-1 du livre III du code de la construction et
de lhabitation ; que, selon ce mme document,
depuis 2004, lassociation a ralis des tra-
vaux de peinture en entre dimmeubles, dans
les appartements et procd des rnovations
totales de cuisine ainsi que de la rhabilita-
tion peinture des logements de rsidence
de personnes ges ; que toutefois, selon
la convention prcite du 1er avril 2007, la
premire subvention de 50 000 avait pour
objet de financer lemploi par lassociation,
reconnue comme structure dinsertion par
lconomique , de personnes en grandes
difficults sociales charges de lentretien de
jardins de personnes ges ; que, selon les
dlibrations du conseil municipal autorisant
le versement de trois subventions parmi les
quatre suivantes, aucune navait non plus pour
objet lamlioration, la construction, lacqui-
sition et lamlioration des logements loca-
tifs sociaux ; qu la suite de la dlibration
du conseil municipal du 22 novembre 2007
73
6. Q uelques points juridiques 
et conomiques majeurs
ouvrant au budget de la commune, larticle
6574 interventions conomiques gnrales, ciation dun montant dpassant 23 000
des crdits supplmentaires de 16 666, la
cinquime subvention tait, selon une indi-
cation porte sur le mandat, une avance
sur la subvention verser en 2008; que ds
lors, quatre subventions parmi les cinq nayant
pas pour objet lamlioration, la construction,
lacquisition et lamlioration des logements
locatifs sociaux prvues au livre III du code
de la construction et de lhabitation, lobjet
prcis de la cinquime subvention de 16 666
tant quant lui indtermin, une conven-
tion entre la commune et lassociation tait
requise en application de la loi prcite du 12
avril 2000; quau demeurant la dlibration
du conseil municipal du 29 mars 2007, jointe
lappui du mandat de paiement de la pre-
mire subvention de 50000 , mentionnait
cette obligation pour se mettre en confor-
mit avec la loi ;
Considrant en second lieu que, selon larticle
D. 1617-19 du code gnral des collectivits
territoriales, en vigueur au moment des faits,
74
les paiements de subventions une asso-
taient justifier, pour le premier, notamment
par une convention passe entre lautorit
administrative versante et lorganisme de
droit priv bnficiaire en application de la
loi prcite du 12 avril 2000 ; que les paie-
ments suivants taient justifier notamment
par le dcompte portant rcapitulation des
sommes dj verses ; que ds lors, lappui
du premier paiement devait tre produit une
convention entre la commune de Bthune et
La Rgie de quartier du Mont Liebaut ;
quelle a t produite et a fond la rgularit
du paiement dune subvention de 50 000 ;
que les mandats suivants portant finalement
le total des subventions verses lassocia-
tion en 2007 121 428 taient fonds sur
des justifications contradictoires avec cette
convention ; que la contradiction entre pices
justificatives releve par la chambre rgionale
tant bien fonde en fait, le moyen du comp-
table manque en droit ; quil y a lieu de rejeter
la requte.
 Les relations entre les collectivits territor!ales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

Glossaire
Appel projet Dmarche dune collectivit qui sollicite le concours des associations
participer une mission dintrt public local en vue de raliser des
objectifs communs, selon des critres fixs par la collectivit.
Association Association dont les statuts comportent des restrictions importantes
ferme ladhsion de nouveaux membres.
Association Association dont ladhsion est totalement libre, le paiement de la
ouverte cotisation faisant office de contrat dadhsion.
Association Association ne prsentant pas suffisamment dautonomie par rapport
transparente la collectivit de rattachement ; dmembrement.
Comptable Comptable public.que rgulier.re.
patent.e
Concussion Lun des cinq dlits du droit pnal relatifs aux actes portant atteinte la
probit publique ; acte consistant demander ce qui nest pas d.
Contribution Part que doit supporter chacun.e dans une charge incombant
plusieurs.
Engagement Acte par lequel la collectivit cre ou constate une obligation de
laquelle rsultera une charge.
Intrt priv Intrt distinct de celui de la gnralit ou dun grand nombre
dhabitant.e.s.
Libralit Don fait avec gnrosit ; acte par lequel quelquun procure autrui un
avantage sans contrepartie.
Liquidation Vrification de la somme payer (en dpenses) ou encaisser (en
recettes). Dans le processus de la dpense, la liquidation consiste
paralllement vrifier le service fait.
Liquidation Procdure applicable toute entreprise lorsquelle prsente ltat de
judiciaire cessation de paiement ou quand les actifs prsents ne peuvent plus faire
face au passif exigible.
Mandat fictif Extraction irrgulire de fonds publics (absence de service fait ou
utilisation autre que laffectation initialement prvue).
Maniement de Ensemble de recouvrements et de paiements (dits de brve main ) ;
deniers publics ordres dun.e suprieur.e un.e subordonn.e pour effectuer de telles
oprations (dits de longue main ).
Registre spcial Recueil contenant les statuts, le rcpiss de dpt de dclaration et les
modifications intervenues ultrieurement dans le fonctionnement de
lassociation.

Bibliographie et rfrences
Les ouvrages ou textes de rfrence sur les associations sont nombreux. Quelques-uns seulement
sont proposs ci-dessous :
Memento pratique Francis Lefebvre - Associations, d. Francis Lefebvre
Bien grer les subventions par lOrdre des experts comptables, d. Juris Associations
Associations Fonctionnement Contrle, d. LexisNexis
Circulaire n 5811/SG du 29 septembre 2015 du Premier ministre adresse aux ministres et
prfets et portant nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations : dclinaison
de la charte des engagements rciproques et soutien public aux associations

75
1. le monde
associatif

Testez vos connaissances

Questions
La lettre A renvoie au chapitre 1 du document, la lettre B au chapitre 2, la lettre C au chapitre 3, la
lettre D au chapitre 5.
A1 Selon la loi de 1901, les statuts doivent tre prsents lors de la dclaration de cration
de lassociation.
A2 En France, le secteur associatif emploie :
A = 3 millions de personnes ; B = 1,8 million de personnes ; C = 500 000 personnes.
B1 Les premier.re.s financeur.euse.s du secteur associatif sont : A = les communes et leurs
intercommunalits ; B = les intercommunalits et les dpartements : C = les communes et
les rgions.
B2 Le premier seuil de contrle (obligation dune convention entre la collectivit qui subven-
tionne et une association) est de : A = 23 000 ; B = 75 000 : C = 153 000 ; D = 2,3
millions deuros.
B3 Les seuils de contrle des associations relatifs aux montants des subventions ne com-
prennent pas la valorisation des avantages en nature : A = vrai ; B = faux.
C1 Par larrt du Conseil dtat commune dAix-en-Provence , les collectivits territo-
riales peuvent crer une association pour grer un service public de leurs comptences :
A = vrai; B = faux.
C2 Lattribution dune mission et dune subvention une association ayant une fonction
exclusivement sociale, sans but lucratif, et fonde sur le principe de solidarit ne relve
pas des rgles de la commande publique. A = vrai ; B = faux.
C3 Une collectivit peut attribuer une subvention une association qui uvre dans le champ
territorial dune autre collectivit. A = vrai : B = faux.
C4 Labsence de comptabilit analytique justifie quune collectivit peut se dispenser de
valoriser les avantages en nature accords une association. A = vrai ; B = faux.
C5 Une commune peut autoriser un parti politique utiliser un immeuble dont elle est pro-
pritaire. A = vrai ; B = faux.
C6 La redevance due pour loccupation ou lutilisation du domaine public par une association
tient compte des avantages en nature qui lui sont procurs. A = vrai ; B = faux.
C7 Les associations disposent dun droit au renouvellement de leur subvention.
A = vrai ; B = faux.
C8 La convention de subvention passe entre une collectivit territoriale et une association doit
respecter le modle de convention utilis par ltat et ses attributaires. A = vrai ; B = faux.
C9 Lattribution dune subvention fait lobjet dune seule dlibration. A = vrai ; B = faux.
C10 Une association est tenue dattendre le vote du budget de la collectivit pour recevoir sa
subvention dont la dcision a dj t acte. A = vrai ; B = faux.
C11 Lattribution de subventions fait lobjet dune publicit obligatoire. A = vrai ; B = faux.
C12 Le.la comptable public.que peut procder au paiement dune subvention dun montant
suprieur 23 000 sans la production dune convention. A = vrai ; B = faux.
C13 Une collectivit publique qui a attribu une subvention une association peut en exiger
le reversement. A = vrai ; B = faux.
C14 En principe, il est interdit aux collectivits territoriales daccorder une garantie demprunt
ou un cautionnement une association sportive. A = vrai ; B = faux.
C15 Un.e membre dune association peut tre salari.e de cette association. A = vrai ; B = faux.

76
 Les relations entre les collectivits territor!ales et les associations
Centre national de la fonction publique territoriale

D1 La loi interdit une association subventionne par une collectivit publique davoir des
activits commerciales. A = vrai ; B = faux.
D2 Les administrateur.rice.s dune association ne sont pas tenu.e.s dtre membres de cette
association. A = vrai ; B = faux.
D3 La certification des comptes dune association est une garantie de bonne gestion.
A = vrai ; B = faux.
D4 Les chambres rgionales des comptes ne peuvent vrifier la gestion des associations que
pour celles dentre elles dune certaine importance. A = vrai ; B = faux.

Rponses
A1 Vrai mais la loi de 1901 nimpose pas C8 B
de dispositions particulires sur les C9 B
statuts C10 B
A2 B C11 A
B1 A C12 B
B2 A C13 A
B3 B C14 A
C1 A C15 A
C2 A D1 B
C3 B D2 A
C4 B D3 B
C5 A D4 B
C6 A
C7 B, sauf dans le cadre de conventions
pluriannuelles

Lauteur
Philippe BOTON est juriste et formateur au CNFPT.

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Centre national de la fonction publique territoriale
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